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spéciaux à tout le département de leur résidence; les commissaires faisant partie des quinze brigades régionales de police mobile créées par le décret du 30 décembre 1907 et réorganisées par les décrets du 31 août 1911 et du 11 juillet 1912. Ces brigades ont pour mission exclusive de seconder l’autorité judiciaire dans la recherche et la répression des crimes et des délits de droit commun. Les commissaires de police municipaux, les seuls qui fassent l'objet de cette étude, sont à la fois des officiers de police judiciaire et des agents de la police administrative. Comme officiers de police judiciaire, ils sont chargés de constater tous les crimes et délits et peuvent requérir les agents de la force publique. Comme agents de la police administrative, ils ont un caractère mixte; ils sont, en effet, à la fois agents de l'Etat et agents de la commune : agents de l’Etat, car ils sont nommés par lui et doivent correspondre avec les préfets et sous-préfets sur les objets rentrant dans la police nationale; agents de la commune, car ils sont payés par elle, sont placés sous les ordres du maire et mis à la tête du personnel de la police municipale. La loi du 28 pluviôse an VIII a institué les commissaires de police, en même temps que les magistrats municipaux. L’article 12 de ladite loi est ainsi conçu : « Dans les villes, bourgs et autres lieux pour lesquels il y a maintenant un agent municipal et un adjoint, et dont la population n’excédera pas deux mille cinq cents habitants, il y aura un maire et un adjoint; dans les villes ou bourgs de deux mille cinq cents à cinq mille habitants, un maire et deux adjoints; dans les villes de cinq mille habitants à dix mille, un maire, deux adjoints et un commissaire de police; dans les villes dont la population excédera dix mille habitants, outre le maire, deux adjoints et un commissaire de police, il y aura un adjoint par vingt mille habitants d’excédent, et un commissaire par dix mille d’excédent ». Les règles posées par ce texte ont été
du 28 pluviôse an VIII a institué les commissaires de police, en même temps que les magistrats municipaux. L’article 12 de ladite loi est ainsi conçu : « Dans les villes, bourgs et autres lieux pour lesquels il y a maintenant un agent municipal et un adjoint, et dont la population n’excédera pas deux mille cinq cents habitants, il y aura un maire et un adjoint; dans les villes ou bourgs de deux mille cinq cents à cinq mille habitants, un maire et deux adjoints; dans les villes de cinq mille habitants à dix mille, un maire, deux adjoints et un commissaire de police; dans les villes dont la population excédera dix mille habitants, outre le maire, deux adjoints et un commissaire de police, il y aura un adjoint par vingt mille habitants d’excédent, et un commissaire par dix mille d’excédent ». Les règles posées par ce texte ont été abrogées en ce qui touche le nombre des adjoints, mais sont toujours en vigueur en tant qu’elles concernent les commissaires de police. Il doit donc y avoir un commissaire de police dans chaque ville comptant de cinq mille à dix mille habitants et un commissaire de police en plus pour chaque fraction supplémentaire de dix mille habitants. Dans les villes où il y a plusieurs commissaires de police (même s’il n’en existe que deux), l’un de ces fonctionnaires a le titre de commissaire central et la direction générale du service (Décret du 22 mars 1854). Ces règles doivent être combinées avec les dispositions de l'article 103 de la loi du 5 avril 1884, qui porte : « Dans les villes ayant plus de 40.000 habitants, l'organisation du personnel chargé du service de la police est réglée, sur l’avis du Conseil municipal, par décret du Président de la République ». Les obligations des villes, en ce qui touche la création de postes de commissaires de police, étant déterminées d’après le chiffre de leur population, on s'est demandé tout d’abord s’il ne devait être tenu compte que de la population fixe, abstraction faite de la population flottante. Cette difficulté a été tranchée
