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avec sept fonctionnaires royalistes par département), rendait responsables des maux du pays, les directeurs des ministères (2). Un autre démembrait la représentation nationale en un étrange système de Chambres Départementales (3). Un ancien député de la Chambre Introuvable, Leroux-Duchâtelet, aurait fait revivre les anciennes assemblées provinciales (4), comme, un peu plus tard, en 1822, le baron Bacot de Romans proposait de reconstruire le royaume sur la base de 29 généralités (5). Il serait fastidieux de même reproduire la liste des articles d'une inspiration semblable, dans les journaux de droite. Par une véritable infortune, la réforme administrative avait ainsi glissé dans le domaine de la politique : elle s'y perdit. Plutôt que réaliser le dessein de leurs adversaires, les libéraux abandonnèrent une réforme qui prolongeait logiquement le régime constitutionnel. D'ailleurs, une autre force travaillait contre elle. Si nous trouvons jusque dans le personnel politique des Pasquier, des Mole, des Barante, formés à l'usage du gouvernement autoritaire, on se doute bien que les doctrines et les pratiques de l'administration impériale survécurent à l'Empire. Et que l'on soit en monarchie constitutionnelle, n'empêche pas les bureaux, composés toujours des mêmes hommes, de poursuivre lentement et silencieusement leur besogne centralisatrice. On en relève la trace aux Bulletins des lois, dans les ordonnances et dans les lois de finances. Sans doute, disparurent les infidélités : la loi de finances du 23 septembre 1814 (1) en fixant à 50 le chiffre total des centimes additionnels, mit les départements à l'abri des charges inopinées, et chaque budget, à partir de 1816, contient des mesures pour réserver à leur emploi exact les sommes affectées aux dépenses locales. Mais c'est là simple scrupule d'honnêteté ou de bon économat. Car, à peine tombé l'Empire, la « centralisation » marque un avantage de plus : l'article 20 de la dite loi de 1814 spécifie que le montant du principal et des centimes additionnels est versé au Trésor « pour être employé indistinctement à tous les besoins du service ». Profitant des circonstances exceptionnelles, les ordonnances du 16 juin et 15 juillet 1814, du 31 octobre 1814, du 6 septembre 1815, firent dresser
aux Bulletins des lois, dans les ordonnances et dans les lois de finances. Sans doute, disparurent les infidélités : la loi de finances du 23 septembre 1814 (1) en fixant à 50 le chiffre total des centimes additionnels, mit les départements à l'abri des charges inopinées, et chaque budget, à partir de 1816, contient des mesures pour réserver à leur emploi exact les sommes affectées aux dépenses locales. Mais c'est là simple scrupule d'honnêteté ou de bon économat. Car, à peine tombé l'Empire, la « centralisation » marque un avantage de plus : l'article 20 de la dite loi de 1814 spécifie que le montant du principal et des centimes additionnels est versé au Trésor « pour être employé indistinctement à tous les besoins du service ». Profitant des circonstances exceptionnelles, les ordonnances du 16 juin et 15 juillet 1814, du 31 octobre 1814, du 6 septembre 1815, firent dresser par les seuls préfets les budgets des communes et des départements pour 1814, 1815 et 1816 (2). Les prélèvements opérés sur les recettes locales, furent conservés ; une ordonnance du 28 janvier 1815 supprima bien, et pour cause, celui du 1/20 destiné à l'entretien des compagnies de réserve et même le 1/10 sur les droits de pesage et revenus fonciers pour les frais du culte, mais maintint provisoirement les autres (3) ; une ordonnance du 6 septembre 1815 énonça qu'il était naguère dans les intentions du roi d'alléger les charges de son peuple en les supprimant, mais le malheur des temps, en imposant des dépenses énormes, obligeait à les maintenir (4) : l'état de fait se trouva donc définitivement consolidé en droit. La nomenclature des dépenses ne fut pas modifiée : les budgets départementaux continuèrent, comme sous Napoléon, à supporter des dépenses d'Etat. (1) Bulletin des lois, V° série, t. II, p. 21. (2) Bulletin des lois, V° série, t. I, p. 251, p. 317 ; T. II, p. 380 ; VII° série, t. I, p. 221. (3) Bulletin des lois, Ve série, t. III, p. 157. (4) Bulletin des lois, VIIe série, t. I, p. 223 (ordonnance différente de
