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sont les procédés de coercition ? L'administration qui commande, se trouvant d'ailleurs disposer de la force publique, il y aurait pour elle une tentation bien naturelle de se servir directement de la force publique, qui est dans sa main, pour contraindre les citoyens à se soumettre aux ordres qu'elle a donnés ou qu'elle est chargée de faire exécuter. Mais on voit sans peine combien un pareil régime serait dangereux pour les libertés publiques, à quels abus il pourrait donner lieu. Aussi est-ce un principe fondamental de notre droit public, que l'administration ne doit pas mettre d'elle-même la force publique en mouvement pour assurer manu militari l'exécution des actes de puissance publique, et qu'elle doit s'adresser d'abord à l'autorité judiciaire qui constate la désobéissance, punit l'infraction, et permet l'emploi des moyens matériels de coercition. Le mode d'exécution habituel et normal des actes de puissance publique est donc la sanction pénale, confiée à la juridiction répressive, sauf bien entendu le cas où le législateur en aurait autrement ordonné. Les sanctions pénales résultent soit de textes spéciaux (comme les art. 8 et 16 de la loi du 1er juillet 1901), soit de textes généraux comme l'art. 471, § 15 C. pén. qui vise les règlements administratifs et tous les actes qui se rattachent à la police municipale. La règle de droit public que nous venons d'énoncer et d'après laquelle l'obéissance aux actes de puissance publique est assurée au moyen des sanctions pénales confiées à la juridiction répressive, se trouve insuffisante ou inopérante dans deux cas. C'est d'abord le cas d'extrême urgence, entendue, dans le sens de péril imminent pour la sécurité, la salubrité, le bon ordre : l'administration est alors investie du droit de prendre des mesures provisoires et de pourvoir d'office à ce qui est nécessaire; certaines lois le prévoient expressément, comme la loi du 29 floréal an X sur la grande voirie, la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale; mais il n'est pas besoin de textes en cette matière; tout le monde reconnaît qu'il est de l'essence même du rôle de l'administration d'agir immédiatement et d'employer la force
les règlements administratifs et tous les actes qui se rattachent à la police municipale. La règle de droit public que nous venons d'énoncer et d'après laquelle l'obéissance aux actes de puissance publique est assurée au moyen des sanctions pénales confiées à la juridiction répressive, se trouve insuffisante ou inopérante dans deux cas. C'est d'abord le cas d'extrême urgence, entendue, dans le sens de péril imminent pour la sécurité, la salubrité, le bon ordre : l'administration est alors investie du droit de prendre des mesures provisoires et de pourvoir d'office à ce qui est nécessaire; certaines lois le prévoient expressément, comme la loi du 29 floréal an X sur la grande voirie, la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale; mais il n'est pas besoin de textes en cette matière; tout le monde reconnaît qu'il est de l'essence même du rôle de l'administration d'agir immédiatement et d'employer la force publique sans délai ni procédure, lorsque l'intérêt immédiat de la conservation publique l'exige; quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l'autorisation d'y envoyer les pompiers. Sur ce point, il n'y a jamais de contestation. C'est ensuite le cas où, en présence d'une obligation formelle imposée par la loi ou en vertu de la loi, il n'y a pas de sanction pénale, parce que, d'une part, aucune loi spéciale n'a prévu de pénalité, et parce que, d'autre part, l'art. 471, § 15 C. pén. ne se trouve pas applicable. On a soutenu souvent, récemment encore, que la sanction de l'art. 471 visait tous les actes administratifs de puissance publique, quels qu'ils fussent. D'où il s'en suit qu'il y aurait toujours une sanction pénale pour les infractions aux actes de puissance publique, et que l'administration devait toujours recourir à ce mode de procéder. Mais la jurisprudence de la Cour de cassation est nettement fixée dans le sens contraire à cette théorie : elle n'admet pas que l'art. 471, § 15, puisse être étendu à des actes administratifs qui ne sont ni des règlements ni des arrêtés rendus en matière de police municipale. Nous vous rappellerons, entre autres, l'arrêt
