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raison, est inspirée par le respect des droits acquis et par le respect des compétences, a été exposée avec de grands détails par un de nos prédécesseurs, l'honorable M. David, dans une affaire concernant l'Institut catholique de Lille, affaire jugée le 2 mars 1877 (D. P. 77. 3. 35), et depuis lors le conseil d'Etat en a encore fait plusieurs fois l'application (14 nov. 1879, D. P. 80. 3. 30; 20 févr. 1880, D. P. 81. 3. 2; 25 mars 1881, D. P. 82. 3. 80; 18 nov. 1881, D. P. 83. 3. 28). Nous n'insisterons donc pas davantage, et prenant pour établi que l'Administration ne saurait rapporter un acte de tutelle qui a donné naissance à des droits privés, comme, d'une part, un contrat a été conclu en 1822 entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens, au sujet de la jouissance du couvent des Saintes-Mariées; que, d'autre part, ce contrat a été exécuté, et que ses clauses soulèvent aujourd'hui entre les parties une grave contestation, nous arrivons à cette conclusion très ferme : que le Président de la République a commis un excès de pouvoir en rapportant l'ordonnance de 1823 et en disposant, par l'art. 2 du décret attaqué, que la ville d'Auxerre était réintégrée dans la possession et libre disposition du couvent des Saintes-Mariées. Le décret du 31 déc. 1881 semble vouloir trancher le litige existant entre la ville et l'archevêque, il méconnaît la règle que l'autorité administrative ne saurait se faire juge de l'application de conventions de droit commun régulièrement formées, et, par suite, il doit être annulé. Mais, objecte la ville d'Auxerre, le conseil d'Etat a statué en sens contraire par un arrêt du 25 oct. 1833 dans une espèce tout à fait analogue à l'espèce actuelle, et il a rejeté le recours des Ursulines de Dinan, auxquelles une ordonnance avait retiré la jouissance d'une propriété communale mise à leur disposition par une ordonnance antérieure (Y. Jur. gén., v° Concession administrative, n° 58). Nous reconnaissons que le conseil d'Etat a statué dans l'affaire des Ursulines tout autrement que nous lui demandons de le faire. Mais,
attaqué, que la ville d'Auxerre était réintégrée dans la possession et libre disposition du couvent des Saintes-Mariées. Le décret du 31 déc. 1881 semble vouloir trancher le litige existant entre la ville et l'archevêque, il méconnaît la règle que l'autorité administrative ne saurait se faire juge de l'application de conventions de droit commun régulièrement formées, et, par suite, il doit être annulé. Mais, objecte la ville d'Auxerre, le conseil d'Etat a statué en sens contraire par un arrêt du 25 oct. 1833 dans une espèce tout à fait analogue à l'espèce actuelle, et il a rejeté le recours des Ursulines de Dinan, auxquelles une ordonnance avait retiré la jouissance d'une propriété communale mise à leur disposition par une ordonnance antérieure (Y. Jur. gén., v° Concession administrative, n° 58). Nous reconnaissons que le conseil d'Etat a statué dans l'affaire des Ursulines tout autrement que nous lui demandons de le faire. Mais, à notre avis, le conseil s'est trompé en prenant l'arrêt du 25 oct. 1833, car cet arrêt confond les affectations communales avec les affectations domaniales régies pourtant par des principes différents, et il est en opposition avec la jurisprudence sur l'irrévocabilité des actes de tutelle, lorsqu'ils ont constitué des droits privés. Ce qui prouve bien, d'ailleurs, que l'arrêt de 1833 a été inspiré par des idées qui ne sont plus celles du conseil, c'est qu'en même temps qu'il se refuse à annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance attaquée, il accorde aux dames Ursulines des dommages-intérêts pour leur tenir compte de leurs frais de déménagement; une semblable décision est contraire aux droits du conseil d'Etat quand il statue comme juge des excès de pouvoir, et, dès lors, l'autorité de l'arrêt de 1833 nous paraît médiocre. La ville d'Auxerre, sentant que si une convention a été réellement passée en 1822, il est bien difficile que l'autorité judiciaire ne soit pas juge de sa validité et de son étendue, s'efforce d'établir qu'aucun contrat n'a été conclu, il y a soixante ans, entre elle et l'archevêque de Sens, et, à cet effet, elle soutient que, pour qu'il y eût cession valable de la jouissance