le 1/10 sur les droits de pesage et revenus fonciers pour les frais du culte, mais maintint provisoirement les autres (3) ; une ordonnance du 6 septembre 1815 énonça qu'il était naguère dans les intentions du roi d'alléger les charges de son peuple en les supprimant, mais le malheur des temps, en imposant des dépenses énormes, obligeait à les maintenir (4) : l'état de fait se trouva donc définitivement consolidé en droit. La nomenclature des dépenses ne fut pas modifiée : les budgets départementaux continuèrent, comme sous Napoléon, à supporter des dépenses d'Etat. (1) Bulletin des lois, V° série, t. II, p. 21. (2) Bulletin des lois, V° série, t. I, p. 251, p. 317 ; T. II, p. 380 ; VII° série, t. I, p. 221. (3) Bulletin des lois, Ve série, t. III, p. 157. (4) Bulletin des lois, VIIe série, t. I, p. 223 (ordonnance différente de celle de même date sur les budgets). La loi des finances du 28 avril 1816 fixait à 12 les centimes pour dépenses variables des départements, mais 2 en revenaient au ministre pour alimenter un fonds commun destiné à venir au secours des communes dont les dépenses excéderaient le produit de leurs centimes, et l'emploi des dix autres ne pouvait se faire que par ordonnancement du préfet selon les budgets dressés par lui, approuvés par le ministre ; les conseils généraux auraient le droit de voter en sus 5 centimes facultatifs, mais après approbation du ministre et sous mêmes règles d'emploi que les précédents ; un certain article, qui paraissait protecteur en déclarant que les impositions locales ne seraient perçues que jusqu'à concurrence des sommes nécessaires à l'acquittement des charges qui les ont provoquées, empêchait en réalité les caisses locales de se constituer des réserves avec les plus-values. La loi de finances de l'année suivante (25 mars 1817) établit la classification définitive des dépenses départementales : fixes, qui sont purement et simplement des dépenses d'état déguisées et auxquelles les conseils n'ont rien à voir, — variables, dépenses également obligées, mais encaissées et dépensées dans le département, sous les yeux des conseils
leurs centimes, et l'emploi des dix autres ne pouvait se faire que par ordonnancement du préfet selon les budgets dressés par lui, approuvés par le ministre ; les conseils généraux auraient le droit de voter en sus 5 centimes facultatifs, mais après approbation du ministre et sous mêmes règles d'emploi que les précédents ; un certain article, qui paraissait protecteur en déclarant que les impositions locales ne seraient perçues que jusqu'à concurrence des sommes nécessaires à l'acquittement des charges qui les ont provoquées, empêchait en réalité les caisses locales de se constituer des réserves avec les plus-values. La loi de finances de l'année suivante (25 mars 1817) établit la classification définitive des dépenses départementales : fixes, qui sont purement et simplement des dépenses d'état déguisées et auxquelles les conseils n'ont rien à voir, — variables, dépenses également obligées, mais encaissées et dépensées dans le département, sous les yeux des conseils généraux, — facultatives, qui sont en réalité les seules dépenses d'utilité locale et administrées sur place. On saurait plus clairement, à quoi s'en tenir : le déguisement n'en persistait pas moins. Les lois de finances suivantes ne font que déterminer le taux de chaque catégorie. Or qu'advient-il en réalité de ces centimes ? Les dépenses variables représentent une somme supérieure au produit des centimes destinés à les couvrir (23 millions et demi contre 12, dit Villèle en 1817) ; il faudra donc, pour en combler le déficit, y consacrer