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au ministre de l'Intérieur le droit de les dissoudre ? Rien ne permet de savoir la pensée du haut tribunal. M. le ministre arrive enfin au premier des décrets du 29 mars 1880, acte de gouvernement par les « circonstances » dans lesquelles il est intervenu, les événements sous la « pression desquels il a été rendu, les vœux et les besoins « auxquels il a eu pour but de satisfaire. » C'est donc avec raison, conclut M. Constans, que le préfet du Nord a invoqué ce décret, et donné aux actes qu'il a accomplis en exécution le caractère d'actes de gouvernement. Le décret du 29 mars 1880 est acte de gouvernement, en ce sens qu'il a pour but de procurer l'exécution de lois antérieures, que le gouvernement prétend existantes ; c'est en effet acte de bon gouvernement que de faire exéquer de bonnes lois ou de laisser dans l'oubli des lois injustes qu'on croit encore en vigueur et qu'on n'ose pas faire rapporter ; et c'est au contraire acte de mauvais gouvernement d'ordonner l'exécution de lois tyranniques ou de lois abrogées. Les ministres l'ont du reste reconnu tour à tour; les décrets du 29 mars n'ajoutent rien aux pouvoirs de l'administration ou du parquet, ils valent ce que valent les lois dont ils ont pour but de procurer l'application. Mais alors n'est-on pas fondé à dire en se bornant à la question de compétence : Si les pouvoirs que les préfets se sont attribués le 30 juin ne leur viennent pas des lois de 1790 et de 1792 ; si le décret de messidor an XII ne les leur a pas donnés, et M. Constans soutient que le décret de messidor n'a fait qu'ajouter la sanction judiciaire aux droits antérieurs de l'administration, le décret du 29 mars n'a pas pu autoriser ces mêmes préfets à disperser les religieux... Ou bien les associations religieuses sont illégales, elles tombent sous le coup de l'art. 291 et de la loi du 10 avril 1834, dans ce cas c'est aux tribunaux correctionnels qu'il fallait demander de prononcer à la fois la peine du
de l'administration ou du parquet, ils valent ce que valent les lois dont ils ont pour but de procurer l'application. Mais alors n'est-on pas fondé à dire en se bornant à la question de compétence : Si les pouvoirs que les préfets se sont attribués le 30 juin ne leur viennent pas des lois de 1790 et de 1792 ; si le décret de messidor an XII ne les leur a pas donnés, et M. Constans soutient que le décret de messidor n'a fait qu'ajouter la sanction judiciaire aux droits antérieurs de l'administration, le décret du 29 mars n'a pas pu autoriser ces mêmes préfets à disperser les religieux... Ou bien les associations religieuses sont illégales, elles tombent sous le coup de l'art. 291 et de la loi du 10 avril 1834, dans ce cas c'est aux tribunaux correctionnels qu'il fallait demander de prononcer à la fois la peine du délit, et la dissolution de l'association ; ou bien elles sont licites, et l'administration ne pouvait rien contre elles, les actes qu'elle s'est permis sont faits d'administrateur et non faits d'administration, sousmis dès lors à l'examen des tribunaux ordinaires. Le ministre se retranche cependant derrière la règle de la séparation des pouvoirs. Oui, dit-il, les questions de propriété sont du ressort des tribunaux civils; c'est encore à la justice ordinaire qu'il appartient de sauvegarder l'inviolabilité du domicile et la liberté des citoyens. Mais l'administration ne méconnaît aucun de ces droits ; ce qu'elle a fait se borne à la dispersion des Jésuites en tant que congrégation ; ce qu'elle prétend faire encore c'est les empêcher de se réunir ou de rentrer dans les maisons d'où elle a été expulsés. Les tribunaux civils pourront-ils donc par des décisions qu'ils prétendent relatives au droit de propriété, à la liberté et au domicile, connaître d'actes administratifs, paralyser l'action de l'administration, ou plutôt l'action du gouvernement et de la loi elle-même ? Il importe de bien montrer comment le débat est engagé entre le préfet du Nord et les Jésuites de Lille; et pour cela il convient de mesurer la portée exacte du décret
