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1877. À cette époque, la Chambre des députés réclamait trois lois de garantie qui avaient pour objet soit l'éventualité d'une nouvelle dissolution, soit les conséquences qu'une nouvelle dissolution pourrait avoir. Les lois de garantie étaient : la loi sur le colportage, la loi sur l'état de siège, la loi sur les crédits que nous discutons aujourd'hui. La loi sur le colportage et celle sur l'état de siège furent rapidement votées, après des modifications insignifiantes qui y furent apportées par le Sénat. La loi sur les crédits a été beaucoup moins heureuse : présentée le 11 janvier 1878 à la Chambre des députés, votée par elle le 30 janvier, elle fut transmise au Sénat le 7 février. Pendant plus d'une année elle a dormi dans les cartons de votre commission des finances, et cette loi, pour laquelle le Gouvernement avait demandé le bénéfice de l'urgence, est rapportée aujourd'hui seulement. C'est qu'en effet cette loi contenait des innovations d'une haute gravité, des innovations qui intéressaient l'autorité et les droits du Sénat, l'autorité et les droits constitutionnels du pouvoir exécutif. Et c'est la gravité même de ces innovations qui fit que la commission des finances ne fit point son rapport en 1878. On attendait que la majorité du Sénat fût changée, et voilà pourquoi le projet vient seulement aujourd'hui en discussion. On peut d'abord se demander d'une manière générale, et avant d'aborder dans leurs détails les dispositions dont il s'agit, si ce projet, qui est né dans les circonstances que vous connaissez, au milieu des préoccupations, je dirai même des émotions, qui ont suivi les élections du 14 octobre, on peut se demander si ce projet a conservé quelque raison d'être et quelque opportunité. Il s'agit, messieurs, dans la partie politique du projet, de garanties, de précautions qui étaient prises par la Chambre des députés à la fois contre le Sénat et contre le pouvoir exécutif. Eh bien, messieurs, après les élections du 5 janvier dernier, après la nomination du 30 janvier, est-il nécessaire ou opportun de voter une loi qui protège la Chambre des députés contre le pouvoir exécutif ou le Sénat
attendait que la majorité du Sénat fût changée, et voilà pourquoi le projet vient seulement aujourd'hui en discussion. On peut d'abord se demander d'une manière générale, et avant d'aborder dans leurs détails les dispositions dont il s'agit, si ce projet, qui est né dans les circonstances que vous connaissez, au milieu des préoccupations, je dirai même des émotions, qui ont suivi les élections du 14 octobre, on peut se demander si ce projet a conservé quelque raison d'être et quelque opportunité. Il s'agit, messieurs, dans la partie politique du projet, de garanties, de précautions qui étaient prises par la Chambre des députés à la fois contre le Sénat et contre le pouvoir exécutif. Eh bien, messieurs, après les élections du 5 janvier dernier, après la nomination du 30 janvier, est-il nécessaire ou opportun de voter une loi qui protège la Chambre des députés contre le pouvoir exécutif ou le Sénat ? Contre le pouvoir exécutif ? Mais le Président de la République a été nommé par la presque unanimité des suffrages de la Chambre des députés ; il a toute sa confiance, et je n'ai pas besoin d'ajouter qu'il en est parfaitement digne. Contre le Sénat ? Mais, messieurs, la majorité du Sénat pense comme la majorité de la Chambre des députés. Qui peut croire, d'ailleurs, que cette Chambre soit menacée soit dans son existence, soit dans le libre exercice de ses attributions législatives ? Il faut donc le reconnaître, cette loi de garantie, qui pouvait s'expliquer par les circonstances au milieu desquelles elle est née, cette loi manque absolument aujourd'hui de raison d'être et d'opportunité. Mais enfin, puisque elle est soumise à la sanction du Sénat, il est indispensable d'en examiner le contenu et les dispositions. Ainsi que j'ai eu l'honneur de le dire, je n'ai pas la moindre objection à faire à la partie de la loi qui a un caractère purement financier. Cette loi a même cela d'excellent à ce point de vue qu'elle est, en quelque sorte, la codification des meilleures règles financières que l'on trouve dans nos lois, dans nos traditions, et qui ont pour
