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SUR CERTAINS ARTICLES DE L'AVANT-PROJET D'ACCORD. Article premier. Les Etats adhérents à la Convention pour la simplification des formalités douanières, signée à Genève le 3 novembre 1923, se sont engagés (article 3) à adopter et à appliquer toutes les mesures propres à réduire au minimum les prohibitions et restrictions à l'importation et à l'exportation, et cela dès que les circonstances le leur permettront. C'est un engagement moral d'une portée considérable, qui n'est sans doute pas resté sans effet sur la politique douanière des Etats qui l'ont accepté. Mais il ne comporte aucune précision, ni quant à l'étendue de son exécution ni quant à la date de sa mise en vigueur. Le présent projet est basé sur le même principe, mais il le transforme résolument en un engagement précis: après avoir défini et admis, aux articles 4 et 5, les exceptions indispensables, il exige non seulement la réduction, mais la suppression complète des prohibitions et restrictions d'ordre économique, et cela dans un délai déterminé. Dans le projet actuel, ce délai est fixé à six mois à partir de la date de la ratification, mais le Comité n'attache à ce chiffre qu'une importance relative. S'il ne l'a pas laissé en blanc, c'est seulement pour indiquer que, dans son esprit, il est nécessaire, premièrement, de fixer un délai maximum et, deuxièmement, de fixer un délai assez long pour que les Etats adhérents, et notamment ceux dont le système économique est encore en partie basé sur les prohibitions, puissent avoir le temps de s'adapter à la nouvelle situation et d'introduire, graduellement et sans secousse, les modifications qu'elle comporte. Bien entendu, dans l'intervalle, l'Etat adhérent ne devra pas modifier dans le sens du pire la situation existant au moment de la ratification. A moins de circonstances exceptionnelles (article 5), il est d'ailleurs difficile de concevoir qu'un Etat augmente le nombre ou la rigueur de ses restrictions d'ordre économique au moment même où il se prépare à les supprimer. L'étendue des pouvoirs attribués, dans les différents pays et, notamment, dans les pays à constitution fédérale, aux autorités locales est extrêmement variable. Il peut arriver qu'elles prennent,
seulement pour indiquer que, dans son esprit, il est nécessaire, premièrement, de fixer un délai maximum et, deuxièmement, de fixer un délai assez long pour que les Etats adhérents, et notamment ceux dont le système économique est encore en partie basé sur les prohibitions, puissent avoir le temps de s'adapter à la nouvelle situation et d'introduire, graduellement et sans secousse, les modifications qu'elle comporte. Bien entendu, dans l'intervalle, l'Etat adhérent ne devra pas modifier dans le sens du pire la situation existant au moment de la ratification. A moins de circonstances exceptionnelles (article 5), il est d'ailleurs difficile de concevoir qu'un Etat augmente le nombre ou la rigueur de ses restrictions d'ordre économique au moment même où il se prépare à les supprimer. L'étendue des pouvoirs attribués, dans les différents pays et, notamment, dans les pays à constitution fédérale, aux autorités locales est extrêmement variable. Il peut arriver qu'elles prennent, dans les limites de leurs attributions, des mesures qui iraient à l'encontre de l'engagement pris par le gouvernement central, en privant ainsi les autres parties contractantes des avantages qu'elles ont le droit d'attendre de l'exécution de la convention. L'alinéa 3 est destiné à éviter tout malentendu sur ce point. L'Etat, auquel sa constitution ne permet pas d'engager jusque-là ses autorités locales, sera ainsi amené à le déclarer, ce qui créera une situation bien nette dans les rapports entre les différentes parties contractantes. L'article 7 ne soulève pas expressément la question de savoir s'il s'agit ici d'un engagement que les Etats contractants assument seulement les uns envers les autres, ou bien s'il s'agit au contraire d'une obligation qui joue également vis-à-vis des Etats non contractants. Ceci n'était, d'ailleurs, pas nécessaire, puisque, à défaut de stipulation contraire, les droits et obligations créés par la convention ne sauraient être étendus, semble-t-il, qu'aux Etats contractants. Il est d'ailleurs à remarquer que, sous réserve des obligations que les Etats auraient assumées à l'effet de suspendre toute mesure de représailles pendant la procédure de conciliation ou d'arbitrage, chaque Etat reste libre de prendre en tout temps toutes mesures, y compris l'application de prohibitions et de restrictions,
