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de la politique fiscale, qui sont pléthoriques, ni ne la réduisent à un problème de compétitivité économique internationale. À la lecture de ces trois ouvrages, il apparaît évident que selon l'objectif assigné au système fiscal, les méthodes de réforme ne sont pas les mêmes mais que dans tous les cas, il importe de réformer les méthodes de la politique fiscale après plusieurs années de changement permanent sans trop de cohérence. Il apparaît évident que selon l'objectif assigné au système fiscal, les méthodes de réforme ne sont pas les mêmes mais que dans tous les cas, il importe de réformer les méthodes de la politique fiscale après plusieurs années de changement permanent sans trop de cohérence. La première se limite à la suppression des niches de l'IR (avec le maintien du quotient familial et conjugal) et « des encouragements aux investissements en actions, très risqués, pour aider à reconstruire notre système productif » (avec un taux d’imposition de l'épargne entre 15 et 20% deo). Il estime le gain en recettes de ces mesures à 25 milliards d'euros de plus qu'aujourd'hui. C'est bien évidemment son projet global qui attire le plus l'attention : 1°) En ce qui concerne l'IR, outre une CSG à 15 %, le barème serait ramené à trois tranches : 0 % jusqu'à 7 500 euros par part, 15 % de 7 500 à 60 000 euros par part et un taux marginal à 30 %, au-delà de 60 000 euros de revenu par part. Cela permettrait de financer le retrait des actions de la base de l'ISF. Le prélèvement libératoire obligatoire serait ramené à 15 %. 2°) Pour l'Impôt sur les sociétés (IS), en parallèle avec la suppression de niches fiscales, les taux seraient fortement allégés. L'IS sur les bénéfices mis en réserve baisserait à 18 % mais il serait de 26 % pour les bénéfices distribués. 3°) Surtout, M. Saint-Etienne soutient pleinement ce qui est couramment appelé « TVA sociale » : le transfert de certaines cotisations sociales sur la TVA de manière à alléger le coût du travail en France. Il préconise donc une hausse de
à 15 %, le barème serait ramené à trois tranches : 0 % jusqu'à 7 500 euros par part, 15 % de 7 500 à 60 000 euros par part et un taux marginal à 30 %, au-delà de 60 000 euros de revenu par part. Cela permettrait de financer le retrait des actions de la base de l'ISF. Le prélèvement libératoire obligatoire serait ramené à 15 %. 2°) Pour l'Impôt sur les sociétés (IS), en parallèle avec la suppression de niches fiscales, les taux seraient fortement allégés. L'IS sur les bénéfices mis en réserve baisserait à 18 % mais il serait de 26 % pour les bénéfices distribués. 3°) Surtout, M. Saint-Etienne soutient pleinement ce qui est couramment appelé « TVA sociale » : le transfert de certaines cotisations sociales sur la TVA de manière à alléger le coût du travail en France. Il préconise donc une hausse de la TVA de 19,6% à 23 % avec comme contrepartie l'élimination de la cotisation sociale de 5,4 % des employeurs, aujourd'hui affectée à la politique familiale. Force est de constater que la logique globale de cette réforme n'a pas été suivie par le gouvernement précédent qui s'est contenté, pour réduire les déficits, d'augmenter plusieurs impôts tout en instaurant l'équivalent d'une TVA sociale dont l'entrée en vigueur était repoussée à la fin de l'année 2012. M. Saint-Etienne répond aux critiques portant sur la progressivité de l'impôt en rappelant que le barème de l'IR n'est pas une garantie de progressivité et en défendant le concept de proportionnalité. Il considère que la redistribution doit être poursuivie au moyen d'autres instruments que l'impôt (allocations directes et notamment augmentation de la prime pour l'emploi qui serait mensualisée dans son projet). C'est une logique qui n'est évidemment pas partagée par les auteurs de « Pour une révolution fiscale ». b. Égalité fiscale Sur le constat largement partagé de la progressivité en trompe-l'œil de l'IR en France (p.38), les trois auteurs de « Pour une révolution fiscale » proposent de la rétablir de façon radicale en rapprochant CSG (pour son assiette large) et IR actuel (pour les
