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principes. Si la droite au gouvernement abandonnait la réforme administrative revendiquée au temps de son opposition, par un naturel balancement des partis, la gauche, exclue du pouvoir, en fit un article de son programme. Déjà en août 1822, le congrès de la (1) Bull, des lois., 7e série, t. XIII, p. 250, p. 403 ; t. XIV, p. 594. (2) Une commission fut nommée le 20 août 1824 pour codifier l'ensemble des arrêtés, décrets et décisions. Le travail, s'il commença, n'aboutit pas. Il en avait déjà été question du temps de la direction de Guizot en 1819 (Arch. Nat., F 3 1,1-2). (3) Bull, des lois, t. XXV, p. 320, t. XIX, p. 23 ; 8e série, t. V, p. 369. Cf. aux Arch. Nat., les instructions de Corbière pour la comptabilité (F 3 1,1-2). (4) On les trouvera dans le Recueil de Chremin. Mais il est aussi convaincu, qu'une véritable aristocratie est une garantie contre le despotisme du souverain, et il reproche à la noblesse d'avoir failli, avant 1789 comme après 1815, à sa mission historique, en sacrifiant à des avantages personnels son devoir de défendre les libertés communales. Il voudrait donc recréer cette aristocratie disparue et assurer sa vie par le système de l'élection : « L'aristocratie se compose d'influence et d'indépendance ; il faut que sa possession lui soit conférée par le libre consentement des citoyens ; il faut que le ministère ne puisse lui enlever cette position » (p. 148). Il développe complaisamment un plan de suffrage, dont les détails sont conformes à ce projet qu'il avait présenté en 1818. Mais il est bien difficile de comprendre quel rôle il attribue à ces pouvoirs locaux ; il convient qu'on ne peut leur confier un rôle politique : « si l'action exécutive devenait une délégation populaire, la responsabilité disparaîtrait et conséquemment la liberté perdrait sa plus grande garantie » (p. 172) ; il ne songe donc pas à faire du maire autre chose qu'un agent du gouvernement, à diminuer la puissance du préfet, à donner aux conseils le droit de présenter des vœux. En définitive même, il
vie par le système de l'élection : « L'aristocratie se compose d'influence et d'indépendance ; il faut que sa possession lui soit conférée par le libre consentement des citoyens ; il faut que le ministère ne puisse lui enlever cette position » (p. 148). Il développe complaisamment un plan de suffrage, dont les détails sont conformes à ce projet qu'il avait présenté en 1818. Mais il est bien difficile de comprendre quel rôle il attribue à ces pouvoirs locaux ; il convient qu'on ne peut leur confier un rôle politique : « si l'action exécutive devenait une délégation populaire, la responsabilité disparaîtrait et conséquemment la liberté perdrait sa plus grande garantie » (p. 172) ; il ne songe donc pas à faire du maire autre chose qu'un agent du gouvernement, à diminuer la puissance du préfet, à donner aux conseils le droit de présenter des vœux. En définitive même, il ne combat pas sérieusement le report au département de certaines dépenses de l'état ; il songerait plutôt à en augmenter la part, parce que le contrôle gagnerait en efficacité à être exercé sur place ; il ne s'aperçoit pas qu'en écrivant : « il est clair que plus le chapitre des dépenses facultatives des départements s'accroîtrait en diminution des dépenses variables, plus on rentrerait dans le vrai, plus cela témoignerait un patriotisme éclairé dans les représentants des droits communaux » (p. 165), il augmente le désordre ou en transposerait les termes. Que de naïveté, de confusion, de verbalisme dans tout cela, et chez un spécialiste de la réforme ! On il faut pénétrer sa pensée, puisqu'il sera un des auteurs principaux de la loi de 1831. De même que son compagnon Guizot : celui-ci, qui, d'après ses brochures et ses lettres, voudrait voir le régime mettre en œuvre toutes les forces vives de la société, c'est à la vertu d'élections pour les conseils locaux, qu'il s'en remet pour recréer la vie provinciale. Il y a une magie des mots, qui masque aux politiciens le fond des choses. Peu à peu, dans la pensée des doctrinaires et des libéraux, la réforme
