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nous dise pas, dans ces conditions, que l'édit de 1749 est demeuré la base de notre droit public moderne et qu'il fait de l'autorisation préalable du gouvernement la loi de notre temps, comme elle l'était de notre ancienne monarchie à son déclin ! Je vous ai montré comment, dès avant 1789, il était déjà battu en brèches. Je ne saurais admettre qu'il ait conservé, à notre époque, quelque force, et c'est ce que vous avez vous-mêmes jugé dans la fameuse affaire du testament de Lacordaire par votre arrêt de la chambre civile du 30 mai 1870 (D. P. 1870. 1. 277). C'est ce qu'a dit aussi le Conseil d'État dans son avis du 14 janvier 1892 : « Considérant, porte-t-il sur ce point, que les édits de 1666 et de 1749 ont été abrogés par la législation nouvelle qui a réglé les rapports des associations et de l'autorité publique. » Ne parlons donc plus de l'édit de 1749. Est-il du moins quelque texte qui impose l'autorisation préalable du gouvernement pour les œuvres privées qui veulent rester telles ? ... Ah ! certes, si elles visent à devenir des personnalités civiles, à revêtir le caractère d'établissement d'utilité publique, point de difficulté. L'art. 910 C. civ. porte que « les dispositions entre vifs et testamentaires au profit des hospices, des pauvres d'une commune, ou d'établissements d'utilité publique, n'auront leur effet qu'autant qu'elles seront autorisées par décret ». De même l'art. 937 dispose que « les donations faites au profit d'hospices, des pauvres d'une commune ou d'établissements d'utilité publique seront acceptées par les administrateurs de ces communes ou établissements » après y avoir été dûment autorisés ». Voilà la nécessité de l'autorisation administrative consacrée, et cela se comprend : pas de personnalité civile, cette fiction légale, sans l'intervention de l'État. Mais est-ce à dire que je ne puis, usant de ma liberté qui s'étend à mes biens, à ma demeure, établir chez moi, vivant, ou imposer à mes légataires l'obligation, la charge d'établir chez eux un asile dépendant du patrimoine que je leur lègue, établissement purement privé, en dehors de toute intervention gouvernementale
L'art. 910 C. civ. porte que « les dispositions entre vifs et testamentaires au profit des hospices, des pauvres d'une commune, ou d'établissements d'utilité publique, n'auront leur effet qu'autant qu'elles seront autorisées par décret ». De même l'art. 937 dispose que « les donations faites au profit d'hospices, des pauvres d'une commune ou d'établissements d'utilité publique seront acceptées par les administrateurs de ces communes ou établissements » après y avoir été dûment autorisés ». Voilà la nécessité de l'autorisation administrative consacrée, et cela se comprend : pas de personnalité civile, cette fiction légale, sans l'intervention de l'État. Mais est-ce à dire que je ne puis, usant de ma liberté qui s'étend à mes biens, à ma demeure, établir chez moi, vivant, ou imposer à mes légataires l'obligation, la charge d'établir chez eux un asile dépendant du patrimoine que je leur lègue, établissement purement privé, en dehors de toute intervention gouvernementale ? Où donc cette restriction de ma liberté est-elle écrite ? On a invoqué l'avis du Conseil d'État du 17 janvier 1806. (Béquet, Lép. de dr. advi., v. Assistance publique, n. 812.) Il est en effet très net et vise bien les établissements de bienfaisance privés qu'il soumet à l'autorisation et à la surveillance permanente de l'État. Mais quelle en est la valeur juridique ? Les avis du Conseil d'État donnés en vertu du règlement du 5 nivôse an XIII ont force législative, je le sais; mais c'est à la condition que, comme les décrets, auxquels ils étaient assimilés, ils aient été publiés par insertion au Bulletin des lois. Or, le décret du 17 janvier 1806 n'a jamais été inséré au Bulletin des lois : il n'a, par suite, aucune force légale et c'est ce que le Conseil d'État lui-même a reconnu par son avis du 14 janvier 1892 : « Attendu que l'avis du Conseil d'État du 17 janvier 1806, qui ne vise d'ailleurs que les sociétés, n'ayant pas été inséré au Bulletin des lois n'a pas force de loi... » Qu'on n'objecte pas davantage l'ordonnance royale du 12 juillet 1833 (Duvergier, Collect. des lois. 1833, p. 335), comme
