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subordonnée à l'adoption d'une autre loi sur l'assurance des personnes exerçant une profession indépendante. L'organisation qu'elle prévoit comporte une institution centrale, avec une série d'organismes locaux constitués autant que possible par les caisses de maladie déjà créées, qui du reste pourront être soumises à un regroupement. Le paiement des cotisations incombe par moitié aux employeurs et aux assurés ; en outre, l'Etat verse une contribution aux pensions d'invalidité et de vieillesse, ainsi qu'à celles de veuve et d'orphelin. Les organismes administratifs de toutes les institutions d'assurance se composent de représentants du gouvernement, des employeurs et des assurés. Pour garantir un contrôle effectif des institutions locales, la loi dispose que leurs fonctionnaires seront nommés par l'institution centrale et responsables devant elle. Les conflits seront déférés à des tribunaux d'arbitrage et à des tribunaux d'assurance, avec droit de recours devant le tribunal supérieur d'assurance qui siégera à Prague. L'entrée en vigueur de cette loi est prévue pour 1926. La loi tchécoslovaque du 9 octobre 1924 relative à l'assurance des salariés en cas de maladie, d'invalidité et de vieillesse a paru le 7 novembre 1924 dans le Recueil des lois et décrets de la République. Bien qu'une commission technique nommée par le gouvernement eût travaillé pendant près de trois ans à l'élaboration du projet, les Chambres le discutèrent encore pendant neuf mois. Lors de la discussion des lois antérieures sur les assurances sociales on s'était demandé si le bénéfice du régime institué devait être étendu à des classes autres que la classe ouvrière et dans l'affirmative, si cette extension devait être réalisée par une loi et au moyen d'une organisation unique. C'est ce problème qui avait alors joué le rôle le plus important et soulevé les plus grosses difficultés. Pour la loi de 1924, la question ne se posa pas et la commission technique n'eut pas à s'en occuper, car elle avait été tranchée préalablement par les partis au pouvoir. On sait que les projets de loi sur les assurances sociales déposés en Autriche avant la guerre prévoyaient l'assurance obligatoire en cas d'invalidité et de vieillesse tant pour les salariés que pour les
eût travaillé pendant près de trois ans à l'élaboration du projet, les Chambres le discutèrent encore pendant neuf mois. Lors de la discussion des lois antérieures sur les assurances sociales on s'était demandé si le bénéfice du régime institué devait être étendu à des classes autres que la classe ouvrière et dans l'affirmative, si cette extension devait être réalisée par une loi et au moyen d'une organisation unique. C'est ce problème qui avait alors joué le rôle le plus important et soulevé les plus grosses difficultés. Pour la loi de 1924, la question ne se posa pas et la commission technique n'eut pas à s'en occuper, car elle avait été tranchée préalablement par les partis au pouvoir. On sait que les projets de loi sur les assurances sociales déposés en Autriche avant la guerre prévoyaient l'assurance obligatoire en cas d'invalidité et de vieillesse tant pour les salariés que pour les travailleurs indépendants ; un institut central devait être chargé de la gestion générale et recourir, pour les opérations locales, aux services des offices régionaux dont la création était prévue. Au moment de la discussion devant le Parlement les travailleurs protestèrent contre le caractère politique de cette organisation. Ses représentants purent prouver qu'au point de vue des catégories d'âge la classe ouvrière et celle des travailleurs indépendants ne pouvaient être assimilées ; que la charge financière incombant à l'institut central n'était pas identique pour ces deux groupes, l'assurance des travailleurs indépendants étant plus onéreuse, de sorte que si l'on exigeait une prime d'assurance moyenne égale pour les deux groupes d'assurés la classe ouvrière serait obligée de payer pour les travailleurs indépendants ; enfin, que si les salariés et les travailleurs indépendants étaient confondus, l'institut d'assurance ne pourrait plus s'appuyer sur les organismes naturels de l'assurance ouvrière, les caisses-maladie, et qu'il faudrait créer des institutions spéciales, ce qui entraînerait des dépenses exagérées. Avant la guerre toutes ces questions avaient été traitées du point de vue politique et, comme la situation politique de la classe ouvrière était relativement faible, elles avaient reçu une solution défavorable à cette dernière. Sans doute, ces questions ont