des dépenses facultatives des départements s'accroîtrait en diminution des dépenses variables, plus on rentrerait dans le vrai, plus cela témoignerait un patriotisme éclairé dans les représentants des droits communaux » (p. 165), il augmente le désordre ou en transposerait les termes. Que de naïveté, de confusion, de verbalisme dans tout cela, et chez un spécialiste de la réforme ! On il faut pénétrer sa pensée, puisqu'il sera un des auteurs principaux de la loi de 1831. De même que son compagnon Guizot : celui-ci, qui, d'après ses brochures et ses lettres, voudrait voir le régime mettre en œuvre toutes les forces vives de la société, c'est à la vertu d'élections pour les conseils locaux, qu'il s'en remet pour recréer la vie provinciale. Il y a une magie des mots, qui masque aux politiciens le fond des choses. Peu à peu, dans la pensée des doctrinaires et des libéraux, la réforme administrative, la « décentralisation », n'a plus consisté que dans l'élection des conseils locaux. C'est en ce sens qu'ils agirent, quand un retour de la fortune politique les ramena, par les élections de 1827, en majorité à la Chambre. Le dépôt d'un projet de réforme fut une des exigences de la gauche dans ses pourparlers avec Martignac en 1828 ; dès sa première adresse au roi, la Chambre la réclama. Une commission fut nommée le 28 février 1828. Par ordre, ou par complaisance envers Charles X, le ministre eut soin de n'y appeler aucun membre du centre gauche, aucun même des spécialistes doctrinaires, mais des administrateurs ou des parlementaires de droite. Elle tint sa première séance le 12 mars, nomma Portal président, Mounier rapporteur ; le travail commença le 21. Elle n'était saisie à l'origine que de la mission d'organiser les autorités locales : elle en eut terminé avec les conseils municipaux le 13 mai, s'occupa du 13 au 27 mai des conseils d'arrondissement et de département, et étudia le 30 mai et le 2 juin un projet rédigé par le comte de Chabrol pour Paris. Le libéralisme de ces hommes de droite n'alla que jusqu'à écarter des propositions étranges
la gauche dans ses pourparlers avec Martignac en 1828 ; dès sa première adresse au roi, la Chambre la réclama. Une commission fut nommée le 28 février 1828. Par ordre, ou par complaisance envers Charles X, le ministre eut soin de n'y appeler aucun membre du centre gauche, aucun même des spécialistes doctrinaires, mais des administrateurs ou des parlementaires de droite. Elle tint sa première séance le 12 mars, nomma Portal président, Mounier rapporteur ; le travail commença le 21. Elle n'était saisie à l'origine que de la mission d'organiser les autorités locales : elle en eut terminé avec les conseils municipaux le 13 mai, s'occupa du 13 au 27 mai des conseils d'arrondissement et de département, et étudia le 30 mai et le 2 juin un projet rédigé par le comte de Chabrol pour Paris. Le libéralisme de ces hommes de droite n'alla que jusqu'à écarter des propositions étranges comme de diviser les conseils en deux chambres, à l'instar du Parlement, une nommée par le Roi, l'autre par les électeurs (13 et 21 mai), ou par trop oligarchiques comme de distinguer les électeurs en curies spéciales (les propriétaires, les patentés, et les notables), car on discuta même si les patentés auraient droit au suffrage (28 avril et 2 mai). Au reste, le ministre fit siennes toutes leurs propositions, dont le texte fut arrêté le 4 juillet, le rapport le 23 et leur exprima sa satisfaction en les présidant à la dernière séance le 1er août. Restait la question des pouvoirs de ces conseils. La commission avait consulté le ministre le 3 juin : devait-elle s'occuper de régler les attributions ? Il l'avait priée le 17 d'ajourner cet examen : il la réunit à cet effet en une 2e session, le 29 novembre et lui remit pour les communes, un projet qu'elle discuta du 3 au 19 décembre ; elle y fit peu de modifications, reclassant seulement les dépenses en 3 catégories, ne donnant aux décisions des conseils municipaux caractère exécutoire qu'après approbation du préfet, retirant aux communes ayant plus de 100.000 francs de revenu les facilités pour emprunter, qu'on
