jeanflop/post_ocr_correction2 huggingface dataset:
droits, et qu’il est à son tour soumis au contrôle d’un autre agent administratif, l’inspecteur. Dans les régies municipales de recettes, le régisseur est de même chargé de l'assiette des droits en même temps que de leur recouvrement; mais il n’est, en fait, soumis à aucun contrôle administratif, ou du moins aucune disposition n’oblige l’autorité municipale à organiser ce contrôle avec les garanties qu’il comporte. Et cependant un contrôle est indispensable pour permettre d’engager la responsabilité même du receveur municipal. Elle se trouve limitée aux droits constatés qu’il doit prendre en charge et, par suite, la garantie donnée au juge des comptes repose uniquement sur l’authenticité qui s’attachera aux états de droits constatés, tels qu’ils auront été dressés, c’est-à-dire sur la qualité des agents qui les auront certifiés et qui auront eu la mission et le moyen de les contrôler avant la certification. Or, dans les régies communales, ces considérations sont perdues de vue. Les municipalités ne sont astreintes à aucune obligation réglementaire; les administrations de qui elles relèvent n’ont pas d’instructions pour suppléer aux lacunes des règlements, et cette condition primordiale de la bonne administration d’une régie est presque toujours méconnue. Seules, les régies d’octroi échappent, d’une manière générale, à cette critique, en raison de leur subordination à l’administration des contributions indirectes. Au point de vue comptable, le régisseur dépend, du moins en théorie, du receveur municipal, seul responsable devant le contrôle judiciaire. Mais comment engager cette responsabilité si le receveur municipal ne dispose d’aucun moyen, d’aucun droit de surveillance sur la gestion du régisseur, et si, en fait, celui-ci n’a été soumis à aucune obligation précise vis-à-vis du receveur municipal, pour la régularité de ses versements et la communication de ses écritures! En pareil cas, la Cour a hésité à faire peser sur le receveur municipal la responsabilité pécuniaire de fautes qu’il n’avait pu ni prévenir ni réprimer. Une commission interministérielle, instituée par arrêté du Ministre des finances du 31 décembre 1910 pour étudier l’organisation des régies municipales des recettes, a présenté un rapport et des conclusions précises. L’administration est donc aujourd’hui en mesure d’apporter dans la réglementation
à cette critique, en raison de leur subordination à l’administration des contributions indirectes. Au point de vue comptable, le régisseur dépend, du moins en théorie, du receveur municipal, seul responsable devant le contrôle judiciaire. Mais comment engager cette responsabilité si le receveur municipal ne dispose d’aucun moyen, d’aucun droit de surveillance sur la gestion du régisseur, et si, en fait, celui-ci n’a été soumis à aucune obligation précise vis-à-vis du receveur municipal, pour la régularité de ses versements et la communication de ses écritures! En pareil cas, la Cour a hésité à faire peser sur le receveur municipal la responsabilité pécuniaire de fautes qu’il n’avait pu ni prévenir ni réprimer. Une commission interministérielle, instituée par arrêté du Ministre des finances du 31 décembre 1910 pour étudier l’organisation des régies municipales des recettes, a présenté un rapport et des conclusions précises. L’administration est donc aujourd’hui en mesure d’apporter dans la réglementation des régies de recettes les améliorations qui pourraient être obtenues facilement par des instructions concordantes des Ministres des Finances et de l’Intérieur. Il n’est pas nécessaire ici de modifier des textes législatifs; il suffirait d’inviter les administrations municipales à introduire dans la réglementation existante quelques ajouts, quelques précisions que, d’ailleurs, la jurisprudence de la Cour a, sur certains points, déjà indiquées et que, sur certains autres, plusieurs municipalités ont récemment éprouvé spontanément. Régies de recettes et de dépenses. — Les régies de recettes et de dépenses ont pour objet les opérations les plus diverses et constituent parfois l'exploitation d’un commerce ou d’une industrie : service extérieur des pompes funèbres, éclairage, distribution d’eau, transports en commun, boulangerie, boucherie, théâtre, etc., etc. En principe, la capacité commerciale n’est pas reconnue à l'association communale; par exception, des dispositions spéciales et expresses de nos lois ont spécifié certains cas où l’intervention de la commune en cette matière est possible et même obligatoire. Il faut mettre à part ces régies puisque, pour elles, la question de légalité ne se pose pas, et que certaines ont été l’objet d’une réglementation, souvent, il est vrai, trop sommaire. Nous en donnons ici l’énumération. Quelques communes possèdent des établissements
