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les tribunaux ne manqueraient pas de commettre et s'ériger en arbitre des actes du Gouvernement. L'expérience a prouvé que la Cour suprême, loin d'exagérer les droits de l'autorité judiciaire, les a parfois restreints dans une mesure plus large que ne l'avait fait le Conseil d'Etat lui-même. Mais ce que Cormenin disait des attributs royaux était assurément conforme à la tradition monarchique et à la Charte, en vertu de laquelle « toute justice émanait du roi. » Sous un tel régime politique, le roi en son conseil d'Etat était tout naturellement constitué arbitre entre les différents pouvoirs émanant de son autorité souveraine. Sans doute il n'avait plus, comme avant la Révolution, avec la plénitude du pouvoir judiciaire, le droit d'évoquer à son tribunal suprême toutes les causes du royaume, mais il lui restait encore, de l'ancienne prérogative royale, le droit de régler les conflits d'autorité. On comprend donc qu'à cette époque on ait confié à l'autorité royale le règlement des compétences. Mais, lorsque, plus tard, le nouveau principe de la souveraineté populaire vint remplacer le vieux droit royal, le système préconisé par Cormenin devait perdre de sa valeur doctrinale. Un président de République, ou même un roi constitutionnel, n'avait plus vis-à-vis des trois pouvoirs législatif, administratif et judiciaire, l'indépendance nécessaire pour se constituer l'arbitre de leurs revendications rivales. Néanmoins, sous la monarchie de Juillet, le roi statuant en Conseil d'Etat, avait continué d'être l'arbitre des pouvoirs administratif et judiciaire. Ce n'est qu'en 1848 qu'on se préoccupa de mettre l'institution en harmonie avec les nouveaux principes témérairement substitués à l'ancienne organisation sociale, en confiant à un tribunal spécial la connaissance des conflits d'attributions. L'article 89 de la Constitution des 4-8 novembre 1848 portait : « Les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire seront réglés par un tribunal spécial composé de membres de la Cour de Cassation et de conseillers d'Etat désignés tous les trois ans en nombre égal par leurs corps respectifs. Ce tribunal sera présidé par le ministre de la justice. » Un règlement d'administration du 26 octobre 1849 détermina les formes de procéder du Tribunal des conflits, et
des trois pouvoirs législatif, administratif et judiciaire, l'indépendance nécessaire pour se constituer l'arbitre de leurs revendications rivales. Néanmoins, sous la monarchie de Juillet, le roi statuant en Conseil d'Etat, avait continué d'être l'arbitre des pouvoirs administratif et judiciaire. Ce n'est qu'en 1848 qu'on se préoccupa de mettre l'institution en harmonie avec les nouveaux principes témérairement substitués à l'ancienne organisation sociale, en confiant à un tribunal spécial la connaissance des conflits d'attributions. L'article 89 de la Constitution des 4-8 novembre 1848 portait : « Les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire seront réglés par un tribunal spécial composé de membres de la Cour de Cassation et de conseillers d'Etat désignés tous les trois ans en nombre égal par leurs corps respectifs. Ce tribunal sera présidé par le ministre de la justice. » Un règlement d'administration du 26 octobre 1849 détermina les formes de procéder du Tribunal des conflits, et il fut suivi de la loi du 4 février 1850, relative à l'organisation de ce tribunal. D'après ces textes, le Tribunal des Conflits était présidé par le ministre de la justice. Ses décisions ne pouvaient être rendues qu'au nombre de neuf juges pris également, à l'exception du ministre, dans les deux corps qui concourent à sa formation, c'est-à-dire la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat. En cas d'empêchement du ministre des cultes, la présidence revenait de droit au ministre de l'instruction