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des doutes très-sérieux pourraient s'élever sur le point de savoir si les difficultés entre l'État et le banquier qui lui a donné du papier à escompter, difficultés qui, par leur nature ont un caractère éminemment commercial, changent de nature par cela seul que les fonds qui ont servi à l'opération sont sortis de la caisse de l'État. Malgré la gravité de ces considérations, nous croyons que c'est avec raison que l'arrêt ci-dessus a affirmé, même pour cette hypothèse, la compétence administrative pour connaître des actions en responsabilité intentées contre l'État à raison de fautes imputées à ses agents. Comme nous l'avons dit plus haut, la jurisprudence considère comme se rattachant à un service public tous les actes accomplis par les agents de l'État dans l'intérêt financier du Trésor, alors même que ces actes, envisagés en eux-mêmes, sont analogues à ceux que des particuliers peuvent faire dans un intérêt de spéculation; d'autre part, le motif déterminant qui fait écarter par le tribunal des conflits la compétence judiciaire, c'est que la responsabilité que l'État peut encourir du fait de ses agents ne peut être appréciée qu'en tenant compte des règlements administratifs que ces agents sont chargés d'exécuter et de la manière dont ils les ont appliqués. Or, ainsi qu'il est indiqué dans les notes suivantes, les opérations d'escompte faites pour le compte du Trésor sont, comme toutes les autres opérations de trésorerie, l'objet de règlements spéciaux, et qui déterminent les limites des obligations des agents employés à ce service. La solution ci-dessus ne peut faire aucun doute ; il n'y a lieu à répétition de l'indu que dans le cas où une partie a payé une somme dont elle croyait à tort être débitrice ; l'art. 1377 c. civ. est sans application lorsqu'une partie, pour éviter une difficulté dont le caractère est parfaitement défini, renonce au bénéfice d'un contrat qu'elle avait fait et remet les choses dans le même état où elles étaient auparavant. Le conseil d'État a relevé avec raison cette circonstance que le banquier qui avait présenté à l'escompte des valeurs falsifiées et qui, après la falsification reconnue, avait consenti
ils les ont appliqués. Or, ainsi qu'il est indiqué dans les notes suivantes, les opérations d'escompte faites pour le compte du Trésor sont, comme toutes les autres opérations de trésorerie, l'objet de règlements spéciaux, et qui déterminent les limites des obligations des agents employés à ce service. La solution ci-dessus ne peut faire aucun doute ; il n'y a lieu à répétition de l'indu que dans le cas où une partie a payé une somme dont elle croyait à tort être débitrice ; l'art. 1377 c. civ. est sans application lorsqu'une partie, pour éviter une difficulté dont le caractère est parfaitement défini, renonce au bénéfice d'un contrat qu'elle avait fait et remet les choses dans le même état où elles étaient auparavant. Le conseil d'État a relevé avec raison cette circonstance que le banquier qui avait présenté à l'escompte des valeurs falsifiées et qui, après la falsification reconnue, avait consenti à annuler l'opération, avait agi spontanément et sans qu'aucune décision eût prononcé l'annulation de l'opération d'escompte. Si, en effet, une décision exécutoire nonobstant appel avait ordonné le remboursement de la somme touchée ou la valeur des bons escomptés, l'exécution de cette décision n'aurait eu le caractère ni d'un acquiescement, ni d'une convention librement consentie. D'après les règlements du ministère des finances, le porteur d'un bon du Trésor qui a des raisons de croire que ce bon n'est pas valable doit s'adresser au chef du bureau de la comptabilité à la caisse centrale du Trésor, lui fournir des renseignements sur l'origine du bon suspect et demander, par écrit, au ministre des finances de faire procéder aux vérifications nécessaires; on rapproche alors le bon de la souche, on vérifie les chiffres et les signatures, de telle sorte que la fraude, s'il y en a une, est nécessairement découverte. Il n'est pas douteux que, si un porteur ayant demandé régulièrement une vérification, avait été induit en erreur par suite d'une négligence de l'employé chargé de cette vérification, l'inobservation par cet employé des prescriptions réglementaires qui sont la garantie des tiers, engagerait la responsabilité de l'État; mais, dans l'espèce rapportée, le porteur du bon