chaque fraction supplémentaire de dix mille habitants. Dans les villes où il y a plusieurs commissaires de police (même s’il n’en existe que deux), l’un de ces fonctionnaires a le titre de commissaire central et la direction générale du service (Décret du 22 mars 1854). Ces règles doivent être combinées avec les dispositions de l'article 103 de la loi du 5 avril 1884, qui porte : « Dans les villes ayant plus de 40.000 habitants, l'organisation du personnel chargé du service de la police est réglée, sur l’avis du Conseil municipal, par décret du Président de la République ». Les obligations des villes, en ce qui touche la création de postes de commissaires de police, étant déterminées d’après le chiffre de leur population, on s'est demandé tout d’abord s’il ne devait être tenu compte que de la population fixe, abstraction faite de la population flottante. Cette difficulté a été tranchée pour la première fois par un arrêt du Conseil d’Etat, en date du 15 septembre 1848, qui a admis qu’on doit en cette matière prendre pour base le chiffre de la population totale de la commune, sans distinguer entre la population sédentaire et la population mobile ou flottante. Nous relevons dans cet arrêt le passage suivant : « Considérant qu’aux termes des arrêtés des 23 fructidor an IX et 17 germinal an XI et du décret du 22 mars, dans les villes et communes ayant une population de quarante mille âmes et au-dessus, le traitement des commissaires de police est fixé à 1.800 francs, et l'indemnité qui leur est allouée à titre de frais de bureau à 600 francs; considérant que lesdits arrêtés et décret n’établissent aucune distinction entre les divers éléments qui composent le chiffre total de la population... ». Le 31 janvier 1890, le Conseil d’Etat, dans deux espèces (Ville de Commercy et Ville de Loches), se prononçait dans le même sens. Le premier de ces deux arrêts est ainsi conçu : « Considérant que l'obligation d’avoir un commissaire de police incombe, aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIII, aux villes de 5.000 à 10.000
dans cet arrêt le passage suivant : « Considérant qu’aux termes des arrêtés des 23 fructidor an IX et 17 germinal an XI et du décret du 22 mars, dans les villes et communes ayant une population de quarante mille âmes et au-dessus, le traitement des commissaires de police est fixé à 1.800 francs, et l'indemnité qui leur est allouée à titre de frais de bureau à 600 francs; considérant que lesdits arrêtés et décret n’établissent aucune distinction entre les divers éléments qui composent le chiffre total de la population... ». Le 31 janvier 1890, le Conseil d’Etat, dans deux espèces (Ville de Commercy et Ville de Loches), se prononçait dans le même sens. Le premier de ces deux arrêts est ainsi conçu : « Considérant que l'obligation d’avoir un commissaire de police incombe, aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIII, aux villes de 5.000 à 10.000 habitants, sans qu’il y ait à faire de distinction entre la population mobile et la population sédentaire; qu’en outre, l'article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884, met les traitements et autres frais de la police municipale au nombre des dépenses obligatoires pour les communes; que, dès lors, la ville de Commercy, dont la population totale, en y comptant la population flottante, s’élève à plus de cinq mille habitants, n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le préfet de la Meuse a inscrit d’office à son budget le crédit nécessaire à compléter le traitement et les frais de bureau du commissaire de police; qu’il y a donc lieu de rejeter la requête de la ville de Commercy ». On s’est demandé également s’il y avait lieu, pour fixer les obligations des communes en cette matière, de tenir compte, non de la population totale, mais seulement de la population agglomérée. Cette prétention avait été soutenue, en 1886, par la ville de Mamers devant le Conseil d’Etat. La requérante appuyait son système sur les termes de l’article 12 de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui parle des « villes » et non des communes
lors, la ville de Commercy, dont la population totale, en y comptant la population flottante, s’élève à plus de cinq mille habitants, n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le préfet de la Meuse a inscrit d’office à son budget le crédit nécessaire à compléter le traitement et les frais de bureau du commissaire de police; qu’il y a donc lieu de rejeter la requête de la ville de Commercy ». On s’est demandé également s’il y avait lieu, pour fixer les obligations des communes en cette matière, de tenir compte, non de la population totale, mais seulement de la population agglomérée. Cette prétention avait été soutenue, en 1886, par la ville de Mamers devant le Conseil d’Etat. La requérante appuyait son système sur les termes de l’article 12 de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui parle des « villes » et non des communes ayant plus de cinq mille habitants. Mais le Conseil d’État, par arrêt du 16 juillet 1886, a repoussé la distinction ainsi