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raison notamment de conditions d'accès restrictives. Elles mériteraient d'être élargies et rendues plus attractives car elles assouplissent et diversifient les conditions de départ à la retraite et permettent ainsi de répondre aux besoins exprimés par un certain nombre d'assurés. La retraite progressive prend en effet en considération les intérêts des travailleurs en fin de carrière en leur offrant la possibilité d'adapter leur activité aux évolutions physiologiques et psychologiques et en reconnaissant que le vieillissement est un phénomène différencié selon les individus et souvent progressif. Dynamisée et plus ouverte, la retraite progressive pourrait sans doute aussi constituer une alternative à certains choix de cumul pour des motifs essentiellement humains mais il demeure que dans de nombreux cas, le cumul emploi-retraite correspond à une nécessité tant individuelle que sociale et économique. 2. Motifs du cumul emploi-retraite a) Des motifs économiques légitimes Ce type de motivations se rencontre bien sûr dans des carrières courtes où les intéressés sont contraints de cesser leur activité alors qu'ils sont encore jeunes et la plupart du temps chargés de famille. Ils ont donc absolument besoin de reprendre un emploi pour maintenir leur niveau de vie. Ce peut être aussi le cas d'exploitants agricoles qui ne peuvent vendre ou mettre en fermage leurs terres dans les conditions normales du marché. Par ailleurs les évolutions sociologiques de la famille auront également tendance à élargir cette nécessité économique à de nouveaux demandeurs dans le cas par exemple de familles recomposées et d'enfants nés tardivement d'une deuxième union, dont la charge s'alourdira précisément au moment de l'âge de la retraite. Un récent rapport du Conseil économique et social sur la politique familiale a analysé les mutations sociologiques et économiques introduites par les nouveaux modèles de famille. S'agissant plus particulièrement des militaires, les limites d'âges très basses sont imposées par le législateur dans un souci d'encadrement jeune. Ces règles se traduisent, ainsi que l'a exposé M. Florimond lors de son audition devant la section, par un retour à la vie civile : — entre 33 et 55 ans pour les sous-officiers ; — entre 45 et 52 à 58 ans pour les
ou mettre en fermage leurs terres dans les conditions normales du marché. Par ailleurs les évolutions sociologiques de la famille auront également tendance à élargir cette nécessité économique à de nouveaux demandeurs dans le cas par exemple de familles recomposées et d'enfants nés tardivement d'une deuxième union, dont la charge s'alourdira précisément au moment de l'âge de la retraite. Un récent rapport du Conseil économique et social sur la politique familiale a analysé les mutations sociologiques et économiques introduites par les nouveaux modèles de famille. S'agissant plus particulièrement des militaires, les limites d'âges très basses sont imposées par le législateur dans un souci d'encadrement jeune. Ces règles se traduisent, ainsi que l'a exposé M. Florimond lors de son audition devant la section, par un retour à la vie civile : — entre 33 et 55 ans pour les sous-officiers ; — entre 45 et 52 à 58 ans pour les officiers. Un départ aussi précoce impose pour une bonne partie d'entre eux l'exercice d'une deuxième carrière même si en raison sans doute des incertitudes qui pèsent sur celle-ci une certaine tendance à un prolongement des carrières au sein de l'armée est constatée actuellement. « Chacun sait le profit que la nation peut tirer de l'expérience et de la compétence de ses anciens militaires. Il est donc du devoir tant des services publics que des employeurs de favoriser la reconversion de citoyens qui ont accepté d'endurer bien des sujétions au service de la nation, à laquelle ils peuvent encore rendre d'éminents services » reconnaissait le ministre du Travail devant le Sénat le 16 novembre 1985. Pour d'autres catégories où à la limite d'âge basse s'ajoute une relative faiblesse des pensions (agents de la S.N.C.F. notamment — la durée moyenne de service étant de 32 ans, la pension est moins élevée — ) le cumul apparaît souvent comme une nécessité financière apportant un complément de revenu durant la période où les charges restent lourdes. Ainsi, à titre indicatif, 54 000 retraités de la S.N.C.F. perçoivent la pension minimum qui est de l'ordre de 5 000 F/mois. Il est vrai qu'un certain nombre
