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retraite avec la poursuite d'une activité professionnelle, mises en place par l'ordonnance du 30 mars 1982, cessent leur effet au 31 décembre 1991. A cette occasion le gouvernement interroge le Conseil économique et social sur le bien fondé et les modalités d'un cumul de revenus d'activité avec la perception d'une pension au regard notamment, des effets sur l'emploi, sur l'équilibre des régimes de retraite et sur l'équité entre les générations. C'est donc à une réflexion globale sur les conditions équitables de l'autorisation du cumul qu'est conviée notre Assemblée. En se fondant sur le bilan de neuf années d'application de la réglementation actuelle, le présent avis tentera d'en définir les voies et moyens. I. BILAN DES RÈGLES ACTUELLES A. UNE LÉGISLATION PROGRESSIVEMENT VIDÉE DE SA SUBSTANCE Les règles qui régissent le cumul emploi-retraite sont relativement récentes, elles sont la conséquence directe de l'ouverture du droit à la retraite à taux plein à 60 ans, intervenue en 1983 dans le régime général et celui des salariés agricoles, en 1984 dans celui des artisans et commerçants et progressivement à partir de 1986 dans celui des exploitants agricoles. Dès 1976, le VIIe Plan soulignait la nécessité de réfléchir à des dispositions restreignant les possibilités de cumul. L'amorce d'une limitation apparaît avec les régimes dits de « préretraite » où, dans le souci de favoriser l'emploi des jeunes, la garantie d'un revenu de remplacement s'accompagne de l'obligation d'abandonner toute activité professionnelle. Dans la pratique ces mesures n'ont que partiellement contribué à la création d'emplois. Dans cette même logique de partage du travail les règles édictées par l'ordonnance du 30 mars 1982, qui ont été progressivement étendues à l'ensemble des salariés et non salariés, prévoient : l'obligation lorsque la liquidation de la pension est demandée de cesser l'activité professionnelle antérieure ; — l'institution d'une contribution de solidarité pénalisant l'emploi des retraités de plus de 60 ans. En outre, le caractère provisoire des règles de cumul est clairement affirmé puisque leur application était limitée dans le temps (du 1er avril 1983 au 31 décembre 1990). Ce délai a été prolongé, une première fois d'un an par la
de cumul. L'amorce d'une limitation apparaît avec les régimes dits de « préretraite » où, dans le souci de favoriser l'emploi des jeunes, la garantie d'un revenu de remplacement s'accompagne de l'obligation d'abandonner toute activité professionnelle. Dans la pratique ces mesures n'ont que partiellement contribué à la création d'emplois. Dans cette même logique de partage du travail les règles édictées par l'ordonnance du 30 mars 1982, qui ont été progressivement étendues à l'ensemble des salariés et non salariés, prévoient : l'obligation lorsque la liquidation de la pension est demandée de cesser l'activité professionnelle antérieure ; — l'institution d'une contribution de solidarité pénalisant l'emploi des retraités de plus de 60 ans. En outre, le caractère provisoire des règles de cumul est clairement affirmé puisque leur application était limitée dans le temps (du 1er avril 1983 au 31 décembre 1990). Ce délai a été prolongé, une première fois d'un an par la loi du 17 janvier 1991 et le sera une seconde fois dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (D.M.O.S.) fin 1991. L'existence dès l'origine et l'apparition progressive ensuite, de nombreuses exceptions à ces règles ont contribué petit à petit à en limiter considérablement la portée. L'abandon en 1987 de la contribution de solidarité a réduit la règle du non cumul à la simple cessation de l'activité exercée au moment de la liquidation de la pension sans obérer, à quelques exceptions près, toute reprise d'activité ultérieure. La mise en place par la loi du 5 janvier 1988 de la retraite progressive, qui encourage, après 60 ans, à la poursuite d'une activité à temps partiel après une liquidation partielle de la pension, semble marquer la fin d'une réglementation dont les principes directeurs et l'efficacité sont loin d'être convaincants. B. UNE INCIDENCE SUR L'EMPLOI DIFFICILEMENT QUANTIFIABLE 1. La difficulté de recenser les situations de cumul Malgré la volonté clairement affichée par les pouvoirs publics de mettre en place les instruments statistiques nécessaires à l'approche quantitative des situations de cumul, rien n'a été fait. Faut-il voir là, la marque d'une négligence, d'un désintérêt pour mesurer l'efficacité de dispositions qui constituaient initialement