proposée et décidé qu’il y avait lieu d’avoir égard à la population totale de la commune, agglomérée ou non : solution « rationnelle, car les commissaires de police sont chargés de la surveillance de tous les habitants compris dans leur circonscription. L’arrêt est ainsi conçu : « Considérant que, d’une part, les traitements et autres frais de la police municipale sont mis au nombre des dépenses obligatoires pour les communes par l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1881, et que, d’autre part, les villes de 5.000 à 10.000 habitants doivent avoir un commissaire de police, conformément aux prescriptions de la loi du 28 pluviôse an VIII ; « Considérant que la population municipale de la ville de Mamers étant supérieure à 5.000 habitants, ainsi qu'à cela résulte du tableau de recensement, il appartenait au préfet de la Sarthe de procéder à l’inscription d’office au budget de cette ville des sommes affectées au traitement du commissaire de police et que, dès lors, l’arrêté attaqué n’est pas entaché d’excès de pouvoir ». Par qui sont nommés et
chargés de la surveillance de tous les habitants compris dans leur circonscription. L’arrêt est ainsi conçu : « Considérant que, d’une part, les traitements et autres frais de la police municipale sont mis au nombre des dépenses obligatoires pour les communes par l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1881, et que, d’autre part, les villes de 5.000 à 10.000 habitants doivent avoir un commissaire de police, conformément aux prescriptions de la loi du 28 pluviôse an VIII ; « Considérant que la population municipale de la ville de Mamers étant supérieure à 5.000 habitants, ainsi qu'à cela résulte du tableau de recensement, il appartenait au préfet de la Sarthe de procéder à l’inscription d’office au budget de cette ville des sommes affectées au traitement du commissaire de police et que, dès lors, l’arrêté attaqué n’est pas entaché d’excès de pouvoir ». Par qui sont nommés et révoqués les commissaires de police municipaux? L’article 6 du décret du 28 mars 1852 disposait que, dans les villes de six mille âmes et au-dessous, les commissaires de police seraient nommés par les préfets, mais ne pourraient être révoqués qu’avec l’agrément du Ministre de l’intérieur, et que, dans les villes au-dessus de six mille âmes, ils seraient nommés par le chef de l’État, sur la proposition du Ministre de l’Intérieur. Le décret du 10 mars 1906 a abrogé cette distinction et décidé que tous les commissaires de police municipaux seraient nommés et révoqués par décret. Les traitements des commissaires de police, d’abord fixés par les arrêtés consulaires des 17 fructidor an IX et 17 germinal an XI, ont été successivement augmentés par les décrets des 27 février 1855, 15 février 1882, 10 janvier 1883, 24 novembre 1910 et 21 décembre 1919. Les principales dispositions de ce dernier décret sont les suivantes : « Article 2. — Les traitements des commissaires de police municipaux, des commissaires spéciaux de police et des commissaires de police mobile sont fixés comme suit : Commissaires hors classe : 13.000 et 15.000 francs; Commissaires de classe exceptionnelle : 11.500 francs; Commissaires de 1re classe : 10.000
au-dessus de six mille âmes, ils seraient nommés par le chef de l’État, sur la proposition du Ministre de l’Intérieur. Le décret du 10 mars 1906 a abrogé cette distinction et décidé que tous les commissaires de police municipaux seraient nommés et révoqués par décret. Les traitements des commissaires de police, d’abord fixés par les arrêtés consulaires des 17 fructidor an IX et 17 germinal an XI, ont été successivement augmentés par les décrets des 27 février 1855, 15 février 1882, 10 janvier 1883, 24 novembre 1910 et 21 décembre 1919. Les principales dispositions de ce dernier décret sont les suivantes : « Article 2. — Les traitements des commissaires de police municipaux, des commissaires spéciaux de police et des commissaires de police mobile sont fixés comme suit : Commissaires hors classe : 13.000 et 15.000 francs; Commissaires de classe exceptionnelle : 11.500 francs; Commissaires de 1re classe : 10.000 francs; Commissaires de 2e classe : 8.200 francs; Commissaires de 3e classe : 7.200 francs; Commissaires de 4e classe et stagiaires : 6.200 francs. Ces traitements sont exclusifs de toute indemnité de frais de bureau. Sauf pour les promotions à la hors classe, les commissaires de police ne pourront, en aucun cas, prétendre à l’avancement s'ils ne comptent au moins deux ans d’exercice dans la 4e classe et trois ans dans les autres classes. « Article 