nation peut tirer de l'expérience et de la compétence de ses anciens militaires. Il est donc du devoir tant des services publics que des employeurs de favoriser la reconversion de citoyens qui ont accepté d'endurer bien des sujétions au service de la nation, à laquelle ils peuvent encore rendre d'éminents services » reconnaissait le ministre du Travail devant le Sénat le 16 novembre 1985. Pour d'autres catégories où à la limite d'âge basse s'ajoute une relative faiblesse des pensions (agents de la S.N.C.F. notamment — la durée moyenne de service étant de 32 ans, la pension est moins élevée — ) le cumul apparaît souvent comme une nécessité financière apportant un complément de revenu durant la période où les charges restent lourdes. Ainsi, à titre indicatif, 54 000 retraités de la S.N.C.F. perçoivent la pension minimum qui est de l'ordre de 5 000 F/mois. Il est vrai qu'un certain nombre de retraités du régime général, malgré l'existence de régimes complémentaires, perçoivent également des pensions peu élevées, toutefois l'ouverture du droit étant plus tardive, leurs charges sont alors en principe moins lourdes. Ceci étant à une époque où les conditions de travail et de vie sont devenues meilleures, on peut s'interroger sur la pérennité de la justification d'âges limites bas pour l'exercice de certains métiers exigeant une pleine capacité physique et psychique quand on connaît en outre les différences importantes, à âge égal, qui séparent un individu d'un autre. Enfin, il faut signaler le cas particulier des professions libérales notamment des médecins ayant une activité mixte salariée et libérale. Alors que les salariés ont la possibilité de reprendre un emploi salarié ou non après la liquidation de leur pension, les professions libérales doivent cesser toute activité libérale pour pouvoir bénéficier de leur retraite. De plus, cette disparité de situation prend un caractère plus aigu pour les personnes ayant une activité mixte salariée et libérale. S'agissant notamment des médecins, conformément à la dérogation prévue dans l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, ils ne peuvent actuellement cumuler leur pension de salarié avec les revenus de leur activité libérale que jusqu'à
sur la pérennité de la justification d'âges limites bas pour l'exercice de certains métiers exigeant une pleine capacité physique et psychique quand on connaît en outre les différences importantes, à âge égal, qui séparent un individu d'un autre. Enfin, il faut signaler le cas particulier des professions libérales notamment des médecins ayant une activité mixte salariée et libérale. Alors que les salariés ont la possibilité de reprendre un emploi salarié ou non après la liquidation de leur pension, les professions libérales doivent cesser toute activité libérale pour pouvoir bénéficier de leur retraite. De plus, cette disparité de situation prend un caractère plus aigu pour les personnes ayant une activité mixte salariée et libérale. S'agissant notamment des médecins, conformément à la dérogation prévue dans l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, ils ne peuvent actuellement cumuler leur pension de salarié avec les revenus de leur activité libérale que jusqu'à 65 ans, âge normal d'ouverture des droits à taux plein dans leur régime de retraite. Au-delà, s'ils souhaitent poursuivre leur activité libérale, leur pension de salarié est suspendue. Cette situation peut s'avérer particulièrement préjudiciable pour ceux, qui du fait de la durée de la formation initiale et d'un début de carrière comme salarié par exemple en milieu hospitalier, ne réunissent pas un nombre suffisant d'années de cotisations dans le régime des professions libérales et doivent poursuivre leur activité professionnelle au-delà de 65 ans pour améliorer le niveau de leur pension. Des situations similaires peuvent également se rencontrer dans d'autres professions libérales. b) Des motifs techniques justifiés La réglementation actuelle qui peut être résumée par « non à la poursuite d'activité, oui à la reprise » signifie dans la pratique pour le candidat au cumul qu'il surmonte le handicap de l'âge, synonyme de baisse de productivité dans l'opinion générale. Dans un tel contexte si les employeurs font le choix de recruter un tel candidat, c'est qu'il s'agit d'un spécialiste ou d'un technicien de haut niveau répondant à un besoin spécifique. C'est évidemment cet atout de formation de haut niveau, de compétence et d'expérience acquise que l'intéressé cherchera à valoriser financièrement bien