patentés auraient droit au suffrage (28 avril et 2 mai). Au reste, le ministre fit siennes toutes leurs propositions, dont le texte fut arrêté le 4 juillet, le rapport le 23 et leur exprima sa satisfaction en les présidant à la dernière séance le 1er août. Restait la question des pouvoirs de ces conseils. La commission avait consulté le ministre le 3 juin : devait-elle s'occuper de régler les attributions ? Il l'avait priée le 17 d'ajourner cet examen : il la réunit à cet effet en une 2e session, le 29 novembre et lui remit pour les communes, un projet qu'elle discuta du 3 au 19 décembre ; elle y fit peu de modifications, reclassant seulement les dépenses en 3 catégories, ne donnant aux décisions des conseils municipaux caractère exécutoire qu'après approbation du préfet, retirant aux communes ayant plus de 100.000 francs de revenu les facilités pour emprunter, qu'on leur avait données. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE en 1818 ; après une dernière lecture, le projet communal était arrêté le 3 janvier et soumis au ministre le 9. Pour les autres conseils, elle s'appuya sur le projet de 1821 qu'elle adopta presque entièrement, écartant même le droit de propriété des départements (25 décembre), mais dans la dernière séance, présidée par Martignac le 10 janvier, des changements furent envisagés de telle sorte que l'affaire resta en suspens. Le projet sur Paris buta contre un autre obstacle : les maires des 12 arrondissements demandèrent à être entendus : on ajourna l'étude à une autre session, qui n'eut pas lieu. En somme le travail de la commission avait abouti à un projet communal portant sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux et à un projet départemental incomplet qui ne réglait pas la compétence des conseils. Les deux projets furent déposés et exposés par Martignac à la séance du 9 février 1829. Tout s'y ressentait de l'équivoque ministérielle : absence de ferme doctrine, tiraillements entre des velléités libérales et des habitudes autoritaires, contradictions dans l'esprit des auteurs comme dans les détails de la loi, incapacité à faire choix d'un parti, faiblesse enfin de ne
(25 décembre), mais dans la dernière séance, présidée par Martignac le 10 janvier, des changements furent envisagés de telle sorte que l'affaire resta en suspens. Le projet sur Paris buta contre un autre obstacle : les maires des 12 arrondissements demandèrent à être entendus : on ajourna l'étude à une autre session, qui n'eut pas lieu. En somme le travail de la commission avait abouti à un projet communal portant sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux et à un projet départemental incomplet qui ne réglait pas la compétence des conseils. Les deux projets furent déposés et exposés par Martignac à la séance du 9 février 1829. Tout s'y ressentait de l'équivoque ministérielle : absence de ferme doctrine, tiraillements entre des velléités libérales et des habitudes autoritaires, contradictions dans l'esprit des auteurs comme dans les détails de la loi, incapacité à faire choix d'un parti, faiblesse enfin de ne pas avouer ou laisser entendre (par honneur professionnel peut-être) le conflit du ministre et du Roi. Et pourtant le charme de l'éloquence ministérielle fit un instant illusion. Martignac consacra une bonne partie de son exposé, à prouver que le projet ne violait pas la Charte et ne dilapidait pas la prérogative royale de nommer les fonctionnaires de l'administration publique : des finasseries d'avocat arrivaient à établir que les conseils locaux n'avaient point part à l'administration. Il reproduira longuement encore ces arguments dans sa défense du 1er avril ; il ne reconnaîtra aux conseils généraux qu'un rôle