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aurait eu à approuver l'affectation d'après l'art. 68 de la même loi. — Cette approbation conserve le caractère d'un simple acte de tutelle. La question de savoir si l'immeuble que la commune prétend reprendre possession a fait l'objet d'une affectation proprement dite, ou s'il a fait l'objet d'un véritable contrat créant des droits en faveur des tiers reste de la compétence de l'autorité judiciaire. La solution rapportée ci-dessus conserve donc tout son intérêt sous la loi nouvelle de 1884. Il est de jurisprudence constante que le conseil d'Etat n'est pas compétent pour ordonner les mesures qui peuvent être la conséquence de l'annulation d'un acte qui lui a été déféré pour cause d'incompétence et d'excès de pouvoir. Y. Cons. d'Et. 13 mai 1881 et les renvois (D. P. 82. 3. 97). TROISIÈME PARTIE. marine, de l'instruction publique, de l'agriculture, des manufactures nationales, etc., atteint des centaines de millions. A côté des immeubles nationaux qui sont ainsi occupés par nos grandes administrations, il y en a d'autres dont la jouissance a été cédée à des départements, à des communes, à des évêchés et à des communautés religieuses. Il y a donc deux catégories d'affectations domaniales : la première comprend tous les biens immobiliers dont l'Etat conserve la possession et l'usage ; la seconde, ceux dont il se dessaisit au profit de personnes morales et d'établissements institués dans un but d'utilité générale. Qu'il s'agisse des unes ou des autres, les affectations domaniales ont la même nature juridique et produisent les mêmes effets. « L'affectation, dit Dalloz (Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57), est un acte de pure faveur ». Le même auteur s'exprime ainsi, v° Domaine de l'Etat, n° 93 : « Les affectations à un service public ne créent aucun droit privé sur les immeubles qu'elles ont pour objet ; ces immeubles continuent d'être détenus et possédés au nom et aux droits de l'Etat, en quelques mains qu'ils aient été remis et quel que soit le mode suivant lequel le service doit être exercé ». De son côté, Gaudry dit dans son Traité du domaine (t. 2, p. 330) : «
immobiliers dont l'Etat conserve la possession et l'usage ; la seconde, ceux dont il se dessaisit au profit de personnes morales et d'établissements institués dans un but d'utilité générale. Qu'il s'agisse des unes ou des autres, les affectations domaniales ont la même nature juridique et produisent les mêmes effets. « L'affectation, dit Dalloz (Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57), est un acte de pure faveur ». Le même auteur s'exprime ainsi, v° Domaine de l'Etat, n° 93 : « Les affectations à un service public ne créent aucun droit privé sur les immeubles qu'elles ont pour objet ; ces immeubles continuent d'être détenus et possédés au nom et aux droits de l'Etat, en quelques mains qu'ils aient été remis et quel que soit le mode suivant lequel le service doit être exercé ». De son côté, Gaudry dit dans son Traité du domaine (t. 2, p. 330) : « Les affectations sont essentiellement temporaires, révocables par de simples actes administratifs, sans que l'affectataire puisse invoquer aucune prescription, quand même il serait une personne privée; nul ne prescrit contre son propre titre, et ici le titre transfère seulement une jouissance précaire ». La jurisprudence du conseil d'Etat n'est pas moins nette, et il résulte d'une série d'arrêts rendus sous tous les régimes politiques (31 janv. 1817, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57 ; 25 juill. 1827, Jur. gén., v° Domaine de l'Etat, n° 93; 6 déc. 1836, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57 ; 13 janv. 1847, D. P. 47. 3. 81 ; 27 mai 1847, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 56; 22 juin 1854, Ursulines de Redon), que l'affectation est un acte administratif qui intervient à titre gracieux, qui laisse intact le droit de propriété de l'Etat, qui ne confère aucun droit à l'affectataire et qui est révocable à la volonté de l'Administration. Telle est la doctrine du conseil d'Etat en matière d'affectations domaniales, et si, dans quelques espèces (Y., notamment, 1er déc. 1853, D. P. 53. 3. 42, et 18 févr. 1858, Ville de Dunkerque), il a admis que l'Etat se trouvait dépouillé et qu'il