prouver qu'au point de vue des catégories d'âge la classe ouvrière et celle des travailleurs indépendants ne pouvaient être assimilées ; que la charge financière incombant à l'institut central n'était pas identique pour ces deux groupes, l'assurance des travailleurs indépendants étant plus onéreuse, de sorte que si l'on exigeait une prime d'assurance moyenne égale pour les deux groupes d'assurés la classe ouvrière serait obligée de payer pour les travailleurs indépendants ; enfin, que si les salariés et les travailleurs indépendants étaient confondus, l'institut d'assurance ne pourrait plus s'appuyer sur les organismes naturels de l'assurance ouvrière, les caisses-maladie, et qu'il faudrait créer des institutions spéciales, ce qui entraînerait des dépenses exagérées. Avant la guerre toutes ces questions avaient été traitées du point de vue politique et, comme la situation politique de la classe ouvrière était relativement faible, elles avaient reçu une solution défavorable à cette dernière. Sans doute, ces questions ont conservé leur caractère politique, mais pendant et depuis la guerre la situation politique de la classe ouvrière s'est modifiée considérablement, surtout dans les nouveaux Etats issus des traités de paix. En effet, non seulement ces Etats n'auraient pu être créés sans la collaboration active de la classe ouvrière, mais encore ils ont eu grand besoin de cette collaboration pour consolider leur existence et pour se développer normalement. Cet état de choses a naturellement augmenté la puissance politique de la classe ouvrière. Lorsque le problème des assurances sociales est devenu urgent en Tchécoslovaquie, les représentants de la classe ouvrière ont donc été appelés à élaborer le programme destiné à le résoudre. Et l'on comprend aisément que cette classe ait profité de sa force politique pour faire trancher la question de principe tout au moins de manière à ne pas être lésée aux points de vue politique et économique, même si elle ne pouvait et ne voulait exploiter la situation. Le gouvernement, fortement influencé par ses éléments socialistes, décida donc de diviser la tâche en deux parties : organiser d'abord l'assurance des salariés et ensuite celle des travailleurs indépendants. Les représentants des salariés s'engagèrent à réaliser l'assurance de ces derniers par l'insertion
ils ont eu grand besoin de cette collaboration pour consolider leur existence et pour se développer normalement. Cet état de choses a naturellement augmenté la puissance politique de la classe ouvrière. Lorsque le problème des assurances sociales est devenu urgent en Tchécoslovaquie, les représentants de la classe ouvrière ont donc été appelés à élaborer le programme destiné à le résoudre. Et l'on comprend aisément que cette classe ait profité de sa force politique pour faire trancher la question de principe tout au moins de manière à ne pas être lésée aux points de vue politique et économique, même si elle ne pouvait et ne voulait exploiter la situation. Le gouvernement, fortement influencé par ses éléments socialistes, décida donc de diviser la tâche en deux parties : organiser d'abord l'assurance des salariés et ensuite celle des travailleurs indépendants. Les représentants des salariés s'engagèrent à réaliser l'assurance de ces derniers par l'insertion d'un article prévoyant que l'entrée en vigueur de la loi de 1924 coïncidera avec celle de la loi relative à l'assurance des personnes exerçant une profession indépendante (art. Ainsi donc, avant même que la commission technique n'eût commencé ses travaux il était décidé que le projet qu'elle avait mission d'élaborer ne devait viser que les salariés. Pour ne plus revenir sur ce point relevons dès maintenant qu'au cours des discussions sur l'assurance des travailleurs indépendants la première question qui s'est posée a été de savoir si cette assurance devait couvrir et la vieillesse et l'invalidité. On admet que pour ces travailleurs l'invalidité n'a pas la même signification que pour les salariés, car leur activité et par suite leur capacité de gain ne dépendent pas toujours, comme chez les salariés, de l'utilisation complète de leur force de travail. En outre, l'invalidité est plus difficile à constater chez eux. Enfin, les frais qu'entraîne leur assurance sont relativement élevés. Mais s'il est impossible d'obtenir des travailleurs indépendants le paiement des primes d'assurance (car dans la plupart des cas on ne saurait songer à les poursuivre en paiement des primes) il conviendra d'examiner si quelque organisation, par exemple les syndicats, ne pourrait être appelée