la loi ou en vertu de la loi, il n'y a pas de sanction pénale, parce que, d'une part, aucune loi spéciale n'a prévu de pénalité, et parce que, d'autre part, l'art. 471, § 15 C. pén. ne se trouve pas applicable. On a soutenu souvent, récemment encore, que la sanction de l'art. 471 visait tous les actes administratifs de puissance publique, quels qu'ils fussent. D'où il s'en suit qu'il y aurait toujours une sanction pénale pour les infractions aux actes de puissance publique, et que l'administration devait toujours recourir à ce mode de procéder. Mais la jurisprudence de la Cour de cassation est nettement fixée dans le sens contraire à cette théorie : elle n'admet pas que l'art. 471, § 15, puisse être étendu à des actes administratifs qui ne sont ni des règlements ni des arrêtés rendus en matière de police municipale. Nous vous rappellerons, entre autres, l'arrêt du 23 octobre 1886 (affaire d'Espinassy de Venel, dans ce Recueil, 1887. 1. 33 et le rapport de M. Tanon) dans lequel la chambre criminelle a refusé d'appliquer l'art. 471 au fait d'avoir ouvert une chapelle domestique contrairement aux dispositions du décret du 22 décembre 1812. Il peut donc arriver que certaines prescriptions de la loi ou de l'autorité administrative, dans des matières qui touchent à l'exercice de la puissance publique, se trouvent dépourvues de sanction pénale : le moyen habituel, normal de coercition fait défaut. Dès lors, si on ne se trouve pas dans le cas d'urgence ou de péril imminent et si la loi n'a pas prévu un autre mode d'exécution, que va-t-on décider quant aux procédés de coercition? Il y a deux systèmes possibles. On peut soutenir que, la loi étant incomplète, il n'appartient à personne d'y suppléer ; que, s'il y a une obligation dépourvue de sanction, c'est la faute du législateur : qu'il faut une loi nouvelle, et que, tant que la loi nouvelle ne sera pas faite, la loi ancienne ne sera pas exécutée. Pour éviter les abus, la part d'arbitraire que comporte l'exécution forcée par la voie administrative, on fera fléchir les intérêts
que certaines prescriptions de la loi ou de l'autorité administrative, dans des matières qui touchent à l'exercice de la puissance publique, se trouvent dépourvues de sanction pénale : le moyen habituel, normal de coercition fait défaut. Dès lors, si on ne se trouve pas dans le cas d'urgence ou de péril imminent et si la loi n'a pas prévu un autre mode d'exécution, que va-t-on décider quant aux procédés de coercition? Il y a deux systèmes possibles. On peut soutenir que, la loi étant incomplète, il n'appartient à personne d'y suppléer ; que, s'il y a une obligation dépourvue de sanction, c'est la faute du législateur : qu'il faut une loi nouvelle, et que, tant que la loi nouvelle ne sera pas faite, la loi ancienne ne sera pas exécutée. Pour éviter les abus, la part d'arbitraire que comporte l'exécution forcée par la voie administrative, on fera fléchir les intérêts publics devant la garantie des libertés et des droits privés : l'exécution sera judiciaire ou ne sera pas. Dans un second système, au contraire, on part de cette idée qu'il n'est pas admissible que la loi ne soit pas exécutée et que la puissance publique ne soit pas obéie ; qu'une erreur de rédaction, une omission, une lacune de la part du législateur ne peut frapper de stérilité ses prescriptions ; que, dans les rapports de la puissance publique avec les citoyens, l'obligation et la coercition sont indissolublement liées ; que l'obéissance à l'ordre légalement donné par l'autorité compétente doit, si elle n'est pas obtenue volontairement, être réalisée par la contrainte. Ici, ce sont les intérêts privés, les droits individuels qui fléchissent devant la nécessité de faire exécuter la loi. Dès lors, l'autorité administrative, qui dispose de la force publique, devra être autorisée exceptionnellement à s'en servir, sans l'intervention du juge répressif impuissant dans la circonstance, pour assurer directement l'exécution matérielle de ses injonctions et des ordres du législateur. Les deux systèmes peuvent se défendre par des arguments excellents, et l'on conçoit que, suivant les traditions, les mœurs politiques, les habitudes juridiques du pays, l'un ou l'autre puisse être adopté.
