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au préfet, au greffe du tribunal de commerce et à la chambre de commerce. L'introduction de ces deux articles dans les ordonnances d'autorisation avait été prescrite par une circulaire du 11 juillet 1818, et la production de l'état semestriel de situation était d'ordinaire jugée suffisante pour permettre au gouvernement de s'assurer de la stricte observation des statuts. Parfois, cependant on prenait des précautions plus grandes : on attachait à la surveillance des opérations sociales un commissaire du gouvernement dont on mettait le traitement à la charge de la Société ; ou bien on astreignait la Société à la production de documents mensuels et à la surveillance de délégués du Ministre des finances. Mais aucune de ces précautions exceptionnelles n'avait été prise à l'égard des Sociétés d'assurances sur la vie à primes fixes, et les ordonnances et décrets qui les ont autorisées ne contiennent que les deux articles que nous avons cités, et qui prévoient le droit de révocation et la production d'états semestriels de situation. « La législation était analogue en ce qui concerne les tontines. Peu de temps après la promulgation du Code de commerce, on se demanda si l'art. 37 leur était applicable. Les tontines étaient alors fort répandues, et leur gestion donnait lieu à de graves abus. La question de savoir si elles étaient régies par le Code de commerce fut décrétée en Conseil d'Etat au mois de novembre 1808, sur le rapport de M. d'Hauterive, et le Conseil décida qu'elles ne présentaient pas le caractère de Sociétés anonymes. Puis, le 1er avril 1809, le Conseil émit un avis, approuvé par l'Empereur et ayant force de loi, aux termes duquel aucune association de la nature des tontines ne pourrait être à l'avenir établie sans une autorisation spéciale donnée dans la forme des règlements d'administration publique, et portant que les associations existantes seraient soumises à un mode d'administration qui pût calmer les inquiétudes des actionnaires. « L'avis du Conseil d'Etat de 1809 a donc fait pour les tontines ce que l'art. 37 du Code de commerce avait fait pour les Sociétés anonymes. Il les a soumises à l'autorisation
répandues, et leur gestion donnait lieu à de graves abus. La question de savoir si elles étaient régies par le Code de commerce fut décrétée en Conseil d'Etat au mois de novembre 1808, sur le rapport de M. d'Hauterive, et le Conseil décida qu'elles ne présentaient pas le caractère de Sociétés anonymes. Puis, le 1er avril 1809, le Conseil émit un avis, approuvé par l'Empereur et ayant force de loi, aux termes duquel aucune association de la nature des tontines ne pourrait être à l'avenir établie sans une autorisation spéciale donnée dans la forme des règlements d'administration publique, et portant que les associations existantes seraient soumises à un mode d'administration qui pût calmer les inquiétudes des actionnaires. « L'avis du Conseil d'Etat de 1809 a donc fait pour les tontines ce que l'art. 37 du Code de commerce avait fait pour les Sociétés anonymes. Il les a soumises à l'autorisation du gouvernement, mais en outre, il a prévu qu'elles seraient assujetties à des mesures de surveillance spéciales. C'est en effet ce qui eut lieu. Un décret du 18 novembre 1810 ordonna que la situation financière des tontines existantes serait immédiatement vérifiée, et il chargea du contrôle de leurs opérations des commissaires désignés par le Ministre. Puis toutes les ordonnances qui autorisèrent de nouvelles tontines ou des Compagnies d'assurances mutuelles sur la vie continrent un article qui réserva à l'administration le droit de surveiller la gestion sociale, suivant des formes qu'elle fixerait elle-même. Ainsi, la compagnie d'assurances la Nationale, qui s'appelait alors la Compagnie royale, ayant été autorisée par une ordonnance du 1er août 1841 à former et à administrer des associations tontinières, l'art. 4 de l'ordonnance d'autorisation porte que : « Les opérations de la Compagnie royale, relatives aux associations tontinières, seront d'ailleurs soumises à une surveillance spéciale dont le mode sera ultérieurement déterminé, et dont les frais seront supportés par la Compagnie royale jusqu'à concurrence d'une somme de 2,000 fr. » « C'est une ordonnance du 12 juin 1842, ordonnance rendue au Conseil d'Etat, qui a organisé le mode de fonctionnement de la surveillance administrative sur les tontines et
