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vert à revers rouges que l'Empereur a immortalisé... et les cuirassiers... — étincelants sous les énormes casques à crinière et à peau de léopard — Louis Madelin: La France de l'Empire. Revue Hebdomadaire, 20 mars 1926. L'ORDRE DE SAINT-LOUIS. — ... on voudrait connaître... l'auteur également de ce duc de Chaulnes,... dont la grosse figure s'épanouit au-dessus de sa cravate rouge... et son cordon bleu de Saint-Louis. P. Dorbec: L'Exposition du tricentenaire de Madame de Sévigné. Beaux-Arts, 1er avril 1926. L'ordre de Saint-Louis, fondé en 1693 par Louis XIV pour récompenser les services militaires, fut toujours caractérisé par son ruban « couleur de feu. » (1) Revers blancs. (2) Les souliers et la culotte à boucles d'argent étaient réservés à la petite tenue d'été et ne se portaient jamais ni en parade, ni en marche. (3) Pour les officiers seulement. (4) Habit vert, revers de même, liserés de rouge. (5) La peau de léopard désignait les dragons, les cuirassiers avaient la peau d'ours noir. Le Gérant: Léon CAHEN SAINT-AMAND, CHER. — IMPRIMERIE R. BUSSIÈRE LES PROJETS DE RÉFORME ADMINISTRATIVE SOUS LA RESTAURATION (1) La réforme administrative a été mise et remise en chantier durant toute la Restauration. Parfois elle a dominé la vie publique. À tout le moins, il n'est presque pas d'année, de 1824 à 1829, qu'une initiative parlementaire, une brochure ou un article, une étude en commission, voire un projet gouvernemental, ne la réclament ou ne l'essayent. L'hostilité des bureaux et les rivalités de partis en ont empêché le règlement. Exemple de ces questions mal posées, que les arrière-pensées politiques, malgré l'accord de tous sur le fond des choses, compliquent et enveniment au point de les rendre insolubles. (1) Les sources manuscrites de cette étude se trouvent soit dans des archives privées: VAL RICHER, DOS. spéciaux portef., n° 2 « Papiers sur les lois et travaux de M. Guizot sur la Charte » et archives de BROGLIE doss. spéciaux, n° 44 bis, doss., n° 3 « administration départementale et communale »; — soit aux Archives nationales: le travail du ministère et les projets relatifs aux communes dans F3I,
dominé la vie publique. À tout le moins, il n'est presque pas d'année, de 1824 à 1829, qu'une initiative parlementaire, une brochure ou un article, une étude en commission, voire un projet gouvernemental, ne la réclament ou ne l'essayent. L'hostilité des bureaux et les rivalités de partis en ont empêché le règlement. Exemple de ces questions mal posées, que les arrière-pensées politiques, malgré l'accord de tous sur le fond des choses, compliquent et enveniment au point de les rendre insolubles. (1) Les sources manuscrites de cette étude se trouvent soit dans des archives privées: VAL RICHER, DOS. spéciaux portef., n° 2 « Papiers sur les lois et travaux de M. Guizot sur la Charte » et archives de BROGLIE doss. spéciaux, n° 44 bis, doss., n° 3 « administration départementale et communale »; — soit aux Archives nationales: le travail du ministère et les projets relatifs aux communes dans F3I, 1-2; des textes divers de projets relatifs aux départements et à l'administration en général dans BB 30250 et 251, F16I, 259, FaI. 1300. (Cf. inventaire et bibliographie dans CH. H. POUTHAS Essai critique sur les sources et la bibliographie de Guizot pendant la Restauration, 1923). Il n'existe, naturellement, pas d'étude spéciale sur la question. On trouvera des indications historiques dans: Baron CH. DUPIN, Histoire de l'administration locale et... depuis le commencement R. H. M. Tome I, Numéro 5. 21 322 REVUE D'HISTOIRE MODERNE L'héritage de l'Empire, accepté d'ailleurs sans réserve ou regret, a pesé sur toute la Monarchie. Les lois du 11 frimaire an VII (2) et du 28 pluviôse an VIII restaient la base du système administratif; mais le jeu et la portée en avaient été peu à peu singulièrement alourdis. Mis à part même ce pouvoir dictatorial de la haute police qui superposait à l'administration régulière un organisme indépendant, l'autorité centrale, qui enjoignait à ses agents de « faire sentir l'autorité », dépossédait ceux-ci de toute décision: sur les moindres détails de la besogne courante, le rôle des préfets s'était réduit à donner des avis, les directeurs des ministères décidaient. D'autre part, le pouvoir se trouvant désormais en
