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Lors de la discussion du projet de loi modifiant l'ordonnance de 1982, à l'automne 1985 le rapporteur devant l'Assemblée nationale notait déjà: « que les pouvoirs publics ne connaissent pas avec précision le nombre et la nature des cumuls entre un emploi et une retraite. Une enquête de 1977 exploitée par l'inspection des affaires sociales en 1980 permet d'avancer que 200 000 salariés de plus de soixante-cinq ans toucheraient une retraite, de même que 30 000 commerçants et artisans, par ailleurs 300 000 agriculteurs de plus de soixante-cinq ans continuent à travailler ainsi que 250 000 retraités de moins de soixante ans. En raison de l'évolution du marché du travail depuis 1977, des effets de l'abaissement de l'âge de la retraite et de l'amélioration du niveau des retraites, la tendance au cumul est certainement à la baisse. L'absence de statistiques et les difficultés du contrôle entement l'efficacité du dispositif et laissent planer une suspicion, peut-être injustifiée, sur les catégories les plus souvent amenées à cumuler emploi et retraite : en général les anciens militaires. Ils ne veulent pas passer pour des boucs émissaires du chômage, mais tant que l'on ne saura pas avec précision qui cumule, pour quels gains, avec quelles retraites, à quel âge et après quelle carrière, le flou continuera de planer. La commission demande donc instamment au gouvernement d'entreprendre une étude précise à ce sujet et propose de lever les obstacles juridiques dus à la difficulté de croiser les informations des institutions en cause : UNEDIC et caisses de retraite. Pour organiser la solidarité, il faut un minimum d'information ; ce n'est pas le cas aujourd'hui ». Pour répondre à cette légitime demande des parlementaires, le ministre du travail de l'époque avait indiqué que le gouvernement proposerait au Conseil national de la statistique « de mettre en place les instruments de mesure de ce phénomène » (J.O. Assemblée nationale — séance du 7 octobre 1985). Le Conseil économique et social, aujourd'hui, ne peut que souscrire à de tels propos et regrette qu'ils soient restés lettre morte. Le gouvernement consulte notre Assemblée sur le bien fondé de la
quelles retraites, à quel âge et après quelle carrière, le flou continuera de planer. La commission demande donc instamment au gouvernement d'entreprendre une étude précise à ce sujet et propose de lever les obstacles juridiques dus à la difficulté de croiser les informations des institutions en cause : UNEDIC et caisses de retraite. Pour organiser la solidarité, il faut un minimum d'information ; ce n'est pas le cas aujourd'hui ». Pour répondre à cette légitime demande des parlementaires, le ministre du travail de l'époque avait indiqué que le gouvernement proposerait au Conseil national de la statistique « de mettre en place les instruments de mesure de ce phénomène » (J.O. Assemblée nationale — séance du 7 octobre 1985). Le Conseil économique et social, aujourd'hui, ne peut que souscrire à de tels propos et regrette qu'ils soient restés lettre morte. Le gouvernement consulte notre Assemblée sur le bien fondé de la réglementation du cumul et sur sa réforme éventuelle, en l'absence de toute indication quantitative nouvelle sur l'importance et la nature du phénomène. C'est un obstacle majeur qu'il nous faudra tenter de surmonter. Quoi qu'il en soit les rares informations disponibles permettent de constater que le phénomène du cumul emploi-retraite demeure numériquement limité, au regard de la population active et même vis à vis du niveau du chômage. En effet, nous avons vu que lors de sa dernière année d'application en 1986, la contribution de solidarité instituée par l'ordonnance de 1982 ne concernait que 11 000 cotisants dans le secteur privé et 1 000 à 2 000 dans le secteur public. La C.N.A.V.T.S. vient de diffuser quelques éléments quantitatifs concernant les retraités actifs dans le régime général. En 1987, 106 000 retraités du régime général ont également cotisé à ce régime. Toutefois ces données comportent les limites suivantes : — elles n'intègrent pas les retraités du régime général qui exercent une activité relevant d'un autre régime ; — elles n'intègrent pas davantage les retraités d'autres régimes qui exercent une activité salariée. Par ailleurs, au sein des régimes spéciaux, dont les conditions de départ en retraite se prêtent plus que d'autres au
