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fixé d'une manière satisfaisante. Cependant, si l'employeur est obligé de payer un supplément pour les frais entraînés par les accidents et le chômage, ces éventualités ne devraient plus être considérées comme des risques auxquels le travailleur est exposé et pour lesquels il doit être assuré. Ainsi, quel que soit le risque industriel envisagé, il ne semble pas y avoir de motif pour mettre dans un cas (accident) les frais à la charge d'une personne et pour les répartir différemment dans un autre cas (chômage). Mais, même si nous décidons que l'employeur doit supporter les frais des risques industriels : accidents, chômage et certaines maladies, il reste encore à résoudre la question de savoir qui doit supporter la charge des risques qui ne sont pas inhérents à l'industrie : vieillesse, veuvage, maladie, décès. Comment peut-on justifier la répartition actuelle des frais de l'assurance-maladie ? L'avenir des veuves et des orphelins doit-il être assuré par un système de pensions ou par l'assurance ? Quelque réponse que nous donnions à ces questions, une chose est certaine, c'est que la méthode actuelle qui consiste à faire supporter aux veuves et aux orphelins les pertes entraînées par la mort du salarié soutien de famille est indéfendable. On peut incriminer la nature, les conditions industrielles, l'employeur, la négligence du travailleur lui-même ; en tout cas, les moins responsables sont probablement les victimes elles-mêmes. En vérité, si l'on examine les faits, on constate qu'aucun « principe » ne peut justifier les conditions actuelles ni être proposé pour servir de base à quelque nouvelle répartition des charges. Ce qui a dicté la solution de ces questions dans le passé ce sont uniquement des raisons de convenance ; aussi la pratique varie-t-elle selon les pays. On a voulu justifier le régime non-contributoire des pensions de vieillesse et le régime contributoire de l'assurance-maladie et de l'assurance-chômage en raisonnant comme suit : « La perspective d'atteindre l'extrême vieillesse, de vivre au-delà de 70 ans, semble en général si incertaine et si éloignée à l'homme moyen jouissant d'une bonne santé que l'on a constaté en pratique qu'il est presque impossible d'obtenir d'un
indéfendable. On peut incriminer la nature, les conditions industrielles, l'employeur, la négligence du travailleur lui-même ; en tout cas, les moins responsables sont probablement les victimes elles-mêmes. En vérité, si l'on examine les faits, on constate qu'aucun « principe » ne peut justifier les conditions actuelles ni être proposé pour servir de base à quelque nouvelle répartition des charges. Ce qui a dicté la solution de ces questions dans le passé ce sont uniquement des raisons de convenance ; aussi la pratique varie-t-elle selon les pays. On a voulu justifier le régime non-contributoire des pensions de vieillesse et le régime contributoire de l'assurance-maladie et de l'assurance-chômage en raisonnant comme suit : « La perspective d'atteindre l'extrême vieillesse, de vivre au-delà de 70 ans, semble en général si incertaine et si éloignée à l'homme moyen jouissant d'une bonne santé que l'on a constaté en pratique qu'il est presque impossible d'obtenir d'un grand nombre de personnes les sacrifices réguliers nécessaires pour assurer leur vieillesse. Mais le chômage, les accidents, la maladie et la mort du soutien de famille sont des catastrophes qui peuvent atteindre n'importe quel ménage, à tout moment, et tout honnête homme raisonnable désirera protéger les siens contre ce risque s'il est en mesure de payer la cotisation nécessaire. » Ces assertions ne reposent sur aucun témoignage et le raisonnement est plutôt confus. En pratique, peu de personnes prennent des mesures soit pour leur vieillesse, soit pour s'assurer contre le chômage ou la maladie. Si elles en avaient les moyens et si elles étaient sages, elles verseraient les cotisations nécessaires pour s'assurer contre tous les risques qui menacent leur niveau de vie. Nous voyons ainsi à quel point il est absurde d'affirmer que les systèmes de cotisations doivent varier selon les risques. Si le système actuel des pensions de vieillesse n'est pas fondé sur un versement de cotisations par les intéressés, c'est parce que jadis l'Etat était considéré comme obligé d'entretenir les pauvres, les vieillards, les veuves et les orphelins. Si l'employeur supporte généralement tout seul les frais de l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, c'est