consultatif et presque nominal, celui de répartir l'impôt : on pourrait penser, (mais ne sont-ce pas seulement des habiletés de tribune ?), que c'est la raison qui empêcha le gouvernement de proposer une extension des compétences ; toujours est-il que dans ce discours étrange, il semblera prendre à plaisir de réduire l'importance de sa propre réforme, en insistant sur l'insignifiance de ces assemblées : « On ne trouve (là), dira-t-il, qu'un conseil appelé à prendre connaissance des affaires, qui intéressent la fraction territoriale à laquelle il appartient, à les examiner et à donner son avis sur ce qu'il convient de faire. Ces avis n'ont,
prérogative royale de nommer les fonctionnaires de l'administration publique : des finasseries d'avocat arrivaient à établir que les conseils locaux n'avaient point part à l'administration. Il reproduira longuement encore ces arguments dans sa défense du 1er avril ; il ne reconnaîtra aux conseils généraux qu'un rôle consultatif et presque nominal, celui de répartir l'impôt : on pourrait penser, (mais ne sont-ce pas seulement des habiletés de tribune ?), que c'est la raison qui empêcha le gouvernement de proposer une extension des compétences ; toujours est-il que dans ce discours étrange, il semblera prendre à plaisir de réduire l'importance de sa propre réforme, en insistant sur l'insignifiance de ces assemblées : « On ne trouve (là), dira-t-il, qu'un conseil appelé à prendre connaissance des affaires, qui intéressent la fraction territoriale à laquelle il appartient, à les examiner et à donner son avis sur ce qu'il convient de faire. Ces avis n'ont, par eux-mêmes, aucune autorité, aucune force d'exécution ; c'est l'approbation, c'est l'intervention de l'autorité administrative qui la leur donne seule ; l'autorité administrative ne réside donc pas dans le corps de qui ils émanent. » En vérité, que signifiaient alors cette réforme et un si ample et décisif débat qu'il entraînera la chute du ministère ? — L'exposé se termina par de vibrantes paroles libérales, appelant à cette nouvelle carrière l'activité et les talents de la jeunesse. Tout le débat se déroulera dans cette équivoque, sans que ses adversaires paraissent, plus que lui, l'apercevoir. Autre point de doctrine : le ministère reconnaissait l'existence d'un être municipal, né de la communauté des biens, de la pérennité des rapports, d'une tradition quasi-familiale ; par contre, au département, il ne rencontrait qu' « associations créées par la législation, communautés composées et conventionnelles » ; et cependant cette différence de nature n'entraînait pas dans le projet une différence réelle d'organisation et de compétence, et les mêmes arguments justifiaient un suffrage analogue pour l'une et l'autre de ces communautés. Mais ici encore, accord des proposants et des opposants. — On poursuivrait sans peine le tableau de ces étrangetés. Dès l'abord, une différence à marquer entre
entraînera la chute du ministère ? — L'exposé se termina par de vibrantes paroles libérales, appelant à cette nouvelle carrière l'activité et les talents de la jeunesse. Tout le débat se déroulera dans cette équivoque, sans que ses adversaires paraissent, plus que lui, l'apercevoir. Autre point de doctrine : le ministère reconnaissait l'existence d'un être municipal, né de la communauté des biens, de la pérennité des rapports, d'une tradition quasi-familiale ; par contre, au département, il ne rencontrait qu' « associations créées par la législation, communautés composées et conventionnelles » ; et cependant cette différence de nature n'entraînait pas dans le projet une différence réelle d'organisation et de compétence, et les mêmes arguments justifiaient un suffrage analogue pour l'une et l'autre de ces communautés. Mais ici encore, accord des proposants et des opposants. — On poursuivrait sans peine le tableau de ces étrangetés. Dès l'abord, une différence à marquer entre les deux projets. Ce projet de loi communale faisait vraiment un ensemble, rédigé