publique. Quatre suppléants, dont deux élus par le Conseil d'Etat et les deux autres par la Cour de Cassation, deux commissaires du Gouvernement avec leurs deux suppléants, choisis chaque année avant la rentrée du tribunal par le président de la République parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et dans le parquet de la Cour de Cassation, complétaient l'organisation de ce tribunal. La loi des 4-8 février 1850 contenait quelques autres dispositions relatives à la nécessité d'un rapport écrit, fait par l'un des membres du tribunal préalablement à la décision, à l'obligation de confier les fonctions de rapporteur alternativement à un conseiller d'Etat et à un conseiller à la Cour de Cassation, et enfin, à la défense
deux corps qui concourent à sa formation, c'est-à-dire la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat. En cas d'empêchement du ministre des cultes, la présidence revenait de droit au ministre de l'instruction publique. Quatre suppléants, dont deux élus par le Conseil d'Etat et les deux autres par la Cour de Cassation, deux commissaires du Gouvernement avec leurs deux suppléants, choisis chaque année avant la rentrée du tribunal par le président de la République parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et dans le parquet de la Cour de Cassation, complétaient l'organisation de ce tribunal. La loi des 4-8 février 1850 contenait quelques autres dispositions relatives à la nécessité d'un rapport écrit, fait par l'un des membres du tribunal préalablement à la décision, à l'obligation de confier les fonctions de rapporteur alternativement à un conseiller d'Etat et à un conseiller à la Cour de Cassation, et enfin, à la défense de désigner dans une même affaire, comme commissaire du Gouvernement et comme rapporteur, deux membres du même corps. Cette législation, comparée à celle qui l'avait précédée, offrait des garanties supérieures ; mais elle avait encore l'inconvénient d'assurer la prépondérance du pouvoir exécutif en attribuant à un ministre la présidence du Tribunal des Conflits. Par le jeu des institutions parlementaires, chaque ministre se trouvant solidaire des délibérations prises en commun, le ministre président le tribunal devait être naturellement enclin à faire pencher la balance du côté de l'administration, toutes les fois que le conflit viendrait à surgir à propos d'actes émanés de l'initiative ministérielle et gouvernementale. Il était souverainement dangereux de confier, en pareil cas, la présidence d'un tribunal mixte de juges et d'administrateurs à un personnage politique qui se trouve être l'un de ceux qui avaient provoqué ou tout au moins approuvé l'acte attaqué. Mais, du reste, nous le répétons, l'introduction de l'élément judiciaire dans le Tribunal des Conflits réalisait, par rapport au régime précédent, un incontestable progrès. Le pays n'en goûta pas longtemps les bienfaits ; car, bien que dans son éphémère existence, de 1849 à 1852, le Tribunal des Conflits n'eût donné lieu à aucune plainte, le Gouvernement
Tribunal des Conflits. Par le jeu des institutions parlementaires, chaque ministre se trouvant solidaire des délibérations prises en commun, le ministre président le tribunal devait être naturellement enclin à faire pencher la balance du côté de l'administration, toutes les fois que le conflit viendrait à surgir à propos d'actes émanés de l'initiative ministérielle et gouvernementale. Il était souverainement dangereux de confier, en pareil cas, la présidence d'un tribunal mixte de juges et d'administrateurs à un personnage politique qui se trouve être l'un de ceux qui avaient provoqué ou tout au moins approuvé l'acte attaqué. Mais, du reste, nous le répétons, l'introduction de l'élément judiciaire dans le Tribunal des Conflits réalisait, par rapport au régime précédent, un incontestable progrès. Le pays n'en goûta pas longtemps