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compétents pour appliquer l'article 1303, qui forme une disposition de pur droit civil. Cela est si clair que je déclare à l'avance m'y rallier sans réserve, et je n'y reviendrai plus. » Ici, après avoir prévenu qu'il va se trouver forcé à une discussion de quelque étendue, M. l'avocat général continue : « Le trait commun qui relie le système principal au subsidiaire, c'est cette obligation qu'aurait contractée la ville de Lyon de respecter le plan de Perrache. La première chose à faire est donc de rechercher si cet engagement a été pris, et comme on convient qu'il ne l'aurait été que virtuellement, il faut absolument analyser le contrat dont les dispositions combinées recèlent et révéleraient à la fois l'engagement qu'on invoque. » Suit une analyse des articles 1, 2, 4, 5 et 8 de l'acte de 1826. Dans l'art. 8 notamment, il est textuellement parlé « des avantages qui doivent résulter pour la Ville d'appeler dans la presqu'île Perrache des industries et une population active. » Ces avantages déterminent la Ville : 1° à abaisser son prix de vente ; 2° à compenser cet abaissement par la charge qu'elle impose à l'acquéreur de construire, remblayer, ouvrir et exploiter un établissement industriel, etc., etc. « Que suit-il de là ? En résulte-t-il un engagement où le plan de Perrache ait à jouer un rôle quelconque? Oui, à mon avis; il s'agit seulement de savoir lequel, et de dégager la vérité d'avec les illusions qu'on lui a données pour cortège. « La ville contractait évidemment l'obligation d'établir, dans la presqu'île, un quartier nouveau. Elle vendait un terrain donnant sur des rues, et non situé en rase campagne. Elle n'aurait pas pu, sans s'exposer à des dédommages, renoncer à son programme et conserver une lagune inculte ou cultivée, au lieu d'y tracer des rues, cours et quais, comme il y en a dans une ville, et dans une ville industrielle. Elle s'engageait à vendre successivement ses terrains (autant que possible), en imposant aux acheteurs des conditions ou identiques ou analogues à celles qui grevaient Guiraudel (Développements et Démonstration). C'est pourquoi je disais
établissement industriel, etc., etc. « Que suit-il de là ? En résulte-t-il un engagement où le plan de Perrache ait à jouer un rôle quelconque? Oui, à mon avis; il s'agit seulement de savoir lequel, et de dégager la vérité d'avec les illusions qu'on lui a données pour cortège. « La ville contractait évidemment l'obligation d'établir, dans la presqu'île, un quartier nouveau. Elle vendait un terrain donnant sur des rues, et non situé en rase campagne. Elle n'aurait pas pu, sans s'exposer à des dédommages, renoncer à son programme et conserver une lagune inculte ou cultivée, au lieu d'y tracer des rues, cours et quais, comme il y en a dans une ville, et dans une ville industrielle. Elle s'engageait à vendre successivement ses terrains (autant que possible), en imposant aux acheteurs des conditions ou identiques ou analogues à celles qui grevaient Guiraudel (Développements et Démonstration). C'est pourquoi je disais tout à l'heure qu'il était bien vrai que le plan n'était pas, entre la Ville et Guiraudel, une lettre morte, une annexe sans signification. Je le crois bien, car il révélait, à première vue et avec une force d'évidence toute-puissante, cette intention, disons mieux, cette obligation de la vendeuse de transformer une campagne en un quartier de ville. « Mais, faut-il aller plus loin? Est-il vrai, comme on l'assure, que, pour attirer la spéculation dans ce quartier nouveau, on lui ait assuré un avantage particulier, à savoir : la stabilité du plan de la voirie, la conservation des voies publiques figurées sur ce plan ? « Sur cela, nous avons à rechercher : 1° si un tel engagement serait valable, et en quel sens il le serait; 2° s'il a été pris. « Pour nous aider dans cette recherche, il convient de rappeler quelques principes, que je crois certains. « Tout le monde sait qu'il faut bien distinguer, dans l'administration municipale d'une Ville, deux personnes ou deux aspects très différents de la même personne : l'une, personne privée, agissant comme tout particulier peut agir, sous le contrôle de l'Etat, son tuteur; l'autre, personne publique, disposant d'un droit de police et