d'une convention librement consentie. D'après les règlements du ministère des finances, le porteur d'un bon du Trésor qui a des raisons de croire que ce bon n'est pas valable doit s'adresser au chef du bureau de la comptabilité à la caisse centrale du Trésor, lui fournir des renseignements sur l'origine du bon suspect et demander, par écrit, au ministre des finances de faire procéder aux vérifications nécessaires; on rapproche alors le bon de la souche, on vérifie les chiffres et les signatures, de telle sorte que la fraude, s'il y en a une, est nécessairement découverte. Il n'est pas douteux que, si un porteur ayant demandé régulièrement une vérification, avait été induit en erreur par suite d'une négligence de l'employé chargé de cette vérification, l'inobservation par cet employé des prescriptions réglementaires qui sont la garantie des tiers, engagerait la responsabilité de l'État; mais, dans l'espèce rapportée, le porteur du bon s'était contenté de demander officieusement l'avis d'un fonctionnaire du ministère des finances dans les attributions duquel la vérification ne rentrait pas; la réponse de ce fonctionnaire n'ayant donc pas le caractère de fait de service ne pouvait, quelle qu'elle fut, engager la responsabilité du Trésor. Les règlements tracent également les formes à suivre lorsque des bons sont présentés à l'escompte avant l'échéance; ces règlements n'exigent pas que les bons soient rapprochés des talons, précaution qui n'est prescrite que pour les bons présentés à l'échéance (Instruction du 20 mars 1806 sur le service de trésorerie). Cette différence se conçoit facilement; lorsque le bon est présenté à l'escompte, il conserve le caractère d'une valeur négociable que le Trésor peut remettre en circulation s'il a besoin d'argent; si le titre est falsifié, la garantie de l'État est dans son recours contre les banquiers qui le lui ont négocié. Il suit de là que, dans l'espèce, les employés qui avaient escompté les bons falsifiés sans en vérifier la sincérité n'avaient violé aucun règlement. En principe, les sommes dues par le Trésor cessent de produire intérêt à partir du jour de la délivrance du mandat au créancier, sauf dans le cas où le retard de
formes à suivre lorsque des bons sont présentés à l'escompte avant l'échéance; ces règlements n'exigent pas que les bons soient rapprochés des talons, précaution qui n'est prescrite que pour les bons présentés à l'échéance (Instruction du 20 mars 1806 sur le service de trésorerie). Cette différence se conçoit facilement; lorsque le bon est présenté à l'escompte, il conserve le caractère d'une valeur négociable que le Trésor peut remettre en circulation s'il a besoin d'argent; si le titre est falsifié, la garantie de l'État est dans son recours contre les banquiers qui le lui ont négocié. Il suit de là que, dans l'espèce, les employés qui avaient escompté les bons falsifiés sans en vérifier la sincérité n'avaient violé aucun règlement. En principe, les sommes dues par le Trésor cessent de produire intérêt à partir du jour de la délivrance du mandat au créancier, sauf dans le cas où le retard de paiement de la somme ordonnancée a pour cause une faute imputable à l'Administration (Cons. d'État 24 mars 1882, D. P. 83. 3. 