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l’arrêt du conseil du 5 mai 1781, par l’arrêté du Gouvernement, du 24 flor. an 7 et par l’ordonnance du 18 juin 1823 : l’autorisation est donnée, après avis de l’Académie de médecine de Paris, par le ministre du commerce. Aux termes de l’art. 1er de l’ordonnance du 18 juin 1823, les débits d’eaux minérales, qui ont lieu dans les pharmacies, sont dispensés de cette autorisation ; mais la cour de cassation a jugé, par arrêt du 30 juin 1876 (D. P. 77. 1. 92), contrairement aux conclusions du sieur Larbaud, que cette disposition a eu seulement pour objet de dispenser les pharmaciens de demander une autorisation pour la vente des eaux minérales antérieurement approuvées, mais qu'elle laisse subsister la nécessité d’une autorisation préalable pour la vente de toute eau minérale ( provenant d’une source nouvelle. D’autre part, les sources minérales déclarées d’intérêt public par décret, par application de la loi du 14 juill. 1856, peuvent être entourées d’un périmètre de protection dans lequel il est interdit aux propriétaires de terrains de faire, sans autorisation, aucun sondage ni travail souterrain. Le décret du 8 mars 1848 avait fixé ce périmètre d’une manière uniforme, à un rayon de 1,000 mètres autour de chaque source ; mais ce décret a été abrogé par la loi du 14 juill. 1856, aux termes de laquelle un décret spécial doit intervenir pour fixer le périmètre de chaque source. Le périmètre de protection des sources de Vichy n’a été établi que par un décret du 17 mai 1874, alors que le sieur Larbaud avait effectué les travaux de sondage de sa source. Un arrêt du conseil d’Etat, du 7 août 1874 (D. P. 75. 3. 75), a annulé, pour vice de procédure, un arrêté du préfet qui avait, par application de l’art. 5 de la loi du 14 juill. 1856, ordonné la suspension provisoire des fouilles exécutées par le sieur Larbaud. Un autre arrêt, du 5 févr. 1875, a annulé, pour incompétence, un arrêté préfectoral interdisant la vente des eaux. Lorsque la cour de cassation eut décidé que le sieur Larbaud ne pouvait vendre ses eaux
de chaque source ; mais ce décret a été abrogé par la loi du 14 juill. 1856, aux termes de laquelle un décret spécial doit intervenir pour fixer le périmètre de chaque source. Le périmètre de protection des sources de Vichy n’a été établi que par un décret du 17 mai 1874, alors que le sieur Larbaud avait effectué les travaux de sondage de sa source. Un arrêt du conseil d’Etat, du 7 août 1874 (D. P. 75. 3. 75), a annulé, pour vice de procédure, un arrêté du préfet qui avait, par application de l’art. 5 de la loi du 14 juill. 1856, ordonné la suspension provisoire des fouilles exécutées par le sieur Larbaud. Un autre arrêt, du 5 févr. 1875, a annulé, pour incompétence, un arrêté préfectoral interdisant la vente des eaux. Lorsque la cour de cassation eut décidé que le sieur Larbaud ne pouvait vendre ses eaux sans autorisation, le ministre du commerce, par décision du 15 févr. 1877, refusa l’autorisation demandée. Cette décision fut elle-même annulée par un arrêt du conseil d’Etat du 6 déc. 1878 (D. P. 79. 3. 33), motivé sur ce que ce refus n’avait pas été opposé au sieur Larbaud en vue de l’intérêt de la santé publique, et sur ce que le ministre ne pouvait faire servir les pouvoirs qui lui ont été conférés dans l’intérêt exclusif de la santé publique, à un but de protection d’une source minérale, les mesures de protection ayant été spécialement énumérées par la loi du 14 juill. 1856. Quelques jours après cette décision, le 18 déc. 1878, le ministre du commerce donna au sieur Larbaud l’autorisation de vendre les eaux de la source Prunelle. Le sieur Larbaud demande une indemnité de 550,000 fr. pour le préjudice que lui ont causé les mesures prises par l'Administration pour entraver l'exploitation de sa source : il a été privé, pendant plusieurs années, des bénéfices qu'il pouvait retirer de cette exploitation ; il a été entraîné à des procès coûteux ; il n'a pu installer un établissement de bains ; il n'a pu se rendre acquéreur de l'hôtel voisin