commissaires désignés par le Ministre. Puis toutes les ordonnances qui autorisèrent de nouvelles tontines ou des Compagnies d'assurances mutuelles sur la vie continrent un article qui réserva à l'administration le droit de surveiller la gestion sociale, suivant des formes qu'elle fixerait elle-même. Ainsi, la compagnie d'assurances la Nationale, qui s'appelait alors la Compagnie royale, ayant été autorisée par une ordonnance du 1er août 1841 à former et à administrer des associations tontinières, l'art. 4 de l'ordonnance d'autorisation porte que : « Les opérations de la Compagnie royale, relatives aux associations tontinières, seront d'ailleurs soumises à une surveillance spéciale dont le mode sera ultérieurement déterminé, et dont les frais seront supportés par la Compagnie royale jusqu'à concurrence d'une somme de 2,000 fr. » « C'est une ordonnance du 12 juin 1842, ordonnance rendue au Conseil d'Etat, qui a organisé le mode de fonctionnement de la surveillance administrative sur les tontines et les compagnies mutuelles d'assurances sur la vie. Cette ordonnance a institué une commission de cinq membres avec des pouvoirs de contrôle et d'ingérence très étendus, et a mis le traitement des commissaires à la charge des associations tontinières. « On voit la différence qui existait entre les tontines et les compagnies d'assurances mutuelles d'une part, et les Sociétés anonymes d'assurances à primes fixes, d'autre part. Pour la première, surveillance directe et immersion des agents de l'administration dans leurs affaires; pour les autres, simple autorisation préalable, et contrôle au point de vue de l'observation des statuts ne s'exerçant qu'au moyen de l'examen des états semestriels de situation. « Nous arrivons ainsi à la loi sur les Sociétés du 24 juillet 1867. L'art. 21 de cette loi a abrogé l'art. 37 du Code de commerce et décidé que dorénavant les Sociétés anonymes se formeraient sans l'autorisation du gouvernement. Quand on se reporte à l'exposé des motifs et à la discussion de la loi, on voit que, si on a renoncé au système de l'autorisation préalable, c'est parce que l'expérience démontrait qu'un pareil système était loin de réussir à déjouer les combinaisons dolosives et à empêcher les entreprises mal conçues, qu'en outre, il
compagnies d'assurances mutuelles d'une part, et les Sociétés anonymes d'assurances à primes fixes, d'autre part. Pour la première, surveillance directe et immersion des agents de l'administration dans leurs affaires; pour les autres, simple autorisation préalable, et contrôle au point de vue de l'observation des statuts ne s'exerçant qu'au moyen de l'examen des états semestriels de situation. « Nous arrivons ainsi à la loi sur les Sociétés du 24 juillet 1867. L'art. 21 de cette loi a abrogé l'art. 37 du Code de commerce et décidé que dorénavant les Sociétés anonymes se formeraient sans l'autorisation du gouvernement. Quand on se reporte à l'exposé des motifs et à la discussion de la loi, on voit que, si on a renoncé au système de l'autorisation préalable, c'est parce que l'expérience démontrait qu'un pareil système était loin de réussir à déjouer les combinaisons dolosives et à empêcher les entreprises mal conçues, qu'en outre, il inspirait au public une fausse sécurité, et qu'enfin la surveillance de l'administration était illusoire, à raison de la multiplicité des Sociétés et de leurs opérations. « Telles sont les raisons absolument convaincantes par suite desquelles on a accordé la liberté aux Sociétés commerciales qui, sous la forme anonyme, présentent le plus de facilité au