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la définition de l'exécution forcée par la voie administrative, de son caractère de moyen exceptionnel, empirique, destiné à assurer l'exécution de l'acte de puissance publique, à défaut du moyen normal qui est l'application de la sanction par le juge pénal. Si donc la sanction pénale existe, l'exécution forcée administrative n'existe pas, en dehors des cas d'urgence, de sécurité, que tout le monde est d'accord pour réserver dans les conditions que nous avons rappelées tout à l'heure : dès lors, toute mesure administrative d'exécution forcée manquerait du fondement juridique qui lui est indispensable et constituerait au plus haut degré une voie de fait. Laisser à l'administration le droit de superposer l'exécution administrative à la sanction pénale, lui reconnaître le droit d'option entre la sanction édictée par le législateur et une exécution administrative où rien ne prévoit et ne justifie légalement, ce serait l'anarchie, l'arbitraire, la négation des principes fondamentaux de notre droit public; ce serait la 45 création discrétionnaire et dissimulée d'une sorte de régime d'état de siège. La jurisprudence du Conseil d'Etat a eu l'occasion d'affirmer ces principes dans une matière où cependant il ne s'agit pas de droits de propriété et où l'administration a les pouvoirs les plus étendus : à l'occasion des contraventions de voirie. Lorsqu'un particulier commet sur une route ou sur un chemin un acte de nature à compromettre la sécurité ou la circulation publique, s'il fait une excavation, s'il dresse une barrière, il appartient à l'administration, préfet ou maire, qui a la garde du domaine public, de combler le fossé, d'enlever la barrière immédiatement et d'office, parce que l'intérêt public l'exige. (Cons. d'Etat, 11 janvier 1866, aff. Ogier. — 17 juin 1881, aff. Gaildraud.) Mais si la contravention commise n'intéresse ni la circulation, ni la sécurité, ni la conservation immédiate de la voie publique, l'administration n'a pas le droit d'exécuter d'office, et doit dresser procès-verbaux pour y être statué ce qu'il appartiendra par le juge répressif compétent, conseil de préfecture ou tribunal de simple police. Le Conseil d'Etat a eu l'occasion de prononcer plusieurs fois l'annulation d'actes de maires ou de préfets qui avaient ainsi
: à l'occasion des contraventions de voirie. Lorsqu'un particulier commet sur une route ou sur un chemin un acte de nature à compromettre la sécurité ou la circulation publique, s'il fait une excavation, s'il dresse une barrière, il appartient à l'administration, préfet ou maire, qui a la garde du domaine public, de combler le fossé, d'enlever la barrière immédiatement et d'office, parce que l'intérêt public l'exige. (Cons. d'Etat, 11 janvier 1866, aff. Ogier. — 17 juin 1881, aff. Gaildraud.) Mais si la contravention commise n'intéresse ni la circulation, ni la sécurité, ni la conservation immédiate de la voie publique, l'administration n'a pas le droit d'exécuter d'office, et doit dresser procès-verbaux pour y être statué ce qu'il appartiendra par le juge répressif compétent, conseil de préfecture ou tribunal de simple police. Le Conseil d'Etat a eu l'occasion de prononcer plusieurs fois l'annulation d'actes de maires ou de préfets qui avaient ainsi eu le tort de se faire justice à eux-mêmes. (Cons. d'Etat. 7 juillet 1851, aff. Yiet. — 30 juillet 1863, aff. Martin. — 16 mars 1877, aff. Rozières.) Il ne résulterait pas nécessairement de ces arrêts que l'acte, annulé pour excès de pouvoirs, dût perdre son caractère administratif; mais, pour bien marquer son opinion, le Conseil d'Etat, présidé par M. Laferrière, dans une affaire plus récente (1er février 1886, aff. Marquez), a déclaré non pas que le maire avait simplement excédé la limite de ses pouvoirs, mais qu'il était sorti « du cercle de ses attributions légales», ce qui implique nécessairement que son acte d'exécution était dépourvu de tout caractère d'acte administratif. On pourrait opposer à cette doctrine la pratique suivie en matière d'établissements insalubres où la fermeture est souvent opérée par la voie administrative, bien que l'article 471, § 15, soit applicable, et l'argument tiré de ce qu'en 1880 l'expulsion administrative des congrégations pouvait n'être pas exclusive de pénalités à prononcer contre elles. Nous répondrons qu'en ce qui concerne les établissements insalubres, les motifs, tirés précisément de la salubrité et de la santé publique, peuvent, dans beaucoup de cas, justifier l'action directe et immédiate de l'administration, nonobstant l'application possible