de l’intérêt de la santé publique, et sur ce que le ministre ne pouvait faire servir les pouvoirs qui lui ont été conférés dans l’intérêt exclusif de la santé publique, à un but de protection d’une source minérale, les mesures de protection ayant été spécialement énumérées par la loi du 14 juill. 1856. Quelques jours après cette décision, le 18 déc. 1878, le ministre du commerce donna au sieur Larbaud l’autorisation de vendre les eaux de la source Prunelle. Le sieur Larbaud demande une indemnité de 550,000 fr. pour le préjudice que lui ont causé les mesures prises par l'Administration pour entraver l'exploitation de sa source : il a été privé, pendant plusieurs années, des bénéfices qu'il pouvait retirer de cette exploitation ; il a été entraîné à des procès coûteux ; il n'a pu installer un établissement de bains ; il n'a pu se rendre acquéreur de l'hôtel voisin de sa source. Si certaines de ces demandes sont ou non recevables ou mal fondées, il est certain qu'il y a un élément de préjudice. À la date du 16 févr. 1877, l'instruction était complète ; si, à cette date, le ministre du commerce avait donné l'autorisation au lieu de la refuser, le sieur Larbaud aurait exploité sa source près de deux ans plus tôt. Ce préjudice est-il de nature à lui ouvrir un droit à indemnité ? C'est la question, très délicate, que nous avons à examiner. Nous ne tirerons aucun argument des principes généraux du Code civil ; il ne s'agit pas de procès entre des particuliers dont l'un serait responsable de sa faute, aux termes de l'article 1382, du Code civil ; le propriétaire, aux termes de l'article 552 du même Code, peut faire en dessous du sol les fouilles qu'il jugera à propos et en tirer les produits qu'elles peuvent fournir, sauf les modifications résultant des lois et règlements de police. C'est un règlement de police administrative qui a été appliqué au sieur Larbaud, et nous avons à rechercher si une mesure de police, même irrégulièrement prise, entraîne la responsabilité de l'Administration. En règle générale, on
la refuser, le sieur Larbaud aurait exploité sa source près de deux ans plus tôt. Ce préjudice est-il de nature à lui ouvrir un droit à indemnité ? C'est la question, très délicate, que nous avons à examiner. Nous ne tirerons aucun argument des principes généraux du Code civil ; il ne s'agit pas de procès entre des particuliers dont l'un serait responsable de sa faute, aux termes de l'article 1382, du Code civil ; le propriétaire, aux termes de l'article 552 du même Code, peut faire en dessous du sol les fouilles qu'il jugera à propos et en tirer les produits qu'elles peuvent fournir, sauf les modifications résultant des lois et règlements de police. C'est un règlement de police administrative qui a été appliqué au sieur Larbaud, et nous avons à rechercher si une mesure de police, même irrégulièrement prise, entraîne la responsabilité de l'Administration. En règle générale, on peut dire que les décisions entachées d'excès de pouvoir n'ouvrent aux particuliers d'autre recours que le recours en annulation pure et simple, sans action en dommages-intérêts et même sans dépens contre l'Administration qui n'agit que dans un but d'intérêt public. Ce principe s'impose surtout en matière de police administrative. Les mesures de police prises dans un intérêt collectif et public n'entraînent pas, contre l'Etat, de responsabilité pécuniaire : en vertu de ses pouvoirs de police judiciaire, l'Administration peut faire détenir préventivement des non coupables, sans que ceux-ci, lorsqu'ils sont acquittés, puissent réclamer des dommages-intérêts. De même, l'erreur commise dans l'application d'une mesure de police administrative n'entraîne pas la responsabilité de l'Etat. Nous reconnaissons que ce principe comporte des exceptions, mais elles doivent être renfermées dans les limites que la jurisprudence leur a assignées. Toutes les fois qu'un pouvoir de police a été détourné de l'intérêt public en vue duquel il est concédé à l'Administration pour être appliqué dans un intérêt privé et fiscal, ce détournement de pouvoir entraîne la responsabilité pécuniaire de l'Administration. En voici deux exemples : Lorsqu'un maire refuse à un propriétaire de lui donner un alignement, afin de remèder à des constructions et donc de ménager ainsi
