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aura été frappée d'appel dans un sens ou dans l'autre. Mais ces difficultés ne sont qu'accessoires. Une difficulté bien autrement grave se présentera quand il s'agira, avant toute condamnation prononcée par le juge, d'apprécter la pénalité encourue. Ce sera alors la peine édictée par la loi, qui devra fixer la limite, ce qui serait très simple si les pénalités étaient fixées à un taux invariable, mais elles comportent un maximum et un minimum. En outre, des lois récentes ont permis d'appliquer en ces matières des circonstances atténuantes. Alors comment déterminer la pénalité encourue ? Ce ne peut être le minimum, car ce minimum, surtout si l'on tient compte des circonstances atténuantes, sera toujours inférieur à 800 francs. Quant au maximum, il sera toujours ou presque toujours supérieur à ce chiffre. Alors, l'action devra suivre son cours et ce sera le juge à intervenir qui déterminera si la pénalité encourue est supérieure ou inférieure à 800 francs. « N'y a-t-il pas là, observa M. Thézard, quelque chose de bizarre ? Il faudra devant les tribunaux instituer un débat. Il faudra que les tribunaux apprécient la gravité de la contravention pour dire si la peine à prononcer est au-dessus ou au-dessous de 800 francs. Et s'ils jugent que la pénalité ne doit pas dépasser 800 francs, ils auront à déclarer qu'il y a droit, qu'une peine est applicable, et aussitôt, par voie de conséquence, à dire qu'il n'y a pas de peine à appliquer. C'est une contradiction absolue avec l'idée même d'amnistie telle qu'elle a été comprise jusqu'à présent. Elle doit être l'œuvre du législateur seul et opposer devant les tribunaux une fin de non-recevoir absolue pour toute discussion et toute appréciation des faits. Cette contradiction, ajoutait M. Thézard, tenait au vice de la proposition elle-même. Et il en demandait la suppression parce que l'amnistie impliquait, suivant lui, une double condition, d'abord que nul débat ne puisse plus être soulevé, ensuite que les délits amnistiés aient un certain rapport avec l'état d'excitation des esprits, auquel on veut mettre un terme. Aucune de ces deux conditions ne lui semblait remplie, pour les délits
800 francs. Et s'ils jugent que la pénalité ne doit pas dépasser 800 francs, ils auront à déclarer qu'il y a droit, qu'une peine est applicable, et aussitôt, par voie de conséquence, à dire qu'il n'y a pas de peine à appliquer. C'est une contradiction absolue avec l'idée même d'amnistie telle qu'elle a été comprise jusqu'à présent. Elle doit être l'œuvre du législateur seul et opposer devant les tribunaux une fin de non-recevoir absolue pour toute discussion et toute appréciation des faits. Cette contradiction, ajoutait M. Thézard, tenait au vice de la proposition elle-même. Et il en demandait la suppression parce que l'amnistie impliquait, suivant lui, une double condition, d'abord que nul débat ne puisse plus être soulevé, ensuite que les délits amnistiés aient un certain rapport avec l'état d'excitation des esprits, auquel on veut mettre un terme. Aucune de ces deux conditions ne lui semblait remplie, pour les délits en matière de contributions indirectes. En ce qui concerne, disait-il, les contraventions aux lois des contributions indirectes, les seules auxquelles puisse s'appliquer cette limite de 800 francs, est-ce qu'elles ont un rapport même lointain avec les passions suscitées par les récents événements ? En quoi l'amnistie que vous leur accorderez peut-elle être un moyen d'apaisement pour le pays ? Je me le demande en vérité ? L'objection ainsi puisée dans la difficulté d'appliquer la disposition proposée était fort grave et fort embarrassante. Voici comment M. le garde des sceaux y a répondu : « Sur le point particulier de la limitation à raison de la quotité de la peine, il a expliqué que c'était l'œuvre des précautions inspirées par le gouvernement, qui, « en face du désir de la Chambre de faire l'amnistie fiscale un peu large, s'est empressé d'y apporter des restrictions vraiment nécessaires. » Et il a poursuivi en ces termes : « Le but de cette mesure proposée par M. le ministre des finances était d'écarter tous ceux que l'on peut considérer comme de gros fraudeurs, et j'aborde ici les objections pratiques qui sont soulevées par M. Thézard. Il comprend bien la portée de la disposition qui