transformer une campagne en un quartier de ville. « Mais, faut-il aller plus loin? Est-il vrai, comme on l'assure, que, pour attirer la spéculation dans ce quartier nouveau, on lui ait assuré un avantage particulier, à savoir : la stabilité du plan de la voirie, la conservation des voies publiques figurées sur ce plan ? « Sur cela, nous avons à rechercher : 1° si un tel engagement serait valable, et en quel sens il le serait; 2° s'il a été pris. « Pour nous aider dans cette recherche, il convient de rappeler quelques principes, que je crois certains. « Tout le monde sait qu'il faut bien distinguer, dans l'administration municipale d'une Ville, deux personnes ou deux aspects très différents de la même personne : l'une, personne privée, agissant comme tout particulier peut agir, sous le contrôle de l'Etat, son tuteur; l'autre, personne publique, disposant d'un droit de police et d'une portion de l'imperium. Cette distinction fondamentale reviendra souvent dans ma discussion, et dès à présent elle me suggère l'observation que voici : « Supposons un particulier qui allote et vend, pour y bâtir, un vaste espace de terrain. Il trace un plan de distribution et ménage des chemins pour la desserte des bâtiments et la circulation des habitants. Il est fort admissible que les différents acheteurs acquièrent sur ces chemins, par l'effet même du contrat, un droit de co-propriété ou tout au moins de servitude, et que le propriétaire primitif «'y pourra plus désormais rien changer sans l'assentiment des nouveau-venus. En d'autres termes, la situation sera régie par les principes du droit civil et des conventions privées. — Mais, qu'on le remarque bien, ce ne seront pas là des voies publiques, faisant partie du domaine public, en ayant les prérogatives et en subissant les charges. Ce seront de purs chemins privés, et ils n'entreront (si jamais ils y doivent entrer) dans le domaine public, qu'après certaines formalités. Supposons ces formalités remplies; voilà que, dans le même instant où ils s'annexent au domaine public, les chemins, devenus des rues, échappent aux principes qui les régissaient tout à l'heure, pour tomber
la desserte des bâtiments et la circulation des habitants. Il est fort admissible que les différents acheteurs acquièrent sur ces chemins, par l'effet même du contrat, un droit de co-propriété ou tout au moins de servitude, et que le propriétaire primitif «'y pourra plus désormais rien changer sans l'assentiment des nouveau-venus. En d'autres termes, la situation sera régie par les principes du droit civil et des conventions privées. — Mais, qu'on le remarque bien, ce ne seront pas là des voies publiques, faisant partie du domaine public, en ayant les prérogatives et en subissant les charges. Ce seront de purs chemins privés, et ils n'entreront (si jamais ils y doivent entrer) dans le domaine public, qu'après certaines formalités. Supposons ces formalités remplies; voilà que, dans le même instant où ils s'annexent au domaine public, les chemins, devenus des rues, échappent aux principes qui les régissaient tout à l'heure, pour tomber ''sous l'application des principes bien différents du droit municipal, principes à la tête desquels il faut placer la variabilité du plan de la voirie.. . « Cette variabilité est de l'essence d'un pareil plan. L'on comprend bien pourquoi : c'est que la voirie étant destinée à satisfaire aux besoins du public, elle ne peut remplir sa destination qu'à la condition d'être douée d'une élasticité qui lui