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de révision des listes pour le 5. Le 4. Expiration du délai des réclamations contre les opérations de révision (Circulaire du 30 novembre 1884). Le 5. Examen des réclamations des électeurs par la commission de révision. Le 9. Dernier jour de l'examen des réclamations. Le 10. Point de départ du délai de trois jours pour la notification des décisions de la commission. Le 12. Expiration du délai de notification (Circulaire du 30 mars 1881). Le 17. Expiration du délai d’appel devant le juge de paix contre les décisions de la commission de révision. Le 27. Expiration du délai dans lequel le juge de paix doit statuer sur les appels des décisions de la commission de révision (Circulaire du 30 novembre 1884). Dès le 23. Échenillage. — En surveiller l’exécution. (Loi des 19-22 juillet 1791, art. 30. Circ. min. du 5 floréal an VIII. Art. 471 Code pénal). Le 23. Chemins ruraux. — Prestation et exécution des travaux. Roger de SÉGOGNE Docteur en droit, Avocat à la Cour d’appel. QUATRE-VINGT-NEUVIÈME ANNÉE PARIS BUREAUX DU JOURNAL : RUE DE NESLES, 8 JOURNAL COMMUNES BULLETIN MENSUEL Les concessions de gaz et la hausse des charbons Les syndicats d’entreprises d’éclairage des villes par le gaz ont commencé une campagne pour obtenir le relèvement du prix du gaz, à raison de l’augmentation considérable des prix du charbon qui s’est produite depuis le début des hostilités. Des procès ont été engagés devant un certain nombre de conseils de préfecture et plusieurs de ceux-ci ont déjà statué. Nous connaissons quatre décisions : l’une du conseil de préfecture de la Gironde qui a donné gain de cause à la ville de Bordeaux et qui est déférée au Conseil d’État ; une autre, dans le même sens, du conseil de préfecture des Deux-Sèvres et, enfin, dans le sens opposé, deux arrêtés des conseils de préfecture de la Seine-Inférieure et de Seine-et-Oise. La question présente donc un intérêt très général pour les communes et nous croyons utile d’y consacrer une étude assez complète en attendant que le Conseil d’État ait posé les principes d’une jurisprudence générale. En fait, il est
gaz ont commencé une campagne pour obtenir le relèvement du prix du gaz, à raison de l’augmentation considérable des prix du charbon qui s’est produite depuis le début des hostilités. Des procès ont été engagés devant un certain nombre de conseils de préfecture et plusieurs de ceux-ci ont déjà statué. Nous connaissons quatre décisions : l’une du conseil de préfecture de la Gironde qui a donné gain de cause à la ville de Bordeaux et qui est déférée au Conseil d’État ; une autre, dans le même sens, du conseil de préfecture des Deux-Sèvres et, enfin, dans le sens opposé, deux arrêtés des conseils de préfecture de la Seine-Inférieure et de Seine-et-Oise. La question présente donc un intérêt très général pour les communes et nous croyons utile d’y consacrer une étude assez complète en attendant que le Conseil d’État ait posé les principes d’une jurisprudence générale. En fait, il est certain que la hausse des charbons a pris une importance très grande depuis la guerre. Le prix de revient du gaz a donc très notablement augmenté. Les compagnies concessionnaires sont-elles, de ce chef, fondées à réclamer soit une indemnité, soit un relèvement des tarifs? La question peut paraître délicate, à cause précisément de l'importance de la hausse. Certains estiment qu’elle se résout presque d’elle-même, parce que, disent-ils, la guerre est un cas de force majeure qui ne pouvait pas être prévu et qui a jeté un trouble profond dans l’économie des traités de concession. Elle a donc dégagé les compagnies concessionnaires de leur obligation de ne percevoir qu’un tarif déterminé ; ce tarif, basé sur le prix de la matière première, n’a plus de cause et il y a lieu de le reviser. À l’appui de ce raisonnement très simple, les jurisconsultes, consultés par les syndicats d’éclairage, invoquent deux arguments principaux : En premier lieu, le contrat de concession implique un équilibre raisonnable entre les obligations et les charges; aucune des parties ne doit s’enrichir abusivement aux dépens de l’autre, victime d’une erreur inévitable. En second lieu, la jurisprudence du Conseil d’Etat alloue des indemnités aux entrepreneurs de travaux publics
