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pourrions peut-être dire le plus important, pour une commune avec le service de distribution d’eau. Sans doute on peut concevoir un service public assuré directement et à ses frais par la personne publique, qui a la charge de pourvoir à ce service, — assuré par elle en régie. Mais tout service public doit être organisé dans des conditions qui permettent de compter sur son fonctionnement d’une manière régulière, sans interruption, même momentanée, sans à coup sûr nous l’expression, et qui, en même temps, seront de nature à donner pleine satisfaction à ceux ayant à faire appel au service public et ayant le droit d’exiger que le service public, qui a été créé pour eux, fonctionne régulièrement à leur égard. Voyez Syndicat des Propriétaires et Contribuables du quartier de la Croix-de-Segnier-Tivoli, à Bordeaux, 21 décembre 1906. Il faut également et cela dans l’intérêt général, que le service public soit à l’abri d’incessantes ou de trop fréquentes modifications qui, le plus souvent, apporteraient des troubles dans le fonctionnement ou la marche du service. Par suite, le service public doit être organisé pour un certain nombre d’années, réservé, bien entendu, des perfectionnements qui pourraient y être apportés. Mais, au cours d’une période de temps un peu longue, bien des événements peuvent se produire, notamment la situation économique peut changer ou tout au moins se modifier. D’autre part, pour la bonne organisation et l’heureux fonctionnement d’un service public important, des dépenses élevées doivent être engagées, de gros capitaux doivent être immobilisés pour longtemps. Si nous prenons l’exemple du service d’éclairage, au début on aura à construire des usines, à établir des canalisations, etc... Plus tard, on aura à faire face à des frais d’entretien, de reconstruction, etc., à procéder à des renouvelements de matériel, souvent rendus nécessaires par quelque découverte scientifique ou par des perfectionnements des moyens de fabrication, dont les bénéficiaires du service public doivent profiter. Au cours de l’exécution du service, il faudra passer, presque toujours longtemps à l’avance, des marchés importants pour s’assurer des matières premières nécessaires à la fabrication du gaz. Les dépenses que l’on aura ainsi engagées seront amorties
temps un peu longue, bien des événements peuvent se produire, notamment la situation économique peut changer ou tout au moins se modifier. D’autre part, pour la bonne organisation et l’heureux fonctionnement d’un service public important, des dépenses élevées doivent être engagées, de gros capitaux doivent être immobilisés pour longtemps. Si nous prenons l’exemple du service d’éclairage, au début on aura à construire des usines, à établir des canalisations, etc... Plus tard, on aura à faire face à des frais d’entretien, de reconstruction, etc., à procéder à des renouvelements de matériel, souvent rendus nécessaires par quelque découverte scientifique ou par des perfectionnements des moyens de fabrication, dont les bénéficiaires du service public doivent profiter. Au cours de l’exécution du service, il faudra passer, presque toujours longtemps à l’avance, des marchés importants pour s’assurer des matières premières nécessaires à la fabrication du gaz. Les dépenses que l’on aura ainsi engagées seront amorties peu à peu et elles ne le seront que sur une période de temps assez longue. Pour éviter d’exposer la personne publique à tous les risques auxquels nous venons de faire allusion, — pour lui éviter d’engager ses ressources propres dans des opérations commerciales ou industrielles qu’impose le fonctionnement du service public, — pour lui éviter d’être obligée de recourir parfois à des emprunts plus ou moins onéreux, — on a songé à s’adresser à des tiers, particuliers ou sociétés, pour assurer le service public ; on a songé à se décharger sur eux du soin d’assurer ce service. On est ainsi arrivé au contrat de concession. On l’a fait surtout pour les services municipaux, et il nous paraît bien superflu de vous rappeler que le Conseil d’Etat s’est toujours montré peu favorable à l’exploitation de semblables services directement par les communes. (Voir notamment un avis de principe émis par le Conseil d’Etat le 7 juin 1877, et il y en a eu bien d’autres depuis.) Le contrat de concession, remarquons-le, est un contrat d’ordre essentiellement administratif, qui n’a pas d’analogue dans le droit civil. Il importe donc de bien faire ressortir le caractère juridique de ce contrat. 1° On
