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partie de cette « administration active », dont le Roi ne voulait rien aliéner. Si nous regardons maintenant aux attributions, force nous est de distinguer les deux projets: Les conseils généraux ne bénéficient d'aucune réforme décentralisatrice : au contraire même, puisque les budgets et les comptes du département sont réglés exclusivement par le ministre et non par le préfet, que toute contribution extraordinaire, tout emprunt nécessiteront le vote d'une loi, que tout contrat sur les biens exigera une ordonnance approbative. Le poids des dépenses imposées n'est pas allégé ; la nomenclature en est un peu changée, en ce qu'on fait une masse des dépenses ci-devant fixes ou variables, mais elle s'enrichit encore de reports nouveaux : les frais de transfert des détenus et vagabonds, les frais de route des indigents et forçats libérés, toutes sortes de frais d'impression (voire des recensements décennaux), le paiement des corps de garde des préfectures, du contrôle des voitures publiques. Une seule mesure libérale : les conseils généraux enverraient directement au ministre leur opinion sur l'état et les besoins des différents services et les comptes du département ; ainsi le préfet ne serait plus l'intermédiaire obligé d'une réclamation dirigée contre lui-même ; mais tout autre vœu leur est interdit. — Le projet municipal était plus sérieusement construit. Il distinguait les communes rurales et les communes urbaines. Il définissait le rôle du maire (exécution des lois et règlements, police municipale et rurale, fonctions judiciaires à lui attribuées par la loi et état civil, direction des travaux publics) et celui des conseils dont toutes les délibérations étaient exécutoires, sitôt approuvées par le préfet. Les dépenses, incombant aux communes, étaient clairement réparties en trois chefs : « dépenses obligées », que le préfet pouvait inscrire d'office au budget (soit l'état-civil, l'abonnement au Bulletin des lois, les impôts sur les biens communaux et le paiement de leurs dettes) ; « dépenses à la charge des communes », dont elles pouvaient contester le montant et peut-être même le fait (frais de bureau et loyer éventuel de la mairie, logement des ministres des cultes et des instituteurs, grosses réparations des églises
vœu leur est interdit. — Le projet municipal était plus sérieusement construit. Il distinguait les communes rurales et les communes urbaines. Il définissait le rôle du maire (exécution des lois et règlements, police municipale et rurale, fonctions judiciaires à lui attribuées par la loi et état civil, direction des travaux publics) et celui des conseils dont toutes les délibérations étaient exécutoires, sitôt approuvées par le préfet. Les dépenses, incombant aux communes, étaient clairement réparties en trois chefs : « dépenses obligées », que le préfet pouvait inscrire d'office au budget (soit l'état-civil, l'abonnement au Bulletin des lois, les impôts sur les biens communaux et le paiement de leurs dettes) ; « dépenses à la charge des communes », dont elles pouvaient contester le montant et peut-être même le fait (frais de bureau et loyer éventuel de la mairie, logement des ministres des cultes et des instituteurs, grosses réparations des églises et collèges, entretien des locaux judiciaires, secours éventuels aux écoles, établissements charitables et fabriques, frais de police et de salubrité) ; enfin, « dépenses facultatives » définies très largement. Les recettes étaient reclassées et, pour donner plus de latitude aux communes, les contributions indirectes et les taxes n'étaient pas comprises dans les contributions extraordinaires, pour lesquelles, comme pour les emprunts. La tutelle de l'État réservait sa surveillance. De même étaient codifiées, sans changement appréciable, les règles de comptabilité, des travaux publics, des contrats sur les biens. Enfin le projet décidait que les créations et réunions de communes ne sauraient, au moins au-dessus de 300 habitants, être prononcées que du consentement des intéressés. Tout cela était vraiment la partie solide et neuve des projets Martignac, celle où n'apparaissait pas d'arrière-pensée politique, où le bien des administrés seul semblait avoir été envisagé. Un article réservait pour une loi spéciale, les dispositions concernant Paris et la Seine. Il existe, dans les papiers de la commission, un projet imprimé. Le conseil général de la Seine, qui faisait fonction de conseil municipal pour Paris, était composé de 30 membres, choisis par le Roi sur une liste double de candidats présentée par les contribuables fonciers les