1987 de la contribution de solidarité a réduit la règle du non cumul à la simple cessation de l'activité exercée au moment de la liquidation de la pension sans obérer, à quelques exceptions près, toute reprise d'activité ultérieure. La mise en place par la loi du 5 janvier 1988 de la retraite progressive, qui encourage, après 60 ans, à la poursuite d'une activité à temps partiel après une liquidation partielle de la pension, semble marquer la fin d'une réglementation dont les principes directeurs et l'efficacité sont loin d'être convaincants. B. UNE INCIDENCE SUR L'EMPLOI DIFFICILEMENT QUANTIFIABLE 1. La difficulté de recenser les situations de cumul Malgré la volonté clairement affichée par les pouvoirs publics de mettre en place les instruments statistiques nécessaires à l'approche quantitative des situations de cumul, rien n'a été fait. Faut-il voir là, la marque d'une négligence, d'un désintérêt pour mesurer l'efficacité de dispositions qui constituaient initialement une restriction importante du droit au travail ou bien peut-être l'intuition prémonitoire d'effets sur l'emploi incertains et en tout cas difficilement imputables aux seuls mécanismes de restriction du cumul emploi-retraite ? Quoi qu'il en soit, pour étayer son avis, le Conseil économique et social ne dispose aujourd'hui que d'informations éparses et peu fiables sur le recensement des situations de cumul. Les quelques tentatives de mesure qui ont pu être effectuées du nombre des travailleurs effectivement en état de cumul ou potentiellement en situation de l'être conduisent notre Assemblée à considérer que le phénomène ne devrait concerner que quelques centaines de milliers de personnes. Au demeurant toutes les raisons objectives laissent à penser que ce phénomène demeure limité tant au regard de la population active que vis-à-vis du niveau du chômage. 2. La régulation « naturelle » des situations de cumul a) Une aspiration marquée à la cessation d'activité Les enquêtes d'opinion reflètent une volonté générale des actifs de cesser leur activité professionnelle lorsque vient l'âge de la retraite. Bien que l'intérêt du travail ou le niveau de responsabilité interfèrent dans la décision, la même tendance se dessine partout y compris chez les non-salariés. b) La faiblesse du taux d'activité à
et peu fiables sur le recensement des situations de cumul. Les quelques tentatives de mesure qui ont pu être effectuées du nombre des travailleurs effectivement en état de cumul ou potentiellement en situation de l'être conduisent notre Assemblée à considérer que le phénomène ne devrait concerner que quelques centaines de milliers de personnes. Au demeurant toutes les raisons objectives laissent à penser que ce phénomène demeure limité tant au regard de la population active que vis-à-vis du niveau du chômage. 2. La régulation « naturelle » des situations de cumul a) Une aspiration marquée à la cessation d'activité Les enquêtes d'opinion reflètent une volonté générale des actifs de cesser leur activité professionnelle lorsque vient l'âge de la retraite. Bien que l'intérêt du travail ou le niveau de responsabilité interfèrent dans la décision, la même tendance se dessine partout y compris chez les non-salariés. b) La faiblesse du taux d'activité à l'âge de la retraite Si les assurés sont peu enclins à poursuivre leur activité au-delà de 60 ans, ou à reprendre un emploi après la liquidation de leur pension, c'est qu'outre leur aspiration au temps libre seulement une partie d'entre eux parvient à l'âge de la retraite en situation d'activité. En effet, la France est l'un des pays où le taux d'activité durant les années précédant immédiatement l'âge de la retraite est le plus faible. Une enquête récente de la C.N.A.V.T.S. confirme la faible proportion (34 %) d'assurés en activité au moment de la liquidation de leur pension. c) Le cas particulier des « secondes carrières » Pour les sous-officiers et les officiers qui peuvent disposer de leur pension après respectivement 15 ans et 25 ans de carrière la question du cumul emploi-retraite ne se pose pas dans les mêmes termes que pour les autres salariés. L'armée a besoin d'un encadrement jeune et la seconde carrière des militaires, durant laquelle ils complètent les revenus de leur pension avec ceux de leur nouvel emploi, correspond à une nécessité tant pour l'institution militaire que pour les intéressés. Pour ces derniers en particulier, le niveau des pensions servies ne pourrait en aucun cas