et à la surveillance permanente de l'État. Mais quelle en est la valeur juridique ? Les avis du Conseil d'État donnés en vertu du règlement du 5 nivôse an XIII ont force législative, je le sais; mais c'est à la condition que, comme les décrets, auxquels ils étaient assimilés, ils aient été publiés par insertion au Bulletin des lois. Or, le décret du 17 janvier 1806 n'a jamais été inséré au Bulletin des lois : il n'a, par suite, aucune force légale et c'est ce que le Conseil d'État lui-même a reconnu par son avis du 14 janvier 1892 : « Attendu que l'avis du Conseil d'État du 17 janvier 1806, qui ne vise d'ailleurs que les sociétés, n'ayant pas été inséré au Bulletin des lois n'a pas force de loi... » Qu'on n'objecte pas davantage l'ordonnance royale du 12 juillet 1833 (Duvergier, Collect. des lois. 1833, p. 335), comme je l'ai vu faire quelque part. (Hubert Talléroux, La charité avant et après 1789 dans les campagnes de France, p. 276.) Sans doute, elle ne permet pas la fondation de l'hospice que la baronne de Feuchères, légataire universelle du duc de Bourbon, prince de Condé, voulait créer en exécution du testament, pour y recevoir les enfants et descendants des armées de la Bourgogne et de Condé. Mais l'intervention de l'État était sollicitée par la légataire qui demandait l'autorisation du gouvernement pour conférer à son œuvre le caractère d'établissement d'utilité publique et l'on comprend que sa requête ait été repoussée alors que « la destination donnée à cet établissement eût eu pour effet d'entretenir des séances de désordres civils et de réveiller et perpétuer de dangereux souvenirs qu'il est de l'intérêt de l'État, comme du devoir du gouvernement de chercher à éteindre ». Mais rien n'indique que la baronne de Feuchères n'eût pas pu passer outre au leg et créer l'hospice à l'état d'œuvre privée sans personnalité civile. Si le décret de 1806 ne peut être invoqué, peut-on trouver du moins la règle de l'autorisation nécessaire dans le décret du 25 mars 1852 ? On l'a soutenu. Ce décret (§ 7
testament, pour y recevoir les enfants et descendants des armées de la Bourgogne et de Condé. Mais l'intervention de l'État était sollicitée par la légataire qui demandait l'autorisation du gouvernement pour conférer à son œuvre le caractère d'établissement d'utilité publique et l'on comprend que sa requête ait été repoussée alors que « la destination donnée à cet établissement eût eu pour effet d'entretenir des séances de désordres civils et de réveiller et perpétuer de dangereux souvenirs qu'il est de l'intérêt de l'État, comme du devoir du gouvernement de chercher à éteindre ». Mais rien n'indique que la baronne de Feuchères n'eût pas pu passer outre au leg et créer l'hospice à l'état d'œuvre privée sans personnalité civile. Si le décret de 1806 ne peut être invoqué, peut-on trouver du moins la règle de l'autorisation nécessaire dans le décret du 25 mars 1852 ? On l'a soutenu. Ce décret (§ 7 du tableau A. D. P. 1853. 3. 35) rappelle, en effet, les précédents de la question, les écrits de 1666, de 1749, invoque la tradition, l'avis du 17 janvier 1806, et formule nettement l'obligation de l'autorisation administrative préalable à la création des établissements de bienfaisance. Mais lisons-le complètement et comprenons-le : « il ne faut pas perdre de vue, en effet, porte-t-il, qu'en créant un établissement public de bienfaisance, on crée une personnalité civile ayant capacité de recevoir des legs et des donations, de posséder des biens, de vendre, d'acquérir, en un mot, d'exercer tous les actes de la vie civile et dont l'existence tend à accroître la masse des biens de main-morte enlevés à la circulation. La concession d'un semblable privilège est pareil à un intérêt purement local; elle touche aux intérêts de l'État lui-même; c'est donc un acte de haute administration que le gouvernement seul peut accomplir avec les lumières du Conseil d'État. » N'est-il pas évident, dans ces termes, que le décret ne vise que les établissements publics, et, dans cette mesure, sa décision est parfaitement exacte et juridique; mais qu'il ne touche pas aux établissements privés qui ne poursuivent pas la constitution d'une personnalité civile ?