5. — Les nouveaux traitements fixés par le présent décret sont exclusifs de toute gratification. Aucune indemnité ou avantage accessoire, de quelque nature que ce soit, ne peut être attribuée sur les fonds de l’État aux fonctionnaires des services actifs de la sûreté générale qu'en conformité d'un décret contenant un sceau signé par le Ministre des Finances et publié au Journal officiel. « Article 6. — Dans chaque catégorie d’emplois, la répartition des agents en fonctions à la date du présent décret entre les différentes classes prévues aux articles 1er, 2 et 3, sera faite par un arrêté du Ministre de l’Intérieur. « Article 7. — Les nouveaux traitements fixés par le présent décret seront attribués à chaque fonctionnaire suivant la classe dans laquelle
aucun cas, prétendre à l’avancement s'ils ne comptent au moins deux ans d’exercice dans la 4e classe et trois ans dans les autres classes. « Article 5. — Les nouveaux traitements fixés par le présent décret sont exclusifs de toute gratification. Aucune indemnité ou avantage accessoire, de quelque nature que ce soit, ne peut être attribuée sur les fonds de l’État aux fonctionnaires des services actifs de la sûreté générale qu'en conformité d'un décret contenant un sceau signé par le Ministre des Finances et publié au Journal officiel. « Article 6. — Dans chaque catégorie d’emplois, la répartition des agents en fonctions à la date du présent décret entre les différentes classes prévues aux articles 1er, 2 et 3, sera faite par un arrêté du Ministre de l’Intérieur. « Article 7. — Les nouveaux traitements fixés par le présent décret seront attribués à chaque fonctionnaire suivant la classe dans laquelle il sera versé. L’attribution de ces traitements ne sera pas considérée comme un augmentation et l’ancienneté des fonctionnaires dans leur nouvelle classe comptera du jour de leur dernière promotion. « Article 8. — Les améliorations des traitements résultant de l’application du présent décret auront leur effet à partir du 1er juillet 1919. Les commissaires de police bénéficient, en dehors de leur traitement, des indemnités de résidence allouées aux fonctionnaires de l’État par les décrets des 11 décembre 1919 et 28 janvier 1921. Ils ont droit, en outre, à des vacations pour les exhumations, réinhumations et transports de corps (Loi du 30 mars 1902, article 62, et décret du 12 avril 1905). Le taux de ces vacations est fixé par le maire après avis du Conseil municipal, mais le règlement d’administration publique du 12 avril 1905 en a déterminé le minimum. Celui-ci est, à Paris, de huit francs; dans les communes suburbaines de la Seine et dans les villes de plus de cent mille habitants de cinq francs; dans les communes de cent mille habitants et au-dessous, de trois francs. Avant 1910, les commissaires de police recevaient des indemnités « à titre de frais de bureau. Ces indemnités furent supprimées par
juillet 1919. Les commissaires de police bénéficient, en dehors de leur traitement, des indemnités de résidence allouées aux fonctionnaires de l’État par les décrets des 11 décembre 1919 et 28 janvier 1921. Ils ont droit, en outre, à des vacations pour les exhumations, réinhumations et transports de corps (Loi du 30 mars 1902, article 62, et décret du 12 avril 1905). Le taux de ces vacations est fixé par le maire après avis du Conseil municipal, mais le règlement d’administration publique du 12 avril 1905 en a déterminé le minimum. Celui-ci est, à Paris, de huit francs; dans les communes suburbaines de la Seine et dans les villes de plus de cent mille habitants de cinq francs; dans les communes de cent mille habitants et au-dessous, de trois francs. Avant 1910, les commissaires de police recevaient des indemnités « à titre de frais de bureau. Ces indemnités furent supprimées par le décret du 24 novembre 1910, dont les dispositions sur ce point ont été reproduites par l'article 5 du décret du 29 décembre 1919. Les traitements des commissaires de police municipaux et les indemnités de résidence qui s’y incorporent constituent, dans leur intégralité, une dépense obligatoire pour les communes, en vertu de l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884, qui vise « les traitements et autres frais du personnel de la police municipale et rurale ». L’État alloue fréquemment des subventions aux communes pour les aider à payer les traitements des fonctionnaires dont il s’agit, mais ces subventions ont un caractère purement gracieux et leur allocation ne constitue nullement une obligation pour l’État. Certaines communes, à la suite du retrait de subventions, ont soutenu que elles n’étaient point tenues de payer la totalité du traitement des commissaires de police. Elles alléguaient que la loi du 5 avril 1884 ne mentionne pas le traitement du commissaire de police parmi les dépenses obligatoires des communes, que ce agent a d’autres attributions que celles de la police municipale; que, dans ces conditions, l’Etat doit contribuer au paiement d’un fonctionnaire, qui est à sa plein sous sa dépendance. Ces prétentions
