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les polices d'accumulation, principale cause du succès des Compagnies américaines ; l'on voudrait contraindre les Sociétés à délivrer à chacun de leurs adhérents, chaque année, dit la nouvelle rédaction, un compte individuel constatant le montant de leurs droits actuels dans les bénéfices accumulés! L'on n'a pas voulu se rappeler que la part bénéficiaire de chaque contrat n'est et ne peut être connue qu'à son expiration. Jusque-là elle est essentiellement flottante et varie suivant le nombre des assurés qui survivent dans le groupe, suivant le nombre des déchéances et aussi suivant celui des polices réintégrées. D'année en année, on ne pourrait donc indiquer qu'un chiffre tout provisoire, incertain et mobile et dès lors on n'en voit pas bien la nécessité, l'enseignement que l'assuré serait tenté d'en tirer, étant forcément illégitime et entaché de trop de causes de variation. L'inadmissibilité de la disposition de l'article 7 a été bien démontrée par l'article paru dans la Revue politique parlementaire de février dernier, pour qu'il y ait lieu d'insister sur ce point. M. le rapporteur. — Cet article n'a rien démontré du tout si ce n'est l'utilité de la loi par les résistances mêmes qu'elle rencontre. M. Albert Congy. Il a démontré beaucoup pour moi. Nous ne pouvons cependant nous empêcher de citer le même auteur quand il signale une grande lacune du projet. « Si l'on a bien prescrit, dit-il, aux administrations d'avoir à constituer des réserves mathématiques suivant des tables en vigueur, on a oublié que le souscripteur avait, ou devait avoir, ici des droits incontestables qu'il fallait sauvegarder. » M. le rapporteur. — Cet article est d'ailleurs signé : XXX. M. Albert Congy. — Eh bien? M. Griney, président de la commission. — Eh bien, personne n'a osé en prendre la responsabilité, M. Léonineavy. — Il aurait pu être signé de beaucoup plus d'étoiles, M. Albert Congy. — Je ne sais pas qui a écrit l'article, je prends un argument et je le compare aux vôtres ; j'en fais état dans ma discussion, — un point, c'est tout. Voici ce que dit l'article : « Ces versements ont formé un capital
moi. Nous ne pouvons cependant nous empêcher de citer le même auteur quand il signale une grande lacune du projet. « Si l'on a bien prescrit, dit-il, aux administrations d'avoir à constituer des réserves mathématiques suivant des tables en vigueur, on a oublié que le souscripteur avait, ou devait avoir, ici des droits incontestables qu'il fallait sauvegarder. » M. le rapporteur. — Cet article est d'ailleurs signé : XXX. M. Albert Congy. — Eh bien? M. Griney, président de la commission. — Eh bien, personne n'a osé en prendre la responsabilité, M. Léonineavy. — Il aurait pu être signé de beaucoup plus d'étoiles, M. Albert Congy. — Je ne sais pas qui a écrit l'article, je prends un argument et je le compare aux vôtres ; j'en fais état dans ma discussion, — un point, c'est tout. Voici ce que dit l'article : « Ces versements ont formé un capital croissant d'année en année sur lequel il devrait bien recevoir des éclaircissements. Ce droit de propriété s'appelle, en assurances « valeur de rachat » C'est qu'en effet quand un assuré se trouve forcé d'interrompre le paiement de ses primes et demande à recouvrer ce capital qui lui appartient, on lui répond très généralement par une offre dérisoire. Il y aurait le plus grand intérêt à ce que la loi exige des assureurs l'indication sur chaque police de la réserve mathématique afférente à chaque contrat, réserve qui détermine la valeur de rachat. Ainsi, en résumé, nous en arrivons à cette conclusion que le titre dit : « contrôle et surveillance » n'est pas mieux heureusement pénagé que celui intitulé « garanties ». On y trouve quelques règles de contrôle dont les unes sont mauvaises, les autres insuffisantes ; on y trouve aussi et encore des délégations au pouvoir exécutif tellement nombreuses qu'elles donnent à l'ensemble de la loi un caractère d'arbitraire absolument inacceptable, on y trouve enfin le désir manifeste de l'administration d'échapper à toute responsabilité tout en accordant aux entreprises qu'elle va pouvoir faire vivre ou anéantir à son gré, aucune de ces garanties nécessaires à toute espèce de juridiction