permette de suivre, pour les satisfaire, les changements survenus dans ces besoins eux-mêmes. Et toutefois, comme de graves intérêts privés se rattachent au maintien ou à la modification du plan, comme la valeur des propriétés peut en recevoir. une grave atteinte en bien comme en mal, la loi a réuni toutes sortes de précautions pour que le plan d'alignement des villes ne reçût que les modifications nécessaires ou opportunes. À cet effet, elle a remis la décision suprême en cette matière, non point aux administrations municipales, comme on semble toujours le croire dans le camp des appelants, et comme on l'a laissé trop croire dans le camp de la Ville elle-même, —■ mais bien à une autorité supérieure, impartiale, désintéressée ou présumée l'être, qui fait, en quelque sorte, office de juge entre les désirs
public, elle ne peut remplir sa destination qu'à la condition d'être douée d'une élasticité qui lui permette de suivre, pour les satisfaire, les changements survenus dans ces besoins eux-mêmes. Et toutefois, comme de graves intérêts privés se rattachent au maintien ou à la modification du plan, comme la valeur des propriétés peut en recevoir. une grave atteinte en bien comme en mal, la loi a réuni toutes sortes de précautions pour que le plan d'alignement des villes ne reçût que les modifications nécessaires ou opportunes. À cet effet, elle a remis la décision suprême en cette matière, non point aux administrations municipales, comme on semble toujours le croire dans le camp des appelants, et comme on l'a laissé trop croire dans le camp de la Ville elle-même, —■ mais bien à une autorité supérieure, impartiale, désintéressée ou présumée l'être, qui fait, en quelque sorte, office de juge entre les désirs de la municipalité et la résistance des particuliers. Cette autorité, c'était, en 1826, le Roi en son Conseil d'Etat; c'est aujourd'hui, depuis la décentralisation administrative (25 mars 1852), le Préfet du département. « À la vérité, la Ville, personne publique, peut encore jeter, la perturbation dans son plan d'alignement par un autre procédé; c'est le procédé indirect, résultant de grands travaux qu'elle entreprendrait et qui auraient pour effet de supprimer quelques voies publiques ou d'en altérer la dimension. Mais là encore elle ne saurait agir toute seule et à sa seule fantaisie. L'article 3 de la loi du 3 mai 1841 trace les règles auxquelles elle devra se soumettre et les approbations dont il lui faudra se pourvoir. « Un auteur qui a écrit sur ces matières, M. Davenne (lois de la voirie, p. 33), fait observer, à ce sujet, qu'un plan d'alignement est un contrat entre l'administration et les citoyens, et il ajoute que sur la rigoureuse et impartiale exécution de ce plan repose la garantie de tous les intérêts. Le fond de la pensée de cet auteur est fort juste, mais son expression n'est pas exacte. Un plan n'est pas un contrat, c'est une loi; il n'émane pas
un autre procédé; c'est le procédé indirect, résultant de grands travaux qu'elle entreprendrait et qui auraient pour effet de supprimer quelques voies publiques ou d'en altérer la dimension. Mais là encore elle ne saurait agir toute seule et à sa seule fantaisie. L'article 3 de la loi du 3 mai 1841 trace les règles auxquelles elle devra se soumettre et les approbations dont il lui faudra se pourvoir. « Un auteur qui a écrit sur ces matières, M. Davenne (lois de la voirie, p. 33), fait observer, à ce sujet, qu'un plan d'alignement est un contrat entre l'administration et les citoyens, et il ajoute que sur la rigoureuse et impartiale exécution de ce plan repose la garantie de tous les intérêts. Le fond de la pensée de cet auteur est fort juste, mais son expression n'est pas exacte. Un plan n'est pas un contrat, c'est une loi; il n'émane pas de la volonté de deux parties qui contractent et qui peuvent s'accorder pour l'anéantir après s'être accordées pour le