91). La même règle s'applique sans difficulté aux bons à échéance fixe, le Trésor étant tenu, à partir de l'échéance, de conserver dans ses caisses, sans pouvoir en disposer, les fonds nécessaires pour acquitter ces bons à présentation; la seule question était celle de savoir si, dans l'espèce ci-dessus, l'Administration avait quelque faute à se reprocher. À l'époque de l'échéance des bons faux (ces bons étaient retenus comme pièces de conviction pour le procès criminel intenté contre celui qui les avait mis en circulation; d'après les règlements du ministère des finances, le propriétaire de ces titres, pour obtenir le paiement de la somme pour laquelle ils avaient été réellement émis, devait produire au Trésor des copies dûment enregistrées par le greffier en chef de la cour; une ordonnance de référé devait aussi nommer un séquestre chargé de prendre livraison des bons au greffe, de les présenter à la caisse centrale du Trésor pour y être frappés d'un timbre d'annulation et de les réintégrer ensuite au greffe. Ce règlement offre un exemple remarquable de la différence entre les actes
disposer, les fonds nécessaires pour acquitter ces bons à présentation; la seule question était celle de savoir si, dans l'espèce ci-dessus, l'Administration avait quelque faute à se reprocher. À l'époque de l'échéance des bons faux (ces bons étaient retenus comme pièces de conviction pour le procès criminel intenté contre celui qui les avait mis en circulation; d'après les règlements du ministère des finances, le propriétaire de ces titres, pour obtenir le paiement de la somme pour laquelle ils avaient été réellement émis, devait produire au Trésor des copies dûment enregistrées par le greffier en chef de la cour; une ordonnance de référé devait aussi nommer un séquestre chargé de prendre livraison des bons au greffe, de les présenter à la caisse centrale du Trésor pour y être frappés d'un timbre d'annulation et de les réintégrer ensuite au greffe. Ce règlement offre un exemple remarquable de la différence entre les actes de l'Administration agissant dans l'intérêt du Trésor public et ceux des particuliers agissant dans l'intérêt de leurs droits privés. Si'il s'était agi d'un effet de commerce le débiteur n'aurait pu évidemment exiger que son créancier se soumette aux formalités déterminées par lui, débiteur, et les tribunaux auraient été seuls compétents pour préciser les justifications à fournir, par le propriétaire de l'effet retenu au greffe. Mais, lorsqu'il s'agit d'une dette du Trésor, le principe de la comptabilité publique est que c'est à l'État à régler les justifications et autres conditions nécessaires pour que le paiement soit effectué. C'est ce principe que le conseil d'État a appliqué dans l'arrêt rapporté ci-dessus, en déclarant que le porteur du titre n'avait pas droit à des intérêts moratoires, alors qu'il n'avait pas accompli les conditions imposées par les règlements pour garantir le Trésor contre tout risque d'un paiement non libératoire. 1876, alors cependant que ces titres, d'une valeur réelle de 1,030 fr. chacun, étaient falsifiés, et qu'en les rapprochant de la souche, il eût été facile d'en découvrir l'altération ; que, dans ces circonstances, le requérant soutient que le Trésor est responsable de la faute de ses agents et qu'il n'a pu faire retomber sur
pour préciser les justifications à fournir, par le propriétaire de l'effet retenu au greffe. Mais, lorsqu'il s'agit d'une dette du Trésor, le principe de la comptabilité publique est que c'est à l'État à régler les justifications et autres conditions nécessaires pour que le paiement soit effectué. C'est ce principe que le conseil d'État a appliqué dans l'arrêt rapporté ci-dessus, en déclarant que le porteur du titre n'avait pas droit à des intérêts moratoires, alors qu'il n'avait pas accompli les conditions imposées par les règlements pour garantir le Trésor contre tout risque d'un paiement non libératoire. 