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pose tout d'abord la question de manière à refuser aux Jésuites expulsés tout recours à un tribunal quelconque : « L'arrêté de dissolution, dit-il, est-il ou non un acte de haute police et de gouvernement ? » Et M. Constans se fait fort de résoudre affirmativement la question. Sans relever ce qu'avait d'étrange cette qualification d'acte de gouvernement donnée à un arrêté préfectoral, M. Gomel dans l'affaire des Jésuites d'Avignon a vigoureusement combattu cette thèse avec laquelle « on ne pourrait plus dire qu'en France les citoyens vivent libres sous un gouvernement constitutionnel » ; il a rappelé M. Reverchon écrivant : « qu'elle produirait de tels résultats, qu'elle abattrait à une confiscation si complète de tous les droits et de toutes les garanties, qu'il ne craignait pas de dire qu'elle ne s'établirait jamais dans la jurisprudence. Le tribunal des conflits n'a pas consacré la doctrine de M. le Ministre, il faut lui en savoir gré. On pouvait d'ailleurs, me semble-t-il, lui opposer une fin de non-recevoir absolument décisive. M. le Ministre soutient que l'arrêté dont les suites étaient soumises au Président de Lille était un acte de gouvernement, échappant comme tel à toute juridiction. Soit ! mais alors le rôle de M. le préfet du Nord dans l'instance engagée n'a pas été ce qu'il devait être et l'arrêté de conflit élevé dans la cause ne se comprend pas. Qu'est-ce en effet le conflit, sinon un débat entre la juridiction ordinaire et la juridiction administrative, prétendant l'une et l'autre connaître d'un litige ? L'arrêté du 13 brumaire an X porte : « Aussitôt que les commissaires du gouvernement seront informés qu'une question attribuée par la loi à l'autorité administrative a été portée..... » (Art. 1er) ; on lit de même, dans l'art. 6 de l'ordonnance du 11 juin 1828 : « Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative », et dans l'art. 9: « La disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée. » Enfin la
rôle de M. le préfet du Nord dans l'instance engagée n'a pas été ce qu'il devait être et l'arrêté de conflit élevé dans la cause ne se comprend pas. Qu'est-ce en effet le conflit, sinon un débat entre la juridiction ordinaire et la juridiction administrative, prétendant l'une et l'autre connaître d'un litige ? L'arrêté du 13 brumaire an X porte : « Aussitôt que les commissaires du gouvernement seront informés qu'une question attribuée par la loi à l'autorité administrative a été portée..... » (Art. 1er) ; on lit de même, dans l'art. 6 de l'ordonnance du 11 juin 1828 : « Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative », et dans l'art. 9: « La disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée. » Enfin la formule même de l'arrêté de conflit porte revendication pour l'autorité administrative du droit de connaître du litige soumis au tribunal civil ou correctionnel. D'autre part, on affirme que les actes de gouvernement, non pas les actes du gouvernement, échappent à toute appréciation des tribunaux soit civils, soit administratifs. S'il est permis dès lors au préfet de protester contre la compétence que s'attribue la juridiction ordinaire, ce n'est pas pour revendiquer le droit de juger au profit d'une juridiction administrative. Et on ne peut vraiment prétendre justifier un arrêté de conflit en établissant que les actes déférés à la justice sont des actes de gouvernement ou de haute police. NOTE SUR L'ARRÊT DU TRIBUNAL DES CONFLITS. M. le ministre soutient précisément dans un passage de son mémoire que « les actes qu'il (le gouvernement) prend à cet effet (retour à l'application des dispositions prohibitives de l'existence des congrégations) sont des actes purement discrétionnaires, contre lesquels le recours n'est ouvert que devant les Chambres législatives. » C'est encore la doctrine constante et aussi la jurisprudence du tribunal des conflits, qu'il n'y a lieu ni au conflit négatif ni à règlement de juges entre deux juridictions qui sont également incompétentes. Comment comprendre alors
