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le plus éminent représentant. Le droit divin avait ainsi trop effacé le droit national, fondement primitif de l'incontestable légitimité héréditaire de la Maison de France, confirmée par le lien séculaire qui attachait cette grande race à la nation et que celle-ci ne pouvait plus rompre sans injustice, et consacrée par la volonté manifeste de la Providence; qui s'était même exprimée à cet égard d'une façon surnaturelle par la mission de Jeanne d'Arc. Le droit de la dynastie capétienne au gouvernement de la France était, pour ainsi dire, aussi solide que le droit de chacun des Français à la direction de sa famille et à l'administration de ses biens. L'autorité absolue du monarque était, on n'en peut douter, conforme au tempérament du peuple sur lequel elle exerçait, et qui, à plusieurs reprises, y avait cherché avidement un refuge contre le désordre né de l'invasion étrangère ou des discordes civiles. Mais la Royauté elle-même eût agi avec plus de sagesse, si elle n'eût pas profité de cette tendance de la nation pour se débarrasser successivement de toutes les limites qui pouvaient arrêter son action, et pour concentrer de jour en jour davantage dans sa main toutes les forces vives du pays, en supprimant ou en diminuant de plus en plus l'existence ou l'efficacité des institutions, héréditaires ou électives, qui étaient demeurées ou qui auraient pu devenir des instruments vraiment nationaux de contrôle et de liberté sage et réglée. Cette excessive concentration devint au dix-huitième siècle d'autant plus choquante pour l'opinion, que les rênes de ce gouvernement si autoritaire venaient aboutir à la triste insouciance de Louis XV, qui se déclarait en théorie seul institué pour les tenir, et dans la pratique les laissait flotter au hasard dans les mains des ministres que la désignaient les caprices d'une Pompadour ou, pis encore, d'une Du Barry. Le gouvernement de la monarchie française était donc absolu et personnel, mais il n'était pas despotique. C'est au contraire un trait distinctif de la Royauté nationale que, si elle ne s'est guère plus à rechercher le concours et le contrôle représentatifs, elle s'est en tout temps soigneusement entourée
supprimant ou en diminuant de plus en plus l'existence ou l'efficacité des institutions, héréditaires ou électives, qui étaient demeurées ou qui auraient pu devenir des instruments vraiment nationaux de contrôle et de liberté sage et réglée. Cette excessive concentration devint au dix-huitième siècle d'autant plus choquante pour l'opinion, que les rênes de ce gouvernement si autoritaire venaient aboutir à la triste insouciance de Louis XV, qui se déclarait en théorie seul institué pour les tenir, et dans la pratique les laissait flotter au hasard dans les mains des ministres que la désignaient les caprices d'une Pompadour ou, pis encore, d'une Du Barry. Le gouvernement de la monarchie française était donc absolu et personnel, mais il n'était pas despotique. C'est au contraire un trait distinctif de la Royauté nationale que, si elle ne s'est guère plus à rechercher le concours et le contrôle représentatifs, elle s'est en tout temps soigneusement entourée de lumières et de bons avis, tellement que le nom de gouvernement consultatif répondrait assez bien, croyons-nous, à la réalité des faits pour caractériser le pouvoir central de l'ancien régime. Le principal organe de ce pouvoir était le Conseil d'État, qui consistait en plusieurs conseils distincts, entre lesquels se répartissaient inégalement et les conseillers et les attributions de l'autorité suprême. C'est surtout par son assiduité et sa part effective et directrice aux délibérations de ses conseils que Louis XIV avait constamment affirmé sa vigueur royale. A la veille de la Révolution, voici quel était l'ordre, la composition et les attributions distinctives des Conseils du Roi, dont l'ensemble formait le Conseil d'État, en prenant le mot dans son sens large. En premier lieu, et au sommet de la hiérarchie gouvernementale, figurait le Conseil d'État, au sens restreint du mot, qui avait naguère porté le nom de Conseil d'en haut. Il correspondait en grande partie à ce que l'on a depuis nommé conseil des ministres, et en effet, outre le Roi et ceux des princes du sang, que le Roi jugeait à propos d'y admettre, il se composait uniquement des personnages spécialement désignés par le monarque, auxquels cette désignation conférait par le