bien marquer son opinion, le Conseil d'Etat, présidé par M. Laferrière, dans une affaire plus récente (1er février 1886, aff. Marquez), a déclaré non pas que le maire avait simplement excédé la limite de ses pouvoirs, mais qu'il était sorti « du cercle de ses attributions légales», ce qui implique nécessairement que son acte d'exécution était dépourvu de tout caractère d'acte administratif. On pourrait opposer à cette doctrine la pratique suivie en matière d'établissements insalubres où la fermeture est souvent opérée par la voie administrative, bien que l'article 471, § 15, soit applicable, et l'argument tiré de ce qu'en 1880 l'expulsion administrative des congrégations pouvait n'être pas exclusive de pénalités à prononcer contre elles. Nous répondrons qu'en ce qui concerne les établissements insalubres, les motifs, tirés précisément de la salubrité et de la santé publique, peuvent, dans beaucoup de cas, justifier l'action directe et immédiate de l'administration, nonobstant l'application possible de l'article 471. C'est le cas que nous avons eu soin de réserver expressément. Quant à la situation des congrégations religieuses en 1880, il serait inexact de dire qu'elle fût réglée par la loi pénale. On ne pouvait songer à invoquer comme sanctions pénales que les dispositions de l'article 6 du décret du 3 messidor an XII, les articles 291 et 292 C. pén., complétés par la loi du 10 avril 1834 ou l'article 471, § 15 C. pén. Or le décret de l'an XII se bornait à prévoir la poursuite « par la voie extraordinaire », forme de procédure criminelle qui avait disparu sous notre régime pénal moderne et n'avait pas été remplacée. D'un autre côté, les articles 291 et 292 C. pén. et la loi de 1834 ne pouvaient être considérés comme constituant la sanction directe et complète des lois sur les congrégations : d'abord, leur applicabilité aux congrégations était, à l'époque, fort contestée et n'a été reconnue définitivement que depuis, par l'arrêt de la Cour de Paris du 6 mars 1900; il était plus que douteux, en 1880, que l'administration pût la faire admettre par les tribunaux; ensuite, ces articles qui s'adressaient aux associations illicites, formées dans
du décret du 3 messidor an XII, les articles 291 et 292 C. pén., complétés par la loi du 10 avril 1834 ou l'article 471, § 15 C. pén. Or le décret de l'an XII se bornait à prévoir la poursuite « par la voie extraordinaire », forme de procédure criminelle qui avait disparu sous notre régime pénal moderne et n'avait pas été remplacée. D'un autre côté, les articles 291 et 292 C. pén. et la loi de 1834 ne pouvaient être considérés comme constituant la sanction directe et complète des lois sur les congrégations : d'abord, leur applicabilité aux congrégations était, à l'époque, fort contestée et n'a été reconnue définitivement que depuis, par l'arrêt de la Cour de Paris du 6 mars 1900; il était plus que douteux, en 1880, que l'administration pût la faire admettre par les tribunaux; ensuite, ces articles qui s'adressaient aux associations illicites, formées dans certaines conditions, ne comportaient pas des prohibitions aussi complètes que celles qui résultaient pour les congrégations des lois révolutionnaires. Quant à l'article 471 C. pén., la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation, à laquelle nous avons fait allusion précédemment, n'aurait pas permis d'y recourir, puisqu'il ne s'agissait pas d'une des matières pouvant ressortir à cet article. Les sanctions pénales étaient donc fort incertaines en 1880, et c'est pour cela