service public, — pour lui éviter d’être obligée de recourir parfois à des emprunts plus ou moins onéreux, — on a songé à s’adresser à des tiers, particuliers ou sociétés, pour assurer le service public ; on a songé à se décharger sur eux du soin d’assurer ce service. On est ainsi arrivé au contrat de concession. On l’a fait surtout pour les services municipaux, et il nous paraît bien superflu de vous rappeler que le Conseil d’Etat s’est toujours montré peu favorable à l’exploitation de semblables services directement par les communes. (Voir notamment un avis de principe émis par le Conseil d’Etat le 7 juin 1877, et il y en a eu bien d’autres depuis.) Le contrat de concession, remarquons-le, est un contrat d’ordre essentiellement administratif, qui n’a pas d’analogue dans le droit civil. Il importe donc de bien faire ressortir le caractère juridique de ce contrat. 1° On vous a fait tout à l’heure à la barre, dans des termes remarquables, une analyse très fine de l’économie générale du traité de concession qui est d’une nature si particulière. Laissez-nous seulement vous dire que c’est le contrat qui charge un particulier ou une société d’exécuter un ouvrage public ou d’assurer un service public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d’intérêts, et qui l’en rémunère en lui confiant l’exploitation de l’ouvrage public ou l’exécution du service public avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l’ouvrage public ou sur ceux qui bénéficient du service public. Lorsqu’il s’agira de la concession d’un ouvrage public ou d’un service de transport, le concessionnaire se trouvera subrogé aux droits qu’aurait l’administration de toucher un péage ou un prix de transport. Lorsqu’il s’agira de la concession du service de l’éclairage au gaz, le concessionnaire fera à ses frais tous les travaux de canalisation et il fournira le gaz. Il sera rémunéré par le droit que la commune lui cède de percevoir sur les particuliers des redevances qui dépasseront le prix marchand du gaz fourni. Si la commune avait exploité elle-même, elle aurait eu le droit de percevoir
d’assurer un service public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d’intérêts, et qui l’en rémunère en lui confiant l’exploitation de l’ouvrage public ou l’exécution du service public avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l’ouvrage public ou sur ceux qui bénéficient du service public. Lorsqu’il s’agira de la concession d’un ouvrage public ou d’un service de transport, le concessionnaire se trouvera subrogé aux droits qu’aurait l’administration de toucher un péage ou un prix de transport. Lorsqu’il s’agira de la concession du service de l’éclairage au gaz, le concessionnaire fera à ses frais tous les travaux de canalisation et il fournira le gaz. Il sera rémunéré par le droit que la commune lui cède de percevoir sur les particuliers des redevances qui dépasseront le prix marchand du gaz fourni. Si la commune avait exploité elle-même, elle aurait eu le droit de percevoir ces redevances ; elle le cède à son entrepreneur en lui imposant un tarif qui, de toute évidence, est destiné à protéger le public contre les exigences abusives ou arbitraires du concessionnaire. Dans ce contrat, l’exécution des obligations respectives des deux parties contractantes est garantie par des sanctions. Le concessionnaire vient-il à manquer à ses engagements, le concessionnaire pourra obtenir la résiliation du contrat, résiliation qui sera prononcée