des pouvoirs. Oui, dit-il, les questions de propriété sont du ressort des tribunaux civils; c'est encore à la justice ordinaire qu'il appartient de sauvegarder l'inviolabilité du domicile et la liberté des citoyens. Mais l'administration ne méconnaît aucun de ces droits ; ce qu'elle a fait se borne à la dispersion des Jésuites en tant que congrégation ; ce qu'elle prétend faire encore c'est les empêcher de se réunir ou de rentrer dans les maisons d'où elle a été expulsés. Les tribunaux civils pourront-ils donc par des décisions qu'ils prétendent relatives au droit de propriété, à la liberté et au domicile, connaître d'actes administratifs, paralyser l'action de l'administration, ou plutôt l'action du gouvernement et de la loi elle-même ? Il importe de bien montrer comment le débat est engagé entre le préfet du Nord et les Jésuites de Lille; et pour cela il convient de mesurer la portée exacte du décret du 29 mars qui vise la célèbre congrégation. On a fait remarquer avec raison que le Gouvernement aurait pu se dispenser de rendre un décret pour exécuter les lois qu'il vise; il lui suffisait de faire notifier aux membres de la société de Jésus que la tolérance dont ils avaient bénéficié devait cesser, que l'ordre public demandait leur dispersion, et qu'il y serait procédé s'ils n'évacuaient de bon gré leurs maisons. Dans ce cas, si les lois fameuses que l'on dit existaient, ils auraient même pu savoir gré au Président de la République du délai qu'on leur accordait, au lieu de les frapper sans répit. Et c'est peut-être parce que nos ministres jugeaient grave de suspendre pendant trois mois le cours de la justice trop longtemps paralysée par leurs prédécesseurs qu'ils ont cru devoir recourir à la solennité d'un décret. Quoi qu'il en soit, il est bon de bien peser les termes du décret du 29 mars, que M. le Président de Limoges a fait à propos relevés dans son ordonnance portant déclaration de compétence. « Art. 1er. — Un délai de trois mois est accordé à l'agrégation ou association non autorisée dite de Jésus, pour se dissoudre, en exécution
bénéficié devait cesser, que l'ordre public demandait leur dispersion, et qu'il y serait procédé s'ils n'évacuaient de bon gré leurs maisons. Dans ce cas, si les lois fameuses que l'on dit existaient, ils auraient même pu savoir gré au Président de la République du délai qu'on leur accordait, au lieu de les frapper sans répit. Et c'est peut-être parce que nos ministres jugeaient grave de suspendre pendant trois mois le cours de la justice trop longtemps paralysée par leurs prédécesseurs qu'ils ont cru devoir recourir à la solennité d'un décret. Quoi qu'il en soit, il est bon de bien peser les termes du décret du 29 mars, que M. le Président de Limoges a fait à propos relevés dans son ordonnance portant déclaration de compétence. « Art. 1er. — Un délai de trois mois est accordé à l'agrégation ou association non autorisée dite de Jésus, pour se dissoudre, en exécution des lois ci-dessus visées et évacuer les établissements qu'elle occupe sur la surface du territoire de la République. « Ce délai... « Art. 2. — Le ministre de l'intérieur et des cultes, et le garde des sceaux, ministre de la justice, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret. » L'acte du Gouvernement a donc consisté en réalité à accorder aux Jésuites un délai pour se dissoudre, ce qui renfermait l'ordre implicite de le faire; mais cette dissolution ne leur était imposée qu'en exécution des lois antérieures. Sauf à accentuer davantage son impuissance par la forme solennelle de l'acte, le Gouvernement restait dans les limites de son droit, puisqu'il commandait seulement d'exécuter des lois. Les ministres ne pouvaient par un décret rendre illégale l'existence d'une association religieuse, si nos lois la permettent : la question de savoir ce que valait l'ordre de dissolution dépendait donc de cette autre : les lois visées existent-elles? Le ministère l'a reconnu dans ses discours. Malgré le décret, les Jésuites ont pensé avec raison, tous les barreaux, de nombreux magistrats et des décisions judiciaires remarquables ont confirmé leur croyance, que les lois visées ne leur défendaient pas la vie commune