privés. Ce qui prouve bien, d'ailleurs, que l'arrêt de 1833 a été inspiré par des idées qui ne sont plus celles du conseil, c'est qu'en même temps qu'il se refuse à annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance attaquée, il accorde aux dames Ursulines des dommages-intérêts pour leur tenir compte de leurs frais de déménagement; une semblable décision est contraire aux droits du conseil d'Etat quand il statue comme juge des excès de pouvoir, et, dès lors, l'autorité de l'arrêt de 1833 nous paraît médiocre. La ville d'Auxerre, sentant que si une convention a été réellement passée en 1822, il est bien difficile que l'autorité judiciaire ne soit pas juge de sa validité et de son étendue, s'efforce d'établir qu'aucun contrat n'a été conclu, il y a soixante ans, entre elle et l'archevêque de Sens, et, à cet effet, elle soutient que, pour qu'il y eût cession valable de la jouissance du couvent des Saintes-Mariées, il aurait fallu qu'un acte notarié intervienne. Mais, si la cession consentie par la ville n'a pas été constatée au moyen d'un acte notarié, cela n'enlève pas à cette convention son existence et sa force obligatoire; car, ainsi que l'expliquent fort bien les mémoires produits au nom de l'archevêque de Sens, la rédaction d'un acte notarié n'est pas une formalité exigée pour les contrats qui sont sanctionnés par l'Administration : c'est ainsi que les aliénations et les acquisitions réalisées par les communes se font valablement sans l'intervention des notaires (Y. Jur. gén., v° Commune, nos 2377, 2401, 2441). L'approbation du Gouvernement et l'adoption d'une ordonnance royale ont, dans l'espèce, entouré les parties de sérieuses garanties, et donné à l'accord conclu entre elles le caractère de la plus haute authenticité. Il était donc bien inutile qu'on s'adressât à un notaire. La ville s'attache également à prouver qu'elle est en droit de réprendre possession de son immeuble, parce que les conditions mises en 1822 à l'abandon de jouissance de l'ancien couvent dans lequel devait être installé le petit séminaire, ne se trouveraient plus accomplies. Nous nous garderons bien de suivre la ville sur le terrain de l'exécution des
nom de l'archevêque de Sens, la rédaction d'un acte notarié n'est pas une formalité exigée pour les contrats qui sont sanctionnés par l'Administration : c'est ainsi que les aliénations et les acquisitions réalisées par les communes se font valablement sans l'intervention des notaires (Y. Jur. gén., v° Commune, nos 2377, 2401, 2441). L'approbation du Gouvernement et l'adoption d'une ordonnance royale ont, dans l'espèce, entouré les parties de sérieuses garanties, et donné à l'accord conclu entre elles le caractère de la plus haute authenticité. Il était donc bien inutile qu'on s'adressât à un notaire. La ville s'attache également à prouver qu'elle est en droit de réprendre possession de son immeuble, parce que les conditions mises en 1822 à l'abandon de jouissance de l'ancien couvent dans lequel devait être installé le petit séminaire, ne se trouveraient plus accomplies. Nous nous garderons bien de suivre la ville sur le terrain de l'exécution des clauses du contrat. Cette question concerne uniquement le juge du fond, c'est-à-dire l'autorité judiciaire; celle-ci aura à examiner si, dans l'état actuel des choses, le petit séminaire répond aux vues des parties contractantes, et elle tirera de son examen telle conséquence que de droit. Il est possible qu'au cours du procès, elle sente la nécessité de l'interprétation de l'ordonnance du 26 mars 1823 ; elle devra surseoir à statuer jusqu'à ce que le conseil d'Etat ait donné l'interprétation jugée nécessaire. L'obligation du sursis en pareil cas par l'autorité judiciaire et le droit pour le conseil d'Etat d'interpréter l'ordonnance administrative, sont deux règles absolues, et en matière de concessions domaniales, notamment, elles ont été sanctionnées par plusieurs arrêts du conseil d'Etat et du tribunal des conflits (Cons. d'Et. 29 juill. 