s'il est en mesure de payer la cotisation nécessaire. » Ces assertions ne reposent sur aucun témoignage et le raisonnement est plutôt confus. En pratique, peu de personnes prennent des mesures soit pour leur vieillesse, soit pour s'assurer contre le chômage ou la maladie. Si elles en avaient les moyens et si elles étaient sages, elles verseraient les cotisations nécessaires pour s'assurer contre tous les risques qui menacent leur niveau de vie. Nous voyons ainsi à quel point il est absurde d'affirmer que les systèmes de cotisations doivent varier selon les risques. Si le système actuel des pensions de vieillesse n'est pas fondé sur un versement de cotisations par les intéressés, c'est parce que jadis l'Etat était considéré comme obligé d'entretenir les pauvres, les vieillards, les veuves et les orphelins. Si l'employeur supporte généralement tout seul les frais de l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, c'est parce que le droit coutumier le considérait comme responsable de certains de ces accidents. Enfin, si les charges de l'assurance-chômage et de l'assurance-maladie sont réparties entre les employeurs, les travailleurs et l'Etat, c'est parce que ce système a paru le plus simple. Et sans doute il est nécessaire de tenir compte de semblables considérations lorsqu'on répartit les dépenses de l'assurance sociale, mais il ne faudrait pas en faire un critérium décisif. Le dernier mot sur la question a été dit en somme par l'actuaire du gouvernement britannique : « Ce serait, dit-il, un sujet de réflexion intéressant de rechercher quelles cotisations les diverses parties devraient payer en théorie pour les différentes formes d'assurance obligatoire, et s'il y a un principe dont le Parlement puisse s'inspirer en cette matière. » Comme nous n'avons pas encore découvert de principe de ce genre, nous estimons préférable de demander des contributions égales à l'Etat, aux travailleurs et aux employeurs pour alimenter le système d'assurance sociale unifié et étendu que nous proposons de créer. b) Si l'on a recommandé, par le passé, de fixer les cotisations variables, c'est en faisant valoir que les différentes branches de l'assurance sociale varient par la portée, sinon par l'essence
compte de semblables considérations lorsqu'on répartit les dépenses de l'assurance sociale, mais il ne faudrait pas en faire un critérium décisif. Le dernier mot sur la question a été dit en somme par l'actuaire du gouvernement britannique : « Ce serait, dit-il, un sujet de réflexion intéressant de rechercher quelles cotisations les diverses parties devraient payer en théorie pour les différentes formes d'assurance obligatoire, et s'il y a un principe dont le Parlement puisse s'inspirer en cette matière. » Comme nous n'avons pas encore découvert de principe de ce genre, nous estimons préférable de demander des contributions égales à l'Etat, aux travailleurs et aux employeurs pour alimenter le système d'assurance sociale unifié et étendu que nous proposons de créer. b) Si l'on a recommandé, par le passé, de fixer les cotisations variables, c'est en faisant valoir que les différentes branches de l'assurance sociale varient par la portée, sinon par l'essence de leur objet. Pour la vieillesse, ce qu'on peut appeler l'aspect humain du problème est prédominant. Il est généralement admis aujourd'hui qu'après une vie de travail les ouvriers doivent être assurés d'une vieillesse exempte d'un labeur épuisant. Pour l'assurance-maternité, pour les pensions de veuves et d'orphelins et même pour l'assurance-décès, l'objet poursuivi en premier lieu est de protéger les générations futures et de préserver les enfants de la sousalimentation. Ce que l'on veut, c'est sauvegarder la santé des enfants et assurer qu'ils seront élevés d'une manière convenable. Pour le chômage, la maladie et les accidents, le but essentiel de l'assurance est d'empêcher une réduction des qualités professionnelles et morales du travailleur et de permettre à la victime de reprendre aussitôt que possible son activité lucrative. Les invalides et les personnes complètement infirmes ne doivent pas être réduits à recourir à la charité publique ou privée. Mais derrière ces considérations spéciales il en est une qui est commune à toutes les branches de l'assurance sociale. Toutes, en effet, ont pour objet de donner à la famille du travailleur une certaine sécurité, de la mettre à l'abri des risques que la vie présente dans la société moderne. La crainte et la honte