peut-elle être un moyen d'apaisement pour le pays ? Je me le demande en vérité ? L'objection ainsi puisée dans la difficulté d'appliquer la disposition proposée était fort grave et fort embarrassante. Voici comment M. le garde des sceaux y a répondu : « Sur le point particulier de la limitation à raison de la quotité de la peine, il a expliqué que c'était l'œuvre des précautions inspirées par le gouvernement, qui, « en face du désir de la Chambre de faire l'amnistie fiscale un peu large, s'est empressé d'y apporter des restrictions vraiment nécessaires. » Et il a poursuivi en ces termes : « Le but de cette mesure proposée par M. le ministre des finances était d'écarter tous ceux que l'on peut considérer comme de gros fraudeurs, et j'aborde ici les objections pratiques qui sont soulevées par M. Thézard. Il comprend bien la portée de la disposition qui a été prise; mais il déclare que, dans la pratique, cette disposition ne pourra être appliquée le plus souvent qu'en faisant appel au concours des tribunaux. Qu'est-ce donc, nous dit-il, qu'une amnistie qui au lieu de procéder uniquement de la volonté du législateur aura besoin pour produire ses effets du concours de l'appareil judiciaire ? À cette objection il est facile de répondre. En théorie, il y a quelque chose de vrai dans l'objection de mon honorable contradicteur. Mais dans la pratique les difficultés seront bien rares. Quel sera le fraudeur qui se trouvera exposé à une condamnation de 800 francs? Ce sera celui qui aura subi un procès-verbal amenant, par exemple, une confiscation de 700 francs et une amende, dont le minimum sera supérieur à 100 francs. Si en cumulant le montant de la confiscation et le minimum de l'amende on obtient le chiffre de 800 francs, le contrevenant sera exclu de la mesure proposée. C'est donc assez simple. « Mais, dit M. Thézard, comment arriverez-vous à avoir l'estimation de l'objet confisqué? C'est ici que la pratique répond d'une façon décisive. » M. le garde des sceaux explique que dans la plupart des cas un accord s'établit entre les
concours de l'appareil judiciaire ? À cette objection il est facile de répondre. En théorie, il y a quelque chose de vrai dans l'objection de mon honorable contradicteur. Mais dans la pratique les difficultés seront bien rares. Quel sera le fraudeur qui se trouvera exposé à une condamnation de 800 francs? Ce sera celui qui aura subi un procès-verbal amenant, par exemple, une confiscation de 700 francs et une amende, dont le minimum sera supérieur à 100 francs. Si en cumulant le montant de la confiscation et le minimum de l'amende on obtient le chiffre de 800 francs, le contrevenant sera exclu de la mesure proposée. C'est donc assez simple. « Mais, dit M. Thézard, comment arriverez-vous à avoir l'estimation de l'objet confisqué? C'est ici que la pratique répond d'une façon décisive. » M. le garde des sceaux explique que dans la plupart des cas un accord s'établit entre les agents verbalisateurs et le contrevenant sur la valeur de l'objet saisi et le résultat de cet accord est consigné dans le procès-verbal. Si l'accord ne s'établit pas, la mainlevée de la saisie n'est pas donnée et l'objet saisi est mis en dépôt. Dans ce cas, il peut y avoir lieu à évaluation par les tribunaux. Mais cela est inévitable, car toutes les fois que le saisi aura préféré la mise en dépôt de l'objet saisi, il faudra recourir aux tribunaux. Cela aura lieu d'autant plus rarement que la disposition ne fait pas échec au droit de l'administration de transiger. C'est dire que les hypothèses infiniment rares où des difficultés pourraient naître de la loi seront certainement traitées au mieux des intérêts de tous, et que si les objections sont fondées au point de vue théorique pur, elles n'offriront dans la pratique aucune espèce d'inconvénient. Sur quoi l'amendement de M. Thézard fut rejeté. La réponse de M. le garde des sceaux montre quelle importance avait alors aux yeux des auteurs de la disposition restrictive de l'amnistie la sanction de la confiscation placée, à côté de l'amende, pour servir, comme celle-ci, au calcul du chiffre de la pénalité pécuniaire, qui devait marquer
à évaluation par les tribunaux. Mais cela est inévitable, car toutes les fois que le saisi aura préféré la mise en dépôt de l'objet saisi, il faudra recourir aux tribunaux. Cela aura lieu d'autant plus rarement que la disposition ne fait pas échec au droit de l'administration de transiger. C'est dire que les hypothèses infiniment rares où des difficultés pourraient naître de la loi seront certainement traitées au mieux des intérêts de tous, et que si les objections sont fondées au point de vue théorique pur, elles n'offriront dans la pratique aucune espèce d'inconvénient. Sur quoi l'amendement de M. Thézard fut rejeté. La réponse de M. le garde des sceaux montre quelle importance avait alors aux yeux des auteurs de la disposition restrictive de l'amnistie la sanction de