spéciale sur la question. On trouvera des indications historiques dans: Baron CH. DUPIN, Histoire de l'administration locale et... depuis le commencement R. H. M. Tome I, Numéro 5. 21 322 REVUE D'HISTOIRE MODERNE L'héritage de l'Empire, accepté d'ailleurs sans réserve ou regret, a pesé sur toute la Monarchie. Les lois du 11 frimaire an VII (2) et du 28 pluviôse an VIII restaient la base du système administratif; mais le jeu et la portée en avaient été peu à peu singulièrement alourdis. Mis à part même ce pouvoir dictatorial de la haute police qui superposait à l'administration régulière un organisme indépendant, l'autorité centrale, qui enjoignait à ses agents de « faire sentir l'autorité », dépossédait ceux-ci de toute décision: sur les moindres détails de la besogne courante, le rôle des préfets s'était réduit à donner des avis, les directeurs des ministères décidaient. D'autre part, le pouvoir se trouvant désormais en contact direct des individus, les maires étaient devenus les plus essentiels de ses organes. Le fonctionnement de cet instrument d'autorité frappe surtout les publicistes, et l'aspect politique en masque, trop facilement, cet autre, capital: la tutelle administrative et le pillage financier. La surveillance des intérêts locaux, restreinte aux aliénations, emprunts et contributions extraordinaires, avait été exercée jusqu'au Consulat par l'autorité législative ou les tribunaux. L'Empire substitua les décrets aux lois, transféra le pouvoir d'homologuer les délibérations, enquêtes, contrats sur affaires de la monarchie jusqu'à l'avènement de S. M. Charles X. Paris, 1829, in-8° (B. N: Lf. »B, 4). LEBER: Histoire critique du régime municipal et depuis les origines de la monarchie française jusqu'à nos jours. Paris, 1828, in-8° (B.N: Lf. 95, 3). M. CRONIER: Etat du pouvoir municipal et de ses variations depuis la restauration jusqu'au 28 février 1828 et Paris 1829, in-8° (B.N: Lf. 13°, 113). DES GARETS: Mémoires sur l'administration. Paris 1821, in-8° (B.N: Lf. 96, 12). CORMENIN: Recueil concernant les ordonnances et circulaires relatives à la loi du "18 juillet 1837 sur l'administration municipale et Paris, 1838,in-8° (BN: F3a,624). On trouvera, à leur place, l'indication des brochures les plus importantes. Enfin la « doctrine », comme disent
et contributions extraordinaires, avait été exercée jusqu'au Consulat par l'autorité législative ou les tribunaux. L'Empire substitua les décrets aux lois, transféra le pouvoir d'homologuer les délibérations, enquêtes, contrats sur affaires de la monarchie jusqu'à l'avènement de S. M. Charles X. Paris, 1829, in-8° (B. N: Lf. »B, 4). LEBER: Histoire critique du régime municipal et depuis les origines de la monarchie française jusqu'à nos jours. Paris, 1828, in-8° (B.N: Lf. 95, 3). M. CRONIER: Etat du pouvoir municipal et de ses variations depuis la restauration jusqu'au 28 février 1828 et Paris 1829, in-8° (B.N: Lf. 13°, 113). DES GARETS: Mémoires sur l'administration. Paris 1821, in-8° (B.N: Lf. 96, 12). CORMENIN: Recueil concernant les ordonnances et circulaires relatives à la loi du "18 juillet 1837 sur l'administration municipale et Paris, 1838,in-8° (BN: F3a,624). On trouvera, à leur place, l'indication des brochures les plus importantes. Enfin la « doctrine », comme disent les juristes, du temps est à chercher dans les traités de droit administratif de HENRION de PANSEY (DU pouvoir municipal 1820), TIMON-Cormenin (Questions de droit administratif, 2e édition, 1822), BÉCHARD, Essai sur la centralisation administrative, 1836), VIVIEN (Études administratives, 1845) (1) « Loi qui détermine le mode administratif des recettes et des dépenses départementales, municipales et communales » (Bulletin des lois, 2° série, L.11, n° 247). C'est la loi qui répartit les rentes publiques entre les différentes catégories du budget. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE 323 financières de l'autorité judiciaire à l'autorité administrative: seuls les procès et les transactions se purent engager sur avis des conseils de préfecture, et encore sous réserve de l'approbation gouvernementale. Les intérêts locaux étaient livrés sans garantie à l'exécutif. Celui-ci se servit de son pouvoir pour absorber les richesses locales. Il procéda par mesures de détail et envahissement sournois, plus que par loi générale. Ainsi des octrois: ils avaient été, concédés comme une possibilité de revenu pour les budgets communaux déficitaires et certaines villes à l'origine avaient résisté, craignant qu'ils ne couvrissent quelque ruse des Finances. Elles avaient vu juste ; de cette faculté, le Consulat fit une obligation universelle ; l'État commença par prélever sur leur
et des dépenses départementales, municipales et communales » (Bulletin des lois, 2° série, L.11, n° 247). C'est la loi qui répartit les rentes publiques entre les différentes catégories du budget. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE 323 financières de l'autorité judiciaire à l'autorité administrative: seuls les procès et les transactions se purent engager sur avis des conseils de préfecture, et encore sous réserve de l'approbation gouvernementale. Les intérêts locaux étaient livrés sans garantie à l'exécutif. Celui-ci se servit de son pouvoir pour absorber les richesses locales. Il procéda par mesures de détail et envahissement sournois, plus que par loi générale. Ainsi des octrois: ils avaient été, concédés comme une possibilité de revenu pour les budgets communaux déficitaires et certaines villes à l'origine avaient résisté, craignant qu'ils ne couvrissent quelque ruse des Finances. Elles avaient vu juste ; de cette faculté, le Consulat fit une obligation universelle ; l'État commença par prélever sur leur produit 5 %, ensuite 10 %, pour assurer du pain blanc aux troupes, puis, afin d'élargir ses prélèvements, s'ingénia à en élever et étendre le montant, au point qu'en 1814 il atteignait en certaines villes 17 fr. 35 par tête d'habitant, en moyenne 7 fr. 24 ; naturellement, l'État ne laissa point aux communes l'usage du reste ; en 1812, les octrois furent enfin rattachés au service des Droits Réunis, les villes n'eurent plus rien à voir ni à attendre d'une recette pourtant si personnelle. De même pour le patrimoine des communes : le gouvernement procéda d'abord par des prélèvements divers (le nombre s'en élève à 14) au profit du Trésor ou des « fonds communs », puis les obligea à verser au Trésor, moyennant un certain intérêt, les excédents de leurs revenus, et enfin, par la loi du 20 mars 1813, s'empara sous le nom de Caisse d'amortissement de leurs biens fins, n'exceptant que les édifices et emplacements affectés à un service public, les pâtis communaux et les bois parce que sur ceux-ci il prélevait 10 % en sus du prix d'adjudication pour frais de surveillance et 25, puis 50 % du produit des coups extraordinaires ; il mit
laissa point aux communes l'usage du reste ; en 1812, les octrois furent enfin rattachés au service des Droits Réunis, les villes n'eurent plus rien à voir ni à attendre d'une recette pourtant si personnelle. De même pour le patrimoine des communes : le gouvernement procéda d'abord par des prélèvements divers (le nombre s'en élève à 14) au profit du Trésor ou des « fonds communs », puis les obligea à verser au Trésor, moyennant un certain intérêt, les excédents de leurs revenus, et enfin, par la loi du 20 mars 1813, s'empara sous le nom de Caisse d'amortissement de leurs biens fins, n'exceptant que les édifices et emplacements affectés à un service public, les pâtis communaux et les bois parce que sur ceux-ci il prélevait 10 % en sus du prix d'adjudication pour frais de surveillance et 25, puis 50 % du produit des coups extraordinaires ; il mit ces biens en vente et les communes reçurent des titres de rente 