mesures de police prises dans un intérêt collectif et public n'entraînent pas, contre l'Etat, de responsabilité pécuniaire : en vertu de ses pouvoirs de police judiciaire, l'Administration peut faire détenir préventivement des non coupables, sans que ceux-ci, lorsqu'ils sont acquittés, puissent réclamer des dommages-intérêts. De même, l'erreur commise dans l'application d'une mesure de police administrative n'entraîne pas la responsabilité de l'Etat. Nous reconnaissons que ce principe comporte des exceptions, mais elles doivent être renfermées dans les limites que la jurisprudence leur a assignées. Toutes les fois qu'un pouvoir de police a été détourné de l'intérêt public en vue duquel il est concédé à l'Administration pour être appliqué dans un intérêt privé et fiscal, ce détournement de pouvoir entraîne la responsabilité pécuniaire de l'Administration. En voici deux exemples : Lorsqu'un maire refuse à un propriétaire de lui donner un alignement, afin de remèder à des constructions et donc de ménager ainsi les intérêts financiers de la commune en vue d'une expropriation future des terrains, il commet un détournement de pouvoir qui ouvre à ce propriétaire une action en dommages-intérêts contre la commune (Cons. d'Et., arrêts des 26 mai 1869, D. P. 70. 3. 69 ; 18 juill. 1873, D. P. 74. 3. 91, et 12 juill. 1879, D. P. 80. 3. 18). De même, si un préfet use des pouvoirs qui lui appartiennent pour la police des établissements insalubres dans un intérêt financier de l'Etat, et prononce la fermeture d'une fabrique d'allumettes, pour éviter à l'Etat le bénéfice d'une indemnité d'expropriation, ce détournement ultérieur de pouvoir entraîne la responsabilité pécuniaire de l'Etat (Cons. d'Et., arrêts des 26 nov. 1875, D. P. 76. 3. 41, et 4 déc. 1879, D. P. 80. 3. 41). Dans ces affaires, le préfet n'avait agi que sur des instructions émanées du ministre des finances. Le sieur Larbaud se trouve-t-il dans une situation semblable ? Oui, dit-il, car c'est dans un intérêt purement fiscal, dans l'intérêt des sources de Vichy, appartenant à l'Etat, que le ministre du commerce avait interdit la vente des eaux de la source Prunelle. Il est certain que cette mesure avait été prise
3. 91, et 12 juill. 1879, D. P. 80. 3. 18). De même, si un préfet use des pouvoirs qui lui appartiennent pour la police des établissements insalubres dans un intérêt financier de l'Etat, et prononce la fermeture d'une fabrique d'allumettes, pour éviter à l'Etat le bénéfice d'une indemnité d'expropriation, ce détournement ultérieur de pouvoir entraîne la responsabilité pécuniaire de l'Etat (Cons. d'Et., arrêts des 26 nov. 1875, D. P. 76. 3. 41, et 4 déc. 1879, D. P. 80. 3. 41). Dans ces affaires, le préfet n'avait agi que sur des instructions émanées du ministre des finances. Le sieur Larbaud se trouve-t-il dans une situation semblable ? Oui, dit-il, car c'est dans un intérêt purement fiscal, dans l'intérêt des sources de Vichy, appartenant à l'Etat, que le ministre du commerce avait interdit la vente des eaux de la source Prunelle. Il est certain que cette mesure avait été prise pour protéger la source Lucas. Mais protéger, même par une mesure irrégulière, une source déclarée d'intérêt public, ce n'est pas user d'un pouvoir de police dans un intérêt privé et fiscal. La loi du 14 juill. 