auquel sa constitution ne permet pas d'engager jusque-là ses autorités locales, sera ainsi amené à le déclarer, ce qui créera une situation bien nette dans les rapports entre les différentes parties contractantes. L'article 7 ne soulève pas expressément la question de savoir s'il s'agit ici d'un engagement que les Etats contractants assument seulement les uns envers les autres, ou bien s'il s'agit au contraire d'une obligation qui joue également vis-à-vis des Etats non contractants. Ceci n'était, d'ailleurs, pas nécessaire, puisque, à défaut de stipulation contraire, les droits et obligations créés par la convention ne sauraient être étendus, semble-t-il, qu'aux Etats contractants. Il est d'ailleurs à remarquer que, sous réserve des obligations que les Etats auraient assumées à l'effet de suspendre toute mesure de représailles pendant la procédure de conciliation ou d'arbitrage, chaque Etat reste libre de prendre en tout temps toutes mesures, y compris l'application de prohibitions et de restrictions, contre un Etat quelconque, partie ou non à la convention, qui appliquerait contre lui des prohibitions ou des restrictions autres que celles qui sont admises par la convention elle-même. Article 2. Cet article s'inspire de clauses similaires existant dans plusieurs traités de commerce. Il va de soi que chaque pays doit être libre de subordonner l'importation et l'exportation de marchandises déterminées à l'accomplissement de certaines conditions et formalités. Il pourra, par exemple, exiger que les marchandises entrent par tels points de sa frontière, où il possède les installations nécessaires au dédouanement; que telle marchandise soit accompagnée d'un certificat attestant sa pureté ou sa composition, ou qu'elle soit revêtue d'une marque attestant son origine; il pourra exiger pour tel article une forme d'emballage déterminée ou demander que le colis ne dépasse pas tel ou tel poids, etc. Toutefois, pour que le principe de la liberté du commerce soit sauvegardé dans la mesure du possible, il est nécessaire, premièrement, que ces formalités ne soient ni inutiles, ni arbitraires, ni excessives, et, deuxièmement, qu'elles répondent à des nécessités réelles et ne soient pas imposées ni appliquées avec l'intention de rendre difficile ou impossible l'entrée ou la sortie de certaines marchandises. Le premier de
doit être libre de subordonner l'importation et l'exportation de marchandises déterminées à l'accomplissement de certaines conditions et formalités. Il pourra, par exemple, exiger que les marchandises entrent par tels points de sa frontière, où il possède les installations nécessaires au dédouanement; que telle marchandise soit accompagnée d'un certificat attestant sa pureté ou sa composition, ou qu'elle soit revêtue d'une marque attestant son origine; il pourra exiger pour tel article une forme d'emballage déterminée ou demander que le colis ne dépasse pas tel ou tel poids, etc. Toutefois, pour que le principe de la liberté du commerce soit sauvegardé dans la mesure du possible, il est nécessaire, premièrement, que ces formalités ne soient ni inutiles, ni arbitraires, ni excessives, et, deuxièmement, qu'elles répondent à des nécessités réelles et ne soient pas imposées ni appliquées avec l'intention de rendre difficile ou impossible l'entrée ou la sortie de certaines marchandises. Le premier de ces principes fait l'objet de la Convention pour la simplification des formalités douanières, citée plus haut. Le deuxième n'est qu'une conséquence de la suppression des prohibitions et restrictions économiques, visée dans le présent projet. La rédaction choisie par le Comité économique indique clairement que son intention n'était pas de constater ici, en faveur des Etats contractants, l'existence d'un droit de réglementation qu'on ne saurait d'ailleurs leur contester, mais uniquement de créer une garantie nouvelle pour que l'exercice de ce droit ne puisse dégénérer en un moyen de prohibition déguisée ou de restriction arbitraire. Article 3. Dans les limites établies par les articles 4 et 5 du présent projet, un Etat peut, même après avoir adhéré à la convention, imposer ou maintenir des prohibitions et des restrictions. Dans ce cas, il importe que le système de licences, qu'il pourrait être amené à appliquer, soit de nature à entraver le moins possible les transactions commerciales et à réduire au minimum les divers inconvénients qui accompagnent normalement l'application de ce régime. A cet effet, il s'engage à se conformer aux dispositions de l'article 3 de la Convention pour la simplification des formalités douanières, signée à Genève le 3 novembre 1923. Voici le texte