inégalement et les conseillers et les attributions de l'autorité suprême. C'est surtout par son assiduité et sa part effective et directrice aux délibérations de ses conseils que Louis XIV avait constamment affirmé sa vigueur royale. A la veille de la Révolution, voici quel était l'ordre, la composition et les attributions distinctives des Conseils du Roi, dont l'ensemble formait le Conseil d'État, en prenant le mot dans son sens large. En premier lieu, et au sommet de la hiérarchie gouvernementale, figurait le Conseil d'État, au sens restreint du mot, qui avait naguère porté le nom de Conseil d'en haut. Il correspondait en grande partie à ce que l'on a depuis nommé conseil des ministres, et en effet, outre le Roi et ceux des princes du sang, que le Roi jugeait à propos d'y admettre, il se composait uniquement des personnages spécialement désignés par le monarque, auxquels cette désignation conférait par le fait même le titre de ministre d'État, que dès lors ils conservaient, alors même que par un changement de la volonté du souverain, il n'étaient plus appelés au Conseil. Les secrétaires d'État chargés des divers départements, le contrôleur général des finances et même le chancelier de France, à qui sa dignité conférait pourtant la qualité de chef des Conseils du Roi, n'avaient entrée au conseil dont il s'agit que quand le Roi jugeait bon de les y admettre. Dans l'ancienne France, le titre et la qualité de ministre d'État était distincts de la charge et de la fonction de secrétaire d'État, quoique les secrétaires d'État fussent devenus en effet de vrais ministres. Toutefois le secrétaire d'État des affaires étrangères, par le fait seul de sa charge, avait entrée au Conseil d'État. Les questions relatives aux relations extérieures, aux alliances, à la paix et à la guerre, étaient en effet spécialement du ressort de ce conseil suprême de gouvernement, où se traitaient aussi toutes les hautes questions de politique générale. Venait ensuite le Conseil des dépêches, où se traitait principalement, sous la présidence du Roi, tout ce qui concernait l'administration intérieure du royaume, sur les avis ou les dépêches reçus des
dignité conférait pourtant la qualité de chef des Conseils du Roi, n'avaient entrée au conseil dont il s'agit que quand le Roi jugeait bon de les y admettre. Dans l'ancienne France, le titre et la qualité de ministre d'État était distincts de la charge et de la fonction de secrétaire d'État, quoique les secrétaires d'État fussent devenus en effet de vrais ministres. Toutefois le secrétaire d'État des affaires étrangères, par le fait seul de sa charge, avait entrée au Conseil d'État. Les questions relatives aux relations extérieures, aux alliances, à la paix et à la guerre, étaient en effet spécialement du ressort de ce conseil suprême de gouvernement, où se traitaient aussi toutes les hautes questions de politique générale. Venait ensuite le Conseil des dépêches, où se traitait principalement, sous la présidence du Roi, tout ce qui concernait l'administration intérieure du royaume, sur les avis ou les dépêches reçus des agents de l'autorité centrale. Ce conseil se composait du chancelier ou du garde des sceaux, des ministres d'État, des secrétaires d'État, du contrôleur général des finances et d'un très petit nombre de conseillers d'État. C'est aussi sous la présidence du Roi que se réunissait le Conseil royal des finances et du commerce, composé à peu près comme le précédent, si ce n'est que les membres ordinaires n'en étaient pas tous les mêmes. Le Roi présidait encore habituellement le Comité intime de la guerre, composé des secrétaires d'État de la guerre et des affaires étrangères, des ministres d'État que le Roi jugeait bon d'y appeler, et des membres du Conseil plus étendu de la guerre, dont il désirait recueillir spécialement les avis. Le souverain, au contraire, ne paraissait presque jamais au Conseil privé ou des parties, présidé en son nom par le chancelier ou le garde des sceaux de France, et composé d'une quarantaine de conseillers d'État et de quatre-vingts maîtres des requêtes. Le Conseil des parties remplissait les doubles fonctions de suprême tribunal administratif et de Cour de cassation. Au reste les autres conseils enumerés ci-dessus, y compris le Conseil d'en haut, avaient aussi une juridiction contentieuse, et il y
