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récepteurs seront plus simples, leur prix de l'ordre de 10 000 F). Cette chaîne renforcera en même temps la sécurité de la navigation de nos SNLE depuis l'Espagne jusqu'au Groenland. Projet de couverture du LORAN-C « européen » d'après la revue « Navigation » L’ALLIANCE ATLANTIQUE ET LES PROBLÈMES DE DÉSARMEMENT Conférence prononcée par Monsieur Benoit d'ABOVILLE, Directeur adjoint des Affaires Politiques au Ministère des Affaires étrangères, à l’occasion de la réunion annuelle de la Confédération interalliée des officiers de réserve, à Evere, le 5 février 1988. Dans un contexte, marqué par la signature du récent accord sur les FNI, dont seule l'histoire permettra de dire s'il a représenté ou non une étape positive dans l'histoire de l'Alliance et de l'Europe, il est naturel de s'interroger sur l'état des négociations du contrôle des armements. En effet, le désarmement est un objectif de tous nos pays au sein de l'Alliance et les discussions sur ce thème sont importantes car elles concernent directement notre sécurité. Évoquer les perspectives de négociation de contrôle d'armements, c'est actuellement faire un double pari : d'abord un pari sur l'évolution des relations Est-Ouest et de l'attitude de l'URSS sur quatre grands dossiers : — les START et l'avenir du Traité ABM, — les armes chimiques, — la réduction des forces conventionnelles en Europe, — et enfin, la question des missiles nucléaires soviétiques et américains d'une portée inférieure à 500 km. C'est aussi engager un second pari, portant cette fois sur la capacité des pays de l'Alliance à reprendre l'initiative qu'ils auraient perdue, à en croire les opinions publiques et les sondages. Face à ce double pari faut-il être optimiste ou pessimiste ? On connaît la définition selon laquelle l'optimiste est celui qui estime qu'en gros l'évolution actuelle va dans le bon sens — et le pessimiste celui qui estime que l'optimiste a raison, et qu'il convient donc de s’en inquiéter. Au lendemain de l'accord FNI, les Soviétiques s'affirment, quant à eux, ouvertement optimistes. Ils s'estiment en effet en situation d'exploiter en Europe occidentale : — le thème selon lequel « une nouvelle ère » des relations internationales
l'avenir du Traité ABM, — les armes chimiques, — la réduction des forces conventionnelles en Europe, — et enfin, la question des missiles nucléaires soviétiques et américains d'une portée inférieure à 500 km. C'est aussi engager un second pari, portant cette fois sur la capacité des pays de l'Alliance à reprendre l'initiative qu'ils auraient perdue, à en croire les opinions publiques et les sondages. Face à ce double pari faut-il être optimiste ou pessimiste ? On connaît la définition selon laquelle l'optimiste est celui qui estime qu'en gros l'évolution actuelle va dans le bon sens — et le pessimiste celui qui estime que l'optimiste a raison, et qu'il convient donc de s’en inquiéter. Au lendemain de l'accord FNI, les Soviétiques s'affirment, quant à eux, ouvertement optimistes. Ils s'estiment en effet en situation d'exploiter en Europe occidentale : — le thème selon lequel « une nouvelle ère » des relations internationales a été ouverte par l'accord FNI et qu'il faut désormais appliquer aux problèmes de désarmement, ce qu'ils qualifient de « nouvelle pensée » ; — l'affirmation selon laquelle l'accord FNI constituerait le premier pas vers la dénucléarisation de l'Europe. Nous n'avons évidemment pas la même attitude et nous avons également nos propres raisons d'être optimistes, à condition toutefois de respecter un certain nombre de principes : 1. — La première condition pour que la sécurité de nos pays soit maintenue réside dans le jugement équilibré que nous devons porter sur l'évolution de l'Union Soviétique. On a beaucoup parlé de « perestroïka » et de « glasnost ». Il faut en apprécier à la fois la portée et les limites. M. GORBACHÉV et la génération de dirigeants qui ont accédé avec lui au pouvoir sont désormais convaincus, semble-t-il, que des réformes sont devenues indispensables pour que l'URSS conserve son statut de superpuissance à la fin du siècle. Mais probablement, ne savent-ils pas jusqu'où ils pourront aller sans avoir à trancher le problème central, qui est celui du rôle du Parti vis-à-vis de l'état et de l'économie. Probablement ne savent-ils pas davantage à quel rythme de telles réformes peuvent être conduites :
