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est aisé de démontrer qu'une telle violation n'existe pas. En effet, le législateur n'a pas accordé au Conseil municipal le droit de créer l'impôt, « droit inhérent à la souveraineté » et qu'on ne peut abandonner aux communes parce qu'elles pourraient s'en servir pour établir des impôts contraires à l'intérêt général, mais (ce qui est bien différent) le droit de choisir entre deux impôts qui existent, qui sont établis, qui fonctionnent dans la commune même: les centimes additionnels et les journées de prestations. Ce n'est pas là une innovation dans notre législation; la loi de 1836, elle-même proclame ce droit pour les Conseils municipaux de choisir entre deux sortes de ressources vicinales: les trois journées de prestations et les 5 centimes spéciaux; de même la loi du 11 juillet 1868 autorise les communes à opter entre une quatrième journée de prestation et 3 centimes extraordinaires; un semblable droit est reconnu aux municipalités par la loi du 20 août 1881 sur les chemins ruraux. La loi de 1863 ne fait donc que généraliser une disposition inscrite à toutes les pages de notre législation, en permettant aux communes de choisir entre le vote de trois journées de prestations et le vote d'une charge équivalente, sous une autre forme, sous forme d'un nombre de centimes non pas illimité, comme on le prétend, mais limité, au contraire, indirectement au produit qu'aurait donné la prestation si elle n'avait pas été remplacée. Le Conseil municipal donc non seulement ne reçoit pas le droit de créer l'impôt, mais même il ne reçoit pas le droit de l'augmenter, puisque le produit de celui-ci ne change pas; il peut seulement en répartir la charge d'une autre manière. Où est l'abus? et est-il vraiment nécessaire de faire intervenir ici le Parlement? D'ailleurs les adversaires de la réforme oublient-ils qu'ils ont toujours soutenu que les autorités locales étaient seules compétentes pour résoudre le problème de la vicinalité, qu'il fallait laisser Cf. A. Dubost, discours du 25 janvier 1898, au Sénat : JOF du 26, Débats, p. 31. L'IMPÔT DES PRESTATIONS ET LA TAXE VICINALE. 445 aux intéressés, aux Conseils municipaux, au
charge équivalente, sous une autre forme, sous forme d'un nombre de centimes non pas illimité, comme on le prétend, mais limité, au contraire, indirectement au produit qu'aurait donné la prestation si elle n'avait pas été remplacée. Le Conseil municipal donc non seulement ne reçoit pas le droit de créer l'impôt, mais même il ne reçoit pas le droit de l'augmenter, puisque le produit de celui-ci ne change pas; il peut seulement en répartir la charge d'une autre manière. Où est l'abus? et est-il vraiment nécessaire de faire intervenir ici le Parlement? D'ailleurs les adversaires de la réforme oublient-ils qu'ils ont toujours soutenu que les autorités locales étaient seules compétentes pour résoudre le problème de la vicinalité, qu'il fallait laisser Cf. A. Dubost, discours du 25 janvier 1898, au Sénat : JOF du 26, Débats, p. 31. L'IMPÔT DES PRESTATIONS ET LA TAXE VICINALE. 445 aux intéressés, aux Conseils municipaux, au Conseil général, mieux placés pour cela que le Parlement, le soin d'apprécier la situation financière et économique des communes et de régler la question du rachat de la prestation? Le ministre des finances et le directeur général des contributions directes ont vu du reste si peu d'inconvénients à conférer aux communes le droit de voter des centimes en remplacement de leurs prestations qu'ils ont donné, en 1895, leur adhésion à la réforme. A l'objection de M. Buffet, relative au danger de l'augmentation des contributions directes en temps de paix, les promoteurs de la taxe vicinale ne font aucune réponse. C'est qu'en effet on ne peut nier que cette augmentation résulte du vote de la taxe. On pourrait néanmoins demander à M. Buffet si, afin de ménager les contributions directes pour des temps plus ou moins éloignés, en tout cas absolument indéterminés, il faut s'abstenir de faire les réformes les plus urgentes, surtout les réformes qui, comme celle qui nous intéresse, sont éminemment démocratiques et tendent à introduire dans notre système fiscal davantage d'équité. De plus, nous savons que, si les contributions directes augmentent, la charge supportée par l'ensemble des contribuables reste la même. Le danger signalé est-il dès lors bien