permis dès lors au préfet de protester contre la compétence que s'attribue la juridiction ordinaire, ce n'est pas pour revendiquer le droit de juger au profit d'une juridiction administrative. Et on ne peut vraiment prétendre justifier un arrêté de conflit en établissant que les actes déférés à la justice sont des actes de gouvernement ou de haute police. NOTE SUR L'ARRÊT DU TRIBUNAL DES CONFLITS. M. le ministre soutient précisément dans un passage de son mémoire que « les actes qu'il (le gouvernement) prend à cet effet (retour à l'application des dispositions prohibitives de l'existence des congrégations) sont des actes purement discrétionnaires, contre lesquels le recours n'est ouvert que devant les Chambres législatives. » C'est encore la doctrine constante et aussi la jurisprudence du tribunal des conflits, qu'il n'y a lieu ni au conflit négatif ni à règlement de juges entre deux juridictions qui sont également incompétentes. Comment comprendre alors qu'on prenne la voie du conflit positif, lorsqu'on soutient qu'aucun tribunal même administratif ne peut être saisi de la question sur laquelle on attaque la déclaration de compétence du tribunal civil ? Il faudrait une bonne fois opter entre les deux qualifications que le gouvernement entend donner aux actes du 30 juin : ils sont actes de gouvernement, soustraits à tout recours contentieux, ou actes administratifs contre lesquels un recours est possible ; ils ne sont pas les deux à la fois. Eût-il reconnu aux actes du préfet du Nord le caractère que leur donne M. Constans, en leur refusant celui d'actes administratifs, le tribunal des conflits eût dû logiquement annuler l'arrêté de conflit pris pour protéger leur auteur. Du reste l'argumentation à laquelle M. Constans se livre pour établir le caractère d'actes de gouvernement qu'il prétend assigner aux mesures prises par le préfet du Nord, aboutirait bien plutôt à les présenter comme des actes d'administration. Sur ce terrain nouveau le ministre ne réussit pas mieux à justifier le conflit. On l'a dit bien des fois, autre chose est l'acte de l'administrateur dont la justice civile ou criminelle peut connaître (art. 114 et suivants, art. 184 du code pénal), autre
30 juin : ils sont actes de gouvernement, soustraits à tout recours contentieux, ou actes administratifs contre lesquels un recours est possible ; ils ne sont pas les deux à la fois. Eût-il reconnu aux actes du préfet du Nord le caractère que leur donne M. Constans, en leur refusant celui d'actes administratifs, le tribunal des conflits eût dû logiquement annuler l'arrêté de conflit pris pour protéger leur auteur. Du reste l'argumentation à laquelle M. Constans se livre pour établir le caractère d'actes de gouvernement qu'il prétend assigner aux mesures prises par le préfet du Nord, aboutirait bien plutôt à les présenter comme des actes d'administration. Sur ce terrain nouveau le ministre ne réussit pas mieux à justifier le conflit. On l'a dit bien des fois, autre chose est l'acte de l'administrateur dont la justice civile ou criminelle peut connaître (art. 114 et suivants, art. 184 du code pénal), autre chose l'acte d'administration. Il ne suffit donc pas au fonctionnaire attaqué d'exciper de sa qualité pour, en vertu de la règle de la séparation des pouvoirs, décliner la compétence des tribunaux civils devant lesquels on le cite. S'ils doivent transcrire la disposition législative