En effet, la France est l'un des pays où le taux d'activité durant les années précédant immédiatement l'âge de la retraite est le plus faible. Une enquête récente de la C.N.A.V.T.S. confirme la faible proportion (34 %) d'assurés en activité au moment de la liquidation de leur pension. c) Le cas particulier des « secondes carrières » Pour les sous-officiers et les officiers qui peuvent disposer de leur pension après respectivement 15 ans et 25 ans de carrière la question du cumul emploi-retraite ne se pose pas dans les mêmes termes que pour les autres salariés. L'armée a besoin d'un encadrement jeune et la seconde carrière des militaires, durant laquelle ils complètent les revenus de leur pension avec ceux de leur nouvel emploi, correspond à une nécessité tant pour l'institution militaire que pour les intéressés. Pour ces derniers en particulier, le niveau des pensions servies ne pourrait en aucun cas leur permettre de faire face à leurs charges familiales encore importantes aux âges où ils prennent leur retraite. En outre les emplois occupés par les militaires au cours de leur seconde carrière sont souvent très directement liés à leurs fonctions précédentes. C'est ainsi que de nombreuses firmes industrielles, opérant dans la sphère de défense, s'assurent les services d'anciens officiers ou sous-officiers techniciens dans des emplois où leur expérience ou leurs relations sont directement mises à profit et qui de ce fait ne pourraient pas nécessairement être occupés par d'autres, si eux-mêmes en étaient écartés. Le même problème se pose également, mais peut-être avec une acuité moindre dans d'autres professions, relevant notamment des régimes spéciaux, pour lesquels l'âge de départ à la retraite est inférieur à 60 ans. Ce peut être le cas aussi d'un certain nombre de retraités du régime général qui perçoivent des pensions peu élevées. d) Le cas des professions libérales Alors que les salariés ont la possibilité de reprendre un emploi salarié ou non après la liquidation de leur pension, les professions libérales doivent, dans la plupart des régimes, cesser toute activité libérale pour pouvoir bénéficier de leur retraite. De plus cette disparité de situation prend un
la sphère de défense, s'assurent les services d'anciens officiers ou sous-officiers techniciens dans des emplois où leur expérience ou leurs relations sont directement mises à profit et qui de ce fait ne pourraient pas nécessairement être occupés par d'autres, si eux-mêmes en étaient écartés. Le même problème se pose également, mais peut-être avec une acuité moindre dans d'autres professions, relevant notamment des régimes spéciaux, pour lesquels l'âge de départ à la retraite est inférieur à 60 ans. Ce peut être le cas aussi d'un certain nombre de retraités du régime général qui perçoivent des pensions peu élevées. d) Le cas des professions libérales Alors que les salariés ont la possibilité de reprendre un emploi salarié ou non après la liquidation de leur pension, les professions libérales doivent, dans la plupart des régimes, cesser toute activité libérale pour pouvoir bénéficier de leur retraite. De plus cette disparité de situation prend un caractère plus aigu pour les personnes ayant une activité mixte salariée et libérale. S'agissant notamment des médecins, conformément à la dérogation prévue dans l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, ils ne peuvent actuellement cumuler leur pension de salarié avec les revenus de leur activité libérale que jusqu'à 65 ans, âge normal d'ouverture des droits à taux plein dans leur régime de retraite. Au-delà, s'ils souhaitent poursuivre leur activité libérale, leur pension de salarié est suspendue. Cette situation peut s'avérer particulièrement préjudiciable pour ceux, qui du fait de la durée de la formation initiale et d'un début de carrière comme salarié, par exemple en milieu hospitalier, ne réunissent pas un nombre suffisant d'années de cotisations dans le régime des professions libérales et doivent poursuivre leur activité professionnelle au-delà de 65 ans pour améliorer le niveau de leur pension. 3. Les limites du partage du travail La notion de partage du travail, sur laquelle reposent la plupart des mesures encourageant la libération de certains emplois par des travailleurs âgés pour favoriser l'insertion professionnelle des jeunes, n'a pas concrétisé tous les espoirs que l'on mettait en elle. Certes l'occupation d'emplois par des retraités peut sans doute parfois être un obstacle
