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Pau avait, en 1919, deux commissaires de police. Invité par le préfet à voter le crédit afférent à l’augmentation du traitement de ces fonctionnaires, réalisée par le décret du 21 décembre 1919, ainsi qu’à l’attribution d’indemnités de résidence par le décret du 11 décembre précédent, le Conseil municipal répondit que les ressources de la ville ne lui permettaient d’avoir qu’un seul commissaire de police. Sur la promesse de l’Administration supérieure de réaliser prochainement cette réduction, le crédit fut voté pour une période de trois trimestres. Mais, la promesse précitée n’ayant pas été réalisée après l’expiration de ce laps de temps, le Conseil municipal refusa de voter un nouveau crédit. A la suite d’une mise en demeure restée sans effet, le préfet prit un arrêté d’inscription d'office au budget. La ville de Pau déféra cet arrêté pour excès de pouvoir au Conseil d’Etat. Son recours était fondé sur les deux moyens suivants: 1° L’article 5 du décret-loi du 28 mars 1852, article qui n’a jamais été abrogé, dispose que les traitements des commissaires de police doivent être fixés par un règlement (Voir l'Administration publique. Or, le décret du 21 décembre 1919 est un décret simple, rendu sans l’intervention du Conseil d’Etat. Il est donc entaché d’illégalité et ne pouvait servir de base à un arrêté d’inscription d’office. 2° L’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884 ne met à la charge des communes que les traitements et les frais de service de la police municipale, à l’exclusion de toute indemnité de résidence. De ces deux moyens, l’un (le premier) était certainement fondé. L’article 5 du décret-loi du 28 mars 1852 sur les commissariats de police est ainsi conçu : « Les commissaires de police sont répartis en cinq classes, dont les « traitements sont fixés par un règlement d’administration publique. Ils pourront « recevoir des frais de bureau qui varieront du dixième au cinquième de leurs « traitements ». La partie de cette disposition, qui exige l’intervention d’un règlement d’administration publique pour fixer les traitements des commissaires de police, n’a jamais été abrogée, ni explicite, ni implicitement. En
Il est donc entaché d’illégalité et ne pouvait servir de base à un arrêté d’inscription d’office. 2° L’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884 ne met à la charge des communes que les traitements et les frais de service de la police municipale, à l’exclusion de toute indemnité de résidence. De ces deux moyens, l’un (le premier) était certainement fondé. L’article 5 du décret-loi du 28 mars 1852 sur les commissariats de police est ainsi conçu : « Les commissaires de police sont répartis en cinq classes, dont les « traitements sont fixés par un règlement d’administration publique. Ils pourront « recevoir des frais de bureau qui varieront du dixième au cinquième de leurs « traitements ». La partie de cette disposition, qui exige l’intervention d’un règlement d’administration publique pour fixer les traitements des commissaires de police, n’a jamais été abrogée, ni explicite, ni implicitement. En fait, il semble bien que l’Administration l’a perdue de vue dès 1861. Le décret du 27 février 1855 avait été pris après avis du Conseil d’Etat. Mais, depuis cette époque, toute une série de décrets, s’échelonnant du 15 mai 1861 au 21 décembre 1919, sont intervenus sous la forme de décrets simples. Cette pratique était certainement illégale et contraire aux intentions des auteurs du décret-loi du 28 mars 1852, qui avaient voulu assurer aux communes, à une époque où la loi municipale du 18 juillet 1837, alors en vigueur, attribuait déjà un caractère obligatoire aux dépenses afférentes au traitement des commissaires de police, la garantie d’un examen par le Conseil d’Etat. L’Administration supérieure essayait toutefois de justifier, au point de vue légal, sa façon de procéder. Pour soutenir qu’elle avait pu se borner à prendre un décret simple, elle invoquait deux textes législatifs, qui, d’après elle, auraient abrogé l’article 5 du décret du 28 mars 1852. Le premier est l’article 55 de la loi de finances du 25 février 1901, qui dispose : « Toute mesure, ayant pour effet d’augmenter le nombre et les traitements des « fonctionnaires et agents rémunérés sur le budget de l’Etat, devra faire l’objet «