l'objet poursuivi en premier lieu est de protéger les générations futures et de préserver les enfants de la sousalimentation. Ce que l'on veut, c'est sauvegarder la santé des enfants et assurer qu'ils seront élevés d'une manière convenable. Pour le chômage, la maladie et les accidents, le but essentiel de l'assurance est d'empêcher une réduction des qualités professionnelles et morales du travailleur et de permettre à la victime de reprendre aussitôt que possible son activité lucrative. Les invalides et les personnes complètement infirmes ne doivent pas être réduits à recourir à la charité publique ou privée. Mais derrière ces considérations spéciales il en est une qui est commune à toutes les branches de l'assurance sociale. Toutes, en effet, ont pour objet de donner à la famille du travailleur une certaine sécurité, de la mettre à l'abri des risques que la vie présente dans la société moderne. La crainte et la honte de la misère doivent être bannies autant que possible : tel est le but essentiel. Et quand même les objets des diverses branches des assurances sociales seraient différents nous ne voyons pas de raison qui justifie une modification du taux des cotisations ou l'institution de rouages spéciaux pour chaque risque. Nous sommes disposés à reconnaître également que les besoins des personnes atteintes par les divers risques ne sont pas toujours les mêmes. Il est vrai que la situation des travailleurs varie d'après le montant de leurs salaires et de leurs économies. Il est vrai aussi que le coût du risque diffère d'une catégorie à l'autre. Mais nous ne voyons pas pourquoi l'on ferait intervenir cette question dans la discussion d'un système d'assurance. Tout assuré doit avoir un droit juridique absolu à une prestation déterminée, qu'il soit riche ou pauvre. Le millionnaire ne réclame-t-il pas, aussi bien que le plus petit boutiquier, l'indemnité qui lui est due en vertu de l'assurance contre l'incendie ? Le même sentiment d'égalité devrait prévaloir en matière d'assurance sociale. À une personne qui se plaignait qu'un individu de situation aisée recevait une allocation de chômage alors qu'il n'en avait pas besoin pour vivre, le fonctionnaire d'un
Nous sommes disposés à reconnaître également que les besoins des personnes atteintes par les divers risques ne sont pas toujours les mêmes. Il est vrai que la situation des travailleurs varie d'après le montant de leurs salaires et de leurs économies. Il est vrai aussi que le coût du risque diffère d'une catégorie à l'autre. Mais nous ne voyons pas pourquoi l'on ferait intervenir cette question dans la discussion d'un système d'assurance. Tout assuré doit avoir un droit juridique absolu à une prestation déterminée, qu'il soit riche ou pauvre. Le millionnaire ne réclame-t-il pas, aussi bien que le plus petit boutiquier, l'indemnité qui lui est due en vertu de l'assurance contre l'incendie ? Le même sentiment d'égalité devrait prévaloir en matière d'assurance sociale. À une personne qui se plaignait qu'un individu de situation aisée recevait une allocation de chômage alors qu'il n'en avait pas besoin pour vivre, le fonctionnaire d'un bureau public de placement répondit en ces termes : « Sans doute, il a droit à une allocation parce qu'il est chômeur de bonne foi. Parfois, ajouta-t-il en plaisantant, les chômeurs viennent en auto pour toucher leur allocation. » La notion d'assurance est incompatible avec l'idée de charité ; le besoin ou la pauvreté ne doivent pas être une condition de la prestation. Il est désirable que les travailleurs aient intérêt à réduire les risques. Mais très peu de mesures ont été prises à cet effet. On peut citer une disposition de la loi britannique sur l'assurance-chômage en vertu de laquelle les travailleurs qui arrivent à l'âge de 60 ans sans avoir reçu un total d'indemnités de chômage égal au montant de leurs cotisations peuvent réclamer le remboursement de la différence. Mais, après douze années d'expérience, on estime en général que cette disposition n'a eu que très peu d'influence sur la conduite des travailleurs ; d'autre part, son application est très coûteuse et très difficile car elle oblige à tenir pour chaque assuré un compte distinct pendant quarante ans. Beaucoup de personnes pensent qu'il vaudrait mieux abroger cette clause et employer les économies qui en résulteraient à augmenter les prestations.