la jurisprudence de la Cour a, sur certains points, déjà indiquées et que, sur certains autres, plusieurs municipalités ont récemment éprouvé spontanément. Régies de recettes et de dépenses. — Les régies de recettes et de dépenses ont pour objet les opérations les plus diverses et constituent parfois l'exploitation d’un commerce ou d’une industrie : service extérieur des pompes funèbres, éclairage, distribution d’eau, transports en commun, boulangerie, boucherie, théâtre, etc., etc. En principe, la capacité commerciale n’est pas reconnue à l'association communale; par exception, des dispositions spéciales et expresses de nos lois ont spécifié certains cas où l’intervention de la commune en cette matière est possible et même obligatoire. Il faut mettre à part ces régies puisque, pour elles, la question de légalité ne se pose pas, et que certaines ont été l’objet d’une réglementation, souvent, il est vrai, trop sommaire. Nous en donnons ici l’énumération. Quelques communes possèdent des établissements thermaux; la plupart les afferment; quelques-unes, comme Bagnères-de-Bigorre et Digne, les exploitent directement. L’ordonnance du 18 juin 1823 a réglementé la constitution de ces régies, tant au point de vue de la nomination du régisseur qu’à celui de la formation de budgets et de comptes administratifs spéciaux. Les interprétations divergentes, auxquelles a donné lieu son application au point de vue comptable, feront l’objet d’une observation particulière. Une loi du 3 février 1861 permet aux municipalités d’établir ou de subvenir à l'exploitation de bains gratuits ou à prix réduits : elle prévoit même l’allocation de subventions de l’Etat aux communes qui prennent l’initiative de la création de bains ou de lavoirs. On constate dans quelques grandes villes, telles que le Havre, des exploitations en régie de bains municipaux. Une commune peut encore, d’après la loi du 11 juin 1880, recourir à l’exploitation directe d’un chemin de fer d’intérêt local ou d’un tramway (art. 9 et 10). Le décret du 16 juillet 1907, qui a abrogé et remplacé celui du 6 août 1881, suppose aussi qu’une commune exécute les travaux de construction sans les remettre ensuite à un exploitant (art. 1er, § 5). Le système de la concession n’est donc pas obligatoire
auxquelles a donné lieu son application au point de vue comptable, feront l’objet d’une observation particulière. Une loi du 3 février 1861 permet aux municipalités d’établir ou de subvenir à l'exploitation de bains gratuits ou à prix réduits : elle prévoit même l’allocation de subventions de l’Etat aux communes qui prennent l’initiative de la création de bains ou de lavoirs. On constate dans quelques grandes villes, telles que le Havre, des exploitations en régie de bains municipaux. Une commune peut encore, d’après la loi du 11 juin 1880, recourir à l’exploitation directe d’un chemin de fer d’intérêt local ou d’un tramway (art. 9 et 10). Le décret du 16 juillet 1907, qui a abrogé et remplacé celui du 6 août 1881, suppose aussi qu’une commune exécute les travaux de construction sans les remettre ensuite à un exploitant (art. 1er, § 5). Le système de la concession n’est donc pas obligatoire pour la construction et l’exploitation d’une ligne; la gestion directe est également possible. La loi du 14 mars 1904 autorise les municipalités à créer des bureaux de placements gratuits. Cette loi a été abrogée par la loi du 28 décembre 1910 qui porte codification de diverses lois ouvrières, mais dont l’art. 85 fait mention des bureaux de placements gratuits créés par les communes, et qui ne sont soumis à aucune autorisation. Le monopole des pompes funèbres a été attribué aux communes par la loi du 28 décembre 1904, qui spécifie que le service extérieur des pompes funèbres appartient aux communes à titre de service public; celles-ci peuvent assurer ce service, soit directement, soit par entreprise, en se conformant aux lois et règlements sur les marchés de gré à gré et adjudications en matière de travaux publics. Les instructions pour l’organisation de cette régie se bornent à cette prescription sommaire et insuffisante. Dans le domaine des œuvres d’hygiène sociale, la loi du 12 avril 1906 prévoit les prêts et souscriptions d’actions ou d’obligations de sociétés pour la construction des habitations à bon marché. L’art. 6 de cette loi détermine de façon précise les conditions auxquelles les communes et les départements peuvent,