qui attribue la connaissance de la question à la juridiction administrative, les préfets ne peuvent évidemment se borner à citer ou transcrire l'art. 13 de la loi des 16-24 août 1790, et la loi du 16 fructidor an III. Ils ne peuvent se contenter de prétendre que le tribunal va se saisir d'un acte qu'ils ont fait en leur qualité de préfets; il leur faudra démontrer que c'est un acte de leur fonction, un acte administratif, et rapporter au moins la loi qui leur donnait le pouvoir d'agir. Suivant M. Constans, le préfet actionné à Lille, a trouvé ce pouvoir d'agir dans les deux lois de 1790, et de 1792, dans le décret du 3 messidor an XIIe, et aussi dans le premier décret du 29 mars 1880. Dans les lois de 1790 et de 1792 d'abord N'est-ce pas en effet, dit le ministre aux municipalités, aux administrations de département que ces lois ont confié le soin
à la juridiction administrative, les préfets ne peuvent évidemment se borner à citer ou transcrire l'art. 13 de la loi des 16-24 août 1790, et la loi du 16 fructidor an III. Ils ne peuvent se contenter de prétendre que le tribunal va se saisir d'un acte qu'ils ont fait en leur qualité de préfets; il leur faudra démontrer que c'est un acte de leur fonction, un acte administratif, et rapporter au moins la loi qui leur donnait le pouvoir d'agir. Suivant M. Constans, le préfet actionné à Lille, a trouvé ce pouvoir d'agir dans les deux lois de 1790, et de 1792, dans le décret du 3 messidor an XIIe, et aussi dans le premier décret du 29 mars 1880. Dans les lois de 1790 et de 1792 d'abord N'est-ce pas en effet, dit le ministre aux municipalités, aux administrations de département que ces lois ont confié le soin de rendre la liberté aux religieux, d'assurer leur sort, de liquider leurs pensions, de déterminer dans quelles maisons ils se retireront provisoirement, et... enfin celui de faire évacuer pour le 1er octobre 1792 toutes les maisons des congrégations séculières, et celles qui avaient été laissées aux anciens membres des ordres et congrégations réguliers. Quoi ! ces pouvoirs, manifestement temporaires des administrations locales, pouvoirs qui devaient cesser naturellement avec la dernière des mesures qu'entraînerait la suppression des corporations religieuses, et l'attribution de leurs biens à la nation, se seraient transmis aux préfets d'aujourd'hui! Comment! de ce que les administrations de département, en 179-, devaient assurer l'évacuation des immeubles transportés dans le domaine de l'Etat par la suppression des personnes morales auxquelles ils appartenaient, et d'en faire sortir les religieux qui n'y avaient individuellement aucun droit, on conclurait que les préfets de M. Constans ont, en 1880, le droit d'expulser les Jésuites, les Dominicains ou les Capucins de maisons qui leur appartiennent ou qu'ils habitent volontairement ! L'argument est étrange, pour ne rien dire de plus. Le tribunal des conflits s'y est-il rendu ? M. Constans insiste cependant : Voyez, dit-il, qui agit ; « C'est l'autorité administrative, et l'autorité administrative seule,
et congrégations réguliers. Quoi ! ces pouvoirs, manifestement temporaires des administrations locales, pouvoirs qui devaient cesser naturellement avec la dernière des mesures qu'entraînerait la suppression des corporations religieuses, et l'attribution de leurs biens à la nation, se seraient transmis aux préfets d'aujourd'hui! Comment! de ce que les administrations de département, en 179-, devaient assurer l'évacuation des immeubles transportés dans le domaine de l'Etat par la suppression des personnes morales auxquelles ils appartenaient, et d'en faire sortir les religieux qui n'y avaient individuellement aucun droit, on conclurait que les préfets de M. Constans ont, en 