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faits qui avaient motivé la suspension prononcée par le ministre du commerce contre un membre du conseil de prud'hommes ; mais, par un arrêt du 11 avr. 1866 (D. P, 66. 3. 105), il a déclaré recevable le recours formé contre un décret qui avait prononcé la déchéance de deux de ces membres, alors que ce recours était fondé sur la violation des formes destinées à assurer le libre exercice du droit de défense. Les arrêts rendus à l'occasion des mesures discrétionnaires prises contre les journaux sous l'empire du décret du 17 févr. 1852 contiennent une distinction analogue. Le conseil d'Etat a annulé pour excès de pouvoir un arrêté de suspension pris contre un journal sans avoir été précédé des avertissements exigés par le décret de 1852 (Cons. d'Et. 14 août 1865, D. P. 66. 3. 17); mais il a écarté comme irrecevables les recours fondés sur ce que les avertissements donnés à un journal impliquaient soit dans leurs motifs, soit dans leurs dispositifs une violation de la loi (Cons. d'Et. 31 mai et 11 août 1866, D. P. 66. 3. 99). — Il semble que les décisions des commissions scolaires, à défaut du caractère judiciaire que leur refuse la jurisprudence, participent de l'exercice de l'autorité disciplinaire et de la répression administrative. Si, à ce double point de vue, la distinction qui vient d'être indiquée paraît en cette matière, on admettrait incontestablement la recevabilité du recours dirigé contre la décision d'une commission scolaire à raison de l'inobservation des formes légales, et spécialement, comme dans l'espèce, à raison de la publicité que la commission aurait donnée aux débats contrairement aux prescriptions de la loi : mais devrait-on également considérer comme recevable le recours fondé sur l'admission d'un motif d'excuse non autorisé par la loi, et cette appréciation du fond de la décision ne dépasserait-elle pas les limites dans lesquelles s'est renfermée en des matières analogues la jurisprudence du conseil, alors surtout que, comme dans le cas particulier, il serait nécessaire de chercher en dehors du texte de la décision les motifs qui ont déterminé la commission pour en apprécier la légalité
jurisprudence, participent de l'exercice de l'autorité disciplinaire et de la répression administrative. Si, à ce double point de vue, la distinction qui vient d'être indiquée paraît en cette matière, on admettrait incontestablement la recevabilité du recours dirigé contre la décision d'une commission scolaire à raison de l'inobservation des formes légales, et spécialement, comme dans l'espèce, à raison de la publicité que la commission aurait donnée aux débats contrairement aux prescriptions de la loi : mais devrait-on également considérer comme recevable le recours fondé sur l'admission d'un motif d'excuse non autorisé par la loi, et cette appréciation du fond de la décision ne dépasserait-elle pas les limites dans lesquelles s'est renfermée en des matières analogues la jurisprudence du conseil, alors surtout que, comme dans le cas particulier, il serait nécessaire de chercher en dehors du texte de la décision les motifs qui ont déterminé la commission pour en apprécier la légalité (T. infra, la note 4)? On remarquera que, dans l'espèce, la commission avait à statuer sur une première infraction qui ne devait, aux termes de l'art. 12 de la loi, entraîner qu'un simple avertissement. Il y a lieu de se demander si le conseil d'Etat aurait également admis la recevabilité du recours dirigé contre la décision par laquelle une commission saisie d'une troisième infraction, l'aurait déféré au juge de paix conformément à l'art. 14, ou aurait refusé d'en saisir ce magistrat. Un acte de cette nature qui met en mouvement l'action publique ne se rattache-t-il pas trop étroitement à l'exercice du pouvoir judiciaire pour rentrer dans la catégorie des « actes des autorités administratives » contre lesquels est ouvert le recours pour excès de pouvoir? — Sur le caractère des commissions scolaires, V. Valabrègue, Com. sur l'oblig., de l'instr. Primo, page 118, et Détourbet, la Loi sur l'enseignement primaire, nos 246 et suiv., 258 et suiv., 261 et suiv. Il est de principe, en matière de contentieux administratif comme en matière judiciaire, que nul n'est recevable à attaquer une décision s'il n'a été partie dans l'instance sur laquelle cette décision est intervenue : et il a été plusieurs fois jugé