1847, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 156; 22 juin 1854, Min. des fin. C. Les Ursulines de Redon; 14 août 1867, aff. Min. de la guerre; Trib. confl. 12 déc. 1874, D. P. 75. 3. 89 et 91). Pour nous résumer, nous voyons, messieurs, dans cette affaire, une ville qui a passé librement et avec l'autorisation de l'autorité supérieure, une convention ayant pour objet la cession à un tiers de
procès, elle sente la nécessité de l'interprétation de l'ordonnance du 26 mars 1823 ; elle devra surseoir à statuer jusqu'à ce que le conseil d'Etat ait donné l'interprétation jugée nécessaire. L'obligation du sursis en pareil cas par l'autorité judiciaire et le droit pour le conseil d'Etat d'interpréter l'ordonnance administrative, sont deux règles absolues, et en matière de concessions domaniales, notamment, elles ont été sanctionnées par plusieurs arrêts du conseil d'Etat et du tribunal des conflits (Cons. d'Et. 29 juill. 1847, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 156; 22 juin 1854, Min. des fin. C. Les Ursulines de Redon; 14 août 1867, aff. Min. de la guerre; Trib. confl. 12 déc. 1874, D. P. 75. 3. 89 et 91). Pour nous résumer, nous voyons, messieurs, dans cette affaire, une ville qui a passé librement et avec l'autorisation de l'autorité supérieure, une convention ayant pour objet la cession à un tiers de la jouissance d'une de ses propriétés, et qui cherche aujourd'hui à revenir sur cette cession et à se faire relever de ses engagements par l'Administration. En droit, nous considérons que la cession ainsi consentie n'est pas une affectation analogue aux affectations des biens de l'Etat; que si ces dernières sont révocables et précaires, une convention comme celle conclue en 1822 par le conseil municipal d'Auxerre est, au contraire, soumise aux règles du droit commun; que l'autorité judiciaire est seule juge des contestations qui soulèvent son exécution, sauf renvoi, s'il y a lieu, devant le conseil d'Etat, pour interprétation préalable des actes administratifs invoqués dans la cause, et qu'il n'appartenait pas au Président de la République de rapporter l'approbation qui a été donnée à l'accord intervenu entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens. Tels sont les motifs pour lesquels nous concluons à l'annulation du décret attaqué. LE CONSEIL D'ÉTAT; — Vu l'ordonnance du 26 mars 1823 ; les délibérations du conseil municipal d'Auxerre, en date des 10 oct. 1822, 6 nov. 1879 et 9 févr. 1881 ; — Vu les lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872; ... Au fond : — Considérant que, par ses délibérations des
révocables et précaires, une convention comme celle conclue en 1822 par le conseil municipal d'Auxerre est, au contraire, soumise aux règles du droit commun; que l'autorité judiciaire est seule juge des contestations qui soulèvent son exécution, sauf renvoi, s'il y a lieu, devant le conseil d'Etat, pour interprétation préalable des actes administratifs invoqués dans la cause, et qu'il n'appartenait pas au Président de la République de rapporter l'approbation qui a été donnée à l'accord intervenu entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens. Tels sont les motifs pour lesquels nous concluons à l'annulation du décret attaqué. LE CONSEIL D'ÉTAT; — Vu l'ordonnance du 26 mars 1823 ; les délibérations du conseil municipal d'Auxerre, en date des 10 oct. 1822, 6 nov. 1879 et 9 févr. 1881 ; — Vu les lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872; ... Au fond : — Considérant que, par ses délibérations des 6 nov. 1879 et 9 févr. 1881, le conseil municipal d'Auxerre a déclaré rapporter sa délibération du 10 oct. 1822, qui avait mis l'ancien couvent des Saintes-Maries, propriété de la ville, « à la disposition de l'archevêque