1856 a énuméré les mesures de protection des sources minérales (fixation de périmètre, interdiction ou suspension provisoire de travaux). Au lieu de provoquer ces mesures, en temps utile, le ministre en vue de l'intérêt public de la protection de la source, a usé d'un pouvoir dont il ne pouvait faire usage qu'en vue d'un autre intérêt public, celui de la santé et de la salubrité. Mais, dira-t-on, cette interprétation ne serait exacte que si la source, ainsi protégée, appartenait à un particulier ; mais de ce fait qu'elle est la propriété de l'Etat, n'en résulte-t-il pas que la mesure de protection revêt un caractère d'intérêt fiscal ? Non, suivant nous : la mesure de protection est toujours prise dans l'intérêt public, que l'Etat soit ou non propriétaire de la source. Y a-t-il, en même temps, un côté de cet intérêt public dominant, un intérêt privé de l'Etat ? Cela n'est nullement établi. L'Etat voulait protéger la source Lucas, mais son intérêt financier ne se
ou suspension provisoire de travaux). Au lieu de provoquer ces mesures, en temps utile, le ministre en vue de l'intérêt public de la protection de la source, a usé d'un pouvoir dont il ne pouvait faire usage qu'en vue d'un autre intérêt public, celui de la santé et de la salubrité. Mais, dira-t-on, cette interprétation ne serait exacte que si la source, ainsi protégée, appartenait à un particulier ; mais de ce fait qu'elle est la propriété de l'Etat, n'en résulte-t-il pas que la mesure de protection revêt un caractère d'intérêt fiscal ? Non, suivant nous : la mesure de protection est toujours prise dans l'intérêt public, que l'Etat soit ou non propriétaire de la source. Y a-t-il, en même temps, un côté de cet intérêt public dominant, un intérêt privé de l'Etat ? Cela n'est nullement établi. L'Etat voulait protéger la source Lucas, mais son intérêt financier ne se dégage pas nettement. Depuis trois ans que le sieur Larbaud exploite sa source, il n'est pas allégué que l'Etat ait eu, à ce sujet, des difficultés avec la compagnie fermière, ni que le débit des eaux minérales des sources anciennes ait diminué. L'Administration vient elle-même, le ministre nous apprend, d'autoriser à Vichy un établissement de bains d'eau minérale appartenant à un particulier, en cette matière, il est permis de supposer que la découverte de nouvelles sources est utile même aux propriétaires de sources anciennes, par le motif qu'elle accroît la notoriété de la station thermale. Nous estimons donc que le détournement de pouvoirs commis par le ministre du commerce a eu lieu en vue d'un intérêt public, la protection d'une source, que si l'Administration avait Deux points paraissent résulter d'une manière irréfutable des conclusions rapportées ci-dessus; en premier lieu, les mesures de police n'engagent la responsabilité de l’Administration que dans les cas où, par suite d'un détournement de pouvoir, elles ont été prises dans l’intérêt pécuniaire de l’Administration. En second lieu, la protection des sources d'eau minérale intéresse l'État, principalement au point de vue de l'utilité publique; d'où cette conséquence que si une mesure, même irrégulière, a eu réellement pour
à Vichy un établissement de bains d'eau minérale appartenant à un particulier, en cette matière, il est permis de supposer que la découverte de nouvelles sources est utile même aux propriétaires de sources anciennes, par le motif qu'elle accroît la notoriété de la station thermale. Nous estimons donc que le détournement de pouvoirs commis par le ministre du commerce a eu lieu en vue d'un intérêt public, la protection d'une source, que si l'Administration avait Deux points paraissent résulter d'une manière irréfutable des conclusions rapportées ci-dessus; en premier lieu, les mesures de police n'engagent la responsabilité de l’Administration que dans les cas où, par suite d'un détournement de pouvoir, elles ont été prises dans l’intérêt pécuniaire de l’Administration. En second lieu, la protection des sources d'eau minérale intéresse l'État, principalement au point