communes le droit de voter des centimes en remplacement de leurs prestations qu'ils ont donné, en 1895, leur adhésion à la réforme. A l'objection de M. Buffet, relative au danger de l'augmentation des contributions directes en temps de paix, les promoteurs de la taxe vicinale ne font aucune réponse. C'est qu'en effet on ne peut nier que cette augmentation résulte du vote de la taxe. On pourrait néanmoins demander à M. Buffet si, afin de ménager les contributions directes pour des temps plus ou moins éloignés, en tout cas absolument indéterminés, il faut s'abstenir de faire les réformes les plus urgentes, surtout les réformes qui, comme celle qui nous intéresse, sont éminemment démocratiques et tendent à introduire dans notre système fiscal davantage d'équité. De plus, nous savons que, si les contributions directes augmentent, la charge supportée par l'ensemble des contribuables reste la même. Le danger signalé est-il dès lors bien réel, surtout si l'on considère encore que le contribuable jouira de la faculté d'acquitter en nature sa cote vicinale et pourra réserver son argent pour l'Etat? III. — Le rachat de la prestation par des centimes additionnels communaux n'est pas obligatoire. Les communes restent libres d'effectuer le remplacement ou de conserver le système de la loi de 1836. Pour les adversaires de la réforme, son caractère facultatif est plein d'inconvénients. Et tout d'abord, disent surtout les partisans d'un impôt d'Etat, l'option est absolument illusoire. La plupart des communes, à raison du nombre excessif de centimes qu'il leur faudrait voter, seront dans l'impossibilité 446 RECUEIL DE LÉGISLATION. d'user de la faculté qu'on leur reconnaît; tandis que quelques communes riches rachèteront leur prestation, le plus grand nombre, les communes pauvres, « espèces de parias », seront condamnées à subir le régime de la loi de 1836; car elles n'ont que le choix entre la ruine complète, « entre une imposition de 200 centimes et la corvée personnelle à perpétuité ». Or, une loi doit être d'une application générale; le législateur ne saurait avoir deux poids et deux mesures, et une loi qu'on ne peut appliquer qu'à quelques-uns est une mauvaise loi. Ensuite,
conserver le système de la loi de 1836. Pour les adversaires de la réforme, son caractère facultatif est plein d'inconvénients. Et tout d'abord, disent surtout les partisans d'un impôt d'Etat, l'option est absolument illusoire. La plupart des communes, à raison du nombre excessif de centimes qu'il leur faudrait voter, seront dans l'impossibilité 446 RECUEIL DE LÉGISLATION. d'user de la faculté qu'on leur reconnaît; tandis que quelques communes riches rachèteront leur prestation, le plus grand nombre, les communes pauvres, « espèces de parias », seront condamnées à subir le régime de la loi de 1836; car elles n'ont que le choix entre la ruine complète, « entre une imposition de 200 centimes et la corvée personnelle à perpétuité ». Or, une loi doit être d'une application générale; le législateur ne saurait avoir deux poids et deux mesures, et une loi qu'on ne peut appliquer qu'à quelques-uns est une mauvaise loi. Ensuite, quels seront les résultats de cette faculté donnée aux communes? On verra sur la surface du territoire une infinité de régimes divers : ici la prestation totalement supprimée ; là, le rachat partiel ; ailleurs, la prestation maintenue. L'uniformité qui existait encore au point de vue du régime financier entre les communes sera rompue; aucune commune