l’art. 85 fait mention des bureaux de placements gratuits créés par les communes, et qui ne sont soumis à aucune autorisation. Le monopole des pompes funèbres a été attribué aux communes par la loi du 28 décembre 1904, qui spécifie que le service extérieur des pompes funèbres appartient aux communes à titre de service public; celles-ci peuvent assurer ce service, soit directement, soit par entreprise, en se conformant aux lois et règlements sur les marchés de gré à gré et adjudications en matière de travaux publics. Les instructions pour l’organisation de cette régie se bornent à cette prescription sommaire et insuffisante. Dans le domaine des œuvres d’hygiène sociale, la loi du 12 avril 1906 prévoit les prêts et souscriptions d’actions ou d’obligations de sociétés pour la construction des habitations à bon marché. L’art. 6 de cette loi détermine de façon précise les conditions auxquelles les communes et les départements peuvent, soit employer leurs ressources en prêts, en obligations ou en actions, soit céder de gré à gré aux sociétés dont il s’agit des terrains ou constructions, soit garantir le dividende des actions ou l’intérêt des obligations. Si la loi du 15 juin 1906 n’a envisagé que les entreprises de distribution d’énergie électrique concédées par l’État, les départements ou les communes, le décret du 8 octobre 1917, portant règlement d’administration publique rendu pour l'application de la loi précitée, a fixé les conditions de l’exploitation en régie des distributions d’énergie électrique par les communes ou les syndicats de communes. Enfin, par suite de la situation économique créée par la guerre, les communes ont été amenées à effectuer des opérations commerciales. Les décrets des 2 octobre 1915 et 8 janvier 1916, rendus en exécution de la loi du 16 octobre 1915, ont chargé les municipalités de revendre aux consommateurs les blés et farines concédés par le service du ravitaillement, et ce système a été étendu à un grand nombre de denrées ou substances par les lois des 20 avril 1915, 30 octobre 1916 et 4 avril 1918 et par décret du 30 juin 1916. La Cour, dans une autre partie du présent rapport,
d’énergie électrique concédées par l’État, les départements ou les communes, le décret du 8 octobre 1917, portant règlement d’administration publique rendu pour l'application de la loi précitée, a fixé les conditions de l’exploitation en régie des distributions d’énergie électrique par les communes ou les syndicats de communes. Enfin, par suite de la situation économique créée par la guerre, les communes ont été amenées à effectuer des opérations commerciales. Les décrets des 2 octobre 1915 et 8 janvier 1916, rendus en exécution de la loi du 16 octobre 1915, ont chargé les municipalités de revendre aux consommateurs les blés et farines concédés par le service du ravitaillement, et ce système a été étendu à un grand nombre de denrées ou substances par les lois des 20 avril 1915, 30 octobre 1916 et 4 avril 1918 et par décret du 30 juin 1916. La Cour, dans une autre partie du présent rapport, s’occupe de ces régies temporaires de guerre; elle formule des critiques et des observations dont la plupart s'appliquent aux régies du temps de paix et auxquelles il convient de se reporter. Telles sont les régies de recettes et de dépenses autorisées par le législateur lui-même. Elles ne donnent qu’une idée incomplète de l’extension et du développement incessant de ces industries, sous l’influence de causes multiples. La municipalisation des services publics, tant en France qu’à l’étranger, résulte souvent de préoccupations financières; elle s’explique aussi, soit par le souci de procurer à l’habitant des avantages particuliers au point de vue de la réduction des prix, par des préoccupations d’hygiène publique, par le désir de développer l’idée de coopération, soit enfin par la tendance de certaines municipalités à socialiser les moyens de production et de consommation. La loi du 5 avril 1884 n’a pas interdit formellement l’exploitation directe par les communes d’un commerce ou d’une industrie; elle n’en a pas parlé; les art. 133 et 134, énumérant les recettes du budget communal, ne prévoient pas les recettes d’exploitation en régie; mais les communes sont soumises, comme toutes les personnes morales, au principe de la spécialité, en vertu duquel chaque collectivité n’a été investie