décrets simples. Cette pratique était certainement illégale et contraire aux intentions des auteurs du décret-loi du 28 mars 1852, qui avaient voulu assurer aux communes, à une époque où la loi municipale du 18 juillet 1837, alors en vigueur, attribuait déjà un caractère obligatoire aux dépenses afférentes au traitement des commissaires de police, la garantie d’un examen par le Conseil d’Etat. L’Administration supérieure essayait toutefois de justifier, au point de vue légal, sa façon de procéder. Pour soutenir qu’elle avait pu se borner à prendre un décret simple, elle invoquait deux textes législatifs, qui, d’après elle, auraient abrogé l’article 5 du décret du 28 mars 1852. Le premier est l’article 55 de la loi de finances du 25 février 1901, qui dispose : « Toute mesure, ayant pour effet d’augmenter le nombre et les traitements des « fonctionnaires et agents rémunérés sur le budget de l’Etat, devra faire l’objet « d'un décret contresigné par le Ministre des Finances ». Ce texte, disait l’Administration supérieure, n’exige pas l’intervention du Conseil d’Etat, mais seulement le contre-seing du Ministre des Finances. Or, le décret du 21 décembre 1919, qui a fixé les nouveaux traitements des commissaires de police, porte ce contre-seing. Un tel argument n’était pas sérieux. Il apparaît tout d’abord que de texte invoqué, qui ne vise que les fonctionnaires rémunérés sur le budget de l’Etat, n’est pas applicable aux commissaires de police municipaux, qui sont rémunérés sur les fonds des communes. Mais, en outre, cet article 55 de la loi du 25 février 1901, en exigeant un décret contresigné par le Ministre des Finances pour réaliser toute mesure ayant pour effet d'augmenter le nombre ou les traitements des fonctionnaires, n'abroge nullement les dispositions légales antérieures qui ont prescrit l'intervention d'un règlement d'administration publique ou même d’une loi pour modifier les traitements de certaines catégories de fonctionnaires. Le texte en question n’a certainement pas entendu décider que, désormais, les traitements des magistrats par exemple, fixés jusqu’ici par la loi, pourront l’être par un simple décret, revêtu du contresignature du Ministre des Finances. L’article 55 vise simplement les traitements qui pouvaient antérieurement être
argument n’était pas sérieux. Il apparaît tout d’abord que de texte invoqué, qui ne vise que les fonctionnaires rémunérés sur le budget de l’Etat, n’est pas applicable aux commissaires de police municipaux, qui sont rémunérés sur les fonds des communes. Mais, en outre, cet article 55 de la loi du 25 février 1901, en exigeant un décret contresigné par le Ministre des Finances pour réaliser toute mesure ayant pour effet d'augmenter le nombre ou les traitements des fonctionnaires, n'abroge nullement les dispositions légales antérieures qui ont prescrit l'intervention d'un règlement d'administration publique ou même d’une loi pour modifier les traitements de certaines catégories de fonctionnaires. Le texte en question n’a certainement pas entendu décider que, désormais, les traitements des magistrats par exemple, fixés jusqu’ici par la loi, pourront l’être par un simple décret, revêtu du contresignature du Ministre des Finances. L’article 55 vise simplement les traitements qui pouvaient antérieurement être déterminés par des arrêtés ministériels ou par des décrets pris sur le rapport et avec le seul contresignature des Ministres dont relevaient les fonctionnaires intéressés. Il interdit de procéder dorénavant à une augmentation du nombre de ces fonctionnaires ou au relèvement de leurs traitements autrement que par décret contresigné par le Ministre des Finances. Mais, en ce qui touche les fonctionnaires, dont, en vertu des dispositions légales antérieures, les traitements devaient être fixés par une loi, l’article 55 n’apporte aucun changement. Quant aux fonctionnaires dont les traitements ne pouvaient être établis que par des règlements d’administration publique, le texte dont il s’agit n’abroge pas cette exigence; il en ajoute seulement une nouvelle : le règlement devra désormais porter le contresignature du Ministre des Finances et non pas seulement la signature du Ministre intéressé. Aucun argument ne pouvait donc être tiré de l’article 55 de la loi du 25 février 1901 pour soutenir qu’on avait pu procéder, en 1919, par un décret simple, au lieu d’un règlement d’administration publique, à la fixation de nouveaux traitements pour les commissaires de police. L’Administration de la Sûreté générale invoquait, en second lieu, une loi du 18 octobre 1919, qui a ouvert des crédits au
le Ministre des Finances. Mais, en ce qui touche les fonctionnaires, dont, en vertu des dispositions légales antérieures, les traitements devaient être fixés par une loi, l’article 55 n’apporte aucun changement. Quant aux fonctionnaires dont les traitements ne pouvaient être établis que par des règlements d’administration publique, le texte dont il s’agit n’abroge pas cette exigence; il en ajoute seulement une nouvelle : le règlement devra désormais porter le contresignature du Ministre des Finances et non pas seulement la signature du Ministre intéressé. Aucun argument ne pouvait donc être tiré de l’article 55 de la loi du 25 février 1901 pour soutenir qu’on avait pu procéder, en 1919, par un décret simple, au lieu d’un règlement d’administration