n'aura plus les mêmes impôts que sa voisine, et il ne sera bientôt plus possible de se reconnaître au milieu du chaos financier que la réforme prépare ou aggrave. De cette variété de régimes il résultera nécessairement de très graves injustices pour certaines personnes qui se trouveront atteintes dans des communes différentes par le même impôt. Ainsi, par exemple, une personne habite une commune où elle a son personnel et son matériel d'exploitation, mais elle a presque toutes ses terres dans une autre commune; avec le régime de la loi de 1836, la prestation est payée dans la commune de l'habitation seule; avec le régime de 1903 appliqué dans les deux communes, le propriétaire paiera une partie de l'impôt vicinal dans chacune. Mais si la commune seule où se trouvent les terres vote la taxe vicinale, la commune de l'habitation conservant les prestations, le
les communes sera rompue; aucune commune n'aura plus les mêmes impôts que sa voisine, et il ne sera bientôt plus possible de se reconnaître au milieu du chaos financier que la réforme prépare ou aggrave. De cette variété de régimes il résultera nécessairement de très graves injustices pour certaines personnes qui se trouveront atteintes dans des communes différentes par le même impôt. Ainsi, par exemple, une personne habite une commune où elle a son personnel et son matériel d'exploitation, mais elle a presque toutes ses terres dans une autre commune; avec le régime de la loi de 1836, la prestation est payée dans la commune de l'habitation seule; avec le régime de 1903 appliqué dans les deux communes, le propriétaire paiera une partie de l'impôt vicinal dans chacune. Mais si la commune seule où se trouvent les terres vote la taxe vicinale, la commune de l'habitation conservant les prestations, le propriétaire est dans une situation très défavorable ; il devra payer ses prestations 1. Discours de M. Girault au Sénat, le 28 février 1895 : JOF du 1er mars, p. 90. L'IMPÔT DES PRESTATIONS ET LA TAXE VICINALE. 447 comme autrefois, et en outre il devra une taxe vicinale : souvent lourde ; il paiera deux fois le même impôt, il devra supporter tous les inconvénients du régime nouveau sans participer en rien à ses avantages. Il y a là assurément une conséquence qui n'est pas absolument conforme à l'équité. En revanche, on peut imaginer telle autre situation où une personne bénéficiera dans une proportion injuste de la réforme; c'est celle où la commune d'habitation vote seule la taxe vicinale, la commune où sont situés les biens maintenant le statu quo. Dans cette hypothèse, le propriétaire sera beaucoup moins imposé, puisque la taxe vicinale ne portera que sur des contributions peu élevées et ne frappera pas l'impôt foncier dû dans l'autre commune. Et l'anarchie fiscale qui régnera un peu partout par l'effet de la réforme se compliquera d'une anarchie électorale et sociale. La question des prestations deviendra particulièrement irritante; elle faussera le résultat de toutes les élections municipales, car elle
souvent lourde ; il paiera deux fois le même impôt, il devra supporter tous les inconvénients du régime nouveau sans participer en rien à ses avantages. Il y a là assurément une conséquence qui n'est pas absolument conforme à l'équité. En revanche, on peut imaginer telle autre situation où une personne bénéficiera dans une proportion injuste de la réforme; c'est celle où la commune d'habitation vote seule la taxe vicinale, la commune où sont situés les biens maintenant le statu quo. Dans cette hypothèse, le propriétaire sera beaucoup moins imposé, puisque la taxe vicinale ne portera que sur des contributions peu élevées et ne frappera pas l'impôt foncier dû dans l'autre commune. Et l'anarchie fiscale qui régnera un peu partout par l'effet de la réforme se compliquera d'une anarchie électorale et sociale. La question des prestations deviendra particulièrement irritante; elle faussera le résultat de toutes les élections