la confiscation placée, à côté de l'amende, pour servir, comme celle-ci, au calcul du chiffre de la pénalité pécuniaire, qui devait marquer la limite entre les infractions amnistiées et celles qui ne le seraient pas. Cette observation s'ajoute à celles que nous avait suggérées le rapport de M. Magnien, pour établir avec plus de certitude encore que la cause spéciale d'exclusion qui nous préoccupe ne pouvait viser que les infractions aux lois fiscales. Il pourra sembler que ce long exposé nous ait conduit bien loin de la question posée par le pourvoi, et l'arrêt attaqué considère, en effet, que cet examen de la première partie des travaux préparatoires "n'est qu'un hors-d'œuvre inutile. La Cour de Rouen dit à ce sujet : « Si dans le rapport déposé le 15 novembre 1900, sur le bureau du Sénat, et au cours de la discussion qui a eu lieu dans cette assemblée le 23 novembre, il a été indiqué que la restriction de l'amnistie aux condamnations inférieures à 800 francs, ne s'appliquerait qu'en matière de contributions indirectes, il importe de retenir qu'à ce moment le texte voté par le Sénat ne comprenait pas plus les délits et contraventions en matière de douanes, auxquels elle s'étend certainement aujourd'hui, que ceux en matière de chemins de fer. Cette circonstance enlève à la déclaration du rapporteur l'importance qu'elle
fiscales. Il pourra sembler que ce long exposé nous ait conduit bien loin de la question posée par le pourvoi, et l'arrêt attaqué considère, en effet, que cet examen de la première partie des travaux préparatoires "n'est qu'un hors-d'œuvre inutile. La Cour de Rouen dit à ce sujet : « Si dans le rapport déposé le 15 novembre 1900, sur le bureau du Sénat, et au cours de la discussion qui a eu lieu dans cette assemblée le 23 novembre, il a été indiqué que la restriction de l'amnistie aux condamnations inférieures à 800 francs, ne s'appliquerait qu'en matière de contributions indirectes, il importe de retenir qu'à ce moment le texte voté par le Sénat ne comprenait pas plus les délits et contraventions en matière de douanes, auxquels elle s'étend certainement aujourd'hui, que ceux en matière de chemins de fer. Cette circonstance enlève à la déclaration du rapporteur l'importance qu'elle aurait effectivement si, tous les délits énumérés dans le texte définitif étant déjà prévus au moment où elle intervenait, elle avait la valeur d'une exception unique nettement déterminée et bien réfléchie. » La constatation est exacte en fait : la conclusion que l'arrêt croit pouvoir en tirer est peut-être excessive. Et il n'est pas sans intérêt de connaître l'origine exacte, la nature vraie, et le but précis de la disposition litigieuse pour délimiter son champ d'application. L'amnistie a été ultérieurement étendue à des infractions qui ne figuraient point alors au projet. Le législateur a-t-il manifesté l'intention d'étendre en même temps la cause d'exclusion, fondée sur le taux de la pénalité à toutes ces infractions indistinctement, et même à celles, dont le mode de répression répugne de façon évidente à une pareille extension ? C'est ce qu'il convient de rechercher, en poursuivant l'étude de l'élaboration de la loi. Le texte voté par le Sénat, le 23 novembre 1900 et transmis à la Chambre le lendemain 24 novembre, était ainsi rédigé : «Art. 1. Amnistie pleine et entière est accordée :... 6° à tous les délits et contraventions de pêche fluviale et maritime, de chasse, en matière forestière, de contributions indirectes, de
Et il n'est pas sans intérêt de connaître l'origine exacte, la nature vraie, et le but précis de la disposition litigieuse pour délimiter son champ d'application. L'amnistie a été ultérieurement étendue à des infractions qui ne figuraient point alors au projet. Le législateur a-t-il manifesté l'intention d'étendre en même temps la cause d'exclusion, fondée sur le taux de la pénalité à toutes ces infractions indistinctement, et même à celles, dont le mode de répression répugne de façon évidente à une pareille extension ? C'est ce qu'il convient de rechercher, en poursuivant l'étude de l'élaboration de la loi. Le texte voté par le Sénat, le 23 novembre 1900 et transmis à la Chambre le lendemain 24 novembre, était ainsi rédigé : «Art. 1. Amnistie pleine et entière est accordée :... 6° à tous les délits et contraventions de pêche fluviale et maritime, de chasse, en matière forestière, de contributions indirectes, de grande voirie, de police du roulage et de simple police. » «Art. 2. Se pourront bénéficier de la présente amnistie :... 