carrière comme salarié par exemple en milieu hospitalier, ne réunissent pas un nombre suffisant d'années de cotisations dans le régime des professions libérales et doivent poursuivre leur activité professionnelle au-delà de 65 ans pour améliorer le niveau de leur pension. Des situations similaires peuvent également se rencontrer dans d'autres professions libérales. b) Des motifs techniques justifiés La réglementation actuelle qui peut être résumée par « non à la poursuite d'activité, oui à la reprise » signifie dans la pratique pour le candidat au cumul qu'il surmonte le handicap de l'âge, synonyme de baisse de productivité dans l'opinion générale. Dans un tel contexte si les employeurs font le choix de recruter un tel candidat, c'est qu'il s'agit d'un spécialiste ou d'un technicien de haut niveau répondant à un besoin spécifique. C'est évidemment cet atout de formation de haut niveau, de compétence et d'expérience acquise que l'intéressé cherchera à valoriser financièrement bien sûr mais aussi parce qu'il estime qu'il peut encore être utile à la collectivité et l'intérêt individuel rejoint là l'intérêt social. Toutefois, du fait des caractéristiques très particulières qui viennent d'être évoquées tenant à la fois au retraité et à l'entreprise, le nombre d'emplois concernés est certainement peu élevé. c) Des motifs humains respectables Médecins et psychologues ont abondamment commenté les pathologies du travail tenant à une organisation ou à des rythmes dangereux pour l'équilibre tant physique que psychique mais ils s'intéressent aussi maintenant aux effets nocifs d'une rupture brutale et mal préparée, assimilant la retraite à un basculement dans le monde de la vieillesse, de l'inactivité voire de l'inutilité sociale. Cette assimilation de la vieillesse à la retraite, pour abusive qu'elle soit, est profondément ancrée dans les esprits et dans les mœurs. Autant l'usure physique liée à un travail pénible peut faire souhaiter et justifier un retrait d'activité anticipé, autant dans d'autres cas, le départ en retraite surtout s'il est soudain et subi peut apparaître comme un vieillissement social imposé qui ne correspond pas au vieillissement biologique ni aux aspirations de certains travailleurs. Les frustrations psychologiques parfois assorties de troubles de santé qui en résultent sont difficiles à surmonter
Des motifs humains respectables Médecins et psychologues ont abondamment commenté les pathologies du travail tenant à une organisation ou à des rythmes dangereux pour l'équilibre tant physique que psychique mais ils s'intéressent aussi maintenant aux effets nocifs d'une rupture brutale et mal préparée, assimilant la retraite à un basculement dans le monde de la vieillesse, de l'inactivité voire de l'inutilité sociale. Cette assimilation de la vieillesse à la retraite, pour abusive qu'elle soit, est profondément ancrée dans les esprits et dans les mœurs. Autant l'usure physique liée à un travail pénible peut faire souhaiter et justifier un retrait d'activité anticipé, autant dans d'autres cas, le départ en retraite surtout s'il est soudain et subi peut apparaître comme un vieillissement social imposé qui ne correspond pas au vieillissement biologique ni aux aspirations de certains travailleurs. Les frustrations psychologiques parfois assorties de troubles de santé qui en résultent sont difficiles à surmonter et le vieillissement social lié à la retraite influe alors à son tour sur le vieillissement physiologique qu'il a tendance à accélérer. Plusieurs études ont montré que pour certains l'absence de transition entre la pleine activité professionnelle et le plein temps de temps libre est un facteur important d'accélération du vieillissement. Ceux qui en ont la possibilité et les possibilités chercheront alors par la voie d'une retraite progressive ou d'un cumul emploi-retraite transitoire, n'ayant aucunement la nature d'une deuxième carrière, à aménager et à étaler sur deux ou trois ans, à un rythme adapté et choisi, leur cessation d'activité. Notre Assemblée aura l'occasion de revenir sur ce sujet dans un prochain rapport sur « les travaux d'utilité sociale des personnes âgées ». 3. Une solidarité qui s'exerce déjà Lorsqu'on évoque les problèmes de solidarité intergénérationnelle c'est en général plutôt dans le sens des plus jeunes vers les plus âgés, le système de retraite par répartition fonctionne d'ailleurs selon ce principe. Dans le cas du cumul d'une certaine manière la solidarité joue dans l'autre sens. Il importe en effet de rappeler que ceux qui reprennent une activité professionnelle après avoir fait valoir leurs droits à pension acquittent sur leur rémunération toutes