1880, le droit d'expulser les Jésuites, les Dominicains ou les Capucins de maisons qui leur appartiennent ou qu'ils habitent volontairement ! L'argument est étrange, pour ne rien dire de plus. Le tribunal des conflits s'y est-il rendu ? M. Constans insiste cependant : Voyez, dit-il, qui agit ; « C'est l'autorité administrative, et l'autorité administrative seule, sans aucun concours de l'autorité judiciaire. C'est de la police préventive, non répressive. » Et un peu plus loin il ajoute : « La loi des 13-19 février 1790 recevait ainsi sa pleine et entière exécution par la suppression définitive des ordres religieux, et cette exécution avait été commencée, poursuivie et achevée par la seule intervention de l'autorité administrative, sans aucune intervention de l'autorité judiciaire. C'est vrai, l'exécution des lois de 1790 et 1792 a été confiée exclusivement aux autorités administratives, mais pourquoi cela ? Parce que la liquidation des pensions allouées ou promises aux religieux, la désignation des maisons (appartenant à l'Etat) qu'on leur laissait provisoirement, la prise de possession de ces mêmes maisons et des immeubles confisqués sur les congrégations séculières, tout cela est bien du ressort exclusif de l'administration, mais ce n'est pas de mesures semblables qu'il s'agit. Ce qu'il fallait trouver dans les lois de 1790 et de 1792, c'est le soin confié aux administrations locales d'enquérir du lieu où se retiraient les religieux de les empêcher de se réunir, et le pouvoir de les expulser des maisons particulières où on les retrouverait vivant en commun. Ni en 1790 ni en 1792 on n'a donné ce
et achevée par la seule intervention de l'autorité administrative, sans aucune intervention de l'autorité judiciaire. C'est vrai, l'exécution des lois de 1790 et 1792 a été confiée exclusivement aux autorités administratives, mais pourquoi cela ? Parce que la liquidation des pensions allouées ou promises aux religieux, la désignation des maisons (appartenant à l'Etat) qu'on leur laissait provisoirement, la prise de possession de ces mêmes maisons et des immeubles confisqués sur les congrégations séculières, tout cela est bien du ressort exclusif de l'administration, mais ce n'est pas de mesures semblables qu'il s'agit. Ce qu'il fallait trouver dans les lois de 1790 et de 1792, c'est le soin confié aux administrations locales d'enquérir du lieu où se retiraient les religieux de les empêcher de se réunir, et le pouvoir de les expulser des maisons particulières où on les retrouverait vivant en commun. Ni en 1790 ni en 1792 on n'a donné ce soin et ce pouvoir à personne. Aucune pénalité n'est édictée, dit encore le mémoire. Remarque très juste ! mais n'est-ce pas précisément parce que la vie commune, et la pratique de leur règle n'est point défendue aux religieux chassés des maisons de leur ordre devenues biens nationaux ? Ce qu'ils faisaient la veille du 1er octobre ils le feront le lendemain, sans qu'aucun de leurs actes constitue un délit. M. Constans emploie donc à tort l'expression de police préventive pour qualifier l'ensemble des mesures confiées aux administrations, par les lois de 1790 et de 1792, et il ne raisonne guère en jurisconsulte lorsqu'il voit dans l'absence de pénalités, l'interdiction de la vie religieuse et le droit pour l'administration d'empêcher un fait qu'aucune loi ne défend. Je me trompe cependant ; il y a un fait licite la veille et qui pour tous les religieux est un délit au lendemain de la loi du 18 août 1792 ; c'est le port du costume. La loi le prohibe, on sait pour quel motif ; et elle attache une peine à la violation de cette défense. Mais qui donc est appelé alors à faire respecter la loi ? La juridiction répressive, l'autorité judiciaire.