dans les contributions extraordinaires, pour lesquelles, comme pour les emprunts. La tutelle de l'État réservait sa surveillance. De même étaient codifiées, sans changement appréciable, les règles de comptabilité, des travaux publics, des contrats sur les biens. Enfin le projet décidait que les créations et réunions de communes ne sauraient, au moins au-dessus de 300 habitants, être prononcées que du consentement des intéressés. Tout cela était vraiment la partie solide et neuve des projets Martignac, celle où n'apparaissait pas d'arrière-pensée politique, où le bien des administrés seul semblait avoir été envisagé. Un article réservait pour une loi spéciale, les dispositions concernant Paris et la Seine. Il existe, dans les papiers de la commission, un projet imprimé. Le conseil général de la Seine, qui faisait fonction de conseil municipal pour Paris, était composé de 30 membres, choisis par le Roi sur une liste double de candidats présentée par les contribuables fonciers les plus imposés, par les patronats de plus de 100 francs et de Il n'en fut rien, même pour cette partie communale. Ce n'est pas que, sur le fond des choses, il y eut ici désaccord. Le rapport fut présenté par Dupin aîné le 19 mars 1829. Tout en discutant les aperçus historiques du ministre et parfois certains points de sa doctrine, il en approuvait tout l'essentiel : même le choix sans condition du maire, même cet oligarchique système de suffrage auquel il reprochait pourtant d'exclure la classe moyenne ; en fait il acquiesçait à la théorie de la propriété. La commission, s'était bornée à quelques amendements : elle augmentait légèrement le nombre des électeurs pour les communes urbaines et proposait que les électeurs législatifs à 300 francs, non atteint par le système de la liste des plus imposés, y fussent cependant ajoutés ; elle retirait, par contre, du groupe des notabilités, pour ne pas compromettre leur autorité morale dans la mêlée des partis, les ministres des cultes et les universitaires ; le choix pourrait se porter, non seulement sur la moitié, mais sur toute la liste des plus imposés. Malgré quelques phrases pompeuses, elle n'élargissait la compétence des conseils que
aperçus historiques du ministre et parfois certains points de sa doctrine, il en approuvait tout l'essentiel : même le choix sans condition du maire, même cet oligarchique système de suffrage auquel il reprochait pourtant d'exclure la classe moyenne ; en fait il acquiesçait à la théorie de la propriété. La commission, s'était bornée à quelques amendements : elle augmentait légèrement le nombre des électeurs pour les communes urbaines et proposait que les électeurs législatifs à 300 francs, non atteint par le système de la liste des plus imposés, y fussent cependant ajoutés ; elle retirait, par contre, du groupe des notabilités, pour ne pas compromettre leur autorité morale dans la mêlée des partis, les ministres des cultes et les universitaires ; le choix pourrait se porter, non seulement sur la moitié, mais sur toute la liste des plus imposés. Malgré quelques phrases pompeuses, elle n'élargissait la compétence des conseils que de la nomination des gardes-forestiers et pâtres communaux, et celle des instituteurs et professeurs libres de ses écoles et des conservateurs de ses bibliothèques et musées ; elle fondait les dépenses « obligées » dans les dépenses « à la charge des communes », ce qui ne signifiait pas grand-chose, car les communes, évidemment, ne pourraient repudier le paiement de leurs dettes ou les frais d'état-civil, et faisait glisser dans les « dépenses facultatives » les grosses réparations aux églises et bâtiments universitaires, le logement des instituteurs, le secours aux établissements de charité ou d'instruction, et le taux des salaires des employés de la ville. En définitive, le projet ministériel subsistait tel quel : son succès paraissait assuré. Seulement la politique s'était emparée de l'affaire. Le ministère, en effet, avait déçu les gauches victorieuses aux élections de 1827. Contraint de vivre du consentement à la fois du Roi et de la Chambre, il avait évité de prendre une position nette. Pas de mesure libérale qui ne fut payée à la droite par quelque concession, qui de fait l'annulait ; les ordonnances sur les séminaires et la loi sur la formation des listes électorales étaient tout le butin des vainqueurs, mais