5 % consolidée en échange du revenu net des biens : pour le calcul de celui-ci, on retint tout ce qu'on put, impôts, montant des réparations évalué au dixième, au quart ou au tiers, selon qu'il s'agissait de biens ruraux, de maisons ou d'usines, enfin 10 % pour les besoins des cultes. REVUE D'HISTORE MODERNE Les Conseils Généraux, par la loi de Pluviôse an VIII, étaient chargés de répartir les impôts, de statuer sur les demandes de dégrèvement, de régler les dépenses départementales et de voter les ressources correspondantes. Le cadastré réduisit les deux premières attributions à un travail de bureau. Le gouvernement s'ingénia à faire évanouir les autres. La loi de finances de l'an X fixa un maximum de centimes additionnels, 16 pour les départements et arrondissements, 5 pour les communes ; celle de l'an XI distingua entre des centimes fixes et des centimes variables, les premiers étant, par nature, soustraits à la surveillance des conseils généraux ; celle de l'an XIV autorisa 4 centimes facultatifs et un décret du 22 octobre 1812 ordonna la confusion des centimes fixes et variables : la compétence des conseils fut
biens ruraux, de maisons ou d'usines, enfin 10 % pour les besoins des cultes. REVUE D'HISTORE MODERNE Les Conseils Généraux, par la loi de Pluviôse an VIII, étaient chargés de répartir les impôts, de statuer sur les demandes de dégrèvement, de régler les dépenses départementales et de voter les ressources correspondantes. Le cadastré réduisit les deux premières attributions à un travail de bureau. Le gouvernement s'ingénia à faire évanouir les autres. La loi de finances de l'an X fixa un maximum de centimes additionnels, 16 pour les départements et arrondissements, 5 pour les communes ; celle de l'an XI distingua entre des centimes fixes et des centimes variables, les premiers étant, par nature, soustraits à la surveillance des conseils généraux ; celle de l'an XIV autorisa 4 centimes facultatifs et un décret du 22 octobre 1812 ordonna la confusion des centimes fixes et variables : la compétence des conseils fut ainsi réduite au vote et à l'administration des 4 centimes facultatifs. Toujours à court d'argent, et voulant dissimuler que les recettes du budget général étaient englouties par la guerre, Napoléon fit glisser dans la colonne des dépenses départementales, une partie, toujours plus grande, des dépenses générales ; la loi du 13 floréal an X définit déjà très largement les dépenses à la charge des départements, puisqu'elle y comprit les traitements des préfets, sous-préfets, juges, greffiers (on revint ensuite sur ce point), leur frais de bureau et le paiement des employés, l'entretien et la dépense des prisons, le casernement de la gendarmerie, le loyer et l'entretien des tribunaux. Peu à peu, tout ce qui pouvait présenter quelque analogie avec des dépenses locales, s'y ajouta : frais du culte, routes de 3e classe, dépôts de mendicité, maisons de détention, pour le département, — pour les communes leur part dans ces dépenses, puis moitié, du traitement des préfets, enfants trouvés, compagnies de réserve ; le ministre de la Guerre leur imposa le casernement et les lits militaires, les champs de manœuvre, la dotation des Invalides ; celui de la Police, en 1811, leur attribua la moitié du traitement et des frais de ses
13 floréal an X définit déjà très largement les dépenses à la charge des départements, puisqu'elle y comprit les traitements des préfets, sous-préfets, juges, greffiers (on revint ensuite sur ce point), leur frais de bureau et le paiement des employés, l'entretien et la dépense des prisons, le casernement de la gendarmerie, le loyer et l'entretien des tribunaux. Peu à peu, tout ce qui pouvait présenter quelque analogie avec des dépenses locales, s'y ajouta : frais du culte, routes de 3e classe, dépôts de mendicité, maisons de détention, pour le département, — pour les communes leur part dans ces dépenses, puis moitié, du traitement des préfets, enfants trouvés, compagnies de réserve ; le ministre de la Guerre leur imposa le casernement et les lits militaires, les champs de manœuvre, la dotation des Invalides ; celui de la Police, en 1811, leur attribua la moitié du traitement et des frais de ses directeurs généraux. Il est difficile d'évaluer ce que l'État, par ces déplacements de dépenses et par l'emploi des fonds directement prélevés, put tirer des communes et des départements. La centralisation aboutissait ainsi à une spoliation et à une substitution de crédits. