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les commissions militaires prononçaient leur mise en liberté, l'administration se réserva le droit de statuer sur le fait d'émigration, en ne laissant aux commissions militaires que le droit de constater l'identité (voir, loi du 23 brumaire an IV; loi du 19 fructidor an V; arrêtés des 6 pluviôse, 46 ventôse an V; 8 ventôse; 6, 28 fructidor an VI; 46 brumaire, 8, 12 nivôse, 24 pluviôse, 22 ventôse, 2, 24, 28 floréal, 2, 44 prairial, 7, 8 fructidor an VII; 24 vendémiaire an VIII). Non-seulement le Directoire se servait du conflit pour soustraire les prévenus à leurs juges naturels et légaux, mais il annulait les jugements qui avaient prononcé leur acquittement. On motivait cette annulation, dit M. Foucart, dans son ouvrage sur le droit public et administratif, en disant que la peine était encourue de plein droit par l'effet de la loi; qu'ainsi, les tribunaux n'avaient plus qu'à examiner la question d'identité et à renvoyer ceux contre lesquels cette question était résolue devant l'administration, qui leur appliquerait les peines prononcées par la loi (1). Le conflit fut également très utile au Gouvernement de cette triste époque, pour empêcher les juges de prononcer l'acquittement des prêtres déportés. « Attendu, dit un arrêté du 28 fructidor an IV, que les prêtres déportés, rentrés ou déportables, ne sont pas justiciables des tribunaux, et que la déportation qu'ils ont encourue doit être ordonnée et exécutée par l'administration centrale, devant laquelle les directeurs de jurys et les tribunaux doivent toujours les renvoyer lorsqu'ils sont conduits devant eux. » Il est donc en tous points conforme à la tradition révolutionnaire de confisquer les biens et même de déporter les citoyens administrativement, et par le secours du conflit. Que sert-il alors de proclamer partout, comme un principe dominant, la matière des compétences, les questions d'Etat, de capacité civile, de liberté individuelle et de propriété sont, de droit, placées sous la sauvegarde des tribunaux? Promesse menteuse, dont se contente la naïveté de quelques-uns, mais dont se dégagent ceux qui veulent faire du conflit, un moyen de gouvernement. Les temps sont revenus où, selon la parole de Cormenin, «
arrêté du 28 fructidor an IV, que les prêtres déportés, rentrés ou déportables, ne sont pas justiciables des tribunaux, et que la déportation qu'ils ont encourue doit être ordonnée et exécutée par l'administration centrale, devant laquelle les directeurs de jurys et les tribunaux doivent toujours les renvoyer lorsqu'ils sont conduits devant eux. » Il est donc en tous points conforme à la tradition révolutionnaire de confisquer les biens et même de déporter les citoyens administrativement, et par le secours du conflit. Que sert-il alors de proclamer partout, comme un principe dominant, la matière des compétences, les questions d'Etat, de capacité civile, de liberté individuelle et de propriété sont, de droit, placées sous la sauvegarde des tribunaux? Promesse menteuse, dont se contente la naïveté de quelques-uns, mais dont se dégagent ceux qui veulent faire du conflit, un moyen de gouvernement. Les temps sont revenus où, selon la parole de Cormenin, « la raison politique force la raison de droit civil, et où tout passe par le fil de cette arme tranchante ! » A la fin du dernier siècle, l'esprit faussé des légistes ne semble même pas avoir compris quels dangers courait la liberté des citoyens, car, dans un message adressé au Conseil des Cinq-Cents, le 18 floréal an V, Merlin ne craint pas d'affirmer, trois ans seulement après la Terreur, « qu'en cas de rivalité de compétence, le recours le plus efficace pour le citoyen se trouvait dans le Gouvernement ou dans le Corps législatif, dernier asile où il était sûr de trouver la décision juste et légale de son sort. » Monstrueuse théorie où s'affirme l'instinct despotique du légiste et du jacobin. A cette époque, plusieurs jurisconsultes, frappés sans doute des abus qu'engendrait le droit conféré à l'administration de juger elle-même les conflits, tentèrent de s'appuyer sur les articles 254 et 262 de la Constitution du 5 fructidor an IV (22 août 1795), pour soutenir que ce droit appartenait à la Cour de Cassation. Les raisons que Merlin leur opposait et qu'il tirait du texte constitutionnel peuvent paraître graves, mais il n'en est pas de même des autres considérations