ici, en faveur des Etats contractants, l'existence d'un droit de réglementation qu'on ne saurait d'ailleurs leur contester, mais uniquement de créer une garantie nouvelle pour que l'exercice de ce droit ne puisse dégénérer en un moyen de prohibition déguisée ou de restriction arbitraire. Article 3. Dans les limites établies par les articles 4 et 5 du présent projet, un Etat peut, même après avoir adhéré à la convention, imposer ou maintenir des prohibitions et des restrictions. Dans ce cas, il importe que le système de licences, qu'il pourrait être amené à appliquer, soit de nature à entraver le moins possible les transactions commerciales et à réduire au minimum les divers inconvénients qui accompagnent normalement l'application de ce régime. A cet effet, il s'engage à se conformer aux dispositions de l'article 3 de la Convention pour la simplification des formalités douanières, signée à Genève le 3 novembre 1923. Voici le texte intégral de cet article: « En raison des sérieux obstacles que mettent au commerce international les prohibitions et restrictions d'importation ou d'exportation, les Etats contractants s'engagent à adopter et à appliquer, dès que les circonstances le leur permettront, toutes les mesures propres à réduire au minimum lesdites prohibitions et restrictions et, dans tous les cas, à prendre, en matière de licences portant dérogation aux prohibitions d'entrée ou de sortie, toutes les dispositions utiles: « a) Pour que les conditions à remplir et les formalités à accomplir à l'effet d'obtenir ces licences soient immédiatement portées, dans la forme la plus claire et la plus précise, à la connaissance du public; « b) Pour que le mode de délivrance de ces titres soit aussi simple et aussi stable que possible ; « c) Pour que l'examen des demandes et la remise des licences aux intéressés soient effectués avec la plus grande célérité; « d) Pour que le système de délivrance des licences soit établi de manière à prévenir le trafic de ces titres. A cet effet, les licences, lorsqu'elles sont accordées à des personnes, doivent porter le nom du bénéficiaire et ne doivent pas pouvoir être utilisées par une autre personne ;
et, dans tous les cas, à prendre, en matière de licences portant dérogation aux prohibitions d'entrée ou de sortie, toutes les dispositions utiles: « a) Pour que les conditions à remplir et les formalités à accomplir à l'effet d'obtenir ces licences soient immédiatement portées, dans la forme la plus claire et la plus précise, à la connaissance du public; « b) Pour que le mode de délivrance de ces titres soit aussi simple et aussi stable que possible ; « c) Pour que l'examen des demandes et la remise des licences aux intéressés soient effectués avec la plus grande célérité; « d) Pour que le système de délivrance des licences soit établi de manière à prévenir le trafic de ces titres. A cet effet, les licences, lorsqu'elles sont accordées à des personnes, doivent porter le nom du bénéficiaire et ne doivent pas pouvoir être utilisées par une autre personne ; « e) Pour que, en cas de fixation de contingents, les formalités imposées par le pays importateur ne soient pas de nature à empêcher une répartition équitable des quantités de marchandises dont l'importation est autorisée. » Article 4. Les prohibitions ou restrictions énumérées aux paragraphes de l'article 4 sont, de l'avis du Comité économique, en dehors du cadre de la résolution de l'Assemblée. En conséquence, elles ne sont pas interdites par le présent Accord et les Etats pourront continuer à les appliquer, même après avoir adhéré à la convention envisagée. Il s'agit, en effet, d'exceptions qu'une longue pratique internationale, consignée dans un grand nombre de traités de commerce, a reconnues comme indispensables et comme compatibles avec le principe de la liberté du commerce. Tout en les introduisant en totalité dans son projet d'accord, le Comité économique a estimé nécessaire de les soumettre à deux conditions formulées dans le préambule de l'article 4. Ces prohibitions et restrictions ne doivent pas être appliquées de manière à aboutir à une discrimination injuste au détriment du commerce d'un pays déterminé, ni de manière à devenir un moyen de prohibition ou de restriction déguisée, en s'écartant ainsi dans un but économique, de l'objet pour lequel