1876, alors cependant que ces titres, d'une valeur réelle de 1,030 fr. chacun, étaient falsifiés, et qu'en les rapprochant de la souche, il eût été facile d'en découvrir l'altération ; que, dans ces circonstances, le requérant soutient que le Trésor est responsable de la faute de ses agents et qu'il n'a pu faire retomber sur les tiers les conséquences de cette faute ; — Considérant qu'à la demande du sieur Cordier, le ministre des finances oppose une fin de non-recevoir tirée de ce que le sieur Bérend ayant, en l'absence de toute décision exécutoire et après que les bons eurent été reconnus faux, remboursé volontairement au Trésor la somme de 78,244 fr. 70 c, le sieur Cordier n'aurait aucune action à exercer de ce chef en admettant que par suite du remboursement par lui fait au sieur Bérend, il pût être considéré comme subrogé à ses droits ;— Considérant qu'à la date du 15 févr. 1877, l'administration des finances, après avoir reconnu faux les quatre bons qu'elle avait escomptés au sieur Bérend, le 14 septembre précédent, lui a retourné ces bons en l'invitant à en rembourser le montant ; que le sieur Bérend a accepté de reprendre les titres, et qu'il a effectué immédiatement et sans aucune réserve le remboursement qui lui était demandé en retirant un reçu dans lequel la falsification des bons était de nouveau mentionnée; qu'ainsi le sieur Bérend a consenti en réalité à annuler l'opération du 14 sept. 1876, et qu'il ne serait pas recevable personnellement à revenir aujourd'hui sur cette
au Trésor la somme de 78,244 fr. 70 c, le sieur Cordier n'aurait aucune action à exercer de ce chef en admettant que par suite du remboursement par lui fait au sieur Bérend, il pût être considéré comme subrogé à ses droits ;— Considérant qu'à la date du 15 févr. 1877, l'administration des finances, après avoir reconnu faux les quatre bons qu'elle avait escomptés au sieur Bérend, le 14 septembre précédent, lui a retourné ces bons en l'invitant à en rembourser le montant ; que le sieur Bérend a accepté de reprendre les titres, et qu'il a effectué immédiatement et sans aucune réserve le remboursement qui lui était demandé en retirant un reçu dans lequel la falsification des bons était de nouveau mentionnée; qu'ainsi le sieur Bérend a consenti en réalité à annuler l'opération du 14 sept. 1876, et qu'il ne serait pas recevable personnellement à revenir aujourd'hui sur cette convention et sur le paiement qui n'en a été que l'exécution; — Considérant, dès lors, que le sieur Cordier, qui se prétend subrogé aux droits du sieur Bérend auquel il a remboursé à son tour le montant desdits bons ne peut en cette qualité contester la validité du paiement effectué par le sieur Bérend dans les caisses du Trésor en vertu de l'arrangement précité, ni exercer l'action en répétition du paiement de l'indu prévu par l'art. 1377 c. civ.; — Considérant, à la vérité, que le sieur Cordier ne se présente pas seulement comme subrogé aux droits du sieur Bérend; qu'il déclare agir en même temps en son nom personnel et réclame en cette seconde qualité la réparation du préjudice qui lui aurait été causé par la faute des agents du Trésor; — Mais considérant qu'il appartenait au sieur Cordier, comme à tout porteur de valeurs du Trésor, de demander directement au ministre des finances dans les formes de droit la vérification des titres dont la sincérité lui était suspecte; que le requérant a négligé de recourir à ce mode de vérification, et qu'il ne saurait aujourd'hui, pour mettre en cause la responsabilité de l'Etat, se prévaloir des conditions dans
par le sieur Bérend dans les caisses du Trésor en vertu de l'arrangement précité, ni exercer l'action en répétition du paiement de l'indu prévu par l'art. 1377 c. civ.; — Considérant, à la vérité, que le sieur Cordier ne se présente pas seulement comme subrogé aux droits du sieur Bérend; qu'il déclare agir en même temps en son nom personnel et réclame en cette seconde qualité la réparation du préjudice qui lui aurait été causé par la faute des agents du Trésor; — Mais considérant qu'il appartenait au sieur Cordier, comme à tout porteur de valeurs du Trésor, de demander directement au ministre des finances dans les formes de droit la