des centimes facultatifs, puis faire appel au fonds commun, prélevé sur tous, au bénéfice duquel on n'a droit pourtant que si on a voté, en réalité au profit des dépenses d'état, le maximum des centimes facultatifs qui devraient couvrir les dépenses locales ; donc, ou bien il faut abandonner tout droit sur les centimes du fonds commun cependant effectivement versés, et c'est sacrifier les petites communes aux grosses, les départements pauvres aux départements riches, ou bien, pour y avoir droit, augmenter les dépenses jusqu'au déficit, ce qui est un étrange procédé d'économie publique. Les seuls changements apportés au système impérial, furent d'instituer, par ordonnance du 5 avril 1818, pour les dépenses
ces centimes ? Les dépenses variables représentent une somme supérieure au produit des centimes destinés à les couvrir (23 millions et demi contre 12, dit Villèle en 1817) ; il faudra donc, pour en combler le déficit, y consacrer des centimes facultatifs, puis faire appel au fonds commun, prélevé sur tous, au bénéfice duquel on n'a droit pourtant que si on a voté, en réalité au profit des dépenses d'état, le maximum des centimes facultatifs qui devraient couvrir les dépenses locales ; donc, ou bien il faut abandonner tout droit sur les centimes du fonds commun cependant effectivement versés, et c'est sacrifier les petites communes aux grosses, les départements pauvres aux départements riches, ou bien, pour y avoir droit, augmenter les dépenses jusqu'au déficit, ce qui est un étrange procédé d'économie publique. Les seuls changements apportés au système impérial, furent d'instituer, par ordonnance du 5 avril 1818, pour les dépenses de casernement et d'occupation de lits militaires, un abonnement (fixé au chiffre maximum de ces dépenses, quitte à remboursement au cas où la dépense réelle aurait été inférieure !), moyennant quoi le gouvernement en prenait à sa charge les frais d'entretien, amélioration risible, — et de donner (25 mars 1817) aux communes ayant un octroi, le droit de demander le remplacement de la contribution personnelle-mobilière par une taxe de consommation. Quelques chiffres pour conclure : les dépenses « départementales » en 1812 montaient à un peu plus de 42 millions, en 1822 elles atteignaient plus de 44 millions alors qu'on en a retranché le traitement des juges (soit plus de 10 millions) et les remises des receveurs des finances (soit deux millions et quart) ; les seuls frais de traitement, logement et bureaux des préfets et sous-préfets formaient 8 millions un tiers — l'exploitation financière s'est aggravée. Quant au détournement du patrimoine local, il s'est poursuivi. Une première ordonnance du 6 juin 1814 décida d'achever la vente des biens commencée sous l'Empire ; une autre du 27 décembre fait mieux, l'état prélèvera au profit du Trésor 50 % des fonds communaux ; la loi des finances du 23 septembre 1814
aux communes ayant un octroi, le droit de demander le remplacement de la contribution personnelle-mobilière par une taxe de consommation. Quelques chiffres pour conclure : les dépenses « départementales » en 1812 montaient à un peu plus de 42 millions, en 1822 elles atteignaient plus de 44 millions alors qu'on en a retranché le traitement des juges (soit plus de 10 millions) et les remises des receveurs des finances (soit deux millions et quart) ; les seuls frais de traitement, logement et bureaux des préfets et sous-préfets formaient 8 millions un tiers — l'exploitation financière s'est aggravée. Quant au détournement du patrimoine local, il s'est poursuivi. Une première ordonnance du 6 juin 1814 décida d'achever la vente des biens commencée sous l'Empire ; une autre du 27 décembre fait mieux, l'état prélèvera au profit du Trésor 50 % des fonds communaux ; la loi des finances du 23 septembre 1814 affecte à l'acquittement de l'arriéré tout le produit des ventes et, au retour de Gand, une ordonnance confirme même les opérations effectuées pendant les Cent-Jours (16 juillet 1815). La loi de