65 ans, âge normal d'ouverture des droits à taux plein dans leur régime de retraite. Au-delà, s'ils souhaitent poursuivre leur activité libérale, leur pension de salarié est suspendue. Cette situation peut s'avérer particulièrement préjudiciable pour ceux, qui du fait de la durée de la formation initiale et d'un début de carrière comme salarié, par exemple en milieu hospitalier, ne réunissent pas un nombre suffisant d'années de cotisations dans le régime des professions libérales et doivent poursuivre leur activité professionnelle au-delà de 65 ans pour améliorer le niveau de leur pension. 3. Les limites du partage du travail La notion de partage du travail, sur laquelle reposent la plupart des mesures encourageant la libération de certains emplois par des travailleurs âgés pour favoriser l'insertion professionnelle des jeunes, n'a pas concrétisé tous les espoirs que l'on mettait en elle. Certes l'occupation d'emplois par des retraités peut sans doute parfois être un obstacle à l'évolution de la carrière de certains actifs, d'autant que le caractère de revenu d'appoint que revêt le salaire pour les retraités contribue à les rendre moins exigeants que d'autres sur le niveau de la rémunération à qualification équivalente. Néanmoins les postes libérés par les uns ne peuvent pas de manière quasi arithmétique être remplis par d'autres à la recherche d'un emploi comme l'atteste la coexistence d'une offre et d'une demande d'emplois insatisfaites. Outre le problème des rémunérations, les emplois occupés par les retraités de soixante ans correspondent souvent à des caractéristiques et une technicité qui ne trouveront pas automatiquement leur équivalence parmi les chômeurs moins âgés et notamment les jeunes, dont l'insuffisance de qualification est souvent le principal handicap. UN PRÉALABLE INDISPENSABLE : LA CONNAISSANCE DES SITUATIONS DE CUMUL La situation provisoire à laquelle se référait l’exposé des motifs de l’ordonnance du 30 mars 1982 en invoquant le « caractère exceptionnel, lié à la situation de l’emploi et à l’abaissement de l’âge de la retraite » de dispositions « qui ne peuvent être définitives » dure maintenant depuis presque dix ans. À un moment où le gouvernement s’interroge sur la pérennisation de cette réglementation, il n’est pas pensable de
manière quasi arithmétique être remplis par d'autres à la recherche d'un emploi comme l'atteste la coexistence d'une offre et d'une demande d'emplois insatisfaites. Outre le problème des rémunérations, les emplois occupés par les retraités de soixante ans correspondent souvent à des caractéristiques et une technicité qui ne trouveront pas automatiquement leur équivalence parmi les chômeurs moins âgés et notamment les jeunes, dont l'insuffisance de qualification est souvent le principal handicap. UN PRÉALABLE INDISPENSABLE : LA CONNAISSANCE DES SITUATIONS DE CUMUL La situation provisoire à laquelle se référait l’exposé des motifs de l’ordonnance du 30 mars 1982 en invoquant le « caractère exceptionnel, lié à la situation de l’emploi et à l’abaissement de l’âge de la retraite » de dispositions « qui ne peuvent être définitives » dure maintenant depuis presque dix ans. À un moment où le gouvernement s’interroge sur la pérennisation de cette réglementation, il n’est pas pensable de continuer à appréhender le phénomène du cumul emploi-retraite à travers des données imprécises, partielles et donc dépourvues de toute fiabilité. Compte tenu d’un effectif qui selon toute vraisemblance s’avère limité, le Conseil économique et social préconise que le gouvernement confie au Conseil national de l’information statistique la coordination d’une étude fine sur le cumul emploi-retraite dont les résultats devraient être connus dans un délai de deux ans maximum au terme duquel notre Assemblée devrait être à nouveau saisie. Cette étude devrait notamment permettre de disposer de renseignements précis sur le sexe, l’âge, les charges familiales, la catégorie socioprofessionnelle, la nature de l’emploi, le niveau des pensions et des rémunérations des intéressés. Seul un travail de ce type est en effet susceptible de mettre un terme aux préjugés qui imprègnent ce problème et teintent son appréciation de dogmatisme. C’est aussi le nécessaire fondement et l’indispensable justification d’une éventuelle réforme législative. B. ADAPTER LA RÉGLEMENTATION AUX ÉVOLUTIONS SOCIO-ÉCONOMIQUES La législation sur le cumul emploi-retraite est typiquement une réglementation conjoncturelle, ses promoteurs l’ont d’ailleurs clairement affirmé, et sa durée déterminée en constitue une preuve supplémentaire. Le législateur a ainsi édicté en 1982, durci en 1985, puis assoupli plus tard, des règles qui lui