répond très généralement par une offre dérisoire. Il y aurait le plus grand intérêt à ce que la loi exige des assureurs l'indication sur chaque police de la réserve mathématique afférente à chaque contrat, réserve qui détermine la valeur de rachat. Ainsi, en résumé, nous en arrivons à cette conclusion que le titre dit : « contrôle et surveillance » n'est pas mieux heureusement pénagé que celui intitulé « garanties ». On y trouve quelques règles de contrôle dont les unes sont mauvaises, les autres insuffisantes ; on y trouve aussi et encore des délégations au pouvoir exécutif tellement nombreuses qu'elles donnent à l'ensemble de la loi un caractère d'arbitraire absolument inacceptable, on y trouve enfin le désir manifeste de l'administration d'échapper à toute responsabilité tout en accordant aux entreprises qu'elle va pouvoir faire vivre ou anéantir à son gré, aucune de ces garanties nécessaires à toute espèce de juridiction et qui devraient ici être d'autant plus sérieuses que les limites des pouvoirs du ministre sont plus reculées. Il nous reste à examiner rapidement le titre 4 : « Pénalités ». Bien que les diverses transformations de ce titre soient curieuses à relever depuis l'avant-projet dont la rigueur faisait songer à un code militaire applicable en temps de guerre, nous nous bornerons à le prendre dans l'état actuel, tel qu'il ressort de la dernière rédaction de la commission de janvier 1904. Ce titre, comme le précédent, se fait remarquer par son peu de netteté. L'article 14 investit le ministre du commerce du pouvoir de prononcer des amendes de plein droit et sans mise en demeure. Ces amendes seraient, ajoute-t-on, recouvrées comme en matière d'enregistrement. On n'oublie qu'une chose, c'est de donner compétence à un fonctionnaire déterminé par la loi pour délivrer les contraintes. Faute de le faire, la disposition n'est pas applicable. L'article 15 fait des commissaires contrôleurs, de véritables commissaires de police en leur donnant le droit de constater les infractions par des procès-verbaux, sans préjudice des poursuites de droit commun. Les infractions seront punies d'amendes variant de 100 à 5.000 et de 600 à 10.000. Par qui seront-elles
à un code militaire applicable en temps de guerre, nous nous bornerons à le prendre dans l'état actuel, tel qu'il ressort de la dernière rédaction de la commission de janvier 1904. Ce titre, comme le précédent, se fait remarquer par son peu de netteté. L'article 14 investit le ministre du commerce du pouvoir de prononcer des amendes de plein droit et sans mise en demeure. Ces amendes seraient, ajoute-t-on, recouvrées comme en matière d'enregistrement. On n'oublie qu'une chose, c'est de donner compétence à un fonctionnaire déterminé par la loi pour délivrer les contraintes. Faute de le faire, la disposition n'est pas applicable. L'article 15 fait des commissaires contrôleurs, de véritables commissaires de police en leur donnant le droit de constater les infractions par des procès-verbaux, sans préjudice des poursuites de droit commun. Les infractions seront punies d'amendes variant de 100 à 5.000 et de 600 à 10.000. Par qui seront-elles prononcées ? Par le ministre du commerce comme à l'article 14 ou par le tribunal correctionnel ? Le projet ne dit rien. Les articles 16 et 17 prévoient encore un ensemble de pénalités pour lesquelles l'intervention d'un tribunal judiciaire semble s'imposer bien qu'on ne spécifie encore pas. L'article 18 dont, nous avons déjà parlé, règle la procédure du retrait d'enregistrement. Ce n'est pas là, à proprement parler, une peine, mais un acte administratif parallèle à celui qui accorde l'enregistrement. La place de cette disposition semble donc assez mal choisie. Pour retirer l'enregistrement, un décret simple suffira. On existe, il est vrai, l'avis conforme du comité consultatif ; enfin l'on donne le droit à l'entreprise frappée de se pourvoir devant le conseil d'Etat dans la huitaine, cette haute assemblée devant statuer dans le mois. Enfin le titre 5 contient les dispositions transitoires qui permettront aux entreprises de passer du régime actuel au régime projeté. Nous avons ainsi terminé l'étude du texte du projet qui nous est soumis ; il en ressort pour nous, Messieurs, l'impression très nette des défauts trop importants pour que ce texte puisse être discuté dès maintenant. Mais ce n'est pas tout encore; il me reste des circonstances