du commerce, composé à peu près comme le précédent, si ce n'est que les membres ordinaires n'en étaient pas tous les mêmes. Le Roi présidait encore habituellement le Comité intime de la guerre, composé des secrétaires d'État de la guerre et des affaires étrangères, des ministres d'État que le Roi jugeait bon d'y appeler, et des membres du Conseil plus étendu de la guerre, dont il désirait recueillir spécialement les avis. Le souverain, au contraire, ne paraissait presque jamais au Conseil privé ou des parties, présidé en son nom par le chancelier ou le garde des sceaux de France, et composé d'une quarantaine de conseillers d'État et de quatre-vingts maîtres des requêtes. Le Conseil des parties remplissait les doubles fonctions de suprême tribunal administratif et de Cour de cassation. Au reste les autres conseils enumerés ci-dessus, y compris le Conseil d'en haut, avaient aussi une juridiction contentieuse, et il y avait entre ces diverses branches du Conseil d'État, en prenant ce mot au sens large, cet enchevêtrement compliqué d'attributions administratives et judiciaires, ordinaires et extraordinaires, qui se retrouve dans toutes les institutions, essentiellement coutumières, de l'ancien régime, mais qui, à la fin de ce régime, tendait visiblement à se débrouiller par des distinctions et des répartitions mieux marquées. Le Conseil d'État était aidé dans son immense besogne par un assez grand nombre de bureaux et de commissions spéciales, qui instruisaient les affaires administratives ou contentieuses et avaient même parfois le pouvoir de les décider. C'est sous forme d'arrêts du Conseil d'État, rendus dans l'une ou dans l'autre de ses branches, que se produisaient la plupart des décisions de l'autorité royale mais, il faut le dire, surtout depuis un siècle, cette forme, dans un grand nombre de cas, n'était plus qu'une fiction, et la décision était prise en réalité, sans délibération aucune, soit par le Roi seul sur le rapport d'un de ses ministres, soit aussi très souvent par le ministre lui-même, de sorte que le gouvernement était devenu sous Louis XV moins consultatif qu'il ne l'avait été sous Louis XIV, et qu'il s'acheminait de jour en jour davantage vers un
par des distinctions et des répartitions mieux marquées. Le Conseil d'État était aidé dans son immense besogne par un assez grand nombre de bureaux et de commissions spéciales, qui instruisaient les affaires administratives ou contentieuses et avaient même parfois le pouvoir de les décider. C'est sous forme d'arrêts du Conseil d'État, rendus dans l'une ou dans l'autre de ses branches, que se produisaient la plupart des décisions de l'autorité royale mais, il faut le dire, surtout depuis un siècle, cette forme, dans un grand nombre de cas, n'était plus qu'une fiction, et la décision était prise en réalité, sans délibération aucune, soit par le Roi seul sur le rapport d'un de ses ministres, soit aussi très souvent par le ministre lui-même, de sorte que le gouvernement était devenu sous Louis XV moins consultatif qu'il ne l'avait été sous Louis XIV, et qu'il s'acheminait de jour en jour davantage vers un système dans lequel le ministère se serait finalement substitué en grande partie au Conseil d'État comme principal organe du pouvoir central. Le ministère dont il s'agit se composait des hauts fonctionnaires qui, sans avoir toujours le titre de ministres d'État, étaient chargés de la direction des grands services publics. Au point de vue de la prééminence honorifique, la première place dans le ministère appartenait au chancelier de France, auquel étaient confiées l'administration générale de la justice et la haute police de l'imprimerie et de la librairie. La dignité de chancelier était inamovible, mais quand le Roi voulait écarter des affaires le personnage honoré de ce grand office, il lui substituait dans l'exercice des fonctions vraiment actives de sa charge un suppléant qui prenait le nom de garde des sceaux. Au point de vue de la direction effective des affaires publiques, le vrai chef du ministère à la fin de l'ancien régime était le contrôleur général des finances. Sous son influence venaient directement ou indirectement se placer, à cause de l'importance capitale du budget, les grands intérêts gouvernementaux et un nombre considérable de questions administratives, même parmi celles qui étaient du ressort des quatre secrétaires d'État, dont les départements à la