nos propres raisons d'être optimistes, à condition toutefois de respecter un certain nombre de principes : 1. — La première condition pour que la sécurité de nos pays soit maintenue réside dans le jugement équilibré que nous devons porter sur l'évolution de l'Union Soviétique. On a beaucoup parlé de « perestroïka » et de « glasnost ». Il faut en apprécier à la fois la portée et les limites. M. GORBACHÉV et la génération de dirigeants qui ont accédé avec lui au pouvoir sont désormais convaincus, semble-t-il, que des réformes sont devenues indispensables pour que l'URSS conserve son statut de superpuissance à la fin du siècle. Mais probablement, ne savent-ils pas jusqu'où ils pourront aller sans avoir à trancher le problème central, qui est celui du rôle du Parti vis-à-vis de l'état et de l'économie. Probablement ne savent-ils pas davantage à quel rythme de telles réformes peuvent être conduites : certains estiment même qu'actuellement le « gorbatchevisme » connaît une pause. Enfin, personne, ni en URSS ni à l'Ouest, n'est en mesure d'apprécier à partir de quand et sous quelle forme les résultats de ces réformes peuvent effectivement apparaître. La nouvelle équipe de dirigeants soviétiques connaît bien les maux dont souffre la société et l'économie soviétiques ; et elle peut compter sur la durée. Il y a donc de nombreuses raisons pour estimer que l'évolution sera prudente, par conséquent lente. Il n'est pas possible, à ce stade, de savoir si les réformes déboucheront effectivement sur des modifications profondes du système à l'Est. Nous devons être également attentifs aux problèmes que posent ces réformes par rapport aux autres pays de l'Est. Il est difficile de promouvoir des changements à la fois au centre et à la périphérie, sans prendre le risque de dérapages dans des pays où, généralement, ceux qui sont pour les réformes sont contre le régime, et ceux qui sont pour le régime sont contre les réformes. 2. — La deuxième condition pour maintenir notre sécurité dans la période qui vient est de reconnaître avec lucidité que les armes nucléaires continueront d'être un facteur essentiel de la paix sur
souffre la société et l'économie soviétiques ; et elle peut compter sur la durée. Il y a donc de nombreuses raisons pour estimer que l'évolution sera prudente, par conséquent lente. Il n'est pas possible, à ce stade, de savoir si les réformes déboucheront effectivement sur des modifications profondes du système à l'Est. Nous devons être également attentifs aux problèmes que posent ces réformes par rapport aux autres pays de l'Est. Il est difficile de promouvoir des changements à la fois au centre et à la périphérie, sans prendre le risque de dérapages dans des pays où, généralement, ceux qui sont pour les réformes sont contre le régime, et ceux qui sont pour le régime sont contre les réformes. 2. — La deuxième condition pour maintenir notre sécurité dans la période qui vient est de reconnaître avec lucidité que les armes nucléaires continueront d'être un facteur essentiel de la paix sur notre continent. Le nucléaire n'est pas seulement nécessaire en raison d'un déséquilibre conventionnel dont il est illusoire de penser qu'il puisse être réduit rapidement par la négociation. La présence des armes nucléaires en Europe est nécessaire, en premier lieu, parce que ce sont les seules qui peuvent dissuader toute agression, qu'elle soit soit nucléaire ou conventionnelle. Elles sont donc nécessaires pour assurer la paix. Comme l'affirme la Charte adoptée par les pays de l'UEO en octobre dernier, pour être crédible et efficace, la stratégie de dissuasion et de défense doit continuer à