2° ceux qui à la date du 1er juin 1900 auront été constitués plusieurs fois en contravention; 3° tous ceux qui auront été l'objet de procès-verbaux, pour lesquels les pénalités encourues et prononcées, amendes et confiscations, sont supérieures à 800 francs. » Ainsi les deux causes d'exclusion étaient spécifiées dans deux paragraphes distincts, et bien que la rédaction relative à la seconde ne fût pas conçue en termes moins généraux que la rédaction relative à la première, il était alors constant pour tout le monde que si l'exception fondée sur la récidive visait toutes les infractions énumérées au § 6 de l'art. 1, l'exception fondée sur la quotité de la peine était spéciale à la matière des contributions indirectes. La commission de la Chambre a apporté au projet voté par le Sénat une double modification. D'abord elle a appliqué l'amnistie aux délits et contraventions prévus et punis par la loi du 15 juillet 1845, sur la police des chemins de fer. Mais dans quelle mesure? On peut éprouver quelque embarras à bien connaître son intention à cet égard. Le
pénalités encourues et prononcées, amendes et confiscations, sont supérieures à 800 francs. » Ainsi les deux causes d'exclusion étaient spécifiées dans deux paragraphes distincts, et bien que la rédaction relative à la seconde ne fût pas conçue en termes moins généraux que la rédaction relative à la première, il était alors constant pour tout le monde que si l'exception fondée sur la récidive visait toutes les infractions énumérées au § 6 de l'art. 1, l'exception fondée sur la quotité de la peine était spéciale à la matière des contributions indirectes. La commission de la Chambre a apporté au projet voté par le Sénat une double modification. D'abord elle a appliqué l'amnistie aux délits et contraventions prévus et punis par la loi du 15 juillet 1845, sur la police des chemins de fer. Mais dans quelle mesure? On peut éprouver quelque embarras à bien connaître son intention à cet égard. Le rapport de M. Pourquery de Boisserin s'exprime ainsi dans ses motifs : «Le § 7 du projet voté par le Sénat... est complété par une extension de l'amnistie à tous les délits et contraventions prévus et punis par l'ordonnance de 1845 sur les chemins de fer.» Cette formule est aussi complaisante que possible. Mais on trouve au Journal officiel deux reproductions du rapport. L'une est annexée au procès-verbal de la séance du 4 décembre 1900, et le texte du projet qui la termine est conforme à l'indication donnée dans les motifs du rapport : "Amnistie est accordée : à tous les délits et contraventions prévus et punis par l'ordonnance de 1845 sur les chemins de fer." L'autre est publiée parmi les annexes des procès-verbaux de la Chambre des députés au Journal officiel du 3 janvier 1901. Les motifs du rapport sont les mêmes, mais le texte du projet est différent et ne s'accorde plus avec eux. On y lit : "Amnistie est accordée :... S° à tous les délits et contraventions prévus et punis par les art. 21 de l'ordonnance du 15 juillet 1845 et 63 de l'ordonnance du 15 novembre 1846." Nous n'étions pas en droit d'affirmer devant la
complaisante que possible. Mais on trouve au Journal officiel deux reproductions du rapport. L'une est annexée au procès-verbal de la séance du 4 décembre 1900, et le texte du projet qui la termine est conforme à l'indication donnée dans les motifs du rapport : "Amnistie est accordée : à tous les délits et contraventions prévus et punis par l'ordonnance de 1845 sur les chemins de fer." L'autre est publiée parmi les annexes des procès-verbaux de la Chambre des députés au Journal officiel du 3 janvier 1901. Les motifs du rapport sont les mêmes, mais le texte du projet est différent et ne s'accorde plus avec eux. On y lit : "Amnistie est accordée :... S° à tous les délits et contraventions prévus et punis par les art. 21 de l'ordonnance du 15 juillet 1845 et 63 de l'ordonnance du 15 novembre 1846." Nous n'étions pas en droit d'affirmer devant la Cour que cette seconde formule, aussi nettement restrictive que la première était générale, exprimait la résolution définitive de la commission, car c'est celle qui a été soumise au vote de la Chambre, et cette constatation est, comme on le verra bientôt, de grave conséquence. Tel est le premier changement introduit dans le texte voté par le Sénat. Voici le second, que le rapport déjà cité de M. Pourquery de Boisserin explique en ces termes : «Aux exceptions indiquées par le Sénat, votre commission apporte une restriction. Elle pense que la récidive n'est une cause d'exclusion qu'en matière de contributions indirectes et, de délits et contraventions atteints par la loi de 1845, sur les chemins de fer. Les fraudeurs d'habitude et ceux qui font profession de tromper les compagnies de chemin de fer ne paraissent pas dignes d'un pardon qui serait un véritable encouragement.» Et le texte proposé à la suite du rapport est ainsi rédigé : «Art.-2. Re pourront bénéficier de la présente amnistie :... 2° en matière de contributions indirectes, de délits et contraventions aux ordonnances de 1845 et de 1846, ceux qui auront été constitués plusieurs fois en contravention, ceux qui auront été l'objet de procès-verbaux pour lesquels