point de vue de la prééminence honorifique, la première place dans le ministère appartenait au chancelier de France, auquel étaient confiées l'administration générale de la justice et la haute police de l'imprimerie et de la librairie. La dignité de chancelier était inamovible, mais quand le Roi voulait écarter des affaires le personnage honoré de ce grand office, il lui substituait dans l'exercice des fonctions vraiment actives de sa charge un suppléant qui prenait le nom de garde des sceaux. Au point de vue de la direction effective des affaires publiques, le vrai chef du ministère à la fin de l'ancien régime était le contrôleur général des finances. Sous son influence venaient directement ou indirectement se placer, à cause de l'importance capitale du budget, les grands intérêts gouvernementaux et un nombre considérable de questions administratives, même parmi celles qui étaient du ressort des quatre secrétaires d'État, dont les départements à la veille de la Révolution étaient les suivants les affaires étrangères, la guerre, la marine et la maison du Roi, à laquelle étaient jointes les affaires ecclésiastiques et l'administration de la ville de Paris. Sauf pour les deux premiers départements, dont la détermination était devenue à peu près définitive, bien qu'ils eussent été pendant une partie du règne de Louis XV réunis dans les mains d'un même secrétaire d'État, la répartition des attributions entre ces ministres n'avait pas encore la fixité qu'elle a acquise depuis et à laquelle elle tendait. Les secrétaires d'État n'étant primitivement que les rédacteurs et les expéditeurs autorisés des commandements du Roi et des décisions de ses Conseils, les affaires avaient été d'abord réparties entre eux non selon leurs natures diverses, mais par une division de quantité, et un certain nombre étaient demeurées communes à eux tous. Depuis qu'ils étaient devenus de vrais ministres, décidant et dirigeant, leurs départements s'étaient distingués et appropriés à leurs aptitudes, soit réelles ou présumées. Mais il leur demeura jusqu'à la fin quelque chose de leur origine et aussi de la répartition ancienne et de l'indivision primitive. C'est ainsi, par exemple, que l'administration des provinces était partagée inégalement entre trois des quatre
eussent été pendant une partie du règne de Louis XV réunis dans les mains d'un même secrétaire d'État, la répartition des attributions entre ces ministres n'avait pas encore la fixité qu'elle a acquise depuis et à laquelle elle tendait. Les secrétaires d'État n'étant primitivement que les rédacteurs et les expéditeurs autorisés des commandements du Roi et des décisions de ses Conseils, les affaires avaient été d'abord réparties entre eux non selon leurs natures diverses, mais par une division de quantité, et un certain nombre étaient demeurées communes à eux tous. Depuis qu'ils étaient devenus de vrais ministres, décidant et dirigeant, leurs départements s'étaient distingués et appropriés à leurs aptitudes, soit réelles ou présumées. Mais il leur demeura jusqu'à la fin quelque chose de leur origine et aussi de la répartition ancienne et de l'indivision primitive. C'est ainsi, par exemple, que l'administration des provinces était partagée inégalement entre trois des quatre secrétaires d'État. Ils remplissaient donc, chacun pour celles de son ressort, les fonctions qui ont constitué depuis le département de l'intérieur, et auxquelles d'ailleurs le contrôleur général des finances avait aussi en réalité une très grande part. Sous sa direction, sous la leur et sous celle du Conseil d'État le royaume était administré par les intendants, placés à la tête des généralités, grandes circonscriptions provinciales, dont l'origine se rattachait à l'ordre financier, mais qui étaient devenues les principales divisions administratives du territoire. Les gouverneurs et lieutenants-généraux des provinces, princes ou grands seigneurs représentants d'un état de choses évanoui, n'étaient plus guère que des fonctionnaires honorifiques, sauf certaines attributions militaires. Les intendants au contraire, choisis parmi les maîtres des requêtes du Conseil d'État, et qui, à l'origine, avaient été des commissaires départis temporairement, c'est-à-dire envoyés en mission dans les provinces pour réformer les abus et faire sentir l'action énergique du pouvoir central, les intendants, établis, depuis au sommet de chaque généralité, y étaient devenus les représentants énergiques et permanents, mais toujours révocables, du Roi et de ses ministres, avec une vigueur et une plénitude d'autorité qui n'étaient pas sans excès, et dont ils confiaient, sous leur responsabilité, une partie à des