majorité du Sénat pense comme la majorité de la Chambre des députés. Qui peut croire, d'ailleurs, que cette Chambre soit menacée soit dans son existence, soit dans le libre exercice de ses attributions législatives ? Il faut donc le reconnaître, cette loi de garantie, qui pouvait s'expliquer par les circonstances au milieu desquelles elle est née, cette loi manque absolument aujourd'hui de raison d'être et d'opportunité. Mais enfin, puisque elle est soumise à la sanction du Sénat, il est indispensable d'en examiner le contenu et les dispositions. Ainsi que j'ai eu l'honneur de le dire, je n'ai pas la moindre objection à faire à la partie de la loi qui a un caractère purement financier. Cette loi a même cela d'excellent à ce point de vue qu'elle est, en quelque sorte, la codification des meilleures règles financières que l'on trouve dans nos lois, dans nos traditions, et qui ont pour but de prévenir ou de fermer ce qu'on appelait autrefois la « plaie des crédits supplémentaires ». Ainsi la nécessité d'une loi, qu'elle édicte en principe, pour l'ouverture des crédits et, pour ceux qui sont ouverts provisoirement par décrets, la nécessité de la délibération du conseil des ministres, de l'avis préalable du conseil d'État, l'indication des voies et moyens, la nécessité de soumettre les décrets à la sanction des Chambres dans la quinzaine de leur plus prochaine réunion, la nomenclature des différents services votés qui peuvent donner lieu à l'ouverture des crédits supplémentaires, ces dispositions-là je les approuve entièrement, et en conséquence je n'en parlerai pas plus longtemps. Mais examinons, messieurs, les dispositions du projet qui ont un caractère politique. Ces dispositions sont au nombre de deux. Je parle du projet tel qu'il est sorti des mains de la Chambre des députés. Aux termes de la première disposition, la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir provisoirement, pendant la prorogation des Chambres, des crédits supplémentaires et extraordinaires, devait être votée tous les ans dans la loi de finances. Si elle n'était pas votée, si la loi de finances ne donnait pas formellement l'autorisation au Gouvernement, celui-ci était, d'après la disposition nouvelle du
préalable du conseil d'État, l'indication des voies et moyens, la nécessité de soumettre les décrets à la sanction des Chambres dans la quinzaine de leur plus prochaine réunion, la nomenclature des différents services votés qui peuvent donner lieu à l'ouverture des crédits supplémentaires, ces dispositions-là je les approuve entièrement, et en conséquence je n'en parlerai pas plus longtemps. Mais examinons, messieurs, les dispositions du projet qui ont un caractère politique. Ces dispositions sont au nombre de deux. Je parle du projet tel qu'il est sorti des mains de la Chambre des députés. Aux termes de la première disposition, la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir provisoirement, pendant la prorogation des Chambres, des crédits supplémentaires et extraordinaires, devait être votée tous les ans dans la loi de finances. Si elle n'était pas votée, si la loi de finances ne donnait pas formellement l'autorisation au Gouvernement, celui-ci était, d'après la disposition nouvelle du projet, absolument privé du droit d'ouvrir aucun crédit supplémentaire ou extraordinaire pendant la prorogation. La deuxième disposition, celle à laquelle s'applique spécialement notre amendement, est celle aux termes de laquelle l'autorisation accordée en principe au Gouvernement, d'ouvrir provisoirement des crédits, disparaît si, au lieu d'une simple prorogation des Chambres, il survient soit une dissolution de la Chambre des députés, soit même un simple ajournement des Chambres par un décret du Président de la République. La première