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couronne? À quoi lui servirait son veto? C'est le droit d'approuver qu'il lui faudrait alors, et comment l'exercerait-il à l'occasion de lois qui ne lui seraient pas même soumises? La situation serait bien différente si le gouvernement pouvait, à son choix, apporter ses propositions à l'une ou à l'autre assemblée. Sans supposer les cas extrêmes que le patriotisme du Corps législatif rend improbables, il n'est pas téméraire de penser que certaines lois de législation, une révision de nos Codes, par exemple, gagneraient à être d'abord préparées par une assemblée où siègent en grand nombre des jurisconsultes, des magistrats, des hommes rompus aux affaires. Nous vous proposons donc de déclarer que le Sénat partagera le pouvoir législatif avec l'empereur et le Corps législatif. Comme eux, il aura l'initiative et le vote des lois. Seulement, conformément à une règle constante, les lois d'impôt devront être d'abord adoptées par le Corps législatif. Il est difficile de toucher aux attributions essentielles d'un corps politique sans être conduit à chercher s'il ne conviendrait pas de changer aussi le mode selon lequel il se recrute. On n'y a pas manqué à l'égard du Sénat, et quelques-uns ont proposé de remettre la nomination des sénateurs aux conseils généraux. Nous n'avons pas accueilli ce système. Le droit de choisir les membres d'une seconde Chambre est, en France, un des attributs de la couronne. Le peuple, en instituant la dynastie, lui a délégué ce droit, aussi bien que celui de nommer les magistrats l'inamovibilité a paru, dans les deux cas, la sauvegarde suffisante de l'indépendance de l'autorité. On a rapproché à tort les conseils généraux des législatures américaines. Les conseils généraux, même après que leurs pouvoirs auront été accrus par une loi de décentralisation, n'auront qu'une ressemblance bien éloignée avec les législatures américaines, qui sont de véritables Parlements. En Amérique, du reste, l'organisation du Sénat, dans toutes ses parties, n'est que la conséquence du régime fédéral. (C'est cela! Très bien!) Tous les systèmes électifs qui ont été soutenus jusqu'à ce jour ne nous ont pas. paru plus satisfaisants. Ils affaibliraient le Sénat au lieu de le fortifier, et le
généraux. Nous n'avons pas accueilli ce système. Le droit de choisir les membres d'une seconde Chambre est, en France, un des attributs de la couronne. Le peuple, en instituant la dynastie, lui a délégué ce droit, aussi bien que celui de nommer les magistrats l'inamovibilité a paru, dans les deux cas, la sauvegarde suffisante de l'indépendance de l'autorité. On a rapproché à tort les conseils généraux des législatures américaines. Les conseils généraux, même après que leurs pouvoirs auront été accrus par une loi de décentralisation, n'auront qu'une ressemblance bien éloignée avec les législatures américaines, qui sont de véritables Parlements. En Amérique, du reste, l'organisation du Sénat, dans toutes ses parties, n'est que la conséquence du régime fédéral. (C'est cela! Très bien!) Tous les systèmes électifs qui ont été soutenus jusqu'à ce jour ne nous ont pas. paru plus satisfaisants. Ils affaibliraient le Sénat au lieu de le fortifier, et le réduiraient à n'être plus que la contrefaçon effacée du Corps législatif. Pourquoi d'ailleurs, dans un grand pays du suffrage universel, tout livrer aux chances de l'élection ? Pourquoi ne pas se réserver le moyen de recompenser des services éminents, de grouper les illustrations du pays, d'utiliser leur expérience et en même temps, d'introduire dans la vie publique, de former à l'étude, à la discussion, au maniement des affaires des hommes distingués qui, n'ayant ni l'influence locale, ni la faveur populaire qui assurent les succès électoraux, resteraient toute leur vie à l'écart, inutiles, et impatients, si le pouvoir n'était pas laissé à l'empereur de les reconnaître, de les appeler et de les mettre en communication avec le pays? (Mouvement d'adhésion.) Il existe toutefois dans l'organisation du Sénat une lacune qu'il importe de combler. La Chambre législative contient le souverain par le vote des subsides et des lois, et par la responsabilité ministérielle; elle-même est contenue par le contrôle du Sénat et par le droit de dissolution de l'empereur. Le Sénat n'est contenu par personne. Supposez-le en effet avec l'autre Chambre et le souverain, comme cela est arrivé en France à propos de la conversion des rentes, en Angleterre à propos de