les déficits, d'augmenter plusieurs impôts tout en instaurant l'équivalent d'une TVA sociale dont l'entrée en vigueur était repoussée à la fin de l'année 2012. M. Saint-Etienne répond aux critiques portant sur la progressivité de l'impôt en rappelant que le barème de l'IR n'est pas une garantie de progressivité et en défendant le concept de proportionnalité. Il considère que la redistribution doit être poursuivie au moyen d'autres instruments que l'impôt (allocations directes et notamment augmentation de la prime pour l'emploi qui serait mensualisée dans son projet). C'est une logique qui n'est évidemment pas partagée par les auteurs de « Pour une révolution fiscale ». b. Égalité fiscale Sur le constat largement partagé de la progressivité en trompe-l'œil de l'IR en France (p.38), les trois auteurs de « Pour une révolution fiscale » proposent de la rétablir de façon radicale en rapprochant CSG (pour son assiette large) et IR actuel (pour les principes de son barème progressif) avec l'instauration d'un prélèvement à la source individualisé sur la base d'une justification féministe (« les femmes ne sont pas un revenu d'appoint », p.65 ce que l'on savait depuis 1983 avec la suppression de la notion de chef du foyer fiscal qui était traditionnellement dévolue à monsieur). Leur objectif, malgré l'usage de formule choc (« Front populaire contre Vichy » : p. 87), est finalement mesuré : « rétablir un minimum de progressivité » (p.89). Il est d'ailleurs paradoxal que ce minimum Barème du nouvel impôt sur le revenu (version zéro) Revenu brut mensuel individuel Taux effectif d'imposition Impôt mensuel 1 100 € 2% 22 € 2 200 € 10% 220 € 5 500 € 13% 650 € 10 000 € 25 % 2 500 € 40 000 € 50 % 20 000 € 100 000 € 60% 60 000 € Note 1 : Ce barème est exprimé en taux effectif directement applicable à la totalité du revenu, et non en taux marginal, il s'applique à la somme de tous les revenus bruts individuels actuellement soumis à la CSG (salaire, revenu d'activité non salariée, retraite, chômage, revenus du capital, y compris plus-values). L'impôt est
dévolue à monsieur). Leur objectif, malgré l'usage de formule choc (« Front populaire contre Vichy » : p. 87), est finalement mesuré : « rétablir un minimum de progressivité » (p.89). Il est d'ailleurs paradoxal que ce minimum Barème du nouvel impôt sur le revenu (version zéro) Revenu brut mensuel individuel Taux effectif d'imposition Impôt mensuel 1 100 € 2% 22 € 2 200 € 10% 220 € 5 500 € 13% 650 € 10 000 € 25 % 2 500 € 40 000 € 50 % 20 000 € 100 000 € 60% 60 000 € Note 1 : Ce barème est exprimé en taux effectif directement applicable à la totalité du revenu, et non en taux marginal, il s'applique à la somme de tous les revenus bruts individuels actuellement soumis à la CSG (salaire, revenu d'activité non salariée, retraite, chômage, revenus du capital, y compris plus-values). L'impôt est prélevé chaque mois par l'employeur ou l'institution financière. Le taux effectif à appliquer dépend du revenu annuel finalement obtenu (correction en début d'année suivante). Note 2 : Ce barème remplace entièrement l'actuel impôt sur le revenu (IRPP, avec tranches de taux marginaux allant de 5,5 % à 41 %), la CSG pesant sur tous les revenus à 7,5% ou 8,2 %, la CRDS à 0,5 %, le prélèvement libératoire et l'impôt proportionnel sur les plus-values à 18%, la prime pour l'emploi, le bouclier fiscal. Tous ces impôts, taxes et dispositifs fiscaux sont purement et simplement supprimés. Source : Pour une révolution fiscale, p.79. IR que les auteurs appellent encore du nom de son prédécesseur IRPP : impôt sur le revenu des personnes physiques. constite... une « révolution ». Il s'agit avant tout de rétablir le taux d'imposition des déciles supérieurs de la population (qui profitent pleinement des niches fiscales pour réduire leur taux effectif d'imposition) et obtenir ainsi « des hausses de pouvoir d'achat pour l'immense majorité » (p. 91). Le barème ne serait pas très compliqué (6 tranches allant de 2 % à 60 %) et le taux moyen d'imposition tous impôts confondus serait maintenu à 47 %. En
CSG pesant sur tous les revenus à 7,5% ou 8,2 %, la CRDS à 0,5 %, le prélèvement libératoire et l'impôt proportionnel sur les plus-values à 18%, la prime pour l'emploi, le bouclier fiscal. Tous ces impôts, taxes et dispositifs fiscaux sont purement et simplement supprimés. Source : Pour une révolution fiscale, p.79. IR que les auteurs appellent encore du nom de son prédécesseur IRPP : impôt sur le revenu des personnes physiques. constite... une « révolution ». Il s'agit avant tout de rétablir le taux d'imposition des déciles supérieurs de la population (qui profitent pleinement des niches fiscales pour réduire leur taux effectif d'imposition) et obtenir ainsi « des hausses de pouvoir d'achat pour l'immense majorité » (p. 91). Le barème ne serait pas très compliqué (6 tranches allant de 2 % à 60 %) et le taux moyen d'imposition tous impôts confondus serait maintenu à 47 %. En somme, nous pourrions résumer ces deux ouvrages par un retour au traditionnel débat « proportionnalité vs. progressivité » : chaque auteur défend une vision de l'impôt dans une controverse qui n'est certes