former. Il est l'oeuvre d'une volonté unique, supérieure, toute-puissante, qui l'impose à tous, à la Ville comme aux habitants, et qui, l'ayant seule créé, peut seule être admise à le défaire ou à le modifier. « Ainsi éclairés de la lumière des principes, revenons à notre première question : L'engagement affirmé par les appelants serait-il valable, et en quel sens? « Il est clair, d'abord, qu'un pouvoir municipal quelconque ne saurait aliéner, un droit qui n'est pas le sien ; celui de modifier le plan de la voirie est, je le répète, en d'autres mains que celles du pouvoir municipal, et échappe, par conséquent, à toute renonciation de sa part. Le pouvoir municipal a seulement le droit de provoquer des changements, soit directs, soit indirects (au moyen des travaux publics) ; et ce droit, ainsi réduit, il ne pourrait même pas l'abdiquer, car il touche à l'ordre public, et l'article 6 du Code civil ne lui permettrait pas d'y déroger. « Mais la Ville, en 1826, ne contractait pas comme pouvoir municipal, elle contractait comme simple particulier (Développements et Démonstration). Or,
ou à le modifier. « Ainsi éclairés de la lumière des principes, revenons à notre première question : L'engagement affirmé par les appelants serait-il valable, et en quel sens? « Il est clair, d'abord, qu'un pouvoir municipal quelconque ne saurait aliéner, un droit qui n'est pas le sien ; celui de modifier le plan de la voirie est, je le répète, en d'autres mains que celles du pouvoir municipal, et échappe, par conséquent, à toute renonciation de sa part. Le pouvoir municipal a seulement le droit de provoquer des changements, soit directs, soit indirects (au moyen des travaux publics) ; et ce droit, ainsi réduit, il ne pourrait même pas l'abdiquer, car il touche à l'ordre public, et l'article 6 du Code civil ne lui permettrait pas d'y déroger. « Mais la Ville, en 1826, ne contractait pas comme pouvoir municipal, elle contractait comme simple particulier (Développements et Démonstration). Or, rien n'empêche un particulier de dire à son acheteur, au moment, par exemple, où il lui vend sa maison : je vous garantis que le plan d'alignement général, en vue duquel vous achetez ma maison tel prix, sera conservé; sinon je vous rapporterai telle partie du prix, à titre de dédommagement. C'est là promettre le fait d'autrui, il est vrai; mais cela n'est point défendu; la loi, au contraire, consacre formellement cette sorte de promesse (art. 1120). « Eh bien ! c'est un engagement tout-à-fait analogue (quoique un peu moins radical) que l'on impute à la ville de Lyon, vendeuse de terrains et simple particulier. Elle aurait dit à ses acheteurs : je promets de vous faire jouir de vos immeubles dans les conditions du plan d'alignement au vu duquel nous traitons, et avec toutes les ouvertures et percées qui y sont figurées. Si donc, comme pouvoir municipal, je venais un jour à provoquer des changements qui vous fussent préjudiciables, je vous en indemniserais comme simple particulier. » — Ainsi entendu, ainsi expliqué, l'engagement qu'aurait pris la Ville me paraît offrir tous les caractères d'une obligation valable, et le Conseil d'État, en rejetant les arrêtés de conflit trois fois élevés
dédommagement. C'est là promettre le fait d'autrui, il est vrai; mais cela n'est point défendu; la loi, au contraire, consacre formellement cette sorte de promesse (art. 1120). « Eh bien ! c'est un engagement tout-à-fait analogue (quoique un peu moins radical) que l'on impute à la ville de Lyon, vendeuse de terrains et simple particulier. Elle aurait dit à ses acheteurs : je promets de vous faire jouir de vos immeubles dans les conditions du plan d'alignement au vu duquel nous traitons, et avec toutes les ouvertures et percées qui y sont figurées. Si donc, comme pouvoir municipal, je venais un jour à provoquer des changements qui vous fussent préjudiciables, je vous en indemniserais