même temps, d'introduire dans la vie publique, de former à l'étude, à la discussion, au maniement des affaires des hommes distingués qui, n'ayant ni l'influence locale, ni la faveur populaire qui assurent les succès électoraux, resteraient toute leur vie à l'écart, inutiles, et impatients, si le pouvoir n'était pas laissé à l'empereur de les reconnaître, de les appeler et de les mettre en communication avec le pays? (Mouvement d'adhésion.) Il existe toutefois dans l'organisation du Sénat une lacune qu'il importe de combler. La Chambre législative contient le souverain par le vote des subsides et des lois, et par la responsabilité ministérielle; elle-même est contenue par le contrôle du Sénat et par le droit de dissolution de l'empereur. Le Sénat n'est contenu par personne. Supposez-le en effet avec l'autre Chambre et le souverain, comme cela est arrivé en France à propos de la conversion des rentes, en Angleterre à propos de la réforme électorale, il n'existe aucun moyen de dénouer le conflit, et un seul des pouvoirs pourrait infiniment paralyser l'action des deux autres. Il était donc indispensable d'introduire dans la Constitution un principe qui tînt lieu, à l'égard de la Chambre inamovible, du droit de dissolution auquel est exposée la Chambre temporaire. C'est pourquoi nous vous proposons de décider que l'empereur aura la faculté d'augmenter le nombre des sénateurs. Ainsi l'influence de la nation pourra s'exercer d'une manière directe sur un corps qui y serait soustrait s'il restait fermé. (Très bien !) Mais le nombre des sénateurs ne pourra jamais dépasser les deux tiers du nombre des députés, ni le chiffre des sénateurs nommés annuellement s'élever au-dessus de vingt. Si, dans la crainte de subir la prépondérance du Sénat, on détruisait son individualité, on irait d'un extrême à l'autre, et au lieu de perfectionner l'institution, on l'aurait compromise. (Approbation.) Dès que le Sénat aura été associé au pouvoir législatif, il ne sera plus possible de lui maintenir le droit exclusif de modifier la Constitution, car, au lieu d'être un modérateur, il deviendrait un dominateur. Mais à qui confier cette mission? Nous croyons qu'il y a lieu de distinguer entre les
Chambre temporaire. C'est pourquoi nous vous proposons de décider que l'empereur aura la faculté d'augmenter le nombre des sénateurs. Ainsi l'influence de la nation pourra s'exercer d'une manière directe sur un corps qui y serait soustrait s'il restait fermé. (Très bien !) Mais le nombre des sénateurs ne pourra jamais dépasser les deux tiers du nombre des députés, ni le chiffre des sénateurs nommés annuellement s'élever au-dessus de vingt. Si, dans la crainte de subir la prépondérance du Sénat, on détruisait son individualité, on irait d'un extrême à l'autre, et au lieu de perfectionner l'institution, on l'aurait compromise. (Approbation.) Dès que le Sénat aura été associé au pouvoir législatif, il ne sera plus possible de lui maintenir le droit exclusif de modifier la Constitution, car, au lieu d'être un modérateur, il deviendrait un dominateur. Mais à qui confier cette mission? Nous croyons qu'il y a lieu de distinguer entre les différents articles de la Constitution. Quelques-uns ne sont que la reproduction textuelle, ou la conséquence prochaine ou nécessaire des dispositions plébiscitaires; d'autres sont des règles organiques d'une importance moindre. Nous vous proposons de déclarer que ces dernières dispositions seront du domaine législatif; que dès lors il appartiendra au Corps législatif aussi bien qu'au Sénat et à l'empereur d'en demander la révision, et qu'aucune des modifications ainsi opérées par l'un des trois pouvoirs ne sera valable qu'après le vote ou la sanction des deux autres. Quant à la partie de la Constitution qui reproduit les dispositions plébiscitaires ou qui s'y rapporte étroitement, nous en avons fait la substance même du pouvoir constituant, et pour que ce partage ait un caractère authentique et définitif, nous avons résumé dans une annexe toutes les dispositions de la Constitution actuelle qui, conservant leur nature primitive, formeront la Constitution de l'empire tout le reste n'aura plus que la valeur d'une loi. Ainsi réduite, la Constitution ne contient que ce qui se rattache au droit de la dynastie et à l'organisation des pouvoirs publics. Dès lors nous n'avons pas trouvé de chose inouvie à la prémener contre des changements trop faciles ou trop fréquents nous sommes revenus