cause précisément de l'importance de la hausse. Certains estiment qu’elle se résout presque d’elle-même, parce que, disent-ils, la guerre est un cas de force majeure qui ne pouvait pas être prévu et qui a jeté un trouble profond dans l’économie des traités de concession. Elle a donc dégagé les compagnies concessionnaires de leur obligation de ne percevoir qu’un tarif déterminé ; ce tarif, basé sur le prix de la matière première, n’a plus de cause et il y a lieu de le reviser. À l’appui de ce raisonnement très simple, les jurisconsultes, consultés par les syndicats d’éclairage, invoquent deux arguments principaux : En premier lieu, le contrat de concession implique un équilibre raisonnable entre les obligations et les charges; aucune des parties ne doit s’enrichir abusivement aux dépens de l’autre, victime d’une erreur inévitable. En second lieu, la jurisprudence du Conseil d’Etat alloue des indemnités aux entrepreneurs de travaux publics ou de fournitures, dans le cas où des sujétions nouvelles et non prévues par le cahier des charges ont rendu l’exécution du contrat par trop onéreuse. Nous ne méconnaissons pas que les circonstances actuelles donnent aux compagnies concessionnaires d’éclairage par le gaz des éléments de discussion soit à l’appui d’un procès, soit pour faciliter une transaction. Et la meilleure preuve que la difficulté est réelle résulte de la divergence des arrêtés des conseils de préfecture qui ont déjà été rendus. Nous n’éprouvons pas, cependant, en ce qui nous concerne, d’hésitation sérieuse à admettre que les prétentions des compagnies concessionnaires ne sont pas juridiques et qu’elles doivent être repoussées, sauf dans les cas, exceptionnels selon nous, où les termes des cahiers des charges justifieraient une autre solution. S’il fallait résoudre la question par la jurisprudence qui s’est formée après la guerre de 1870-1871, elle ne serait guère douteuse. Cette jurisprudence, prenant pour base la doctrine de la Cour de cassation que la force majeure n’est libératrice des obligations contractées que si elle a rendu l’exécution complètement impossible, a refusé de prononcer la résiliation d’un grand nombre de contrats antérieurs à 1870, dont l’exécution matérielle avait été rendue plus difficile et plus
procès, soit pour faciliter une transaction. Et la meilleure preuve que la difficulté est réelle résulte de la divergence des arrêtés des conseils de préfecture qui ont déjà été rendus. Nous n’éprouvons pas, cependant, en ce qui nous concerne, d’hésitation sérieuse à admettre que les prétentions des compagnies concessionnaires ne sont pas juridiques et qu’elles doivent être repoussées, sauf dans les cas, exceptionnels selon nous, où les termes des cahiers des charges justifieraient une autre solution. S’il fallait résoudre la question par la jurisprudence qui s’est formée après la guerre de 1870-1871, elle ne serait guère douteuse. Cette jurisprudence, prenant pour base la doctrine de la Cour de cassation que la force majeure n’est libératrice des obligations contractées que si elle a rendu l’exécution complètement impossible, a refusé de prononcer la résiliation d’un grand nombre de contrats antérieurs à 1870, dont l’exécution matérielle avait été rendue plus difficile et plus onéreuse par les événements de la guerre, mais non complètement impossible (Rennes, 9 mai 1871 ; Rouen, 6 et 27 juin 1871 et C. de cass., 13 février 1872; Nancy, 10 septembre 1871; Besançon, 21 février 1873; Dijon, 3 janvier 1872 et C. de cass., 19 novembre 1872). Il faut rapprocher de cette jurisprudence des tribunaux civils plusieurs arrêts du Conseil d’État, des 13 mai 1881, 29 juin 1888. Lebon, p. 310 et 389 (comp. 11 mai 1883 et 9 décembre 1887). Tous ces arrêts reposent sur l’idée