vérification des titres dont la sincérité lui était suspecte; que le requérant a négligé de recourir à ce mode de vérification, et qu'il ne saurait aujourd'hui, pour mettre en cause la responsabilité de l'Etat, se prévaloir des conditions dans lesquelles serait intervenue, au mois de septembre 1876, l'opération d'escompte entre le sieur Bérend et le Trésor ; — En ce qui touche les conclusions subsidiaires du sieur Cordier : — Considérant qu'il y a lieu de donner acte au requérant de l'offre faite par le ministre des finances de lui rembourser la somme de 4,120 fr., qui représente la valeur réelle des quatre bons, moyennant l'accomplissement des formalités qu'il appartient à l'Administration de prescrire pour la sauvegarde des intérêts du Trésor; mais que ladite somme ayant été à partir de l'échéance des bons à la disposition du sieur Cordier, qui n'a pas fait le nécessaire pour la toucher, il ne lui est dû aucuns intérêts de retard : — Art. 1. Il est donné acte au sieur Cordier de l'offre faite par le ministre des finances, aux conditions ci-dessus énoncées, de lui rembourser la somme de 4,120 fr. représentant la valeur réelle des quatre bons à l'échéance du 28 févr. 1877. — Art. 2. Le surplus des conclusions du sieur Cordier est rejeté. Le sieur Courty, cultivateur, avait demandé et obtenu l'autorisation de conserver une porcherie considérable existant dans son établissement; l'exploitant d'une ferme presque contiguë se pourvut devant
lui rembourser la somme de 4,120 fr., qui représente la valeur réelle des quatre bons, moyennant l'accomplissement des formalités qu'il appartient à l'Administration de prescrire pour la sauvegarde des intérêts du Trésor; mais que ladite somme ayant été à partir de l'échéance des bons à la disposition du sieur Cordier, qui n'a pas fait le nécessaire pour la toucher, il ne lui est dû aucuns intérêts de retard : — Art. 1. Il est donné acte au sieur Cordier de l'offre faite par le ministre des finances, aux conditions ci-dessus énoncées, de lui rembourser la somme de 4,120 fr. représentant la valeur réelle des quatre bons à l'échéance du 28 févr. 1877. — Art. 2. Le surplus des conclusions du sieur Cordier est rejeté. Le sieur Courty, cultivateur, avait demandé et obtenu l'autorisation de conserver une porcherie considérable existant dans son établissement; l'exploitant d'une ferme presque contiguë se pourvut devant le conseil d'Etat. Le comité consultatif des arts et métiers, dans le même sens. Cons. d'Et. juin 1882 (D. P. 83. 3. 53). Dans l'espèce rapportée ci-dessus, les appareils considérés comme passibles de l'impôt foncier consistaient en une machine à vapeur et en machines-outils fixées et boulonnées sur des maçonneries. Le conseil d'Etat a décidé, à plusieurs reprises, que le propriétaire d'un immeuble ne peut être imposé à un supplément d'impôt foncier à raison des ouvrages établis par un locataire, lorsqu'il n'en tire aucune augmentation de revenu et que les constructions nouvelles ne doivent pas lui être abandonnées gratuitement à l'expiration du bail (Cons. d'Et. 17 sept. 1854, D. P. 65. 3. 73 ; 5 janv. 1857, D. P. 57. 3. 59; 14 juin 1861, D. P. 61. 3. 56). Cette solution avait pour conséquence nécessaire que ces éléments d'imposition, qui ne pouvaient échapper à l'impôt, devaient donner lieu à l'établissement d'une cote spéciale au nom du locataire. C'est ce que le conseil d'Etat avait déjà jugé, à l'égard d'un usinier pour les machines établies par lui et faisant partie intégrante de l'immeuble (Cons. d'Et. 7 avril 1866, aff. Marbaud). L'autorité judiciaire, appelée à examiner des hypothèses analogues, point de