par le juge, et cela avec des dommages-intérêts, qui parfois seront élevés à raison de la durée de la concession et de son importance. Si c’est le concessionnaire qui ne remplit pas ses engagements, le concédant pourra assurer le service lui-même aux frais et risques du concessionnaire. Ce sera alors la mise sous séquestre. Il y aura encore la déchéance de la concession. Mais qu’il s’agisse d’une mise sous séquestre, qu’il s’agisse de la déchéance, ce sont là des mesures extrêmement graves, surtout la déchéance. Pour que de semblables mesures puissent être prises, il faut des manquements des plus sérieux du concessionnaire aux obligations dont il est tenu : il faut que de véritables fautes graves lui soient imputables. Enfin, vous le savez, en dehors des cas où l’une des parties contractantes
vient-il à manquer à ses engagements, le concessionnaire pourra obtenir la résiliation du contrat, résiliation qui sera prononcée par le juge, et cela avec des dommages-intérêts, qui parfois seront élevés à raison de la durée de la concession et de son importance. Si c’est le concessionnaire qui ne remplit pas ses engagements, le concédant pourra assurer le service lui-même aux frais et risques du concessionnaire. Ce sera alors la mise sous séquestre. Il y aura encore la déchéance de la concession. Mais qu’il s’agisse d’une mise sous séquestre, qu’il s’agisse de la déchéance, ce sont là des mesures extrêmement graves, surtout la déchéance. Pour que de semblables mesures puissent être prises, il faut des manquements des plus sérieux du concessionnaire aux obligations dont il est tenu : il faut que de véritables fautes graves lui soient imputables. Enfin, vous le savez, en dehors des cas où l’une des parties contractantes manquerait à ses obligations, le concessionnaire peut être privé du bénéfice de la concession par le rachat effectué par le concédant, rachat qui est généralement prévu dans le cahier des charges. En résumé, en dehors du rachat, le concessionnaire a le droit de conserver la concession jusqu’au terme fixé par le contrat. Il ne peut en être privé que pour faute grave et prévue au contrat. Alors, messieurs, si nous comparons le contrat de concession au marché de travaux publics ou de fournitures, nous trouvons que malgré ses analogies avec le marché de travaux publics, il en diffère essentiellement à bien des points de vue. En premier lieu, le concessionnaire devra engager des capitaux importants, qui seront immobilisés pour longtemps et ce ne sera qu'au bout de bien des années qu’il percevra une somme représentant pour lui la rémunération des travaux exécutés et exploités ou du service public assuré. Au contraire, l’entrepreneur de travaux publics ou le fournisseur sont payés, lorsque le travail à exécuter ou la fourniture à livrer ont été acceptés et reçus définitivement, sans parler des acomptes qu’ils peuvent recevoir au cours de l’exécution de leur marché. Pour eux, pas d’immobilisation de capitaux pendant de longues années,
le contrat. Il ne peut en être privé que pour faute grave et prévue au contrat. Alors, messieurs, si nous comparons le contrat de concession au marché de travaux publics ou de fournitures, nous trouvons que malgré ses analogies avec le marché de travaux publics, il en diffère essentiellement à bien des points de vue. En premier lieu, le concessionnaire devra engager des capitaux importants, qui seront immobilisés pour longtemps et ce ne sera qu'au bout de bien des années qu’il percevra une somme représentant pour lui la rémunération des travaux exécutés et exploités ou du service public assuré. Au contraire, l’entrepreneur de travaux publics ou le fournisseur sont payés, lorsque le travail à exécuter ou la fourniture à livrer ont été acceptés et reçus définitivement, sans parler des acomptes qu’ils peuvent recevoir au cours de l’exécution de leur marché. Pour eux, pas d’immobilisation de capitaux pendant de longues années, pas de risques à courir dans l’exploitation d’un ouvrage public ou d’un service public. En