se fonder sur une combinaison appropriée de forces nucléaires et conventionnelles dont l'élément nucléaire est le seul qui puisse confronter un agresseur éventuel à un risque inacceptable. La dissuasion purement conventionnelle n'a jamais fonctionné en Europe. Ni les nouvelles technologies, ni les nouvelles stratégies à la mode ne permettront de défendre l'Europe seulement avec des armes conventionnelles. La raison en est simple : l’URSS restera sur le continent européen une puissance nucléaire. On n'a jamais vu une poule rentrer dans l'œuf. L'avenir de l'Alliance est très largement conditionné par la capacité de nos pays à contrer l'offensive actuelle de l'Union soviétique, tendant à une dénucléarisation de l'Europe et,
qu'elle soit soit nucléaire ou conventionnelle. Elles sont donc nécessaires pour assurer la paix. Comme l'affirme la Charte adoptée par les pays de l'UEO en octobre dernier, pour être crédible et efficace, la stratégie de dissuasion et de défense doit continuer à se fonder sur une combinaison appropriée de forces nucléaires et conventionnelles dont l'élément nucléaire est le seul qui puisse confronter un agresseur éventuel à un risque inacceptable. La dissuasion purement conventionnelle n'a jamais fonctionné en Europe. Ni les nouvelles technologies, ni les nouvelles stratégies à la mode ne permettront de défendre l'Europe seulement avec des armes conventionnelles. La raison en est simple : l’URSS restera sur le continent européen une puissance nucléaire. On n'a jamais vu une poule rentrer dans l'œuf. L'avenir de l'Alliance est très largement conditionné par la capacité de nos pays à contrer l'offensive actuelle de l'Union soviétique, tendant à une dénucléarisation de l'Europe et, en premier lieu, celle de la présence américaine en Europe. Or, on voit mal comment l'opinion et le Congrès américain pourraient accepter à terme le maintien d'une présence américaine importante sur le continent sans couverture nucléaire. 3. — Il faut se souvenir enfin que, contrairement à la présentation que s'efforce d'accréditer l'Est, il y a d'autres priorités en Europe que le désarmement, et en particularie le désarmement nucléaire. Face à la logique soviétique qui tend à conférer un monopole aux thèmes de désarmement nucléaire, nous devons opposer nos propres conceptions : nous sommes pour le désarmement, mais nous sommes aussi pour un désarmement dans la sécurité. Nous ne sommes ni favorables au statu quo politique, ni au surarmement militaire. Notre objectif demeure celui que consacrait déjà le rapport Harmel : nous voulons à la fois la sécurité et le dialogue, un ordre de paix durable et juste, pour reprendre l'expression du rapport Harmel, mais dans la liberté. Une plus grande stabilité en Europe ne peut en effet s'instaurer sans une atténuation progressive de la coupure de notre continent, et donc celle de l'Allemagne. Notre objectif ne doit pas et ne peut pas se limiter au désarmement. Il doit être une
d'accréditer l'Est, il y a d'autres priorités en Europe que le désarmement, et en particularie le désarmement nucléaire. Face à la logique soviétique qui tend à conférer un monopole aux thèmes de désarmement nucléaire, nous devons opposer nos propres conceptions : nous sommes pour le désarmement, mais nous sommes aussi pour un désarmement dans la sécurité. Nous ne sommes ni favorables au statu quo politique, ni au surarmement militaire. Notre objectif demeure celui que consacrait déjà le rapport Harmel : nous voulons à la fois la sécurité et le dialogue, un ordre de paix durable et juste, pour reprendre l'expression du rapport Harmel, mais dans la liberté. Une plus grande stabilité en Europe ne peut en effet s'instaurer sans une atténuation progressive de la coupure de notre continent, et donc celle de l'Allemagne. Notre objectif ne doit pas et ne peut pas se limiter au désarmement. Il doit être une stabilité plus grande, si possible à des niveaux de forces moins élevés — mais une stabilité dans le développement des contacts entre les peuples d'Europe, dans la progression des échanges des personnes et des idées et le respect effectif des droits individuels et des libertés. Au-delà de cette démarche générale, il est clair que dans les mois qui viennent, les pays de l'Alliance devront s'efforcer de répondre à quatre questions : 1) Un accord START sur la base d'une réduction de 50 % des arsenaux soviétiques et américains est-il encore un objectif susceptible d'être atteint d'ici le sommet prévu en juin prochain à Moscou ? Ceci est peut-être encore possible, mais loin d'être assuré. 