les bienfaits ; car, bien que dans son éphémère existence, de 1849 à 1852, le Tribunal des Conflits n'eût donné lieu à aucune plainte, le Gouvernement impérial le supprima. Le décret du 25 janvier 1852, en organisant le nouveau Conseil d'Etat, lui conféra, par son article 4°, paragraphe 3, le droit de proposer les décrets qui statueraient sur les conflits d'attribution entre les autorités administrative et judiciaire. Le nouveau Conseil d'Etat fut tout aussitôt appelé à exercer le droit que le décret de 4852 lui avait conféré, et il le fit de manière à justifier d'un seul coup toutes les anciennes préventions. Sous la monarchie de Juillet comme sous la Restauration, sauf des abus passagers bientôt réprimés par le pouvoir lui-même, le Gouvernement avait, en général, usé avec modération du droit de régler les compétences. L'arme du conflit, reposant dans des mains sages et prudentes, n'avait blessé aucun intérêt grave ni aucun droit primordial. On avait alors vu s'accréditer de plus en plus, comme une doctrine de légalité et de liberté défendue par les maîtres de la science administrative, le principe de la compétence exclusive des tribunaux ordinaires dans les affaires où l'état civil, la liberté et la propriété des citoyens pouvaient se trouver en jeu. Mais quand il s'agissait de rechercher le texte légal consacrant ce tutélaire principe, que les maîtres enseignaient, que les tribunaux
exercer le droit que le décret de 4852 lui avait conféré, et il le fit de manière à justifier d'un seul coup toutes les anciennes préventions. Sous la monarchie de Juillet comme sous la Restauration, sauf des abus passagers bientôt réprimés par le pouvoir lui-même, le Gouvernement avait, en général, usé avec modération du droit de régler les compétences. L'arme du conflit, reposant dans des mains sages et prudentes, n'avait blessé aucun intérêt grave ni aucun droit primordial. On avait alors vu s'accréditer de plus en plus, comme une doctrine de légalité et de liberté défendue par les maîtres de la science administrative, le principe de la compétence exclusive des tribunaux ordinaires dans les affaires où l'état civil, la liberté et la propriété des citoyens pouvaient se trouver en jeu. Mais quand il s'agissait de rechercher le texte légal consacrant ce tutélaire principe, que les maîtres enseignaient, que les tribunaux appliquaient, que les gouvernements sages respectaient, on ne rencontrait nulle part une disposition formelle de la loi assignant à l'omnipotence administrative ces limites qu'on proclamait infranchissables, quoiqu'elles eussent été bien souvent franchies autrefois. On eut alors le tort, c'est là notre humble avis, de ne pas comprendre qu'il ne suffisait pas pour conjurer les effets d'une institution vicieuse, de lui opposer un principe; quelle que fut d'ailleurs la haute valeur et la force doctrinale de ce principe, et qu'un temps pourrait venir où la prudence des hommes ne suppléerait plus à l'imperfection de l'institution. Ce moment arrivé, un grand orateur comme Berryer s'écrierait en vain : Ces principes, c'est notre nationalité! Il était aisé de comprendre que son éloquence ne parviendrait pas à faire tomber des mains du despotisme l'arme imprudemment conservée dans l'arsenal de la loi. On le vit bien en 4852. Les événements qui viennent de s'accomplir sous nos yeux ont donné aux faits qui se passèrent alors un regain d'actualité. Retraçons-les donc rapidement. On sait que, deux jours avant d'accepter la couronne qui lui était offerte, Louis-Philippe avait fait donation à ses enfants, à l'exclusion de l'aîné de ses fils, de la nue-propriété de tous ses biens