de Sens, pour être consacré à l'établissement d'un petit séminaire, sous la condition cependant que, dans le cas où cette destination cesserait d'avoir lieu, ces bâtiments reviendraient, dans l'état où ils seraient, sans aucune indemnité, à la ville, qui, dans ce cas, en disposerait comme de chose à elle appartenant — Que ledit conseil a, en outre, autorisé le maire à prendre les mesures nécessaires pour faire rentrer la ville en possession des bâtiments dont s'agit et a, à cet effet, sollicité l'approbation de ses délibérations par l'autorité supérieure ; — Considérant que le décret attaqué, au lieu d'approuver les délibérations précitées, a entendu trancher toute contestation entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens sur la convention qui, au dire de l'archevêque, aurait été passée en 1822 entre l'un de ses prédécesseurs et ladite ville relativement à la jouissance de l'immeuble communal, et sur la portée de ladite convention, notamment en ce qui touche la clause résolutoire prévue par la délibération du
cependant que, dans le cas où cette destination cesserait d'avoir lieu, ces bâtiments reviendraient, dans l'état où ils seraient, sans aucune indemnité, à la ville, qui, dans ce cas, en disposerait comme de chose à elle appartenant — Que ledit conseil a, en outre, autorisé le maire à prendre les mesures nécessaires pour faire rentrer la ville en possession des bâtiments dont s'agit et a, à cet effet, sollicité l'approbation de ses délibérations par l'autorité supérieure ; — Considérant que le décret attaqué, au lieu d'approuver les délibérations précitées, a entendu trancher toute contestation entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens sur la convention qui, au dire de l'archevêque, aurait été passée en 1822 entre l'un de ses prédécesseurs et ladite ville relativement à la jouissance de l'immeuble communal, et sur la portée de ladite convention, notamment en ce qui touche la clause résolutoire prévue par la délibération du conseil municipal du 10 oct. 1822; — Considérant qu'en effet le décret attaqué, se fondant sur ce que les conditions mises par la ville d'Auxerre à la jouissance de l'immeuble, auraient cessé d'être remplies, a décidé, par application de ladite clause, que la ville était réintégrée dans la possession et libre disposition des immeubles dont s'agit; — Qu'en statuant ainsi, ledit décret ne s'est pas renfermé dans l'exercice des pouvoirs de tutelle qui appartenaient à l'autorité supérieure, mais qu'il a fait un acte de juridiction et que, par ces motifs, il doit être annulé; Sur les conclusions tendant à l'allocation d'une indemnité et à la réintégration du requérant dans l'immeuble : — Considérant que ces demandes ne sont pas de celles sur lesquelles il appartient au conseil d'Etat de statuer par application des lois susvisées Art. 1er. L'intervention de la ville d'Auxerre est admise. — Art. 2. Le décret du 31 déc. 1881 est annulé. — Art. 3. Le surplus des conclusions de l'archevêque de Sens est rejeté. — Art. 4. Les frais de timbre et d'enregistrement seront supportés par la ville d'Auxerre. Du 29 juin 1883. Cons. d'Et.-MM. Bousquet, rap.-Somel, concl.-Rambaud de Laroque et Perriqùet, av. 1° et 2°
libre disposition des immeubles dont s'agit; — Qu'en statuant ainsi, ledit décret ne s'est pas renfermé dans l'exercice des pouvoirs de tutelle qui appartenaient à l'autorité supérieure, mais qu'il a fait un acte de juridiction et que, par ces motifs, il doit être annulé; Sur les conclusions tendant à l'allocation d'une indemnité et à la réintégration du requérant dans l'immeuble : — Considérant que ces demandes ne sont pas de celles sur lesquelles il appartient au conseil d'Etat de statuer par application des lois susvisées Art. 1er. L'intervention de la ville d'Auxerre est admise. — Art. 2. Le décret du 31 déc. 1881 est annulé. — Art. 3. Le surplus des conclusions de l'archevêque de Sens est rejeté. — Art. 4. Les frais de timbre et d'enregistrement seront supportés par la ville d'Auxerre. Du 29 juin 1883. Cons. d'Et.