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; en 2020, avec 77,9 % contre 58,1 %, l'Allemagne serait encore, selon cette projection, très en avance. La Commission fixe un double objectif en matière de retraites publiques (par répartition) : « garantir la viabilité financière des systèmes de retraite » et « maintenir l’adéquation des prestations de retraite ». Il s'agit en effet de ne pas écraser les travailleurs et les employeurs sous le poids des cotisations, de ne pas augmenter exagérément la pression fiscale, et d'équilibrer les comptes des régimes de retraite, tout en assurant aux retraités un niveau de vie convenable. Comment atteindre ce triple but ? La Commission répond à cette question en lisant, en quelque sorte, la copie des « bons élèves » : elle constate que les États membres ont majoritairement « adopté des réformes destinées à mettre les paramètres des systèmes en phase avec la viabilité budgétaire ou des réformes structurelles consistant par exemple à passer de régimes à prestations définies à des régimes à cotisations définies ou à établir des piliers par capitalisation obligatoires. » Les régimes à prestations définies indiquent des règles de calcul qui, si elles restaient stables au cours du temps, permettraient à chaque adhérent de connaître assez exactement, longtemps à l'avance, le montant de sa pension au terme de tel parcours professionnel. Dans la pratique, les régimes à prestations définies subissent périodiquement des réformes « paramétriques », c'est-à-dire que les valeurs précédemment attribuées par la loi à certains coefficients sont modifiées par une autre loi. Cette façon de faire n'est pas sans inconvénients : l'assuré social qui croyait avoir acquis des droits selon une certaine formule de calcul s'aperçoit que la réforme va modifier cette formule, en général dans un sens qui diminue les droits qu'il croyait avoir déjà engrangés. Hélas, pour équilibrer les comptes d'un tel régime, il n'existe pas d'autre moyen, si ce n'est l’augmentation des prélèvements très souvent utilisée jusque dans les années 1980, mais devenue difficilement praticable dès lors que le niveau global des prélèvements obligatoires est de toutes parts dénoncé comme étant excessif. Ces réformes paramétriques (indispensables en l'absence de réforme structurelle)
exactement, longtemps à l'avance, le montant de sa pension au terme de tel parcours professionnel. Dans la pratique, les régimes à prestations définies subissent périodiquement des réformes « paramétriques », c'est-à-dire que les valeurs précédemment attribuées par la loi à certains coefficients sont modifiées par une autre loi. Cette façon de faire n'est pas sans inconvénients : l'assuré social qui croyait avoir acquis des droits selon une certaine formule de calcul s'aperçoit que la réforme va modifier cette formule, en général dans un sens qui diminue les droits qu'il croyait avoir déjà engrangés. Hélas, pour équilibrer les comptes d'un tel régime, il n'existe pas d'autre moyen, si ce n'est l’augmentation des prélèvements très souvent utilisée jusque dans les années 1980, mais devenue difficilement praticable dès lors que le niveau global des prélèvements obligatoires est de toutes parts dénoncé comme étant excessif. Ces réformes paramétriques (indispensables en l'absence de réforme structurelle) ont le double inconvénient de soulever des protestations, éventuellement très vigoureuses (grèves, manifestations) et de répartir de façon le plus souvent inégale les efforts demandés aux différentes catégories d'assurés. Les régimes à cotisations définies n'utilisent pas les cotisations, mais les prestations, comme variable d'ajustement permettant de réaliser l'équilibre budgétaire. Par exemple, dans le régime suédois, où les droits gagnés par les adhérents sont répertoriés sur des « comptes notionnels » libellés en couronnes, le coefficient de transformation de la couronne en rente sert de variable d'ajustement : année après année, si les conditions économiques ou démographiques sont moins favorables, ce coefficient est revu à la baisse. Cela relève de mesures de simple gestion qui ne requièrent pas le vote de lois successives, et les ajustements nécessaires, étant réalisés par petites touches annuelles, ne provoquent généralement pas de mouvements sociaux. Un autre exemple est fourni par les régimes complémentaires français, pour lesquels la variable d'ajustement principale est la valeur de service du point. Une baisse, ou une évolution de cette valeur inférieure à celle des prix à la consommation, fait supporter les ajustements de façon uniforme par tous les adhérents, actifs et retraités, au prorata du nombre des points dont ils