pas pour conjurer les effets d'une institution vicieuse, de lui opposer un principe; quelle que fut d'ailleurs la haute valeur et la force doctrinale de ce principe, et qu'un temps pourrait venir où la prudence des hommes ne suppléerait plus à l'imperfection de l'institution. Ce moment arrivé, un grand orateur comme Berryer s'écrierait en vain : Ces principes, c'est notre nationalité! Il était aisé de comprendre que son éloquence ne parviendrait pas à faire tomber des mains du despotisme l'arme imprudemment conservée dans l'arsenal de la loi. On le vit bien en 4852. Les événements qui viennent de s'accomplir sous nos yeux ont donné aux faits qui se passèrent alors un regain d'actualité. Retraçons-les donc rapidement. On sait que, deux jours avant d'accepter la couronne qui lui était offerte, Louis-Philippe avait fait donation à ses enfants, à l'exclusion de l'aîné de ses fils, de la nue-propriété de tous ses biens patrimoniaux. Cette donation, faite le 7 août 4830, comprenait : 1° tous les biens provenant du duc d'Orléans sur la succession de sa mère, fille du duc de Penthièvre et petite-fille de Louis XIV et de Madame de Montespan ; 2° de ceux provenant de la succession bénéficiaire de son père et qu'il avait rachetés à la barre des tribunaux ; 3° des acquisitions par lui faites de 1814 à 1830. Une loi du 7 août 4832 avait reconnu la validité de cette donation, et les enfants du roi se marièrent sous le bénéfice de cette loi. Or, c'est la donation ainsi faite, qu'un décret du 22 janvier 4852 déclarait nulle, comme contraire au principe de la dévolution, au domaine de l'Etat, des biens particuliers du prince. En conséquence, le décret déclarait incorporés au domaine de l'Etat, les biens qui avaient fait l'objet de la donation du 7 août 4832. Nous n'avons pas à discuter ici la convenance de la précaution prise par le duc d'Orléans, bien que l'avenir ait justifié, dans une certaine mesure, la prévoyance du père de famille; mais, quoi qu'on puisse penser de cet acte, le décret qui l'annulait ne contenait pas moins la plus arbitraire
père et qu'il avait rachetés à la barre des tribunaux ; 3° des acquisitions par lui faites de 1814 à 1830. Une loi du 7 août 4832 avait reconnu la validité de cette donation, et les enfants du roi se marièrent sous le bénéfice de cette loi. Or, c'est la donation ainsi faite, qu'un décret du 22 janvier 4852 déclarait nulle, comme contraire au principe de la dévolution, au domaine de l'Etat, des biens particuliers du prince. En conséquence, le décret déclarait incorporés au domaine de l'Etat, les biens qui avaient fait l'objet de la donation du 7 août 4832. Nous n'avons pas à discuter ici la convenance de la précaution prise par le duc d'Orléans, bien que l'avenir ait justifié, dans une certaine mesure, la prévoyance du père de famille; mais, quoi qu'on puisse penser de cet acte, le décret qui l'annulait ne contenait pas moins la plus arbitraire et la moins déguisée des confiscations. L'ancien principe de la dévolution n'était plus, en 4852, loi fondamentale de l'Etat, comme au temps où s'opérait le saint et politique mariage du roi et de la couronne. Les constitutions impériales et notamment le sénatus-consulte du 30 janvier 4810 avaient consacré l'indépendance du domaine privé de l'empereur. Plus récemment, le décret du 25 octobre 1848 et la loi du 4 février 1850 avaient statué dans le même sens, et implicitement validé la donation du 7 août 4830. Sans doute, en 4814, Louis XVIII aima mieux revenir à la tradition monarchique consacrée par l'ordonnance de Moulins et ledit de Henri IV, en 1607, en faisant revivre l'ancien droit domanial, d'après lequel, comme le dit magnifiquement un vieil auteur, « le prince se donne lui-même sans réserve et pour l'éternité : il n'a nulle inquiétude à avoir pour l'avenir ; sa postérité est celle de l'Etat, ses enfants sont les enfants de la France. » Sans doute encore, le comte d'Artois, devenu Charles X, avait voulu faire comme avait fait royalement Louis XVIII, en réunissant à la dotation de la couronne, par la loi du 15 janvier 4825, les biens acquis par le roi défunt.