Le conseil d'Etat a décidé, à plusieurs reprises, que le propriétaire d'un immeuble ne peut être imposé à un supplément d'impôt foncier à raison des ouvrages établis par un locataire, lorsqu'il n'en tire aucune augmentation de revenu et que les constructions nouvelles ne doivent pas lui être abandonnées gratuitement à l'expiration du bail (Cons. d'Et. 17 sept. 1854, D. P. 65. 3. 73 ; 5 janv. 1857, D. P. 57. 3. 59; 14 juin 1861, D. P. 61. 3. 56). Cette solution avait pour conséquence nécessaire que ces éléments d'imposition, qui ne pouvaient échapper à l'impôt, devaient donner lieu à l'établissement d'une cote spéciale au nom du locataire. C'est ce que le conseil d'Etat avait déjà jugé, à l'égard d'un usinier pour les machines établies par lui et faisant partie intégrante de l'immeuble (Cons. d'Et. 7 avril 1866, aff. Marbaud). L'autorité judiciaire, appelée à examiner des hypothèses analogues, point de vue des rapports entre le locataire et le bailleur, a décidé que, dans le cas où les ouvrages exécutés par le locataire devaient rester sans indemnité au bailleur à la fin du bail, et pouvaient même, à raison des circonstances, être considérés comme étant devenus dès à présent sa propriété, l'impôt foncier afférent à ces ouvrages était à la charge du bailleur (Paris, 15 déc. 1865, D. P. 66. 3. 287. Y. aussi Trib. civ. de la Seine, 26 nov. 1872, D. P. 73. 3. 104). D'après le décret du 15 oct. 1810, la différence fondamentale entre les établissements de première et de seconde classe consiste en ce que les uns doivent être nécessairement éloignés des habitations, tandis que cette prescription impérative n'existe pas pour les autres. Le conseil d'Etat a jusqu'ici respecté scrupuleusement cette distinction (Jur gén., v° Manufactures et ateliers dangereux, n° 17; Cons. d'Et. 22 déc. 1876, et les arrêts en note, D. P. 77. 3. 25; 13 et 20 juill. 1877, D. P. 77. 5. 291-292; 27 juin 1879, D. P. 80. 5. 243; 30 mai 1881. D. P. 82. 6. 275). Les décisions ci-dessus, au contraire, semblent la supprimer implicitement : la première en maintenant
l'impôt foncier afférent à ces ouvrages était à la charge du bailleur (Paris, 15 déc. 1865, D. P. 66. 3. 287. Y. aussi Trib. civ. de la Seine, 26 nov. 1872, D. P. 73. 3. 104). D'après le décret du 15 oct. 1810, la différence fondamentale entre les établissements de première et de seconde classe consiste en ce que les uns doivent être nécessairement éloignés des habitations, tandis que cette prescription impérative n'existe pas pour les autres. Le conseil d'Etat a jusqu'ici respecté scrupuleusement cette distinction (Jur gén., v° Manufactures et ateliers dangereux, n° 17; Cons. d'Et. 22 déc. 1876, et les arrêts en note, D. P. 77. 3. 25; 13 et 20 juill. 1877, D. P. 77. 5. 291-292; 27 juin 1879, D. P. 80. 5. 243; 30 mai 1881. D. P. 82. 6. 275). Les décisions ci-dessus, au contraire, semblent la supprimer implicitement : la première en maintenant un établissement très proche d'une habitation, parce que, en fait, il était démontré que le réclamant n'avait pas à souffrir du voisinage de l'établissement; la seconde, en motivant l'interdiction non sur le fait du voisinage d'une habitation, mais sur les circonstances qui auraient justifié la solution, alors même qu'il se serait agi d'un établissement de seconde classe. C'est ainsi que, précédemment, le conseil d'Etat avait maintenu un établissement situé à 40 mètres d'une habitation (Cons. d'Et. 16 déc. 1858, aff. Coron). Ces solutions exceptionnelles ne doivent pas être considérées comme dérogeant par voie de jurisprudence aux règles établies par le décret de 1810. S'il était reconnu qu'en présence des progrès incessants de l'industrie, qui modifient chaque jour les conditions d'exploitation des établissements de tous genres, une classification permanente présentait plus d'inconvénients que d'avantages, et qu'il serait préférable de laisser, dans tous les cas, une égale liberté à l'Administration, sous le contrôle du conseil d'Etat, il pourrait y avoir lieu de modifier les règlements existants; mais, tant qu'ils subsistent, la juridiction contentieuse est tenue de les appliquer. DÉCISIONS DU CONSEIL D'ÉTAT ET DOCUMENTS DIVERS. H manufactures adopta, à l'unanimité, l'avis suivant: « ... Considérant qu'une porcherie, dans laquelle sont entretenus 140