disposition, messieurs, touchait profondément aux droits du Sénat. En effet, d'après notre législation, la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits pendant la prorogation lui appartient d'une manière générale et permanente. De là il suit que, aujourd'hui, pour enlever au Gouvernement la faculté d'ouvrir provisoirement des crédits, il faudrait une loi formelle, et cette loi ne pourrait se faire que par l'accord du Sénat et de la Chambre des députés. Le Sénat voit toute la gravité de l'innovation adoptée par la Chambre. Du moment que le principe de l'autorisation annuelle est substitué au principe de l'autorisation générale et permanente, il suffit à la Chambre de refuser au Gouvernement cette autorisation indispensable, il lui suffit même de garder le silence pour que le Gouvernement n'ait
survient soit une dissolution de la Chambre des députés, soit même un simple ajournement des Chambres par un décret du Président de la République. La première disposition, messieurs, touchait profondément aux droits du Sénat. En effet, d'après notre législation, la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits pendant la prorogation lui appartient d'une manière générale et permanente. De là il suit que, aujourd'hui, pour enlever au Gouvernement la faculté d'ouvrir provisoirement des crédits, il faudrait une loi formelle, et cette loi ne pourrait se faire que par l'accord du Sénat et de la Chambre des députés. Le Sénat voit toute la gravité de l'innovation adoptée par la Chambre. Du moment que le principe de l'autorisation annuelle est substitué au principe de l'autorisation générale et permanente, il suffit à la Chambre de refuser au Gouvernement cette autorisation indispensable, il lui suffit même de garder le silence pour que le Gouvernement n'ait plus la faculté d'ouvrir des crédits. Le Sénat ne serait même pas appelé à délibérer sur une question de cette importance. En d'autres termes, à l'autorité commune, collective des deux pouvoirs législatifs, l'innovation dont il s'agit substituait l'omnipotence d'un seul de ces pouvoirs. Votre commission, messieurs, ne s'est pas méprise sur la gravité de cette innovation et, avec une clairvoyance et une fermeté auxquelles je rends hommage, elle vous propose de la faire disparaître purement et simplement du projet. M. Léon Say, ministre des finances. Ce n'est pas une innovation! M. Delsol. C'est une innovation, monsieur le ministre; je me rappelle avoir eu l'honneur d'entendre, l'an dernier, vos explications sur ce point au sein de la commission des finances. Vous avez dit, en effet, que, depuis la loi de 1834, on accordait tous les ans au Gouvernement l'autorisation d'ouvrir des crédits provisoires. J'ai examiné la loi de 1834 avec soin; que porte-t-elle? dit-elle que tous les ans il y aura une autorisation donnée au Gouvernement ? Pas le moins du monde. La loi de 1834, comme celle de 1833, s'en réfère à la loi fondamentale de 1817 qui autorise le Gouvernement d'une manière générale et permanente. Seulement la loi de
sur la gravité de cette innovation et, avec une clairvoyance et une fermeté auxquelles je rends hommage, elle vous propose de la faire disparaître purement et simplement du projet. M. Léon Say, ministre des finances. Ce n'est pas une innovation! M. Delsol. C'est une innovation, monsieur le ministre; je me rappelle avoir eu l'honneur d'entendre, l'an dernier, vos explications sur ce point au sein de la commission des finances. Vous avez dit, en effet, que, depuis la loi de 1834, on accordait tous les ans au Gouvernement l'autorisation d'ouvrir des crédits provisoires. J'ai examiné la loi de 1834 avec soin; que porte-t-elle? dit-elle que tous les ans il y aura une autorisation donnée au Gouvernement ? Pas le moins du monde. La loi de 1834, comme celle de 1833, s'en réfère à la loi fondamentale de 1817 qui autorise le Gouvernement d'une manière générale et permanente. Seulement la loi de 1834 dispose que, tous les ans, on votera la nomenclature des services qui peuvent donner lieu à l'ouverture des