du recours dirigé contre la décision par laquelle une commission saisie d'une troisième infraction, l'aurait déféré au juge de paix conformément à l'art. 14, ou aurait refusé d'en saisir ce magistrat. Un acte de cette nature qui met en mouvement l'action publique ne se rattache-t-il pas trop étroitement à l'exercice du pouvoir judiciaire pour rentrer dans la catégorie des « actes des autorités administratives » contre lesquels est ouvert le recours pour excès de pouvoir? — Sur le caractère des commissions scolaires, V. Valabrègue, Com. sur l'oblig., de l'instr. Primo, page 118, et Détourbet, la Loi sur l'enseignement primaire, nos 246 et suiv., 258 et suiv., 261 et suiv. Il est de principe, en matière de contentieux administratif comme en matière judiciaire, que nul n'est recevable à attaquer une décision s'il n'a été partie dans l'instance sur laquelle cette décision est intervenue : et il a été plusieurs fois jugé par application de ce principe qu'un ministre n'est recevable à se pourvoir contre un arrêté d'un conseil de préfecture que lorsque l'Etat est intéressé et a été représenté dans l'instance (Jur. gén., v° Conseil d'Etat, nos 154 et 158). Doit-on admettre, comme l'a soutenu M. le commissaire du Gouvernement et comme semble l'avoir décidé l'arrêt ci-dessus, qu'il en est autrement lorsqu'il s'agit d'attaquer pour excès de pouvoir, soit une décision rendue en dernier ressort par une juridiction administrative, soit un acte quelconque d'une autorité administrative, et, qu'en pareil cas, le recours du ministre est toujours recevable dès que l'acte ou la décision en question peut compromettre l'exécution d'une loi intéressant le service public que ce ministre est chargé d'assurer? Il n'est pas douteux que, dans cette hypothèse, le ministre peut exercer dans l'intérêt de la loi un recours qui ne peut ni profiter ni nuire aux parties en cause et sur lequel elles sont non recevables à intervenir (Jur. gen., v° Conseil d'Etat, nos 390 et suiv.; Cons. d'Et. 28 avr. 1876, D. P. 76. 3. 84). Mais il ne semble pas que jusqu'ici la jurisprudence ait admis la recevabilité d'un recours formé à un autre titre par le ministre
comme semble l'avoir décidé l'arrêt ci-dessus, qu'il en est autrement lorsqu'il s'agit d'attaquer pour excès de pouvoir, soit une décision rendue en dernier ressort par une juridiction administrative, soit un acte quelconque d'une autorité administrative, et, qu'en pareil cas, le recours du ministre est toujours recevable dès que l'acte ou la décision en question peut compromettre l'exécution d'une loi intéressant le service public que ce ministre est chargé d'assurer? Il n'est pas douteux que, dans cette hypothèse, le ministre peut exercer dans l'intérêt de la loi un recours qui ne peut ni profiter ni nuire aux parties en cause et sur lequel elles sont non recevables à intervenir (Jur. gen., v° Conseil d'Etat, nos 390 et suiv.; Cons. d'Et. 28 avr. 1876, D. P. 76. 3. 84). Mais il ne semble pas que jusqu'ici la jurisprudence ait admis la recevabilité d'un recours formé à un autre titre par le ministre contre des décisions ou des actes qui auraient eu lieu en dehors de l'intervention de l'Etat. Il serait difficile d'attribuer à l'arrêt du 26 août 1842, cité par M. le commissaire du Gouvernement, l'autorité d'un précédent. Il s'agissait, en effet, non d'un recours pour excès de pouvoir proprement dit, mais d'un recours porté devant le conseil d'Etat comme tribunal d'appel contre une décision de commission syndicale, et c'est en se fondant sur les termes des ordonnances constitutives du syndicat que le conseil d'Etat a admis la recevabilité du recours du ministre. Dans l'espèce, ce n'est pas un recours dans l'intérêt de la loi qu'a entendu former M. le ministre de l'instruction publique. Cela résulte, non seulement des termes même du dispositif, mais de cette circonstance que le recours a été communiqué à la fois à la partie et au maire président de la commission scolaire dont la décision était attaquée. Les séances des commissions scolaires, écrivait M. le ministre de l'instruction publique dans la lettre introductive du recours du 18 janv. 1883, ne doivent pas plus être publiques que celles des conseils municipaux dont elles sont l'émanation, puisque les membres qui les composent, à l'exception de l'inspecteur primaire, du délégué
d'un recours porté devant le conseil d'Etat comme tribunal d'appel contre une décision de commission syndicale, et c'est en se fondant sur les termes des ordonnances constitutives du syndicat que le conseil d'Etat a admis la recevabilité du recours du ministre. Dans l'espèce, ce n'est pas un recours dans l'intérêt de la loi qu'a entendu former M. le ministre de l'instruction publique. Cela résulte, non seulement des termes même du dispositif, mais de cette circonstance que le recours a été communiqué à la fois à la partie et au maire président de la commission scolaire dont la décision était attaquée. Les séances des commissions scolaires, écrivait M. le ministre de l'instruction publique dans la lettre introductive du recours du 18 janv. 1883, ne doivent pas plus être publiques que celles des conseils