vertu de l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884, qui vise « les traitements et autres frais du personnel de la police municipale et rurale ». L’État alloue fréquemment des subventions aux communes pour les aider à payer les traitements des fonctionnaires dont il s’agit, mais ces subventions ont un caractère purement gracieux et leur allocation ne constitue nullement une obligation pour l’État. Certaines communes, à la suite du retrait de subventions, ont soutenu que elles n’étaient point tenues de payer la totalité du traitement des commissaires de police. Elles alléguaient que la loi du 5 avril 1884 ne mentionne pas le traitement du commissaire de police parmi les dépenses obligatoires des communes, que ce agent a d’autres attributions que celles de la police municipale; que, dans ces conditions, l’Etat doit contribuer au paiement d’un fonctionnaire, qui est à sa plein sous sa dépendance. Ces prétentions ont été repoussées par quatre arrêts du Conseil d’Etat, dont trois en date du 26 décembre 1885 (communes de Saint-Junien, de Buzançais, de Remiremont) et un en date du 14 décembre 1888 (Ville de Mirecourt). L’arrêt concernant la commune de Saint-Junien est ainsi conçu : « Considérant que l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884 range « parmi les dépenses obligatoires des communes les traitements et autres frais du « personnel de la police municipale et rurale; que, d’après l’article 12 de la loi « du 28 pluviôse an VIII, il peut y avoir un commissaire dans les villes de cinq « mille habitants et au-dessus, et que le décret du 27 février 1855 fixe à dix-huit « cent francs les traitements et les frais de bureau des commissaires de police de « la dernière classe; que, dès lors, en présence du refus du Conseil municipal de la « commune de Saint-Junien, qui a 8.092 habitants, d’allouer pour le traitement « et les frais de bureau du commissaire de police la somme fixée par le décret du « 27 février 1855, le préfet a pu, sans excéder ses pouvoirs, inscrire d’office au budget de l’année 1885
paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884 range « parmi les dépenses obligatoires des communes les traitements et autres frais du « personnel de la police municipale et rurale; que, d’après l’article 12 de la loi « du 28 pluviôse an VIII, il peut y avoir un commissaire dans les villes de cinq « mille habitants et au-dessus, et que le décret du 27 février 1855 fixe à dix-huit « cent francs les traitements et les frais de bureau des commissaires de police de « la dernière classe; que, dès lors, en présence du refus du Conseil municipal de la « commune de Saint-Junien, qui a 8.092 habitants, d’allouer pour le traitement « et les frais de bureau du commissaire de police la somme fixée par le décret du « 27 février 1855, le préfet a pu, sans excéder ses pouvoirs, inscrire d’office au budget de l’année 1885 l’allocation nécessaire pour compléter lesdits traitement et « frais de bureau ». Après avoir ainsi exposé les règles générales qui régissent les fonctions de commissaire de police, il nous sera plus aisé d’étudier l’espèce sur laquelle le Conseil d’Etat a rendu son arrêt du 16 décembre 1921. La ville de Pau avait, en 1919, deux commissaires de police. Invité par le préfet à voter le crédit afférent à l’augmentation du traitement de ces fonctionnaires, réalisée par le décret du 21 décembre 1919, ainsi qu’à l’attribution d’indemnités de résidence par le décret du 11 décembre précédent, le Conseil municipal répondit que les ressources de la ville ne lui permettaient d’avoir qu’un seul commissaire de police. Sur la promesse de l’Administration supérieure de réaliser prochainement cette réduction, le crédit fut voté pour une période de trois trimestres. Mais, la promesse précitée n’ayant pas été réalisée après l’expiration de ce laps de temps, le Conseil municipal refusa de voter un nouveau crédit. A la suite d’une mise en demeure restée sans effet, le préfet prit un arrêté d’inscription d'office au budget. La ville de Pau déféra cet arrêté pour excès de pouvoir au Conseil d’Etat. Son recours était fondé sur les deux moyens