vieillissement. Ceux qui en ont la possibilité et les possibilités chercheront alors par la voie d'une retraite progressive ou d'un cumul emploi-retraite transitoire, n'ayant aucunement la nature d'une deuxième carrière, à aménager et à étaler sur deux ou trois ans, à un rythme adapté et choisi, leur cessation d'activité. Notre Assemblée aura l'occasion de revenir sur ce sujet dans un prochain rapport sur « les travaux d'utilité sociale des personnes âgées ». 3. Une solidarité qui s'exerce déjà Lorsqu'on évoque les problèmes de solidarité intergénérationnelle c'est en général plutôt dans le sens des plus jeunes vers les plus âgés, le système de retraite par répartition fonctionne d'ailleurs selon ce principe. Dans le cas du cumul d'une certaine manière la solidarité joue dans l'autre sens. Il importe en effet de rappeler que ceux qui reprennent une activité professionnelle après avoir fait valoir leurs droits à pension acquittent sur leur rémunération toutes les cotisations prélevées sur les autres actifs et à un taux identique, sans que cela leur procure nécessairement une amélioration de leurs droits. L'équilibre des régimes maladie, vieillesse et chômage n'est donc pas actuellement mis en cause par les situations de cumul emploi-retraite qui leur fournissent au contraire quelques recettes supplémentaires, traduction d'une solidarité avec les générations plus jeunes. Comme pour l'ensemble de la population, cette solidarité s'exerce également à travers la fiscalité directe et indirecte ainsi que par le biais de la C.S.G. Dans un contexte de vieillissement de la société française, il importe d'éviter, autant que faire se peut, la marginalisation des plus âgés. Face à des situations de cumul qui demeurent spécifiques et selon toute vraisemblance limitées en nombre et dans le temps, il faut aussi mesurer le risque de réglementations arbitraires qui accréditeraient l'idée d'une illégitimité du travail à partir d'un certain âge, le travailleur âgé apparaissant comme un voleur d'emploi qui vient déloyalement concurrencer les jeunes sur le marché du travail. Ce qui n'exclut pas dans le même temps, d'ailleurs, des réactions de rejet tenant à la charge croissante que représente pour la collectivité la masse des pensionnés oisifs. Il importe de mentionner aussi dans
supplémentaires, traduction d'une solidarité avec les générations plus jeunes. Comme pour l'ensemble de la population, cette solidarité s'exerce également à travers la fiscalité directe et indirecte ainsi que par le biais de la C.S.G. Dans un contexte de vieillissement de la société française, il importe d'éviter, autant que faire se peut, la marginalisation des plus âgés. Face à des situations de cumul qui demeurent spécifiques et selon toute vraisemblance limitées en nombre et dans le temps, il faut aussi mesurer le risque de réglementations arbitraires qui accréditeraient l'idée d'une illégitimité du travail à partir d'un certain âge, le travailleur âgé apparaissant comme un voleur d'emploi qui vient déloyalement concurrencer les jeunes sur le marché du travail. Ce qui n'exclut pas dans le même temps, d'ailleurs, des réactions de rejet tenant à la charge croissante que représente pour la collectivité la masse des pensionnés oisifs. Il importe de mentionner aussi dans le cadre de la solidarité intergénérationnelle le rôle de formation et d'insertion dans l'entreprise que peuvent jouer les plus âgés auprès des plus jeunes ainsi que la transmission de savoirs et d'expériences qui constituent la mémoire de l'entreprise. « Une nation qui vieillit ne peut se passer sans risque de la contribution de ses aînés » (1). Elle a aussi tout intérêt à éviter sans réelle justification, ni économique ni sociale, une exacerbation de conflits déjà latents entre actifs et inactifs. (1) « L'économie souterraine », rapport présenté par un groupe d'élèves de l'ENS, juillet 1983. LES ÉVOLUTIONS SOUHAITABLES Contrairement aux présupposés de la saisine, l'examen fait par le Conseil économique et social des conditions actuelles de réglementation du cumul emploi-retraite n'a pas mis en évidence les « inéquités » patentes par rapport à l'emploi qui justifieraient une modification drastique de l'état du droit en la matière. Le problème posé par les cumuls est un problème complexe qui est souvent l'addition d'un certain nombre de cas particuliers et qu'un texte normatif de portée générale risque d'appréhender de manière injuste et inefficace. Cette opinion semble d'ailleurs partagée par le ministre des Affaires sociales et de l'Intégration dont le représentant a indiqué