avec soin, substituant une véritable charte au chaos des ordonnances ; il entrait dans les détails et englobait toute la matière. Le projet départemental n'avait ni cette ampleur ni cette précision ; toute la partie « attributions » était vraiment médiocre, n'innovant à peu près en rien, et, surtout, passant sous silence « l'administration active », comme disait l'exposé des motifs, des préfets et sous-préfets : il n'était affaire que des conseils. — L'un et l'autre reposaient sur la propriété foncière : beaucoup plus que par ses éléments moraux, la commune était définie par ses biens, sa vie locale conçue comme un corps de rapports d'intérêts, l'administration comme celle d'une société dont les actionnaires ont, par le fait de leurs engagements de capitaux et en proportion de ceux-ci, un droit de contrôle et d'avis. C'est ainsi que Martignac justifie le système de suffrage choisi pour les conseils : pour chacun, le collège électoral était composé pour la presque totalité, par les contribuables les plus imposés, le nombre seul variait : pour les conseils municipaux des villages, 30 électeurs pour 500 habitants, plus deux par cent habitants en
» était vraiment médiocre, n'innovant à peu près en rien, et, surtout, passant sous silence « l'administration active », comme disait l'exposé des motifs, des préfets et sous-préfets : il n'était affaire que des conseils. — L'un et l'autre reposaient sur la propriété foncière : beaucoup plus que par ses éléments moraux, la commune était définie par ses biens, sa vie locale conçue comme un corps de rapports d'intérêts, l'administration comme celle d'une société dont les actionnaires ont, par le fait de leurs engagements de capitaux et en proportion de ceux-ci, un droit de contrôle et d'avis. C'est ainsi que Martignac justifie le système de suffrage choisi pour les conseils : pour chacun, le collège électoral était composé pour la presque totalité, par les contribuables les plus imposés, le nombre seul variait : pour les conseils municipaux des villages, 30 électeurs pour 500 habitants, plus deux par cent habitants en sus, dans les villes 60 jusqu'à 3.000 habitants, 2 par 100 jusqu'à 20.000, un par cent au-delà ; dans les assemblées cantonales pour les conseils d'arrondissement, un électeur par cent jusqu'à 5.000 habitants, puis un par 1000 au-dessus ; aux assemblées d'arrondissement élisant les conseils généraux, un par 1.000, mais jamais moins de 50. Les propriétaires électeurs des conseils municipaux recevaient un avantage nouveau aux assemblées cantonales, qui, avec leurs électeurs propres, comprendraient des conseillers municipaux à raison d'un pour 500 habitants, et aux assemblées d'arrondissement dans lesquelles étaient compris 3 membres par canton des assemblées cantonales. Les projets adjoignaient bien quelques capacitaires de valeur non plus économique mais morale, des notabilités des professions libérales, plus ou moins largement définies, selon la nature des conseils, mais toujours en proportion infime. En somme le droit de suffrage était réservé aux propriétaires les plus riches. Et aussi le droit d'être élu, car les trois-quarts des conseillers devaient être pris dans la première moitié des listes des contribuables-électeurs. « Nous recourons, dit Martignac, le 1er avril, à la haute propriété, parce que c'est de l'intérêt de la propriété qu'il s'agit, parce qu'il n'est pas un pays, pas une société financière, commerciale, industrielle, pas