que l'administration était obligée de recourir aux coercitions administratives, dont l'emploi nécessaire devenait par là même légal, du moment où l'on affirmait alors l'existence des lois anciennes que le gouvernement entendait appliquer. Les deux exemples que nous venons d'examiner, loin de contredire le principe, en sont donc, à des points de vue différents, la confirmation absolue. Recherchons maintenant si, dans la circonstance actuelle, à l'égard des établissements fermés par application de la loi de 1901, il existe une sanction pénale. La négative ne nous sembla pas douteuse, et la situation est singulièrement plus nette qu'en 1880. Si cette sanction existait, elle ne pourrait se trouver que dans les textes invoqués à cette époque ou dans la loi de 1901. Les lois de 1790, 1792 et de l'an
s'agissait pas d'une des matières pouvant ressortir à cet article. Les sanctions pénales étaient donc fort incertaines en 1880, et c'est pour cela que l'administration était obligée de recourir aux coercitions administratives, dont l'emploi nécessaire devenait par là même légal, du moment où l'on affirmait alors l'existence des lois anciennes que le gouvernement entendait appliquer. Les deux exemples que nous venons d'examiner, loin de contredire le principe, en sont donc, à des points de vue différents, la confirmation absolue. Recherchons maintenant si, dans la circonstance actuelle, à l'égard des établissements fermés par application de la loi de 1901, il existe une sanction pénale. La négative ne nous sembla pas douteuse, et la situation est singulièrement plus nette qu'en 1880. Si cette sanction existait, elle ne pourrait se trouver que dans les textes invoqués à cette époque ou dans la loi de 1901. Les lois de 1790, 1792 et de l'an XII, — outre qu'elles nous paraissent difficilement conciliables avec la législation nouvelle, dont elles ne feraient que gêner, compliquer et contrarier l'application, — ne contenaient, nous venons de le voir, aucune sanction pénale, depuis qu'on ne pouvait plus recourir à la poursuite par la voie extraordinaire ; qu'on les considère comme toujours en vigueur, parce qu'elles n'ont pas été abrogées explicitement par la loi de 1901, ou qu'on estime, comme nous le faisons, que leurs dispositions éparses et surannées ne s'adaptent plus à l'édifice moderne construit tout d'une pièce par la loi récente, le résultat est le même, au point de vue qui nous intéresse : elles ne peuvent nous fournir aucune sanction pénale. Quant aux articles 291 et suiv. C. pén. et à la loi de 1834, ils sont explicitement abrogés. Enfin l'article 471 n'est pas plus applicable aujourd'hui qu'en 1880. Est-ce donc dans la loi de 1901 que nous allons trouver la sanction pénale que nous cherchons? L'article 13 de la loi du 1er juillet 1901 distingue la congrégation, qui ne pourra être autorisée que par une loi, et l'établissement dépendant d'une congrégation autorisée, lequel sera autorisé par décret en Conseil d'Etat. La dissolution de la congrégation ou
comme toujours en vigueur, parce qu'elles n'ont pas été abrogées explicitement par la loi de 1901, ou qu'on estime, comme nous le faisons, que leurs dispositions éparses et surannées ne s'adaptent plus à l'édifice moderne construit tout d'une pièce par la loi récente, le résultat est le même, au point de vue qui nous intéresse : elles ne peuvent nous fournir aucune sanction pénale. Quant aux articles 291 et suiv. C. pén. et à la loi de 1834, ils sont explicitement abrogés. Enfin l'article 471 n'est pas plus applicable aujourd'hui qu'en 1880. Est-ce donc dans la loi de 1901 que nous allons trouver la sanction pénale que nous cherchons? L'article 13 de la loi du 1er juillet 1901 distingue la congrégation, qui ne pourra être autorisée que par une loi, et l'établissement dépendant d'une congrégation autorisée, lequel sera autorisé par décret en Conseil d'Etat. La dissolution de la congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par décret en conseil des ministres. Pour le cas de dissolution de la congrégation, la sanction pénale résulte de l'art. 16 