l'avis du Comité économique, en dehors du cadre de la résolution de l'Assemblée. En conséquence, elles ne sont pas interdites par le présent Accord et les Etats pourront continuer à les appliquer, même après avoir adhéré à la convention envisagée. Il s'agit, en effet, d'exceptions qu'une longue pratique internationale, consignée dans un grand nombre de traités de commerce, a reconnues comme indispensables et comme compatibles avec le principe de la liberté du commerce. Tout en les introduisant en totalité dans son projet d'accord, le Comité économique a estimé nécessaire de les soumettre à deux conditions formulées dans le préambule de l'article 4. Ces prohibitions et restrictions ne doivent pas être appliquées de manière à aboutir à une discrimination injuste au détriment du commerce d'un pays déterminé, ni de manière à devenir un moyen de prohibition ou de restriction déguisée, en s'écartant ainsi dans un but économique, de l'objet pour lequel elles ont été instituées et réciproquement consenties par les parties contractantes. On retrouve ici les mêmes précautions contre la possibilité d'une application abusive que l'on rencontre à l'article 2 au sujet de la réglementation à l'entrée et à la sortie. Les paragraphes se passent de commentaires. On trouvera d'ailleurs au Sous-Appendice une série d'observations et de propositions émanant des gouvernements ou des organisations intéressées, ainsi que quelques remarques du Comité économique sur la plupart de ces dispositions. Article 5. La résolution de l'Assemblée, tout en envisageant « l'abolition définitive des prohibitions et restrictions à l'importation et à l'exportation », y ajoute une réserve expresse en faveur « des dispositions visant la protection des intérêts vitaux des Etats ». Le but de l'article 5 est de donner effet à cette réserve de l'Assemblée. Il est impossible de méconnaître que, dans une période économique aussi exceptionnelle que celle que nous traversons, les Etats préféreraient sans doute renoncer au bénéfice de la suppression générale des prohibitions plutôt que de se dessaisir de ce moyen de défense à un moment où ils estiment, à tort ou à raison, pouvoir se trouver d'un instant à l'autre face à face avec des circonstances exceptionnelles d'une extrême
Sous-Appendice une série d'observations et de propositions émanant des gouvernements ou des organisations intéressées, ainsi que quelques remarques du Comité économique sur la plupart de ces dispositions. Article 5. La résolution de l'Assemblée, tout en envisageant « l'abolition définitive des prohibitions et restrictions à l'importation et à l'exportation », y ajoute une réserve expresse en faveur « des dispositions visant la protection des intérêts vitaux des Etats ». Le but de l'article 5 est de donner effet à cette réserve de l'Assemblée. Il est impossible de méconnaître que, dans une période économique aussi exceptionnelle que celle que nous traversons, les Etats préféreraient sans doute renoncer au bénéfice de la suppression générale des prohibitions plutôt que de se dessaisir de ce moyen de défense à un moment où ils estiment, à tort ou à raison, pouvoir se trouver d'un instant à l'autre face à face avec des circonstances exceptionnelles d'une extrême gravité. Un projet d'entente qui ne tiendrait pas compte de cette situation aurait peu de chance de réunir l'adhésion d'un nombre considérable d'Etats. Il faut donc admettre une réserve d'ordre général, espèce de soupape de sûreté, qui apaise des appréhensions que, malheureusement, il n'est pas encore possible de considérer comme injustifiées. D'autre part, il est nécessaire — et le Comité a eu la sensation que cette manière de voir est de plus en plus répandue — de fixer, en matière de prohibition, une règle valable pour les situations normales. Cette règle est celle d'avant-guerre, c'est-à-dire la suppression des prohibitions et restrictions d'ordre économique; là-dessus la grande majorité des opinions semble unanime. Ce qu'il fallait donc était : faire un partage net entre la situation normale et les circonstances exceptionnelles, lier les parties contractantes dans le premier cas, les laisser libres d'agir à leur guise dans le deuxième. Il est vrai que ces termes « situation normale, circonstances exceptionnelles ou extraordinaires » peuvent être interprétés de différentes manières, en laissant planer sur leur portée une incertitude dont l'une ou l'autre partie contractante pourrait tirer prétexte pour se soustraire à ses engagements. Toutefois, le Comité économique estime que la rédaction actuelle de
