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M. Ragot notre Assemblée notait déjà : « Du fait même de son extension à un grand nombre d'entreprises, que celles-ci soient ou non en difficultés, et à des salariés de toutes catégories socioprofessionnelles compris dans une large tranche d'âge — allant généralement de 55 à 65 ans et dans certains cas à partir de 50 ans — la pré-retraite a eu des incidences complexes sur l'emploi et le chômage, incidences dont l'analyse n'est certainement pas achevée. Il semble néanmoins possible de formuler les observations suivantes. L'existence de la pré-retraite a évité des licenciements notamment de salariés plus jeunes, mais elle a aussi entraîné des départs et des suppressions de postes de travail qui dans d'autres conditions, auraient été probablement moins nombreux ou différés. Les départs anticipés en pré-retraite n'ont donné lieu que dans une mesure restreinte à des embauches de remplacement : selon les enquêtes, en moyenne, pour trois départs en retraite ou pré-retraite, il n'a été procédé qu'à une seule embauche. » C'est néanmoins le même souci de partage du travail entre les générations qui a présidé à l'abaissement de l'âge de la retraite en 1983 pour les salariés d'abord puis pour les artisans et commerçants en 1984 et progressivement à partir de 1986 pour les exploitants agricoles. B. LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE DU 30 MARS 1982 Dès 1976, le VIIe Plan soulignait la nécessité de réfléchir à des dispositions limitant les possibilités de cumul. Toutefois les mesures relatives à la réglementation générale des cumuls emploi-retraite sont directement liées à l'abaissement à 60 ans de la possibilité de bénéficier d'une pension à taux plein, il est donc logique qu'elles ne visent que les personnes qui cumulent retraite et revenus d'activité après 60 ans, l'objectif était avec cette avancée sociale importante de libérer un maximum d'emplois et ainsi de tenter d'apporter une solution au problème du chômage. Cette liaison étroite avec les préoccupations immédiates relatives à l'emploi se traduit par : — l'obligation lorsque la liquidation de la pension est demandée de cesser l'activité professionnelle antérieure ; — l'institution d'une contribution de solidarité pénalisant l'emploi des retraités de plus
et progressivement à partir de 1986 pour les exploitants agricoles. B. LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE DU 30 MARS 1982 Dès 1976, le VIIe Plan soulignait la nécessité de réfléchir à des dispositions limitant les possibilités de cumul. Toutefois les mesures relatives à la réglementation générale des cumuls emploi-retraite sont directement liées à l'abaissement à 60 ans de la possibilité de bénéficier d'une pension à taux plein, il est donc logique qu'elles ne visent que les personnes qui cumulent retraite et revenus d'activité après 60 ans, l'objectif était avec cette avancée sociale importante de libérer un maximum d'emplois et ainsi de tenter d'apporter une solution au problème du chômage. Cette liaison étroite avec les préoccupations immédiates relatives à l'emploi se traduit par : — l'obligation lorsque la liquidation de la pension est demandée de cesser l'activité professionnelle antérieure ; — l'institution d'une contribution de solidarité pénalisant l'emploi des retraités de plus de 60 ans ; — le caractère provisoire des règles de cumul dont l'application est limitée dans le temps du 1er avril 1983 au 31 décembre 1990. Ce délai a été prolongé, une première fois d'un an par la loi du 17 janvier 1991 et le sera une seconde fois dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (D.M.O.S.) fin 1991. 1. Les limites du système Les dispositions de l'ordonnance du 30 mars 1982 complétées par la loi de ratification du 31 mai 1983 n'interdisent donc pas par exemple aux salariés de reprendre un emploi après avoir liquidé leur pension. En outre la plupart des régimes spéciaux à carrière courte (militaires, S.N.C.F., etc.) sont exclus de son champ d'application dans la mesure où leurs pensions sont liquidées avant 60 ans. Dès la mise en œuvre de la loi, de nombreuses exceptions à la règle de cessation de l'activité antérieure ont été prévues, les principales sont : — les activités artistiques, — les activités à caractère littéraire ou scientifique exercées accessoirement, — la participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, — les consultations données occasionnellement, la participation à des jurys de concours publics ou à des instances consultatives ou délibératives
dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (D.M.O.S.) fin 1991. 1. Les limites du système Les dispositions de l'ordonnance du 30 mars 1982 complétées par la loi de ratification du 31 mai 1983 n'interdisent donc pas par exemple aux salariés de reprendre un emploi après avoir liquidé leur pension. En outre la plupart des régimes spéciaux à carrière courte (militaires, S.N.C.F., etc.) sont exclus de son champ d'application dans la mesure où leurs pensions sont liquidées avant 60 ans. Dès la mise en œuvre de la loi, de nombreuses exceptions à la règle de cessation de l'activité antérieure ont été prévues, les principales sont : — les activités artistiques, — les activités à caractère littéraire ou scientifique exercées accessoirement, — la participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, — les consultations données occasionnellement, la participation à des jurys de concours publics ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d'un texte législatif ou réglementaire, — les activités de faible importance (rémunération inférieure au tiers du S.M.I.C.), — les activités d'une nature particulière (nourrices, gardiennes d'enfants, ainsi que les personnes assurant la fonction de tierce personne auprès d'une personne âgée, invalide ou handicapée), — les personnes logées par leur employeur (gardiens d'immeubles notamment). Pour les non-salariés les mêmes règles s'appliquent. En outre pour les exploitants agricoles, les chefs d'exploitations qui sont reconnus par la Commission départementale des structures agricoles comme n'étant pas en mesure de céder ou de mettre en fermage leurs terres dans les conditions normales du marché peuvent être autorisés temporairement par le préfet à poursuivre leur activité tout en bénéficiant de leur retraite. De même dans le dernier plan gouvernemental en faveur des P.M.E. une disposition devrait permettre aux artisans et commerçants qui cèdent leur entreprise au moment de leur départ en retraite d'y conserver une activité pendant un certain temps pour accompagner le bénéficiaire de la cession. Enfin, le mécanisme de la retraite progressive institué par la loi du 5 janvier 1988 constitue, par nature, un système dérogatoire au principe d'incompatibilité d'une retraite et d'une activité, de même qu'une tentative pour inciter à
par leur employeur (gardiens d'immeubles notamment). Pour les non-salariés les mêmes règles s'appliquent. En outre pour les exploitants agricoles, les chefs d'exploitations qui sont reconnus par la Commission départementale des structures agricoles comme n'étant pas en mesure de céder ou de mettre en fermage leurs terres dans les conditions normales du marché peuvent être autorisés temporairement par le préfet à poursuivre leur activité tout en bénéficiant de leur retraite. De même dans le dernier plan gouvernemental en faveur des P.M.E. une disposition devrait permettre aux artisans et commerçants qui cèdent leur entreprise au moment de leur départ en retraite d'y conserver une activité pendant un certain temps pour accompagner le bénéficiaire de la cession. Enfin, le mécanisme de la retraite progressive institué par la loi du 5 janvier 1988 constitue, par nature, un système dérogatoire au principe d'incompatibilité d'une retraite et d'une activité, de même qu'une tentative pour inciter à un certain report de l'âge de la retraite au-delà de 60 ans. 2. L'abandon de la contribution de