-MM. Bousquet, rap.-Somel, concl.-Rambaud de Laroque et Perriqùet, av. 1° et 2° COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE, QUESTION PRÉJUDICIELLE, ACTE ADMINISTRATIF, INTERPRÉTATION, POUVOIR DU JUGE, PARTIES, CONCLUSIONS, INTERPRÉTATION DIFFÉRENTE. 3° TRAVAUX PUBLICS, CONCESSIONNAIRE, TRAVAUX, RÉCEPTION, MODIFICATION DEMANDÉE, EXÉCUTION CONSTATÉE. Dans le cas où un tribunal judiciaire renvoie les parties devant l'autorité administrative pour faire déterminer le sens, et la portée d'un acte émané d'elle, cette autorité peut donner à cet acte une interprétation autre que celle qui est proposée dans les conclusions prises devant elle par les parties; Par suite, lorsque le ministre est saisi d'un recours formé par une des parties contre l'arrêté par lequel un préfet a interprété un précédent arrêté émanant de lui, il lui appartient, même en l'absence de conclusions prises par la partie adverse, de modifier l'arrêté qui lui est déféré dans un sens défavorable à l'auteur du recours. La réception d'un travail exécuté par un concessionnaire peut résulter d'un arrêté par lequel le préfet, qui avait précédemment reconnu que les ouvrages étaient en état de réception moyennant une modification à apporter à une partie déterminée de ces ouvrages, déclare recevoir la partie modifiée conformément à ses indications, alors même que ledit arrêté ne prononce pas expressément la réception de l'ensemble du travail. (Borel C. Compagnie du Midi.) La Compagnie
autorité peut donner à cet acte une interprétation autre que celle qui est proposée dans les conclusions prises devant elle par les parties; Par suite, lorsque le ministre est saisi d'un recours formé par une des parties contre l'arrêté par lequel un préfet a interprété un précédent arrêté émanant de lui, il lui appartient, même en l'absence de conclusions prises par la partie adverse, de modifier l'arrêté qui lui est déféré dans un sens défavorable à l'auteur du recours. La réception d'un travail exécuté par un concessionnaire peut résulter d'un arrêté par lequel le préfet, qui avait précédemment reconnu que les ouvrages étaient en état de réception moyennant une modification à apporter à une partie déterminée de ces ouvrages, déclare recevoir la partie modifiée conformément à ses indications, alors même que ledit arrêté ne prononce pas expressément la réception de l'ensemble du travail. (Borel C. Compagnie du Midi.) La Compagnie du Midi avait pris, en 1871, devant le jury d'expropriation, l'engagement d'établir au-dessus de la voie un passage destiné à relier entre elles les parcelles appartenant au sieur Borel; par suite de divers incidents, la Compagnie ne demanda à l'Administration la réception des travaux que le 6 juill. 1876; les ingénieurs reconnurent que les ouvrages étaient en état de réception excepté le garde-corps qui ne présentait pas les conditions nécessaires dans l'intérêt de la sécurité du passage; ils proposèrent de surseoir à statuer jusqu'à réfection de ce garde-corps et le préfet approuva leur proposition. Le 22 juin 1876, les ingénieurs procédèrent à la reconnaissance du nouveau garde-corps et l'arrêté préfectoral du 30 août suivant en prononça la réception. Le sieur Borel, estimant que cet arrêté ne constituait qu'une réception du garde-corps et que l'ensemble de l'ouvrage n'était pas reçu définitivement, refusa d'en prendre possession; alors le préfet prit un nouvel arrêté en date du 14 févr. 1878 par lequel il déclarait confirmer et compléter, en tant que de besoin, l'arrêté du 30 août 1876 comme s'appliquant à la remise de l'ensemble du passage et non pas seulement à la remise du garde-corps. Le sieur Borel, persistant à soutenir qu'il ne