de vue de l'utilité publique; d'où cette conséquence que si une mesure, même irrégulière, a eu réellement pour objet la protection de la source elle ne peut donner lieu à une action en indemnité. La seule question délicate était celle de savoir si la longue série de mesures administratives prises contre le sieur Larbaud avait pour objet la protection matérielle des sources précédemment déclarées d'utilité publique, ou si l’Administration ne s'était pas laissée entraîner à user de ses pouvoirs de police à l’effet de protéger contre toute concurrence l’exploitation industrielle de la compagnie fermière des sources de l'État. Sur cette question, quelques doutes auraient pu s’élever; mais il ne faut pas oublier qu'en la matière l’irresponsabilité pécuniaire de l’État, est la règle; c'était donc au requérant à faire la preuve de son allégation selon lesquelles les mesures prises à son égard avaient pour objet l'intérêt privé de l’État; et je doute devait profiter au Trésor. Or, aucun des arrêts qui ont annulé les actes attaqués en faveur du sieur Larbaud n'est motivé sur ce que l'Administration aurait détourné ses pouvoirs de police dans un intérêt fiscal. DÉCISIONS DU CONSEIL D’ÉTAT ET DOCUMENTS DIVERS. Administration s'est trompée sur les mesures qu'il lui appartint de prendre et si ses décisions ont dû, dès lors, être annulées pour excès de pouvoirs,
l’Administration ne s'était pas laissée entraîner à user de ses pouvoirs de police à l’effet de protéger contre toute concurrence l’exploitation industrielle de la compagnie fermière des sources de l'État. Sur cette question, quelques doutes auraient pu s’élever; mais il ne faut pas oublier qu'en la matière l’irresponsabilité pécuniaire de l’État, est la règle; c'était donc au requérant à faire la preuve de son allégation selon lesquelles les mesures prises à son égard avaient pour objet l'intérêt privé de l’État; et je doute devait profiter au Trésor. Or, aucun des arrêts qui ont annulé les actes attaqués en faveur du sieur Larbaud n'est motivé sur ce que l'Administration aurait détourné ses pouvoirs de police dans un intérêt fiscal. DÉCISIONS DU CONSEIL D’ÉTAT ET DOCUMENTS DIVERS. Administration s'est trompée sur les mesures qu'il lui appartint de prendre et si ses décisions ont dû, dès lors, être annulées pour excès de pouvoirs, la responsabilité pécuniaire de l’État ne saurait être engagée par un acte qui, quoique irrégulier, n'a pu perdre le caractère de mesure de police. Ainsi concluons, dès lors, au rejet de la requête du sieur Larbaud. LE CONSEIL D’ÉTAT; — Vu les décisions du conseil d’État du 7 août 1874, 5 févr. 1875, 17 nov. 1876 et 6 déc. 1878; — Vu la loi du 24 mai 1872 — Considérant que le sieur Larbaud se fonde, pour demander que l’État soit condamné à des dommages-intérêts envers lui, sur des mesures irrégulières qui ont été prises par l’Administration à son égard relativement à l’exploitation d’une source d’eau minérale, dite source Prunelle, à Yichy, et, surtout, sur le refus qui lui a été fait par une décision ministérielle du 16 avr. 1877, d'être autorisé à mettre en vente l’eau de cette source; Considérant que si le ministre de l’agriculture et du commerce, par sa décision ci-dessus relatée du 16 avr. 1877, a pris, dans un but de protection d’une source d’eau minérale déclarée d’intérêt public et appartenant à l’État, des mesures autres que celles que la loi du 14 juill. 1856 a autorisé l’Administration à prendre dans le même but, et si