nette, et il résulte d'une série d'arrêts rendus sous tous les régimes politiques (31 janv. 1817, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57 ; 25 juill. 1827, Jur. gén., v° Domaine de l'Etat, n° 93; 6 déc. 1836, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57 ; 13 janv. 1847, D. P. 47. 3. 81 ; 27 mai 1847, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 56; 22 juin 1854, Ursulines de Redon), que l'affectation est un acte administratif qui intervient à titre gracieux, qui laisse intact le droit de propriété de l'Etat, qui ne confère aucun droit à l'affectataire et qui est révocable à la volonté de l'Administration. Telle est la doctrine du conseil d'Etat en matière d'affectations domaniales, et si, dans quelques espèces (Y., notamment, 1er déc. 1853, D. P. 53. 3. 42, et 18 févr. 1858, Ville de Dunkerque), il a admis que l'Etat se trouvait dépouillé et qu'il n'avait plus aucun droit sur les biens litigieux, c'est qu'on se trouvait en présence de décrets du premier Empire, qui avaient réalisé non pas des affectations, mais un véritable abandon de la propriété. Or, chacun sait que, par suite des empiétements commis alors par le pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, un grand nombre d'actes qui auraient dû être sanctionnés par le législateur, ont simplement été réalisés par des décrets, lesquels n'ayant pas été attaqués devant le Sénat, ont acquis force de loi. De ce nombre est le décret du 9 avr. 1811, qui a concédé gratuitement aux départements et aux communes les bâtiments nationaux consacrés au service des cours et tribunaux et de l'instruction publique. Les termes de ce décret ont déterminé le conseil d'Etat à reconnaître qu'il a constitué des droits de propriété au profit des départements et des communes. Mais, nous le répétons, le conseil n'a ainsi statué que quand les actes opposés à l'Etat constituaient de véritables aliénations; au contraire, toutes les fois qu'il a eu à apprécier une pure affectation domaniale, il en a déclaré la précarité. Pourquoi le conseil a-t-il ainsi proclamé la révocabilité des affectations? C'est parce qu'il a voulu se conformer à
législatif, un grand nombre d'actes qui auraient dû être sanctionnés par le législateur, ont simplement été réalisés par des décrets, lesquels n'ayant pas été attaqués devant le Sénat, ont acquis force de loi. De ce nombre est le décret du 9 avr. 1811, qui a concédé gratuitement aux départements et aux communes les bâtiments nationaux consacrés au service des cours et tribunaux et de l'instruction publique. Les termes de ce décret ont déterminé le conseil d'Etat à reconnaître qu'il a constitué des droits de propriété au profit des départements et des communes. Mais, nous le répétons, le conseil n'a ainsi statué que quand les actes opposés à l'Etat constituaient de véritables aliénations; au contraire, toutes les fois qu'il a eu à apprécier une pure affectation domaniale, il en a déclaré la précarité. Pourquoi le conseil a-t-il ainsi proclamé la révocabilité des affectations? C'est parce qu'il a voulu se conformer à la règle de non-aliénabilité du domaine national. La loi du 22 nov. et déc. 1790 a disposé dans son art. 8 que tous les domaines nationaux sont inaliénables sans le concours de la nation, et depuis lors, l'intervention du législateur, pour autoriser toute vente d'un bien de l'Etat, a été une nécessité. Il est vrai que deux lois des 15 et 16 flor. an 10 ont paru déroger à celle du 1er déc. 1790. Ces lois ont été interprétées par des auteurs considérables, par MM. Macarel, Dareste, Blanche, Ducrocq, comme autorisant le Gouvernement à vendre des propriétés nationales sans autorisation législative, et la pratique s'est même établie en ce sens ; ainsi de 1814 à 1861 il a été vendu pour 110,000,000 de propriétés de l'État, en vertu d'ordonnances et de décrets. Mais cette pratique était non seulement contraire à la loi de 1790, elle était encore en opposition avec l'art. 35 de la loi du 22 avr. 1815 (Jur. gén., v° Droit constitutionnel, p. 327), portant qu'aucun domaine de l'État ne peut être vendu qu'en vertu d'une loi, et elle était combattue par MM. de Cormenin, Dalloz, Dufour, Gaudry. Le conseil d'État s'est prononcé contre elle par un arrêt
une nécessité. Il est vrai que deux lois des 15 et 16 flor. an 10 ont paru déroger à celle du 1er déc. 1790. Ces lois ont été interprétées par des auteurs considérables, par MM. Macarel, Dareste, Blanche, Ducrocq, comme autorisant le Gouvernement à vendre des propriétés nationales sans autorisation législative, et la pratique s'est même établie en ce sens ; ainsi de 1814 à 1861 il a été vendu pour 110,000,000 de propriétés de l'État, en vertu d'ordonnances et de décrets. Mais cette pratique était non seulement contraire à la loi de 1790, elle était encore en opposition avec l'art. 35 de la loi du 22 avr. 1815 (Jur. gén., v° Droit constitutionnel, p. 327), portant qu'aucun domaine de l'État ne peut être vendu qu'en vertu d'une loi, et elle était combattue par MM. de Cormenin, Dalloz, Dufour, Gaudry. Le conseil d'État s'est prononcé contre elle par un arrêt du 6 mars 1835 (département de la Dordogne), à l'occasion d'un litige