municipales, car elle sera la plate-forme sur laquelle se feront toutes ces élections; la taxe vicinale ayant pour résultat de dégrèver certains habitants et d'en surcharger certains autres, il se formera dans toutes les communes, même dans celles où la réforme serait le plus déraisonnable, un parti pour la suppression des prestations, tandis qu'un autre parti demandera le maintien du statu quo; et à chaque consultation des électeurs la question du rachat sera agitée; elle sera même agitée chaque année, cette question, puisque le vote des ressources vicinales a lieu tous les ans, au mois de mai. On introduit donc dans toutes les communes de France une source de discordes perpétuelles, un ferment de haines profondes et vivaces. 1. Voir le discours de M. Bigot à la Chambre des députés, le 27 avril 1895 (JOF du 28, p. 1244); et de M. Dumoulins au Sénat, le 12 mars 1895 (JOF du 3, pp. 175 et suiv.). 2. En ce sens, M. Séguillon, le 25 janvier 1898, au Sénat (JOF du 26, p. 61). du 26, 448 RECUEIL DE LÉGISLATION. Au surplus, à qui accorde-t-on ce droit de modifier l'assiette d'un impôt ? À des assemblées dont l'incompétence financière est notoire, qui ne présentent
qu'un autre parti demandera le maintien du statu quo; et à chaque consultation des électeurs la question du rachat sera agitée; elle sera même agitée chaque année, cette question, puisque le vote des ressources vicinales a lieu tous les ans, au mois de mai. On introduit donc dans toutes les communes de France une source de discordes perpétuelles, un ferment de haines profondes et vivaces. 1. Voir le discours de M. Bigot à la Chambre des députés, le 27 avril 1895 (JOF du 28, p. 1244); et de M. Dumoulins au Sénat, le 12 mars 1895 (JOF du 3, pp. 175 et suiv.). 2. En ce sens, M. Séguillon, le 25 janvier 1898, au Sénat (JOF du 26, p. 61). du 26, 448 RECUEIL DE LÉGISLATION. Au surplus, à qui accorde-t-on ce droit de modifier l'assiette d'un impôt ? À des assemblées dont l'incompétence financière est notoire, qui ne présentent aucune garantie de véritable impartialité, dont les membres, n'appréciant pas les conséquences financières de leur vote et se déterminant uniquement d'après leur intérêt personnel, voteront le rachat de la prestation s'ils se trouvent dégrevés par la réforme et laisseront la commune sous le joug de la loi de 1836 si la taxe doit les surcharger. Tout dépendra donc de la composition du Conseil municipal; là où le Conseil municipal sera composé en majeure partie d'ouvriers, de non-contribuables (car aujourd'hui, dit M. Baudens, on a une tendance à faire voter l'impôt par ceux qui ne doivent pas le payer), la taxe vicinale prévaudra, les centimes étant supportés par les contribuables, par les propriétaires; là, au contraire, où les grands propriétaires seront les maîtres de la municipalité, la prestation sera conservée. Et bien souvent la décision prise sera contraire aux intérêts de la majorité des contribuables; l'on pourra voir alors un Conseil municipal tyrannisant toute une commune. Si la prestation est injuste, conclut M. Buffet, elle a ce défaut partout; alors, qu'on la supprime partout, mais qu'on ne donne pas aux Conseils municipaux une faculté aussi dangereuse. Les promoteurs de la taxe vicinale considèrent, au contraire, le caractère facultatif de la réforme
la taxe doit les surcharger. Tout dépendra donc de la composition du Conseil municipal; là où le Conseil municipal sera composé en majeure partie d'ouvriers, de non-contribuables (car aujourd'hui, dit M. Baudens, on a une tendance à faire voter l'impôt par ceux qui ne doivent pas le payer), la taxe vicinale prévaudra, les centimes étant supportés par les contribuables, par les propriétaires; là, au contraire, où les grands propriétaires seront les maîtres de la municipalité, la prestation sera conservée. Et bien souvent la décision prise sera contraire aux intérêts de la majorité des contribuables; l'on pourra voir alors un Conseil