groupement des capitaux. Mais le législateur de 1867 a apporté au principe inscrit dans l'art. 21 de la loi du 24 juillet une exception importante. Cette exception se trouve dans l'art. 66 : « Les associations de la nature des tontines et les Sociétés d'assurances sur la vie, mutuelles ou à primes, restent soumises à l'autorisation ou à la surveillance du gouvernement. Les autres sociétés d'assurances pourront se former sans autorisation. Un règlement d'administration publique déterminera les conditions sous lesquelles elles pourront être constituées. » Ainsi, d'après l'art. 66, les Sociétés anonymes d'assurances ont un régime spécial : celles sur la vie, mutuelles ou à primes, continuent à ne pas pouvoir se former librement, les autres n'ont pas besoin d'autorisation, mais elles doivent se conformer aux dispositions d'un règlement d'administration publique, qui a été rendu à la date du 22 janvier 1868. « Nous avons achevé
plus de facilité au groupement des capitaux. Mais le législateur de 1867 a apporté au principe inscrit dans l'art. 21 de la loi du 24 juillet une exception importante. Cette exception se trouve dans l'art. 66 : « Les associations de la nature des tontines et les Sociétés d'assurances sur la vie, mutuelles ou à primes, restent soumises à l'autorisation ou à la surveillance du gouvernement. Les autres sociétés d'assurances pourront se former sans autorisation. Un règlement d'administration publique déterminera les conditions sous lesquelles elles pourront être constituées. » Ainsi, d'après l'art. 66, les Sociétés anonymes d'assurances ont un régime spécial : celles sur la vie, mutuelles ou à primes, continuent à ne pas pouvoir se former librement, les autres n'ont pas besoin d'autorisation, mais elles doivent se conformer aux dispositions d'un règlement d'administration publique, qui a été rendu à la date du 22 janvier 1868. « Nous avons achevé l'examen de la législation en vigueur, et nous pourrons maintenant reconnaître aisément si M. Le Ministre du commerce était autorisé par la loi à prendre les décisions qui vous sont déférées. Le Ministre soutient qu'en 1867, le législateur a soumis aux mêmes règlements les tontines et les compagnies d'assurances sur la vie à primes fixes, et qu'il a entendu les assimiler au point de vue de l'autorisation et de la surveillance. Il invoque les termes de l'article 66. Il est certain qu'à première vue la rédaction de cet article semble légitimer la prétention du Ministre ; l'autorisation et la surveillance paraissent s'appliquer, dans des conditions identiques, aux compagnies d'assurances sur la vie et aux tontines. Mais il y a dans l'article un mot qui a une grande importance et qui révèle la véritable pensée du législateur ; c'est le mot « restent. » En disant que les associations de la nature des tontines et les Sociétés d'assurances sur la vie, restent soumises à l'autorisation et à la surveillance du gouvernement, l'article 66 a entendu les maintenir sous le régime de l'avis de 1809 et de l'article 37 du Code de commerce. D'après ses termes et d'après son esprit, l'article 66
la vie à primes fixes, et qu'il a entendu les assimiler au point de vue de l'autorisation et de la surveillance. Il invoque les termes de l'article 66. Il est certain qu'à première vue la rédaction de cet article semble légitimer la prétention du Ministre ; l'autorisation et la surveillance paraissent s'appliquer, dans des conditions identiques, aux compagnies d'assurances sur la vie et aux tontines. Mais il y a dans l'article un mot qui a une grande importance et qui révèle la véritable pensée du législateur ; c'est le mot « restent. » En disant que les associations de la nature des tontines et les Sociétés d'assurances sur la vie, restent soumises à l'autorisation et à la surveillance du gouvernement, l'article 66 a entendu les maintenir sous le régime de l'avis de 1809 et de l'article 37 du Code de commerce. D'après ses termes et d'après son esprit, l'article 66 n'a qu'un objet, c'est de décider qu'il