exemple, dans le régime suédois, où les droits gagnés par les adhérents sont répertoriés sur des « comptes notionnels » libellés en couronnes, le coefficient de transformation de la couronne en rente sert de variable d'ajustement : année après année, si les conditions économiques ou démographiques sont moins favorables, ce coefficient est revu à la baisse. Cela relève de mesures de simple gestion qui ne requièrent pas le vote de lois successives, et les ajustements nécessaires, étant réalisés par petites touches annuelles, ne provoquent généralement pas de mouvements sociaux. Un autre exemple est fourni par les régimes complémentaires français, pour lesquels la variable d'ajustement principale est la valeur de service du point. Une baisse, ou une évolution de cette valeur inférieure à celle des prix à la consommation, fait supporter les ajustements de façon uniforme par tous les adhérents, actifs et retraités, au prorata du nombre des points dont ils disposent. Reste l'objectif de développer la retraite par capitalisation. Il existe en la matière, sinon une exception, du moins une singularité française : les Français sont de grands épargnants, mais de très petits utilisateurs de rentes viagères (hormis celles servies par le système de retraites par répartition). Cet objectif fixé par la Commission européenne doit donc faire l’objet d'un examen attentif ; la seconde partie de cet article y contribuera. 2. Les comparaisons internationales ouvrent des pistes pour la France La diversité des situations et des évolutions, dans des pays dont le niveau de développement est à peu près le même, montre que les autorités françaises, et les citoyens, ont le choix entre des solutions différentes. Le recours à la retraite par capitalisation, fort peu répandu en France, pourrait être développé, et cela sans recourir aux sempiternelles incitations fiscales et autres subventions, péché mignon de ce pays. Les différences d'âge de départ et de taux d'emploi des seniors montre que, compte tenu du niveau de la natalité en France la répartition pourrait équilibrer ses comptes sans réduire la moyenne des pensions mensuelles pour peu que les Français veuillent bien travailler jusqu'au même âge que les autres Européens. Les succès que
par la Commission européenne doit donc faire l’objet d'un examen attentif ; la seconde partie de cet article y contribuera. 2. Les comparaisons internationales ouvrent des pistes pour la France La diversité des situations et des évolutions, dans des pays dont le niveau de développement est à peu près le même, montre que les autorités françaises, et les citoyens, ont le choix entre des solutions différentes. Le recours à la retraite par capitalisation, fort peu répandu en France, pourrait être développé, et cela sans recourir aux sempiternelles incitations fiscales et autres subventions, péché mignon de ce pays. Les différences d'âge de départ et de taux d'emploi des seniors montre que, compte tenu du niveau de la natalité en France la répartition pourrait équilibrer ses comptes sans réduire la moyenne des pensions mensuelles pour peu que les Français veuillent bien travailler jusqu'au même âge que les autres Européens. Les succès que des réformes systémiques ont rencontré dans certains pays donnent à penser que cette solution n'est pas l'utopie que décrivent les partisans de différentes sortes de statu quo. 2.1. La capitalisation à la française Le tableau ci-dessous fournit les actifs des fonds de pension en pourcentage du PIB pour quinze pays de l'OCDE, les sept pour lesquels ce rapport est le plus élevé, et les huit pour lesquels il est le plus bas. La notion de fonds de pension retenue par l'OCDE est relativement restrictive : par exemple, une association d'épargne en vue de la retraite telle que la Préfon n'y trouve pas sa place, parce que cet organisme a contracté auprès de compagnies d'assurance, qui se sont engagées pour le paiement des rentes même si des mésaventures survenaient au portefeuille de placements financiers dédié à ce régime. Il ne s'agit donc pas là de la totalité des actifs servant à la retraite par capitalisation, mais d'une partie suffisamment importante de ces actifs pour que les comparaisons soient significatives. Actifs des fonds de pension en pourcentage du PIB Pays axés fonds de pension Pays-Bas 130% Suisse 101 % Australie 82% Finlande 77% Royaume-Uni 73% États-Unis 68% Moyenne OCDE 68% Canada 63%