ne devait viser que les salariés. Pour ne plus revenir sur ce point relevons dès maintenant qu'au cours des discussions sur l'assurance des travailleurs indépendants la première question qui s'est posée a été de savoir si cette assurance devait couvrir et la vieillesse et l'invalidité. On admet que pour ces travailleurs l'invalidité n'a pas la même signification que pour les salariés, car leur activité et par suite leur capacité de gain ne dépendent pas toujours, comme chez les salariés, de l'utilisation complète de leur force de travail. En outre, l'invalidité est plus difficile à constater chez eux. Enfin, les frais qu'entraîne leur assurance sont relativement élevés. Mais s'il est impossible d'obtenir des travailleurs indépendants le paiement des primes d'assurance (car dans la plupart des cas on ne saurait songer à les poursuivre en paiement des primes) il conviendra d'examiner si quelque organisation, par exemple les syndicats, ne pourrait être appelée à garantir le versement des cotisations non acquittées par les intéressés, ou si les déficits éventuels ne pourraient être comblés par un relèvement de l'impôt foncier et de l'impôt sur les revenus professionnels. En ce cas l'assurance des travailleurs indépendants perd son caractère obligatoire, se transforme en une assurance facultative avec paiement d'une prime moyenne et présente tous les inconvénients que ce mode d'assurance comporte pour l'ensemble des assurés et pour l'assureur. En raison de toutes ces difficultés il est nécessaire d'adopter une solution simple : limiter l'assurance des travailleurs indépendants à certaines catégories d'âge et aux cas d'invalidité complète. De la sorte les difficultés techniques d'application ne disparaîtront pas, mais il sera plus facile de les surmonter car elles seront moins grandes que dans le cas de l'assurance-invalidité ordinaire. REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL Nous n'avons fait qu'effleurer les problèmes qu'il faudra résoudre lors de la rédaction de la deuxième partie de la loi tchécoslovaque sur les assurances sociales. Ces difficultés ne se sont pas présentées pour la partie déjà achevée, précisément parce qu'elle ne vise que l'assurance des salariés. ORGANISATION Dans ces conditions il a été plus facile de résoudre les questions d'organisation dont l'importance est manifeste. Comme les
avec paiement d'une prime moyenne et présente tous les inconvénients que ce mode d'assurance comporte pour l'ensemble des assurés et pour l'assureur. En raison de toutes ces difficultés il est nécessaire d'adopter une solution simple : limiter l'assurance des travailleurs indépendants à certaines catégories d'âge et aux cas d'invalidité complète. De la sorte les difficultés techniques d'application ne disparaîtront pas, mais il sera plus facile de les surmonter car elles seront moins grandes que dans le cas de l'assurance-invalidité ordinaire. REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL Nous n'avons fait qu'effleurer les problèmes qu'il faudra résoudre lors de la rédaction de la deuxième partie de la loi tchécoslovaque sur les assurances sociales. Ces difficultés ne se sont pas présentées pour la partie déjà achevée, précisément parce qu'elle ne vise que l'assurance des salariés. ORGANISATION Dans ces conditions il a été plus facile de résoudre les questions d'organisation dont l'importance est manifeste. Comme les assurances-invalidité et vieillesse intéressent à peu près les mêmes milieux que l'assurance-maladie il était naturel de prendre pour base l'organisation de cette dernière. A cet effet nous avions déjà procédé méthodiquement en 1919 aux travaux préparatoires. La loi du 15 mai 1919 a étendu l'assurance-maladie à toutes les personnes qui fournissent un travail ou des services en vertu d'un contrat de travail. C'est ce groupe de personnes que nous avons voulu assujettir à l'assurance-invalidité et vieillesse. Dans la République tchécoslovaque la question de l'assurance des travailleurs agricoles et du personnel domestique ne s'est pas posée, car elle avait déjà été résolue affirmativement dès 1919. Au point de vue de l'organisation on avait également procédé à certaines mesures préparatoires. La Tchécoslovaquie avait repris la gestion de 1.992 caisses-maladie autrichiennes, qui pour la plupart étaient très peu importantes et même hors d'état de s'acquitter des tâches qui leur incombaient, de sorte qu'on ne pouvait songer à leur confier les opérations locales de l'assurance-invalidité et de l'assurance-vieillesse, au cas où l'on aurait coordonné celles-ci avec l'assurance-maladie. Une disposition de la loi a réduit à moins de cinq cents le nombre de ces caisses, mesure qui a permis de créer des institutions suffisamment puissantes