relatif à la propriété d'un terrain affecté à une pépinière départementale. Enfin, elle a été condamnée par la loi du 1er juin 1864 (D. P. 64.4.75), qui a stipulé qu'une loi continuerait d'être nécessaire pour la vente de tout immeuble d'une valeur estimative supérieure à un million. Cette loi est en quelque sorte une transaction entre les deux opinions opposées que nous venons faire connaître : à ceux qui admettaient le droit du Gouvernement, elle accorde que les ventes de peu d'importance pourront être autorisées par décret; à ceux qui tenaient pour l'intervention du législateur elle accorde que cette intervention devra se produire quand la valeur de la propriété à aliéner dépasse un million. La question n'est plus controversable pour l'avenir; elle ne l'est pas davantage pour le passé, car c'est la théorie de l'inaliénabilité du domaine national qui, en définitive, a triomphé. Cette théorie était celle du conseil d'État, ainsi que cela résulte notamment de l'arrêt du 6 mars 1835, et elle explique pourquoi le conseil a toujours proclamé que les affectations domaniales n'étaient pas de nature à constituer au profit des affectataires aucun droit réel sur
tout immeuble d'une valeur estimative supérieure à un million. Cette loi est en quelque sorte une transaction entre les deux opinions opposées que nous venons faire connaître : à ceux qui admettaient le droit du Gouvernement, elle accorde que les ventes de peu d'importance pourront être autorisées par décret; à ceux qui tenaient pour l'intervention du législateur elle accorde que cette intervention devra se produire quand la valeur de la propriété à aliéner dépasse un million. La question n'est plus controversable pour l'avenir; elle ne l'est pas davantage pour le passé, car c'est la théorie de l'inaliénabilité du domaine national qui, en définitive, a triomphé. Cette théorie était celle du conseil d'État, ainsi que cela résulte notamment de l'arrêt du 6 mars 1835, et elle explique pourquoi le conseil a toujours proclamé que les affectations domaniales n'étaient pas de nature à constituer au profit des affectataires aucun droit réel sur les immeubles dont la jouissance leur avait été cédée. Un droit réel est un démembrement de la propriété ; dans l'opinion du conseil, il n'aurait pu, tout comme l'aliénation totale, être constitué que par une loi. Or, les affectations domaniales n'ont jamais été réalisées que par des ordonnances et des décrets, et le fait seul de recourir à des ordonnances et à des décrets était exclusif d'une aliénation totale ou partielle. La même législation régit-elle les biens des communes? En aucune façon. Les immeubles possédés par les communes sont, au contraire, aliénables, et les ventes votées par les conseils municipaux n'ont besoin pour être régulières que d'être autorisées par l'Administration. Il en résulte que les communes ne peuvent pas, comme l'État, opérer des affectations de deux catégories, et que les seules affectations qui leur soient permises sont celles qui consistent à consacrer leurs immeubles à un des services publics communaux. C'est là un point capital sur lequel il importe d'insister. Sans doute, lorsqu'un conseil municipal décide qu'une propriété communale servira d'école, par exemple, ou de mairie, il opère une affectation; il accomplit un acte de gestion du domaine communal, et comme dans ce cas il ne prend d'engagement que vis-à-vis
décrets, et le fait seul de recourir à des ordonnances et à des décrets était exclusif d'une aliénation totale ou partielle. La même législation régit-elle les biens des communes? En aucune façon. Les immeubles possédés par les communes sont, au contraire, aliénables, et les ventes votées par les conseils municipaux n'ont besoin pour être régulières que d'être autorisées par l'Administration. Il en résulte que les communes ne peuvent pas, comme l'État, opérer des affectations de deux catégories, et que les seules affectations qui leur soient permises sont celles qui consistent à consacrer leurs immeubles à un des services publics communaux. C'est là un point capital sur lequel il importe d'insister. Sans doute, lorsqu'un conseil municipal décide qu'une propriété communale servira d'école, par exemple, ou de mairie, il opère une affectation; il accomplit un acte de gestion du domaine communal, et comme dans ce cas il ne prend d'engagement que vis-à-vis de lui-même, il est en droit d'affecter ensuite le même bien à un autre service public de la Commune. Mais quand il négocie avec l'État, un département, ou un établissement d'utilité publique, et convient de mettre à leur disposition, pour un certain temps, et pour un certain objet, un de ses immeubles, il ne fait pas une affectation, dans le sens juridique du mot ; au