numériquement limité, au regard de la population active et même vis à vis du niveau du chômage. En effet, nous avons vu que lors de sa dernière année d'application en 1986, la contribution de solidarité instituée par l'ordonnance de 1982 ne concernait que 11 000 cotisants dans le secteur privé et 1 000 à 2 000 dans le secteur public. La C.N.A.V.T.S. vient de diffuser quelques éléments quantitatifs concernant les retraités actifs dans le régime général. En 1987, 106 000 retraités du régime général ont également cotisé à ce régime. Toutefois ces données comportent les limites suivantes : — elles n'intègrent pas les retraités du régime général qui exercent une activité relevant d'un autre régime ; — elles n'intègrent pas davantage les retraités d'autres régimes qui exercent une activité salariée. Par ailleurs, au sein des régimes spéciaux, dont les conditions de départ en retraite se prêtent plus que d'autres au cumul, le représentant de la S.N.C.F. a indiqué lors de son audition que sur les 230 000 cheminots retraités, 5 800 déclaraient avoir une activité salariée. S'agissant des militaires qui effectuent une seconde carrière après leur retraite, selon le bilan social 1990 du ministère de la Défense, ils étaient 190 000 entre 45 et 65 ans à être potentiellement en situation de cumul ; mais là encore aucune statistique n'est disponible sur la réalité des situations. Le Ministre du travail lors de son intervention devant le Sénat le 15 novembre 1985 indiquait que : « toutes les enquêtes partielles, toutes les statistiques, mêmes limitées, qui sont actuellement disponibles montrent que les anciens militaires poursuivant ou reprenant une activité civile après soixante ans constituent une minorité dans l'ensemble des retraités actifs de cette classe d'âge... La plupart des officiers qui prennent leur retraite à la limite d'âge de leur grade ne reprennent pas d'activité civile ». (J.O. Sénat Séance du 15 novembre 1985). Pour sa part le rapporteur de la Commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées, au cours de ce même débat a cité le chiffre de 12 000 militaires occupant un emploi civil entre 60
000 entre 45 et 65 ans à être potentiellement en situation de cumul ; mais là encore aucune statistique n'est disponible sur la réalité des situations. Le Ministre du travail lors de son intervention devant le Sénat le 15 novembre 1985 indiquait que : « toutes les enquêtes partielles, toutes les statistiques, mêmes limitées, qui sont actuellement disponibles montrent que les anciens militaires poursuivant ou reprenant une activité civile après soixante ans constituent une minorité dans l'ensemble des retraités actifs de cette classe d'âge... La plupart des officiers qui prennent leur retraite à la limite d'âge de leur grade ne reprennent pas d'activité civile ». (J.O. Sénat Séance du 15 novembre 1985). Pour sa part le rapporteur de la Commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées, au cours de ce même débat a cité le chiffre de 12 000 militaires occupant un emploi civil entre 60 et 65 ans et de l'ordre de 75 000 avant 60 ans. Enfin, lors de son audition devant la section des affaires sociales, le représentant du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration a indiqué que « la propension à la poursuite de l'activité est différente selon les professions. Chez les salariés elle est très faible... en revanche chez les non-salariés cette propension est forte ». Il a ajouté par ailleurs