2) Compte-tenu de la supériorité conventionnelle soviétique et donc de la nécessité pour les pays de l'Alliance d'obtenir des réductions fortement asymétriques de la part de l'URSS, quelles peuvent être les chances de nouvelles négociations à 23 et à 35 qui pourraient, par exemple, s'ouvrir à ce second semestre 1988, en même temps que seraient abolis les MBFR ? 3) Compte-tenu des difficultés de vérification et de la facilité avec laquelle les armes chimiques peuvent être produites dans le monde, la convention d'interdiction globale, actuellement discutée
il est clair que dans les mois qui viennent, les pays de l'Alliance devront s'efforcer de répondre à quatre questions : 1) Un accord START sur la base d'une réduction de 50 % des arsenaux soviétiques et américains est-il encore un objectif susceptible d'être atteint d'ici le sommet prévu en juin prochain à Moscou ? Ceci est peut-être encore possible, mais loin d'être assuré. 2) Compte-tenu de la supériorité conventionnelle soviétique et donc de la nécessité pour les pays de l'Alliance d'obtenir des réductions fortement asymétriques de la part de l'URSS, quelles peuvent être les chances de nouvelles négociations à 23 et à 35 qui pourraient, par exemple, s'ouvrir à ce second semestre 1988, en même temps que seraient abolis les MBFR ? 3) Compte-tenu des difficultés de vérification et de la facilité avec laquelle les armes chimiques peuvent être produites dans le monde, la convention d'interdiction globale, actuellement discutée à Genève sur le plan multilatéral, peut-elle être conclue en 1988? Certains l'affirment, mais il est possible d'éprouver des doutes quant à la possibilité d'aboutir dans de tels délais, lorsque l'on étudie les difficultés qui restent à surmonter. 4) Peut-on, enfin, envisager une négociation sur les systèmes soviétiques et américains de moins de 500 km de portée, comme le demande une partie de l'opinion allemande, qui a tendance à estimer qu'il existe, de ce point de vue, une menace qui singularise l'Allemagne ? C'est une question fort importante sur laquelle l'Alliance n'a pas encore adopté de position définitive. Elle a simplement, à ce stade, inscrit le problème à l'ordre du jour de sa discussion sur le concept global de désarmement. Reprenons ces quatre points très rapidement. 1) Le problème des START est aussi celui de la stabilité stratégique d'ici la fin du siècle, les FNI ne représentant qu'une très faible partie du potentiel nucléaire (environ 3 %). Surtout, un accord FNI est contournable par le haut, dès lors qu'il n'existe plus de limitations acquises sur les systèmes offensifs stratégiques. Un système stratégique peut toujours frapper en deçà de sa portée maximum. Les SS-20 vont disparaître ; les SS-25 peuvent parfaitement
de moins de 500 km de portée, comme le demande une partie de l'opinion allemande, qui a tendance à estimer qu'il existe, de ce point de vue, une menace qui singularise l'Allemagne ? C'est une question fort importante sur laquelle l'Alliance n'a pas encore adopté de position définitive. Elle a simplement, à ce stade, inscrit le problème à l'ordre du jour de sa discussion sur le concept global de désarmement. Reprenons ces quatre points très rapidement. 