essentielle que la guerre n'a pas rendu l’exécution impossible et aussi sur cette considération accessoire, plutôt implicite que littéralement exprimée, que la guerre est un mal général qui frappe tout le monde d’une manière analogue et simultanée, bien qu’inégale et que chacun doit conserver, dans ses rapports avec ses cocontractants, les pertes subies, sous réserve de la réparation de ces pertes par la collectivité, dans la mesure qui serait édictée par une loi spéciale. Pour que la question actuelle se pose, il faut donc admettre que la jurisprudence précitée n’est pas applicable à priori à la situation actuelle, beaucoup plus grave que celle de 1871, tant par la durée et l’universalité de
rapprocher de cette jurisprudence des tribunaux civils plusieurs arrêts du Conseil d’État, des 13 mai 1881, 29 juin 1888. Lebon, p. 310 et 389 (comp. 11 mai 1883 et 9 décembre 1887). Tous ces arrêts reposent sur l’idée essentielle que la guerre n'a pas rendu l’exécution impossible et aussi sur cette considération accessoire, plutôt implicite que littéralement exprimée, que la guerre est un mal général qui frappe tout le monde d’une manière analogue et simultanée, bien qu’inégale et que chacun doit conserver, dans ses rapports avec ses cocontractants, les pertes subies, sous réserve de la réparation de ces pertes par la collectivité, dans la mesure qui serait édictée par une loi spéciale. Pour que la question actuelle se pose, il faut donc admettre que la jurisprudence précitée n’est pas applicable à priori à la situation actuelle, beaucoup plus grave que celle de 1871, tant par la durée et l’universalité de la guerre, que par le bouleversement économique mondial qu'elle a produit. Malgré la différence des situations de fait, on doit reconnaître que le trouble économique n’est pas aujourd’hui d’une autre nature que celui de 1871 et qu’il est seulement plus profond et plus intense. La différence du degré, la nature du trouble restant la même, suffira-t-elle pour entraîner un revirement de jurisprudence? Peut-être. En tous cas, c’est là un point douteux et nous ne serions pas surpris que sa solution par les tribunaux dépendît de la situation spéciale de chaque région. Les arrêts seront seulement des arrêts d’espèces. Mais nous n’insisterons pas sur le droit commun de la force majeure et sur son application plus ou moins probable aux contrats passés avant la guerre, parce que nous sommes d’avis que la solution de la question litigieuse réside avant tout dans l’application des principes du contrat de concession, qui sont tout à fait particuliers et qui sont exclusifs, suivant nous, de toute réclamation du concessionnaire basée sur la force majeure. Ce qui caractérise la concession, c’est d’abord le mode de rémunération du concessionnaire qui, au lieu d’être payé par le versement d’un capital pour le prix des travaux effectués et du
du trouble restant la même, suffira-t-elle pour entraîner un revirement de jurisprudence? Peut-être. En tous cas, c’est là un point douteux et nous ne serions pas surpris que sa solution par les tribunaux dépendît de la situation spéciale de chaque région. Les arrêts seront seulement des arrêts d’espèces. Mais nous n’insisterons pas sur le droit commun de la force majeure et sur son application plus ou moins probable aux contrats passés avant la guerre, parce que nous sommes d’avis que la solution de la question litigieuse réside avant tout dans l’application des principes du contrat de concession, qui sont tout à fait particuliers et qui sont exclusifs, suivant nous, de toute réclamation du concessionnaire basée sur la force majeure. Ce qui caractérise la concession, c’est d’abord le mode de rémunération du concessionnaire qui, au lieu d’être payé par le versement d’un capital pour le prix des travaux effectués et du service rendu, est autorisé à percevoir des redevances ou des taxes, pendant toute la durée de la concession, à titre de rémunération des travaux et ouvrages effectués ; c’est ensuite la durée toujours très longue de la jouissance