crédits supplémentaires ; mais voilà tout. Depuis cette loi on votait donc, tous les ans, une nomenclature, mais le vote ne portait que sur cette nomenclature, et il ne s'étendait nullement à l'autorisation elle-même, parce que cette autorisation appartenait au Gouvernement, en vertu de la loi organique et fondamentale de 1817. Du reste, la meilleure preuve que je puisse donner de la gravité de cette disposition, c'est que votre commission elle-même vous en propose la suppression. Je n'insiste pas davantage sur cette première partie des dispositions politiques du projet. J'espère que le Sénat adoptera l'avis de sa commission des finances et qu'il écartera ce principe aussi dangereux que nouveau, qui consiste à donner à un seul des pouvoirs toute autorité pour enlever au Gouvernement le droit d'ouvrir des crédits provisoires pendant les époques de prorogation. J'aborde maintenant l'examen de la seconde innovation. Pour celle-ci, je suis bien certain de ne pas trouver dans le Sénat de contradicteurs. Il s'agit bien là d'une véritable innovation. Oui, c'est la première fois qu'on songe à déclarer caduque l'autorisation donnée au Gouvernement d'ouvrir des crédits
à l'autorisation elle-même, parce que cette autorisation appartenait au Gouvernement, en vertu de la loi organique et fondamentale de 1817. Du reste, la meilleure preuve que je puisse donner de la gravité de cette disposition, c'est que votre commission elle-même vous en propose la suppression. Je n'insiste pas davantage sur cette première partie des dispositions politiques du projet. J'espère que le Sénat adoptera l'avis de sa commission des finances et qu'il écartera ce principe aussi dangereux que nouveau, qui consiste à donner à un seul des pouvoirs toute autorité pour enlever au Gouvernement le droit d'ouvrir des crédits provisoires pendant les époques de prorogation. J'aborde maintenant l'examen de la seconde innovation. Pour celle-ci, je suis bien certain de ne pas trouver dans le Sénat de contradicteurs. Il s'agit bien là d'une véritable innovation. Oui, c'est la première fois qu'on songe à déclarer caduque l'autorisation donnée au Gouvernement d'ouvrir des crédits lorsqu'il y aura soit dissolution de la Chambre des députés, soit ajournement des Chambres par décret. Je dis, messieurs, qu'une telle restriction apportée aux droits du Gouvernement est de la plus haute gravité. La précédente disposition touchait surtout aux droits du Sénat : celle-ci touche, à la fois, aux droits du pouvoir exécutif et aux droits du Sénat, tels que la Constitution de 1875 les a organisés. Permettez-moi d'abord, messieurs, de bien préciser la question. Le projet voté par la Chambre des députés déclare que l'autorisation accordée au Gouvernement d'ouvrir provisoirement des crédits, disparaît dans deux cas : celui de dissolution et celui d'ajournement par décret. Votre commission des finances paraissait avoir trouvé cette restriction excessive et l'avait atténuée. J'en étais fort heureux. Aussi est-ce avec un vif regret que j'ai vu l'honorable rapporteur de la commission monter à cette tribune et déclarer qu'il y avait eu une erreur d'impression et que le projet de la Chambre des députés était sur ce point littéralement maintenu par la commission des finances. Nous sommes donc en présence de la disposition votée par la Chambre, dans ses termes les plus formels et les plus rigoureux. Eh bien, messieurs, cette restriction apportée au droit