finances du 28 avril 1816 arrête les règles de la liquidation définitive de l'arriéré et de la caisse d'amortissement qui l'effectuait : par là-même, elle se trouvait obligée de rendre aux communes la portion de leurs biens non vendue, mais à peine un an était-il écoulé, qu'une ordonnance du 7 mars 1817 leur en retirait en partie la disposition, en interdisant toute coupe extraordinaire de bois sans ordre du ministre des finances (et naturellement avec un prélèvement de 2 1/2 % pour le Trésor) et que la loi du 25 mars affectait un dixième des octrois au paiement des dettes. On peut en effet considérer l'octroi comme un revenu communal puisque la loi du 8 décembre 1814 l'a rendu aux villes, mais de combien de restrictions et de règlements n'a-t-il pas été entouré par une ordonnance du lendemain ! Les villes n'y ont pas eu tout bénéfice, car la Régie des Contributions indirectes leur a repassé la caisse et le service des retraites des employés d'octroi (27 mars 1816),
qui l'effectuait : par là-même, elle se trouvait obligée de rendre aux communes la portion de leurs biens non vendue, mais à peine un an était-il écoulé, qu'une ordonnance du 7 mars 1817 leur en retirait en partie la disposition, en interdisant toute coupe extraordinaire de bois sans ordre du ministre des finances (et naturellement avec un prélèvement de 2 1/2 % pour le Trésor) et que la loi du 25 mars affectait un dixième des octrois au paiement des dettes. On peut en effet considérer l'octroi comme un revenu communal puisque la loi du 8 décembre 1814 l'a rendu aux villes, mais de combien de restrictions et de règlements n'a-t-il pas été entouré par une ordonnance du lendemain ! Les villes n'y ont pas eu tout bénéfice, car la Régie des Contributions indirectes leur a repassé la caisse et le service des retraites des employés d'octroi (27 mars 1816), elles n'en peuvent disposer que sous la surveillance incessente du préfet et du ministre des finances, moyennant l'abandon de 10 % pour le pain de soupe des soldats et n'ont même pas la nomination des préposés que se réservent ministre et préfet (loi du 28 avril 1816) (2). Les orateurs parlementaires et les publicistes critiquaient la tutelle de l'État ? Elle se resserre, encore. L'organisation bureaucratique centrale se fait plus homogène par la création d'un Directeur de l'administration communale, le 11 janvier 1815, qui perd tout semblant d'autonomie le 14 décembre ; l'édifice s'achève par la création d'une Direction générale de l'Administration départementale et communale, le 6 janvier 1819 (3). Ce que l'Empire n'avait pas osé faire, la Restauration l'exécute « pour l'utilité du service » : les préfets et sous-préfets sont introduits avec voix consultative dans les conseils généraux et les conseils d'arrondissement (26 mars 1817) (1). Qu'importe, après cela, que certaines attributions du ministre soient transférées aux préfets ? le droit de régler sans lui en référer les budgets de moins de 10.000 francs (28 janvier 1815), puis de moins de 30.000 francs (16 mars 1816), enfin de moins de 100.000 francs (8 août 1821) (2) ; le
parlementaires et les publicistes critiquaient la tutelle de l'État ? Elle se resserre, encore. L'organisation bureaucratique centrale se fait plus homogène par la création d'un Directeur de l'administration communale, le 11 janvier 1815, qui perd tout semblant d'autonomie le 14 décembre ; l'édifice s'achève par la création d'une Direction générale de l'Administration départementale et communale, le 6 janvier 1819 (3). Ce que l'Empire n'avait pas osé faire, la Restauration l'exécute « pour l'utilité du service » : les préfets et sous-préfets sont introduits avec voix consultative dans les conseils généraux et les conseils d'arrondissement (26 mars 1817) (1). Qu'importe, après cela, que certaines attributions du ministre soient transférées aux préfets ? le droit de régler sans lui en référer les budgets de moins de 10.000 francs (28 janvier 1815), puis de moins de 30.000 francs (16 mars 