lieu de consentir une pure faveur sur laquelle il lui sera loisible à toute époque de revenir, il conclut une convention qui porte sur la jouissance d'une propriété communale. Cette propriété n'étant pas inaliénable et pouvant, au contraire, avec l'approbation de l'autorité supérieure, être vendue ou grevée de droits réels, l'acte par lequel le conseil municipal la met à la disposition de l'État, du département ou de l'établissement d'utilité publique, a forcément le caractère d'un contrat, et cette convention est régie par les principes du droit commun. L'abandon de jouissance consenti par la commune et ratifié par l'Administration, crée donc des droits au tiers qui a traité avec la commune, tant que les conditions prévues pour que le bien rentre à la libre disposition de celle-ci ne se sont pas réalisées. Ainsi, supposons une
ses immeubles, il ne fait pas une affectation, dans le sens juridique du mot ; au lieu de consentir une pure faveur sur laquelle il lui sera loisible à toute époque de revenir, il conclut une convention qui porte sur la jouissance d'une propriété communale. Cette propriété n'étant pas inaliénable et pouvant, au contraire, avec l'approbation de l'autorité supérieure, être vendue ou grevée de droits réels, l'acte par lequel le conseil municipal la met à la disposition de l'État, du département ou de l'établissement d'utilité publique, a forcément le caractère d'un contrat, et cette convention est régie par les principes du droit commun. L'abandon de jouissance consenti par la commune et ratifié par l'Administration, crée donc des droits au tiers qui a traité avec la commune, tant que les conditions prévues pour que le bien rentre à la libre disposition de celle-ci ne se sont pas réalisées. Ainsi, supposons une commune traitant avec un département pour la cession d'une maison dans laquelle doit être établie une caserne de gendarmerie, ou bien supposons une ville ayant mis régulièrement à la disposition, soit d'une société d'éducation, par exemple celle de Monge, soit d'une congrégation enseignante, comme celle des Frères, des locaux destinés à servir à la tenue d'une école : dans ces deux cas, est-il admissible qu'il y ait une affectation sur laquelle la ville soit libre de revenir, et qu'au lendemain de la convention qu'elle a passée et sur la foi de laquelle des dépenses d'installation considérables auront peut-être été faites, elle puisse, parce que ses intentions auront changé, se remettre en possession de l'immeuble dont elle a consenti à se dessaisir? Non, un pareil résultat est impossible, car les conventions régulièrement formées obligent les parties qui les ont conclues, les communes aussi bien que les particuliers. Du moment qu'une commune qui cède à un tiers la jouissance et la possession d'un bien à elle appartenant n'accomplit pas une affectation analogue à celles que l'État peut effectuer, mais réalise une véritable convention, un de ces contrats innommés connus dans le langage du droit sous le nom de contrats de ut des,
à servir à la tenue d'une école : dans ces deux cas, est-il admissible qu'il y ait une affectation sur laquelle la ville soit libre de revenir, et qu'au lendemain de la convention qu'elle a passée et sur la foi de laquelle des dépenses d'installation considérables auront peut-être été faites, elle puisse, parce que ses intentions auront changé, se remettre en possession de l'immeuble dont elle a consenti à se dessaisir? Non, un pareil résultat est impossible, car les conventions régulièrement formées obligent les parties qui les ont conclues, les communes aussi bien que les particuliers. Du moment qu'une commune qui cède à un tiers la jouissance et la possession d'un bien à elle appartenant n'accomplit pas une affectation analogue à celles que l'État peut effectuer, mais réalise une véritable convention, un de ces contrats innommés connus dans le langage du droit sous le nom de contrats de ut des, ou de ut facias, il s'ensuit que ladite commune n'a pas le droit de révocation. Elle est tenue de respecter les clauses de son traité, et elle n'est pas fondée, sous prétexte de désaffectation, à vouloir rentrer en possession de l'immeuble sur lequel elle a consenti un droit de jouissance. Cette doctrine a été consacrée par la cour de cassation par deux arrêts récents, l'un du 31 août 1881, concernant la ville de Foix et les Sœurs de Nevers (D. P. 81. 1. 453), l'autre du 24 juill. 1882 intervenu entre la ville de Chambéry et les Frères de la doctrine chrétienne (supra, 1° part., p. 185). Elle doit recevoir application dans notre espèce, car l'ancien couvent des Saintes-Mariées n'a été mis à la disposition de l'archevêque de Sens, par un vote du conseil municipal d'Auxerre, en date du 10 oct. 1822, qu'à la suite de pourparlers entamés avec l'archevêque par l'intermédiaire du préfet de l'Yonne ; l'offre du conseil municipal a été acceptée par l'archevêque et l'autorisation royale est intervenue le 26 mars 1823. Il y a donc eu, à cette époque, un accord régulièrement conclu entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens au sujet de l'installation du