royaume était administré par les intendants, placés à la tête des généralités, grandes circonscriptions provinciales, dont l'origine se rattachait à l'ordre financier, mais qui étaient devenues les principales divisions administratives du territoire. Les gouverneurs et lieutenants-généraux des provinces, princes ou grands seigneurs représentants d'un état de choses évanoui, n'étaient plus guère que des fonctionnaires honorifiques, sauf certaines attributions militaires. Les intendants au contraire, choisis parmi les maîtres des requêtes du Conseil d'État, et qui, à l'origine, avaient été des commissaires départis temporairement, c'est-à-dire envoyés en mission dans les provinces pour réformer les abus et faire sentir l'action énergique du pouvoir central, les intendants, établis, depuis au sommet de chaque généralité, y étaient devenus les représentants énergiques et permanents, mais toujours révocables, du Roi et de ses ministres, avec une vigueur et une plénitude d'autorité qui n'étaient pas sans excès, et dont ils confiaient, sous leur responsabilité, une partie à des subdélégués de leur choix. Toutefois cette autorité était beaucoup moindre dans quelques provinces, auxquelles on donnait le nom de pays d'États, parce qu'elles avaient conservé le privilège de prendre une part plus ou moins grande, au moyen de leurs États provinciaux, à leur propre administration, surtout en matière d'impôts. Ce privilège ou ce droit était autrefois exercé, sinon par toutes les provinces du royaume, au moins par un beaucoup plus grand nombre d'entre elles. Mais l'autorité royale, depuis Richelieu et Louis XIV, l'avait supprimé partout où elle avait cru pouvoir le faire, et restreint le plus possible là où elle l'avait laissé subsister. L'origine, la composition et les attributions des États provinciaux variaient singulièrement selon les provinces, et ces assemblées étaient loin d'avoir partout un caractère électif et représentatif bien net et bien proportionné. Leur action et leur influence étaient rigoureusement limitées par la vigilance du pouvoir central, dont quelquefois elles entravaient l'action tutélaire, mais dont aussi elles soumettaient utilement les décisions à un contrôle et à une discussion de nature à prévenir ou à gêner ses excès. Elles avaient aussi l'avantage de maintenir, en face de l'absorption de jour en jour plus accentuée de l'activité gouvernementale par les intendants
privilège ou ce droit était autrefois exercé, sinon par toutes les provinces du royaume, au moins par un beaucoup plus grand nombre d'entre elles. Mais l'autorité royale, depuis Richelieu et Louis XIV, l'avait supprimé partout où elle avait cru pouvoir le faire, et restreint le plus possible là où elle l'avait laissé subsister. L'origine, la composition et les attributions des États provinciaux variaient singulièrement selon les provinces, et ces assemblées étaient loin d'avoir partout un caractère électif et représentatif bien net et bien proportionné. Leur action et leur influence étaient rigoureusement limitées par la vigilance du pouvoir central, dont quelquefois elles entravaient l'action tutélaire, mais dont aussi elles soumettaient utilement les décisions à un contrôle et à une discussion de nature à prévenir ou à gêner ses excès. Elles avaient aussi l'avantage de maintenir, en face de l'absorption de jour en jour plus accentuée de l'activité gouvernementale par les intendants et par les ministres, et de la croissance envahissante d'une administration rayonnant du centre aux extrémités, des foyers de vie publique autonome, des instruments de participation directe ou indirecte de la nation à la conduite de ses affaires et à la surveillance de ses intérêts. Le souvenir en était demeuré cher à certaines provinces qui n'en avaient été que récemment privées, et il y avait dans l'opinion publique un véritable mouvement vers la résurrection ou la création nouvelle d'institutions semblables sur toute la surface du territoire. Tandis que, d'une part, on voyait se poursuivre en France l'antique tendance à l'unification administrative et politique dont la Royauté avait été l'organe puissant et populaire, il y naissait, d'autre part, un désir nouveau de contrôle et, comme disent les Anglais, de self-government. La création des assemblées provinciales, dont le projet fut conçu par Turgot, devait, dans la pensée de ce ministre, répondre tout à la fois à cette double tendance, en dotant d'abord les pays privés d'États d'une institution qui leur en tiendrait lieu, et en arrivant à substituer plus tard aux États encore subsistants ces corps nouveaux, d'une composition uniforme ou du moins très semblable dans tout le royaume et d'une efficacité