qui punit des peines édictées par l'art. 8 ceux qui font partie de la congrégation non autorisée. D'autres sanctions sont encore ajoutées par la loi : une sanction pénale par l'art. 14, pour les établissements d'enseignement dans lesquels enseigneraient des membres d'une congrégation non autorisée; une sanction civile, par l'art. 18, pour la liquidation des biens des congrégations dissoutes. Mais, en ce qui concerne la fermeture des établissements appartenant à des congrégations autorisées, le décret qui la prononce n'a aucune sanction dans la loi. Il est, en effet, impossible de soutenir qu'alors que l'art. 12 a soin de distinguer la congrégation et l'établissement, au point de vue de l'autorisation confiée à des pouvoirs différents, qu'alors que ce même article emploie deux expressions différentes pour «la dissolution de la congrégation» et «la fermeture de l'établissement», l'art. 16, lequel vise uniquement les congrégations non autorisées, puisse être étendu aux établissements non autorisés appartenant aux congrégations autorisées : cela nous paraît de toute évidence, sans qu'il soit même besoin de faire appel au principe
ajoutées par la loi : une sanction pénale par l'art. 14, pour les établissements d'enseignement dans lesquels enseigneraient des membres d'une congrégation non autorisée; une sanction civile, par l'art. 18, pour la liquidation des biens des congrégations dissoutes. Mais, en ce qui concerne la fermeture des établissements appartenant à des congrégations autorisées, le décret qui la prononce n'a aucune sanction dans la loi. Il est, en effet, impossible de soutenir qu'alors que l'art. 12 a soin de distinguer la congrégation et l'établissement, au point de vue de l'autorisation confiée à des pouvoirs différents, qu'alors que ce même article emploie deux expressions différentes pour «la dissolution de la congrégation» et «la fermeture de l'établissement», l'art. 16, lequel vise uniquement les congrégations non autorisées, puisse être étendu aux établissements non autorisés appartenant aux congrégations autorisées : cela nous paraît de toute évidence, sans qu'il soit même besoin de faire appel au principe que les pénalités sont de droit étroit. Quant à l'art. 18, il ne contient aucune sanction pénale, et la seule sanction civile qu'il contient — la liquidation des biens — ne peut évidemment concerner que les «congrégations» non autorisées, ainsi que cela résulte, plus explicitement encore, du règlement d'administration publique du 16 août 1901. Il est donc inexact de soutenir, comme l'a fait la Cour de Lyon, que toutes les dispositions de la loi de 1901 avaient leur sanction devant l'autorité judiciaire. Il y a dans la loi de 1901 une opération administrative très nettement déterminée, la «fermeture d'un établissement» appartenant à une congrégation autorisée, pour laquelle la loi investit le gouvernement d'un droit de commandement absolu, et qui n'est susceptible d'aucune sanction pénale. Cette lacune, cette fissure dans le système général de la loi a été reconnue de la façon la plus formelle par le gouvernement, et c'est pour la combler qu'il a présenté le projet voté par la Chambre des députés, en discussion actuellement devant le Sénat. Ce projet applique précisément les pénalités de l'art. 16 au cas de fermeture prévu par l'art. 13 et les étend aux propriétaires des immeubles dans lesquels fonctionne l'établissement dont la fermeture
du 16 août 1901. Il est donc inexact de soutenir, comme l'a fait la Cour de Lyon, que toutes les dispositions de la loi de 1901 avaient leur sanction devant l'autorité judiciaire. Il y a dans la loi de 1901 une opération administrative très nettement déterminée, la «fermeture d'un établissement» appartenant à une congrégation autorisée, pour laquelle la loi investit le gouvernement d'un droit de commandement absolu, et qui n'est susceptible d'aucune sanction pénale. Cette lacune, cette fissure dans le système général de la loi a été reconnue de la façon la plus formelle par le gouvernement, et c'est pour la combler qu'il a présenté le projet voté