du concessionnaire (30, 40 ou 30 ans), qui lui permet d’amortir son capital de premier établissement sur une période égale et d’organiser plus avantageusement la répartition des dépenses et des bénéfices, ceux-ci compensant, durant les bonnes années, les déficits possibles des mauvaises. C’est enfin le forfait qui est à la base du contrat et qui en est l’un de ses éléments caractéristiques. Le concessionnaire, obligé de rendre les ouvrages en bon état à la fin de la concession, est tenu de les entretenir, de les reconstruire au besoin et, par là même, il a la charge des cas fortuits et de la force majeure (Aucoc, 3e édit., t. II, n° 712; Christophle, t. II, n° 1329 ; comp. C. d’État, 15 mai 1869; Leb., 483 et 28 mars 1879; Leb., 273). De même qu’il profite de tous les gains et de toutes les chances heureuses sans en rendre compte au concédant, de même il subit sans recours les conséquences fâcheuses des événements
capital de premier établissement sur une période égale et d’organiser plus avantageusement la répartition des dépenses et des bénéfices, ceux-ci compensant, durant les bonnes années, les déficits possibles des mauvaises. C’est enfin le forfait qui est à la base du contrat et qui en est l’un de ses éléments caractéristiques. Le concessionnaire, obligé de rendre les ouvrages en bon état à la fin de la concession, est tenu de les entretenir, de les reconstruire au besoin et, par là même, il a la charge des cas fortuits et de la force majeure (Aucoc, 3e édit., t. II, n° 712; Christophle, t. II, n° 1329 ; comp. C. d’État, 15 mai 1869; Leb., 483 et 28 mars 1879; Leb., 273). De même qu’il profite de tous les gains et de toutes les chances heureuses sans en rendre compte au concédant, de même il subit sans recours les conséquences fâcheuses des événements défavorables et par exemple des crises économiques. La garantie d’un minimum de bénéfices peut sans doute être stipulée — et elle l’est pour certaines concessions de chemins de fer — du moins elle n’est jamais jamais sous-entendue. Sans doute, comme l’a observé M. le commissaire du Gouvernement, Blum, au Conseil d’État, le 10 mai 1910 (Dal., 1912.3.49), les avantages et les charges doivent être balancées à l’origine et former entre eux une sorte d’équilibre raisonnable, en sorte que la rupture de cet équilibre par le concédant ou même par l’administration supérieure, agissant dans l’exercice du pouvoir réglementaire, serait une cause d’indemnité au profit du concessionnaire. Mais lorsque les charges supplémentaires, les diminutions des gains, ou même les pertes proviennent non pas du fait postérieur du concédant ou de l’administration supérieure, mais du jeu du contrat, de l’évolution économique, de la hausse ou de la baisse des matières premières, de l’état général des affaires, lorsqu’en un mot le contrat demeure inchangé et qu’aucune modification émanant du concédant ou de l’administration n’en a modifié l’économie, le concessionnaire doit supporter seul les conséquences fâcheuses d’un événement imprévu ou d’une crise, si lourdes soient-elles, parce que c’est là le propre de la concession et
d’État, le 10 mai 1910 (Dal., 1912.3.49), les avantages et les charges doivent être balancées à l’origine et former entre eux une sorte d’équilibre raisonnable, en sorte que la rupture de cet équilibre par le concédant ou même par l’administration supérieure, agissant dans l’exercice du pouvoir réglementaire, serait une cause d’indemnité au profit du concessionnaire. Mais lorsque les charges supplémentaires, les diminutions des gains, ou même les pertes proviennent non pas du fait postérieur du concédant ou de l’administration supérieure, mais du jeu du contrat, de l’évolution économique, de la hausse ou de la baisse des matières premières, de l’état général des affaires, lorsqu’en un mot le contrat demeure inchangé et qu’aucune modification émanant du concédant ou de l’administration n’en a modifié l’économie, le concessionnaire doit supporter seul les conséquences fâcheuses d’un événement imprévu ou