incomplète de l’extension et du développement incessant de ces industries, sous l’influence de causes multiples. La municipalisation des services publics, tant en France qu’à l’étranger, résulte souvent de préoccupations financières; elle s’explique aussi, soit par le souci de procurer à l’habitant des avantages particuliers au point de vue de la réduction des prix, par des préoccupations d’hygiène publique, par le désir de développer l’idée de coopération, soit enfin par la tendance de certaines municipalités à socialiser les moyens de production et de consommation. La loi du 5 avril 1884 n’a pas interdit formellement l’exploitation directe par les communes d’un commerce ou d’une industrie; elle n’en a pas parlé; les art. 133 et 134, énumérant les recettes du budget communal, ne prévoient pas les recettes d’exploitation en régie; mais les communes sont soumises, comme toutes les personnes morales, au principe de la spécialité, en vertu duquel chaque collectivité n’a été investie de la personnalité morale que pour atteindre un but particulièrement assigné à son action. La jurisprudence du Conseil d’État est basée sur cette spécialité d’où découle l’incompétence économique et juridique des communes, et elle peut se résumer ainsi : Une entreprise commerciale ou industrielle est exposée, de fait, aux influences des circonstances économiques et à des chances incertaines de succès; elle exige des qualités spéciales de vigilance et d’aptitude qu’une municipalité peut ne pas réunir, et les influences politiques peuvent fausser le mécanisme de la régie. A ces inconvénients, il faut ajouter le défaut de responsabilité légale des administrateurs municipaux et d’organisation économique des communes, enfin, les risques incompatibles avec la régularité budgétaire. Le Conseil d’État observe que, contrairement à l’esprit même de la loi des 2-17 mars 1791 sur la libre concurrence et la liberté du commerce et de l’industrie, une industrie municipale aboutit, au moins indirectement, à un véritable monopole, parce qu’elle s’exerce dans des conditions privilégiées, tant au moyen de capitaux considérables provenant des deniers des contribuables qu’avec le souci d’attirer les consommateurs par le bon marché, et ces conditions ruinent progressivement les entreprises concurrentes. Mais, si l’incapacité des communes est la règle, il y a lieu,
des circonstances économiques et à des chances incertaines de succès; elle exige des qualités spéciales de vigilance et d’aptitude qu’une municipalité peut ne pas réunir, et les influences politiques peuvent fausser le mécanisme de la régie. A ces inconvénients, il faut ajouter le défaut de responsabilité légale des administrateurs municipaux et d’organisation économique des communes, enfin, les risques incompatibles avec la régularité budgétaire. Le Conseil d’État observe que, contrairement à l’esprit même de la loi des 2-17 mars 1791 sur la libre concurrence et la liberté du commerce et de l’industrie, une industrie municipale aboutit, au moins indirectement, à un véritable monopole, parce qu’elle s’exerce dans des conditions privilégiées, tant au moyen de capitaux considérables provenant des deniers des contribuables qu’avec le souci d’attirer les consommateurs par le bon marché, et ces conditions ruinent progressivement les entreprises concurrentes. Mais, si l’incapacité des communes est la règle, il y a lieu, d’après la Haute Assemblée, d’admettre en fait de nombreuses exceptions, qui peut justifier la nécessité publique, quand il s’agit, par exemple, d’assurer l’alimentation en eau potable d’une ville, etc... La Cour a déjà constaté les dangers de l’extension abusive donnée aux régies dans certaines villes. A Elbeuf, par exemple, au cours des années 1908 à 1911, le Conseil municipal a voté successivement la mise en régie de l’enlèvement des boues, de la construction d’une usine d’incinération des ordures ménagères, le rachat du service des eaux, l’exploitation directe de l’éclairage au gaz et à l’électricité. Dans Sceur appointée publique sur les comptes de l'exercice 1911, la Cour a dénoncé les dangers auxquels s'applique l'application systématique du principe de la gestion directe exposés dans les comptes communales, et elle a fait ressortir les déficits d'exploitation de ces établissements, déficits qui ont obligé la ville à contracter sans cesse de nouveaux emprunts. La gestion de la régie, par la Ville de Paris, du service extérieur des pompes publiques, a donné des résultats déplorables : les dépenses auraient dû être moindres avec les modifications du tarif et les créations de taxes nouvelles accomplies en 1906 lors de la municipalisation du service. Aussi le Conseil