aussi bien qu'au Sénat et à l'empereur d'en demander la révision, et qu'aucune des modifications ainsi opérées par l'un des trois pouvoirs ne sera valable qu'après le vote ou la sanction des deux autres. Quant à la partie de la Constitution qui reproduit les dispositions plébiscitaires ou qui s'y rapporte étroitement, nous en avons fait la substance même du pouvoir constituant, et pour que ce partage ait un caractère authentique et définitif, nous avons résumé dans une annexe toutes les dispositions de la Constitution actuelle qui, conservant leur nature primitive, formeront la Constitution de l'empire tout le reste n'aura plus que la valeur d'une loi. Ainsi réduite, la Constitution ne contient que ce qui se rattache au droit de la dynastie et à l'organisation des pouvoirs publics. Dès lors nous n'avons pas trouvé de chose inouvie à la prémener contre des changements trop faciles ou trop fréquents nous sommes revenus à la rigueur des principes: nous avons restitué le pouvoir constituant à la nation entière elle seule pourra désormais modifier le pacte fondamental, sur la proposition de l'empereur. La Constitution ne sera pas immuable, mais un plébiscite seul pourra la perfectionner. On a réclamé autrefois dans le parti démocratique la législation directe par le peuple. Cette prétention, chimérique pour les lois ordinaires, est fondée en ce qu'elle touche les lois constitutionnelles, de nature à se réduire à quelques points simples, faciles à formuler et à saisir. La nécessité de procéder par plébiscites ne rend pas les progrès impossibles, le vote d'un plébiscite n'offrant pas plus de difficultés que la réunion d'une Constituante ou d'une Convention elle n'a pour effet que de rendre plus longue et plus sérieuse la préparation qui précédera les réformes. Il est désirable qu'il en soit ainsi. Les controverses constitutionnelles trop prolongées irritent, divisent et sont un obstacle à la tâche journalière des gouvernements. Pendant qu'on s'agite à propos de la pondération des pouvoirs, on ne peut étudier les réformes pratiques ni se consacrer à l'amélioration morale, intellectuelle et matérielle du plus grand nombre, qui est le but suprême de la politique. A quoi bon, d'ailleurs, tant
législation directe par le peuple. Cette prétention, chimérique pour les lois ordinaires, est fondée en ce qu'elle touche les lois constitutionnelles, de nature à se réduire à quelques points simples, faciles à formuler et à saisir. La nécessité de procéder par plébiscites ne rend pas les progrès impossibles, le vote d'un plébiscite n'offrant pas plus de difficultés que la réunion d'une Constituante ou d'une Convention elle n'a pour effet que de rendre plus longue et plus sérieuse la préparation qui précédera les réformes. Il est désirable qu'il en soit ainsi. Les controverses constitutionnelles trop prolongées irritent, divisent et sont un obstacle à la tâche journalière des gouvernements. Pendant qu'on s'agite à propos de la pondération des pouvoirs, on ne peut étudier les réformes pratiques ni se consacrer à l'amélioration morale, intellectuelle et matérielle du plus grand nombre, qui est le but suprême de la politique. A quoi bon, d'ailleurs, tant légiférer? Ainsi que l'a dit excellemment Joseph de Maistre de la Constitution de nos voisins: « La véritable Constitution est cet esprit public, admirable, unique, infaillible, au-dessus de tout éloge, qui mène tout, qui conserve tout, qui sauve tout ce qui est écrit n'est rien. » Nous pouvons maintenant nous rendre compte de ce qui s'est passé depuis 1852. En principe, ainsi que nous l'avons déjà rappelé, le pouvoir constituant réside dans la nation entière, puisqu'il est l'essence même de la souveraineté. En réalité, ce pouvoir a été rarement exercé par la nation elle-même. Dans l'antiquité, il était délégué à un seul, au législateur, selon l'expression de Rousseau. Depuis notre Révolution, il a été délégué à des assemblées dites Constituantes ou Conventions en 1852, le peuple a prononcé directement et fixé lui-même ses destinées. Mais les plébiscites n'ont réglé que les principes fondamentaux du nouveau gouvernement; le soin de tirer de ces principes les conclusions pratiques, les conséquences nécessaires, a été confié par le suffrage populaire au souverain, assisté d'un Sénat composé des illustrations du pays. Ainsi en 1851 et en 1852, le peuple a fait deux choses: il s'est servi directement d'une partie de son pouvoir constituant; il en