car les communes, évidemment, ne pourraient repudier le paiement de leurs dettes ou les frais d'état-civil, et faisait glisser dans les « dépenses facultatives » les grosses réparations aux églises et bâtiments universitaires, le logement des instituteurs, le secours aux établissements de charité ou d'instruction, et le taux des salaires des employés de la ville. En définitive, le projet ministériel subsistait tel quel : son succès paraissait assuré. Seulement la politique s'était emparée de l'affaire. Le ministère, en effet, avait déçu les gauches victorieuses aux élections de 1827. Contraint de vivre du consentement à la fois du Roi et de la Chambre, il avait évité de prendre une position nette. Pas de mesure libérale qui ne fut payée à la droite par quelque concession, qui de fait l'annulait ; les ordonnances sur les séminaires et la loi sur la formation des listes électorales étaient tout le butin des vainqueurs, mais ils avaient été soigneusement tenus à l'écart de la préparation de la loi sur la presse ou de la réforme administrative, naturellement écartés des places. Une année de ce louvoiement avait, aux yeux des chambres, donné à Martignac l'aspect d'un Villèle honteux, sans que le Roi lui sut gré, le voyage de Polignac, appelé de Londres pour essayer des combinaisons ministérielles, en était la preuve. De ces ménagements. Les libéraux de toute couleur s'offraient encore, mais il fallait enfin se décider : du Courrier Français, du Constitionnel ou du Journal de Commerce, au Globe, et à la Revue Française, on exigeait une rupture déclarée avec le « système déplorable ». La réforme administrative pouvait en être l'occasion, un profond remaniement du personnel administratif le gage. Or, sur ce point, LA RÉFORME ADMINISTRATIVE 359 Martignac avait fait attendre jusqu'au milieu de novembre son mouvement préfectoral et la réorganisation du Conseil d'Etat et les avait opérés sans franchise et en y faisant encore la part des « suppôts » de Villèle. La province s'impatientait : « ce préfet, ce sous-préfet, ce maire, ce capitaine de gendarmerie, s'écriait Guizot, qui ont tout tenté pour faire échouer les élections et que les élections ont
voyage de Polignac, appelé de Londres pour essayer des combinaisons ministérielles, en était la preuve. De ces ménagements. Les libéraux de toute couleur s'offraient encore, mais il fallait enfin se décider : du Courrier Français, du Constitionnel ou du Journal de Commerce, au Globe, et à la Revue Française, on exigeait une rupture déclarée avec le « système déplorable ». La réforme administrative pouvait en être l'occasion, un profond remaniement du personnel administratif le gage. Or, sur ce point, LA RÉFORME ADMINISTRATIVE 359 Martignac avait fait attendre jusqu'au milieu de novembre son mouvement préfectoral et la réorganisation du Conseil d'Etat et les avait opérés sans franchise et en y faisant encore la part des « suppôts » de Villèle. La province s'impatientait : « ce préfet, ce sous-préfet, ce maire, ce capitaine de gendarmerie, s'écriait Guizot, qui ont tout tenté pour faire échouer les élections et que les élections ont vaincus, ils sont toujours là, toujours maîtres de leurs vainqueurs ! » Et, dans son rapport, avec des formes enveloppées, Dupin donnait un avertissement pareil : « la loi sera bonne ou mauvaise, en raison surtout de la qualité des personnes qu'elle doit appeler à la gestion des intérêts de la communauté, de leur patriotisme, de leur attachement à nos institutions ». Le dépôt des projets, la couleur libérale donnée à l'exposé des motifs, avaient fait une impression excellente. A l'étude, elle se dissipa. L'opposition s'était documentée sur la vie politique locale par une vaste enquête, conduite par la société Aide-toi, le Ciel aidera. Villèle avait assuré son règne, en abandonnant à ses partisans, en échange de leur fidélité électorale, les places et les intérêts locaux : les fonctionnaires et les membres des conseils n'ayant pas été renouvelés, le régime survivait sans atténuation. Aux yeux des libéraux, rien n'importait davantage que d'en délivrer la province. Or il était reconnu de tous, avoué du gouvernement, que le temps manquait pour faire passer en une session les deux projets. Lequel donc sacrifier ? Les chefs du centre gauche, réunis chez le duc de Broglie et poussés par les doctrinaires, décidèrent d'exiger la
la communauté, de leur patriotisme, de leur attachement à nos institutions ». Le dépôt des projets, la couleur libérale donnée à l'exposé des motifs, avaient fait une impression excellente. A l'étude, elle se dissipa. L'opposition s'était documentée sur la vie politique locale par une vaste enquête, conduite par la société Aide-toi, le Ciel aidera. Villèle avait assuré son règne, en abandonnant à ses partisans, en échange de leur fidélité électorale, les places et les intérêts locaux : les fonctionnaires et les membres des conseils n'ayant pas été renouvelés, le régime survivait sans atténuation. Aux yeux des libéraux, rien n'importait davantage que d'en délivrer la province. Or il était reconnu de tous, avoué du gouvernement, que le temps manquait pour faire passer en une session les deux projets. Lequel donc sacrifier ? Les chefs du centre gauche, réunis chez le duc de Broglie et poussés par les doctrinaires, décidèrent d'exiger la priorité en faveur de la loi départementale. La logique, le bon ordre des projets s'y opposaient : une réelle volonté de faire une réforme administrative efficace n'eût pas hésité, il eût fallu bâtir la commune