qu'une erreur de rédaction, une omission, une lacune de la part du législateur ne peut frapper de stérilité ses prescriptions ; que, dans les rapports de la puissance publique avec les citoyens, l'obligation et la coercition sont indissolublement liées ; que l'obéissance à l'ordre légalement donné par l'autorité compétente doit, si elle n'est pas obtenue volontairement, être réalisée par la contrainte. Ici, ce sont les intérêts privés, les droits individuels qui fléchissent devant la nécessité de faire exécuter la loi. Dès lors, l'autorité administrative, qui dispose de la force publique, devra être autorisée exceptionnellement à s'en servir, sans l'intervention du juge répressif impuissant dans la circonstance, pour assurer directement l'exécution matérielle de ses injonctions et des ordres du législateur. Les deux systèmes peuvent se défendre par des arguments excellents, et l'on conçoit que, suivant les traditions, les mœurs politiques, les habitudes juridiques du pays, l'un ou l'autre puisse être adopté. En France, pays d'administration et de centralisation, pays du principe de la séparation des pouvoirs, il n'est pas étonnant que ce soit le second qui ait prévalu : les arrêts du tribunal des conflits sur l'expulsion des congrégations en 1880 et 1881 en sont la consécration la plus éclatante. On peut donc définir l'exécution forcée par la voie administrative : « Un moyen empirique justifié légalement, à défaut d'autre procédé, par la nécessité d'assurer l'obéissance à la loi. » Et du moment où la coercition administrative est possible, le contentieux auquel elle peut donner lieu est nécessairement administratif. Mais on ne saurait méconnaître les inconvénients sérieux que peut présenter l'exécution forcée par la voie administrative. D'une part, en effet, l'exécution d'office par l'administration elle-même, « par défaut », sans jugement, sans garanties à la défense, alors qu'aucun intérêt d'urgence ne l'explique, outre qu'elle n'est pas conforme à nos habitudes, peut, dans certains cas, favoriser l'arbitraire et couvrir des illégalités. D'autre part, la juridiction administrative n'est pas outillée pour protéger utilement les droits privés qui seraient violés d'une manière flagrante par les abus des actes d'exécution de la puissance publique : elle n'a pas, en cette matière, de juges locaux du
peut donc définir l'exécution forcée par la voie administrative : « Un moyen empirique justifié légalement, à défaut d'autre procédé, par la nécessité d'assurer l'obéissance à la loi. » Et du moment où la coercition administrative est possible, le contentieux auquel elle peut donner lieu est nécessairement administratif. Mais on ne saurait méconnaître les inconvénients sérieux que peut présenter l'exécution forcée par la voie administrative. D'une part, en effet, l'exécution d'office par l'administration elle-même, « par défaut », sans jugement, sans garanties à la défense, alors qu'aucun intérêt d'urgence ne l'explique, outre qu'elle n'est pas conforme à nos habitudes, peut, dans certains cas, favoriser l'arbitraire et couvrir des illégalités. D'autre part, la juridiction administrative n'est pas outillée pour protéger utilement les droits privés qui seraient violés d'une manière flagrante par les abus des actes d'exécution de la puissance publique : elle n'a pas, en cette matière, de juges locaux du premier degré ; elle n'a pas la procédure du référé, et la lenteur relative de son intervention peut souvent rendre son efficacité illusoire. Il importe donc que l'exécution forcée administrative soit réservée strictement aux cas où elle est indispensable, que son domaine soit nettement circonscrit, que les conditions de son existence même soient fixées avec précision, afin qu'elle ne dégénère pas en simple voie de fait. Ces règles résultent des nombreuses affaires dans lesquelles votre jurisprudence a eu, depuis trente ans, l'occasion de se prononcer, et