fournissent un travail ou des services en vertu d'un contrat de travail. C'est ce groupe de personnes que nous avons voulu assujettir à l'assurance-invalidité et vieillesse. Dans la République tchécoslovaque la question de l'assurance des travailleurs agricoles et du personnel domestique ne s'est pas posée, car elle avait déjà été résolue affirmativement dès 1919. Au point de vue de l'organisation on avait également procédé à certaines mesures préparatoires. La Tchécoslovaquie avait repris la gestion de 1.992 caisses-maladie autrichiennes, qui pour la plupart étaient très peu importantes et même hors d'état de s'acquitter des tâches qui leur incombaient, de sorte qu'on ne pouvait songer à leur confier les opérations locales de l'assurance-invalidité et de l'assurance-vieillesse, au cas où l'on aurait coordonné celles-ci avec l'assurance-maladie. Une disposition de la loi a réduit à moins de cinq cents le nombre de ces caisses, mesure qui a permis de créer des institutions suffisamment puissantes pour servir de piliers à l'édifice entier des assurances. Ainsi, le législateur tchécoslovaque n'a pas eu à recourir à de nouvelles formes d'organisation, comme on a dû le faire dans d'autres pays, qui ont eu de ce fait de grandes difficultés et des frais très élevés. Les caisses-maladie sont gérées par des organismes composés pour les quatre cinquièmes de représentants des assurés, mais la classe ouvrière tchécoslovaque, qui avait obtenu, grâce à sa puissance politique, d'excellents résultats dans l'administration locale et centrale, a réussi, à dissiper la méfiance qu'inspirait son influence dans le domaine des assurances sociales. De la sorte on a évité les difficultés rencontrées en Allemagne, où l'on avait dû séparer l'assurance-maladie des assurances-invalidité et vieillesse, mesure préjudiciable à l'ensemble du système puisque ces trois branches d'assurance doivent aller de pair. Par la coordination des deux branches de l'assurance les caisses-maladie sont à même de s'occuper de toutes les opérations locales et de toutes les relations avec les intéressés. Elles constituent donc les organismes de l'institution centrale d'assurance et sont assujetties à son contrôle. Outre le contrôle des caisses, l'institution centrale est chargée de la liquidation des pensions et de la gestion financière de l'assurance. Ce système permettra
par des organismes composés pour les quatre cinquièmes de représentants des assurés, mais la classe ouvrière tchécoslovaque, qui avait obtenu, grâce à sa puissance politique, d'excellents résultats dans l'administration locale et centrale, a réussi, à dissiper la méfiance qu'inspirait son influence dans le domaine des assurances sociales. De la sorte on a évité les difficultés rencontrées en Allemagne, où l'on avait dû séparer l'assurance-maladie des assurances-invalidité et vieillesse, mesure préjudiciable à l'ensemble du système puisque ces trois branches d'assurance doivent aller de pair. Par la coordination des deux branches de l'assurance les caisses-maladie sont à même de s'occuper de toutes les opérations locales et de toutes les relations avec les intéressés. Elles constituent donc les organismes de l'institution centrale d'assurance et sont assujetties à son contrôle. Outre le contrôle des caisses, l'institution centrale est chargée de la liquidation des pensions et de la gestion financière de l'assurance. Ce système permettra à une seule et même institution de s'occuper de plus de 2 millions et demi d'assurés. Des propositions timides tendant à créer plusieurs institutions n'obtinrent aucun succès, et ne furent même pas défendues énergiquement par leurs auteurs. L'idée d'organiser l'assurance avec des institutions distinctes par nationalité ne pouvait être interprétée que comme une affirmation de principe si l'on songe au mélange des nationalités dans certaines régions. Au point de vue technique il aurait été possible de coordonner les assurances-invalidité et vieillesse sur une base territoriale et d'utiliser ainsi les trois instituts d'assurance-accidents déjà créés. Mais la structure économique et sociale de la Bohême est si différente de celle de la Slovaquie (en Bohême, l'agriculture occupe un tiers de la population et en Slovaquie les deux tiers) que la charge n'aurait pas été la même pour les divers organes assureurs et que pour l'égaliser il aurait fallu créer un office spécial de compensation ou un organisme analogue. C'est pour ces raisons que la création d'institutions territoriales n'a pas même été demandée au cours des débats devant le Parlement. PORTÉE DE LA LOI Risques couverts. Par contre la détermination des risques à courir donna lieu à de très vifs débats. Dès l'abord