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE Une autorité bureaucratique impérieuse au point de provoquer une véritable paralysie des organes locaux, les garanties accordées par la loi évanouies devant la tutelle tyrannique du pouvoir exécutif, toutes les ressources et recettes locales détournées par le Trésor et le budget, voilà l'état de fait, plus que de droit, que la Restauration recevait de l'Empire, état évidemment contraire non seulement à un régime constitutionnel, mais à tout régime de bonne foi et d'ordre. Aussi dès que la parole est rendue au pays par la Charte, entendons-nous des doléances. L'Exposé de la situation du Royaume, lu par l'abbé de Montesquiou à la Chambre le 12 juillet 1814, condamnait formellement ce système, en dénonçait les résultats financiers et laissait prévoir une administration paternelle, à la fois régulière et prompte, bornant sa surveillance à empêcher le désordre des finances locales. Il paraissait d'ailleurs légitime, après la Charte, d'attendre du gouvernement une réforme libérale. Dès le 23 août, un député
de provoquer une véritable paralysie des organes locaux, les garanties accordées par la loi évanouies devant la tutelle tyrannique du pouvoir exécutif, toutes les ressources et recettes locales détournées par le Trésor et le budget, voilà l'état de fait, plus que de droit, que la Restauration recevait de l'Empire, état évidemment contraire non seulement à un régime constitutionnel, mais à tout régime de bonne foi et d'ordre. Aussi dès que la parole est rendue au pays par la Charte, entendons-nous des doléances. L'Exposé de la situation du Royaume, lu par l'abbé de Montesquiou à la Chambre le 12 juillet 1814, condamnait formellement ce système, en dénonçait les résultats financiers et laissait prévoir une administration paternelle, à la fois régulière et prompte, bornant sa surveillance à empêcher le désordre des finances locales. Il paraissait d'ailleurs légitime, après la Charte, d'attendre du gouvernement une réforme libérale. Dès le 23 août, un député du Puy-de-Dôme, Boirot déposa une motion, développée par lui le 26, sollicitant du Roi une loi qui rendrait aux communes la levée et l'emploi de leurs octrois. Le 6 septembre, Lalouette, député du Calvados, demandait le dépôt d'un projet de loi tendant à régler les revenus et la comptabilité des communes ; il exposait le 9, comment le gouvernement, conduisant contre les communes « une guerre d'intérêt », avait faussé par décrets la loi constitutive de l'an VIII et il réclamait une démarcation des intérêts des communes et du gouvernement, le respect des propriétés municipales au même titre que toute propriété individuelle : il retirerait au ministre et à la Cour des Comptes au profit du seul préfet, le règlement des budgets et des comptes, interdirait toute retenue faite, sous quelque prétexte que ce fût, pour les dépenses du gouvernement, de leurs 326 REVUE D'HISTOIRE MODÈRE fonds en réserve. Le rapport sur ces deux propositions fit le 20 octobre par le député Souque, se déclarait d'accord avec eux sur les principes : la commission était unanime à considérer comme entièrement indépendants les revenus des communes, à désirer de rendre plus effective et plus libre la surveillance des Conseils municipaux sur