1816), enfin de moins de 100.000 francs (8 août 1821) (2) ; le droit d'autoriser les locations, pour moins de 9 ans, des pâtis inutiles aux troupeaux communaux (7 octobre 1818) (3). Le tuteur change, la tutelle reste : petite économie, au plus, de correspondance. Une lueur seulement de réforme : la loi de finances de 1818 adjoignait au conseil municipal pour le vote (entouré de toutes les précautions ordinaires) de ressources exceptionnelles, les notables plus fortement imposés, en nombre égal à celui des membres des conseils, mais encore y a-t-il là triomphe d'un principe vivement attaqué par les libéraux (4). N'est-il pas curieux, qu'en ces années, où la France fait son apprentissage politique et progresse, avec tant d'entrain, sur la route du gouvernement libre, elle rétrograde encore dans la pratique des libertés locales ? Cependant, en face de la théorie des défenseurs orthodoxes de l'héritage napoléonien, qu'il ne faut pas nous étonner de rencontrer dans les rangs de la gauche (5), une doctrine libérale s'ébauchait. Elle s'exprime en 1818, encore bien hésitante, dans un ouvrage du député Duvergier de Hauranne (6), beaucoup plus précise et plus hardie dans le programme des doctrinaires Archives Philosophiques, notamment dans l'article de Guizot d'octobre 1818 (7). Le premier, — étrange renversement des rôles, — l'envisage en
vote (entouré de toutes les précautions ordinaires) de ressources exceptionnelles, les notables plus fortement imposés, en nombre égal à celui des membres des conseils, mais encore y a-t-il là triomphe d'un principe vivement attaqué par les libéraux (4). N'est-il pas curieux, qu'en ces années, où la France fait son apprentissage politique et progresse, avec tant d'entrain, sur la route du gouvernement libre, elle rétrograde encore dans la pratique des libertés locales ? Cependant, en face de la théorie des défenseurs orthodoxes de l'héritage napoléonien, qu'il ne faut pas nous étonner de rencontrer dans les rangs de la gauche (5), une doctrine libérale s'ébauchait. Elle s'exprime en 1818, encore bien hésitante, dans un ouvrage du député Duvergier de Hauranne (6), beaucoup plus précise et plus hardie dans le programme des doctrinaires Archives Philosophiques, notamment dans l'article de Guizot d'octobre 1818 (7). Le premier, — étrange renversement des rôles, — l'envisage en administrateur, le second en homme politique; le député s'occupe donc surtout de la compétence des autorités locales et de définir leur domaine, le futur directeur de l'Administration départementale surtout du recrutement des conseils ; par là-même, l'un s'attache davantage aux communes, l'autre aux départements. L'un et l'autre d'ailleurs sont d'accord pour en restreindre l'action aux affaires financières, d'ordre social et économique, aux intérêts locaux. Cédant à l'influence des doctrinaires et désireux, sans doute, de désarmer la campagne ultra-royaliste, le ministère se décida à une tentative de réforme. Dans l'exposé des motifs de la loi électorale (rédigé par Guizot d'ailleurs), Laîné la promettait comme une compensation au petit nombre d'électeurs. Saisi d'un plan, de délibération en janvier 1817, le Comité de l'Intérieur aboutit au texte d'un avant-projet, dont le ministre s'inspira pour présenter au Conseil d'État, en juin, un projet de loi en 28 articles sur les élections des conseils généraux de Département, des conseils d'arrondissement et des conseils municipaux (1). Il laissait de côté la vraie réforme qui eut recréé la vie locale, celle des compétences, et, même dans celle qu'il projetait, était si étrangement insuffisant que Royer-Collard, dans une lettre au Comte de Serre, le qualifie de « misérable