solidarité L'article 4 de l'ordonnance du 30 mars 1982 prévoyait l'institution d'une contribution de solidarité au profit de l'UNEDIC portant sur les salaires perçus par les retraités dont la pension était supérieure au S.M.I.C. majoré de 25 % par personne à charge. La contribution de solidarité était répartie pour moitié entre l'employeur et le salarié. Son taux était à l'origine de 10%, il fut porté à 20 % par la loi du 17 janvier 1986. Il avait même été envisagé dans le projet de loi de le porter à 50 % au-delà d'un certain plafond mais le Conseil constitutionnel dans une décision du 16 janvier 1986 avait déclaré cette disposition non conforme au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques. L'ensemble de ces dispositions a été abrogé en janvier 1987. Lors de sa dernière année d'application, en 1986, la contribution de solidarité a rapporté 178 millions de francs. Une grande imprécision demeure sur le nombre de cotisants qui aurait été de l'ordre de 11 000 dans les entreprises du secteur privé et de 1 000 à 2 000 dans le secteur
au S.M.I.C. majoré de 25 % par personne à charge. La contribution de solidarité était répartie pour moitié entre l'employeur et le salarié. Son taux était à l'origine de 10%, il fut porté à 20 % par la loi du 17 janvier 1986. Il avait même été envisagé dans le projet de loi de le porter à 50 % au-delà d'un certain plafond mais le Conseil constitutionnel dans une décision du 16 janvier 1986 avait déclaré cette disposition non conforme au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques. L'ensemble de ces dispositions a été abrogé en janvier 1987. Lors de sa dernière année d'application, en 1986, la contribution de solidarité a rapporté 178 millions de francs. Une grande imprécision demeure sur le nombre de cotisants qui aurait été de l'ordre de 11 000 dans les entreprises du secteur privé et de 1 000 à 2 000 dans le secteur public. CHAPITRE II BREF APERÇU DES SITUATIONS ÉTRANGÈRES L'âge légal de départ en retraite est de 65 ans dans tous les pays de la C.E.E. excepté la France et l'Italie où il est de 60 ans et le Danemark où il se situe à 67 ans. Il est parfois avancé pour les femmes : Portugal (62 ans), Belgique, Royaume-Uni, Grèce (60 ans), Italie (55 ans). L'âge effectif de départ en retraite tend à être identique dans tous les pays de la C.E.E. et est fréquemment inférieur à l'âge réglementaire. Partout les taux d'activité des travailleurs âgés tendent à devenir négligeables pour les personnes de plus de 65 ans, voire même pour les personnes de plus de 60 ans. Les régimes de retraite en Europe se partagent en deux camps, ceux qui sont contributifs avec des droits issus du travail et ceux qui sont distributifs dans lesquels les droits sont liés à une qualité par exemple la citoyenneté ou l'âge. Les pays latins ont plutôt adopté des systèmes contributifs et les pays anglo-saxons des systèmes distributifs. Dans ces derniers pays la pension de base est forfaitaire et la pension complémentaire proportionnelle à une durée de cotisation mais l'ensemble demeure largement indépendant
pour les femmes : Portugal (62 ans), Belgique, Royaume-Uni, Grèce (60 ans), Italie (55 ans). L'âge effectif de départ en retraite tend à être identique dans tous les pays de la C.E.E. et est fréquemment inférieur à l'âge réglementaire. Partout les taux d'activité des travailleurs âgés tendent à devenir négligeables pour les personnes de plus de 65 ans, voire même pour les personnes de plus de 60 ans. Les régimes de retraite en Europe se partagent en deux camps, ceux qui sont contributifs avec des droits issus du travail et ceux qui sont distributifs dans lesquels les droits sont liés à une qualité par exemple la citoyenneté ou l'âge. Les pays latins ont plutôt adopté des systèmes contributifs et les pays anglo-saxons des systèmes distributifs. Dans ces derniers pays la pension de base est forfaitaire et la pension complémentaire proportionnelle à une durée de cotisation mais l'ensemble demeure