municipaux dont elles sont l'émanation, puisque les membres qui les composent, à l'exception de l'inspecteur primaire, du délégué de l'administration et du maire, membre et président de droit, sont nommés par le conseil municipal. Le conseil d'Etat, conformément à l'opinion développée par M. le commissaire du Gouvernement, a écarté avec raison cette assimilation qui conduirait d'ailleurs, sous le régime nouveau institué par la loi du 5 avr. 1884, à faire admettre la publicité des séances des commissions scolaires comme la conséquence nécessaire de la publicité des séances des conseils municipaux. Mais il pose en principe que les corps administratifs, alors même qu'ils exercent un pouvoir juridictionnel, ne peuvent, sans excès de pouvoir, siéger publiquement s'ils n'y ont été autorisés par une disposition spéciale de la loi. Cette thèse ne semble pas avoir été toujours admise, du moins, d'une façon aussi absolue. En effet, antérieurement au décret du 30 déc. 1862, qui a consacré la publicité des audiences des conseils de préfecture en matière contentieuse, cette publicité avait été établie par des arrêtés préfectoraux dans trois départements, notamment dans celui de l'Isère, à partir de 1831, et la régularité des décisions rendues par ces conseils n'a jamais été contestée. C'est ce qui résulte du rapport même du ministre de l'intérieur qui précède le décret de 1862 et lui sert
à faire admettre la publicité des séances des commissions scolaires comme la conséquence nécessaire de la publicité des séances des conseils municipaux. Mais il pose en principe que les corps administratifs, alors même qu'ils exercent un pouvoir juridictionnel, ne peuvent, sans excès de pouvoir, siéger publiquement s'ils n'y ont été autorisés par une disposition spéciale de la loi. Cette thèse ne semble pas avoir été toujours admise, du moins, d'une façon aussi absolue. En effet, antérieurement au décret du 30 déc. 1862, qui a consacré la publicité des audiences des conseils de préfecture en matière contentieuse, cette publicité avait été établie par des arrêtés préfectoraux dans trois départements, notamment dans celui de l'Isère, à partir de 1831, et la régularité des décisions rendues par ces conseils n'a jamais été contestée. C'est ce qui résulte du rapport même du ministre de l'intérieur qui précède le décret de 1862 et lui sert d'exposé de motifs (D. P. 63. 4. 5), ainsi que du rapport sur l'administration intérieure fait au conseil d'Etat par M. Boulatignier, et adopté par ce conseil dans la séance du 9 avr. 1851. L'arrêt ci-dessus, en déclarant que la loi du 28 mars 1882 n'a ni prescrit ni autorisé la publicité des séances des commissions scolaires, ne s'explique pas sur le point de savoir si ces commissions sont tenues d'appeler devant elles les contrevenants et de les entendre dans leurs moyens de défense. D'après les conclusions du commissaire du Gouvernement, le père de famille peut être admis à présenter des explications, mais sa comparution n'est obligatoire, aux termes de l'art. 12, que lorsque la commission a examiné et écarté ses motifs d'excuse. — Conf. Crim. rej. 14 déc. 1883, supra, 1ère part. Contra, Détourbet, op. cit., nos 292. Conf. Crim. rej. 15 déc. 1883, supra, 1ère part., p. 213. Contra, Détourbet, op. cit., nos 268, 275 et suiv. La cour de cassation, comme le conseil d'Etat, repousse l'interprétation qui laisse aux commissions scolaires l'appréciation souveraine des excuses présentées par les pères de famille, et ne considère comme admissibles que les excuses tirées de circonstances de fait analogues à celles
la publicité des séances des commissions scolaires, ne s'explique pas sur le point de savoir si ces commissions sont tenues d'appeler devant elles les contrevenants et de les entendre dans leurs moyens de défense. D'après les conclusions du commissaire du Gouvernement, le père de famille peut être admis à présenter des explications, mais sa comparution n'est obligatoire, aux termes de l'art. 12, que lorsque la commission a examiné et écarté ses motifs d'excuse. — Conf. Crim. rej. 14 déc. 1883, supra, 1ère part. Contra, Détourbet, op. cit., nos 292. Conf. Crim. rej. 15 déc. 1883, supra, 1ère part., p. 213. Contra, Détourbet, op. cit., nos 268, 275 et suiv. La cour de cassation, comme le conseil d'Etat, repousse l'interprétation qui laisse aux commissions scolaires l'appréciation souveraine des excuses présentées par les pères de famille, et ne considère comme admissibles que les excuses tirées de circonstances de fait analogues à celles qu'énumère l'art. 10 de la loi du 28 mars 1882. Il convient de remarquer que, dans l'espèce, la décision attaquée n'énonçait pas le motif d'absence allégué par le contrevenant; le texte en était ainsi conçu : « La commission, usant