cours des années 1908 à 1911, le Conseil municipal a voté successivement la mise en régie de l’enlèvement des boues, de la construction d’une usine d’incinération des ordures ménagères, le rachat du service des eaux, l’exploitation directe de l’éclairage au gaz et à l’électricité. Dans Sceur appointée publique sur les comptes de l'exercice 1911, la Cour a dénoncé les dangers auxquels s'applique l'application systématique du principe de la gestion directe exposés dans les comptes communales, et elle a fait ressortir les déficits d'exploitation de ces établissements, déficits qui ont obligé la ville à contracter sans cesse de nouveaux emprunts. La gestion de la régie, par la Ville de Paris, du service extérieur des pompes publiques, a donné des résultats déplorables : les dépenses auraient dû être moindres avec les modifications du tarif et les créations de taxes nouvelles accomplies en 1906 lors de la municipalisation du service. Aussi le Conseil municipal a-t-il invité le préfet de la Seine à lui soumettre un projet de régie semblable. Néanmoins, aucune modification n'a encore été apportée au mode d'exploitation. Les opérations commerciales effectuées pendant la guerre par les communes, soit en vue du ravitaillement de la population civile, soit en vue de combattre la crise, n'ont pas toujours été financièrement heureuses; en l'absence d'instructions personnelles — celles qui ont été adressées aux municipalités ne concernent que variables — les villes ont adopté des méthodes essentiellement étatiques. L'inscription aux services hors budget, avances de caisses, en ce qui concerne les magasins d'approvisionnement constitués par les municipalités, les entrées et les sorties n'ont pas toujours été suffisamment décrites, ou existants suffisamment inventoriés : les rapprochements entre la recette et la dépense présentent les plus grandes difficultés. La Cour s'est donc trouvée dans l'impossibilité de porter un jugement d'ensemble sur les résultats financiers des opérations des communes pendant la guerre, et il est à craindre que le désordre n ait dissimulé de graves abus. En résumé, si la Cour reconnaît la légalité de certaines régies, puisqu'elles défaultent aux décisions du Conseil d'Etat, elle a le droit de faire toutes réserves sur celles qui n'ont pas cette
la crise, n'ont pas toujours été financièrement heureuses; en l'absence d'instructions personnelles — celles qui ont été adressées aux municipalités ne concernent que variables — les villes ont adopté des méthodes essentiellement étatiques. L'inscription aux services hors budget, avances de caisses, en ce qui concerne les magasins d'approvisionnement constitués par les municipalités, les entrées et les sorties n'ont pas toujours été suffisamment décrites, ou existants suffisamment inventoriés : les rapprochements entre la recette et la dépense présentent les plus grandes difficultés. La Cour s'est donc trouvée dans l'impossibilité de porter un jugement d'ensemble sur les résultats financiers des opérations des communes pendant la guerre, et il est à craindre que le désordre n ait dissimulé de graves abus. En résumé, si la Cour reconnaît la légalité de certaines régies, puisqu'elles défaultent aux décisions du Conseil d'Etat, elle a le droit de faire toutes réserves sur celles qui n'ont pas cette base régulière, et le devoir de la Cour de considérer comme mauvaise, au point de vue des finances communales, la municipalisation des services étrangers à la vocation administrative des communes. Elle a, en outre, le droit de réclamer pour ces régies une réglementation unique, administrative et comptable, qui soit adaptée à leurs opérations, qui permette de les suivre sans les confondre avec celles résultant de l'exécution du budget, enfin de faire ressortir les résultats. Pour chaque année, dans le budget de la commune, un compartiment spécial est nécessaire d'organiser un contrôle administratif et un contrôle financier pour chaque régie, comme nous l'avons exposé pour les régies de recettes; nécessité, des sortes de comptes communiers d'une comptabilité exacte des entrées, des sorties, comme nous l'avons indiqué pour les opérations du ravitaillement, sont les principes qui commandent l'organisation des régies et ces préventions, peut-être, et en tout cas diminuer les inconvénients graves de l'exploitation; tels sont les points, pour ne citer que les plus importants, sur lesquels l'attention de l'administration supérieure est appelée dès le 1er janvier 1921, le Ministre de l'Intérieur a demandé aux préfets de lui indiquer celles qui sont régulières. L'Inspection générale des services administratifs a été chargée de