n'est rien innové en ce qui concerne les compagnies d'assurances sur la vie et les tontines, et que les une et les autres continuent à être soumises à la législation qui les régissait antérieurement. Si les mots autorisation et surveillance sont employés dans l'article, c'est par une formule générale embrassant tous les cas, et ils n'y ont pas une signification plus étendue que par le passé. Il est certain, l'exposé des motifs ne laisse à ce point de vue aucun doute, qu'on n'a pas voulu donner au gouvernement à l'égard des compagnies d'assurances sur la vie, un droit de surveillance autre que celui qu'il exerçait en vertu de l'article 37 du Code de commerce et des décrets d'autorisation. Or, nous l'avons exposé, la surveillance était différente suivant qu'il s'agissait des tontines et des compagnies à primes fixes d'assurances sur la vie : pour les premières, contrôle direct, vérification des comptes, ingérence de commissaires ; pour les secondes, surveillance ne s'exerçant que par la production des états semestriels de situation, et par l'examen qui devait ou du moins pouvait en être fait dans les bureaux du Ministère du commerce. Ceci étant, nous ne saurions
l'article, c'est par une formule générale embrassant tous les cas, et ils n'y ont pas une signification plus étendue que par le passé. Il est certain, l'exposé des motifs ne laisse à ce point de vue aucun doute, qu'on n'a pas voulu donner au gouvernement à l'égard des compagnies d'assurances sur la vie, un droit de surveillance autre que celui qu'il exerçait en vertu de l'article 37 du Code de commerce et des décrets d'autorisation. Or, nous l'avons exposé, la surveillance était différente suivant qu'il s'agissait des tontines et des compagnies à primes fixes d'assurances sur la vie : pour les premières, contrôle direct, vérification des comptes, ingérence de commissaires ; pour les secondes, surveillance ne s'exerçant que par la production des états semestriels de situation, et par l'examen qui devait ou du moins pouvait en être fait dans les bureaux du Ministère du commerce. Ceci étant, nous ne saurions admettre la prétention du Ministre qui interprète l'article 66 comme ayant accru les droits de l'Etat relativement à la surveillance des Sociétés anonymes d'assurances sur la vie. Il résulte de cet article que l'administration a toujours le droit d'exiger la production des états de situation et de les étudier, mais rien de plus. Il ne lui appartient pas de revenir rétroactivement sur l'autorisation qui a été donnée par le gouvernement aux Sociétés d'assurances, et d'organiser à leur égard un mode de surveillance autre que celui prévu dans les ordonnances et décrets d'autorisation. Elle ne peut pas leur imposer un règlement analogue à l'ordonnance du 12 juin 1842, car les actes qui ont autorisé les Sociétés d'assurances sur la vie ont simplement prescrit la production semestrielle de pièces de comptabilité, et le droit du gouvernement se trouve ainsi épuisé. Nous venons de parler de l'ordonnance de 1842. C'est en effet un système de surveillance presque aussi minutieux que, par ses décisions attaquées, a organisé le Ministre du commerce. La décision du 15 mai 1877 contient tout un ensemble de dispositions : 1° remise d'états semestriels conforme à des modèles que déterminera le Ministre, et en outre, production de tous les documents
rien de plus. Il ne lui appartient pas de revenir rétroactivement sur l'autorisation qui a été donnée par le gouvernement aux Sociétés d'assurances, et d'organiser à leur égard un mode de surveillance autre que celui prévu dans les ordonnances et décrets d'autorisation. Elle ne peut pas leur imposer un règlement analogue à l'ordonnance du 12 juin 1842, car les actes qui ont autorisé les Sociétés d'assurances sur la vie ont simplement prescrit la production semestrielle de pièces de comptabilité, et le droit du gouvernement se trouve ainsi épuisé. Nous venons de parler de l'ordonnance de 1842. C'est en effet un système de surveillance presque aussi