publique, à la fixation de nouveaux traitements pour les commissaires de police. L’Administration de la Sûreté générale invoquait, en second lieu, une loi du 18 octobre 1919, qui a ouvert des crédits au Gouvernement, notamment pour le service de la police. Il résulte, disait-elle, des travaux préparatoires de cette loi que les crédits alloués ont été arrêtés, en vue de relever les traitements des commissaires de police, à des chiffres, qui étaient indiqués dans l’exposé des motifs et le rapport, et qui sont exactement ceux qui ont ensuite été insérés dans le décret du 21 décembre 1919. L’Administration en concluait que ce décret n’avait fait qu’appliquer, qu’exécuter la loi du 18 octobre 1919, qui aurait elle-même fixé les traitements, et qu’ainsi il ne pouvait être considéré comme illégal. Il était difficile d’adhérer à ce système. La loi du 18 octobre 1919 s’est bornée à ouvrir des crédits au Gouvernement. Le fait que ces crédits correspondent exactement aux états et aux tarifs figurant dans l’exposé des motifs ne donne point à ces états et à des tarifs un caractère législatif. Le Gouvernement était obligé d’attendre que des crédits suffisants lui fussent ouverts par le Parlement avant de décider des relèvements de traitements. Mais, après comme avant cette ouverture de crédits, c’était le Gouvernement qui restait l’autorité compétente pour fixer les traitements des commissaires de police, en observant les formes prescrites par la loi, c’est-à-dire
exactement ceux qui ont ensuite été insérés dans le décret du 21 décembre 1919. L’Administration en concluait que ce décret n’avait fait qu’appliquer, qu’exécuter la loi du 18 octobre 1919, qui aurait elle-même fixé les traitements, et qu’ainsi il ne pouvait être considéré comme illégal. Il était difficile d’adhérer à ce système. La loi du 18 octobre 1919 s’est bornée à ouvrir des crédits au Gouvernement. Le fait que ces crédits correspondent exactement aux états et aux tarifs figurant dans l’exposé des motifs ne donne point à ces états et à des tarifs un caractère législatif. Le Gouvernement était obligé d’attendre que des crédits suffisants lui fussent ouverts par le Parlement avant de décider des relèvements de traitements. Mais, après comme avant cette ouverture de crédits, c’était le Gouvernement qui restait l’autorité compétente pour fixer les traitements des commissaires de police, en observant les formes prescrites par la loi, c’est-à-dire en procédant par voie de règlement d’administration publique. Le décret du 21 décembre 1919, pris sans l’avis du Conseil d’Etat, était donc illégal, comme violant l'article 5 du décret-loi du 28 mars 1852. Les nouveaux traitements des commissaires municipaux de police, ayant été irrégulièrement établis, ne constituaient pas une dépense obligatoire pour les communes. Par suite, l’arrêté portant inscription d’office pour le paiement de ces traitements devait être annulé. La question étant résolue en ce qui touche les traitements, restaient les indemnités de résidence. A la suite de la loi du 18 octobre 1919, ouvrant au Gouvernement les crédits nécessaires, un décret du 11 décembre 1919 a accordé aux fonctionnaires de l’Etat des indemnités de résidence, variant selon la population des villes où ils exercent leurs fonctions. L’article 1er de ce décret énumère les catégories de fonctionnaires et agents qui ont droit à cette indemnité. Il est ainsi conçu : « Une indemnité de résidence, non soumise à retenue..., est attribuée aux personnels civils de l’Etat rentrant dans les catégories suivantes : 1° fonctionnaires, agents, sous-agents et ouvriers titulaires, stagiaires, surnuméraires, soumis au régime des lois du 9 juin 1853... etc. (ce sont les diverses lois sur les pensions civiles
obligatoire pour les communes. Par suite, l’arrêté portant inscription d’office pour le paiement de ces traitements devait être annulé. La question étant résolue en ce qui touche les traitements, restaient les indemnités de résidence. A la suite de la loi du 18 octobre 1919, ouvrant au Gouvernement les crédits nécessaires, un décret du 11 décembre 1919 a accordé aux fonctionnaires de l’Etat des indemnités de résidence, variant selon la population des villes où ils exercent leurs fonctions. L’article 1er de ce décret énumère les catégories de fonctionnaires et agents qui ont droit à cette indemnité. Il est ainsi conçu : « Une indemnité de résidence, non soumise à retenue..., est attribuée aux personnels civils de l’Etat rentrant dans les catégories suivantes : 1° fonctionnaires, agents, sous-agents et ouvriers titulaires, stagiaires, surnuméraires, soumis au régime des lois du 9 juin 1853... etc. (ce sont les diverses lois sur les pensions civiles ou militaires); 2° agents et employés ne rentrant pas dans les catégories ci-dessus, mais attachés à titre permanent au service de l’Etat, appartenant à un cadre