Cette doctrine a été consacrée par la cour de cassation par deux arrêts récents, l'un du 31 août 1881, concernant la ville de Foix et les Sœurs de Nevers (D. P. 81. 1. 453), l'autre du 24 juill. 1882 intervenu entre la ville de Chambéry et les Frères de la doctrine chrétienne (supra, 1° part., p. 185). Elle doit recevoir application dans notre espèce, car l'ancien couvent des Saintes-Mariées n'a été mis à la disposition de l'archevêque de Sens, par un vote du conseil municipal d'Auxerre, en date du 10 oct. 1822, qu'à la suite de pourparlers entamés avec l'archevêque par l'intermédiaire du préfet de l'Yonne ; l'offre du conseil municipal a été acceptée par l'archevêque et l'autorisation royale est intervenue le 26 mars 1823. Il y a donc eu, à cette époque, un accord régulièrement conclu entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens au sujet de l'installation du petit séminaire dans l'ancien couvent des Saintes-Mariées. Nous ajouterons que, si pour sanctionner cet accord, on a eu recours à une ordonnance, c'est parce qu'on s'est rendu compte qu'il s'agissait d'autre chose que d'une affectation. En effet, l'affectation d'un bien communal rentre dans les modes de jouissance que, d'après la législation alors en vigueur, réglaient les conseils municipaux avec l'approbation des préfets. Les aliénations de biens communaux et les contrats consentis par les communes devaient, au contraire, être approuvés par le Gouvernement. L'adoption d'une ordonnance pour ratifier la cession faite par la ville d'Auxerre à l'archevêque de Sens est donc la preuve que cette cession a constitué autre chose et plus qu'une affectation communale. Mais l'ordonnance du 26 mars 1823 n'a-t-elle pas pu être rapportée? Était-il donc interdit au Gouvernement de revenir sur une approbation qu'il a donnée il y a soixante ans? Nous avons démontré tout à l'heure que l'ordonnance de 1823 a constitué un acte de tutelle administrative. Or, une jurisprudence constante du conseil d'Etat, remontant à trente années et affirmée par de nombreux arrêts rendus à propos d'espèces très variées, établit que, si les actes de tutelle administrative sont de leur nature discrétionnaires et sont révocables dans
législation alors en vigueur, réglaient les conseils municipaux avec l'approbation des préfets. Les aliénations de biens communaux et les contrats consentis par les communes devaient, au contraire, être approuvés par le Gouvernement. L'adoption d'une ordonnance pour ratifier la cession faite par la ville d'Auxerre à l'archevêque de Sens est donc la preuve que cette cession a constitué autre chose et plus qu'une affectation communale. Mais l'ordonnance du 26 mars 1823 n'a-t-elle pas pu être rapportée? Était-il donc interdit au Gouvernement de revenir sur une approbation qu'il a donnée il y a soixante ans? Nous avons démontré tout à l'heure que l'ordonnance de 1823 a constitué un acte de tutelle administrative. Or, une jurisprudence constante du conseil d'Etat, remontant à trente années et affirmée par de nombreux arrêts rendus à propos d'espèces très variées, établit que, si les actes de tutelle administrative sont de leur nature discrétionnaires et sont révocables dans le principe, leur révocabilité n'est pas illimitée et qu'elle cesse dès que les actes approuvés par l'Administration ont été exécutés ou ont donné naissance à des droits que des tiers peuvent invoquer, soit devant l'autorité judiciaire, soit devant la juridiction administrative. Cette doctrine qui, comme on l'a fait remarquer avec raison, est inspirée par le respect des droits acquis et par le respect des compétences, a été exposée avec de grands détails par un de nos prédécesseurs, l'honorable M. David, dans une affaire concernant l'Institut catholique de Lille, affaire jugée le 2 mars 1877 (D. P. 77. 3. 35), et depuis lors le conseil d'Etat en a encore fait plusieurs fois l'application (14 nov. 1879, D. P. 80. 3. 30; 20 févr. 1880, D. P. 81. 3. 2; 25 mars 1881, D. P. 82. 3. 80; 18 nov. 1881, D. P. 83. 3. 28). Nous n'insisterons donc pas davantage, et prenant pour établi que l'Administration ne saurait rapporter un acte de tutelle qui a donné naissance à des droits privés, comme, d'une part, un contrat a été conclu en 1822 entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens, au sujet de la jouissance du couvent des Saintes-Mariées; que, d'autre part,