du pouvoir exécutif et aux droits du Sénat, tels que la Constitution de 1875 les a organisés. Permettez-moi d'abord, messieurs, de bien préciser la question. Le projet voté par la Chambre des députés déclare que l'autorisation accordée au Gouvernement d'ouvrir provisoirement des crédits, disparaît dans deux cas : celui de dissolution et celui d'ajournement par décret. Votre commission des finances paraissait avoir trouvé cette restriction excessive et l'avait atténuée. J'en étais fort heureux. Aussi est-ce avec un vif regret que j'ai vu l'honorable rapporteur de la commission monter à cette tribune et déclarer qu'il y avait eu une erreur d'impression et que le projet de la Chambre des députés était sur ce point littéralement maintenu par la commission des finances. Nous sommes donc en présence de la disposition votée par la Chambre, dans ses termes les plus formels et les plus rigoureux. Eh bien, messieurs, cette restriction apportée au droit qu'a le Gouvernement d'ouvrir des crédits pendant l'absence des Chambres, est-elle acceptable? est-elle fondée? Je prétends que cette nouveauté politique introduite dans un projet qui devait être purement financier, est contraire à toutes les règles, à toutes les traditions financières de la France. Et, en effet, messieurs, ce n'est pas d'aujourd'hui seulement que l'on discute et que l'on réglemente la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits provisoires pendant l'absence des Chambres. Cette question s'est élevée dans le pays dès qu'il y a eu un régime parlementaire, et nous trouvons à la date du 25 mars 1817, une grande loi de comptabilité publique qui est la loi fondamentale de cette matière, loi à laquelle se sont rattachées les lois postérieures qui la visent, loi qui conserve encore sa force et son autorité, car le projet fait précisément revivre les meilleures dispositions des différentes lois qui se sont greffées sur elle. Que disait donc la loi de 1817? Disait-elle que le droit pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits serait subordonné à telles ou telles conditions politiques étrangères à toute considération financière? Pas le moins du monde. La loi de 1817 considérait que le Gouvernement, par cela seul qu'il est investi du
d'aujourd'hui seulement que l'on discute et que l'on réglemente la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits provisoires pendant l'absence des Chambres. Cette question s'est élevée dans le pays dès qu'il y a eu un régime parlementaire, et nous trouvons à la date du 25 mars 1817, une grande loi de comptabilité publique qui est la loi fondamentale de cette matière, loi à laquelle se sont rattachées les lois postérieures qui la visent, loi qui conserve encore sa force et son autorité, car le projet fait précisément revivre les meilleures dispositions des différentes lois qui se sont greffées sur elle. Que disait donc la loi de 1817? Disait-elle que le droit pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits serait subordonné à telles ou telles conditions politiques étrangères à toute considération financière? Pas le moins du monde. La loi de 1817 considérait que le Gouvernement, par cela seul qu'il est investi du mandat d'assurer la marche des services publics, ne peut pas être dépouillé du droit d'ouvrir provisoirement des crédits en l'absence des Chambres. Dans son article 152, elle ne vise qu'une chose : les conditions d'ordre financier auxquelles l'ouverture des crédits devait être subordonnée. Ces conditions consistaient dans une ordonnance du roi et la nécessité de faire convertir cette ordonnance en loi à la plus prochaine session des Chambres. Voilà quelle était la loi de 1817. Après cette loi sont venues deux lois également organiques de la matière ; la loi du 24 avril 1833, la loi du 23 mai 1834. La loi de 1817 n'avait visé d'une manière expresse que les crédits extraordinaires. Les lois de 1833 et 1834 ont visé les crédits supplémentaires et voici, messieurs, dans quels termes : l'article 3 de la loi du 24 avril 1833 dit : « Les dispositions de l'article 152 de la loi du 25 mars 1817 sont applicables aux suppléments de crédits demandés par les ministres pour subvenir à l'insuffisance dûment justifiée d'un service porté au budget et dans les limites prévues dans la loi. » La loi du 23 mars 1834, article 11, dit : « La faculté d'ouvrir, par