doivent servir de base à vos décisions futures. On peut, croyons-nous, en dégager facilement les principes de droit public sur lesquels repose aujourd'hui l'exécution par la voie administrative. Ces principes nous paraissent être au nombre de quatre : 1° Il faut que l'opération administrative pour laquelle l'exécution est nécessaire ait sa source dans un texte de loi précis; 2° Il faut que, par suite de résistance à la loi ou à l'acte de puissance publique, il y ait lieu à exécution forcée; 3° Il faut que l'absence de sanction pénale rende nécessaire l'exécution par la voie administrative; 4° Il faut que les mesures d'exécution forcée tendent uniquement, dans leur objet immédiat, à la réalisation
existence même soient fixées avec précision, afin qu'elle ne dégénère pas en simple voie de fait. Ces règles résultent des nombreuses affaires dans lesquelles votre jurisprudence a eu, depuis trente ans, l'occasion de se prononcer, et doivent servir de base à vos décisions futures. On peut, croyons-nous, en dégager facilement les principes de droit public sur lesquels repose aujourd'hui l'exécution par la voie administrative. Ces principes nous paraissent être au nombre de quatre : 1° Il faut que l'opération administrative pour laquelle l'exécution est nécessaire ait sa source dans un texte de loi précis; 2° Il faut que, par suite de résistance à la loi ou à l'acte de puissance publique, il y ait lieu à exécution forcée; 3° Il faut que l'absence de sanction pénale rende nécessaire l'exécution par la voie administrative; 4° Il faut que les mesures d'exécution forcée tendent uniquement, dans leur objet immédiat, à la réalisation de l'opération prescrite par la loi. Nous allons reprendre un à un l'examen de ces quatre principes, et, pour chacun, nous vérifierons si l'apposition des scellés dont nous avons à nous occuper, réunit les conditions que nous considérons à la fois comme nécessaires et suffisantes. Nous n'oublierons d'ailleurs pas cette règle absolue, que, lorsqu'un acte n'a pas par lui-même le caractère d'acte administratif, la circonstance qu'il aurait reçu l'approbation des supérieurs hiérarchiques, du ministre, même des Chambres, ne saurait lui conférer ce caractère : l'abandon définitif de l'ancienne théorie de l'acte de haute police ou de gouvernement ne laisse plus aucun doute à ce sujet. (Trib. conflits. 25 mars 1889, aff. Dufeuille. — 15 février 1890, aff. Vincent. — 24 novembre 1894, aff. Saffroy.) Premier principe. — Il faut que l'opération administrative, pour laquelle l'exécution est nécessaire, ait sa source dans un texte de loi précis. Il est bien évident que c'est là la condition primordiale, puisque l'exécution administrative ne se conçoit que par la nécessité de contraindre les citoyens à obéir à la loi. Il faut donc un texte législatif imposant directement une obligation ou déléguant à l'administration le droit de l'imposer. Il faut que l'administration "puisse se réclamer
règle absolue, que, lorsqu'un acte n'a pas par lui-même le caractère d'acte administratif, la circonstance qu'il aurait reçu l'approbation des supérieurs hiérarchiques, du ministre, même des Chambres, ne saurait lui conférer ce caractère : l'abandon définitif de l'ancienne théorie de l'acte de haute police ou de gouvernement ne laisse plus aucun doute à ce sujet. (Trib. conflits. 