d’une crise, si lourdes soient-elles, parce que c’est là le propre de la concession et que, sans cette obligation de subir les risques, l’aléa et le forfait, qui sont de la nature du contrat, disparaissent. Le concessionnaire, qui s’assure une jouissance privilégiée pendant longtemps, qui escompte ainsi des avantages que personne ne pourra concurrencer, doit calculer à l’avance les risques ordinaires et extraordinaires qui peuvent se présenter pendant cette longue durée ; c’est à lui de mettre en balance les profits espérés et les charges possibles et de se garantir par des clauses particulières contre les risques éventuels qu’il estimerait trop onéreux. L’équilibre raisonnable s’apprécie à ce moment par les parties et, de même que le concédant abandonne pendant très longtemps les chances favorables, sauf les clauses de révision périodique, de même il se met à l’abri des chances mauvaises, fussent-elles purement fortuites. Et le concessionnaire fait de même, en sens inverse. Chacun escompte l’avenir suivant les éventualités que sa sagacité lui fait apercevoir. Or, parmi les éventualités, il faut placer la guerre. Lorsqu’on acquiert pour 30 ou 40 ans le privilège de la concession de l’éclairage dans une ville, on doit normalement envisager l’hypothèse d’une guerre, et même d’une guerre générale, au cours de cette longue période. L’état de l’Europe est tel depuis plus
se présenter pendant cette longue durée ; c’est à lui de mettre en balance les profits espérés et les charges possibles et de se garantir par des clauses particulières contre les risques éventuels qu’il estimerait trop onéreux. L’équilibre raisonnable s’apprécie à ce moment par les parties et, de même que le concédant abandonne pendant très longtemps les chances favorables, sauf les clauses de révision périodique, de même il se met à l’abri des chances mauvaises, fussent-elles purement fortuites. Et le concessionnaire fait de même, en sens inverse. Chacun escompte l’avenir suivant les éventualités que sa sagacité lui fait apercevoir. Or, parmi les éventualités, il faut placer la guerre. Lorsqu’on acquiert pour 30 ou 40 ans le privilège de la concession de l’éclairage dans une ville, on doit normalement envisager l’hypothèse d’une guerre, et même d’une guerre générale, au cours de cette longue période. L’état de l’Europe est tel depuis plus de 23 ans que l’on pouvait toujours s’y attendre. Des incidents multiples et graves se sont produits à plusieurs reprises entre la France et l’Allemagne, la Russie et l'Autriche; les nations européennes se sont groupées en deux camps, de telle sorte qu’un conflit entre deux nations devait forcément conduire à une guerre européenne générale. Dans de pareilles circonstances, la prévision de la guerre et d’une guerre presque mondiale était non seulement légitime, mais naturelle, et la prudence conseillait à tout homme d’affaires traitant pour 30 ou 40 ans de ne pas la négliger. Assurément, la guerre actuelle est plus longue et plus dévastatrice qu'on n’aurait pu le supposer. Elle a produit des perturbations économiques exceptionnelles. Elle pouvait du moins être envisagée dans le traité comme une cause de force majeure susceptible de légitimer une indemnité ou un relèvement de prix, dans la mesure du préjudice qui serait subi. Le fait de ne l’avoir pas prévue du tout est une imprudence ou, ce qui revient au même, une acceptation de toutes les conséquences aléatoires qui pourraient se produire dans le cas où elle viendrait à éclater. Certes, la hausse des charbons dépasse toute vraisemblance. Mais c’est le propre de l’aléa de