: « il ne faut pas perdre de vue, en effet, porte-t-il, qu'en créant un établissement public de bienfaisance, on crée une personnalité civile ayant capacité de recevoir des legs et des donations, de posséder des biens, de vendre, d'acquérir, en un mot, d'exercer tous les actes de la vie civile et dont l'existence tend à accroître la masse des biens de main-morte enlevés à la circulation. La concession d'un semblable privilège est pareil à un intérêt purement local; elle touche aux intérêts de l'État lui-même; c'est donc un acte de haute administration que le gouvernement seul peut accomplir avec les lumières du Conseil d'État. » N'est-il pas évident, dans ces termes, que le décret ne vise que les établissements publics, et, dans cette mesure, sa décision est parfaitement exacte et juridique; mais qu'il ne touche pas aux établissements privés qui ne poursuivent pas la constitution d'une personnalité civile ? De même, le décret de décentralisation du 13 août 1861 qui, dans son art. 1, § 67, modifie les tableaux A, B, C du décret du 25 mars 1852 et transfère du chef de l'État au préfet le droit d'autoriser les établissements de bienfaisance, ne s'occupe, comme le texte qu'il change, que des établissements publics et n'est comme lui qu'une disposition ayant pour but un partage de compétence. Tout cela est si clair et si net que le Conseil d'État ne cesse de le reconnaître lui-même toutes les fois qu'il est appelé à se prononcer sur la question. Le 14 janvier 1892, le ministre de l'intérieur se consultait « sur la question de savoir quels sont les droits de police et de contrôle que possède le gouvernement sur les établissements privés de bienfaisance ». Dans un avis remarquablement motivé, le conseil a répondu à juste titre que ces droits dépendaient de la nature de ces établissements. En ce qui touche les établissements fondés par des sociétés de plus de vingt personnes, ils tombent, sous l'implication de l'article 291 du Code de procédure civile et de l'article 2 de la loi du 10 août 1834 : l'administration a donc sur elles
change, que des établissements publics et n'est comme lui qu'une disposition ayant pour but un partage de compétence. Tout cela est si clair et si net que le Conseil d'État ne cesse de le reconnaître lui-même toutes les fois qu'il est appelé à se prononcer sur la question. Le 14 janvier 1892, le ministre de l'intérieur se consultait « sur la question de savoir quels sont les droits de police et de contrôle que possède le gouvernement sur les établissements privés de bienfaisance ». Dans un avis remarquablement motivé, le conseil a répondu à juste titre que ces droits dépendaient de la nature de ces établissements. En ce qui touche les établissements fondés par des sociétés de plus de vingt personnes, ils tombent, sous l'implication de l'article 291 du Code de procédure civile et de l'article 2 de la loi du 10 août 1834 : l'administration a donc sur elles un droit absolu d'autorisation, de surveillance, de dissolution, ayant pour sanction la poursuite pénale en cas de résistance. S'agit-il, au contraire, d'établissements fondés par des particuliers ou des associations de moins de vingt personnes? On ne saurait invoquer aucun texte de loi en vigueur pour les assujettir d'une façon générale à la police et au contrôle de l'État, ni les édits de 1666 et d'août 1749, qui sont abrogés par la législation nouvelle, ni l'avis du 17 janvier 1806 qui n'a pas été inséré au Bulletin des lois