largement indépendant des revenus passés. Dans les premiers en revanche la pension est la contrepartie des cotisations acquittées. Parmi les pays à système contributif les pensions représentent de 50 % (France) à 75 % (Belgique R.F.A.) et 80 % (Italie Portugal) du salaire de référence. Elles peuvent aller jusqu'à 100 % de ce salaire en Espagne avec 35 années de cotisations. PÉRIODE TAUX % REVENU de cotisation ouvrant des annuités du revenu pris PAYS en com droit à taux plein acquises en compte 10 meilleures 37,5 années 1,33 % (+ régimes 50% France années (R.G.) + complémentaires) + régime salaire de complémentaire carrière (R.C. Belgique Salaire de 45 ans (H) C 1,33 % C 60 % carrière 40 ans (F) M: 1,66 % M: 75 % F 1,55 % Allemagne Salaire de 40 ans 1,55 % 60% carrière (maximum 75 %) Grèce 2 dernières 35 ans Minimum + 1 % par 70 % faibles années an au-delà de salaires 10 ans 1,5 ou (fonction du salaire élevés au-delà de 20 ans) Espagne 8 dernières 35 ans 2 % 50 % pour les dix années premières années 100 % au-delà Italie 5 dernières 40 ans 2 % 80 % années Luxembourg Salaire de
ce salaire en Espagne avec 35 années de cotisations. PÉRIODE TAUX % REVENU de cotisation ouvrant des annuités du revenu pris PAYS en com droit à taux plein acquises en compte 10 meilleures 37,5 années 1,33 % (+ régimes 50% France années (R.G.) + complémentaires) + régime salaire de complémentaire carrière (R.C. Belgique Salaire de 45 ans (H) C 1,33 % C 60 % carrière 40 ans (F) M: 1,66 % M: 75 % F 1,55 % Allemagne Salaire de 40 ans 1,55 % 60% carrière (maximum 75 %) Grèce 2 dernières 35 ans Minimum + 1 % par 70 % faibles années an au-delà de salaires 10 ans 1,5 ou (fonction du salaire élevés au-delà de 20 ans) Espagne 8 dernières 35 ans 2 % 50 % pour les dix années premières années 100 % au-delà Italie 5 dernières 40 ans 2 % 80 % années Luxembourg Salaire de 40 ans 1,6% 64 % carrière Portugal 5 meilleures 36 ans 2,2 % 80 % des 10 dernières années C Célibataires. M Ménages. F Femmes. Source : Tableaux comparatifs des régimes de sécurité sociale établis par la C.E.E. En comparant les législations européennes en matière de cumul emploi-retraite, on relève tout d'abord que le degré de contrainte sur le cumul ne dépend pas de la nature des régimes de retraite puisque par exemple la R.F.A., la Belgique et l'Italie, qui ont tous les trois des régimes paritaires et obligatoires fonctionnant selon un système de cotisations et reflétant la carrière antérieure, adoptent des règles opposées : autorisation en R.F.A., interdiction, sauf en cas de ressources très faibles, en Belgique et en Italie. Quant aux pays dont les régimes de retraite couvrent toute la population quels que soient le statut professionnel ou l'effort contributif comme les Pays-Bas, le Danemark ou le Royaume-Uni la réglementation est plus homogène : le cumul est libre mais assorti, sous conditions de ressources, d'une réduction de la pension de base ou de la retraite complémentaire. A. EXAMEN DES LÉGISLATIONS EUROPÉENNES EN FONCTION DU DEGRÉ DE LIBERTÉ VIS-À-VIS DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE République fédérale d'Allemagne A partir de l'âge
tout d'abord que le degré de contrainte sur le cumul ne dépend pas de la nature des régimes de retraite puisque par exemple la R.F.A., la Belgique et l'Italie, qui ont tous les trois des régimes paritaires et obligatoires fonctionnant selon un système de cotisations et reflétant la carrière antérieure, adoptent des règles opposées : autorisation en R.F.A., interdiction, sauf en cas de ressources très faibles, en Belgique et en Italie. Quant aux pays dont les régimes de retraite couvrent toute la population quels que soient le statut professionnel ou l'effort contributif comme les Pays-Bas, le Danemark ou le Royaume-Uni la réglementation est plus homogène : le cumul est libre mais assorti, sous conditions de ressources, d'une réduction de la pension de base ou de la retraite complémentaire. A. EXAMEN DES LÉGISLATIONS EUROPÉENNES