jamais moins de 50. Les propriétaires électeurs des conseils municipaux recevaient un avantage nouveau aux assemblées cantonales, qui, avec leurs électeurs propres, comprendraient des conseillers municipaux à raison d'un pour 500 habitants, et aux assemblées d'arrondissement dans lesquelles étaient compris 3 membres par canton des assemblées cantonales. Les projets adjoignaient bien quelques capacitaires de valeur non plus économique mais morale, des notabilités des professions libérales, plus ou moins largement définies, selon la nature des conseils, mais toujours en proportion infime. En somme le droit de suffrage était réservé aux propriétaires les plus riches. Et aussi le droit d'être élu, car les trois-quarts des conseillers devaient être pris dans la première moitié des listes des contribuables-électeurs. « Nous recourons, dit Martignac, le 1er avril, à la haute propriété, parce que c'est de l'intérêt de la propriété qu'il s'agit, parce qu'il n'est pas un pays, pas une société financière, commerciale, industrielle, pas un chef de famille, qui ne cherche des garanties, des sûretés, des hypothèques et qui s'imagine de confier ses affaires à celui qui y est le moins intéressé, de préférence à celui qui l'est le plus » Le suffrage était si bien affecté à la propriété et non à l'individu, que le projet attribuait la facilité de se faire représenter dans l'assemblée électorale, aux propriétaires absents de la commune, ou même, principe tout à fait nouveau, aux mineurs et aux femmes et veuves que leur chiffre de contributions plaçait dans la liste des plus imposés ; fait plus exorbitant encore, un éligible aurait le droit de déléguer à son fils ou à son petit-fils son siège aux conseils d'arrondissement ou de département. Toute la fraction délibérante des autorités locales était ainsi remise aux mains d'une aristocratie terrienne ; les mandats duraient six ans, renouvelés par moitié tous les trois ans ; le remplacement par les formes ordinaires n'aurait lieu dans l'intervalle que si les vacances atteignaient aux trois-quarts. Le gouvernement se réservait le droit de dissolution et des pénalités, entraînant la perte de l'éligibilité, frappaient toute réunion illégale ou tout excès de pouvoir. Ainsi garanti, le gouvernement adoptait le principe
que le projet attribuait la facilité de se faire représenter dans l'assemblée électorale, aux propriétaires absents de la commune, ou même, principe tout à fait nouveau, aux mineurs et aux femmes et veuves que leur chiffre de contributions plaçait dans la liste des plus imposés ; fait plus exorbitant encore, un éligible aurait le droit de déléguer à son fils ou à son petit-fils son siège aux conseils d'arrondissement ou de département. Toute la fraction délibérante des autorités locales était ainsi remise aux mains d'une aristocratie terrienne ; les mandats duraient six ans, renouvelés par moitié tous les trois ans ; le remplacement par les formes ordinaires n'aurait lieu dans l'intervalle que si les vacances atteignaient aux trois-quarts. Le gouvernement se réservait le droit de dissolution et des pénalités, entraînant la perte de l'éligibilité, frappaient toute réunion illégale ou tout excès de pouvoir. Ainsi garanti, le gouvernement adoptait le principe de l'élection directe et non celui des candidatures proposées au choix du Roi et le justifiait par des arguments excellents. Par contre, il n'admettait d'enchaîner son choix des maires et adjoints par aucune autre condition que la résidence ou le paiement de l'impôt foncier dans la commune : ceux-ci étaient partie de cette « administration active », dont le Roi ne voulait rien aliéner. Si nous regardons maintenant aux attributions, force nous est de distinguer les deux projets: Les conseils généraux ne bénéficient d'aucune réforme décentralisatrice : au contraire même, puisque les budgets et les comptes du département sont réglés exclusivement par le ministre et non par le préfet, que toute contribution extraordinaire, tout emprunt nécessiteront le vote d'une loi, que tout contrat sur les biens exigera une ordonnance approbative. Le poids des dépenses imposées n'est pas allégé ; la nomenclature en est un peu changée, en ce qu'on fait une masse des dépenses ci-devant fixes ou variables, mais elle s'enrichit encore de reports nouveaux : les frais de transfert des détenus et vagabonds, les frais de route des indigents et forçats libérés, toutes sortes de frais d'impression (voire des recensements décennaux), le paiement des corps de garde des préfectures,