municipal tyrannisant toute une commune. Si la prestation est injuste, conclut M. Buffet, elle a ce défaut partout; alors, qu'on la supprime partout, mais qu'on ne donne pas aux Conseils municipaux une faculté aussi dangereuse. Les promoteurs de la taxe vicinale considèrent, au contraire, le caractère facultatif de la réforme comme un des principaux avantages du nouveau système. Ils montrent combien, à raison de la situation très différente des communes au point de vue social, économique et financier, il serait imprudent d'imposer à toutes le même régime, de les obliger toutes Débats, p. 34); M. G. Denis, le 27 mars 1903, au Sénat (« J. off. du 28, • Débats, p. 671 ». 1. Discours précités de M. Bourgeois à la Chambre des députés, le 27 avril 1893 (J. off. du 28, p. 1237 et suiv.), et de M. Buffet au Sénat, les 28 février et 11 mars 1895 (J. off. du 1er mars, p. 94, et du 12, p. 171). L'IMPÔT DES PRESTATIONS ET LA TAXE VICINALE. 449 à la conversion de leurs prestations en centimes. Il faut que le nouveau régime tienne compte de la diversité de ces situations locales et puisse s'adapter à toutes. Il faut respecter les préférences des communes où la prestation donne de bons résultats, où elle est supportée, où sa répartition n'est pas trop improportionnelle, des communes agricoles, par exemple, divisées en propriétés à peu près égales. Il faut aussi laisser libres de maintenir la prestation les communes pauvres, où l'établissement de la
1903, au Sénat (« J. off. du 28, • Débats, p. 671 ». 1. Discours précités de M. Bourgeois à la Chambre des députés, le 27 avril 1893 (J. off. du 28, p. 1237 et suiv.), et de M. Buffet au Sénat, les 28 février et 11 mars 1895 (J. off. du 1er mars, p. 94, et du 12, p. 171). L'IMPÔT DES PRESTATIONS ET LA TAXE VICINALE. 449 à la conversion de leurs prestations en centimes. Il faut que le nouveau régime tienne compte de la diversité de ces situations locales et puisse s'adapter à toutes. Il faut respecter les préférences des communes où la prestation donne de bons résultats, où elle est supportée, où sa répartition n'est pas trop improportionnelle, des communes agricoles, par exemple, divisées en propriétés à peu près égales. Il faut aussi laisser libres de maintenir la prestation les communes pauvres, où l'établissement de la taxe exigerait un nombre de centimes trop considérable. Mais à côté de ces communes où l'opération du rachat pourrait être désastreuse il en est d'autres pour lesquelles elle constituerait une opération profitable, par exemple les communes agricoles où quelques gros propriétaires possèdent presque tout, où il y a des patentes de 1000 ou 2000 francs; pourquoi, dès lors, ne pas les autoriser à y avoir recours ? pourquoi vouloir obliger à garder la prestation des communes que cet impôt oppresse, dont l'intérêt est de la voir disparaître, fut-ce au prix d'une surcharge importante de leurs impôts directs ? La loi de 1903 permet donc, par la grande souplesse que lui donne son caractère facultatif, de concilier des préférences opposées. C'est une loi de liberté, de décentralisation; elle étend les franchises municipales au lieu de les comprimer. Ses auteurs estiment qu'il y a tout profit à développer dans les assemblées locales l'esprit d'initiative, de responsabilité, surtout à propos d'une question purement locale, bien connue des conseillers municipaux qui la trancheront par conséquent avec une compétence plus grande que ne pourraient le faire des assemblées plus hautes, avec une connaissance plus exacte de la situation et des besoins de leurs communes que