que « la question de la reprise d'activité reste marginale dans toutes les professions, une majorité des assurés souhaitant s'arrêter ». En résumé, on serait donc confronté dans cette saisine à un phénomène non quantifié mais qui aurait objectivement toutes les raisons de demeurer limité. Avant de savoir si la question de l'incidence du cumul sur l'emploi demeure pertinente, il convient de tenter d'esquisser les contours des principales situations de cumul qui peuvent être rencontrées. B. LES PRINCIPALES SITUATIONS DE CUMUL ET LEURS INCIDENCES SUR L'EMPLOI 1. Les aspirations des salariés âgés Ainsi que le révèlent diverses enquêtes dont une étude par sondage sur les salariés de 45 ans et plus : quand on leur propose d'arbitrer entre différentes modalités de départ, les salariés choisissent plutôt un départ précoce
les salariés elle est très faible... en revanche chez les non-salariés cette propension est forte ». Il a ajouté par ailleurs que « la question de la reprise d'activité reste marginale dans toutes les professions, une majorité des assurés souhaitant s'arrêter ». En résumé, on serait donc confronté dans cette saisine à un phénomène non quantifié mais qui aurait objectivement toutes les raisons de demeurer limité. Avant de savoir si la question de l'incidence du cumul sur l'emploi demeure pertinente, il convient de tenter d'esquisser les contours des principales situations de cumul qui peuvent être rencontrées. B. LES PRINCIPALES SITUATIONS DE CUMUL ET LEURS INCIDENCES SUR L'EMPLOI 1. Les aspirations des salariés âgés Ainsi que le révèlent diverses enquêtes dont une étude par sondage sur les salariés de 45 ans et plus : quand on leur propose d'arbitrer entre différentes modalités de départ, les salariés choisissent plutôt un départ précoce ou correspondant aux possibilités légales en vigueur et ce quel que soit le taux de pension. En effet, 40 % des salariés optent pour un départ avant 60 ans (12 % acceptent un taux de pension inférieur ou égal à 60 % de leur ancien salaire) ; 36 % choisissent un départ à 60 ans. Autrement dit, les 3/4 des salariés âgés penchent pour un schéma dans lequel l'âge de départ est inférieur ou égal à 60 ans. L'ensemble des résultats montre que les salariés souhaitent un départ précoce en retraite et que pour cela ils sont prêts à consentir des sacrifices pécuniaires. Interrogés sur d'éventuelles nouvelles modalités du système de retraite, les salariés actifs optent pour un départ à 60 ans, avec des cotisations en augmentation plutôt qu'un départ au-delà de 60 ans avec les mêmes cotisations. Cela étant, 13 % de l'échantillon accepteraient de partir plus tard que 60 ans si le taux de pension était plus avantageux. Et s'il fallait effectivement revenir à un départ en retraite à 65 ans, un aménagement des conditions de travail serait aussi la contrepartie permettant d'accepter de partir plus tard. (1) Analysée dans un « rapport sur les salariés âgés, modernisation
un départ à 60 ans. Autrement dit, les 3/4 des salariés âgés penchent pour un schéma dans lequel l'âge de départ est inférieur ou égal à 60 ans. L'ensemble des résultats montre que les salariés souhaitent un départ précoce en retraite et que pour cela ils sont prêts à consentir des sacrifices pécuniaires. Interrogés sur d'éventuelles nouvelles modalités du système de retraite, les salariés actifs optent pour un départ à 60 ans, avec des cotisations en augmentation plutôt qu'un départ au-delà de 60 ans avec les mêmes cotisations. Cela étant, 13 % de l'échantillon accepteraient de partir plus tard que 60 ans si le taux de pension était plus avantageux. Et s'il fallait effectivement revenir à un départ en retraite à 65 ans, un aménagement des conditions de travail serait aussi la contrepartie permettant d'accepter de partir plus tard. (1) Analysée dans un « rapport sur les salariés âgés, modernisation et gestion des âges », X. Gaullier et C. Thomas, mars 1990. L'observation des