EN FONCTION DU DEGRÉ DE LIBERTÉ VIS-À-VIS DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE République fédérale d'Allemagne A partir de l'âge de 65 ans, âge normal de départ à la retraite, la pension se cumule intégralement avec un revenu professionnel. En revanche les pensions octroyées de manière anticipée entre 60 et 65 ans sont soumises à une réglementation du cumul sous conditions de ressources c'est-à-dire qu'elles sont suspendues si les revenus tirés d'une activité professionnelle dépassent certaines limites. (1 348 F par mois entre 60 et 63 ans ; 3 370 F par mois entre 63 et 65 ans). Pays-Bas La pension de base se cumule intégralement avec des revenus d'activité professionnelle. Mais depuis le 1er avril 1988, le cumul est sous conditions de ressources pour les suppléments pour charges de famille. Danemark A partir de 70 ans (âge légal de départ en retraite = 67 ans), la pension se cumule intégralement avec un revenu professionnel. Avant cet âge, la pension est réduite par tranches lorsque les revenus tirés d'une activité professionnelle dépassent une certaine limite (4 227 F par mois). Royaume-Uni La réglementation est analogue à celle du Danemark excepté pour les femmes qui peuvent bénéficier d'un cumul intégral à partir de 65 ans. Avant 65 ans pour les femmes, 70 ans pour les hommes le cumul n'est intégral que
tirés d'une activité professionnelle dépassent certaines limites. (1 348 F par mois entre 60 et 63 ans ; 3 370 F par mois entre 63 et 65 ans). Pays-Bas La pension de base se cumule intégralement avec des revenus d'activité professionnelle. Mais depuis le 1er avril 1988, le cumul est sous conditions de ressources pour les suppléments pour charges de famille. Danemark A partir de 70 ans (âge légal de départ en retraite = 67 ans), la pension se cumule intégralement avec un revenu professionnel. Avant cet âge, la pension est réduite par tranches lorsque les revenus tirés d'une activité professionnelle dépassent une certaine limite (4 227 F par mois). Royaume-Uni La réglementation est analogue à celle du Danemark excepté pour les femmes qui peuvent bénéficier d'un cumul intégral à partir de 65 ans. Avant 65 ans pour les femmes, 70 ans pour les hommes le cumul n'est intégral que si les revenus professionnels n'excèdent pas 3 445 F par mois. Portugal La réglementation est identique à la nôtre : le cumul est intégral avec des revenus professionnels tirés d'une activité autre que celle exercée au moment de la liquidation de la pension. Belgique En principe, le cumul est interdit mais des dérogations existent si le revenu professionnel ne dépasse pas 3 000 F par mois. Cette somme est majorée de 50 % si l'intéressé a la charge d'au moins un enfant. La pension est réduite d'un tiers lorsque les revenus professionnels sont compris entre les limites autorisées et le double de ces limites. Elle est suspendue lorsque ces revenus excèdent le double des limites. Italie En principe, la règle est la cessation de l'activité professionnelle. Le cumul n'est autorisé avant 60 ans que pour la pension minimale (2 116 F par mois). En cas de poursuite d'une activité professionnelle, le salaire perçu est diminué de la partie de pension supérieure au minimum de pension garantie par la loi. Espagne Le cumul est interdit et la pension suspendue en cas de poursuite d'une activité professionnelle rémunérée. On notera que pour l'ensemble de ces pays les interventions de la fiscalité influent