l'exécution du présent décret. » L'acte du Gouvernement a donc consisté en réalité à accorder aux Jésuites un délai pour se dissoudre, ce qui renfermait l'ordre implicite de le faire; mais cette dissolution ne leur était imposée qu'en exécution des lois antérieures. Sauf à accentuer davantage son impuissance par la forme solennelle de l'acte, le Gouvernement restait dans les limites de son droit, puisqu'il commandait seulement d'exécuter des lois. Les ministres ne pouvaient par un décret rendre illégale l'existence d'une association religieuse, si nos lois la permettent : la question de savoir ce que valait l'ordre de dissolution dépendait donc de cette autre : les lois visées existent-elles? Le ministère l'a reconnu dans ses discours. Malgré le décret, les Jésuites ont pensé avec raison, tous les barreaux, de nombreux magistrats et des décisions judiciaires remarquables ont confirmé leur croyance, que les lois visées ne leur défendaient pas la vie commune et ils sont restés dans leurs maisons. Le rôle des ministres, chargés d'assurer l'exécution du décret, commence : on sait les faits qui se sont produits. Voyons maintenant le procès. Les Jésuites de Lille demandent à être réintégrés dans leur domicile, instance qui est manifestement de la compétence de la justice ordinaire, du juge des référés dans l'espèce. Le préfet oppose à cette demande une exception tirée de ce que le fait d'expulsion motivant la demande, est un acte administratif contre lequel réagirait la décision sollicitée par les demandeurs et dont l'appréciation même n'appartient qu'à la justice administrative. À cette exception, les Jésuites font, si nous ne nous trompons, une réponse péremptoire, ou plutôt ils en font deux également décisives, et contre lesquelles le mémoire de M. Constans n'a fourni aucun argument concluant. La réintégration, disent-ils d'abord, doit nous être accordée, car le fait d'habitation commune n'est pas prohibé par nos lois, ce qui a été établi d'une manière irréfutable. Votre acte ne serait administratif, soustrait à la connaissance des tribunaux civils, que s'il était fait pour l'application des lois, et il n'y en a aucune qui le légitime. C'est donc un pur fait d'administrateur, dont nous poursuivons la réparation
justice ordinaire, du juge des référés dans l'espèce. Le préfet oppose à cette demande une exception tirée de ce que le fait d'expulsion motivant la demande, est un acte administratif contre lequel réagirait la décision sollicitée par les demandeurs et dont l'appréciation même n'appartient qu'à la justice administrative. À cette exception, les Jésuites font, si nous ne nous trompons, une réponse péremptoire, ou plutôt ils en font deux également décisives, et contre lesquelles le mémoire de M. Constans n'a fourni aucun argument concluant. La réintégration, disent-ils d'abord, doit nous être accordée, car le fait d'habitation commune n'est pas prohibé par nos lois, ce qui a été établi d'une manière irréfutable. Votre acte ne serait administratif, soustrait à la connaissance des tribunaux civils, que s'il était fait pour l'application des lois, et il n'y en a aucune qui le légitime. C'est donc un pur fait d'administrateur, dont nous poursuivons la réparation devant le tribunal, que toute notre législation, depuis l'article 114 du Code pénal jusqu'à la loi de 1841 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, constitue le gardien de la liberté et de la propriété. C'est d'ailleurs à M. le ministre de l'intérieur lui-même