1) Le problème des START est aussi celui de la stabilité stratégique d'ici la fin du siècle, les FNI ne représentant qu'une très faible partie du potentiel nucléaire (environ 3 %). Surtout, un accord FNI est contournable par le haut, dès lors qu'il n'existe plus de limitations acquises sur les systèmes offensifs stratégiques. Un système stratégique peut toujours frapper en deçà de sa portée maximum. Les SS-20 vont disparaître ; les SS-25 peuvent parfaitement les remplacer car ils ne sont pas actuellement l'objet de limitations. Par conséquent, il existe une très forte interaction entre la portée de l'accord FNI et le retour à la véritable priorité, qui est celle de la négociation stratégique. Les problèmes qui doivent être résolus dans cette dernière sont considérables. Le plus évident est celui de l'avenir du Traité ABM. Il est de l'intérêt de tous que puisse être établie une définition claire de ce qui est permis et de ce qui ne l'est pas, au cours de la période pendant laquelle la validité du Traité ABM serait confirmée. A défaut, les limitations sur les réductions stratégiques pourraient être remises en cause à tout instant. Deuxième série de problèmes : la vérification. Contrairement à ce que l'on affirme trop souvent, le Traité FNI n'est pas véritablement un précédent de ce point de vue. Tout d'abord il ne s'agit pas dans les START d'une élimination, comme pour les FNI, mais d'une réduction : les problèmes de vérification sont dès lors à la fois plus difficiles à résoudre sur le plan politique et plus considérables sur le plan technique. En second lieu, le Traité FNI prévoit des inspections sur des sites déclarés,
Le plus évident est celui de l'avenir du Traité ABM. Il est de l'intérêt de tous que puisse être établie une définition claire de ce qui est permis et de ce qui ne l'est pas, au cours de la période pendant laquelle la validité du Traité ABM serait confirmée. A défaut, les limitations sur les réductions stratégiques pourraient être remises en cause à tout instant. Deuxième série de problèmes : la vérification. Contrairement à ce que l'on affirme trop souvent, le Traité FNI n'est pas véritablement un précédent de ce point de vue. Tout d'abord il ne s'agit pas dans les START d'une élimination, comme pour les FNI, mais d'une réduction : les problèmes de vérification sont dès lors à la fois plus difficiles à résoudre sur le plan politique et plus considérables sur le plan technique. En second lieu, le Traité FNI prévoit des inspections sur des sites déclarés, c'est-à-dire convenus au préalable, alors que dans un traité START, il sera nécessaire de prévoir des vérifications sur les sites suspects, c'est-à-dire non déclarés à l'avance. Troisième problème : les missiles de croisière à la mer. Il a été convenu à Washington lors du sommet bilatéral de décembre qu'ils seraient comptés hors enveloppe, mais il y aurait un plafonnement si l'on parvenait à s'accorder sur sa vérification. Ce plafonnement, beaucoup d’experts doutent aujourd'hui qu'il soit vérifiable. En tout état de cause, la conséquence en est que d'ores et déjà un accord START ne pourra comporter une réduction de 50 % des têtes nucléaires des deux pays, celle-ci Missile soviétique SS-4 Sadral, de portée intermédiaire (1 500 à 2 000 km), à tête nucléaire (puissance 1 mégatonne) étant plus vraisemblablement de l'ordre de 25 à 35 %, si l'on ajoute, à la mise hors enveloppe des SLCMs, l'incidence des règles de décompte pour les bombardiers et les missiles de croisière qu'ils emportent. Personne ne peut évidemment souhaiter à priori un échec des négociations START, qui permettrait à l'URSS de poursuivre sa modernisation, tandis que politiquement celle des États-Unis serait paralysée, voire une situation dans laquelle l'accord obtenu ne pourrait être ratifié