roi et la nécessité de faire convertir cette ordonnance en loi à la plus prochaine session des Chambres. Voilà quelle était la loi de 1817. Après cette loi sont venues deux lois également organiques de la matière ; la loi du 24 avril 1833, la loi du 23 mai 1834. La loi de 1817 n'avait visé d'une manière expresse que les crédits extraordinaires. Les lois de 1833 et 1834 ont visé les crédits supplémentaires et voici, messieurs, dans quels termes : l'article 3 de la loi du 24 avril 1833 dit : « Les dispositions de l'article 152 de la loi du 25 mars 1817 sont applicables aux suppléments de crédits demandés par les ministres pour subvenir à l'insuffisance dûment justifiée d'un service porté au budget et dans les limites prévues dans la loi. » La loi du 23 mars 1834, article 11, dit : « La faculté d'ouvrir, par ordonnance du roi, des crédits supplémentaires, accordée par l'article 3 de la loi du 24 avril 1833 pour subvenir à l'insuffisance dûment justifiée d'un service porté au budget n'est applicable qu'aux dépenses concernant les services votés et dont la nomenclature suit.» Vous le voyez, ces lois se sont placées tout à fait en dehors des préoccupations et des circonstances politiques qui pouvaient se produire. Elles n'ont envisagé absolument que les conditions d'ordre financier; elles ont déterminé les règles protectrices des intérêts du Trésor qui devaient présider à l'ouverture des crédits par ordonnance ; mais aucune de ces lois, et j'ajoute, aucune des lois qui ont suivi, n'a subordonné pour le Gouvernement la faculté d'ouvrir des crédits provisoires à des circonstances politiques quelconques. En un mot, on a pris toute espèce de précaution au point de vue financier; mais jamais, jusqu'à présent, on n'avait songé à insérer dans des lois de finances des précautions politiques. La restriction votée par la Chambre des députés, et maintenue par votre commission des finances est donc contraire à tous les précédents et à toutes les traditions. Ce n'est pas là son seul défaut. Elle est, de plus, inconciliable avec d'autres dispositions du même projet. Et
à fait en dehors des préoccupations et des circonstances politiques qui pouvaient se produire. Elles n'ont envisagé absolument que les conditions d'ordre financier; elles ont déterminé les règles protectrices des intérêts du Trésor qui devaient présider à l'ouverture des crédits par ordonnance ; mais aucune de ces lois, et j'ajoute, aucune des lois qui ont suivi, n'a subordonné pour le Gouvernement la faculté d'ouvrir des crédits provisoires à des circonstances politiques quelconques. En un mot, on a pris toute espèce de précaution au point de vue financier; mais jamais, jusqu'à présent, on n'avait songé à insérer dans des lois de finances des précautions politiques. La restriction votée par la Chambre des députés, et maintenue par votre commission des finances est donc contraire à tous les précédents et à toutes les traditions. Ce n'est pas là son seul défaut. Elle est, de plus, inconciliable avec d'autres dispositions du même projet. Et en effet, que porte l'article 4 ? Il déclare que, pendant les simples prorogations des Chambres, quand il n'y aura ni ajournement par décret, ni dissolution, le Gouvernement a la faculté d'ouvrir des crédits, et, en même temps, il ajoute que cette faculté s'évanouit si, au lieu d'un simple ajournement ou d'une prorogation, on se trouve en présence d'une dissolution. Qu'est-ce à dire, Messieurs? Lorsqu'il y a simplement prorogation des Chambres, le Gouvernement, à la rigueur, pourrait se passer de la faculté, de l'autorisation qu'il s'agit de lui accorder. Il n'aurait qu'à convoquer les Chambres, ce serait l'affaire de quelques jours ; et le Gouvernement pourrait ainsi faire voter les crédits dont il aurait besoin. Dans ce cas, cependant, le projet lui accorde la faculté d'ouvrir provisoirement des crédits, et c'est avec grande raison, car pour l'ouverture d'un crédit, souvent de faible importance, il est vraiment inutile de mettre en mouvement toute la machine constitutionnelle. Au contraire, lorsqu'il y a dissolution, le Gouvernement est dans l'impossibilité absolue de convoquer les Chambres ; il ne peut pas convoquer celle des députés, puisqu'elle a cessé d'exister ; il ne peut pas même convoquer le Sénat; car le Sénat ne peut jamais siéger