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création d'un emploi. De plus, le droit au travail est inscrit dans la Constitution, aussi aucun dispositif social ne doit aller contre ce principe. Le groupe approuve particulièrement les propositions visant à assouplir et à aménager le passage de la vie active à la retraite en fonction des métiers et des possibilités des intéressés. L'allongement de l'espérance de vie, mais aussi du temps durant lequel on peut espérer rester en bonne santé est en contradiction avec l'arrêt systématique d'une activité professionnelle à 60 ans ou 65 ans. En outre, l'arrêt automatique de certaines carrières à 55 ans, alors que les conditions de travail ne le justifient plus vraiment, comme à la S.N.C.F., pose le problème de la solidarité entre les travailleurs. Des personnes exerçant souvent des métiers plus pénibles sont obligées de travailler jusqu'à 65 ans. Le groupe estime qu'il faut maintenir les dispositions actuelles du cumul dans des conditions limitées. Cependant, dans le cadre de la prorogation de la loi et du prochain projet de loi portant D.M.O.S. devrait être examinée la situation des travailleurs indépendants qui ont une activité mixte salariée et libérale. En effet, alors que les salariés ont la possibilité de reprendre un emploi salarié après la liquidation de leur pension, les membres des professions libérales — et peut-être d'autres travailleurs indépendants — doivent cesser toute activité libérale pour pouvoir bénéficier de leur retraite, d'où l'acuité des problèmes rencontrés par ceux qui ont une activité mixte. Il conviendrait que cette disposition soit revue, d'autant que, pour certaines professions, la longueur de la formation initiale fait que les intéressés n'ont pas à 60 ans le nombre suffisant d'années de cotisations pour toucher une retraite à taux plein. Ceci n'interfère absolument pas avec les dispositions concernant les médecins libéraux conventionnés, pour lesquels, des mécanismes de retraite anticipée sont prévus et seront peut-être développés, puisque tous ces dispositifs prévoient un engagement volontaire et impératif de cessation de toute activité professionnelle. On pourrait enfin tenter de résoudre, à l'occasion de la prorogation des dispositions actuelles, les contradictions entre les règles en vigueur dans le régime général et celles des régimes
la liquidation de leur pension, les membres des professions libérales — et peut-être d'autres travailleurs indépendants — doivent cesser toute activité libérale pour pouvoir bénéficier de leur retraite, d'où l'acuité des problèmes rencontrés par ceux qui ont une activité mixte. Il conviendrait que cette disposition soit revue, d'autant que, pour certaines professions, la longueur de la formation initiale fait que les intéressés n'ont pas à 60 ans le nombre suffisant d'années de cotisations pour toucher une retraite à taux plein. Ceci n'interfère absolument pas avec les dispositions concernant les médecins libéraux conventionnés, pour lesquels, des mécanismes de retraite anticipée sont prévus et seront peut-être développés, puisque tous ces dispositifs prévoient un engagement volontaire et impératif de cessation de toute activité professionnelle. On pourrait enfin tenter de résoudre, à l'occasion de la prorogation des dispositions actuelles, les contradictions entre les règles en vigueur dans le régime général et celles des régimes complémentaires, ces dernières prévoyant l'arrêt systématique de l'activité pour pouvoir bénéficier d'une retraite. Le groupe a émis un vote favorable sur l'ensemble de l'avis. Groupe de l'U.N.A.F. Il est fréquent que le débat sur le cumul emploi-retraite s'ouvre principalement sur un discours moralisateur, notamment chez ceux pour lesquels la solution du chômage des jeunes reposerait largement sur un rééquilibrage démographique des activités professionnelles. Non seulement on peut douter de l'efficacité de cette théorie, mais il est certain que le maintien en activité professionnelle des retraités qui y sont autorisés par la législation n'a jamais ipso facto empêché des jeunes de trouver du travail. On sait, sur la base de faits, que des travailleurs auxquels la retraite a été imposée avant l'âge légal d'ouverture du droit, dès lors qu'ils l'ont été pour des raisons technologiques ou économiques malheureusement irréversibles, n'ont jamais été remplacés. L'emploi en question n'existait plus. On sait également qu'en écartant certains travailleurs de leur emploi, sans pouvoir les remplacer par des jeunes ou des chômeurs qualifiés, on a pu perturber l'efficacité de certaines entreprises et compromettre leur capacité de création d'emplois. Ceci pour observer que la suppression du cumul emploi-retraite — outre qu'elle serait irréaliste en de nombreux