attitudes laisse donc entrevoir que les salariés âgés de 45 ans et plus accepteraient des modalités de retraite diversifiées. Toutefois si l'idée apparaît séduisante à beaucoup, sa concrétisation au niveau individuel demeure problématique et ces salariés qui attendent leur retraite ne sont pas si pressés d'y arriver : l'appréhension liée à un changement radical de mode de vie semble en être la raison principale. Cette appréhension est assurément très prégnante mais elle paraît cependant, pour peu qu'il y ait un minimum de préparation, s'apaiser assez vite ainsi que le confirment d'autres enquêtes selon lesquelles toutes catégories confondues, le pourcentage de retraités qui n'ont aucune envie de retrouver les conditions d'activité contraignantes du salariat est très important. Le même phénomène s'observe d'ailleurs chez de nombreux non-salariés qui bien que n'ayant pas les mêmes contraintes ont néanmoins les mêmes aspirations. 2. Le taux d'activité à l'âge de la retraite Si les assurés sont peu enclins à poursuivre leur activité au-delà de 60 ans, ou à reprendre un emploi après la liquidation de leur pension, c'est également parce que seulement une partie d'entre eux parvient à l'âge de la
qui attendent leur retraite ne sont pas si pressés d'y arriver : l'appréhension liée à un changement radical de mode de vie semble en être la raison principale. Cette appréhension est assurément très prégnante mais elle paraît cependant, pour peu qu'il y ait un minimum de préparation, s'apaiser assez vite ainsi que le confirment d'autres enquêtes selon lesquelles toutes catégories confondues, le pourcentage de retraités qui n'ont aucune envie de retrouver les conditions d'activité contraignantes du salariat est très important. Le même phénomène s'observe d'ailleurs chez de nombreux non-salariés qui bien que n'ayant pas les mêmes contraintes ont néanmoins les mêmes aspirations. 2. Le taux d'activité à l'âge de la retraite Si les assurés sont peu enclins à poursuivre leur activité au-delà de 60 ans, ou à reprendre un emploi après la liquidation de leur pension, c'est également parce que seulement une partie d'entre eux parvient à l'âge de la retraite en situation d'activité. Une enquête réalisée par la C.N.A.V.T.S. du 1er au 30 avril 1990 et portant sur 119 335 dossiers de liquidation de pensions a montré que : — 34,3 % étaient des assurés actifs devant cesser leur activité ; — 2,3 % étaient des assurés actifs pouvant poursuivre leur activité au titre des dérogations prévues par la loi ; — 63,4 % étaient des inactifs. Parmi les 34,3 % d'actifs, 65,8 % relevaient du régime général, 2,6 % des salariés agricoles, 7,6 % des exploitants agricoles, 11 % des régimes spéciaux et 12 % étaient des non-salariés. Les dérogations accordées pour la poursuite d'une activité concernaient pour 1/3 le régime général et pour 2/3 les travailleurs exerçant leur activité à l'étranger. Les inactifs étaient pour 46 % au chômage, en garantie de ressources ou en pré-retraite, 11 % en invalidité, accident du travail ou bénéficiaires de l'A.A.H., enfin 42 % étaient sans activité. Les résultats de cette enquête, certes partielle, mais considérée par le ministère des Affaires sociales comme « représentative » permettent de tirer deux conclusions. La première c'est que le nombre des actifs souhaitant poursuivre leur activité après la liquidation de leur pension et bénéficiant