au Conseil des Cinq-Cents, le 18 floréal an V, Merlin ne craint pas d'affirmer, trois ans seulement après la Terreur, « qu'en cas de rivalité de compétence, le recours le plus efficace pour le citoyen se trouvait dans le Gouvernement ou dans le Corps législatif, dernier asile où il était sûr de trouver la décision juste et légale de son sort. » Monstrueuse théorie où s'affirme l'instinct despotique du légiste et du jacobin. A cette époque, plusieurs jurisconsultes, frappés sans doute des abus qu'engendrait le droit conféré à l'administration de juger elle-même les conflits, tentèrent de s'appuyer sur les articles 254 et 262 de la Constitution du 5 fructidor an IV (22 août 1795), pour soutenir que ce droit appartenait à la Cour de Cassation. Les raisons que Merlin leur opposait et qu'il tirait du texte constitutionnel peuvent paraître graves, mais il n'en est pas de même des autres considérations invoquées par lui, et notamment de celles tirées des prétendus dangers que la coalition des autorités judiciaires faisait courir à la République. Il cite, à titre d'exemple, vingt tribunaux annulant des ventes de biens nationaux, et d'autres actes d'usurpation, qu'il serait utile de contrôler en les comparant aux agissements de l'autorité administrative pendant la même période. Aujourd'hui encore, des auteurs invoquent ce témoignage de Merlin pour justifier le droit conféré à l'administration de dessaisir elle-même l'autorité judiciaire. Mais la parole d'un légiste imbu des pires préjugés révolutionnaires ne nous paraît pas digne d'un tel crédit, dans une matière qui touche de si près à la liberté des citoyens. Non seulement les exemples cités par Merlin auraient besoin d'être contrôlés, mais encore faudrait-il tenir compte des circonstances au milieu desquelles les tribunaux avaient prononcé les jugements que Merlin déclare être entachés d'usurpation. Sous la Convention comme sous le Directoire, la magistrature était élective, plus accessible, par conséquent, que le seraient des juges inamovibles, aux entraînements de l'opinion publique. Or, il ne faudrait pas s'étonner que, dans le mouvement de réaction qui se produisit en France, à partir du 9 thermidor, les juges n'aient été parfois entraînés plus loin et plus vite
l'autorité administrative pendant la même période. Aujourd'hui encore, des auteurs invoquent ce témoignage de Merlin pour justifier le droit conféré à l'administration de dessaisir elle-même l'autorité judiciaire. Mais la parole d'un légiste imbu des pires préjugés révolutionnaires ne nous paraît pas digne d'un tel crédit, dans une matière qui touche de si près à la liberté des citoyens. Non seulement les exemples cités par Merlin auraient besoin d'être contrôlés, mais encore faudrait-il tenir compte des circonstances au milieu desquelles les tribunaux avaient prononcé les jugements que Merlin déclare être entachés d'usurpation. Sous la Convention comme sous le Directoire, la magistrature était élective, plus accessible, par conséquent, que le seraient des juges inamovibles, aux entraînements de l'opinion publique. Or, il ne faudrait pas s'étonner que, dans le mouvement de réaction qui se produisit en France, à partir du 9 thermidor, les juges n'aient été parfois entraînés plus loin et plus vite que le pouvoir exécutif, sans qu'il soit pour cela possible d'en tirer argument contre la magistrature actuelle. Quoiqu'il en soit, par la loi du 21 fructidor an IV (7 septembre 1795), la Convention, tout en déclarant le pouvoir exécutif juge des questions de compétence qui s'élèveraient entre l'administration et les tribunaux ordinaires, avait réservé le droit de référer, si besoin était, au Corps législatif : cette réserve demeura