nous avons déjà parlé, règle la procédure du retrait d'enregistrement. Ce n'est pas là, à proprement parler, une peine, mais un acte administratif parallèle à celui qui accorde l'enregistrement. La place de cette disposition semble donc assez mal choisie. Pour retirer l'enregistrement, un décret simple suffira. On existe, il est vrai, l'avis conforme du comité consultatif ; enfin l'on donne le droit à l'entreprise frappée de se pourvoir devant le conseil d'Etat dans la huitaine, cette haute assemblée devant statuer dans le mois. Enfin le titre 5 contient les dispositions transitoires qui permettront aux entreprises de passer du régime actuel au régime projeté. Nous avons ainsi terminé l'étude du texte du projet qui nous est soumis ; il en ressort pour nous, Messieurs, l'impression très nette des défauts trop importants pour que ce texte puisse être discuté dès maintenant. Mais ce n'est pas tout encore; il me reste des circonstances dans lesquelles le projet a été préparé et de l'ensemble de ses dispositions, il se dégage une autre idée générale sur laquelle nous voulons nous arrêter un instant avant de conclure. Le projet a été conçu et rédigé dans un esprit d'hostilité certaine contre les Sociétés étrangères et contre les Sociétés à forme mutuelle. Celle hostilité ressort clairement de l'ensemble des dispositions visant ces deux catégories d'entreprises ! Nous avons dit quelques mots de la règle posée par l'article 7 et dont le but est manifestement d'enlever aux premières leur principal levier d'ailleurs au détriment des assurés, mais pour le plus grand profit de nos grandes Compagnies à primes fixes, toujours hostiles à la participation aux bénéfices qui amoindrirait les dividendes. Nous avons dit aussi comment on s'était efforcé de ne donner auxunes comme aux autres qu'une représentation dérisoire dans le futur comité consultatif, et nullement en proportion de leur importance, ni de la place qui est faite aux Compagnies à primes fixes. Pour les mutuelles, le système a consisté à les laisser entièrement en dehors de la réglementation légale. Que ce soit pour les conditions de leur constitution (art. 22), que ce soit pour les conditions de leur gestion
Sociétés à forme mutuelle. Celle hostilité ressort clairement de l'ensemble des dispositions visant ces deux catégories d'entreprises ! Nous avons dit quelques mots de la règle posée par l'article 7 et dont le but est manifestement d'enlever aux premières leur principal levier d'ailleurs au détriment des assurés, mais pour le plus grand profit de nos grandes Compagnies à primes fixes, toujours hostiles à la participation aux bénéfices qui amoindrirait les dividendes. Nous avons dit aussi comment on s'était efforcé de ne donner auxunes comme aux autres qu'une représentation dérisoire dans le futur comité consultatif, et nullement en proportion de leur importance, ni de la place qui est faite aux Compagnies à primes fixes. Pour les mutuelles, le système a consisté à les laisser entièrement en dehors de la réglementation légale. Que ce soit pour les conditions de leur constitution (art. 22), que ce soit pour les conditions de leur gestion ou pour les règles de contrôle qui leur seront applicables (art. 9) tout est laissé au bon plaisir de l'administration et du comité consultatif sur lesquels nos grandes Compagnies peuvent espérer une action efficace. Ainsi l'on néglige volontairement, systématiquement, toutes ces institutions nouvelles à qui l'avenir appartient parce qu'elles concrétisent les