5 févr. 1875, 17 nov. 1876 et 6 déc. 1878; — Vu la loi du 24 mai 1872 — Considérant que le sieur Larbaud se fonde, pour demander que l’État soit condamné à des dommages-intérêts envers lui, sur des mesures irrégulières qui ont été prises par l’Administration à son égard relativement à l’exploitation d’une source d’eau minérale, dite source Prunelle, à Yichy, et, surtout, sur le refus qui lui a été fait par une décision ministérielle du 16 avr. 1877, d'être autorisé à mettre en vente l’eau de cette source; Considérant que si le ministre de l’agriculture et du commerce, par sa décision ci-dessus relatée du 16 avr. 1877, a pris, dans un but de protection d’une source d’eau minérale déclarée d’intérêt public et appartenant à l’État, des mesures autres que celles que la loi du 14 juill. 1856 a autorisé l’Administration à prendre dans le même but, et si ladite décision a été pour ce motif annulée pour excès de pouvoir par la décision ci-dessus visée du conseil d’État au contentieux du 6 déc. 1878, il ne résulte pas de l’instruction que l’erreur commise par l’Administration dans l'instruction de la demande du requérant tendant à être autorisé à mettre en vente l’eau minérale de la source Prunelle, non plus que les mesures qui ont pu être prises antérieurement relativement à cette source, aient constitué à l’égard du sieur Larbaud des actes de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l’État envers lui; qu’il y a lieu, dans ces circonstances, de rejeter la requête du sieur Larbaud: Art. 1er. La requête... est rejetée. Du 23 juin 1882. Cons. d’Ét. MM. Mathéus, rapporteur de Préfecture, concluant -Mazeau, avocat. TRAVAUX PUBLICS, COMMUNE, ARCHITECTE, RÉVOCATION, CONVENTIONS ANTÉRIEURES: 1° INDEMNITÉ; 2° COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. La commune qui retire le mandat confié à un homme de l’art chargé des fonctions d’ingénieur et d’architecte municipal, doit à celui-ci une indemnité alors que, dans l’intention commune des parties, les avantages dont il est privé immédiatement lui étaient assurés pour un certain temps, et, qu'à raison de ces avantages, cet homme de l’art avait fait des concessions sur les
en vente l’eau minérale de la source Prunelle, non plus que les mesures qui ont pu être prises antérieurement relativement à cette source, aient constitué à l’égard du sieur Larbaud des actes de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l’État envers lui; qu’il y a lieu, dans ces circonstances, de rejeter la requête du sieur Larbaud: Art. 1er. La requête... est rejetée. Du 23 juin 1882. Cons. d’Ét. MM. Mathéus, rapporteur de Préfecture, concluant -Mazeau, avocat. TRAVAUX PUBLICS, COMMUNE, ARCHITECTE, RÉVOCATION, CONVENTIONS ANTÉRIEURES: 1° INDEMNITÉ; 2° COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. La commune qui retire le mandat confié à un homme de l’art chargé des fonctions d’ingénieur et d’architecte municipal, doit à celui-ci une indemnité alors que, dans l’intention commune des parties, les avantages dont il est privé immédiatement lui étaient assurés pour un certain temps, et, qu'à raison de ces avantages, cet homme de l’art avait fait des concessions sur les rémunérations auxquelles il avait droit pour les travaux dirigés par lui (1). L'appréciation de l’indemnité ainsi due entre dans les attributions du conseil de préfecture (solution implicite) (2). Mairie de Castres et M. Oulmière. Le sieur Oulmière, qui avait rempli pendant plusieurs années les fonctions d’ingénieur et d’architecte de la ville de Castres, ayant été révoqué, le conseil de préfecture, entre autres dispositions, lui alloua une indemnité de 5,000 fr. La ville se pourvut devant le conseil d’État, et, pour faire réformer ce chef de l’arrêté attaqué, elle soutint que le sieur Oulmière étant fonctionnaire municipal, avait pu être révoqué en vertu des pouvoirs conférés au maire par l’art. 12 de la loi du 18 juill. 1837, sans que cette mesure pût ouvrir à son profit droit à indemnité. LE CONSEIL D'ÉTAT ; — En ce qui touche l'allocation faite au sieur Oulmière d'une somme de 5,000 fr, en sus des honoraires et remises qui lui sont dus pour travaux et concessions d'eau : — Considérant que le sieur Oulmière a consenti à quatre reprises différentes, dès 1864 jusqu'en 1875, d'accord avec la ville de Castres, des modifications au mode de règlement de ses droits et honoraires pour les missions