rendre compte de ce qui s'est passé depuis 1852. En principe, ainsi que nous l'avons déjà rappelé, le pouvoir constituant réside dans la nation entière, puisqu'il est l'essence même de la souveraineté. En réalité, ce pouvoir a été rarement exercé par la nation elle-même. Dans l'antiquité, il était délégué à un seul, au législateur, selon l'expression de Rousseau. Depuis notre Révolution, il a été délégué à des assemblées dites Constituantes ou Conventions en 1852, le peuple a prononcé directement et fixé lui-même ses destinées. Mais les plébiscites n'ont réglé que les principes fondamentaux du nouveau gouvernement; le soin de tirer de ces principes les conclusions pratiques, les conséquences nécessaires, a été confié par le suffrage populaire au souverain, assisté d'un Sénat composé des illustrations du pays. Ainsi en 1851 et en 1852, le peuple a fait deux choses: il s'est servi directement d'une partie de son pouvoir constituant; il en a délégué l'autre à l'empereur. Il a rendu des plébiscites et autorisé des sénatus-consultes. La limite dans laquelle devait se mouvoir le sénatus-consulte était fixée par les termes et par les motifs de la délégation consentie. On ne pouvait s'y méprendre. On sortait d'une révolution; chacun avait pu se convaincre, par l'expérience personnelle, du péril des innovations brusques et des hasards des transformations violentes. On voulait donc avant tout l'ordre. Mais, soit que les anciennes traditions n'eussent pas été étouffées dans les cœurs par les craintes présentes, soit que la clairvoyance logique, qui est le don de notre race, survivant aux entraînements d'une réaction, n'ait pas permis d'oublier qu'une dictature perpétuelle serait le plus grave et le plus humiliant des désordres grâce aussi à la sagesse du prince qui, « maître de tout, n'a voulu être maître de rien », le peuple ne délégua pas son pouvoir constituant pour qu'il en fut fait usage contre la liberté au contraire, il confia au souverain qu'il s'était donné pour chef la mission d'établir la liberté mais, la voulant solide, il ne la demanda que progressive, et, dégoûté par les événements du désir des innovations brusques et du goût des systèmes absolus, il
par l'expérience personnelle, du péril des innovations brusques et des hasards des transformations violentes. On voulait donc avant tout l'ordre. Mais, soit que les anciennes traditions n'eussent pas été étouffées dans les cœurs par les craintes présentes, soit que la clairvoyance logique, qui est le don de notre race, survivant aux entraînements d'une réaction, n'ait pas permis d'oublier qu'une dictature perpétuelle serait le plus grave et le plus humiliant des désordres grâce aussi à la sagesse du prince qui, « maître de tout, n'a voulu être maître de rien », le peuple ne délégua pas son pouvoir constituant pour qu'il en fut fait usage contre la liberté au contraire, il confia au souverain qu'il s'était donné pour chef la mission d'établir la liberté mais, la voulant solide, il ne la demanda que progressive, et, dégoûté par les événements du désir des innovations brusques et du goût des systèmes absolus, il laissa à son élu le pouvoir de déterminer l'heure à laquelle le développement de chaque liberté serait devenu opportun. Tel est le pacte qui a été conclu en 1851 et en 1852 entre le suffrage universel et l'héritier du nom de Napoléon. Ce pacte a été exécuté. De nombreux sénatus-consultes ont été rendus. Il n'en est aucun qui n'ait consacré une conquête de la liberté. La préférence a d'abord été pour les libertés civiles. À partir de 1860, les libertés politiques ont eu leur tour; elles ne l'ont plus quitté. Il suffit de rappeler le 19 janvier et le 8 septembre. De progrès en progrès, la France est arrivée sans secousse, à travers des luttes fécondes qui n'ont pas laissé de vaincus, à se donner un gouvernement fort et libre qui, sans affaiblir aucun des ressorts essentiels du pouvoir, ne décourage aucune espérance d'amélioration, qui, indépendamment de ceux qui veulent l'entraîner aussi bien que de ceux qui veulent le retenir, assure les destinées de la démocratie par l'établissement d'un gouvernement constitutionnel. Lorsqu'on consulte les témoignages écrits que les observateurs des faits politiques nous ont laissés, on est frappé de l'unanimité avec laquelle, depuis Aristote et Polybe jusqu'à Benjamin Constant, tous