fine sur le cumul emploi-retraite dont les résultats devraient être connus dans un délai de deux ans maximum au terme duquel notre Assemblée devrait être à nouveau saisie. Cette étude devrait notamment permettre de disposer de renseignements précis sur le sexe, l’âge, les charges familiales, la catégorie socioprofessionnelle, la nature de l’emploi, le niveau des pensions et des rémunérations des intéressés. Seul un travail de ce type est en effet susceptible de mettre un terme aux préjugés qui imprègnent ce problème et teintent son appréciation de dogmatisme. C’est aussi le nécessaire fondement et l’indispensable justification d’une éventuelle réforme législative. B. ADAPTER LA RÉGLEMENTATION AUX ÉVOLUTIONS SOCIO-ÉCONOMIQUES La législation sur le cumul emploi-retraite est typiquement une réglementation conjoncturelle, ses promoteurs l’ont d’ailleurs clairement affirmé, et sa durée déterminée en constitue une preuve supplémentaire. Le législateur a ainsi édicté en 1982, durci en 1985, puis assoupli plus tard, des règles qui lui paraissaient convenir au contexte économique et social de l’époque. Exceptions et dérogations sont par ailleurs apparues dès l’origine, et ont été apportées tout au long de la période, les dernières très récemment, traduisant une volonté d’adaptation permanente. Aujourd’hui, compte tenu des évolutions socio-économiques intervenues, ce souci de pragmatisme doit conduire à ne plus s’en tenir au strict aspect du cumul emploi-retraite mais à envisager différentes modalités de réponses, dont il constitue une des expressions, aux aspirations de certains travailleurs âgés. 1. Dans un premier temps : proroger les règles actuelles La longue série d’aménagements apportés aux conditions d’application de l’ordonnance du 30 mars 1982, dont notamment l’abandon de la pénalisation financière, a contribué à tempérer le caractère relativement abrupt qu’elle pouvait avoir à l’origine. Notre Assemblée considère qu’il n’est pas possible en l’état actuel des connaissances d’en bouleverser profondément la substance, certaines améliorations immédiates restant néanmoins nécessaires. Il conviendrait en particulier, à l’occasion de la prorogation de la loi, d’ajouter aux dérogations à la règle de la cessation d’activité déjà prévues, le cas des personnes exerçant des professions libérales ayant eu une activité mixte salariée et libérale et souhaitant poursuivre au-delà de 65 ans leur exercice libéral. Il demeure que
à ne plus s’en tenir au strict aspect du cumul emploi-retraite mais à envisager différentes modalités de réponses, dont il constitue une des expressions, aux aspirations de certains travailleurs âgés. 1. Dans un premier temps : proroger les règles actuelles La longue série d’aménagements apportés aux conditions d’application de l’ordonnance du 30 mars 1982, dont notamment l’abandon de la pénalisation financière, a contribué à tempérer le caractère relativement abrupt qu’elle pouvait avoir à l’origine. Notre Assemblée considère qu’il n’est pas possible en l’état actuel des connaissances d’en bouleverser profondément la substance, certaines améliorations immédiates restant néanmoins nécessaires. Il conviendrait en particulier, à l’occasion de la prorogation de la loi, d’ajouter aux dérogations à la règle de la cessation d’activité déjà prévues, le cas des personnes exerçant des professions libérales ayant eu une activité mixte salariée et libérale et souhaitant poursuivre au-delà de 65 ans leur exercice libéral. Il demeure que pour l’ensemble des actifs l’impact vraisemblablement limité sur l’emploi des situations de cumul observées ne milite pas en effet en faveur d’une réglementation trop contraignante ; des inégalités patentes par rapport à l’emploi n’ayant, à ce jour, pu être clairement mises en évidence. Par ailleurs, une certaine solidarité s’exerce déjà du fait des situations de cumul. Il importe en effet de rappeler que ceux qui reprennent une activité professionnelle après avoir fait valoir leurs droits à pension acquittent sur leur rémunération toutes les cotisations prélevées sur les autres actifs et à un taux identique, sans que cela leur procure nécessairement une amélioration de leurs droits. L’équilibre des régimes maladie, vieillesse et chômage n’est donc pas actuellement mis en cause par les situations de cumul emploi-retraite qui leur procurent au contraire quelques recettes supplémentaires, traduction d’une solidarité avec les générations plus jeunes. Comme pour l’ensemble de la population, cette solidarité s’exerce également à travers la fiscalité directe et indirecte ainsi que par le biais de la C.S.G. En revanche en termes de revenus la question de l’équité du cumul emploi-retraite reste posée. Aucune réponse satisfaisante ne semble actuellement en mesure d’y être apportée. La meilleure connaissance des situations individuelles de cumul