minutieux que, par ses décisions attaquées, a organisé le Ministre du commerce. La décision du 15 mai 1877 contient tout un ensemble de dispositions : 1° remise d'états semestriels conforme à des modèles que déterminera le Ministre, et en outre, production de tous les documents énumérés à l'article 34 de la loi du 24 juillet 1867 ; 2° contrôle confié aux membres de la commission des tontines ; 3° ce contrôle devra porter sur les dispositions statutaires qui régissent les conditions générales des polices, les tarifs, la constitution d'un fonds de garantie des risques en cours, etc.; 4° droit pour les commissaires de pénétrer dans les bureaux des Sociétés et d'y vérifier tous les comptes formant les éléments des états; 5° entrée des commissaires aux assemblées générales ; 6° traitement des commissaires supporté par les compagnies. En cours d'instruction, M. le Ministre a déclaré qu'il renonçait à ces deux dernières prescriptions et il a reconnu n'avoir pas le droit d'imposer aux compagnies le paiement des frais de surveillance. La décision du 15 mai 1877 n'en a pas moins été prise en dehors des prévisions des actes d'autorisation. Comme l'a dit la section des travaux publics dans son avis du 13 mars 1877, la surveillance qu'elle organise manque de base légale, et ce qui le prouve, c'est que le système ministériel est dépourvu de sanction. Si, en effet, une compagnie se refuse à laisser pénétrer chez elle un commissaire, si elle ne veut pas le laisser
cours, etc.; 4° droit pour les commissaires de pénétrer dans les bureaux des Sociétés et d'y vérifier tous les comptes formant les éléments des états; 5° entrée des commissaires aux assemblées générales ; 6° traitement des commissaires supporté par les compagnies. En cours d'instruction, M. le Ministre a déclaré qu'il renonçait à ces deux dernières prescriptions et il a reconnu n'avoir pas le droit d'imposer aux compagnies le paiement des frais de surveillance. La décision du 15 mai 1877 n'en a pas moins été prise en dehors des prévisions des actes d'autorisation. Comme l'a dit la section des travaux publics dans son avis du 13 mars 1877, la surveillance qu'elle organise manque de base légale, et ce qui le prouve, c'est que le système ministériel est dépourvu de sanction. Si, en effet, une compagnie se refuse à laisser pénétrer chez elle un commissaire, si elle ne veut pas le laisser vérifier ses comptes, que peut faire l'administration? Elle n'est armée légalement que du droit de retirer l'autorisation. Mais ce droit, qui est extrême et auquel on ne doit pas recourir légèrement, ne peut s'exercer que si l'administration a la certitude que les statuts sont violés. Or, le simple refus d'une compagnie d'assurances sur la vie de laisser des commissaires faire des recherches dans ses bureaux et dans ses écritures, ne peut pas être à lui seul considéré comme une preuve de la violation des statuts. En opposant ce refus, une Société d'assurances ne contrevient donc à aucune des conditions de son autorisation, et elle ne s'expose à aucune mesure de répression administrative. Elle violerait au contraire une des règles auxquelles elle est soumise, si elle ne remettait pas tous les six mois un extrait de son état de situation ; et ceci nous amène à faire une distinction qui a son importance. La production des états de situation est prescrite par les décrets d'autorisation. C'est le seul moyen que s'est réservé le gouvernement pour surveiller les Sociétés et s'assurer de l'observation des statuts. Il va de soi que les compagnies sont tenues de fournir leurs états suivant les modèles qui