fondation de tout l'édifice. Mais l'idée même de réforme a dévié : elle s'est attachée à son élément politique, le plus superficiel, le recrutement électif des conseils. A choisir entre les deux projets, c'est pour celui dont les répercussions politiques pouvaient être les plus profondes, que la gauche se prononça. Mais n'est-ce pas compromettre l'existence même du ministère aux yeux du Roi ? On a interprété la facilité avec laquelle Charles X a accepté les ordonnances sur les séminaires, comme la preuve qu'une énergique pression triomphé de sa mauvaise volonté. Au reste, écrit le Globe le 14 mars, « il faut convenir que depuis quelque temps, le ministère a pris une allure et un ton qui ne méritent guère, que l'on conserve avec lui les ménagements nécessaires à sa frêle existence ». Le jour même où les deux rapports de Dupin et de Sébastiani furent déposés, le 19 mars, la gauche, malgré l'opposition du ministère, demanda la priorité pour la loi départementale ; elle découvrit
à son élément politique, le plus superficiel, le recrutement électif des conseils. A choisir entre les deux projets, c'est pour celui dont les répercussions politiques pouvaient être les plus profondes, que la gauche se prononça. Mais n'est-ce pas compromettre l'existence même du ministère aux yeux du Roi ? On a interprété la facilité avec laquelle Charles X a accepté les ordonnances sur les séminaires, comme la preuve qu'une énergique pression triomphé de sa mauvaise volonté. Au reste, écrit le Globe le 14 mars, « il faut convenir que depuis quelque temps, le ministère a pris une allure et un ton qui ne méritent guère, que l'on conserve avec lui les ménagements nécessaires à sa frêle existence ». Le jour même où les deux rapports de Dupin et de Sébastiani furent déposés, le 19 mars, la gauche, malgré l'opposition du ministère, demanda la priorité pour la loi départementale ; elle découvrit sans ambages sa pensée. « Nos commettants, déclare Gaétan de La Rochefoucauld, redoutent d'être tous encore pendant un an, et peut-être indéfiniment, sous la direction de ces conseils généraux dont ils espéraient que la loi nouvelle les débarrasserait ». Mauguin, violent et brutal, est cynique : « ce qu'il y a de certain, c'est que par les conseils de département vous aurez les préfets, et par les préfets les maires et les conseils municipaux. Changez au contraire la thèse : supposez que la loi communale passe en premier lieu : est-ce que par les maires vous pouvez faire changer les préfets ? ». Dans la pensée des libéraux, l'attitude du ministère sur la loi départementale, sera la pierre de touche de son dessein politique. Une majorité faite de la gauche, d'une partie du centre gauche et d'une partie de la droite, infligea à Martignac (et, en réalité, à la réforme) un échec, en mettant de côté le projet communal. Or, au projet départemental, la commission et Sébastiani rapporteur, sous l'inspiration de Barante et de Guizot, et par la plume de ce dernier, avaient substitué un projet très différent. Très différent, mais non pas quant à la compétence des conseils généraux.
a de certain, c'est que par les conseils de département vous aurez les préfets, et par les préfets les maires et les conseils municipaux. Changez au contraire la thèse : supposez que la loi communale passe en premier lieu : est-ce que par les maires vous pouvez faire changer les préfets ? ». Dans la pensée des libéraux, l'attitude du ministère sur la loi départementale, sera la pierre de touche de son dessein politique. Une majorité faite de la gauche, d'une partie du centre gauche et d'une partie de la droite, infligea à Martignac (et, en réalité, à la réforme) un échec, en mettant de côté le projet communal. Or, au projet départemental, la commission et Sébastiani rapporteur, sous l'inspiration de Barante et de Guizot, et par la plume de ce dernier, avaient substitué un projet très différent. Très différent, mais non pas quant à la compétence des conseils généraux. La commission n'avait pas songé à l'élargir : elle proposait quelques amendements insignifiants sur les plans et devis des travaux publics, sur le quitus des comptes du préfet, sur quelques dépenses qu'elle supprimait ; elle se déclarait d'accord sur ce titre avec le ministre, elle acceptait jusqu'aux représentations d'électeurs et aux délégations d'éligibles, jusqu'au pouvoir royal de dissoudre. Mais tout son effort, toute son étude, avaient porté sur les conditions d'élection. Or il suffisait de quelques chiffres pour en faire apparaître l'injustice. Le Comte de Rambuteau dressa des tableaux convaincants : avec le système proposé, le nombre des électeurs aux conseils généraux était de 39.878, celui des éligibles 15.722, ce qui privait du droit de vote à ces assemblées locales 49.067 électeurs législatifs et du droit d'éligibilité 2.779 ; dans deux départements, il fallait un cens supérieur à 1.000 francs, dans presque tous les autres supérieur à 500 francs ; un seul individu était électeur sur 321 contribuables à la propriété foncière, sur 190 payant la contribution mobilière ; il y avait 34 départements où les éligibles à la Chambre des députés n'étaient pas tous capables d'entrer au conseil général. C'était une dérision : la loi eût consolidé l'oligarchie du