second lieu, le concessionnaire est rémunéré au moyen des redevances perçues pendant un certain temps sur les usagers eux-mêmes, tandis que l’entrepreneur ou le fournisseur sera payé en totalité directement par l’administration. Enfin, au cas de marché de travaux publics ou de fournitures, l’administration peut toujours résilier le marché, sauf à allouer une indemnité à l’entrepreneur ou au fournisseur, si elle ne relève aucune faute à sa charge et le juge administratif excéderait sa compétence en annulant la décision prononçant la résiliation. Il devra se borner à condamner l’administration à payer une indemnité, s’il estime injustifiée la mesure qui a été prise. Au cas de concession, l’administration veut-elle renoncer à se prévaloir du contrat ? Veut-elle renoncer à en poursuivre l’exécution ? Elle devra procéder au rachat. L’administration estime-t-elle que le concessionnaire ne remplit pas ses obligations ? Prononce-t-elle la mise sous séquestre ou la déchéance ? Ses décisions pourront être déférées à la juridiction administrative et alors, à la différence de ce qui se passe pour les marchés de travaux publics ou de fournitures, si le juge estime les mesures injustifiées, il ne devra
de marché de travaux publics ou de fournitures, l’administration peut toujours résilier le marché, sauf à allouer une indemnité à l’entrepreneur ou au fournisseur, si elle ne relève aucune faute à sa charge et le juge administratif excéderait sa compétence en annulant la décision prononçant la résiliation. Il devra se borner à condamner l’administration à payer une indemnité, s’il estime injustifiée la mesure qui a été prise. Au cas de concession, l’administration veut-elle renoncer à se prévaloir du contrat ? Veut-elle renoncer à en poursuivre l’exécution ? Elle devra procéder au rachat. L’administration estime-t-elle que le concessionnaire ne remplit pas ses obligations ? Prononce-t-elle la mise sous séquestre ou la déchéance ? Ses décisions pourront être déférées à la juridiction administrative et alors, à la différence de ce qui se passe pour les marchés de travaux publics ou de fournitures, si le juge estime les mesures injustifiées, il ne devra pas se borner à allouer des indemnités, il annulera les décisions prononçant la mise sous séquestre ou la déchéance, ce qu’il n’a pas le droit de faire pour un arrêté de mise en régie ou de résiliation, et, en cas de déchéance prononcée à tort, le concessionnaire sera remis en possession. Il ne restera à l’administration qui ne voudrait plus de son concessionnaire, il ne lui restera que la ressource de mettre fin à la concession en procédant au rachat, seul mode de résiliation facultatif autorisé par le cahier des charges. Votre jurisprudence est bien fixée sur tous ces points. (Voyez notamment Pasquet, 8 février 1878 ; Compagnie départementale des Eaux contre ville de Langres, 20 janvier 1905 ; Boutet, 22 mai 1914; Voyez en matière de concessions aux colonies: Verdier, 5 mars 1897. Voyez pour le cas de mise sous séquestre : Aubert et Bley, 4 avril 1914.) Ces solutions s’expliquent par la différence qui existe entre l'entrepreneur ou un fournisseur ordinaire et un concessionnaire. Ce dernier exécute les travaux ou assure un service public par ses moyens propres sous la surveillance de l’administration et sous son contrôle, mais non pas sous son autorité absolue ; il a surtout
possession. Il ne restera à l’administration qui ne voudrait plus de son concessionnaire, il ne lui restera que la ressource de mettre fin à la concession en procédant au rachat, seul mode de résiliation facultatif autorisé par le cahier des charges. Votre jurisprudence est bien fixée sur tous ces points. (Voyez notamment Pasquet, 8 février 1878 ; Compagnie départementale des Eaux contre ville de Langres, 20 janvier 1905 ; Boutet, 22 mai 1914; Voyez en matière de concessions aux colonies: Verdier, 5 mars 1897. Voyez pour le cas de mise sous séquestre : Aubert et Bley, 4 avril 1914.) Ces solutions s’expliquent par la différence qui existe entre l'entrepreneur ou un fournisseur ordinaire et un concessionnaire. Ce dernier exécute les travaux ou assure un service public par ses moyens propres sous la surveillance de l’administration et sous son contrôle, mais non pas sous son autorité absolue ; il a surtout le droit d’exploiter l’ouvrage public ou d’assurer le service public pendant une période de temps déterminée et de se rémunérer de ses dépenses en percevant des redevances sur les usagers. 