qu'il faut demander la justification de cette thèse. Dans une censure acerbe des termes de l'ordonnance de référé, voici comment il s'exprime : « Que va statuer le juge. » « Sans avoir à rechercher quant à présent, répond-il, si les lois dites existantes et visées dans les décrets et arrêtés sus rappelés, sont ou non applicables aux congrégations religieuses... » Sans avoir à rechercher quant à présent... » Mais il me semble, « au contraire, que c'est ce qu'il faudrait avant tout rechercher, car c'est précisément du résultat de cette recherche que découlera la recevabilité ou l'irrecevabilité de la demande, la compétence ou l'incompétence du juge... » S'il n'y a pas de lois spéciales applicables aux congrégations, il n'y a que des actes justiciables des juridictions ordinaires... » NOTE SUR L'ARRÊT DU TRIBUNAL DES CONFLITS. 51 Impossible, nous semble-t-il, de mieux justifier les déclarations de compétence si nombreuses qui se sont produites. Dans le conflit soulevé
thèse. Dans une censure acerbe des termes de l'ordonnance de référé, voici comment il s'exprime : « Que va statuer le juge. » « Sans avoir à rechercher quant à présent, répond-il, si les lois dites existantes et visées dans les décrets et arrêtés sus rappelés, sont ou non applicables aux congrégations religieuses... » Sans avoir à rechercher quant à présent... » Mais il me semble, « au contraire, que c'est ce qu'il faudrait avant tout rechercher, car c'est précisément du résultat de cette recherche que découlera la recevabilité ou l'irrecevabilité de la demande, la compétence ou l'incompétence du juge... » S'il n'y a pas de lois spéciales applicables aux congrégations, il n'y a que des actes justiciables des juridictions ordinaires... » NOTE SUR L'ARRÊT DU TRIBUNAL DES CONFLITS. 51 Impossible, nous semble-t-il, de mieux justifier les déclarations de compétence si nombreuses qui se sont produites. Dans le conflit soulevé contre l'ordonnance d'Avignon, M. le commissaire du Gouvernement Gomel a reconnu de son côté : « que tout acte fait par un administrateur n'a pas le caractère d'acte administratif... que si cet acte est une usurpation manifeste de fonctions, ou une extension abusive et grossière des pouvoirs appartenant à l'administrateur, il revêt le caractère d'une simple voie de faits personnelle à celui qui l'a commise ; » il a rappelé deux arrêts de la Cour de Cassation, l'un du 3 juin 4872, l'autre du 10 décembre 4879 conformes à cette doctrine. Parlant plus tard des mesures prises le 30 juin, et se demandant si elles constituaient des actes administratifs, il est revenu encore sur cette doctrine. « Il est certain, a-t-il dit, qu'elles en ont l'apparence. Elles ont été prises par le préfet, d'après les ordres de son supérieur hiérarchique, le ministre de l'intérieur, et avec le but avoué d'assurer l'exécution des lois qui régissent les congrégations religieuses. » Mais cette apparence d'actes administratifs ne suffit pas ; pour qu'une mesure accomplie par un fonctionnaire de l'ordre administratif influe sur la compétence, il faut qu'elle ait plus que l'apparence, il faut qu'elle ait la réalité d'un acte administratif. » Il
il revêt le caractère d'une simple voie de faits personnelle à celui qui l'a commise ; » il a rappelé deux arrêts de la Cour de Cassation, l'un du 3 juin 4872, l'autre du 10 décembre 4879 conformes à cette doctrine. Parlant plus tard des mesures prises le 30 juin, et se demandant si elles constituaient des actes administratifs, il est revenu encore sur cette doctrine. « Il est certain, a-t-il dit, qu'elles en ont l'apparence. Elles ont été prises par le préfet, d'après les ordres de son supérieur hiérarchique, le ministre de l'intérieur, et avec le but avoué d'assurer l'exécution des lois qui régissent les congrégations religieuses. » Mais cette apparence d'actes administratifs ne suffit pas ; pour qu'une mesure accomplie par un fonctionnaire de l'ordre administratif