inutile, car on ne cite qu'un exemple de référé législatif. D'ailleurs, un arrêté du 16 floréal an V, déclara que le référé législatif ne pourrait avoir lieu que dans les cas d'une gravité exceptionnelle. On pense bien que le Consulat et l'Empire, trouvant dans la législation le conflit organisé autant comme moyen de gouvernement que comme règlement de compétence, pour employer des expressions de Cormenin, ne négligèrent pas de s'en servir et ne craignirent pas d'en abuser. On vit alors des litiges tranchés par des décisions souveraines et même par des arrêts de la Cour de Cassation, remis en suspens au moyen des conflits et jugés à nouveau par le Gouvernement impérial. La Constitution du 22 frimaire an IV, au lieu d'attribuer exclusivement au pouvoir exécutif, dans la personne des consuls, le
tribunaux ordinaires, avait réservé le droit de référer, si besoin était, au Corps législatif : cette réserve demeura inutile, car on ne cite qu'un exemple de référé législatif. D'ailleurs, un arrêté du 16 floréal an V, déclara que le référé législatif ne pourrait avoir lieu que dans les cas d'une gravité exceptionnelle. On pense bien que le Consulat et l'Empire, trouvant dans la législation le conflit organisé autant comme moyen de gouvernement que comme règlement de compétence, pour employer des expressions de Cormenin, ne négligèrent pas de s'en servir et ne craignirent pas d'en abuser. On vit alors des litiges tranchés par des décisions souveraines et même par des arrêts de la Cour de Cassation, remis en suspens au moyen des conflits et jugés à nouveau par le Gouvernement impérial. La Constitution du 22 frimaire an IV, au lieu d'attribuer exclusivement au pouvoir exécutif, dans la personne des consuls, le droit de juger les conflits, chargea le Conseil d'Etat « de prononcer sur les conflits, sauf l'approbation du Gouvernement (art. 5, règlement du 5 nivôse an IV, art. 2). L'arrêté des consuls du 13 brumaire an X, régularisa la procédure et investit les préfets du droit d'élever les conflits, mais sans plus en déterminer les limites que ne l'avait fait la législation précédente. Le pouvoir avait trop intérêt à ne point assigner de bornes au droit dont il était armé, pour combler sur ce point les lacunes de la législation. Disons de suite que dans un pays jaloux d'assurer aux citoyens le respect de leurs droits, le législateur se serait efforcé de rendre le conflit aussi rare que possible, en réglant par avance, avec le plus grand soin, la matière des compétences. Il vaut mille fois mieux, en pareille matière, prévenir les compétitions que d'avoir à les réprimer plus tard. Mais, en France, l'institution des conflits est surtout vicieuse, parce que la ligne de démarcation entre les attributions des pouvoirs rivaux n'est nulle part nettement tracée. Notre droit administratif prend sa source dans une infinité de dispositions sans liens entre elles, mal définies, parfois peu précises, souvent disparates. Chaque régime
sans plus en déterminer les limites que ne l'avait fait la législation précédente. Le pouvoir avait trop intérêt à ne point assigner de bornes au droit dont il était armé, pour combler sur ce point les lacunes de la législation. Disons de suite que dans un pays jaloux d'assurer aux citoyens le respect de leurs droits, le législateur se serait efforcé de rendre le conflit aussi rare que possible, en réglant par avance, avec le plus grand soin, la matière des compétences. Il vaut mille fois mieux, en pareille matière, prévenir les compétitions que d'avoir à les réprimer plus tard. Mais, en France, l'institution des conflits est surtout vicieuse, parce que la ligne de démarcation entre les attributions des pouvoirs rivaux n'est nulle part nettement tracée. Notre droit administratif prend sa source dans une infinité de dispositions sans liens entre elles, mal définies, parfois peu précises, souvent disparates. Chaque régime a apporté sa pierre à cet édifice immense. Codifier les lois administratives paraît être une entreprise aussi difficile qu'elle est désirable. La jurisprudence a