25 mars 1889, aff. Dufeuille. — 15 février 1890, aff. Vincent. — 24 novembre 1894, aff. Saffroy.) Premier principe. — Il faut que l'opération administrative, pour laquelle l'exécution est nécessaire, ait sa source dans un texte de loi précis. Il est bien évident que c'est là la condition primordiale, puisque l'exécution administrative ne se conçoit que par la nécessité de contraindre les citoyens à obéir à la loi. Il faut donc un texte législatif imposant directement une obligation ou déléguant à l'administration le droit de l'imposer. Il faut que l'administration "puisse se réclamer d'un texte de loi formel : si ce texte n'existe pas, l'exécution n'est qu'une voie de fait. (Trib. conflits, 19 décembre 1884, aff. Neveu. — 15 février 1890, aff. Vincent.) Dans l'espèce actuelle, le texte n'est pas contestable, et la situation est beaucoup plus nette à cet égard qu'en 1880, où il s'agissait d'établir que les lois de 1790, 1792, et de l'an XII dont on prétendait assurer l'exécution étaient toujours en vigueur. L'art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 délègue formellement à un décret en conseil des ministres le droit de prononcer la fermeture des établissements congréganistes, autorisés ou non. L'opération de fermeture est donc permise par un texte de loi précis. Le pivot législatif de l'opération à exécuter existe. Premier principe. — Il faut qu'il y ait lieu à exécution forcée. C'est la conséquence de la définition même de l'exécution forcée administrative : il faut qu'il y ait un manque d'obéissance à l'acte de puissance publique, une situation de fait contraire à ses injonctions, une résistance à vaincre; la mesure de coercition apparaît dès lors comme le moyen de faire cesser ce que vos arrêts appellent « un état de choses inconciliable » avec le respect
où il s'agissait d'établir que les lois de 1790, 1792, et de l'an XII dont on prétendait assurer l'exécution étaient toujours en vigueur. L'art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 délègue formellement à un décret en conseil des ministres le droit de prononcer la fermeture des établissements congréganistes, autorisés ou non. L'opération de fermeture est donc permise par un texte de loi précis. Le pivot législatif de l'opération à exécuter existe. Premier principe. — Il faut qu'il y ait lieu à exécution forcée. C'est la conséquence de la définition même de l'exécution forcée administrative : il faut qu'il y ait un manque d'obéissance à l'acte de puissance publique, une situation de fait contraire à ses injonctions, une résistance à vaincre; la mesure de coercition apparaît dès lors comme le moyen de faire cesser ce que vos arrêts appellent « un état de choses inconciliable » avec le respect dû à l'acte de puissance publique. Si, au contraire, au moment où cet acte est déclaré exécutoire, l'obligation qu'il impose a déjà été exécutée, il est clair qu'il n'y a plus d'exécution forcée nécessaire et, quand l'exécution forcée n'est plus nécessaire, elle n'est plus licite : la matière de l'exécution forcée fait défaut, la période d'exécution forcée n'est pas ouverte; les actes qui prétendraient y pourvoir auraient un caractère purement vexatoire, constitueraient une sorte de pénalité et non un moyen d'exécution; ils n'auraient pas comme point d'appui cette nécessité d'exécution qui est le seul fondement de la coercition administrative. Dans l'espèce, la Cour de Lyon a soutenu que la fermeture de l'école congréganiste avait été volontaire, et que, dès lors, il n'y avait "plus lieu à exécution forcée par voie d'apposition de scellés. Si cette allégation était exacte, il est certain que la compétence administrative ne se justifierait plus, puisqu'il n'y aurait plus, en réalité, d'acte administratif faisant obstacle à la compétence judiciaire. Mais l'assertion de la Cour n'est pas conforme à la réalité des faits. D'une part, en effet, les Sœurs ne sont parties qu'à l'arrivée du commissaire de police et sur ses injonctions, ce qui exclut immédiatement toute