comptés hors enveloppe, mais il y aurait un plafonnement si l'on parvenait à s'accorder sur sa vérification. Ce plafonnement, beaucoup d’experts doutent aujourd'hui qu'il soit vérifiable. En tout état de cause, la conséquence en est que d'ores et déjà un accord START ne pourra comporter une réduction de 50 % des têtes nucléaires des deux pays, celle-ci Missile soviétique SS-4 Sadral, de portée intermédiaire (1 500 à 2 000 km), à tête nucléaire (puissance 1 mégatonne) étant plus vraisemblablement de l'ordre de 25 à 35 %, si l'on ajoute, à la mise hors enveloppe des SLCMs, l'incidence des règles de décompte pour les bombardiers et les missiles de croisière qu'ils emportent. Personne ne peut évidemment souhaiter à priori un échec des négociations START, qui permettrait à l'URSS de poursuivre sa modernisation, tandis que politiquement celle des États-Unis serait paralysée, voire une situation dans laquelle l'accord obtenu ne pourrait être ratifié par le Congrès américain, notamment pour des raisons de vérification. Mais le pire scénario pour l'Europe serait celui d'un acharnement de l'entreprise de désarmement sur l'Europe et l'abandon concomitant de la priorité qui doit rester la réduction des arsenaux stratégiques là où ils sont le plus importants. 2) La négociation conventionnelle. Il est admis qu'il n'y aura pas d'ouverture de la négociation conventionnelle avant qu'il y ait un accord sur un résultat équilibré substantiel, (c'est-à-dire, en particulier sur les droits de l'homme) à la réunion CSCE de Vienne. Nous espérions qu'elle pourrait se terminer à Pâques, mais elle ne pourra pas s'achever avant l'été, repoussant d'autant l'ouverture de la négociation conventionnelle. Quel est l'objectif des Soviétiques ? Il n'est pas à priori celui du désarmement conventionnel, mais bien plutôt celui de la mise en place d'un cadre politique et diplomatique en vue d'un vaste débat sur la sécurité européenne. À propos du conventionnel, les Soviétiques voudraient engager une discussion sur les armes nucléaires tactiques afin d'exercer une triple pression : — au titre de l'interprétation politique unilatérale que s'efforcent de donner actuellement les Soviétiques du non-contournement du Traité FNI, peser contre la modernisation décidée par les pays de l’Organisation intégrée
conventionnelle. Il est admis qu'il n'y aura pas d'ouverture de la négociation conventionnelle avant qu'il y ait un accord sur un résultat équilibré substantiel, (c'est-à-dire, en particulier sur les droits de l'homme) à la réunion CSCE de Vienne. Nous espérions qu'elle pourrait se terminer à Pâques, mais elle ne pourra pas s'achever avant l'été, repoussant d'autant l'ouverture de la négociation conventionnelle. Quel est l'objectif des Soviétiques ? Il n'est pas à priori celui du désarmement conventionnel, mais bien plutôt celui de la mise en place d'un cadre politique et diplomatique en vue d'un vaste débat sur la sécurité européenne. À propos du conventionnel, les Soviétiques voudraient engager une discussion sur les armes nucléaires tactiques afin d'exercer une triple pression : — au titre de l'interprétation politique unilatérale que s'efforcent de donner actuellement les Soviétiques du non-contournement du Traité FNI, peser contre la modernisation décidée par les pays de l’Organisation intégrée en 1983 à Montebello — (cf. par exemple, la lettre envoyée au début de 1988 par M. HONECKER au chancelier KOHL). — ensuite, en invoquant la double capacité nucléaire et conventionnelle d’un certain nombre de systèmes stationnés en Europe, introduire dans la négociation conventionnelle un second débat portant cette fois sur les armes nucléaires de moins de 500 km de portée et sur les avions. — enfin, et c’est la troisième étape de la démarche, en échange de l’acceptation — présentée comme une « concession » — du fait que la négociation conventionnelle ne peut porter que sur les armes conventionnelles, obtenir une promesse d’engagement d’une négociation sur le nucléaire : (c’est la proposition de M. CHEVARDNADZE à Bonn, le 20 janvier dernier, qui distingue entre les armes et leurs vecteurs, seules les premières étant limitées dans une première étape). Cette proposition avait été rejetée par les États-Unis au printemps 1987 lorsqu’elle avait déjà été représentée dans le cadre de la négociation FNI à propos des PIA. Elle continue de l’être à Vienne. Que peut-on attendre des négociations conventionnelles une fois résolue la question du mandat de Vienne ? Il est évident qu’elles prendront du temps et qu’elles seront infiniment