la contribution de ses aînés » (1). Elle a aussi tout intérêt à éviter sans réelle justification, ni économique ni sociale, une exacerbation de conflits déjà latents entre actifs et inactifs. (1) « L'économie souterraine », rapport présenté par un groupe d'élèves de l'ENS, juillet 1983. LES ÉVOLUTIONS SOUHAITABLES Contrairement aux présupposés de la saisine, l'examen fait par le Conseil économique et social des conditions actuelles de réglementation du cumul emploi-retraite n'a pas mis en évidence les « inéquités » patentes par rapport à l'emploi qui justifieraient une modification drastique de l'état du droit en la matière. Le problème posé par les cumuls est un problème complexe qui est souvent l'addition d'un certain nombre de cas particuliers et qu'un texte normatif de portée générale risque d'appréhender de manière injuste et inefficace. Cette opinion semble d'ailleurs partagée par le ministre des Affaires sociales et de l'Intégration dont le représentant a indiqué lors de son audition devant la section « ...la position du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration est de considérer que dans son principe, cette législation est bonne... C'est une législation cohérente qui a suffisamment de souplesse pour permettre à ceux qui veulent poursuivre leur activité de le faire et notamment de reprendre ultérieurement d'autres activités. Elle paraît de ce fait au ministre des Affaires sociales comme une solution de compromis suffisamment cohérente ». Le Conseil économique et social est pour sa part également préoccupé tant par la lutte contre le chômage que par la réalité de l'exercice du droit au travail de tous ceux qui le souhaitent. La poursuite d'une activité professionnelle, comme d'ailleurs d'une activité bénévole, par des personnes ayant dépassé l'âge de la retraite constitue un droit qu'elles doivent pouvoir exercer au même titre que le droit au repos après une vie professionnelle bien remplie. A cet égard, les règles actuelles qui imposent la cessation de l'activité antérieure lors de la retraite mais autorisent une reprise d'activité, sans qu'aucune pénalisation financière spécifique n'intervienne, n'apparaissent pas à notre Assemblée comme inéquitables tant au regard de la lutte contre le chômage que de la solidarité entre les générations.
et notamment de reprendre ultérieurement d'autres activités. Elle paraît de ce fait au ministre des Affaires sociales comme une solution de compromis suffisamment cohérente ». Le Conseil économique et social est pour sa part également préoccupé tant par la lutte contre le chômage que par la réalité de l'exercice du droit au travail de tous ceux qui le souhaitent. La poursuite d'une activité professionnelle, comme d'ailleurs d'une activité bénévole, par des personnes ayant dépassé l'âge de la retraite constitue un droit qu'elles doivent pouvoir exercer au même titre que le droit au repos après une vie professionnelle bien remplie. A cet égard, les règles actuelles qui imposent la cessation de l'activité antérieure lors de la retraite mais autorisent une reprise d'activité, sans qu'aucune pénalisation financière spécifique n'intervienne, n'apparaissent pas à notre Assemblée comme inéquitables tant au regard de la lutte contre le chômage que de la solidarité entre les générations. Il ressort surtout qu'en l'absence de toute information quantitative sur le nombre, la nature, la répartition par secteurs d'activité et par catégories socioprofessionnelles, des situations de cumul, une modification des dispositions législatives actuelles ne pourrait reposer que sur des a priori ou sur une approche dogmatique du phénomène qu'il convient à tout prix d'écarter. En revanche en termes de revenus, la question de l'équité du cumul emploi-retraite reste posée mais aucune réponse satisfaisante ne semble actuellement en mesure d'y être apportée. La meilleure connaissance des situations individuelles de cumul devrait fournir des informations à ce sujet. Toutefois la marge de manœuvre risque de demeurer limitée. En effet, comme l'a justement rappelé la décision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1986, les conditions de pénalisation financière des situations de cumul jugées abusives se doivent de ne pas contrevenir au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques. C'est en fonction de ces observations que le Conseil économique et social a formulé ses propositions figurant dans l'avis. LISTE DES SIGLES UTILISÉS DANS LE RAPPORT A.R.R.C.O. : Association des régimes de retraites complémentaires A.G.I.R.C. : Association générale des institutions de retraite des cadres U.N.E.D.I.C. : Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et