du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré par la loi, décide : l'absence de Deymès (Joseph) de l'école publique du Ramel est justifiée ». C'est du rapprochement de ce texte avec les énonciations du registre tenu par l'instituteur que le recours de M. le ministre de l'instruction publique a fait ressortir le motif d'excuse dont l'admission lui a paru constituer un excès de pouvoir. Mais avant d'examiner ces deux questions, nous devons nous demander tout d'abord si les décisions prises par les commissions municipales sont susceptibles d'être déférées au conseil d'Etat pour excès de pouvoir, et si, le recours pour excès de pouvoir étant possible en cette matière, il peut être exercé par M. le ministre de l'instruction publique. D'après l'article 9 de la loi du 24 mai 1872, le conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. Si les
décide : l'absence de Deymès (Joseph) de l'école publique du Ramel est justifiée ». C'est du rapprochement de ce texte avec les énonciations du registre tenu par l'instituteur que le recours de M. le ministre de l'instruction publique a fait ressortir le motif d'excuse dont l'admission lui a paru constituer un excès de pouvoir. Mais avant d'examiner ces deux questions, nous devons nous demander tout d'abord si les décisions prises par les commissions municipales sont susceptibles d'être déférées au conseil d'Etat pour excès de pouvoir, et si, le recours pour excès de pouvoir étant possible en cette matière, il peut être exercé par M. le ministre de l'instruction publique. D'après l'article 9 de la loi du 24 mai 1872, le conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. Si les commissions municipales scolaires constituent des autorités administratives, leurs actes peuvent être déférés au conseil d'Etat, par application de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872, alors même que le législateur n'aurait pas expressément réservé ce mode de recours. Mais ces commissions sont-elles des autorités ? et surtout sont-elles des autorités de l'ordre administratif ? Que doit-on entendre par autorité ? D'après nous, la qualification d'autorité s'applique à tout agent, individuel ou collectif, qui a un droit de commandement à l'égard des citoyens. Or, d'après les articles 12, 13 et 14 de la loi du 28 mars 1882, les commissions municipales scolaires ont le droit de faire comparaître devant elles les pères de famille, tuteurs ou personnes responsables des enfants qui, sans excuses légitimes, ont cessé de fréquenter les écoles, elles ont vis-à-vis de ces personnes un droit d'exhortation et d'admonestation ; si leurs observations ne font pas tomber les résistances, elles ont le droit d'afficher à la porte de la mairie le nom des personnes récalcitrantes ; elles ont même le droit de les déférer au tribunal de simple police. Les commissions scolaires ont ainsi un droit de commandement à l'égard des citoyens, et leur droit de commandement
des autorités de l'ordre administratif ? Que doit-on entendre par autorité ? D'après nous, la qualification d'autorité s'applique à tout agent, individuel ou collectif, qui a un droit de commandement à l'égard des citoyens. Or, d'après les articles 12, 13 et 14 de la loi du 28 mars 1882, les commissions municipales scolaires ont le droit de faire comparaître devant elles les pères de famille, tuteurs ou personnes responsables des enfants qui, sans excuses légitimes, ont cessé de fréquenter les écoles, elles ont vis-à-vis de ces personnes un droit d'exhortation et d'admonestation ; si leurs observations ne font pas tomber les résistances, elles ont le droit d'afficher à la porte de la mairie le nom des personnes récalcitrantes ; elles ont même le droit de les déférer au tribunal de simple police. Les commissions scolaires ont ainsi un droit de commandement à l'égard des citoyens, et leur droit de commandement a pour sanction l'application d'une peine ; elles sont donc des autorités : il ne peut s'élever aucun doute à cet égard. Mais sont-elles des autorités de l'ordre administratif ? Ne sont-elles pas des autorités de l'ordre judiciaire, ainsi qu'a semblé le croire la commission scolaire de Lavaur ? Il y a un principe général qui domine toute notre législation : c'est le principe qui a été posé dans l'article 13, titre 3, de la loi des 16-24 août 1790, d'après lequel les fonctions judiciaires sont distinctes et doivent toujours demeurer séparées des fonctions administratives. Si donc le législateur de 1882 a investi les commissions scolaires d'attributions administratives, en même temps qu'il leur confiait l'exercice d'un pouvoir juridictionnel dans des cas déterminés, on peut dire sans hésiter que ces autorités appartiennent à l'ordre administratif, l'exercice des fonctions administratives étant formellement interdit aux autorités judiciaires, à moins d'une dérogation précise et formelle, admise par le législateur au principe général que nous venons de rappeler. Or la loi du 28 mars 1882 a donné aux commissions scolaires des attributions administratives nombreuses ; d'après l'article 8, elles dressent la liste des enfants en âge de fréquenter les écoles ; d'après l'article 15, elles