comme simple particulier. » — Ainsi entendu, ainsi expliqué, l'engagement qu'aurait pris la Ville me paraît offrir tous les caractères d'une obligation valable, et le Conseil d'État, en rejetant les arrêtés de conflit trois fois élevés par M. le Sénateur-Préfet du Rhône, semble avoir abondé dans le même sens et reconnu, comme moi, qu'il n'y aurait là rien de contraire aux principes du droit public. « Mais cet engagement, qu'il faudrait respecter si on l'avait pris, l'a-t-il été? « A priori, qu'il me semble difficile de le supposer ! Je trouve également invraisemblable qu'on l'ait exigé et qu'on l'ait accordé. « Qu'on l'ait exigé, dis-je, parce qu'il ne faut point oublier ce que je rappelais tout à l'heure, ce que je m'efforçais de mettre en lumière, — à savoir : qu'il ne dépendait point de la Ville, même envisagée comme personne publique, de modifier, d'altérer le plan de Perrache. Oui, certes, je comprends que des spéculateurs sensés et intelligents n'aient pas voulu acheter sans garanties; mais c'est une grande erreur de croire que le droit commun ne leur en eût fourni pas; ils avaient toutes celles résultant du contrôle, de l'intervention, de la décision du Roi en son Conseil; ils avaient toutes celles résultant des mesures prises pour assurer, en pareil cas, aux réclamations des tiers, le temps de se produire et de se justifier. « Ce n'est pas tout; les circonstances où l'on traitait ne
le supposer ! Je trouve également invraisemblable qu'on l'ait exigé et qu'on l'ait accordé. « Qu'on l'ait exigé, dis-je, parce qu'il ne faut point oublier ce que je rappelais tout à l'heure, ce que je m'efforçais de mettre en lumière, — à savoir : qu'il ne dépendait point de la Ville, même envisagée comme personne publique, de modifier, d'altérer le plan de Perrache. Oui, certes, je comprends que des spéculateurs sensés et intelligents n'aient pas voulu acheter sans garanties; mais c'est une grande erreur de croire que le droit commun ne leur en eût fourni pas; ils avaient toutes celles résultant du contrôle, de l'intervention, de la décision du Roi en son Conseil; ils avaient toutes celles résultant des mesures prises pour assurer, en pareil cas, aux réclamations des tiers, le temps de se produire et de se justifier. « Ce n'est pas tout; les circonstances où l'on traitait ne semblaient-elles pas tout particulièrement de nature à rassurer les spéculateurs? En vérité, qu'on me dise donc quelles craintes sérieuses ils pouvaient avoir, contre quels périls ils ont cru devoir se mettre en garde ! Qui pouvait prévoir, je le demande, les événements si extraordinaires qui sont venus tromper leurs espérances? — Quand est-ce, en général, qu'on redoute la perturbation d'un plan de voirie? C'est dans les vieux quartiers, dans ceux qui datent de ces vieux temps où l'arbitraire, le défaut de prévoyance et de méthode se mêlaient un peu à toutes choses, et particulièrement aux constructions et au tracé des rues. On craint alors les redressements, les élargissements, les suppressions, tout ce qu'exigent et qu'exigeront de plus en plus les besoins croissants de l'hygiène publique et de la circulation. Mais, en face de ce plan dressé avec tant de soin et de régularité, où l'art des ingénieurs s'était efforcé de tout prévoir, de tout régler, qu'on ait songé au péril, de modifications prochaines, qu'on ait songé à demander des garanties particulières, exceptionnelles, c'est ce qui ne paraît point admissible. Il ne l'est pas davantage qu'on les eût accordées. Une telle perspective, si inaccoutumée, est de celles qu'une administration prévoyante n'accepterait