pas nouvelle mais que la complexité de notre système fiscal masque partiellement. Le problème fondamental demeure celui de la justice fiscale. Chacun de ces deux ouvrages propose la réforme qui lui semble le plus souhaitable selon le présupposé de l'auteur ; en caricaturant à gros traits (et ce n'est pas faire justice à leurs auteurs qui savent aussi marquer la nuance dans la démonstration) : selon que l'on souhaite plus « d'efficacité » ou plus « d'égalité » économique. Plusieurs éléments de réflexion sont apportés à l'appui de ces deux positions politiques mais on ne peut ainsi que constater le problème récurrent : la question de la justice fiscale est politique et non juridique, et encore moins purement économique comme le laisserait penser l'ouvrage de M. Saint-Etienne. Elle constitue un préalable indispensable à toute réforme de l'impôt. Si on ne la résout pas, le choix des modalités juridiques pratiques d'une réforme fiscale est vidé de son sens. Ces rappels constituent autant de truismes mais la technicité fiscale a
la justice fiscale. Chacun de ces deux ouvrages propose la réforme qui lui semble le plus souhaitable selon le présupposé de l'auteur ; en caricaturant à gros traits (et ce n'est pas faire justice à leurs auteurs qui savent aussi marquer la nuance dans la démonstration) : selon que l'on souhaite plus « d'efficacité » ou plus « d'égalité » économique. Plusieurs éléments de réflexion sont apportés à l'appui de ces deux positions politiques mais on ne peut ainsi que constater le problème récurrent : la question de la justice fiscale est politique et non juridique, et encore moins purement économique comme le laisserait penser l'ouvrage de M. Saint-Etienne. Elle constitue un préalable indispensable à toute réforme de l'impôt. Si on ne la résout pas, le choix des modalités juridiques pratiques d'une réforme fiscale est vidé de son sens. Ces rappels constituent autant de truismes mais la technicité fiscale a tendance à les masquer. Si l'on ne peut se mettre d'accord sur les objectifs, encore est-il possible de résoudre un problème juridique : comment procéder concrètement pour que sur le plan de la loi, la réforme fiscale soit la meilleure possible ? C'est la question des méthodes légistiques. Le rapport du CESE intègre largement une dimension peu présente, et pour cause, des ouvrages du groupe Piketty et de Ch. Saint-Etienne. En bon représentant de la 3e assemblée (consultative) de la Ve République, il se préoccupe de légistique fiscale. Néanmoins, face à un problème patent aggravé en 2011 dans une ampleur inconnue, ses propositions soulèvent plus de difficultés que de solutions. a. Interventionnisme fiscal et sécurité juridique Le problème des modalités pratiques de la mise en œuvre de la réforme fiscale n'est certes pas examiné par le seul rapport Valletoux. Le chapitre 2 de « Pour une révolution fiscale » débute en soulignant la facilité de mise en œuvre de la réforme proposée et en fournit même les quelques articles nécessaires. Ce n'est cependant qu'un des avantages supplémentaires de ce projet au yeux de ses auteurs. Le propos du rapport Valletoux dépasse ce simple problème du caractère « aisé à mettre
du CESE intègre largement une dimension peu présente, et pour cause, des ouvrages du groupe Piketty et de Ch. Saint-Etienne. En bon représentant de la 3e assemblée (consultative) de la Ve République, il se préoccupe de légistique fiscale. Néanmoins, face à un problème patent aggravé en 2011 dans une ampleur inconnue, ses propositions soulèvent plus de difficultés que de solutions. a. Interventionnisme fiscal et sécurité juridique Le problème des modalités pratiques de la mise en œuvre de la réforme fiscale n'est certes pas examiné par le seul rapport Valletoux. Le chapitre 2 de « Pour une révolution fiscale » débute en soulignant la facilité de mise en œuvre de la réforme proposée et en fournit même les quelques articles nécessaires. Ce n'est cependant qu'un des avantages supplémentaires de ce projet au yeux de ses auteurs. Le propos du rapport Valletoux dépasse ce simple problème du caractère « aisé à mettre en œuvre » d'une réforme fiscale. Le problème est identifié très clairement : « S’il est normal qu'une législation évolue pour prendre en compte les adaptations indispensables, on peut néanmoins s'interroger sur l’utilité de changements incessants qui en arrivent parfois à des effets contradictoires, même avec le but recherché » (p.21). Ainsi « On est décidément bien loin des principes édictés par la Déclaration des droits de l’Homme de 1789. Et, au-delà de la justice fiscale qui devrait elle aussi en découler de façon plus évidente, c’est