de 1000 ou 2000 francs; pourquoi, dès lors, ne pas les autoriser à y avoir recours ? pourquoi vouloir obliger à garder la prestation des communes que cet impôt oppresse, dont l'intérêt est de la voir disparaître, fut-ce au prix d'une surcharge importante de leurs impôts directs ? La loi de 1903 permet donc, par la grande souplesse que lui donne son caractère facultatif, de concilier des préférences opposées. C'est une loi de liberté, de décentralisation; elle étend les franchises municipales au lieu de les comprimer. Ses auteurs estiment qu'il y a tout profit à développer dans les assemblées locales l'esprit d'initiative, de responsabilité, surtout à propos d'une question purement locale, bien connue des conseillers municipaux qui la trancheront par conséquent avec une compétence plus grande que ne pourraient le faire des assemblées plus hautes, avec une connaissance plus exacte de la situation et des besoins de leurs communes que celle que pourraient en avoir des parlementaires par exemple. Pour les conseillers 1. Voir le rapport déjà cité de M. Dupuy-Dutemps et le discours de M. A. Dubost, au Sénat, le 25 janvier 1898 (J. off. du 26, pp. 30 et suiv.). 450 RECUEIL DE LÉGISLATION. municipaux, la réforme pourra être l'occasion de faire leur "éducation économique", d'apprécier tous les jours les conséquences d'un vote fiscal. La liberté est « le droit commun d'aujourd'hui » ; il faut respecter celle des communes, « même dans ses excès ». La faculté donnée aux Conseils municipaux n'est nullement dangereuse. On parle de divisions, de discordes locales. Mais toutes les questions communales divisent les Conseils municipaux; la question du rachat des prestations ne divisera pas plus profondément les communes que ne les divisent les autres questions locales. Les débats qu'on redoute sont d'ailleurs la conséquence nécessaire de la liberté, et il y a « plus d'avantages à cette liberté qu'il n'y en aurait dans un régime différent qui ferait résoudre les questions par la préfecture au lieu de les soumettre aux conseillers municipaux et par conséquent aux électeurs » ; car la discussion des affaires communales par les représentants des communes est légitime.
être l'occasion de faire leur "éducation économique", d'apprécier tous les jours les conséquences d'un vote fiscal. La liberté est « le droit commun d'aujourd'hui » ; il faut respecter celle des communes, « même dans ses excès ». La faculté donnée aux Conseils municipaux n'est nullement dangereuse. On parle de divisions, de discordes locales. Mais toutes les questions communales divisent les Conseils municipaux; la question du rachat des prestations ne divisera pas plus profondément les communes que ne les divisent les autres questions locales. Les débats qu'on redoute sont d'ailleurs la conséquence nécessaire de la liberté, et il y a « plus d'avantages à cette liberté qu'il n'y en aurait dans un régime différent qui ferait résoudre les questions par la préfecture au lieu de les soumettre aux conseillers municipaux et par conséquent aux électeurs » ; car la discussion des affaires communales par les représentants des communes est légitime. Et l'on doit s'étonner que les partisans de la prestation qui proclament sans cesse que les intéressés s'opposent à ce qu'il soit touché à la loi de 1836 refusent, lorsqu'on leur en fait la proposition, de soumettre directement la question à ces intéressés. La réforme réalisée n'est pas très révolutionnaire ; elle n'innove rien, elle est en harmonie avec l'ancien régime; elle ne fait, nous l'avons dit, que développer un droit reconnu aux Conseils municipaux par la loi de 1836 elle-même, le droit de choisir entre les journées de prestations et des centimes additionnels en nombre suffisant pour égaler le produit des prestations; elle ne fait que permettre à un plus grand nombre de communes de bénéficier du privilège qu'ont actuellement près de huit cents d'entre elles de pouvoir se passer de prestations. Elle est donc conçue dans le même esprit que la loi de 1836 et aussi que 1. Discours de M. Labiche, le 12 mars 1895, au Sénat (J. off. du 13, Débats, p. 185). TAXE VICINALE. les lois postérieures du 11 juillet 1868 et du 20 août 1881. Or, ces diverses lois n'ont-elles pas fonctionné et ne fonctionnent-elles pas encore sans provoquer de discordes ? On craint