de l'OCDE, les sept pour lesquels ce rapport est le plus élevé, et les huit pour lesquels il est le plus bas. La notion de fonds de pension retenue par l'OCDE est relativement restrictive : par exemple, une association d'épargne en vue de la retraite telle que la Préfon n'y trouve pas sa place, parce que cet organisme a contracté auprès de compagnies d'assurance, qui se sont engagées pour le paiement des rentes même si des mésaventures survenaient au portefeuille de placements financiers dédié à ce régime. Il ne s'agit donc pas là de la totalité des actifs servant à la retraite par capitalisation, mais d'une partie suffisamment importante de ces actifs pour que les comparaisons soient significatives. Actifs des fonds de pension en pourcentage du PIB Pays axés fonds de pension Pays-Bas 130% Suisse 101 % Australie 82% Finlande 77% Royaume-Uni 73% États-Unis 68% Moyenne OCDE 68% Canada 63% Pays peu axés Fonds de pension Brésil 17% Pologne 14% Portugal 13% Espagne 8% Allemagne 5% Italie 4% France 1 % Grèce 0% L’avant-dernière place tenue par la France dans ce classement montre combien il serait possible d'aller de l'avant, pour peu que soient mises au point des solutions adaptées aux ménages français. Ceux-ci ont, davantage semble-t-il que leurs homologues anglo-saxons, la volonté de léguer un héritage à leurs enfants : ils épargnent beaucoup, mais n'aiment guère les « produits-tunnel », quelle que soit leur forme juridique, c'est-à-dire les placements dont la seule sortie possible est une rente viagère. Deux pistes peuvent être explorées : chercher à réduire cette aversion aux produits-tunnel, ou proposer des solutions permettant d'effectuer assez tard le choix entre une sortie en rente, une sortie en capital ou le statu quo. Concernant les produits-tunnel, les traditionnelles incitations fiscales et autres subventions publiques ne correspondent pas à ce qui serait raisonnable pour un État lourdement déficitaire et surendetté, et ne sont pas forcément efficaces. Seule la seconde critique requiert quelques explications, car elle va à l’encontre d'un véritable réflexe de Pavlov dans un pays où les hommes politiques peuvent difficilement reconnaître l'intérêt d'une formule sans songer à
aux ménages français. Ceux-ci ont, davantage semble-t-il que leurs homologues anglo-saxons, la volonté de léguer un héritage à leurs enfants : ils épargnent beaucoup, mais n'aiment guère les « produits-tunnel », quelle que soit leur forme juridique, c'est-à-dire les placements dont la seule sortie possible est une rente viagère. Deux pistes peuvent être explorées : chercher à réduire cette aversion aux produits-tunnel, ou proposer des solutions permettant d'effectuer assez tard le choix entre une sortie en rente, une sortie en capital ou le statu quo. Concernant les produits-tunnel, les traditionnelles incitations fiscales et autres subventions publiques ne correspondent pas à ce qui serait raisonnable pour un État lourdement déficitaire et surendetté, et ne sont pas forcément efficaces. Seule la seconde critique requiert quelques explications, car elle va à l’encontre d'un véritable réflexe de Pavlov dans un pays où les hommes politiques peuvent difficilement reconnaître l'intérêt d'une formule sans songer à lui accorder des privilèges. Les producteurs de produits assortis d'avantages fiscaux sont tentés de vendre de la défiscalisation plutôt que de bons produits : combien d'investisseurs immobiliers séduits par des promoteurs leur faisant miroiter des économies fiscales se retrouvent-ils propriétaires de logements qui ne trouvent pas de locataires parce qu'ils sont mal situés ou de qualité médiocre ? De plus, les subventions, y compris les abondements fournis par les employeurs moyennant des réductions ou exemptions de cotisations sociales, engendrent de graves injustices, car elles profitent surtout à ceux qui ont les moyens d'épargner. Mieux vaut que les pouvoirs publics se cantonnent dans une neutralité bienveillante, exercent correctement leur fonction de surveillance (détecter rapidement les escroqueries) et assurent une stabilité des règles, notamment fiscales, indispensable quand il s'agit de long et très long terme. L'adage médical prend ici tout son sens : « primum non nocere », l'essentiel est de ne pas agir de façon nuisible. D'ailleurs, si l'on veut que les citoyens se comportent de façon responsable, prennent en main personnellement la préparation de leur retraite, serait-il logique de les traiter comme des enfants auxquels on promet des bonbons pour qu'ils se tiennent correctement ? Donc, pas de favoritisme, mais