du chômage des jeunes reposerait largement sur un rééquilibrage démographique des activités professionnelles. Non seulement on peut douter de l'efficacité de cette théorie, mais il est certain que le maintien en activité professionnelle des retraités qui y sont autorisés par la législation n'a jamais ipso facto empêché des jeunes de trouver du travail. On sait, sur la base de faits, que des travailleurs auxquels la retraite a été imposée avant l'âge légal d'ouverture du droit, dès lors qu'ils l'ont été pour des raisons technologiques ou économiques malheureusement irréversibles, n'ont jamais été remplacés. L'emploi en question n'existait plus. On sait également qu'en écartant certains travailleurs de leur emploi, sans pouvoir les remplacer par des jeunes ou des chômeurs qualifiés, on a pu perturber l'efficacité de certaines entreprises et compromettre leur capacité de création d'emplois. Ceci pour observer que la suppression du cumul emploi-retraite — outre qu'elle serait irréaliste en de nombreux cas — ne constituerait pas une solution solide. Aussi faut-il raison garder sans céder à l'illusion qui en fin de compte trompe l'opinion. Cette réalité ne doit cependant pas nous faire oublier que, face au niveau actuel et à la montée du chômage, de telles situations sont de plus en plus mal acceptées par l'opinion publique, et plus particulièrement par les jeunes. L'U.N.A.F. soutient la proposition de la section des affaires sociales demandant que toute réflexion et décision politiques s'établisse sur une connaissance objective des situations. Ou bien la saisine est venue trop tôt, ou bien on a voulu écarter d'autres problèmes ? En toute hypothèse, les décisions qui pourraient être prises pour réglementer le cumul emploi-retraite devront tenir compte de deux éléments : 1) la préparation effective à la retraite qui peut influer sur la santé et l'équilibre des retraités le moment venu : ajouter de la vie aux années et non pas des années à la vie ; 2) la prise en considération réelle des charges familiales, situation par situation. C'est le droit et l'intérêt des enfants devant leur avenir qui sont en cause. Un enfant n'est pas responsable du statut professionnel ni de l'âge de ses parents,
plus mal acceptées par l'opinion publique, et plus particulièrement par les jeunes. L'U.N.A.F. soutient la proposition de la section des affaires sociales demandant que toute réflexion et décision politiques s'établisse sur une connaissance objective des situations. Ou bien la saisine est venue trop tôt, ou bien on a voulu écarter d'autres problèmes ? En toute hypothèse, les décisions qui pourraient être prises pour réglementer le cumul emploi-retraite devront tenir compte de deux éléments : 1) la préparation effective à la retraite qui peut influer sur la santé et l'équilibre des retraités le moment venu : ajouter de la vie aux années et non pas des années à la vie ; 2) la prise en considération réelle des charges familiales, situation par situation. C'est le droit et l'intérêt des enfants devant leur avenir qui sont en cause. Un enfant n'est pas responsable du statut professionnel ni de l'âge de ses parents, il ne peut donc pas en être la victime. 2° Rapport présenté au nom du Conseil économique et social par M. Bernard Chevalier INTRODUCTION L'abaissement de l'âge de la retraite à taux plein à 60 ans a été accompagné de règles visant à limiter le cumul d'un revenu de retraite avec la poursuite d'une activité professionnelle. Toutefois selon les termes mêmes de la saisine gouvernementale : « cette règle stricte de non cumul entre emploi et retraite a progressivement perdu de sa substance et aboutit aujourd'hui à une situation complexe où le cumul est en fait autorisé dans de nombreuses circonstances ». Le Premier ministre invite le Conseil économique et social à une réflexion sur « les moyens de mieux concilier la nécessité de favoriser l'emploi des nouveaux venus sur le marché du travail tout en visant une plus grande équité en matière de cumul selon la nature de l'activité exercée avant la date d'effet de la pension»; la situation actuelle étant jugée « génératrice d'inéquités auxquelles il paraît souhaitable de mettre un terme ». Au-delà d'un avis sur le maintien ou l'abandon des règles actuelles de cumul dont l'effet sera prolongé d'un an, c'est donc à une réflexion globale