poursuivre leur activité au titre des dérogations prévues par la loi ; — 63,4 % étaient des inactifs. Parmi les 34,3 % d'actifs, 65,8 % relevaient du régime général, 2,6 % des salariés agricoles, 7,6 % des exploitants agricoles, 11 % des régimes spéciaux et 12 % étaient des non-salariés. Les dérogations accordées pour la poursuite d'une activité concernaient pour 1/3 le régime général et pour 2/3 les travailleurs exerçant leur activité à l'étranger. Les inactifs étaient pour 46 % au chômage, en garantie de ressources ou en pré-retraite, 11 % en invalidité, accident du travail ou bénéficiaires de l'A.A.H., enfin 42 % étaient sans activité. Les résultats de cette enquête, certes partielle, mais considérée par le ministère des Affaires sociales comme « représentative » permettent de tirer deux conclusions. La première c'est que le nombre des actifs souhaitant poursuivre leur activité après la liquidation de leur pension et bénéficiant pour cela des nombreuses dérogations à la règle de cessation d'activité prévues par la loi est marginal (moins de 1 %, si l'on ne tient pas compte des travailleurs expatriés). Cette tendance semble corroborée par le faible nombre (3 %) des non-cessations d'activité parmi les motifs de rejet des demandes d'attribution de pension. La seconde a trait au faible nombre des futurs retraités qui parviennent à l'âge de la retraite en ayant réussi à conserver une activité (environ 1/3). On retrouve là les problèmes rencontrés par les travailleurs âgés pour conserver leur emploi ou en retrouver un lorsqu'ils l'ont perdu. Compte tenu des mécanismes de pré-retraite évoqués au premier chapitre, les travailleurs âgés sont toujours les premiers concernés par les mesures de licenciement lorsqu'il y a réduction des effectifs dans les entreprises. Dans ces conditions, il serait sans doute illusoire de penser que ces travailleurs qui ont perdu leur emploi ou qui n'ont pas réussi à en trouver un nouveau dans les années précédant leur soixantième anniversaire risquent de réintégrer le marché du travail après la liquidation de leur pension. Toute mesure, qu'il s'agisse de libéraliser les conditions de cumul ou de les restreindre risque de rester sans effet sur
d'attribution de pension. La seconde a trait au faible nombre des futurs retraités qui parviennent à l'âge de la retraite en ayant réussi à conserver une activité (environ 1/3). On retrouve là les problèmes rencontrés par les travailleurs âgés pour conserver leur emploi ou en retrouver un lorsqu'ils l'ont perdu. Compte tenu des mécanismes de pré-retraite évoqués au premier chapitre, les travailleurs âgés sont toujours les premiers concernés par les mesures de licenciement lorsqu'il y a réduction des effectifs dans les entreprises. Dans ces conditions, il serait sans doute illusoire de penser que ces travailleurs qui ont perdu leur emploi ou qui n'ont pas réussi à en trouver un nouveau dans les années précédant leur soixantième anniversaire risquent de réintégrer le marché du travail après la liquidation de leur pension. Toute mesure, qu'il s'agisse de libéraliser les conditions de cumul ou de les restreindre risque de rester sans effet sur ces catégories de travailleurs et du même coup leur incidence sur le niveau de l'emploi et la lutte contre le chômage paraît négligeable. Certes demeure le problème des « petits boulots » et du travail au noir mais ils concernent aussi bien les actifs que les retraités, et leur limitation suppose des mesures qui dépassent largement le cadre du cumul emploi-retraite. Le tableau ci-dessous confirme le niveau particulièrement bas des taux d'activité après 55 ans en France en comparaison du niveau qu'ils atteignent chez nos principaux partenaires. L'évolution à la baisse des taux d'activité après 55 ans s'observe depuis une quinzaine d'années (cf. graphique). Taux d'activité des personnes âgées (En %) 55-64 ANS 65 ANS ET PLUS 1960 1970 1980 1988 1960 1970 1980 1988 France 59,3 (1) 56,8 53,4 39,2 19,1(1) 12,8 5,0 2,9 Allemagne 52,9(1) 50,3 42,8 41,3 14,0(1) 10,4 4,5 3,1 Canada 54,4 56,7 53,9 50,5 17,6 13,0 8,9 7,1 États-Unis 60,1 60,4 55,1 54,1 19,2 16,0 11,9 10,3 Italie (2) 37,4 28,8 24,5 22,5 19,3 7,0 7,5 4,9 Japon 66,4 64,1 63,0 63,0 39,6 31,8 26,3 23,8 Royaume-Uni 58,8 63,9 59,4 51,9 13,4 11,6 6,2 4,8 (1) Chiffres de 1962. (2) La première tranche d'âge est