bien parfois tenté de coordonner l'œuvre diffuse du législateur. Mais les limites du pouvoir administratif n'en sont pas moins demeurées indécises sur beaucoup de points, et l'administration en a profité pour étendre son empire déjà si vaste bien au-delà de ses frontières naturelles. C'est par là surtout, nous le répétons, que l'institution du conflit est vicieuse. Avant d'armer l'administration d'un pouvoir aussi considérable, les compétences administrative et judiciaire auraient dû être délimitées avec un soin tel que le doute sur le choix des juridictions ne pût s'élever que dans des cas tout à fait exceptionnels. Mais quand, au contraire, on se trouve en face d'une législation muette ou obscure, la situation faite aux juges et aux justiciables est intolérable. Il faudrait, lorsqu'un préfet en arrive à cette extrémité de dessaisir un tribunal et de lui enlever par une véritable contrainte le litige porté devant lui, que ce fonctionnaire fût toujours couvert par une disposition incontestable de la loi, de façon qu'il ne met pas la force au service de l'arbitraire. S'il-en avait été ainsi, que d'abus
l'administration en a profité pour étendre son empire déjà si vaste bien au-delà de ses frontières naturelles. C'est par là surtout, nous le répétons, que l'institution du conflit est vicieuse. Avant d'armer l'administration d'un pouvoir aussi considérable, les compétences administrative et judiciaire auraient dû être délimitées avec un soin tel que le doute sur le choix des juridictions ne pût s'élever que dans des cas tout à fait exceptionnels. Mais quand, au contraire, on se trouve en face d'une législation muette ou obscure, la situation faite aux juges et aux justiciables est intolérable. Il faudrait, lorsqu'un préfet en arrive à cette extrémité de dessaisir un tribunal et de lui enlever par une véritable contrainte le litige porté devant lui, que ce fonctionnaire fût toujours couvert par une disposition incontestable de la loi, de façon qu'il ne met pas la force au service de l'arbitraire. S'il-en avait été ainsi, que d'abus eussent été évités auxquels on a cherché inutilement un remède ! Sous l'Empire, un décret du 4 juin 1806 ayant créé au sein du Conseil d'Etat une commission chargée spécialement du contentieux administratif autrefois réparti entre les diverses sections du Conseil, cette commission essaya d'établir une jurisprudence fixe pour les conflits comme pour les autres matières. Cette commission, qui a rendu d'inappréciables services, travailla à restreindre les usurpations des autorités administratives et l'exercice illimité du conflit. Mais ce n'est qu'en 1828 que la matière des conflits a été réglée avec quelque précision. Déjà une ordonnance du 12 décembre 1824 avait réglé plusieurs points controversés sur la forme et l'instruction des conflits, mais l'ordonnance du 1er juin 1828 eut une portée plus haute. Il paraît qu'à cette époque de nouveaux abus étaient venus démontrer la nécessité d'une réforme. M. Dupin comparait les conflits élevés par les préfets de la Restauration à des interdits lancés sur l'ordre judiciaire. M. Decazes reprochait au ministère de Villèle d'avoir, au moyen du conflit, attiré devant le Conseil d'Etat, sous prétexte de l'impôt, presque toutes les questions électorales. Quel que soit le fondement de ces reproches, il est certain qu'il existait, en 1828, un soulèvement général
conflits comme pour les autres matières. Cette commission, qui a rendu d'inappréciables services, travailla à restreindre les usurpations des autorités administratives et l'exercice illimité du conflit. Mais ce n'est qu'en 1828 que la matière des conflits a été réglée avec quelque précision. Déjà une ordonnance du 12 décembre 1824 avait réglé plusieurs points controversés sur la forme et l'instruction des conflits, mais l'ordonnance du 1er juin 1828 eut une portée plus haute. Il paraît qu'à cette époque de nouveaux abus étaient venus démontrer la nécessité d'une réforme. M. Dupin comparait les conflits élevés par les préfets de la Restauration à des interdits lancés