que comme une affirmation de principe si l'on songe au mélange des nationalités dans certaines régions. Au point de vue technique il aurait été possible de coordonner les assurances-invalidité et vieillesse sur une base territoriale et d'utiliser ainsi les trois instituts d'assurance-accidents déjà créés. Mais la structure économique et sociale de la Bohême est si différente de celle de la Slovaquie (en Bohême, l'agriculture occupe un tiers de la population et en Slovaquie les deux tiers) que la charge n'aurait pas été la même pour les divers organes assureurs et que pour l'égaliser il aurait fallu créer un office spécial de compensation ou un organisme analogue. C'est pour ces raisons que la création d'institutions territoriales n'a pas même été demandée au cours des débats devant le Parlement. PORTÉE DE LA LOI Risques couverts. Par contre la détermination des risques à courir donna lieu à de très vifs débats. Dès l'abord il apparut indiscutable que la loi devait viser la maladie, l'invalidité et la vieillesse. Dans les directives qu'il avait élaborées pour la commission technique, le ministère des Affaires sociales avait également prévu l'inclusion de l'assurance-accidents dans la loi, comme le prévoyaient les projets autrichiens d'avant-guerre. Cette demande fut aussi formulée par les employeurs, qui espéraient que l'unification de toutes les branches des assurances réduirait les frais d'administration. Des représentants ouvriers au courant des problèmes pratiques de l'assurance défendirent également cette idée. La commission technique songea effectivement à donner suite à cette demande. La première partie du projet primitif s'inspirait même de cette idée. Mais on reconnut bientôt que l'on s'engageait dans une voie impraticable. Si les projets de loi autrichiens d'avant-guerre visaient l'assurance-accidents ils ne l'avaient cependant pas coordonnée organiquement avec les autres branches de l'assurance, mais l'avaient organisée sous une forme entièrement indépendante dans les mêmes conditions que l'assurance-maladie. Or, en Tchécoslovaquie nous voulions faire de l'assurance-maladie la base organique de toutes les assurances sociales et l'assurance-accidents ne se prêtait pas à ce régime. Les assurances-maladie, invalidité et vieillesse couvrent des risques de la vie ordinaire, qui dans les cas normaux sont indépendants du lieu de travail de l'assuré.
par les employeurs, qui espéraient que l'unification de toutes les branches des assurances réduirait les frais d'administration. Des représentants ouvriers au courant des problèmes pratiques de l'assurance défendirent également cette idée. La commission technique songea effectivement à donner suite à cette demande. La première partie du projet primitif s'inspirait même de cette idée. Mais on reconnut bientôt que l'on s'engageait dans une voie impraticable. Si les projets de loi autrichiens d'avant-guerre visaient l'assurance-accidents ils ne l'avaient cependant pas coordonnée organiquement avec les autres branches de l'assurance, mais l'avaient organisée sous une forme entièrement indépendante dans les mêmes conditions que l'assurance-maladie. Or, en Tchécoslovaquie nous voulions faire de l'assurance-maladie la base organique de toutes les assurances sociales et l'assurance-accidents ne se prêtait pas à ce régime. Les assurances-maladie, invalidité et vieillesse couvrent des risques de la vie ordinaire, qui dans les cas normaux sont indépendants du lieu de travail de l'assuré. Elles indemnisent les assurés des conséquences de ces risques, qu'ils soient ou non en relation avec l'activité professionnelle. Elles peuvent donc fonctionner avec le système de la prime moyenne. Mais pour l'assurance contre les accidents du travail la situation est différente. Cette assurance vise le danger auquel les assurés sont exposés en raison de leur travail. Elle ne couvre que le risque d'accident du travail. (Nous croyons pouvoir laisser de côté la question de l'extension de cette assurance aux accidents se produisant pendant que le travailleur se rend à son travail ou en revient.) La charge afférente à l'assurance-accidents ne peut donc pas être la même pour toutes les entreprises ; une prime plus forte doit être demandée aux établissements dangereux et sa fixation exige des connaissances techniques spéciales. Les organismes centraux ont recueilli ces données au cours de trente années d'expérience, mais les caisses maladie ne les possèdent pas et n'en ont pas besoin. Pour cette raison déjà il est nécessaire que l'institution d'assurance contre les accidents soit en relation directe avec les établissements et qu'elle les classe par catégorie de risques (pourcentage de danger). Si la collaboration des caisses-maladie doit ainsi être écartée pour les actes les plus