pour en restreindre l'action aux affaires financières, d'ordre social et économique, aux intérêts locaux. Cédant à l'influence des doctrinaires et désireux, sans doute, de désarmer la campagne ultra-royaliste, le ministère se décida à une tentative de réforme. Dans l'exposé des motifs de la loi électorale (rédigé par Guizot d'ailleurs), Laîné la promettait comme une compensation au petit nombre d'électeurs. Saisi d'un plan, de délibération en janvier 1817, le Comité de l'Intérieur aboutit au texte d'un avant-projet, dont le ministre s'inspira pour présenter au Conseil d'État, en juin, un projet de loi en 28 articles sur les élections des conseils généraux de Département, des conseils d'arrondissement et des conseils municipaux (1). Il laissait de côté la vraie réforme qui eut recréé la vie locale, celle des compétences, et, même dans celle qu'il projetait, était si étrangement insuffisant que Royer-Collard, dans une lettre au Comte de Serre, le qualifie de « misérable » (2). Par analogie avec la Chambre des Députés, malgré la différence de rang et de rôle, les conseils, dont le nombre des membres, assez restreint, variait avec le chiffre des habitants, étaient renouvelables tous les ans par cinquième : pour en faire partie ou coopérer à leur choix, il fallait un âge minimum de 30 ans. Les conseillers municipaux étaient élus, les conseillers de département et d'arrondissement nommés par le Roi sur une liste, triple en janvier, double en juin, de candidats présentés par des notables. Mais de janvier à juin le système avait changé : en janvier les notables électeurs des conseillers municipaux étaient choisis (sauf dans les petites communes) par des citoyens payant de 30 à 150 francs de contributions directes ; les notables des assemblées cantonales pour la désignation des candidats étaient choisis par les conseillers municipaux et au sein de ces conseils ; le projet de juin, dans les trois cas, formait les notables des contribuables les plus imposés. De plus, le gouvernement se réservait le droit d'ajouter à ces assemblées un dixième des électeurs. Pour Paris, le conseil municipal comprenait les 12 maires des arrondissements et 25 conseillers nommés par le Roi sur une
fallait un âge minimum de 30 ans. Les conseillers municipaux étaient élus, les conseillers de département et d'arrondissement nommés par le Roi sur une liste, triple en janvier, double en juin, de candidats présentés par des notables. Mais de janvier à juin le système avait changé : en janvier les notables électeurs des conseillers municipaux étaient choisis (sauf dans les petites communes) par des citoyens payant de 30 à 150 francs de contributions directes ; les notables des assemblées cantonales pour la désignation des candidats étaient choisis par les conseillers municipaux et au sein de ces conseils ; le projet de juin, dans les trois cas, formait les notables des contribuables les plus imposés. De plus, le gouvernement se réservait le droit d'ajouter à ces assemblées un dixième des électeurs. Pour Paris, le conseil municipal comprenait les 12 maires des arrondissements et 25 conseillers nommés par le Roi sur une liste de candidats dressée par des électeurs censitaires à 250 francs en janvier, par les notables les plus imposés en juin ; le Conseil général de la Seine se formait par l'adjonction de 5 conseillers pour les arrondissements de Sceaux et de St-Denis. Sur ces bases, le Conseil d’État, dont Royer-Collard déplorait la « platitude », discuta pendant un mois et adopta, le 15 juillet, un projet définitif, un peu plus développé, en 40 articles, mais, sauf différences de pure forme ou parfois de procédure dans le mécanisme des assemblées, à peine modifié : il imposait seulement au gouvernement le choix du maire parmi les domiciliés de la commune, comptait parmi les électeurs les propriétaires non domiciliés de fait mais compris parmi les plus forts contribuables, renouvelait les conseils par moitié tous les cinq ans, ce qui doublait la durée de leur mandat, et abaissait de 30 à 25 ans cette sorte de majorité politique. Voilà, prises pour des conseils dont le rôle était à peu près nul, bien des garanties de docilité. Et le projet n’alla plus loin que le Conseil d’État. Fut-il arrêté par les efforts des bureaux ? était-ce souci de faire œuvre plus complète et plus