avec la poursuite d'une activité professionnelle. Toutefois selon les termes mêmes de la saisine gouvernementale : « cette règle stricte de non cumul entre emploi et retraite a progressivement perdu de sa substance et aboutit aujourd'hui à une situation complexe où le cumul est en fait autorisé dans de nombreuses circonstances ». Le Premier ministre invite le Conseil économique et social à une réflexion sur « les moyens de mieux concilier la nécessité de favoriser l'emploi des nouveaux venus sur le marché du travail tout en visant une plus grande équité en matière de cumul selon la nature de l'activité exercée avant la date d'effet de la pension»; la situation actuelle étant jugée « génératrice d'inéquités auxquelles il paraît souhaitable de mettre un terme ». Au-delà d'un avis sur le maintien ou l'abandon des règles actuelles de cumul dont l'effet sera prolongé d'un an, c'est donc à une réflexion globale qu'est conviée notre Assemblée sur le bien fondé et les modalités d'un cumul de revenus d'activité avec des revenus de retraite au regard notamment des effets sur l'emploi, sur l'équilibre des régimes de retraite et sur l'équité entre les générations. Après une analyse de la situation actuelle et un bref aperçu des législations étrangères, le présent rapport tentera d'apprécier les conséquences sur l'emploi des situations de cumul et de définir les conditions équitables de leur autorisation. Pour l'élaboration de son rapport, la section des affaires sociales a entendu les personnalités suivantes : le 9 octobre 1991 : Mme Agnès Daussun, Conseiller technique du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration ; — le 23 octobre 1991 : M. Florimond, Président de l'Union nationale de coordination des associations militaires M. Cugnot, Chef de la division sécurité sociale à la direction du personnel S.N.C.F. CHAPITRE 1 HISTORIQUE ET SITUATION JURIDIQUE ACTUELLE DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE Les règles actuelles qui régissent le cumul emploi-retraite sont relativement récentes, elles sont la conséquence directe des mesures d'abaissement à 60 ans de l'âge de la retraite, intervenues en 1983 dans le régime général et celui des salariés agricoles, en 1984 dans celui des artisans et commerçants et
aperçu des législations étrangères, le présent rapport tentera d'apprécier les conséquences sur l'emploi des situations de cumul et de définir les conditions équitables de leur autorisation. Pour l'élaboration de son rapport, la section des affaires sociales a entendu les personnalités suivantes : le 9 octobre 1991 : Mme Agnès Daussun, Conseiller technique du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration ; — le 23 octobre 1991 : M. Florimond, Président de l'Union nationale de coordination des associations militaires M. Cugnot, Chef de la division sécurité sociale à la direction du personnel S.N.C.F. CHAPITRE 1 HISTORIQUE ET SITUATION JURIDIQUE ACTUELLE DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE Les règles actuelles qui régissent le cumul emploi-retraite sont relativement récentes, elles sont la conséquence directe des mesures d'abaissement à 60 ans de l'âge de la retraite, intervenues en 1983 dans le régime général et celui des salariés agricoles, en 1984 dans celui des artisans et commerçants et progressivement à partir de 1986 dans celui des exploitants agricoles. A. LA SITUATION AVANT LA RETRAITE A 60 ANS 1. Un régime de quasi-liberté A l'origine de la mise en place des régimes de retraite aucunes dispositions n'étaient prévues quant au cumul d'une pension avec un revenu d'activité. La valeur constitutionnelle du droit au travail figurant dans le préambule de la constitution de 1946: « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi » justifie sans doute que, pendant longtemps, la réglementation des cumuls entre pensions de retraite et revenus d'activité n'ait pas été une préoccupation prioritaire des pouvoirs publics. Par ailleurs la situation économique de forte croissance et de plein emploi rencontrée durant les « trente glorieuses » rendait tout à fait inopportune toute restriction de portée générale aux possibilités de cumul emploi-retraite alors que le pays manquait de main-d'œuvre et devait faire appel aux travailleurs immigrés. Il faut ajouter également que le niveau des retraites était alors encore souvent insuffisant et conduisait de nombreux retraités à poursuivre ou reprendre une activité rémunérée. Dès lors les mesures de limitation du cumul existant avant 1983 demeurèrent d'une portée restreinte. Elles concernaient notamment dans le secteur public,