2° Les contrats de concession étant conclus pour des périodes de temps forcément étendues, il peut se produire au cours de leur exécution bien des événements qui viendront plus ou moins troubler leur économie, événements qui n’avaient pas été prévus au moment où les parties avaient contracté. Il arrivera que le concessionnaire ne pourra pas assurer le service dans les conditions fixées au contrat. Que devront faire les parties contractantes et que devra faire le juge au cas où le concessionnaire et le concédant n’arrivent point à se mettre d’accord ? Si nous étions en présence d’un contrat passé dans les conditions du droit commun et régi exclusivement par les dispositions du code civil, on n’aurait qu’à se reporter aux articles 1184, 1147 et 1148 du code civil et à appliquer la jurisprudence de l’autorité judiciaire pour l’interprétation du texte. Vous connaissez l’article 1184, relatif aux contrats synallagmatiques. Il en résulte que pour ces contrats, tels qu’ils sont régis par le code civil, si l’une des parties ne romplit pas
de leur exécution bien des événements qui viendront plus ou moins troubler leur économie, événements qui n’avaient pas été prévus au moment où les parties avaient contracté. Il arrivera que le concessionnaire ne pourra pas assurer le service dans les conditions fixées au contrat. Que devront faire les parties contractantes et que devra faire le juge au cas où le concessionnaire et le concédant n’arrivent point à se mettre d’accord ? Si nous étions en présence d’un contrat passé dans les conditions du droit commun et régi exclusivement par les dispositions du code civil, on n’aurait qu’à se reporter aux articles 1184, 1147 et 1148 du code civil et à appliquer la jurisprudence de l’autorité judiciaire pour l’interprétation du texte. Vous connaissez l’article 1184, relatif aux contrats synallagmatiques. Il en résulte que pour ces contrats, tels qu’ils sont régis par le code civil, si l’une des parties ne romplit pas les obligations dont elle est tenue et si l’exécution de ces obligations est possible, l’autre partie pourra poursuivre l’exécution de la convention ou bien demander au juge de prononcer la résolution du contrat avec dommages-intérêts. D’ailleurs, à défaut d’une clause expresse de résolution, il appartient toujours aux tribunaux d’apprécier, en cas d’inexécution, si la résolution du contrat doit être prononcée, ou s'il suffit d’allouer des dommages-intérêts. (Cassation, 23 février 1898; Rousset et fils (Recueil Sirey 1898, 1° partie, p. 440); 14 avril 1891, Ceccaldi (ibid., 1894, 1° partie, p. 391). Mais il est à remarquer que la Cour de Cassation interprète l’article 1184 du code civil en ce sens que, ne faisant aucune distinction entre les différentes causes d’inexécution des conventions, cette disposition n’admet point la force majeure comme un obstacle à la résolution du contrat pour le cas où l’une des deux parties ne satisfait point à ses engagements. Voyez cassation, 14 avril 1891, Ceccaldi (précité); 19 octobre 1897, Mallet (Recueil Sirey, 1901, 1° partie, p. 503). Quant aux articles 1147 et 1148 du code civil, ils envisagent les événements de force majeure et les cas fortuits. Vous savez comment ces cas ont été interprétés par l’autorité judiciaire et