domaine privé de l'empereur. Plus récemment, le décret du 25 octobre 1848 et la loi du 4 février 1850 avaient statué dans le même sens, et implicitement validé la donation du 7 août 4830. Sans doute, en 4814, Louis XVIII aima mieux revenir à la tradition monarchique consacrée par l'ordonnance de Moulins et ledit de Henri IV, en 1607, en faisant revivre l'ancien droit domanial, d'après lequel, comme le dit magnifiquement un vieil auteur, « le prince se donne lui-même sans réserve et pour l'éternité : il n'a nulle inquiétude à avoir pour l'avenir ; sa postérité est celle de l'Etat, ses enfants sont les enfants de la France. » Sans doute encore, le comte d'Artois, devenu Charles X, avait voulu faire comme avait fait royalement Louis XVIII, en réunissant à la dotation de la couronne, par la loi du 15 janvier 4825, les biens acquis par le roi défunt. Mais la légalité de la donation du 7 août 4830, expressément ou virtuellement reconnue par les lois du 2 mars 4832, du 25 octobre 4848 et 4 février 1850, ne pouvait plus être mise en question ; à plus forte raison, ne pouvait-elle être discutée devant une autre juridiction que les tribunaux de droit commun. C'était à ceux-ci à dire si, malgré ces textes de loi, il était encore possible d'appliquer au Gouvernement de Juillet les règles de la vieille monarchie fondée sur l'hérédité, s'il était permis de remettre en question, à chaque changement de gouvernement, les droits réglés par la législation précédente, et si, enfin, les enfants du duc d'Orléans qui avaient, de 1830 à 1852, c'est-à-dire pendant vingt-deux ans, joui conformément à leurs titres des biens à eux donnés par leur père, avaient ou non le droit d'invoquer, à défaut d'autres titres, la prescription de dix et vingt ans des articles 2265 et 2266 du Code civil. Il ne semblait pas possible de soustraire des questions de ce genre aux tribunaux ordinaires. Cependant, quand les princes portèrent devant le tribunal civil de la Seine la revendication de leurs biens confisqués, on vit le Gouvernement intervenir et le préfet
les tribunaux de droit commun. C'était à ceux-ci à dire si, malgré ces textes de loi, il était encore possible d'appliquer au Gouvernement de Juillet les règles de la vieille monarchie fondée sur l'hérédité, s'il était permis de remettre en question, à chaque changement de gouvernement, les droits réglés par la législation précédente, et si, enfin, les enfants du duc d'Orléans qui avaient, de 1830 à 1852, c'est-à-dire pendant vingt-deux ans, joui conformément à leurs titres des biens à eux donnés par leur père, avaient ou non le droit d'invoquer, à défaut d'autres titres, la prescription de dix et vingt ans des articles 2265 et 2266 du Code civil. Il ne semblait pas possible de soustraire des questions de ce genre aux tribunaux ordinaires. Cependant, quand les princes portèrent devant le tribunal civil de la Seine la revendication de leurs biens confisqués, on vit le Gouvernement intervenir et le préfet proposer un déclinatoire d'incompétence. Les débats de cette affaire sont restés célèbres, tant en raison de l'importance du litige et de la qualité des parties, qu'à cause de l'illustration des avocats qui plaidèrent pour les princes d'Orléans. Paillet et Berryer invoquèrent les raisons les plus graves à l'appui de la compétence de l'autorité judiciaire. La science consommée du droit, jointe à la plus haute éloquence, triomphèrent devant le tribunal de la Seine, qui rendit le 23 avril 1832, sous la présidence de M. Debelcourt, le jugement suivant : « Attendu que les membres de la famille d'Orléans possèdent, comme propriétaires, le domaine de Neuilly et de Montceaux, soit en vertu de la donation du 7 août 1830, soit en qualité d'héritiers de leur père et, pour partie, de la princesse Adélaïde, leur tante, soit en vertu d'une jouissance prolongée pendant plus de vingt ans et pouvant fonder la prescription. » Attendu que leur action a pour objet la propriété de ces deux domaines. (1) Toutefois, cette loi du 15 janvier 1825 respectait la donation que le comte d'Artois avait faite le 9 novembre 1819 au second de ses fils, le duc de Berry, dans des conditions analogues à celles de