et n'a pas force légale, ni le décret du 25 mars 1852 qui a uniquement pour but un partage de compétence et ne vise pas les établissements privés. Cependant, quelques lois spéciales (Loi du 24 mai 1825 sur les établissements fondés par des congrégations religieuses; 30 juin 1838, article 5, sur les établissements privés d'aliénés; 26 pluviôse an XII sur les monts-de-piété, etc., etc.) confèrent au gouvernement, sur certains établissements privés de bienfaisance, des droits de tutelle et de contrôle plus ou moins étendus : ces lois doivent être observées; mais elles sont aussi la mesure des droits de police et de contrôle de l'État sur les établissements privés. C'est la thèse
à la police et au contrôle de l'État, ni les édits de 1666 et d'août 1749, qui sont abrogés par la législation nouvelle, ni l'avis du 17 janvier 1806 qui n'a pas été inséré au Bulletin des lois et n'a pas force légale, ni le décret du 25 mars 1852 qui a uniquement pour but un partage de compétence et ne vise pas les établissements privés. Cependant, quelques lois spéciales (Loi du 24 mai 1825 sur les établissements fondés par des congrégations religieuses; 30 juin 1838, article 5, sur les établissements privés d'aliénés; 26 pluviôse an XII sur les monts-de-piété, etc., etc.) confèrent au gouvernement, sur certains établissements privés de bienfaisance, des droits de tutelle et de contrôle plus ou moins étendus : ces lois doivent être observées; mais elles sont aussi la mesure des droits de police et de contrôle de l'État sur les établissements privés. C'est la thèse même que je viens de soutenir devant vous. Et c'est bien aussi celle que le Conseil d'État a consacrée au contentieux lorsqu'il a été saisi du conflit qui s'est élevé entre la municipalité de Limoges et la demoiselle Noualhier, au sujet de la création par cette dernière, dans sa demeure, d'un asile purement privé où elle recueille des tuberculeux et des cancéreux. Par arrêté municipal, le maire avait interdit cet asile. Cet arrêté a été annulé par arrêt du Conseil d'État du 18 mars 1898 (dans ce Recueil, 1900. 4. 28, note; D. P. 1899. 3. 73), comme portant atteinte au droit de propriété et comme contenant un excès de pouvoir. C'est tout à fait notre question; car, s'il en est ainsi de la création qu'un particulier peut faire de son vivant en vertu de son droit de propriété, on ne peut comprendre qu'il en doive être autrement de la fondation qu'il impose comme charge de sa libéralité au légataire sérieux qu'il institue et dont il fait le continuateur de sa personne et de ses biens. Comment l'interdirait-on, surtout alors que l'État n'accorde avec raison l'autorisation nécessaire à la déclaration d'utilité publique qu'autant que l'établissement pour lequel elle est sollicitée
d'un asile purement privé où elle recueille des tuberculeux et des cancéreux. Par arrêté municipal, le maire avait interdit cet asile. Cet arrêté a été annulé par arrêt du Conseil d'État du 18 mars 1898 (dans ce Recueil, 1900. 4. 28, note; D. P. 1899. 3. 