compagnie d'assurances sur la vie de laisser des commissaires faire des recherches dans ses bureaux et dans ses écritures, ne peut pas être à lui seul considéré comme une preuve de la violation des statuts. En opposant ce refus, une Société d'assurances ne contrevient donc à aucune des conditions de son autorisation, et elle ne s'expose à aucune mesure de répression administrative. Elle violerait au contraire une des règles auxquelles elle est soumise, si elle ne remettait pas tous les six mois un extrait de son état de situation ; et ceci nous amène à faire une distinction qui a son importance. La production des états de situation est prescrite par les décrets d'autorisation. C'est le seul moyen que s'est réservé le gouvernement pour surveiller les Sociétés et s'assurer de l'observation des statuts. Il va de soi que les compagnies sont tenues de fournir leurs états suivant les modèles qui leur sont indiqués par l'administration. L'adoption de certains modèles nous paraît être un acte d'exécution des ordonnances et décrets constitutifs des Sociétés, et, à ce titre, nous admettons qu'il appartient au Ministre du commerce d'indiquer aux Compagnies d'assurances suivant quelles formes doivent être dressés leurs extraits de situation financière. Mais, dans sa décision du 15 mai 1877, le Ministre ne s'est pas borné à exiger la remise de ces extraits d'après les modèles qu'il détermine : il impose aux compagnies la production des documents prévus par l'art. 34 de la loi de 1867. Ces documents sont un inventaire, un bilan et un compte de profits et pertes. Ils ne se sauraient se confondre avec les états semestriels de situation ; ils sont plus complets et se composent d'autres éléments. Cependant, comme ils servent à révéler la véritable situation financière des compagnies et qu'ils rentrent ainsi dans les prévisions des ordonnances et décrets d'autorisation, nous pensons qu'ils peuvent être demandés par l'administration, car rien n'empêche celle-ci de se montrer plus exigeante qu'elle ne l'a été longtemps, et elle reste dans son droit en réclamant les pièces qui lui semblent nécessaires pour l'éclairer. Mais, suivant nous, un règlement d'administration publique pourrait seul
dans sa décision du 15 mai 1877, le Ministre ne s'est pas borné à exiger la remise de ces extraits d'après les modèles qu'il détermine : il impose aux compagnies la production des documents prévus par l'art. 34 de la loi de 1867. Ces documents sont un inventaire, un bilan et un compte de profits et pertes. Ils ne se sauraient se confondre avec les états semestriels de situation ; ils sont plus complets et se composent d'autres éléments. Cependant, comme ils servent à révéler la véritable situation financière des compagnies et qu'ils rentrent ainsi dans les prévisions des ordonnances et décrets d'autorisation, nous pensons qu'ils peuvent être demandés par l'administration, car rien n'empêche celle-ci de se montrer plus exigeante qu'elle ne l'a été longtemps, et elle reste dans son droit en réclamant les pièces qui lui semblent nécessaires pour l'éclairer. Mais, suivant nous, un règlement d'administration publique pourrait seul prescrire la remise des documents de l'art. 34, et il n'est pas dans la compétence du Ministre du commerce de l'exiger des compagnies d'assurances. Le pouvoir réglementaire n'appartient pas en effet aux ministres, ils peuvent prendre des mesures d'exécution, adopter des décisions d'application dans lesquelles ils font l'application des lois et règlements généraux, mais là s'arrête leur pouvoir. Or, en imposant à toutes les compagnies la production de documents autres que les états semestriels de situation, le Ministre ajoute aux dispositions des décrets d'autorisation. Il ne se met pas en contradiction avec ces dispositions, mais il les développe, il les précise; il empiète donc sur le pouvoir réglementaire du chef de l'Etat. Une décision ministérielle ne peut pas modifier ni compléter un décret. La production de pièces qui ne sont pas textuellement mentionnées dans les ordonnances et décrets d'autorisation ne pourrait donc légalement, à notre sens, être imposée que par un décret rendu en Conseil d'Etat. Tel a, d'ailleurs, été dans le principe le sentiment du Ministre du commerce, car les art. 5 et 6 du règlement d'administration publique qu'il avait en 1876 soumis à l'examen de la section des travaux publics et du commerce énuméraient les divers documents financiers