sont mal situés ou de qualité médiocre ? De plus, les subventions, y compris les abondements fournis par les employeurs moyennant des réductions ou exemptions de cotisations sociales, engendrent de graves injustices, car elles profitent surtout à ceux qui ont les moyens d'épargner. Mieux vaut que les pouvoirs publics se cantonnent dans une neutralité bienveillante, exercent correctement leur fonction de surveillance (détecter rapidement les escroqueries) et assurent une stabilité des règles, notamment fiscales, indispensable quand il s'agit de long et très long terme. L'adage médical prend ici tout son sens : « primum non nocere », l'essentiel est de ne pas agir de façon nuisible. D'ailleurs, si l'on veut que les citoyens se comportent de façon responsable, prennent en main personnellement la préparation de leur retraite, serait-il logique de les traiter comme des enfants auxquels on promet des bonbons pour qu'ils se tiennent correctement ? Donc, pas de favoritisme, mais pas non plus de pénalisation fiscale ! La double peine, c'est-à-dire une imposition des revenus épargnés suivie d'une taxation des rentes en lesquelles ils sont un jour transformés, condamnerait évidemment le recours à la capitalisation. Les dispositions en vigueur (pour les produits-tunnel, exonération des revenus épargnés puis soumission de la rente à l'impôt sur le revenu ; pour l'épargne ordinaire, imposition du revenu épargné puis, en cas d'achat d'une rente viagère, exonération de l'impôt sur le revenu pour la fraction de la rente qui provient de la consommation du capital) sont dans leur principe satisfaisantes. La principale correction qu'il faudrait apporter concerne le nominalisme fiscal : considérer les intérêts nominaux comme constituant intégralement du revenu constitue une injustice flagrante, puisqu'une partie (et parfois la totalité) de l'intérêt nominal ne fait que compenser la dévalorisation par la hausse du niveau général des prix d'un capital dont la valeur nominale est fixe. Reste, pour les produits-tunnel, la possibilité d’introduire une obligation légale. Deux formules sont utilisées à l’étranger : l'obligation de cotiser à un fonds de pension ou à un organisme équivalent ; et la constitution de fonds de réserve, qui revient à introduire une petite dose de capitalisation au sein même
rente à l'impôt sur le revenu ; pour l'épargne ordinaire, imposition du revenu épargné puis, en cas d'achat d'une rente viagère, exonération de l'impôt sur le revenu pour la fraction de la rente qui provient de la consommation du capital) sont dans leur principe satisfaisantes. La principale correction qu'il faudrait apporter concerne le nominalisme fiscal : considérer les intérêts nominaux comme constituant intégralement du revenu constitue une injustice flagrante, puisqu'une partie (et parfois la totalité) de l'intérêt nominal ne fait que compenser la dévalorisation par la hausse du niveau général des prix d'un capital dont la valeur nominale est fixe. Reste, pour les produits-tunnel, la possibilité d’introduire une obligation légale. Deux formules sont utilisées à l’étranger : l'obligation de cotiser à un fonds de pension ou à un organisme équivalent ; et la constitution de fonds de réserve, qui revient à introduire une petite dose de capitalisation au sein même des régimes par répartition. Pour l'ensemble de l'OCDE, les fonds de réserve possédaient en 2009 des actifs évalués à 4 642 milliards de dollars. En pourcentage du PIB, la Suède (27 %) et le Japon (25%) viennent en tête. Le système par répartition américain OASDI a en réserve un peu moins en proportion (18 % du PIB), mais cela représente plus de la moitié du total ($ 2 540 milliards). La France, avec $ 119 milliards (4% du PIB) ne brille pas particulièrement, et pourtant ce chiffre est calculé sans déduction de la part des dettes de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et des dettes de l’État qui correspond aux déficits cumulés du régime général et du régime des fonctionnaires. L’intérêt de constituer des réserves, c'est-à-dire de pratiquer une répartition légèrement provisionnée, est pourtant clair. Les cotisations rentrent mieux durant la partie haute du cycle économique, et moins bien durant la partie basse. Or le rôle anticyclique des systèmes de retraite (comme d'autres éléments de protection sociale) est d'intérêt général. Il est donc souhaitable que les régimes par répartition capitalisent une petite fraction des cotisations qu'ils encaissent lorsque la conjoncture est faste, de manière à pouvoir distribuer