73), comme portant atteinte au droit de propriété et comme contenant un excès de pouvoir. C'est tout à fait notre question; car, s'il en est ainsi de la création qu'un particulier peut faire de son vivant en vertu de son droit de propriété, on ne peut comprendre qu'il en doive être autrement de la fondation qu'il impose comme charge de sa libéralité au légataire sérieux qu'il institue et dont il fait le continuateur de sa personne et de ses biens. Comment l'interdirait-on, surtout alors que l'État n'accorde avec raison l'autorisation nécessaire à la déclaration d'utilité publique qu'autant que l'établissement pour lequel elle est sollicitée a fait déjà ses preuves de vitalité, ce qui suppose nécessairement qu'il existe en fait dès avant l'autorisation qui lui donnera la personnalité civile. Et qu'on n'objecte pas qu'en reconnaissant aux légataires de M. Graille le droit de créer chez eux cet asile que le testateur leur a donné mission de fonder, nous allons constituer, contrairement à la loi, une main-morte qui va grossir peu à peu avec tous les inconvénients de ce genre de biens. On se paye trop volontiers de mots en France : au moins faut-il qu'ils répondent à la réalité des faits, l'arrêt attaqué a décidé qu'Escher, Salvo et Sabatté sont vraiment les légataires universels de Graule, qu'à ce titre, ils sont les vrais propriétaires des biens légués dont les revenus seuls sont attribués chaque année à l'œuvre, et de ce chef sa décision n'est pas attaquée. Comment parler, dès lors, de main-morte? Les biens légués sont entrés dans le patrimoine privé de chacun des légataires à due concurrence du tiers nu avec eux a été légué : ils y sont, comme tous leurs autres biens, au même titre, comportent les mêmes droits et les mêmes charges, soumis à toutes les règles qui régissent le patrimoine
de fonder, nous allons constituer, contrairement à la loi, une main-morte qui va grossir peu à peu avec tous les inconvénients de ce genre de biens. On se paye trop volontiers de mots en France : au moins faut-il qu'ils répondent à la réalité des faits, l'arrêt attaqué a décidé qu'Escher, Salvo et Sabatté sont vraiment les légataires universels de Graule, qu'à ce titre, ils sont les vrais propriétaires des biens légués dont les revenus seuls sont attribués chaque année à l'œuvre, et de ce chef sa décision n'est pas attaquée. Comment parler, dès lors, de main-morte? Les biens légués sont entrés dans le patrimoine privé de chacun des légataires à due concurrence du tiers nu avec eux a été légué : ils y sont, comme tous leurs autres biens, au même titre, comportent les mêmes droits et les mêmes charges, soumis à toutes les règles qui régissent le patrimoine privé. Si bien que, si l'un des légataires avait, par l'hypothèse, des créanciers et qu'il ne les payait pas, ceux-ci auraient incontestablement le droit de saisir les biens légués qui, comme tout le patrimoine de leur débiteur, sont leur gage commun. Que les légataires viennent à mourir et leurs héritiers trouveront dans leurs successions les biens légués par Graule et payeront sur eux comme sur tous les autres les droits de mutation. Que perdez-vous de main-morte dans ces conditions : tout en exclut l'idée. Non : l'œuvre à fonder est licite en soi. Aucun texte ne impose aux légataires l'obligation de la faire préalablement ou ultérieurement autoriser par l'État. Créée sans cette autorisation, elle vaudra comme œuvre privée, avec tous les inconvénients que peut entraîner ce caractère, précaire et courte durée sans doute si on la compare aux œuvres qui, s'appuyant sur l'État, participent à sa perpétuité, mais légale et vivante au même titre que la propriété privée et jouissant des mêmes avantages que celle-ci. C'est ce que vous avez toujours reconnu jusqu'ici par les arrêts que vous avez rendus lorsque vous avez eu à apprécier la validité des legs sous charge de fondation. (Civ., 7 novembre 1859. D. F.