tendances démocratiques et égalitaires de notre époque, en même temps qu'elles constituent de véritables groupes mutualistes dans lesquels sont appliqués les véritables principes de l'assurance. Nos mutuelles françaises se rattachent étroitement au mouvement mutualiste encouragé aujourd'hui partout et par tous. Nul doute que le ministre de l'intérieur, dont elles devraient normalement relever depuis la création de la direction de la mutualité, n'ait à cœur de prendre leur cause en mains ; leur défense sera certainement assurée aussi par les principaux membres du groupe mutualiste de la Chambre qui, à peine constitué, a déjà donné des preuves de son activité et de son désir très vif d'obtenir des résultats tangibles. Elles constituent la forme d'assurance qui sera peut-être la seule admise demain. Leur expansion doit être prochaine et large, car leurs assurés comprendront bientôt la supériorité incontestable des bases sur lesquelles elles reposent. Chez elles, pas d'actionnaires dont les intérêts
les tendances démocratiques et égalitaires de notre époque, en même temps qu'elles constituent de véritables groupes mutualistes dans lesquels sont appliqués les véritables principes de l'assurance. Nos mutuelles françaises se rattachent étroitement au mouvement mutualiste encouragé aujourd'hui partout et par tous. Nul doute que le ministre de l'intérieur, dont elles devraient normalement relever depuis la création de la direction de la mutualité, n'ait à cœur de prendre leur cause en mains ; leur défense sera certainement assurée aussi par les principaux membres du groupe mutualiste de la Chambre qui, à peine constitué, a déjà donné des preuves de son activité et de son désir très vif d'obtenir des résultats tangibles. Elles constituent la forme d'assurance qui sera peut-être la seule admise demain. Leur expansion doit être prochaine et large, car leurs assurés comprendront bientôt la supériorité incontestable des bases sur lesquelles elles reposent. Chez elles, pas d'actionnaires dont les intérêts opposés à ceux des assurés sont, partout ailleurs, les intérêts primordiaux, pas de clauses de déchéance habilement multipliées ; au contraire, solidarité de tous les membres, pouvoir pour chacun d'eux de vérifier, de contrôler l'administration sur laquelle ils ont toujours la haute main par les assemblées générales ; enfin et surtout limitation des frais de gestion à une quotité nettement fixée par les statuts et ne dépassant pas le chiffre strictement nécessaire à la bonne marche de l'entreprise. C'est par là qu'elles s'opposent nettement aux Compagnies à capital dans lesquelles les chargements de primes sont généralement énormes, toujours inconnus et calculés de telle sorte qu'un gros dividende soit par avance certain pour les actionnaires. Pour l'ensemble de ces raisons, il n'est pas permis de sacrifier, comme on voudrait le faire, toute cette catégorie d'entreprises, et cela d'autant plus qu'il est bon de rappeler que les événements promoteurs du mouvement actuel en faveur du contrôle, furent les faillites de deux Compagnies françaises à primes, Sociétés à capital, la Rente viagère et la Caisse générale des Familles. En conclure que c'est sur les Compagnies étrangères et sur les mutuelles de toute nationalité qu'il faut faire retomber le poids de la vindicte administrative
surtout limitation des frais de gestion à une quotité nettement fixée par les statuts et ne dépassant pas le chiffre strictement nécessaire à la bonne marche de l'entreprise. C'est par là qu'elles s'opposent nettement aux Compagnies à capital dans lesquelles les chargements de primes sont généralement énormes, toujours inconnus et calculés de telle sorte qu'un gros dividende soit par avance certain pour les actionnaires. Pour l'ensemble de ces raisons, il n'est pas permis de sacrifier, comme on voudrait le faire, toute cette catégorie d'entreprises, et cela d'autant plus qu'il est bon de rappeler que les événements promoteurs du mouvement actuel en faveur du contrôle, furent les faillites de deux Compagnies françaises à primes, Sociétés