forcée fait défaut, la période d'exécution forcée n'est pas ouverte; les actes qui prétendraient y pourvoir auraient un caractère purement vexatoire, constitueraient une sorte de pénalité et non un moyen d'exécution; ils n'auraient pas comme point d'appui cette nécessité d'exécution qui est le seul fondement de la coercition administrative. Dans l'espèce, la Cour de Lyon a soutenu que la fermeture de l'école congréganiste avait été volontaire, et que, dès lors, il n'y avait "plus lieu à exécution forcée par voie d'apposition de scellés. Si cette allégation était exacte, il est certain que la compétence administrative ne se justifierait plus, puisqu'il n'y aurait plus, en réalité, d'acte administratif faisant obstacle à la compétence judiciaire. Mais l'assertion de la Cour n'est pas conforme à la réalité des faits. D'une part, en effet, les Sœurs ne sont parties qu'à l'arrivée du commissaire de police et sur ses injonctions, ce qui exclut immédiatement toute idée de départ volontaire. D'autre part, nous ne saurions considérer, dans aucun cas, l'exécution comme volontaire du moment où elle s'est produite après le décret de fermeture, même si elle a eu lieu avant l'arrivée des agents d'exécution, car il ne faut pas perdre de vue dans quelles conditions la fermeture a été prononcée: Le décret du 25 juillet est pris en conseil des ministres sur les rapports des préfets, signalant les divers établissements qui, « ouverts sans autorisation, se sont abstenus de régulariser leur situation au point de vue légal, et, ont refusé de se dissoudre »; il prononce la fermeture de ces établissements dont la liste est annexée et ordonne l'exécution immédiate, conformément au décret du 5 novembre 1870. Si donc un établissement se trouve inscrit sur cette liste — et c'est le cas de l'établissement des Sœurs de Saint-Charles — il est atteint immédiatement par le décret du 25 juillet; la période d'exécution forcée est ouverte à partir de cette date; il n'y a plus place, dès ce moment pour une exécution réputée volontaire, et, dès l'instant où l'acte est déclaré exécutoire, l'administration est en droit de procéder à l'exécution forcée. Donc, à partir du 25 juillet,
fermeture a été prononcée: Le décret du 25 juillet est pris en conseil des ministres sur les rapports des préfets, signalant les divers établissements qui, « ouverts sans autorisation, se sont abstenus de régulariser leur situation au point de vue légal, et, ont refusé de se dissoudre »; il prononce la fermeture de ces établissements dont la liste est annexée et ordonne l'exécution immédiate, conformément au décret du 5 novembre 1870. Si donc un établissement se trouve inscrit sur cette liste — et c'est le cas de l'établissement des Sœurs de Saint-Charles — il est atteint immédiatement par le décret du 25 juillet; la période d'exécution forcée est ouverte à partir de cette date; il n'y a plus place, dès ce moment pour une exécution réputée volontaire, et, dès l'instant où l'acte est déclaré exécutoire, l'administration est en droit de procéder à l'exécution forcée. Donc, à partir du 25 juillet, l'évacuation des locaux sera une évacuation forcée, de quelque manière qu'elle se produise : nous pouvons affirmer qu'il y a lieu à exécution forcée; la matière de l'exécution forcée administrative existe. Troisième principe. — Il faut qu'il n'y ait pas de sanction pénale. Cette règle est encore la conséquence de la définition de l'exécution forcée par la voie administrative, de son caractère de moyen exceptionnel, empirique, destiné à assurer l'exécution de l'acte de puissance publique, à défaut du moyen normal qui est l'application de la sanction par le juge pénal. Si donc la sanction pénale existe, l'exécution forcée administrative n'existe pas, en dehors des cas d'urgence, de sécurité, que tout le monde est d'accord pour réserver dans les conditions que nous avons rappelées tout à l'heure : dès lors, toute mesure administrative d'exécution forcée manquerait du fondement juridique qui lui est indispensable et constituerait au plus haut degré une voie de fait. Laisser à l'administration le droit de superposer l'exécution administrative à la sanction pénale, lui reconnaître le droit d'option entre la sanction édictée par le législateur et une exécution administrative où rien ne prévoit et ne justifie légalement, ce serait l'anarchie, l'arbitraire, la négation des principes fondamentaux de notre