compétence de l'autorité judiciaire. La science consommée du droit, jointe à la plus haute éloquence, triomphèrent devant le tribunal de la Seine, qui rendit le 23 avril 1832, sous la présidence de M. Debelcourt, le jugement suivant : « Attendu que les membres de la famille d'Orléans possèdent, comme propriétaires, le domaine de Neuilly et de Montceaux, soit en vertu de la donation du 7 août 1830, soit en qualité d'héritiers de leur père et, pour partie, de la princesse Adélaïde, leur tante, soit en vertu d'une jouissance prolongée pendant plus de vingt ans et pouvant fonder la prescription. » Attendu que leur action a pour objet la propriété de ces deux domaines. (1) Toutefois, cette loi du 15 janvier 1825 respectait la donation que le comte d'Artois avait faite le 9 novembre 1819 au second de ses fils, le duc de Berry, dans des conditions analogues à celles de la donation du 7 août 1833. LE PRINCE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS » Attendu que les tribunaux ordinaires sont exclusivement compétents pour statuer sur les questions de propriété, de validité de contrats, de prescriptions ; que ce principe a toujours été appliqué, aussi bien à l'égard de l'Etat, qu'à l'égard des particuliers; qu'ainsi, au tribunal seul, il appartient d'apprécier les titres des parties et d'appliquer la loi aux faits qui ont donné lieu au procès : » Se déclare compétent, etc. » Mais avant le jour assigné pour qu'il fût plaidé au fond, le préfet de la Seine prenait un arrêté de conflit et la question se trouva portée devant le Conseil d'Etat. Là, on vit se produire des faits qui, joints à ceux qui viennent de se dérouler sous nos yeux, ont jeté sur la juridiction administrative un discrédit tel, que quand viendra l'heure des restaurations nécessaires, il n'est point sûr que l'institution ne s'en trouve immédiatement atteinte. Ces faits, un magistrat éminent, alors maître des requêtes au Conseil d'Etat, devenu plus tard conseiller à la Cour de Cassation, M. Reverchon, les a racontés, en révélant à l'aide de quelle honteuse pression le Gouvernement arracha à la haute
l'égard des particuliers; qu'ainsi, au tribunal seul, il appartient d'apprécier les titres des parties et d'appliquer la loi aux faits qui ont donné lieu au procès : » Se déclare compétent, etc. » Mais avant le jour assigné pour qu'il fût plaidé au fond, le préfet de la Seine prenait un arrêté de conflit et la question se trouva portée devant le Conseil d'Etat. Là, on vit se produire des faits qui, joints à ceux qui viennent de se dérouler sous nos yeux, ont jeté sur la juridiction administrative un discrédit tel, que quand viendra l'heure des restaurations nécessaires, il n'est point sûr que l'institution ne s'en trouve immédiatement atteinte. Ces faits, un magistrat éminent, alors maître des requêtes au Conseil d'Etat, devenu plus tard conseiller à la Cour de Cassation, M. Reverchon, les a racontés, en révélant à l'aide de quelle honteuse pression le Gouvernement arracha à la haute juridiction administrative une décision favorable à ses desseins. Or, voici la doctrine sanctionnée par le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 16 juin 1852. » Considérant que le décret du 22 janvier 1852, déclare formellement que les biens meubles et immeubles qui sont l'objet de la donation faite le 7 août 1830, par le roi Louis-Philippe à ses enfants, sont restitués au domaine de l'Etat; considérant que le décret du 22 janvier est un acte de Gouvernement, dont l'exécution et les effets ne peuvent être soumis à l'appréciation de l'autorité judiciaire. Décrète : « L'arrêté de conflit est confirmé. » On ne saurait plus sommairement consacrer une confiscation. M. Reverchon, d'abord nommé commissaire du Gouvernement et chargé à ce titre de donner des conclusions, s'était vu retirer le dossier sitôt que l'on connut son intention de soutenir les droits de l'autorité judiciaire. Voici à quelle thèse son remplaçant eut recours pour soutenir la validité de l'arrêté de conflit. Il s'agit, dit-il, d'un acte politique par sa nature et son objet; cela suffit à le rendre inattaquable. Qu'on ne dise pas, d'ailleurs, qu'il s'agit de confiscation. Confisquer c'est dépouiller une personne de sa propriété, de ce qui lui appartient légitimement. Or,