besoin ou la pauvreté ne doivent pas être une condition de la prestation. Il est désirable que les travailleurs aient intérêt à réduire les risques. Mais très peu de mesures ont été prises à cet effet. On peut citer une disposition de la loi britannique sur l'assurance-chômage en vertu de laquelle les travailleurs qui arrivent à l'âge de 60 ans sans avoir reçu un total d'indemnités de chômage égal au montant de leurs cotisations peuvent réclamer le remboursement de la différence. Mais, après douze années d'expérience, on estime en général que cette disposition n'a eu que très peu d'influence sur la conduite des travailleurs ; d'autre part, son application est très coûteuse et très difficile car elle oblige à tenir pour chaque assuré un compte distinct pendant quarante ans. Beaucoup de personnes pensent qu'il vaudrait mieux abroger cette clause et employer les économies qui en résulteraient à augmenter les prestations. On a souvent invoqué le désir d'intéresser les travailleurs au fonctionnement des assurances sociales pour justifier la perception de cotisations ouvrières. On dit que si le versement de cotisations ne saurait empêcher les travailleurs de tomber malades, il diminue tout au moins leur intérêt à simuler la maladie. Il se peut que cet argument ait quelque force, mais il peut être invoqué tout aussi bien en faveur d'un système unifié d'assurance sociale basé sur des cotisations de diverses sources qu'en vertu de systèmes d'assurances distincts. Les cotisations peuvent être perçues par tout organisme d'assurance sociale quelle que soit sa forme ; mais seul un Office des assurances sociales gérant toutes les branches de l'assurance serait capable de percevoir à la fois les cotisations des travailleurs et celles des employeurs sous forme d'une somme globale. C'est là encore un argument qui milite en sa faveur. Les prestations accordées en vertu des systèmes actuels d'assurance sociale consistent en général en paiements en espèces, auxquels s'ajoutent parfois certains services médicaux et la fourniture de médicaments. Les paiements sont effectués directement par l'organisation intéressée et les services d'ordre médical sont dispensés par des médecins spécialement désignés à cet effet. Or quelle raison y a-t-il
peut que cet argument ait quelque force, mais il peut être invoqué tout aussi bien en faveur d'un système unifié d'assurance sociale basé sur des cotisations de diverses sources qu'en vertu de systèmes d'assurances distincts. Les cotisations peuvent être perçues par tout organisme d'assurance sociale quelle que soit sa forme ; mais seul un Office des assurances sociales gérant toutes les branches de l'assurance serait capable de percevoir à la fois les cotisations des travailleurs et celles des employeurs sous forme d'une somme globale. C'est là encore un argument qui milite en sa faveur. Les prestations accordées en vertu des systèmes actuels d'assurance sociale consistent en général en paiements en espèces, auxquels s'ajoutent parfois certains services médicaux et la fourniture de médicaments. Les paiements sont effectués directement par l'organisation intéressée et les services d'ordre médical sont dispensés par des médecins spécialement désignés à cet effet. Or quelle raison y a-t-il de supposer que les paiements en espèces ne pourraient pas être effectués par une organisation tout aussi bien que par une autre ? Une institution de n'importe quel type peut calculer les indemnités variables qui doivent être payées dans chaque cas selon la gravité de l'événement, l'âge et le sexe du bénéficiaire. Et de même pourquoi une organisation quelconque ne pourrait-elle pas éventuellement engager des fonctionnaires compétents pour assurer certaines prestations en nature et rendre certains services ? Rien ne semble donc justifier l'opinion de sir William Beveridge qui estime qu'il y a une différence de nature entre les prestations fournies aux personnes malades et celles fournies aux personnes en bonne santé et qu'il faut une organisation spéciale pour l'administration des premières. Ajoutons que l'organisation par l'Etat est préférable à certains égards aux autres formes d'organisation. Le corps médical auquel est assigné un rôle si important dans l'administration des assurances-maladie, maternité et invalidité, ainsi qu'en cas d'accidents du travail, ne se plie pas volontiers au contrôle des fonctionnaires des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance. Les jeunes médecins qui cherchent à se faire une clientèle sont obligés de s'y soumettre, mais bientôt ils protestent contre cette obligation. Il y a