sur l'ordre judiciaire. M. Decazes reprochait au ministère de Villèle d'avoir, au moyen du conflit, attiré devant le Conseil d'Etat, sous prétexte de l'impôt, presque toutes les questions électorales. Quel que soit le fondement de ces reproches, il est certain qu'il existait, en 1828, un soulèvement général contre les conflits. Cormenin en fait connaître les causes. On faisait remarquer que le pouvoir administratif, à la différence de l'autorité judiciaire, n'avait pas des attributions bien classées ni bien déterminées ; qu'elles résultaient non-seulement de lois, mais encore de simples règlements, de décisions ministérielles, d'arrêtés locaux, souvent ignorés, parfois informes. Un arrêté local, émané d'un maire de campagne, et jeté à la traverse d'un procès, avait le pouvoir d'arrêter le cours de la justice et de forcer une Cour d'appel à surseoir jusqu'à ce que l'autorité administrative en eût expliqué le sens et la portée. En outre, les attributions administratives n'ayant pas de limites bien définies, l'administration pouvait librement envahir le domaine judiciaire. M. de Cormenin rapportait avoir entendu dire à l'un des chefs d'un département ministériel, qu'il dépendait de lui de donner à quelque affaire litigieuse que ce fût une couleur administrative ou judiciaire, et, par conséquent, de la détacher provisoirement des mains du juge par l'expédient du conflit. Et puis, enfin, c'est l'autorité administrative qui est le juge des conflits, le régulateur suprême des compétences. N'est-ce pas la constituer juge et partie dans sa propre cause ? L'ordonnance de 1828 tendit à faire disparaître quelquesunes de ces
informes. Un arrêté local, émané d'un maire de campagne, et jeté à la traverse d'un procès, avait le pouvoir d'arrêter le cours de la justice et de forcer une Cour d'appel à surseoir jusqu'à ce que l'autorité administrative en eût expliqué le sens et la portée. En outre, les attributions administratives n'ayant pas de limites bien définies, l'administration pouvait librement envahir le domaine judiciaire. M. de Cormenin rapportait avoir entendu dire à l'un des chefs d'un département ministériel, qu'il dépendait de lui de donner à quelque affaire litigieuse que ce fût une couleur administrative ou judiciaire, et, par conséquent, de la détacher provisoirement des mains du juge par l'expédient du conflit. Et puis, enfin, c'est l'autorité administrative qui est le juge des conflits, le régulateur suprême des compétences. N'est-ce pas la constituer juge et partie dans sa propre cause ? L'ordonnance de 1828 tendit à faire disparaître quelquesunes de ces justes critiques en remédiant aux abus les plus révoltants. L'un des premiers actes du ministère Martignac avait été de nommer une commission, pour examiner suivant quelles règles et quelles formes et dans quelles limites le droit de revendiquer les affaires, dont la connaissance appartient à l'administration, pouvait être exercé, et quelles dispositions paraîtraient propres à maintenir l'autorité de la chose jugée et la compétence des tribunaux, sans porter atteinte à l'indépendance de l'administration. C'est devant cette commission que M. de Cormenin fit sur la question le savant rapport dont nous avons parlé. L'ordonnance du 1er juin 1828, qui règle de nos jours encore la matière des conflits, fut l'œuvre de cette commission et réalisait un véritable progrès. Elle restreignit les limites des conflits. Ils ne purent désormais être élevés à tous moments, dans tout débat et devant toutes les juridictions ; faire échec à la justice, en arrêter le cours ou même fouler aux pieds l'autorité de la chose jugée. L'ordonnance de 1828 interdisait le conflit en matière criminelle, en réduisait l'usage à deux cas déterminés, en matière correctionnelle. Les jugements des juges de paix, des tribunaux de commerce, les jugements ou arrêts définitifs, ne furent plus soumis à l'arrêté