injustifiées. D'autre part, il est nécessaire — et le Comité a eu la sensation que cette manière de voir est de plus en plus répandue — de fixer, en matière de prohibition, une règle valable pour les situations normales. Cette règle est celle d'avant-guerre, c'est-à-dire la suppression des prohibitions et restrictions d'ordre économique; là-dessus la grande majorité des opinions semble unanime. Ce qu'il fallait donc était : faire un partage net entre la situation normale et les circonstances exceptionnelles, lier les parties contractantes dans le premier cas, les laisser libres d'agir à leur guise dans le deuxième. Il est vrai que ces termes « situation normale, circonstances exceptionnelles ou extraordinaires » peuvent être interprétés de différentes manières, en laissant planer sur leur portée une incertitude dont l'une ou l'autre partie contractante pourrait tirer prétexte pour se soustraire à ses engagements. Toutefois, le Comité économique estime que la rédaction actuelle de l'article 5 est de nature à rendre singulièrement difficile une interprétation extensive de la faculté que cet article octroie aux parties contractantes... . Les circonstances en question doivent être non seulement exceptionnelles, mais « extraordinaires et anormales », et si les mots « la sauvegarde des intérêts vitaux d'ordre économique et financier du pays », peuvent soulever des appréhensions, leur portée est très fortement limitée par la stipulation du deuxième alinéa qui défend expressément de se servir des prohibitions et restrictions à l'importation et à l'exportation comme d'un moyen arbitraire pour protéger la production nationale. Finalement, la dernière phrase de l'article fait ressortir encore plus nettement le caractère exceptionnel et transitoire des mesures de prohibitions que les Etats pourront prendre dans les circonstances indiquées par l'article 5, en limitant strictement leur durée à la durée des motifs qui les ont fait naître. Sur l'interprétation qu'il convient de donner à la réserve de l'Assemblée citée plus haut, et, par conséquent, sur les stipulations que, pour lui donner satisfaction, il conviendrait d'introduire dans l'accord international projeté, certains gouvernements et certaines organisations ont exprimé des avis différents et souvent opposés. Cette divergence, qui s'était déjà manifestée lors de la publication du texte très
et financier du pays », peuvent soulever des appréhensions, leur portée est très fortement limitée par la stipulation du deuxième alinéa qui défend expressément de se servir des prohibitions et restrictions à l'importation et à l'exportation comme d'un moyen arbitraire pour protéger la production nationale. Finalement, la dernière phrase de l'article fait ressortir encore plus nettement le caractère exceptionnel et transitoire des mesures de prohibitions que les Etats pourront prendre dans les circonstances indiquées par l'article 5, en limitant strictement leur durée à la durée des motifs qui les ont fait naître. Sur l'interprétation qu'il convient de donner à la réserve de l'Assemblée citée plus haut, et, par conséquent, sur les stipulations que, pour lui donner satisfaction, il conviendrait d'introduire dans l'accord international projeté, certains gouvernements et certaines organisations ont exprimé des avis différents et souvent opposés. Cette divergence, qui s'était déjà manifestée lors de la publication du texte très concis de la résolution en question, devint encore plus sensible lorsque les intéressés eurent l'occasion d'examiner le texte de l'article 5, tel qu'il figure dans le présent avant-projet. Deux thèses extrêmes se sont trouvées en présence : a) Suivant la première, la réserve de l'Assemblée ne saurait s'appliquer qu'à cette série de dérogations que l'expérience a indiquées comme indispensables et qui, dans le présent projet, sont visées par l'article 4. Une fois sorti de ce cercle, plus de sécurité : on ouvre toute grande la porte à la catégorie nuisible des prohibitions, aux prohibitions économiques qu'il s'agit justement de supprimer. Par ailleurs, l'entente envisagée laisse les Etats complètement libres en matière d'application des droits de douane, et cela doit leur suffire pour parer à toute éventualité. Suivant cette thèse, il convient de s'en tenir, comme dans les anciens traités de commerce, aux dérogations prévues à l'article 4 et d'exclure toute réserve d'ordre général nécessairement susceptible des interprétations les plus diverses. b) Cela serait parfaitement juste, observent les représentants du point de vue opposé, si nous étions encore en 1914. Mais, depuis lors, des dangers nouveaux se sont révélés, dangers d'ordre financier et économique qui, avant la guerre, étaient ou ignorés