faisaient la veille du 1er octobre ils le feront le lendemain, sans qu'aucun de leurs actes constitue un délit. M. Constans emploie donc à tort l'expression de police préventive pour qualifier l'ensemble des mesures confiées aux administrations, par les lois de 1790 et de 1792, et il ne raisonne guère en jurisconsulte lorsqu'il voit dans l'absence de pénalités, l'interdiction de la vie religieuse et le droit pour l'administration d'empêcher un fait qu'aucune loi ne défend. Je me trompe cependant ; il y a un fait licite la veille et qui pour tous les religieux est un délit au lendemain de la loi du 18 août 1792 ; c'est le port du costume. La loi le prohibe, on sait pour quel motif ; et elle attache une peine à la violation de cette défense. Mais qui donc est appelé alors à faire respecter la loi ? La juridiction répressive, l'autorité judiciaire. On voit que les rôles sont parfaitement définis ; mais l'on ne voit pas que personne reçoive de ces lois le pouvoir de disperser les associations, de forcer la porte des maisons où se retiraient les membres des corporations détruites en tant que personnes morales. Le tribunal des conflits a cependant visé pour valider le conflit ces deux lois si peu concluantes. On ne peut étayer sur les lois de 1790 et de 1792 les déclarations et les arrêtés de conflit, le décret du 3 messidor an XII offrait-il du moins un terrain plus solide à la défense de M. le Ministre de l'intérieur. Je ne le pense pas. Ce qui n'était pas défendu jusque-là, l'association religieuse est interdite ; soit, mais à qui est confiée la mission de faire respecter la défense portée dans l'art. 4 et aussi l'ordre intimé par l'art. 2 aux membres des associations déjà formées ? Aux procureurs généraux et aux procureurs impériaux. Qui est chargé d'assurer l'exécution du Décret ? Le grand-juge qui seul a qualité pour commander aux parquets, s'il s'agit de la répression ; et le conseiller d'Etat chargé de toutes les affaires concernant les cultes, auquel il appartient d'instruire sur les
cependant visé pour valider le conflit ces deux lois si peu concluantes. On ne peut étayer sur les lois de 1790 et de 1792 les déclarations et les arrêtés de conflit, le décret du 3 messidor an XII offrait-il du moins un terrain plus solide à la défense de M. le Ministre de l'intérieur. Je ne le pense pas. Ce qui n'était pas défendu jusque-là, l'association religieuse est interdite ; soit, mais à qui est confiée la mission de faire respecter la défense portée dans l'art. 4 et aussi l'ordre intimé par l'art. 2 aux membres des associations déjà formées ? Aux procureurs généraux et aux procureurs impériaux. Qui est chargé d'assurer l'exécution du Décret ? Le grand-juge qui seul a qualité pour commander aux parquets, s'il s'agit de la répression ; et le conseiller d'Etat chargé de toutes les affaires concernant les cultes, auquel il appartient d'instruire sur les demandes d'autorisation. Voilà un partage très naturel des fonctions diverses nécessaires à l'application du décret, entre l'administration et l'autorité judiciaire : à celle-ci le devoir d'agir contre les associations non autorisées, lesquelles sont défendues ; à l'autre la mission de procurer l'existence aux associations qui voudront l'obtenir. L'observation est grave ; M. Constans l'a compris. Voici comment il répond. L'article 6 était une simple menace, d'ailleurs sans effet possible, destinée à effrayer les associations. Aujourd'hui l'art. 291 du code pénal et la loi du 10 avril 1834 donnent aux procureurs de la République, la pénalité qui manquait aux parquets de l'an XII — L'empereur n'avait pas besoin de recourir à la justice répressive ; « Il s'est contenté de laisser fonctionner la dispersion par la voie administrative qui jusqu'à nouvel ordre lui a paru suffisamment efficace. L'auteur du décret de messidor an XII, aux moyens déjà organisés par la législation antérieure a voulu en joindre de nouveaux ; il n'a voulu en rien diminuer les anciens ; il a entendu donner aux lois prohibitives une force nouvelle, il n'a pas entendu enlever ces lois. Son but n'a nullement été de désarmer le pouvoir exécutif de son droit de dispersion par