ingénieurs reconnurent que les ouvrages étaient en état de réception excepté le garde-corps qui ne présentait pas les conditions nécessaires dans l'intérêt de la sécurité du passage; ils proposèrent de surseoir à statuer jusqu'à réfection de ce garde-corps et le préfet approuva leur proposition. Le 22 juin 1876, les ingénieurs procédèrent à la reconnaissance du nouveau garde-corps et l'arrêté préfectoral du 30 août suivant en prononça la réception. Le sieur Borel, estimant que cet arrêté ne constituait qu'une réception du garde-corps et que l'ensemble de l'ouvrage n'était pas reçu définitivement, refusa d'en prendre possession; alors le préfet prit un nouvel arrêté en date du 14 févr. 1878 par lequel il déclarait confirmer et compléter, en tant que de besoin, l'arrêté du 30 août 1876 comme s'appliquant à la remise de l'ensemble du passage et non pas seulement à la remise du garde-corps. Le sieur Borel, persistant à soutenir qu'il ne pouvait prendre possession du passage, tant qu'il n'avait pas été procédé à une réception régulière, adressa au tribunal de Saint-Affrique une demande tendant à faire condamner la Compagnie à une indemnité par chaque jour de retard jusqu'au jour de la remise régulière du passage. Le tribunal déclara surseoir à statuer, jusqu'à ce que l'autorité administrative eût interprété l'arrêté du 14 févr. 1878, en le coordonnant avec les autres actes, sur le point de savoir s'il est simplement confirmatif ou s'il est complémentaire de l'arrêté du 30 août 1876, et s'il est suffisant pour constituer par lui-même et sans la formalité d'un troisième procès-verbal une réception régulière et légale. Le sieur Borel ayant saisi le préfet de cette question préjudicielle, celui-ci prit un arrêté en date du 7 févr. 1880, par lequel il déclarait que l'arrêté du 14 févr. 1878, complémentaire de l'arrêté du 30 août 1876, était suffisant pour constituer une réception régulière. Le sieur Borel déféra cet arrêté au ministre des travaux publics comme lui faisant grief en déclarant les travaux reçus depuis le 14 févr. 1878. Mais le ministre annula, le 6 sept. 1880, l'arrêté du 7 févr. 1880 par le motif que l'arrêté du 14 févr. 1878
jusqu'à ce que l'autorité administrative eût interprété l'arrêté du 14 févr. 1878, en le coordonnant avec les autres actes, sur le point de savoir s'il est simplement confirmatif ou s'il est complémentaire de l'arrêté du 30 août 1876, et s'il est suffisant pour constituer par lui-même et sans la formalité d'un troisième procès-verbal une réception régulière et légale. Le sieur Borel ayant saisi le préfet de cette question préjudicielle, celui-ci prit un arrêté en date du 7 févr. 1880, par lequel il déclarait que l'arrêté du 14 févr. 1878, complémentaire de l'arrêté du 30 août 1876, était suffisant pour constituer une réception régulière. Le sieur Borel déféra cet arrêté au ministre des travaux publics comme lui faisant grief en déclarant les travaux reçus depuis le 14 févr. 1878. Mais le ministre annula, le 6 sept. 1880, l'arrêté du 7 févr. 1880 par le motif que l'arrêté du 14 févr. 1878 était simplement confirmatif de celui du 30 août 1876 et que les travaux devaient être considérés comme reçus à partir de ladite date du 30 août 1876. — Le sieur Borel se pourvut devant le conseil d'Etat; tout en persistant au fond dans toutes ses conclusions, il soutenait subsidiairement que le ministre avait violé un principe fondamental devant toutes les juridictions en modifiant l'acte qui lui était déféré dans un sens défavorable à l'appelant et sans que la partie adverse eût présenté des conclusions en ce sens. Solution constitue une dérogation remarquable au principe que le juge, sauf dans le cas où l'ordre public est intéressé, ne peut statuer que sur les questions qui lui sont soumises par les conclusions des parties; mais cette dérogation se justifie par le caractère spécial des décisions en matière d'interprétation. La nature même de l'attribution qu'exerce l'autorité chargée de déclarer le sens d'un acte antérieur émané d'elle, s'oppose à ce qu'aucune restriction soit mise à l'exercice de ce droit: elle ne peut être contrainte de choisir entre les interprétations proposées devant elle par les parties, alors qu'elle estime qu'aucune de ces interprétations n'est conforme au sens véritable de l'acte. Le conseil d'Etat, appelé à