influe sur la compétence, il faut qu'elle ait plus que l'apparence, il faut qu'elle ait la réalité d'un acte administratif. » Il est vrai que M. Gomel a conclu au maintien de l'arrêté de conflit. Voici comment il a essayé de soutenir ses conclusions. « Toutes les fois, a-t-il dit, qu'un fonctionnaire de l'ordre administratif, fait un acte en sa dite qualité et sans commettre ce qu'on peut appeler une faute lourde, cet acte a le caractère administratif, même s'il est entaché d'excès de pouvoir, s. Le commissaire du Gouvernement rappelle la décision prise le 5 mai 4877 dans l'affaire Laumonnier-Carriol, et cite, en outre, d'autres arrêts du Tribunal des Conflits. « Dans la cause, dit encore M. Gomel, » le jugement du fond se trouve tenu en suspens par la nécessité de déterminer préjudiciellement qu'elle est la valeur d'un acte accompli par un agent de l'ordre administratif, lequel a agi d'après les ordres de son supérieur hiérarchique et a cru agir dans l'exercice de ses attributions. Cet acte a les dehors d'un acte administratif, et s'il en sera un si la législation en vertu de laquelle on l'a fait, subsiste. Le corps constitué par la loi pour statuer sur les excès de pouvoir soumis par l'administration, nous paraît avoir seul qualité pour apprécier la validité de l'acte dont il s'agit. »
cet acte a le caractère administratif, même s'il est entaché d'excès de pouvoir, s. Le commissaire du Gouvernement rappelle la décision prise le 5 mai 4877 dans l'affaire Laumonnier-Carriol, et cite, en outre, d'autres arrêts du Tribunal des Conflits. « Dans la cause, dit encore M. Gomel, » le jugement du fond se trouve tenu en suspens par la nécessité de déterminer préjudiciellement qu'elle est la valeur d'un acte accompli par un agent de l'ordre administratif, lequel a agi d'après les ordres de son supérieur hiérarchique et a cru agir dans l'exercice de ses attributions. Cet acte a les dehors d'un acte administratif, et s'il en sera un si la législation en vertu de laquelle on l'a fait, subsiste. Le corps constitué par la loi pour statuer sur les excès de pouvoir soumis par l'administration, nous paraît avoir seul qualité pour apprécier la validité de l'acte dont il s'agit. » N'y a-t-il pas contradiction et contradiction grave, puisqu'elle aboutit à livrer à la juridiction administrative la liberté, la propriété et tous les droits qu'il refuse énergiquement d'abandonner à l'arbitraire gouvernemental? La réponse est d'ailleurs facile. Autre chose est l'usurpation, par une autorité publique des pouvoirs appartenant à une autorité d'un autre ordre ou n'appartenant à aucune autorité ; autre chose est l'acte administratif par lui-même, fait par un administrateur autre que celui dans les fonctions duquel il s'est produit (cas soumis au Tribunal des Conflits dans l'affaire Laumonnier Carriol). Dans l'affaire des Jésuites de Lille, au contraire, il s'agit d'actes que les demandeurs prétendaient ne pouvoir être faits que par l'autorité judiciaire, ou même n'appartenant à aucune autorité quelconque. Encore que l'on arrive ainsi à rétablir, en l'aggravant, la disposition abrogée de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, on comprendrait à la rigueur que la juridiction administrative fût appelée à apprécier les fautes commises par les fonctionnaires dans l'accomplissement des actes qu'ils ont pouvoir de faire, et pour lesquels on soutient qu'ils sont responsables d'un dommage. Mais ce n'est pas la question qui se posait dans l'affaire de Lille ; les Jésuites expulsés ne demandaient au juge ni