constitutionnelle du droit au travail figurant dans le préambule de la constitution de 1946: « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi » justifie sans doute que, pendant longtemps, la réglementation des cumuls entre pensions de retraite et revenus d'activité n'ait pas été une préoccupation prioritaire des pouvoirs publics. Par ailleurs la situation économique de forte croissance et de plein emploi rencontrée durant les « trente glorieuses » rendait tout à fait inopportune toute restriction de portée générale aux possibilités de cumul emploi-retraite alors que le pays manquait de main-d'œuvre et devait faire appel aux travailleurs immigrés. Il faut ajouter également que le niveau des retraites était alors encore souvent insuffisant et conduisait de nombreux retraités à poursuivre ou reprendre une activité rémunérée. Dès lors les mesures de limitation du cumul existant avant 1983 demeurèrent d'une portée restreinte. Elles concernaient notamment dans le secteur public, les agents de l'État, civils et militaires, ainsi que les agents des collectivités locales qui ne pouvaient, s'ils avaient été admis à la retraite sur leur demande avant d'avoir atteint l'âge légal, reprendre une nouvelle activité dans le secteur public qu'à condition de renoncer au bénéfice de leur pension jusqu'à ce qu'ils aient atteint la limite d'âge afférente à leur ancien emploi. Au demeurant toute reprise d'activité dans le secteur privé était autorisée et même dans certains cas encouragée. Par ailleurs le code de la sécurité sociale prévoyait et prévoit toujours que les bénéficiaires d'une pension de vieillesse attribuée au titre de l'inaptitude au travail peuvent voir cette pension suspendue entre 60 et 65 ans s'ils exercent une activité professionnelle leur procurant un revenu dépassant un certain montant (articles L. 352-1 et R. 352-2 du code de la sécurité sociale). La loi du 30 décembre 1975 (n° 75-1279) qui permettait l'attribution d'une pension anticipée à 60 ans au taux plein, dans le régime général comme dans le régime agricole, aux travailleurs manuels justifiant d'une durée d'assurance au moins égale à 41 ans et aux mères de familles de trois enfants justifiant d'au moins trente ans d'assurance dont au moins cinq
ce qu'ils aient atteint la limite d'âge afférente à leur ancien emploi. Au demeurant toute reprise d'activité dans le secteur privé était autorisée et même dans certains cas encouragée. Par ailleurs le code de la sécurité sociale prévoyait et prévoit toujours que les bénéficiaires d'une pension de vieillesse attribuée au titre de l'inaptitude au travail peuvent voir cette pension suspendue entre 60 et 65 ans s'ils exercent une activité professionnelle leur procurant un revenu dépassant un certain montant (articles L. 352-1 et R. 352-2 du code de la sécurité sociale). La loi du 30 décembre 1975 (n° 75-1279) qui permettait l'attribution d'une pension anticipée à 60 ans au taux plein, dans le régime général comme dans le régime agricole, aux travailleurs manuels justifiant d'une durée d'assurance au moins égale à 41 ans et aux mères de familles de trois enfants justifiant d'au moins trente ans d'assurance dont au moins cinq ans de travail manuel ouvrier, prévoyait la cessation définitive de l'activité professionnelle chez le dernier employeur. Ces dispositions ont toutefois cessé de s'appliquer après rabaissement général de l'âge de la retraite. Certaines conventions collectives peuvent contenir des clauses prévoyant une restriction à l'embauche pour les personnes jouissant d'une pension de retraite. Bien que ces dispositions constituent de simples recommandations sans effet contraignant elles demeurent illégales au regard du principe d'égalité d'accès à l'emploi. L'attention des partenaires sociaux a été appelée sur ce point dans une circulaire du 22 octobre 1986 du ministre des Affaires sociales et de l'Emploi. Les régimes complémentaires de retraites des salariés ont pour leur part adopté des dispositions contraignantes dans la mesure où d'une manière générale le versement des allocations est subordonné à la cessation de la dernière activité professionnelle et à l'absence de reprise d'une activité régulière équivalente. Pour les institutions relevant tant de l'A.R.R.C.O. que de l'A.G.I.R.C. la reprise d'une activité réduite est néanmoins tolérée. Les contrôles s'avèrent toutefois souvent difficiles et rien n'interdit une reprise d'activité non salariée. 2. L'amorce d'une limitation L'émergence des phénomènes de chômage dans les années 70 et notamment chez les jeunes conduisit les pouvoirs publics à rechercher les