y a un principe général qui domine toute notre législation : c'est le principe qui a été posé dans l'article 13, titre 3, de la loi des 16-24 août 1790, d'après lequel les fonctions judiciaires sont distinctes et doivent toujours demeurer séparées des fonctions administratives. Si donc le législateur de 1882 a investi les commissions scolaires d'attributions administratives, en même temps qu'il leur confiait l'exercice d'un pouvoir juridictionnel dans des cas déterminés, on peut dire sans hésiter que ces autorités appartiennent à l'ordre administratif, l'exercice des fonctions administratives étant formellement interdit aux autorités judiciaires, à moins d'une dérogation précise et formelle, admise par le législateur au principe général que nous venons de rappeler. Or la loi du 28 mars 1882 a donné aux commissions scolaires des attributions administratives nombreuses ; d'après l'article 8, elles dressent la liste des enfants en âge de fréquenter les écoles ; d'après l'article 15, elles peuvent accorder des dispenses de fréquentation des écoles dans certaines circonstances ; enfin, aux termes de l'article 17, elles ont à leur disposition les fonds qui proviennent de la Caisse des écoles et qu'elles répartissent à titre de secours. Les commissions scolaires sont au nombre des autorités administratives chargées d'assurer l'exécution de la loi du 28 mars 1882, et elles ne perdent pas leur caractère administratif, lorsqu'elles exercent le pouvoir de juridiction spéciale qui leur a été conféré par les articles 12 et 13 de cette loi. Si donc dans l'exercice des pouvoirs qui leur ont été attribués, les commissions municipales scolaires excèdent les limites dans lesquelles leur action doit se renfermer, si elles statuent en dehors des formes qu'elles doivent observer, ou si elles prennent des décisions sur des objets qui ne sont pas de leur compétence, leurs actes rentrent dans les cas prévus par la loi des 7-14 oct. 1790 et peuvent vous être déférés par application de la loi du 24 mai 1872. Mais M. le ministre de l'instruction publique a-t-il qualité pour vous saisir d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision d'une commission municipale scolaire ? D'ordinaire, les ministres ne vous demandent pas
l'exécution de la loi du 28 mars 1882, et elles ne perdent pas leur caractère administratif, lorsqu'elles exercent le pouvoir de juridiction spéciale qui leur a été conféré par les articles 12 et 13 de cette loi. Si donc dans l'exercice des pouvoirs qui leur ont été attribués, les commissions municipales scolaires excèdent les limites dans lesquelles leur action doit se renfermer, si elles statuent en dehors des formes qu'elles doivent observer, ou si elles prennent des décisions sur des objets qui ne sont pas de leur compétence, leurs actes rentrent dans les cas prévus par la loi des 7-14 oct. 1790 et peuvent vous être déférés par application de la loi du 24 mai 1872. Mais M. le ministre de l'instruction publique a-t-il qualité pour vous saisir d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision d'une commission municipale scolaire ? D'ordinaire, les ministres ne vous demandent pas d'annuler les actes des autorités administratives qu'ils estiment entachés d'excès de pouvoir, ils ne s'adressent pas à vous, parce qu'ils ont en principe le pouvoir d'annuler eux-mêmes les actes de cette nature, et que les autorités administratives n'agissent que sous leur direction ou leur contrôle. Mais lorsque le législateur a investi une autorité administrative d'un pouvoir propre, que cette autorité, en vertu du pouvoir qui lui a été conféré, a pris une décision qui échappe à la censure ministérielle, mais qui est susceptible d'être annulée pour excès de pouvoir et incompétence, les ministres n'ont-ils pas le droit d'user d'un mode de recours qui, d'après la loi des 7-14 oct. 1790, telle qu'elle a été interprétée et appliquée par la jurisprudence du conseil d'Etat, appartient à toute partie intéressée ? Leur dénier ce droit, ce serait reconnaître que des intérêts privés et individuels sont mieux protégés que les intérêts généraux et collectifs du pays en vertu desquels les divers départements ministériels ont été constitués. Quant à nous, nous estimons que, dans le cas où un ministre a la pensée qu'une autorité administrative a pris une décision qui excède les limites de sa compétence, et que cette décision peut compromettre l'exécution d'une