dans le texte voté par le Sénat. Voici le second, que le rapport déjà cité de M. Pourquery de Boisserin explique en ces termes : «Aux exceptions indiquées par le Sénat, votre commission apporte une restriction. Elle pense que la récidive n'est une cause d'exclusion qu'en matière de contributions indirectes et, de délits et contraventions atteints par la loi de 1845, sur les chemins de fer. Les fraudeurs d'habitude et ceux qui font profession de tromper les compagnies de chemin de fer ne paraissent pas dignes d'un pardon qui serait un véritable encouragement.» Et le texte proposé à la suite du rapport est ainsi rédigé : «Art.-2. Re pourront bénéficier de la présente amnistie :... 2° en matière de contributions indirectes, de délits et contraventions aux ordonnances de 1845 et de 1846, ceux qui auront été constitués plusieurs fois en contravention, ceux qui auront été l'objet de procès-verbaux pour lesquels les pénalités encourues et prononcées, amende et confiscation sont supérieures à 800 francs. » Comme la Cour le voit, la commission de la Chambre ne s'était pas bornée à restreindre la portée de la première cause d'exclusion votée par le Sénat et fondée sur la récidive. Elle avait encore l'idée malencontreuse de réunir dans un seul et même paragraphe les deux causes d'exclusion, si différentes par leurs motifs et par leur objet que le Sénat avait pris soin d'édifier séparément en deux paragraphes distincts. C'est cette réunion qui a, en réalité, donné naissance à la difficulté que vous allez résoudre, car il semble désormais, d'après le contexte de la disposition, que la limitation de l'amnistie aux infractions punies d'une peine pécuniaire inférieure à 800 francs s'applique en matière de police des chemins de fer, comme en matière de contributions indirectes. Et tel est, en effet, l'argument capital de l'arrêt attaqué. Cette confusion voulue en un seul texte des §§ 2 et 3 du projet du Sénat s'oppose absolument, dit la Cour de Rouen, à ce que les juges distinguent entre la récidive et la quotité de la peine, pour appliquer la première aux trois ordres de contraventions, et la seconde
malencontreuse de réunir dans un seul et même paragraphe les deux causes d'exclusion, si différentes par leurs motifs et par leur objet que le Sénat avait pris soin d'édifier séparément en deux paragraphes distincts. C'est cette réunion qui a, en réalité, donné naissance à la difficulté que vous allez résoudre, car il semble désormais, d'après le contexte de la disposition, que la limitation de l'amnistie aux infractions punies d'une peine pécuniaire inférieure à 800 francs s'applique en matière de police des chemins de fer, comme en matière de contributions indirectes. Et tel est, en effet, l'argument capital de l'arrêt attaqué. Cette confusion voulue en un seul texte des §§ 2 et 3 du projet du Sénat s'oppose absolument, dit la Cour de Rouen, à ce que les juges distinguent entre la récidive et la quotité de la peine, pour appliquer la première aux trois ordres de contraventions, et la seconde seulement à deux d'entre elles. À notre avis, ce n'est là qu'une apparence et telle ne peut pas avoir été la pensée de la Chambre, au moment où elle a confondu les deux textes en un seul. À l'appui de cette opinion nous invoquons deux arguments, dont le second au moins nous semble prenant : 1° Si la commission, par l'organe de son rapporteur, a exprimé la volonté de restreindre la première cause d'exclusion, fondée sur la récidive, elle n'a pas manifesté la volonté d'étendre la seconde, fondée sur le taux de la pénalité et certainement limitée par le Sénat aux matières fiscales. 2° L'extension de cette cause d'exclusion à la police des chemins de fer eût été un non-sens, en présence du texte proposé par la commission à la Chambre sur ce sujet : car ce texte n'accordait amnistie qu'aux délits et contraventions prévus et punis par l'art. 21 de la loi du 15 juillet 1845. Or, comme cet article édicté pour les contraventions qu'il prévoit une amende de 16 à 3,000 francs, il en résulte qu'en excluant de l'amnistie les infractions punies d'une amende supérieure à 800 francs, la commission aurait refusé par l'art. 2 l'amnistie qu'elle avait