aux délégations d'éligibles, jusqu'au pouvoir royal de dissoudre. Mais tout son effort, toute son étude, avaient porté sur les conditions d'élection. Or il suffisait de quelques chiffres pour en faire apparaître l'injustice. Le Comte de Rambuteau dressa des tableaux convaincants : avec le système proposé, le nombre des électeurs aux conseils généraux était de 39.878, celui des éligibles 15.722, ce qui privait du droit de vote à ces assemblées locales 49.067 électeurs législatifs et du droit d'éligibilité 2.779 ; dans deux départements, il fallait un cens supérieur à 1.000 francs, dans presque tous les autres supérieur à 500 francs ; un seul individu était électeur sur 321 contribuables à la propriété foncière, sur 190 payant la contribution mobilière ; il y avait 34 départements où les éligibles à la Chambre des députés n'étaient pas tous capables d'entrer au conseil général. C'était une dérision : la loi eût consolidé l'oligarchie du double vote. Pour le gouvernement, les conseillers généraux, s'il renonce à les considérer comme des fonctionnaires, demeurent seulement des administrateurs consultants, non des représentants de la population. Le rapport de Sébastiani, rédigé par Guizot, salué par les applaudissements de tous les libéraux, fit justice d'un projet, qui, disait-il, conçu dans l'intérêt d'un parti, introduisait dans les conseils la politique et le privilège : « si la liberté, en entrant dans l'administration locale, devait y ramener le privilège, elle y serait un fléau plutôt qu'un bienfait ». Il était facile de montrer l'absurdité qu'il y avait à exiger, pour élire un conseiller général, des garanties plus rigoureuses que pour choisir un député, à resserrer les droits politiques au mépris de promesses tant de fois renouvelées. La commission proposait donc de donner le droit de suffrage à tous les contribuables de 25 ans payant 300 francs de contributions directes ; quand le nombre de ceux-ci dans le canton pris comme circonscription électorale, serait inférieur à 50, on le compléterait par les plus imposés ; les éligibles seraient les électeurs du premier quart de la liste électorale. Traduit en chiffres, ce système faisait 151.690 électeurs, 39.437 éligibles, soit 78.553, et 24. 800 de
l'intérêt d'un parti, introduisait dans les conseils la politique et le privilège : « si la liberté, en entrant dans l'administration locale, devait y ramener le privilège, elle y serait un fléau plutôt qu'un bienfait ». Il était facile de montrer l'absurdité qu'il y avait à exiger, pour élire un conseiller général, des garanties plus rigoureuses que pour choisir un député, à resserrer les droits politiques au mépris de promesses tant de fois renouvelées. La commission proposait donc de donner le droit de suffrage à tous les contribuables de 25 ans payant 300 francs de contributions directes ; quand le nombre de ceux-ci dans le canton pris comme circonscription électorale, serait inférieur à 50, on le compléterait par les plus imposés ; les éligibles seraient les électeurs du premier quart de la liste électorale. Traduit en chiffres, ce système faisait 151.690 électeurs, 39.437 éligibles, soit 78.553, et 24. 800 de plus que pour la Chambre des députés. Elargissement considérable de la vie politique, — d'une vie politique, remarquons-le, fonctionnant à vide, puisque les libertés locales n'étaient pas augmentées. La Commission proposait encore de supprimer les conseils d'arrondissement, dont elle déclarait, avec raison, le rôle épuisé, puisque la répartition de l'impôt entre les communes, était devenu, par l'achèvement du cadastre, un simple travail de bureau. La question de la réforme avait ainsi découvert sa physionomie politique. Le débat s'ouvrit le 30 mars et dura sans interruption jusqu'au 8 avril. N'y cherchons plus rien qui ait trait à la vie administrative : un seul député, Thouvenel, le 30 mars, posa la question dans sa réalité, dénonçant les insuffisances aussi bien de la commission que du gouvernement et montrant que des 44 sortes d'affaires dont un conseil général peut avoir à connaître, pour 2 seulement il a pouvoir de statuer, et pour une de donner son avis ; un autre, Bérenger, le 3 avril, réclama une refonte générale. Pour tous les autres députés, il ne s'agit que de suffrage et de combat politique ; fastidieux débat, où les arguments reviennent indéfiniment les mêmes : quelques-uns d'extrême droite, rejettent toute élection comme contraire aux