cas d’inexécution, si la résolution du contrat doit être prononcée, ou s'il suffit d’allouer des dommages-intérêts. (Cassation, 23 février 1898; Rousset et fils (Recueil Sirey 1898, 1° partie, p. 440); 14 avril 1891, Ceccaldi (ibid., 1894, 1° partie, p. 391). Mais il est à remarquer que la Cour de Cassation interprète l’article 1184 du code civil en ce sens que, ne faisant aucune distinction entre les différentes causes d’inexécution des conventions, cette disposition n’admet point la force majeure comme un obstacle à la résolution du contrat pour le cas où l’une des deux parties ne satisfait point à ses engagements. Voyez cassation, 14 avril 1891, Ceccaldi (précité); 19 octobre 1897, Mallet (Recueil Sirey, 1901, 1° partie, p. 503). Quant aux articles 1147 et 1148 du code civil, ils envisagent les événements de force majeure et les cas fortuits. Vous savez comment ces cas ont été interprétés par l’autorité judiciaire et par la doctrine. M. Tardieu vous le rappelait en concluant dans différentes affaires concernant des compagnies de navigation, sur lesquelles vous avez statué le 29 janvier 1909. Il vous disait : « La doctrine et la jurisprudence sont d'accord pour admettre que les cas de force majeure : 1° un fait indépendant de la volonté du débiteur ; 2° un fait qu’il n’a pu ni prévenir ni empêcher ; 3° un fait qui le met dans l’impossibilité de remplir ses obligations. » Lorsque ces conditions sont remplies, l'autorité judiciaire prononce la résolution du contrat. Elle déclare que le débiteur n’est pas tenu de remplir son obligation et qu’il n’est pas passible de dommages-intérêts. La question s’est posée bien souvent dans ces dernières années au sujet de grèves d’ouvriers. Nous lisons dans un arrêt de la cour de Rouen en date du 8 août 1900 (Aff. Prossen) que des entrepreneurs de déchargement de navires s’étaient, par suite d’une grève, trouvés « dans l’impossibilité absolue d’exécuter normalement leurs engagements pour une cause indépendante de leur volonté qu’ils n’ont pu prévoir, ni empêcher, constitutive à ce titre du cas fortuit ou de force majeure, qu’ils ont tout fait pour remédier à cet obstacle
fait indépendant de la volonté du débiteur ; 2° un fait qu’il n’a pu ni prévenir ni empêcher ; 3° un fait qui le met dans l’impossibilité de remplir ses obligations. » Lorsque ces conditions sont remplies, l'autorité judiciaire prononce la résolution du contrat. Elle déclare que le débiteur n’est pas tenu de remplir son obligation et qu’il n’est pas passible de dommages-intérêts. La question s’est posée bien souvent dans ces dernières années au sujet de grèves d’ouvriers. Nous lisons dans un arrêt de la cour de Rouen en date du 8 août 1900 (Aff. Prossen) que des entrepreneurs de déchargement de navires s’étaient, par suite d’une grève, trouvés « dans l’impossibilité absolue d’exécuter normalement leurs engagements pour une cause indépendante de leur volonté qu’ils n’ont pu prévoir, ni empêcher, constitutive à ce titre du cas fortuit ou de force majeure, qu’ils ont tout fait pour remédier à cet obstacle invincible..... ». Voyez encore : cour de Poitiers, 12 janvier 1903, Morel et Cie, (Recueil Sirey, 1904, 2e partie, p. 42); cour de Rennes, 28 juin 1894, Depeaux, (ibid., 1895, 2e partie, p. 108); cour d’Aix, 21 novembre 1901, Thuillier, (ibid., 1902, 2e partie, p. 51); cassation, 28 octobre 1907, Lohden et Cie (ibid., 1908, 1re partie, p. 32), et 22 avril 1909, Glogne (ibid., 1909, 1re partie, p. 368. Voyez encore pour le contrat de louage de services : cassation, 22 octobre 1895, Société de construction des Batignolles (ibid., 1899, 1re partie, p. 455). Mais l’autorité judiciaire a précisé bien souvent qu’à l’impossibilité d’exécution il ne fallait pas assimiler les événements, qui rendent pour l’un des contractants l’exécution du contrat plus onéreuse ou plus difficile. Voir notamment : cassation, 27 janvier 1875, (ibid., 1875, 1re partie, p. 367); 15 février 1888 (ibid., 1888, 1re partie, p. 456). Sont-elles les mêmes règles applicables en matière administrative ? Sans doute, vous vous conformez aux principes généraux du code civil, mais vous avez aussi à tenir compte, lorsqu’il s’agit de marchés de travaux publics, de transports, de fournitures, vous avez à tenir compte des nécessités de l’intérêt général. Aussi, tout en admettant