trouveront dans leurs successions les biens légués par Graule et payeront sur eux comme sur tous les autres les droits de mutation. Que perdez-vous de main-morte dans ces conditions : tout en exclut l'idée. Non : l'œuvre à fonder est licite en soi. Aucun texte ne impose aux légataires l'obligation de la faire préalablement ou ultérieurement autoriser par l'État. Créée sans cette autorisation, elle vaudra comme œuvre privée, avec tous les inconvénients que peut entraîner ce caractère, précaire et courte durée sans doute si on la compare aux œuvres qui, s'appuyant sur l'État, participent à sa perpétuité, mais légale et vivante au même titre que la propriété privée et jouissant des mêmes avantages que celle-ci. C'est ce que vous avez toujours reconnu jusqu'ici par les arrêts que vous avez rendus lorsque vous avez eu à apprécier la validité des legs sous charge de fondation. (Civ., 7 novembre 1859. D. F. 1859. 1. 444. — 21 juin 1871. T. P.) COUR DE CASSATION. mi 1871. 1. 97. — 8 avril 1874, D. P. 1876. 1. 225. — 5 juillet 1886, dans ce Recueil, 1886. 1. 170; D. P. 1886. 1. 465. — 6 mai 1888, D. P. 1889. 1. 314.) Dans tous ces arrêts, vous avez validé ces legs et la charge dont ils étaient grevés. N'était-ce pas reconnaître par là même que l'autorisation gouvernementale, dont le pourvoi fait la condition essentielle de leur existence juridique, n'est pas nécessaire? Sans doute, dans vos arrêts du 7 novembre 1859, du 21 juin 1870 et du 8 avril 1874, vous avez relevé que l'autorisation gouvernementale était sollicitée ou obtenue. Mais ce n'était qu'une constatation de fait dont l'utilité s'imposait puisque, dans ces espèces, le procès était fait au légataire par l'établissement réclamant la remise des biens grevés de la charge et que la condition même de la recevabilité de l'action était l'obtention préalable de l'autorisation constituant au demandeur sa personnalité civile. Rien de semblable ne se présente dans notre cas. Le litige s'agite entre l'héritier de sang et les légataires universels dont, sans droit, le premier conteste le titre comme infecté d'un vice
tous ces arrêts, vous avez validé ces legs et la charge dont ils étaient grevés. N'était-ce pas reconnaître par là même que l'autorisation gouvernementale, dont le pourvoi fait la condition essentielle de leur existence juridique, n'est pas nécessaire? Sans doute, dans vos arrêts du 7 novembre 1859, du 21 juin 1870 et du 8 avril 1874, vous avez relevé que l'autorisation gouvernementale était sollicitée ou obtenue. Mais ce n'était qu'une constatation de fait dont l'utilité s'imposait puisque, dans ces espèces, le procès était fait au légataire par l'établissement réclamant la remise des biens grevés de la charge et que la condition même de la recevabilité de l'action était l'obtention préalable de l'autorisation constituant au demandeur sa personnalité civile. Rien de semblable ne se présente dans notre cas. Le litige s'agite entre l'héritier de sang et les légataires universels dont, sans droit, le premier conteste le titre comme infecté d'un vice radical qui n'existe pas. Vous n'hésiterez donc pas, messieurs, à rejeter le pourvoi et vous ferez ainsi, armés du droit, de la tradition que le pourvoi invoque à tort, des précédents du Conseil d'Etat et de votre propre jurisprudence, respecter une fois de plus la liberté des citoyens que nous ne saurions trop protéger contre des envahissements qui, s'ils étaient tolérés, n'en viendraient à rien moins, dans le silence de la loi, qu'à enlever aux particuliers, à chacun de nous, la libre disposition de nos biens et de nos demeures. Conformément à ces conclusions, la chambre civile a rendu l'arrêt suivant : ARRÊT. LA COUR : — Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi et tirée d'un défaut d'intérêt : — Attendu que Molins, qui, à défaut de testament laissé par Grard, eût été appelé à lui succéder ab intestat, a, intérêt à faire décider, d'une part, que les charges et conditions imposées par le testateur aux légataires universels sont illicites, et, d'autre part, qu'elles ont été la cause impulsive et déterminante de la libéralité ; — Attendu que si, dans les motifs de l'arrêt attaqué, les juges du fond ont envisagé ces deux questions ils n'ont pas statué