du bénéficiaire. Et de même pourquoi une organisation quelconque ne pourrait-elle pas éventuellement engager des fonctionnaires compétents pour assurer certaines prestations en nature et rendre certains services ? Rien ne semble donc justifier l'opinion de sir William Beveridge qui estime qu'il y a une différence de nature entre les prestations fournies aux personnes malades et celles fournies aux personnes en bonne santé et qu'il faut une organisation spéciale pour l'administration des premières. Ajoutons que l'organisation par l'Etat est préférable à certains égards aux autres formes d'organisation. Le corps médical auquel est assigné un rôle si important dans l'administration des assurances-maladie, maternité et invalidité, ainsi qu'en cas d'accidents du travail, ne se plie pas volontiers au contrôle des fonctionnaires des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance. Les jeunes médecins qui cherchent à se faire une clientèle sont obligés de s'y soumettre, mais bientôt ils protestent contre cette obligation. Il y a constamment des frottements qui aboutissent à des menaces de grève, en sorte que l'attention du médecin est détournée de sa principale tâche, qui est la prévention des maladies. Afin de sauvegarder leur situation, les médecins demandent avec une énergie croissante à accomplir leur service directement sous les ordres de l'Etat et à être indépendants des fonctionnaires des sociétés approuvées. Il existe en effet une différence très nette entre les relations des médecins avec les autorités du service d'hygiène publique, d'une part, et avec les sociétés approuvées, d'autre part. Il y a lieu de tenir compte enfin de la possibilité de perfectionner l'organisation du service médical. Si les médecins de l'assurance dépendaient de l'Etat, celui-ci serait en mesure d'organiser le service médical public d'une manière plus efficace. En l'état actuel, des autorités différentes s'occupent des différentes parties de l'assurance et il en résulte tantôt des doubles emplois et du gaspillage, tantôt des lacunes. Nous avons dit plus haut que tous les types d'institutions peuvent payer des prestations en espèces. Mais il y a lieu de remarquer que les compagnies d'assurance préfèrent payer une somme globale et qu'elles le font généralement pour l'assurance-décès et l'assurance-accidents. Elles ne sont pas outillées pour effectuer
et à être indépendants des fonctionnaires des sociétés approuvées. Il existe en effet une différence très nette entre les relations des médecins avec les autorités du service d'hygiène publique, d'une part, et avec les sociétés approuvées, d'autre part. Il y a lieu de tenir compte enfin de la possibilité de perfectionner l'organisation du service médical. Si les médecins de l'assurance dépendaient de l'Etat, celui-ci serait en mesure d'organiser le service médical public d'une manière plus efficace. En l'état actuel, des autorités différentes s'occupent des différentes parties de l'assurance et il en résulte tantôt des doubles emplois et du gaspillage, tantôt des lacunes. Nous avons dit plus haut que tous les types d'institutions peuvent payer des prestations en espèces. Mais il y a lieu de remarquer que les compagnies d'assurance préfèrent payer une somme globale et qu'elles le font généralement pour l'assurance-décès et l'assurance-accidents. Elles ne sont pas outillées pour effectuer des paiements hebdomadaires ; à cet égard aussi l'organisation d'État est préférable. Les systèmes d'assurance ont si souvent échoué parce qu'ils n'avaient pas prévu des réserves suffisantes que nous risquons quelque peu d'exagérer l'importance de ce facteur. Les compagnies d'assurance privées, les sociétés de secours mutuels et les syndicats ont constaté qu'au fur et à mesure que l'âge moyen de leurs membres augmente, les demandes de prestations vont croissant. En outre, lorsqu'il s'agit d'assurance facultative, ce sont surtout les personnes les plus exposées au risque, les plus âgées, les moins saines et les moins capables de subvenir à leurs besoins qui s'assurent d'habitude en grand nombre. Il en résulte que l'incidence du risque et le nombre des demandes de prestations adressées aux caisses dépassent les prévisions. Mais les réserves ne servent à rien en elles-mêmes pour parer à ces dangers. Elles sont seulement nécessaires lorsqu'il s'agit de faire face à des obligations croissantes à l'aide d'un afflux constant de cotisations, comme c'est le cas pour l'assurance facultative contre la vieillesse. Avec un système national d'assurances sociales la proportion de vies saines assurées restant la même, le besoin de réserves tendra à diminuer et le montant des cotisations pourra être réduit