certainement un questionnement politique plus profond qui est en cause au travers d'une fiscalité désormais de plus en plus absconse et qui pourrait demain être jugée en conséquence d'autant plus intolérable » (p.22). Principes démocratiques et sécurité des contribuables se rejoignent pour rendre intolérable le véritable prurit fiscal du législateur. Face à un constat largement partagé, le rapport Valletoux propose une réforme radicale : « Le CESE préconise donc que soit mis en place un nouveau processus parlementaire qui modifierait la loi organique de 2001 pour faire place à une « loi fiscale annuelle », distincte de la loi de finances. [Cette loi fiscale] devrait être définie comme le texte qui fixerait l'existence
(p.21). Ainsi « On est décidément bien loin des principes édictés par la Déclaration des droits de l’Homme de 1789. Et, au-delà de la justice fiscale qui devrait elle aussi en découler de façon plus évidente, c’est certainement un questionnement politique plus profond qui est en cause au travers d'une fiscalité désormais de plus en plus absconse et qui pourrait demain être jugée en conséquence d'autant plus intolérable » (p.22). Principes démocratiques et sécurité des contribuables se rejoignent pour rendre intolérable le véritable prurit fiscal du législateur. Face à un constat largement partagé, le rapport Valletoux propose une réforme radicale : « Le CESE préconise donc que soit mis en place un nouveau processus parlementaire qui modifierait la loi organique de 2001 pour faire place à une « loi fiscale annuelle », distincte de la loi de finances. [Cette loi fiscale] devrait être définie comme le texte qui fixerait l'existence et les modalités d'assiette et de recouvrement de l'ensemble des impôts et taxes qui seraient en vigueur pour l'exercice suivant, que ce soit pour l'État, pour les collectivités locales ou pour les régimes sociaux. Dans cette perspective, la loi de finances aurait pour seul rôle en la matière, en constatant le montant des impôts et taxes affectés à l'État à taux constant, de fixer les taux qui seraient à appliquer pour répondre aux conditions requises pour l'équilibre financier du budget. » (p.39). Le débat récurrent sur l'exclusivité fiscale ou pas de la loi de finances serait ainsi tranché par la distinction d'une loi budgétaire et d'une loi fiscale. Malheureusement, il n'est pas certain que la solution soit meilleure que le mal. b. Une fausse solution à un vrai problème L'ensemble des ouvrages ici commentés soulève l'indéniable problème de la stabilité des mesures fiscales. Ce rapport Valletoux y apporte une solution radicale qui n'est pas sans inconvénients. La logique institutionnelle, parlementaire et « gestionnaire » de son projet de « loi fiscale annuelle » est séduisante et dans l'air du temps notamment parce qu’elle fait écho à la logique dite « de chainage vertueux » introduite par l'institutionnalisation de la séquence
le montant des impôts et taxes affectés à l'État à taux constant, de fixer les taux qui seraient à appliquer pour répondre aux conditions requises pour l'équilibre financier du budget. » (p.39). Le débat récurrent sur l'exclusivité fiscale ou pas de la loi de finances serait ainsi tranché par la distinction d'une loi budgétaire et d'une loi fiscale. Malheureusement, il n'est pas certain que la solution soit meilleure que le mal. b. Une fausse solution à un vrai problème L'ensemble des ouvrages ici commentés soulève l'indéniable problème de la stabilité des mesures fiscales. Ce rapport Valletoux y apporte une solution radicale qui n'est pas sans inconvénients. La logique institutionnelle, parlementaire et « gestionnaire » de son projet de « loi fiscale annuelle » est séduisante et dans l'air du temps notamment parce qu’elle fait écho à la logique dite « de chainage vertueux » introduite par l'institutionnalisation de la séquence « loi de règlement de n-1 loi de finances initiale n+1 » par la LOLF. En effet, le rapport Valletoux insiste sur l'obligation qui serait faite au législateur d'évaluer annuellement la loi fiscale de l'année précédente avant de préparer la loi fiscale suivante en maintenant les réformes efficaces et en écartant les mesures non pertinentes. Pour préparer cette « loi fiscale annuelle », une « conférence nationale de l'impôt » (p.43) serait mise en place et appuyée organiquement sur un « office parlementaire de la fiscalité » (p.41), sorte de « Commission mixte paritaire permanente », émanation de la politique fiscale du parlement. Cette «loi fiscale annuelle» présente cependant deux difficultés majeures et qui ne sont pas neuves. Tout d'abord, un système fiscal est complexe car la société sur laquelle il repose est complexe. Plusieurs auteurs ne cessent de le rappeler. Malgré les critiques légitimes de la Cour des comptes et de nombre d'auteurs portant sur les niches fiscales, celles-ci correspondent à l'action de lobbies mais constituent aussi pour le législateur un moyen d'adapter le système fiscal à la réalité complexe de notre société. Sur ce plan, le principe de légalité de l'impôt, principe procédural d'attribution de la décision souveraine