organisé et rétribués d’après une échelle d’émoluments régulièrement fixés ». Il est certain que les commissaires de police municipaux rentrent dans cette énumération. Ils font partie du même cadre que les commissaires de police rémunérés sur les fonds de l’Etat et sont soumis à la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles. Mais la ville de Pau soutenait que les indemnités, auxquelles les commissaires de police ont droit en vertu du texte précité, ne constituaient pas pour elle une dépense obligatoire. En effet, disait-elle, d’après l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884, les dépenses obligatoires pour les communes, en ce qui concerne la police, comprennent « les traitements et autres frais du personnel de la police municipale ». Cette formule ne saurait être considérée comme englobant les indemnités de résidence. Le Ministre de l’Intérieur répondait à cet argument que l'indemnité de résidence rentre dans les « autres frais » du personnel de la police municipale, dont l'article 136 fait, comme du traitement de ce personnel, une dépense obligatoire
font partie du même cadre que les commissaires de police rémunérés sur les fonds de l’Etat et sont soumis à la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles. Mais la ville de Pau soutenait que les indemnités, auxquelles les commissaires de police ont droit en vertu du texte précité, ne constituaient pas pour elle une dépense obligatoire. En effet, disait-elle, d’après l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884, les dépenses obligatoires pour les communes, en ce qui concerne la police, comprennent « les traitements et autres frais du personnel de la police municipale ». Cette formule ne saurait être considérée comme englobant les indemnités de résidence. Le Ministre de l’Intérieur répondait à cet argument que l'indemnité de résidence rentre dans les « autres frais » du personnel de la police municipale, dont l'article 136 fait, comme du traitement de ce personnel, une dépense obligatoire pour les communes. L'interprétation ministérielle était difficilement acceptable. L’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884, en parlant du traitement et des autres frais du personnel de la police municipale, paraît bien avoir visé par l’expression « traitement » tous les émoluments personnels des agents et par l’expression « frais » ce qui n’est que le remboursement ou peut être considéré que comme le remboursement sur états ou à forfait de dépenses faites. L'indemnité de résidence ne présente point ce dernier caractère. Elle ne correspond nullement à des dépenses faites pour l’exercice de la fonction; elle constitue un émolument personnel pour les fonctionnaires qui en bénéficient; elle est un supplément de traitement. Si on la distingue du traitement, c’est parce qu’elle varie, non pas, comme le traitement proprement dit, selon le grade ou la nature de l'emploi, mais selon le lieu de résidence du fonctionnaire, et qu'elle n’est pas soumise à la retenue pour pension. Donc, si l’indemnité de résidence allouée aux commissaires de police municipaux ne saurait être considérée comme rentrant dans l’expression « frais du personnel de la police », elle n’en constitue pas moins une dépense obligatoire pour les communes, car elle fait partie
l’expression « frais » ce qui n’est que le remboursement ou peut être considéré que comme le remboursement sur états ou à forfait de dépenses faites. L'indemnité de résidence ne présente point ce dernier caractère. Elle ne correspond nullement à des dépenses faites pour l’exercice de la fonction; elle constitue un émolument personnel pour les fonctionnaires qui en bénéficient; elle est un supplément de traitement. Si on la distingue du traitement, c’est parce qu’elle varie, non pas, comme le traitement proprement dit, selon le grade ou la nature de l'emploi, mais selon le lieu de résidence du fonctionnaire, et qu'elle n’est pas soumise à la retenue pour pension. Donc, si l’indemnité de résidence allouée aux commissaires de police municipaux ne saurait être considérée comme rentrant dans l’expression « frais du personnel de la police », elle n’en constitue pas moins une dépense obligatoire pour les communes, car elle fait partie intégrante du traitement de ces agents. Mais, pour qu’il en soit ainsi, il faut, bien entendu, que cette indemnité ait été fixée dans les conditions prévues pour la fixation des traitements des fonctionnaires dont il s’agit, c’est-à-dire, en vertu du décret-loi du 28 mars 1852, par un règlement d’administration publique. Or, le décret du 11 décembre 1919, relatif aux indemnités de résidence, n’est pas un règlement d’administration publique; c’est un décret simple. Il ne pouvait donc pas légalement accorder une indemnité de cette nature, c’est-à-dire un supplément de traitement, aux commissaires de police, sans violer les dispositions du décret précité de 1852. Le traitement et l’indemnité de résidence des commissaires de police, se trouvant fixés par des textes illégaux, ne pouvaient constituer des dépenses obligatoires pour les communes. La ville de Pau était donc fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté préfectoral qui avait inscrit d’office à son budget un crédit pour l’acquittement de ces deux sortes de dépenses. Le Conseil d’Etat, sur les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Berger, s’est prononcé en ce sens. Nous croyons devoir, à raison de sa grande importance, reproduire en extenso son arrêt. « Le Conseil d’Etat statuant au