suppose des mesures qui dépassent largement le cadre du cumul emploi-retraite. Le tableau ci-dessous confirme le niveau particulièrement bas des taux d'activité après 55 ans en France en comparaison du niveau qu'ils atteignent chez nos principaux partenaires. L'évolution à la baisse des taux d'activité après 55 ans s'observe depuis une quinzaine d'années (cf. graphique). Taux d'activité des personnes âgées (En %) 55-64 ANS 65 ANS ET PLUS 1960 1970 1980 1988 1960 1970 1980 1988 France 59,3 (1) 56,8 53,4 39,2 19,1(1) 12,8 5,0 2,9 Allemagne 52,9(1) 50,3 42,8 41,3 14,0(1) 10,4 4,5 3,1 Canada 54,4 56,7 53,9 50,5 17,6 13,0 8,9 7,1 États-Unis 60,1 60,4 55,1 54,1 19,2 16,0 11,9 10,3 Italie (2) 37,4 28,8 24,5 22,5 19,3 7,0 7,5 4,9 Japon 66,4 64,1 63,0 63,0 39,6 31,8 26,3 23,8 Royaume-Uni 58,8 63,9 59,4 51,9 13,4 11,6 6,2 4,8 (1) Chiffres de 1962. (2) La première tranche d'âge est celle de 60-64 ans. (3) Chiffres de 1986. (4) Chiffres de 1987. Source : O.C.D.E., Statistiques de la population active. Évolution des taux d'activité après 55 ans Source : Olivier Marchand : « La population active commence à diminuer juste après l'an 2000 », Économie et statistiques n° 190, juillet-août 1986. Le cas particulier des secondes carrières a) Les militaires La situation des retraités militaires a toujours été au cœur des débats qui depuis 1982 se sont déroulés autour des mesures de limitation ou de pénalisation financière du cumul d'un revenu d'activité avec celui d'une pension. En effet, la retraite des militaires obéit à des règles particulières. Les sous-officiers après 15 ans de services et les officiers après 25 ans peuvent disposer de leur pension. De ce fait, 43 % des 330 000 retraités militaires ont entre 45 et 60 ans, (82 % des retraités étant des sous-officiers). La moyenne d'âge des militaires actifs est globalement inférieure de 10 ans à celle des civils actifs du ministère de la Défense : 33 ans contre 43 ans, le même écart s'observant d'ailleurs pour le personnel féminin. A titre indicatif, d'après les données de l'enquête emploi de 1989, l'âge moyen des actifs
1986. Le cas particulier des secondes carrières a) Les militaires La situation des retraités militaires a toujours été au cœur des débats qui depuis 1982 se sont déroulés autour des mesures de limitation ou de pénalisation financière du cumul d'un revenu d'activité avec celui d'une pension. En effet, la retraite des militaires obéit à des règles particulières. Les sous-officiers après 15 ans de services et les officiers après 25 ans peuvent disposer de leur pension. De ce fait, 43 % des 330 000 retraités militaires ont entre 45 et 60 ans, (82 % des retraités étant des sous-officiers). La moyenne d'âge des militaires actifs est globalement inférieure de 10 ans à celle des civils actifs du ministère de la Défense : 33 ans contre 43 ans, le même écart s'observant d'ailleurs pour le personnel féminin. A titre indicatif, d'après les données de l'enquête emploi de 1989, l'âge moyen des actifs est de 39 ans pour les hommes et 38 ans pour les femmes. La plupart des militaires sauf peut-être les officiers supérieurs entament donc une seconde carrière dès leur retour à la vie civile. Le complément de revenu ainsi apporté leur est souvent indispensable, car du fait des contraintes de la vie militaire leurs épouses n'exercent généralement pas d'activité professionnelle, des enfants restent à charge et le total de la pension et du salaire, en moyenne, n'est pas très supérieur à la solde d'activité. Une enquête menée en octobre 1985 par le ministère de la Défense a conclu en ce qui concerne les sous-officiers admis à la retraite entre 1973 et 1982 qu'au moment du départ : — 25 % seulement étaient titulaires d'une pension au taux maximum, — 53 % étaient en cours d'accession à la propriété, — 70 % des épouses n'avaient pas d'activité professionnelle. Le montant approximatif des pensions correspond à un nombre d'annuités variant de 18 à 30 (36 à 60 % de la solde de base brute) et se situe selon le grade entre 4 500 F et 7 000 F par mois pour les sous-officiers. Les emplois occupés par les militaires au cours de