mais des dérogations existent si le revenu professionnel ne dépasse pas 3 000 F par mois. Cette somme est majorée de 50 % si l'intéressé a la charge d'au moins un enfant. La pension est réduite d'un tiers lorsque les revenus professionnels sont compris entre les limites autorisées et le double de ces limites. Elle est suspendue lorsque ces revenus excèdent le double des limites. Italie En principe, la règle est la cessation de l'activité professionnelle. Le cumul n'est autorisé avant 60 ans que pour la pension minimale (2 116 F par mois). En cas de poursuite d'une activité professionnelle, le salaire perçu est diminué de la partie de pension supérieure au minimum de pension garantie par la loi. Espagne Le cumul est interdit et la pension suspendue en cas de poursuite d'une activité professionnelle rémunérée. On notera que pour l'ensemble de ces pays les interventions de la fiscalité influent également sur les réglementations générales édictées. B. RÉSUMÉ DES MODALITÉS DE RÉGLEMENTATION DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE 1. Le cumul emploi-retraite est possible dans la limite d'un montant de revenu conduisant à : — la limitation ou la suspension de la pension e forfaitaire Belgique e par tranche Royaume-Uni, Danemark e fonction différentielle du revenu R.F.A. (pour les retraites anticipées) la limitation du salaire ........................ Italie 2. Le cumul emploi-retraite est autorisé pour une partie seulement de la pension 3. Le cumul emploi-retraite est totalement libre au-delà d'un certain âge 60 ans ............................................. Italie 65 ans R.F.A. 70 ans ............................................. Royaume-Uni, Danemark 4. Le cumul emploi-retraite est autorisé avec un emploi autre que celui exercé au moment de la liquidation de la pension : Portugal France. Deux pays de la C.E.E., se distinguent par des réglementations radicalement opposées : — les Pays-Bas où le cumul est autorisé dans tous les cas ; — l'Espagne où il est interdit dans tous les cas. A noter enfin que la taxation du cumul emploi-retraite par le biais d'une contribution de solidarité appliquée dans notre pays de 1983 à 1986 n'a jamais été mise en œuvre dans les autres pays de la C.E.E. CHAPITRE III LES
différentielle du revenu R.F.A. (pour les retraites anticipées) la limitation du salaire ........................ Italie 2. Le cumul emploi-retraite est autorisé pour une partie seulement de la pension 3. Le cumul emploi-retraite est totalement libre au-delà d'un certain âge 60 ans ............................................. Italie 65 ans R.F.A. 70 ans ............................................. Royaume-Uni, Danemark 4. Le cumul emploi-retraite est autorisé avec un emploi autre que celui exercé au moment de la liquidation de la pension : Portugal France. Deux pays de la C.E.E., se distinguent par des réglementations radicalement opposées : — les Pays-Bas où le cumul est autorisé dans tous les cas ; — l'Espagne où il est interdit dans tous les cas. A noter enfin que la taxation du cumul emploi-retraite par le biais d'une contribution de solidarité appliquée dans notre pays de 1983 à 1986 n'a jamais été mise en œuvre dans les autres pays de la C.E.E. CHAPITRE III LES INCIDENCES SUR L'EMPLOI DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE A. LE RECENSEMENT DES SITUATIONS DE CUMUL Presque neuf ans après la mise en place des dispositions destinées à réduire le nombre des situations de cumul il est regrettable qu'on ne dispose d'aucun recensement plus ou moins exhaustif permettant une approche correcte du phénomène. Lors de la discussion du projet de loi modifiant l'ordonnance de 1982, à l'automne 1985 le rapporteur devant l'Assemblée nationale notait déjà: « que les pouvoirs publics ne connaissent pas avec précision le nombre et la nature des cumuls entre un emploi et une retraite. Une enquête de 1977 exploitée par l'inspection des affaires sociales en 1980 permet d'avancer que 200 000 salariés de plus de soixante-cinq ans toucheraient une retraite, de même que 30 000 commerçants et artisans, par ailleurs 300 000 agriculteurs de plus de soixante-cinq ans continuent à travailler ainsi que 250 000 retraités de moins de soixante ans. En raison de l'évolution du marché du travail depuis 1977, des effets de l'abaissement de l'âge de la retraite et de l'amélioration du niveau des retraites, la tendance au cumul est certainement à la baisse. L'absence de statistiques et les difficultés du contrôle entement l'efficacité du dispositif et