— Quand est-ce, en général, qu'on redoute la perturbation d'un plan de voirie? C'est dans les vieux quartiers, dans ceux qui datent de ces vieux temps où l'arbitraire, le défaut de prévoyance et de méthode se mêlaient un peu à toutes choses, et particulièrement aux constructions et au tracé des rues. On craint alors les redressements, les élargissements, les suppressions, tout ce qu'exigent et qu'exigeront de plus en plus les besoins croissants de l'hygiène publique et de la circulation. Mais, en face de ce plan dressé avec tant de soin et de régularité, où l'art des ingénieurs s'était efforcé de tout prévoir, de tout régler, qu'on ait songé au péril, de modifications prochaines, qu'on ait songé à demander des garanties particulières, exceptionnelles, c'est ce qui ne paraît point admissible. Il ne l'est pas davantage qu'on les eût accordées. Une telle perspective, si inaccoutumée, est de celles qu'une administration prévoyante n'accepterait qu'en cas de nécessité extrême, et après des débats dont, certes, le souvenir se serait conservé. Surtout, une administration, à moins d'être insensée, n'irait jamais se lier ainsi les mains pour l'éternité. Et tenez, Messieurs ! il y a dans le contrat de 1826 une stipulation qui oblige M. Guiraudet à ouvrir et exploiter un four à plâtre. C'est là une obligation bien insolite, et je ne sais même si elle n'est point attentatoire à la liberté du travail. Mais, justement parce qu'elle était si exorbitante, M. Guiraudet n'a accepté cette obligation que pour vingt-cinq années ; il a eu soin d'en limiter assez étroitement la durée. Peut-on supposer que la Ville eût eu moins de prévoyance pour elle-même, et que, contractant l'anormale obligation dont on se plaît à la charger, elle l'ait assumée sans aucune limite de temps ? « J'ai donc, ce me semble, après tant d'invraisemblances, le droit de dire aux appelants : Montrez-moi une clause expresse, où la Ville se soit engagée expressément. À cette condition seulement, je consentirai à croire que la Ville a eu la témérité que vous lui prêtez. « Mais de clause expresse, il n'y en a point, et l'on est contraint
à ouvrir et exploiter un four à plâtre. C'est là une obligation bien insolite, et je ne sais même si elle n'est point attentatoire à la liberté du travail. Mais, justement parce qu'elle était si exorbitante, M. Guiraudet n'a accepté cette obligation que pour vingt-cinq années ; il a eu soin d'en limiter assez étroitement la durée. Peut-on supposer que la Ville eût eu moins de prévoyance pour elle-même, et que, contractant l'anormale obligation dont on se plaît à la charger, elle l'ait assumée sans aucune limite de temps ? « J'ai donc, ce me semble, après tant d'invraisemblances, le droit de dire aux appelants : Montrez-moi une clause expresse, où la Ville se soit engagée expressément. À cette condition seulement, je consentirai à croire que la Ville a eu la témérité que vous lui prêtez. « Mais de clause expresse, il n'y en a point, et l'on est contraint de recourir aux présomptions naissant de l'esprit et de l'ensemble du contrat, ou de quelques expressions équivoques. « Ces expressions sont principalement celles-ci : « Le plan demeurera annexé à l'acte de vente; il est déclaré faire partie intégrante de la vente. » Détachées, isolées de ce qui les entoure, ces expressions, j'en conviens, pourraient offrir quelque gravité; mais il faut les replacer dans leur cadre, les lier à ce qui précède (ce que les appelants se gardent de jamais faire), et l'on voit alors que le plan est annexé à la minute de l'acte, en tant qu'il sert à désigner l'emplacement de l'objet vendu et la direction ou dimension des nouvelles rues à ouvrir, lesquelles n'avaient point encore de nom, et que l'acheteur s'obligeait à remblayer. » M. le premier avocat général indique encore d'autres raisons pour lesquelles l'annexion du plan à la minute présentait nécessité ou utilité. De là il passe à la réfutation d'un autre argument des appelants, argument dont il trouve la trace dans les décrets rendus par le Conseil d'État sur les conflits élevés dans les précédents procès, et qui se réduit de ce que Guiraudet était obligé, par son contrat, à concourir avec la