à capital, la Rente viagère et la Caisse générale des Familles. En conclure que c'est sur les Compagnies étrangères et sur les mutuelles de toute nationalité qu'il faut faire retomber le poids de la vindicte administrative peut paraître quelque peu illogique, mais en tout cas très adroit. L'explication de ce fait se trouve dans la composition de la commission extraparlementaire chargée d'élaborer l'avant-projet. A côté du directeur de l'assurance et de la prévoyance sociales du ministère du commerce, chef suprême du contrôle des Compagnies d'assurances contre les accidents, avaient été groupés quatre fonctionnaires dépendant directement de lui et faisant eux aussi partie de ce fameux contrôle des Sociétés d'assurances accidents. Ces cinq voix formaient ce que nous appellerons la représentation administrative prompte à se manifester dans le sens indiqué par celui qui en était le chef. A côté, furent appelés à composer la commission, trois membres de l'institut des actuaires français qui, comme par hasard, appartenaient tous les trois comme directeur, sous-directeur et actuaire, à trois de nos grandes Compagnies à primes fixes syndiquées. Enfin venaient deux personnes spécialement compétentes, un professeur à la faculté de droit, qui, en fait, s'abstint de siéger à presque toutes les séances, et un avocat au Conseil d'Etat. Ce simple exposé indique mieux que nous ne saurions le faire en de longs développements, les résultats que fatalement l'on devait attendre d'une commission composée de la sorte. Ainsi s'explique ce désir
les accidents, avaient été groupés quatre fonctionnaires dépendant directement de lui et faisant eux aussi partie de ce fameux contrôle des Sociétés d'assurances accidents. Ces cinq voix formaient ce que nous appellerons la représentation administrative prompte à se manifester dans le sens indiqué par celui qui en était le chef. A côté, furent appelés à composer la commission, trois membres de l'institut des actuaires français qui, comme par hasard, appartenaient tous les trois comme directeur, sous-directeur et actuaire, à trois de nos grandes Compagnies à primes fixes syndiquées. Enfin venaient deux personnes spécialement compétentes, un professeur à la faculté de droit, qui, en fait, s'abstint de siéger à presque toutes les séances, et un avocat au Conseil d'Etat. Ce simple exposé indique mieux que nous ne saurions le faire en de longs développements, les résultats que fatalement l'on devait attendre d'une commission composée de la sorte. Ainsi s'explique ce désir de copier le contrôle des Compagnies d'assurances-accidents, véritable fief auquel l'on voudrait réunir celui encore plus important, du contrôle des assurances-vie. Ainsi s'explique encore, et sans qu'il soit besoin de commentaires, comment et pourquoi ont été conçues et rédigées toutes les dispositions visant les Sociétés étrangères ou les Sociétés mutuelles, et l'explication est claire! Ce sont là des faits dont l'importance n'échappera pas au Parlement lorsque, du haut de la tribune, on les lui aura fait ressortir. Combien il est piquant de signaler encore ici cette autre affirmation de M. Chastenet, qui a écrit avec beaucoup de raison dans son rapport, que l'Etat doit s'élever au-dessus des préoccupations industrielles pour s'occuper uniquement de l'intérêt public », c'est-à-dire des intérêts des assurés; et ailleurs il ajoute : « En principe, l'assurance ne connaît pas de frontière. Ce que nous demandons, c'est qu'on protège l'assuré. » En effet, si l'on ne peut rien demander autre chose ! Et c'est bien ce que l'on devrait faire sans s'occuper d'autre chose. Messieurs, j'ai abusé des instants de la Chambre ; j'en arrive à la conclusion. Nous avons parcouru le projet du Gouvernement de la commission, d'un bout à l'autre. Les trois défauts principaux que