communes ; il exposait le 9, comment le gouvernement, conduisant contre les communes « une guerre d'intérêt », avait faussé par décrets la loi constitutive de l'an VIII et il réclamait une démarcation des intérêts des communes et du gouvernement, le respect des propriétés municipales au même titre que toute propriété individuelle : il retirerait au ministre et à la Cour des Comptes au profit du seul préfet, le règlement des budgets et des comptes, interdirait toute retenue faite, sous quelque prétexte que ce fût, pour les dépenses du gouvernement, de leurs 326 REVUE D'HISTOIRE MODÈRE fonds en réserve. Le rapport sur ces deux propositions fit le 20 octobre par le député Souque, se déclarait d'accord avec eux sur les principes : la commission était unanime à considérer comme entièrement indépendants les revenus des communes, à désirer de rendre plus effective et plus libre la surveillance des Conseils municipaux sur leurs dépenses et recettes, à ne soumettre au contrôle de l'État que les grands budgets. Mais le dépôt d'un projet de loi sur les boissons, qui remettait aux villes leurs octrois, rendit inutile la proposition Boirot ; le gouvernement fit connaître qu'il projetait une réforme générale, ce qui retirait son objet à la proposition Lalouette : l'une et l'autre furent donc ajournées. Remarquons qu'elles visaient seulement les affaires communales et qu'il n'est pas réclamé de refonte du système ; les 3 députés se bornent à désirer qu'on en revienne à la loi de pluviôse an VIII, en supprimant les abus, qui, introduits par décrets, l'ont faussée. Un autre point fut abordé sous les Cent-Jours. En quête de toute occasion de popularité, Napoléon, par décret du 30 avril 1815, décida que dans les communes de moins de 5000 âmes, les maires et adjoints seraient élus par les citoyens réunis en assemblées primaires : le suffrage et la procédure seraient réglés d'après la loi municipale de la Constituante du 14 décembre 1789. Le projet de Constitution, présenté le 29 juin, prévoyait l'élection des conseils locaux en face des agents nommés par le gouvernement. Ainsi, dès l'origine, si les événements avaient interdit toute
objet à la proposition Lalouette : l'une et l'autre furent donc ajournées. Remarquons qu'elles visaient seulement les affaires communales et qu'il n'est pas réclamé de refonte du système ; les 3 députés se bornent à désirer qu'on en revienne à la loi de pluviôse an VIII, en supprimant les abus, qui, introduits par décrets, l'ont faussée. Un autre point fut abordé sous les Cent-Jours. En quête de toute occasion de popularité, Napoléon, par décret du 30 avril 1815, décida que dans les communes de moins de 5000 âmes, les maires et adjoints seraient élus par les citoyens réunis en assemblées primaires : le suffrage et la procédure seraient réglés d'après la loi municipale de la Constituante du 14 décembre 1789. Le projet de Constitution, présenté le 29 juin, prévoyait l'élection des conseils locaux en face des agents nommés par le gouvernement. Ainsi, dès l'origine, si les événements avaient interdit toute réalisation, la question administrative fut posée sous ses deux aspects: la compétence des autorités locales pour le règlement et la défense des intérêts communaux, le recrutement de ces autorités par le concours des citoyens à la nomination des conseils. Elle rencontra un double écueil. La Chambre Introuvable, dans sa lutte contre le gouvernement cramponné, pour lui résister, à la prérogative royale, eut l'ironique destinée de revendiquer, dans une vue de réaction politique, toutes les libertés populaires. Elle n'y faillit point pour la réforme administrative. Écarté de pouvoir central, le parti ultra voulut mettre la main sur les autorités locales : pour détacher celles-ci de celui-là, condition nécessaire de son entreprise, il prétend décentraliser. Le système napoléonien, comme l'unification départementale, lui est d'ailleurs odieux par son origine même. Certains encore arrivent à des conclusions analogues par expérience administrative ou par scrupule de bon ordre financier. Pendant plusieurs années, les royalistes se font donc les apôtres des droits des communes et des départements. Le Comte de Villèle commence la campagne en décembre 1815, soutenu par la majorité de ses collègues. Fort de sa compétence de maire de Toulouse, il oppose la spécialité, qui affecte à des dépenses locales les recettes locales, à