moins en proportion (18 % du PIB), mais cela représente plus de la moitié du total ($ 2 540 milliards). La France, avec $ 119 milliards (4% du PIB) ne brille pas particulièrement, et pourtant ce chiffre est calculé sans déduction de la part des dettes de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et des dettes de l’État qui correspond aux déficits cumulés du régime général et du régime des fonctionnaires. L’intérêt de constituer des réserves, c'est-à-dire de pratiquer une répartition légèrement provisionnée, est pourtant clair. Les cotisations rentrent mieux durant la partie haute du cycle économique, et moins bien durant la partie basse. Or le rôle anticyclique des systèmes de retraite (comme d'autres éléments de protection sociale) est d'intérêt général. Il est donc souhaitable que les régimes par répartition capitalisent une petite fraction des cotisations qu'ils encaissent lorsque la conjoncture est faste, de manière à pouvoir distribuer durant les périodes de moindre activité un peu plus que ce qu’ils perçoivent. Il serait donc pertinent de songer à majorer légèrement les cotisations le jour où la croissance sera de retour, de façon à reconstituer le Fonds de réserve des retraites (FRR) et les réserves des régimes complémentaires, actuellement mis à contribution, ce qui est normal en période de marasme. Voyons maintenant s'il serait possible de développer la mobilisation sous forme de rentes viagères d'une partie de l'épargne accumulée par les ménages d'un certain âge. Ceux dont la « personne de référence » a entre 60 et 69 ans avaient en moyenne, en 2010, un patrimoine égal à 358 900€, et la moitié d'entre eux disposaient de plus de 219 000€, tandis que dix pour cent avaient autour de 4 300 €. Il existe donc une fraction de la population qui n'a rien à mobiliser, mais pour une grosse moitié cette possibilité existe. Le patrimoine de ces ménages dont les membres approchent de la retraite ou l'ont prise assez récemment est majoritairement immobilier : en moyenne, 219 100€ sur 358 900€. L'acquisition d'un logement fait d'ailleurs partie de la préparation de la retraite : l'absence de loyer à payer,
mis à contribution, ce qui est normal en période de marasme. Voyons maintenant s'il serait possible de développer la mobilisation sous forme de rentes viagères d'une partie de l'épargne accumulée par les ménages d'un certain âge. Ceux dont la « personne de référence » a entre 60 et 69 ans avaient en moyenne, en 2010, un patrimoine égal à 358 900€, et la moitié d'entre eux disposaient de plus de 219 000€, tandis que dix pour cent avaient autour de 4 300 €. Il existe donc une fraction de la population qui n'a rien à mobiliser, mais pour une grosse moitié cette possibilité existe. Le patrimoine de ces ménages dont les membres approchent de la retraite ou l'ont prise assez récemment est majoritairement immobilier : en moyenne, 219 100€ sur 358 900€. L'acquisition d'un logement fait d'ailleurs partie de la préparation de la retraite : l'absence de loyer à payer, à un âge où habituellement les emprunts immobiliers ont été remboursés en totalité, représente l'équivalent d'un revenu non négligeable, en nature et à ce titre non imposable. Les ventes en viager peuvent apporter un complément monétaire à ce service de logement, tout en permettant de préserver pour les héritiers une partie de la valeur du bien (le bouquet). Or, à l'heure actuelle, l'offre de logement à céder en viager dépasse fortement la demande. Il serait bon de savoir pourquoi ce marché ne trouve pas son équilibre. Il ne semble pas que l'innovation dite « prêt viager hypothécaire » soit à même de débloquer la situation, mais il y a certainement quelque chose à faire : l'importance de la composante immobilière du « gisement patrimonial » mobilisable en vue de la retraite exige une réflexion et des études portant sur ce sujet. Voilà un domaine où des organismes publics (Centre d'analyse stratégique, Conseil d'orientation des retraites, etc.) et des organismes privés (Union mutualiste retraite, Crédit foncier, sociétés pratiquant l'usufruit locatif social, etc.) pourraient rivaliser de créativité ... et de bon sens ! 2.2. Quid d'une réforme systémique pour la répartition ? Le système français de retraites par répartition est divisé en