ont été rendus. Il n'en est aucun qui n'ait consacré une conquête de la liberté. La préférence a d'abord été pour les libertés civiles. À partir de 1860, les libertés politiques ont eu leur tour; elles ne l'ont plus quitté. Il suffit de rappeler le 19 janvier et le 8 septembre. De progrès en progrès, la France est arrivée sans secousse, à travers des luttes fécondes qui n'ont pas laissé de vaincus, à se donner un gouvernement fort et libre qui, sans affaiblir aucun des ressorts essentiels du pouvoir, ne décourage aucune espérance d'amélioration, qui, indépendamment de ceux qui veulent l'entraîner aussi bien que de ceux qui veulent le retenir, assure les destinées de la démocratie par l'établissement d'un gouvernement constitutionnel. Lorsqu'on consulte les témoignages écrits que les observateurs des faits politiques nous ont laissés, on est frappé de l'unanimité avec laquelle, depuis Aristote et Polybe jusqu'à Benjamin Constant, tous se prononcent contre les gouvernements simples. Qu'ils soient monarchiques, aristocratiques ou démocratiques, ils ne tardent pas à périr par l'exagération du défaut qui leur est inhérent. Les démocraties surtout sont menacées lorsqu'elles sont exclusives. Elles tournent vite à la licence et à la dictature, qui en est la conséquence et le correctif. Pour que la démocratie, cesserant d'être un épouvantail passager, devienne la source d'un gouvernement durable, pour qu'on lui doive ces temps d'or où chacun peut adopter et défendre l'opinion qu'il préfère, elle doit être tempérée par l'introduction d'un élément conservateur, ou d'un élément monarchique. Le gouvernement vénitien a paru à ces publicistes, ainsi qu'à Paruta, à Fra Paolo Sarpi et à toute l'école italienne, le meilleur gouvernement qu'il y ait eu, non seulement dans ces temps, mais même dans l'antiquité, parce qu'avec son trône ducal, son grand Conseil et son Sénat, il participait de toutes les espèces de gouvernement, et que, par cette combinaison, les défauts de chacun d'entre eux étaient corrigés. Ils s'accordaient, au contraire, à reconnaître que Florence, malgré ses révolutions incessantes et le génie de ses citoyens, n'était jamais parvenue à gagner la véritable liberté, parce qu'elle avait toujours oscillé entre des gouvernements simples, tantôt
le correctif. Pour que la démocratie, cesserant d'être un épouvantail passager, devienne la source d'un gouvernement durable, pour qu'on lui doive ces temps d'or où chacun peut adopter et défendre l'opinion qu'il préfère, elle doit être tempérée par l'introduction d'un élément conservateur, ou d'un élément monarchique. Le gouvernement vénitien a paru à ces publicistes, ainsi qu'à Paruta, à Fra Paolo Sarpi et à toute l'école italienne, le meilleur gouvernement qu'il y ait eu, non seulement dans ces temps, mais même dans l'antiquité, parce qu'avec son trône ducal, son grand Conseil et son Sénat, il participait de toutes les espèces de gouvernement, et que, par cette combinaison, les défauts de chacun d'entre eux étaient corrigés. Ils s'accordaient, au contraire, à reconnaître que Florence, malgré ses révolutions incessantes et le génie de ses citoyens, n'était jamais parvenue à gagner la véritable liberté, parce qu'elle avait toujours oscillé entre des gouvernements simples, tantôt celui d'un seul, tantôt celui de plusieurs ou de tous. Dans les temps modernes, beaucoup d'esprits élevés ont préféré le gouvernement constitutionnel à toutes les autres formes de gouvernement, parce qu'il est la forme la plus parfaite du gouvernement mixte. Montesquieu et Voltaire ont parlé de la Constitution anglaise avec autant d'admiration que Machiavel et Guicciardini avaient parlé de la Constitution vénitienne et, après avoir assisté à toutes les expériences, Napoléon Ier a légué à ses successeurs une Constitution parlementaire, comme la plus haute et la dernière de ses conceptions. L'Amérique du Nord seule a trouvé, dans des circonstances de lieu, de temps et de race, les contre-poids que nos sociétés, resserrées par l'espace et dominées par un passé séculaire, n'ont pu s'assurer que par des combinaisons politiques. Voilà pourquoi elle nous offre le spectacle d'un peuple ayant grandi sous la démocratie absolue. Les mêmes conditions ne s'étant pas rencontrées dans l'Amérique du Sud, l'expérience n'a pas eu le même succès. En France, les gouvernements constitutionnels ont eu le tort d'accorder à l'élément monarchique ou conservateur plus qu'à l'élément populaire. Dès lors il n'y avait plus mélange des formes diverses, mais prépondérance de deux d'entre elles sur la troisième. C'est