; M. Constans l'a compris. Voici comment il répond. L'article 6 était une simple menace, d'ailleurs sans effet possible, destinée à effrayer les associations. Aujourd'hui l'art. 291 du code pénal et la loi du 10 avril 1834 donnent aux procureurs de la République, la pénalité qui manquait aux parquets de l'an XII — L'empereur n'avait pas besoin de recourir à la justice répressive ; « Il s'est contenté de laisser fonctionner la dispersion par la voie administrative qui jusqu'à nouvel ordre lui a paru suffisamment efficace. L'auteur du décret de messidor an XII, aux moyens déjà organisés par la législation antérieure a voulu en joindre de nouveaux ; il n'a voulu en rien diminuer les anciens ; il a entendu donner aux lois prohibitives une force nouvelle, il n'a pas entendu enlever ces lois. Son but n'a nullement été de désarmer le pouvoir exécutif de son droit de dispersion par simple mesure administrative ; au contraire, par les articles 1, 2 et 3 il lui a prescrit de recourir à ces mesures pour les congrégations énumérées. » Cette dernière phrase ne laisse pas de paraître singulière, lorsqu'on l'examine au point de vue juridique. Le pouvoir exécutif ne réside-t-il pas dans l'empereur, ses décrets ne sont-ils pas précisément un mode d'exercice ordinaire du pouvoir exécutif ? Comment alors peut-on dire que l'empereur, auteur des décrets, n'a pas entendu désarmer le pouvoir exécutif, mais que tout au contraire il lui ait prescrit d'agir. En tous cas, et sans qu'il soit besoin de discuter de nouveau la légalité du Décret de messidor, an XII, entre les dispositions duquel M. Constans lui-même semblerait tenté de faire des distinctions inattendues, de l'aveu même du ministre, l'autorité administrative n'y peut puiser aucun droit d'action contre les associations religieuses. Sa situation est ce qu'elle était, ni plus ni moins, avant le 3 messidor ; et si, comme je crois l'avoir établi, les lois de 1790 et de 1792 ne donnent pas aux administrations locales les pouvoirs que les préfets prétendent avoir recueillis dans leur succession, le décret de messidor dont l'exécution est confiée aux procureurs généraux et
l'empereur, ses décrets ne sont-ils pas précisément un mode d'exercice ordinaire du pouvoir exécutif ? Comment alors peut-on dire que l'empereur, auteur des décrets, n'a pas entendu désarmer le pouvoir exécutif, mais que tout au contraire il lui ait prescrit d'agir. En tous cas, et sans qu'il soit besoin de discuter de nouveau la légalité du Décret de messidor, an XII, entre les dispositions duquel M. Constans lui-même semblerait tenté de faire des distinctions inattendues, de l'aveu même du ministre, l'autorité administrative n'y peut puiser aucun droit d'action contre les associations religieuses. Sa situation est ce qu'elle était, ni plus ni moins, avant le 3 messidor ; et si, comme je crois l'avoir établi, les lois de 1790 et de 1792 ne donnent pas aux administrations locales les pouvoirs que les préfets prétendent avoir recueillis dans leur succession, le décret de messidor dont l'exécution est confiée aux procureurs généraux et aux procureurs impériaux ne pourra pas davantage légitimer leurs actes et justifier les arrêtés de conflit qu'ils ont pris pour se défendre. Le tribunal des conflits a encore accepté le Décret de messidor comme base de sa décision. Est-ce seulement comme loi prohibitive des associations religieuses, est-ce comme loi donnant au ministre de l'Intérieur le droit de les dissoudre ? Rien ne permet de savoir la pensée du haut tribunal. M. le ministre arrive enfin au premier des décrets du 29 mars 1880, acte de gouvernement par les « circonstances » dans lesquelles il est intervenu, les événements sous la « pression desquels il a été rendu, les vœux et les besoins « auxquels il a eu pour but de satisfaire. » C'est donc avec raison, conclut M. Constans, que le préfet du Nord a invoqué ce décret, et donné aux actes qu'il a accomplis en exécution le caractère d'actes de gouvernement. Le décret du 29 mars 1880 est acte de gouvernement, en ce sens qu'il a pour but de procurer l'exécution de lois antérieures, que le gouvernement prétend existantes ; c'est en effet acte de bon gouvernement que de faire exéquer de bonnes lois ou de laisser dans l'oubli