retraite. Bien que ces dispositions constituent de simples recommandations sans effet contraignant elles demeurent illégales au regard du principe d'égalité d'accès à l'emploi. L'attention des partenaires sociaux a été appelée sur ce point dans une circulaire du 22 octobre 1986 du ministre des Affaires sociales et de l'Emploi. Les régimes complémentaires de retraites des salariés ont pour leur part adopté des dispositions contraignantes dans la mesure où d'une manière générale le versement des allocations est subordonné à la cessation de la dernière activité professionnelle et à l'absence de reprise d'une activité régulière équivalente. Pour les institutions relevant tant de l'A.R.R.C.O. que de l'A.G.I.R.C. la reprise d'une activité réduite est néanmoins tolérée. Les contrôles s'avèrent toutefois souvent difficiles et rien n'interdit une reprise d'activité non salariée. 2. L'amorce d'une limitation L'émergence des phénomènes de chômage dans les années 70 et notamment chez les jeunes conduisit les pouvoirs publics à rechercher les voies d'un meilleur partage du travail entre les générations. Cette démarche est à l'origine de la création des dispositifs de pré-retraite au profit dans un premier temps des travailleurs de plus de 60 ans dans le cadre des garanties de ressources en cas de licenciement d'abord avec l'accord interprofessionnel du 27 mars 1972 (garantie de ressource licenciement) consacré par la loi du 5 juillet 1972, qui sera étendu en 1977 aux salariés démissionnaires sous l'appellation de garantie de ressource démission. Au régime conventionnel des garanties de ressources licenciement et démission s'ajoutèrent : — pour les licenciements, le système des allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (décret du 22 août 1979 et arrêté du 11 août 1980) qui ouvre droit, pour les salariés licenciés économiques âgés de 56 ans et 2 mois (exceptionnellement 55 ans) au bénéfice d'un revenu de remplacement identique à celui que perçoivent les ressortissants des garanties de ressources; — pour les démissions, le dispositif des contrats de solidarité, adopté par ordonnance du 16 janvier 1982. Dans ces différents cas, même si l'appellation de pré-retraite est retenue, le financement est assimilable à celui du chômage en conséquence le versement du revenu de remplacement correspondant est subordonné non
27 mars 1972 (garantie de ressource licenciement) consacré par la loi du 5 juillet 1972, qui sera étendu en 1977 aux salariés démissionnaires sous l'appellation de garantie de ressource démission. Au régime conventionnel des garanties de ressources licenciement et démission s'ajoutèrent : — pour les licenciements, le système des allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (décret du 22 août 1979 et arrêté du 11 août 1980) qui ouvre droit, pour les salariés licenciés économiques âgés de 56 ans et 2 mois (exceptionnellement 55 ans) au bénéfice d'un revenu de remplacement identique à celui que perçoivent les ressortissants des garanties de ressources; — pour les démissions, le dispositif des contrats de solidarité, adopté par ordonnance du 16 janvier 1982. Dans ces différents cas, même si l'appellation de pré-retraite est retenue, le financement est assimilable à celui du chômage en conséquence le versement du revenu de remplacement correspondant est subordonné non seulement à la cessation de la dernière activité professionnelle mais à la non reprise d'une autre activité salariée ou non salariée. L'appréciation de l'incidence sur l'emploi de ces mesures doit être nuancée. Dans son rapport du 9 octobre 1985 sur la « cessation anticipée d'activité des salariés » présenté par M. Ragot notre Assemblée notait déjà : « Du fait même de son extension à un grand nombre d'entreprises, que celles-ci soient ou non en difficultés, et à des salariés de toutes catégories socioprofessionnelles compris dans une large tranche d'âge — allant généralement de 55 à 65 ans et dans certains cas à partir de 50 ans — la pré-retraite a eu des incidences complexes sur l'emploi et le chômage, incidences dont l'analyse n'est certainement pas achevée. Il semble néanmoins possible de formuler les observations suivantes. L'existence de la pré-retraite a évité des licenciements notamment de salariés plus jeunes, mais elle a aussi entraîné des départs et des suppressions de postes de travail qui dans d'autres conditions, auraient été probablement moins nombreux ou différés. Les départs anticipés en pré-retraite n'ont donné lieu que dans une mesure restreinte à des embauches de remplacement : selon les enquêtes, en moyenne, pour trois