par la Chambre des députés, en discussion actuellement devant le Sénat. Ce projet applique précisément les pénalités de l'art. 16 au cas de fermeture prévu par l'art. 13 et les étend aux propriétaires des immeubles dans lesquels fonctionne l'établissement dont la fermeture a été ordonnée, il comble ainsi la lacune qui existait dans la loi de 1901, et, en créant la sanction pénale qui faisait défaut, il supprime toute exécution forcée administrative pour l'avenir. Mais tant que ce projet n'est pas voté, il n'y a pas d'autre mode de coercition pour assurer l'exécution des décrets de fermeture que la voie administrative. L'absence de sanction pénale mettait le gouvernement dans la nécessité de recourir à ce procédé exceptionnel, qui devenait par là même légal, et l'emploi de moyens qui, dans l'avenir, une fois la loi votée, constitueraient une simple voie de fait, s'est trouvé justifié dans le passé et participer du caractère administratif de la mesure dont ils étaient la seule sanction. Ce double point de vue a été mis en lumière par M. le garde des sceaux de la façon la plus claire dans les observations qu'il a présentées au Sénat le 28 novembre dernier à l'appui du nouveau projet de loi. «Il vaut mieux, disait-il, substituer aux sanctions, toujours brutales, de la force, les sanctions judiciaires : c'est la substitution que nous vous demandons de voter» et plus loin : «Etant donné qu'un décret de fermeture interdit, vaut-il mieux recourir à
l'exécution des décrets de fermeture que la voie administrative. L'absence de sanction pénale mettait le gouvernement dans la nécessité de recourir à ce procédé exceptionnel, qui devenait par là même légal, et l'emploi de moyens qui, dans l'avenir, une fois la loi votée, constitueraient une simple voie de fait, s'est trouvé justifié dans le passé et participer du caractère administratif de la mesure dont ils étaient la seule sanction. Ce double point de vue a été mis en lumière par M. le garde des sceaux de la façon la plus claire dans les observations qu'il a présentées au Sénat le 28 novembre dernier à l'appui du nouveau projet de loi. «Il vaut mieux, disait-il, substituer aux sanctions, toujours brutales, de la force, les sanctions judiciaires : c'est la substitution que nous vous demandons de voter» et plus loin : «Etant donné qu'un décret de fermeture interdit, vaut-il mieux recourir à la force pour exiger la soumission au décret, et ce en se conformant à la loi de 1901, ou au contraire n'est-il pas à désirer que la résistance à ce décret soit dorénavant, comme nous vous le proposons, du ressort des tribunaux?» Ces quelques mots, messieurs, nous paraissent résumer toute la doctrine que nous venons de vous exposer. Quatrième principe. — Il faut que les mesures d'exécution forcée tendent uniquement, dans leur objet immédiat, à la réalisation de l'opération prescrite par la loi. Nous entendons par là que les mesures d'exécution forcée ne doivent pas ajouter aux obligations imposées par la loi ni aux pouvoirs spéciaux conférés par elle à l'administration, et ne pas constituer, en réalité, une opération nouvelle, se détachant complètement de celle autorisée par le législateur. C'est toujours la même idée de «nécessité» qui domine toute cette matière de l'exécution administrative. Les mesures d'exécution — sans que vous ayez à vous prononcer dès à présent sur leur complète légalité — ne doivent pas vous apparaître comme manifestement en dehors du cercle des mesures qui peuvent apparaître, à première vue, comme nécessaires pour l'exécution directe et immédiate de l'opération autorisée. Sinon ce serait, en réalité, empiéter sur le