quelles dispositions paraîtraient propres à maintenir l'autorité de la chose jugée et la compétence des tribunaux, sans porter atteinte à l'indépendance de l'administration. C'est devant cette commission que M. de Cormenin fit sur la question le savant rapport dont nous avons parlé. L'ordonnance du 1er juin 1828, qui règle de nos jours encore la matière des conflits, fut l'œuvre de cette commission et réalisait un véritable progrès. Elle restreignit les limites des conflits. Ils ne purent désormais être élevés à tous moments, dans tout débat et devant toutes les juridictions ; faire échec à la justice, en arrêter le cours ou même fouler aux pieds l'autorité de la chose jugée. L'ordonnance de 1828 interdisait le conflit en matière criminelle, en réduisait l'usage à deux cas déterminés, en matière correctionnelle. Les jugements des juges de paix, des tribunaux de commerce, les jugements ou arrêts définitifs, ne furent plus soumis à l'arrêté de conflit. Des délais emportant déchéance furent établis. Lorsque, au sein de la commission chargée de préparer l'ordonnance du 1er juin 1828, on éleva la question de savoir si le jugement des conflits serait attribué au Conseil d'Etat ou à la Cour de Cassation, ce dernier système trouva des défenseurs. « Il répugne à toute idée de justice, disait M. Lepoitevin, que ce soit le même pouvoir qui élève et qui juge les conflits. » Cormenin, répondant à ceux qui voulaient rendre la Cour de Cassation juge des conflits, s'exprimait ainsi : « A qui donc pourrait appartenir le droit de régler les conflits, si ce n'est au roi? S'il agit comme souverain, c'est que, dans notre monarchie, il est la source unique et primordiale de tout droit; s'il agit comme administrateur, c'est qu'il est le chef du pouvoir exécutif; s'il agit comme juge, c'est que toute justice émane de lui. C'est le roi, le roi seul qui, placé au sommet de toutes les juridictions, porte, d'une main égale, la balance des deux pouvoirs. C'est lui qui, d'après la Charte, réunit les quatre attributs essentiels de l'empire, puisqu'il est à la fois le principe de la souveraineté, le promoteur de
« Il répugne à toute idée de justice, disait M. Lepoitevin, que ce soit le même pouvoir qui élève et qui juge les conflits. » Cormenin, répondant à ceux qui voulaient rendre la Cour de Cassation juge des conflits, s'exprimait ainsi : « A qui donc pourrait appartenir le droit de régler les conflits, si ce n'est au roi? S'il agit comme souverain, c'est que, dans notre monarchie, il est la source unique et primordiale de tout droit; s'il agit comme administrateur, c'est qu'il est le chef du pouvoir exécutif; s'il agit comme juge, c'est que toute justice émane de lui. C'est le roi, le roi seul qui, placé au sommet de toutes les juridictions, porte, d'une main égale, la balance des deux pouvoirs. C'est lui qui, d'après la Charte, réunit les quatre attributs essentiels de l'empire, puisqu'il est à la fois le principe de la souveraineté, le promoteur de la loi, la source de toute justice et le chef du Gouvernement. » On ne saurait mieux dire. L'illustre écrivain pouvait paraître moins bien inspiré quand, plus loin, il exprimait la crainte de voir la Cour de Cassation, si on lui confiait le règlement des conflits, favoriser les envahissements que les tribunaux ne manqueraient pas de commettre et s'ériger en arbitre des actes du Gouvernement. L'expérience a prouvé que la Cour suprême, loin d'exagérer les droits de l'autorité judiciaire, les a parfois restreints dans une mesure plus large que ne l'avait fait le Conseil d'Etat lui-même. Mais ce que Cormenin disait des attributs royaux était assurément conforme à la tradition monarchique et à la Charte, en vertu de laquelle « toute justice émanait du roi. » Sous un tel régime politique, le roi en son conseil d'Etat était tout naturellement constitué arbitre entre les différents pouvoirs émanant de son autorité souveraine. Sans doute il n'avait plus, comme avant la Révolution, avec la plénitude du pouvoir judiciaire, le droit d'évoquer à son tribunal suprême toutes les causes du royaume, mais il lui restait encore, de l'ancienne prérogative royale, le droit de régler les conflits d'autorité. On comprend donc qu'à cette époque