une guerre européenne générale. Dans de pareilles circonstances, la prévision de la guerre et d’une guerre presque mondiale était non seulement légitime, mais naturelle, et la prudence conseillait à tout homme d’affaires traitant pour 30 ou 40 ans de ne pas la négliger. Assurément, la guerre actuelle est plus longue et plus dévastatrice qu'on n’aurait pu le supposer. Elle a produit des perturbations économiques exceptionnelles. Elle pouvait du moins être envisagée dans le traité comme une cause de force majeure susceptible de légitimer une indemnité ou un relèvement de prix, dans la mesure du préjudice qui serait subi. Le fait de ne l’avoir pas prévue du tout est une imprudence ou, ce qui revient au même, une acceptation de toutes les conséquences aléatoires qui pourraient se produire dans le cas où elle viendrait à éclater. Certes, la hausse des charbons dépasse toute vraisemblance. Mais c’est le propre de l’aléa de n’avoir pas de limites précises, à moins qu’on ne fixe conventionnellement ces limites. Et cette détermination doit avoir lieu dans le contrat lui-même de concession. Faute de l’avoir fait, les parties demeurent en face l’une de l’autre dans les liens de leurs accords, quelque mécompte qu’elles en éprouvent, quelque dommage qu’elles en subissent. Où s’arrêterait-on si l’on s’engageait dans la voie de l’annulation ou de la révision des traités de concession d’éclairage, sous prétexte que le charbon coûte un prix exorbitant? Suffira-t-il d’une hausse de 10 ou 12 francs la tonne pour que le prix du gaz soit relevé? Faudra-t-il attendre jusqu’à 25 ou 30 francs? Etc... Aucun critère n’existe, c’est l'arbitraire. Est-ce pour être exposé à un pareil aléa, à un arbitraire aussi grave que les communes se déchargent sur un concessionnaire des risques de la régie d’un grand service municipal ? Quel est leur intérêt d’abandonner ce service à un tiers, si, privées des bénéfices de l’exploitation, lorsque les années sont bonnes, elles ne sont pas à l’abri des pertes dans les années de crise déficitaires ? C’est précisément pour garantir les communes contre les aléas fâcheux de l’exploitation que l’administration supérieure s’est jusqu’ici peu souciée d’encourager la
qu’elles en subissent. Où s’arrêterait-on si l’on s’engageait dans la voie de l’annulation ou de la révision des traités de concession d’éclairage, sous prétexte que le charbon coûte un prix exorbitant? Suffira-t-il d’une hausse de 10 ou 12 francs la tonne pour que le prix du gaz soit relevé? Faudra-t-il attendre jusqu’à 25 ou 30 francs? Etc... Aucun critère n’existe, c’est l'arbitraire. Est-ce pour être exposé à un pareil aléa, à un arbitraire aussi grave que les communes se déchargent sur un concessionnaire des risques de la régie d’un grand service municipal ? Quel est leur intérêt d’abandonner ce service à un tiers, si, privées des bénéfices de l’exploitation, lorsque les années sont bonnes, elles ne sont pas à l’abri des pertes dans les années de crise déficitaires ? C’est précisément pour garantir les communes contre les aléas fâcheux de l’exploitation que l’administration supérieure s’est jusqu’ici peu souciée d’encourager la régie directe municipale. La doctrine de la révision des prix du gaz, lorsqu’un cas de force majeure a surélevé le prix des charbons, supprime le bienfait de l’assurance que la commune avait entendu contracter en accordant une concession. Les compagnies gazières n’auront-elles aucun moyen d’être dédommagées des conséquences de la guerre ? Elles peuvent soutenir et essayer de faire admettre par le législateur qu’elles doivent être assimilées aux victimes de la guerre et que le préjudice résultant de l’augmentation considérable du prix du charbon est pour elles un préjudice direct et matériel. La thèse est assurément délicate et incertaine. En tous cas, ce n’est pas, à notre avis, la ville concédante et ses habitants qui doivent faire les frais de cette réparation. Un semblable déplacement de responsabilités nous paraît absolument contraire aux principes traditionnels du contrat de concession. Nous estimons donc qu’en principe et sous réserve des clauses particulières du cahier des charges, les compagnies concessionnaires ne sont pas fondées à obtenir par les voies judiciaires une révision des prix ou une indemnité équivalente. Que si, à raison des circonstances, certaines villes étaient disposées à entrer en négociations, elles devraient du moins se montrer prudentes et réservées, et ne pas