Or, le décret du 11 décembre 1919, relatif aux indemnités de résidence, n’est pas un règlement d’administration publique; c’est un décret simple. Il ne pouvait donc pas légalement accorder une indemnité de cette nature, c’est-à-dire un supplément de traitement, aux commissaires de police, sans violer les dispositions du décret précité de 1852. Le traitement et l’indemnité de résidence des commissaires de police, se trouvant fixés par des textes illégaux, ne pouvaient constituer des dépenses obligatoires pour les communes. La ville de Pau était donc fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté préfectoral qui avait inscrit d’office à son budget un crédit pour l’acquittement de ces deux sortes de dépenses. Le Conseil d’Etat, sur les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Berger, s’est prononcé en ce sens. Nous croyons devoir, à raison de sa grande importance, reproduire en extenso son arrêt. « Le Conseil d’Etat statuant au Contentieux; « Sur le rapport de la deuxième sous-section du Contentieux ; « Vu la requête présentée par le maire de la ville de Pau, à ce autorise par une délibération du Conseil municipal de ladite ville, en date du 29 janvier 1921, « ladite requête enregistrée au Secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat le « 7 février 1921, et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoir un arrêté, en date du 28 décembre 1920, par lequel le préfet du département des Basses-Pyrénées a inscrit d’office au budget de ladite ville un crédit de 8.175 francs pour le paiement des traitements et indemnités de résidence des deux « commissaires de police pendant les trois derniers trimestres de l’année 1920; « Ce faire, attendu que l’arrêté attaqué a été pris en exécution des décrets des 11 et 21 décembre 1919, qui sont l’un et l’autre, entachés d’illégalité; que le premier de ces décrets fait supporter, en effet, par le budget communal l’indemnité de résidence des commissaires de police, alors que l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884 ne range dans les dépenses obligatoires à la charge des communes que les traitements mêmes
Contentieux du Conseil d’Etat le « 7 février 1921, et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoir un arrêté, en date du 28 décembre 1920, par lequel le préfet du département des Basses-Pyrénées a inscrit d’office au budget de ladite ville un crédit de 8.175 francs pour le paiement des traitements et indemnités de résidence des deux « commissaires de police pendant les trois derniers trimestres de l’année 1920; « Ce faire, attendu que l’arrêté attaqué a été pris en exécution des décrets des 11 et 21 décembre 1919, qui sont l’un et l’autre, entachés d’illégalité; que le premier de ces décrets fait supporter, en effet, par le budget communal l’indemnité de résidence des commissaires de police, alors que l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884 ne range dans les dépenses obligatoires à la charge des communes que les traitements mêmes des commissaires de police, à l’exclusion de toute indemnité de résidence; que, d’autre part, le décret du 21 décembre 1919 est un décret simple, qui a donc été pris sans l'observation des formes exigées par l’article 5, toujours en vigueur, du décret-loi du 28 mars 1852, lequel dispose que les traitements des commissaires de police doivent être fixés par un règlement d’administration publique; Vu l’arrêté attaqué; « Vu les observations présentées par le Ministre de l’Intérieur, en réponse à la communication qui lui a été donnée du pourvoi, lesdites observations enregistrées comme ci-dessus le 28 avril 1921, et tendant au rejet de la requête par les motifs que le décret du 21 décembre 1919, qui porte fixation des traitements des commissaires de police, a été pris en exécution des lois de finances des 18 et 28 octobre 1919 et que le tableau des traitements qu’il a fixés reproduit purement et simplement celui annexé au projet devenu la loi du 28 octobre 1919; que, dans aucune de ces lois, il n’est stipulé que les traitements des commissaires de police doivent être fixés par un règlement d’administration publique; que, d’autre part, (l’article 136, paragraphe 6, de la loi du 5 avril 1884