autre ordre ou n'appartenant à aucune autorité ; autre chose est l'acte administratif par lui-même, fait par un administrateur autre que celui dans les fonctions duquel il s'est produit (cas soumis au Tribunal des Conflits dans l'affaire Laumonnier Carriol). Dans l'affaire des Jésuites de Lille, au contraire, il s'agit d'actes que les demandeurs prétendaient ne pouvoir être faits que par l'autorité judiciaire, ou même n'appartenant à aucune autorité quelconque. Encore que l'on arrive ainsi à rétablir, en l'aggravant, la disposition abrogée de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, on comprendrait à la rigueur que la juridiction administrative fût appelée à apprécier les fautes commises par les fonctionnaires dans l'accomplissement des actes qu'ils ont pouvoir de faire, et pour lesquels on soutient qu'ils sont responsables d'un dommage. Mais ce n'est pas la question qui se posait dans l'affaire de Lille ; les Jésuites expulsés ne demandaient au juge ni la répression ni la réparation par une allocation de dommages-intérêts, des actes arbitraires reprochés au préfet ; et ces actes n'étaient ni dans ses attributions ni dans celles d'un ministre. La seconde réponse, celle à laquelle M. le Président de Lille s'est arrêté, et M. Constans le lui reproche à tort, est aussi concluante. Il ne suffit pas qu'il y ait des lois contre les congrégations non autorisées, pour que les actes d'expulsion soient légitimes ; il faut que leur auteur ait reçu précisément de ces lois la charge de dissoudre ces associations. Si aucune des lois visées ne chargeait le Préfet de faire évacuer les établissements occupés par les Jésuites, son acte est encore acte de l'administrateur et non acte de la fonction ; et la connaissance en est dévolue aux tribunaux de l'ordre judiciaire. Et n'est-il pas manifeste qu'à supposer l'association des Jésuites prohibée, c'est aux procureurs généraux et aux procureurs de la République seuls qu'il appartient de poursuivre, aux tribunaux correctionnels de prononcer et la pénalité et la dissolution ? M. le Préfet se prévaut du décret du 29 mars qu'il vise. Ce décret ne s'adresse qu'aux Jésuites d'une part, et à deux ministres chargés, chacun en
tort, est aussi concluante. Il ne suffit pas qu'il y ait des lois contre les congrégations non autorisées, pour que les actes d'expulsion soient légitimes ; il faut que leur auteur ait reçu précisément de ces lois la charge de dissoudre ces associations. Si aucune des lois visées ne chargeait le Préfet de faire évacuer les établissements occupés par les Jésuites, son acte est encore acte de l'administrateur et non acte de la fonction ; et la connaissance en est dévolue aux tribunaux de l'ordre judiciaire. Et n'est-il pas manifeste qu'à supposer l'association des Jésuites prohibée, c'est aux procureurs généraux et aux procureurs de la République seuls qu'il appartient de poursuivre, aux tribunaux correctionnels de prononcer et la pénalité et la dissolution ? M. le Préfet se prévaut du décret du 29 mars qu'il vise. Ce décret ne s'adresse qu'aux Jésuites d'une part, et à deux ministres chargés, chacun en ce qui le concerne, d'en assurer l'exécution. Invoquera-t-il l'ordre d'agir qu'il a reçu du ministre de l'intérieur ? On lui répond victorieusement que cet ordre ne peut changer la nature de l'acte dont on demande réparation (l'article 114, paragraphe 2, du Code pénal suffit à le prouver). On lui répond encore que le ministre de l'intérieur s'est trompé sur la mission que lui confiait le décret du 29 mars 1880 ; qu'en ce qui le concerne, l'exécution du décret pouvait consister à le faire insérer au Bulletin des Lois, à le faire notifier aux intéressés, à enjoindre aux préfets d'exercer les attributions de police judiciaire, que leur donne l'article 10 du Code d'instruction criminelle, mais que ces pouvoirs n'allaient pas au-delà. En réalité, il y avait deux ministres chargés de procurer l'exécution du décret ; celui à qui il appartenait de provoquer la dissolution n'a pas agi, parce que son action ne pouvait aboutir ; et celui qui ne pouvait rien a fait agir des agents sans mission. La conclusion s'impose. La demande de réintégration des Jésuites dans leur domicile était, par son objet, de la compétence du juge de référé ; celui-ci était en même temps le juge de