la doctrine que nous venons de vous exposer. Quatrième principe. — Il faut que les mesures d'exécution forcée tendent uniquement, dans leur objet immédiat, à la réalisation de l'opération prescrite par la loi. Nous entendons par là que les mesures d'exécution forcée ne doivent pas ajouter aux obligations imposées par la loi ni aux pouvoirs spéciaux conférés par elle à l'administration, et ne pas constituer, en réalité, une opération nouvelle, se détachant complètement de celle autorisée par le législateur. C'est toujours la même idée de «nécessité» qui domine toute cette matière de l'exécution administrative. Les mesures d'exécution — sans que vous ayez à vous prononcer dès à présent sur leur complète légalité — ne doivent pas vous apparaître comme manifestement en dehors du cercle des mesures qui peuvent apparaître, à première vue, comme nécessaires pour l'exécution directe et immédiate de l'opération autorisée. Sinon ce serait, en réalité, empiéter sur le domaine du législateur. (Trib. conflits, 27 février 1893, aff. Lhopitalier. — 25 mars 1889, aff. Dufeuille. — 25 mars 1889, aff. Usannaz Joris.) Dans les affaires Dufeuille et Usannaz Joris, il s'agissait de la saisie, arbitrairement opérée par l'administration, de manifestes du comte de Paris; une demande en restitution des imprimés et une action en dommages-intérêts contre le préfet avait été portée devant les tribunaux civils; le gouvernement prétendait avoir agi dans un intérêt politique par l'application de la loi du 22 juin 1886 sur les membres des familles ayant régné sur la France. Mais la loi du 22 juin 1886 se bornait à interdire aux princes l'entrée du territoire français et à les exclure de l'armée, des fonctions publiques et électives. Vous avez considéré que ce texte ne comportait pas pour l'administration le pouvoir d'opérer des saisies discrétionnaires; qu'ainsi l'acte du préfet, même approuvé par le ministre et par les Chambres, n'avait pas le caractère administratif et ne faisait pas obstacle à la compétence judiciaire. Peut-on dire que la situation soit analogue dans l'affaire actuelle? L'opération autorisée par la loi, ordonnée par le décret, c'est la fermeture de l'établissement; la mesure d'exécution dont on se plaint, c'est l'apposition des
imprimés et une action en dommages-intérêts contre le préfet avait été portée devant les tribunaux civils; le gouvernement prétendait avoir agi dans un intérêt politique par l'application de la loi du 22 juin 1886 sur les membres des familles ayant régné sur la France. Mais la loi du 22 juin 1886 se bornait à interdire aux princes l'entrée du territoire français et à les exclure de l'armée, des fonctions publiques et électives. Vous avez considéré que ce texte ne comportait pas pour l'administration le pouvoir d'opérer des saisies discrétionnaires; qu'ainsi l'acte du préfet, même approuvé par le ministre et par les Chambres, n'avait pas le caractère administratif et ne faisait pas obstacle à la compétence judiciaire. Peut-on dire que la situation soit analogue dans l'affaire actuelle? L'opération autorisée par la loi, ordonnée par le décret, c'est la fermeture de l'établissement; la mesure d'exécution dont on se plaint, c'est l'apposition des scellés. Est-ce là une opération nouvelle, distincte de la fermeture elle-même, qui s'en détache complètement; ou, au contraire, est-ce une mesure qui puisse être considérée comme complémentaire de l'évacuation forcée des locaux? On peut distinguer suivant que la mesure atteint un immeuble appartenant aux congréganistes, ou au contraire un immeuble dont les congréganistes expulsés ne sont pas propriétaires. A l'égard des congréganistes, il n'est pas douteux que le droit de les faire partir doit se compléter par le droit de les empêcher de rentrer, et, dès l'instant que l'évacuation n'a pas été volontaire mais forcée, elle peut comporter des mesures complémentaires pour éviter un retour offensif : l'apposition des scellés tient lieu de l'installation d'un planton devant la porte. Il nous paraît qu'à l'égard du propriétaire, la mesure conserve le même caractère : c'est toujours la fermeture de l'établissement que l'on poursuit, c'est la congrégation seule qui est visée « à travers » le propriétaire. Il est possible qu'on puisse décomposer l'acte suivant qu'il touche les congréganistes ou le propriétaire, au point de vue de sa légalité; mais il nous paraît impossible de le décomposer au point de vue de sa nature, qui reste, pour l'ensemble, administrative. C'est, d'ailleurs, ce