et l'explication est claire! Ce sont là des faits dont l'importance n'échappera pas au Parlement lorsque, du haut de la tribune, on les lui aura fait ressortir. Combien il est piquant de signaler encore ici cette autre affirmation de M. Chastenet, qui a écrit avec beaucoup de raison dans son rapport, que l'Etat doit s'élever au-dessus des préoccupations industrielles pour s'occuper uniquement de l'intérêt public », c'est-à-dire des intérêts des assurés; et ailleurs il ajoute : « En principe, l'assurance ne connaît pas de frontière. Ce que nous demandons, c'est qu'on protège l'assuré. » En effet, si l'on ne peut rien demander autre chose ! Et c'est bien ce que l'on devrait faire sans s'occuper d'autre chose. Messieurs, j'ai abusé des instants de la Chambre ; j'en arrive à la conclusion. Nous avons parcouru le projet du Gouvernement de la commission, d'un bout à l'autre. Les trois défauts principaux que j'ai relevés contre lui me permettent de dire qu'en définitive il apparaît comme inacceptable. C'est l'opinion à laquelle arriveront tous ceux qui auront bien voulu se donner avec nous la peine d'étudier sérieusement les textes. Ce qu'il faudrait, et tout le monde est d'accord sur ce point, c'est, sans négliger le contrôle préventif actuel, organiser un contrôle répressif sévère des opérations d'assurance sur la vie. Encore faut-il le faire et non en charger le pouvoir exécutif à la place du Parlement. La loi projetée, on pourrait dire, pourrait se résumer en trois mots : Art. 1er. — Le contrôle préventif de l'autorisation, le contrôle répressif des Sociétés mutuelles sont supprimées. Art. 2. — Des décrets organiseront le contrôle destiné à les remplacer pour toutes les Sociétés d'assurances sur la vie, comme ils l'ont fait pour le contrôle des Sociétés d'assurances-accidents. Un procédé aussi simpliste ne saurait suffire. Une loi est nécessaire ; c'est donc une loi qu'il nous faut élaborer, et l'on ne doit pas se borner à dresser un cadre vide. Un contrôle rigoureux, aussi sévère que l'on voudra, s'impose ; c'est donc un texte législatif qui doit organiser ce contrôle que l'on a le droit de réclamer sérieux,
le contrôle préventif actuel, organiser un contrôle répressif sévère des opérations d'assurance sur la vie. Encore faut-il le faire et non en charger le pouvoir exécutif à la place du Parlement. La loi projetée, on pourrait dire, pourrait se résumer en trois mots : Art. 1er. — Le contrôle préventif de l'autorisation, le contrôle répressif des Sociétés mutuelles sont supprimées. Art. 2. — Des décrets organiseront le contrôle destiné à les remplacer pour toutes les Sociétés d'assurances sur la vie, comme ils l'ont fait pour le contrôle des Sociétés d'assurances-accidents. Un procédé aussi simpliste ne saurait suffire. Une loi est nécessaire ; c'est donc une loi qu'il nous faut élaborer, et l'on ne doit pas se borner à dresser un cadre vide. Un contrôle rigoureux, aussi sévère que l'on voudra, s'impose ; c'est donc un texte législatif qui doit organiser ce contrôle que l'on a le droit de réclamer sérieux, déterminé, effectif, responsable, non arbitraire, non oppressif, tenu d'agir périodiquement, comptable de son budget et responsable de ses actes. Je conclus donc qu'une loi doit organiser à très bref délai ce contrôle nécessaire. Il devra être très sévère et l'ordonnance de 1842 constitue déjà un précédent difficile à dépasser dans ce sens, mais pourvu des plus larges ressources, armé des pouvoirs les plus étendus et des pénalités les plus graves, il doit donner aux contrôlés les garanties indispensables d'une bonne justice et d'une impartialité humaine. L'accord du bon le Parlement est certain sur des bases aussi raisonnables. J'espère avoir montré à la Chambre combien le projet actuel les néglige, et je lui demande de renvoyer à la commission un essai trop hâtif, aussi choquant et aussi mal venu. (Applaudissements sur divers bancs.) M. le président. — La parole est à M. Bonnevay contre le renvoi. M. Bonnevay. — Messieurs, notre honorable collègue, M. Congy, demande à la Chambre d'ordonner le renvoi à la commission du projet de loi qui vient en discussion et qui a pour objet le contrôle et la surveillance des Sociétés d'assurances. Je voudrais indiquer très brièvement les motifs pour lesquels j'estime qu'il n'y a pas lieu