écartant les mesures non pertinentes. Pour préparer cette « loi fiscale annuelle », une « conférence nationale de l'impôt » (p.43) serait mise en place et appuyée organiquement sur un « office parlementaire de la fiscalité » (p.41), sorte de « Commission mixte paritaire permanente », émanation de la politique fiscale du parlement. Cette «loi fiscale annuelle» présente cependant deux difficultés majeures et qui ne sont pas neuves. Tout d'abord, un système fiscal est complexe car la société sur laquelle il repose est complexe. Plusieurs auteurs ne cessent de le rappeler. Malgré les critiques légitimes de la Cour des comptes et de nombre d'auteurs portant sur les niches fiscales, celles-ci correspondent à l'action de lobbies mais constituent aussi pour le législateur un moyen d'adapter le système fiscal à la réalité complexe de notre société. Sur ce plan, le principe de légalité de l'impôt, principe procédural d'attribution de la décision souveraine en matière fiscale au Parlement, semble le seul principe juridique stable possible. Attendre une stabilité du contenu même de la décision fiscale semble assez illusoire. L'histoire de l'impôt sur le revenu est une perpétuelle réforme. Comment empêcher les beaux systèmes fiscaux proposés d'être continuellement modifiés par la suite ? Juridiquement rien et politiquement pas grand chose. Ce serait une remise en cause fondamentale de la souveraineté fiscale, comparable à celle dénoncée avec la «règle d'or budgétaire», dont on peut rapprocher ce projet de «loi fiscale annuelle». En somme, ce projet du CESE constitue une réforme des méthodes louable mais pose une question de réalisme pratique compte tenu de ses implications théoriques. Ensuite, comment stabiliser le système fiscal d'une société instable par nature ? Le rapport lui-même rappelle les «trois fonctions essentielles de l'impôt» : «financer les services publics et éventuellement la couverture de certains risques majeurs ; permettre d'opérer les redistributions répondant aux fins de cohésion sociale et de performance économique ; être un instrument incitatif visant à orienter les comportements individuels dans un sens favorable à la collectivité ou à l'inverse». Ces fonctions essentielles (qui se décomposent elles-mêmes en de multiples fonctions secondaires comme la protection de l'environnement par
rien et politiquement pas grand chose. Ce serait une remise en cause fondamentale de la souveraineté fiscale, comparable à celle dénoncée avec la «règle d'or budgétaire», dont on peut rapprocher ce projet de «loi fiscale annuelle». En somme, ce projet du CESE constitue une réforme des méthodes louable mais pose une question de réalisme pratique compte tenu de ses implications théoriques. Ensuite, comment stabiliser le système fiscal d'une société instable par nature ? Le rapport lui-même rappelle les «trois fonctions essentielles de l'impôt» : «financer les services publics et éventuellement la couverture de certains risques majeurs ; permettre d'opérer les redistributions répondant aux fins de cohésion sociale et de performance économique ; être un instrument incitatif visant à orienter les comportements individuels dans un sens favorable à la collectivité ou à l'inverse». Ces fonctions essentielles (qui se décomposent elles-mêmes en de multiples fonctions secondaires comme la protection de l'environnement par exemple...) sont le reflet de la complexité sociale précédemment soulignée et explique logiquement la complexité du système fiscal. Plus même, vouloir freiner le réformisme fiscal débridé voire incompréhensible ne peut aboutir à le stopper totalement. L'enjeu ne peut pas être une alternative radicale «sécurité fiscale/insécurité fiscale» mais c'est un traditionnel problème d'équilibre. La «loi fiscale annuelle» recherche cet équilibre mais elle ne peut le garantir. Elle apporte une réponse en terme de périodicité à un problème de méthodes du législateur. Comment tenir une loi annuelle en cas d'urgence ? Il faut alors bien remplir les caisses, comme les quatre lois de finances rectificatives de 2004 l'ont démontré. Une loi annuelle permet-elle d'assurer une conception à plus long terme, plus rigoureuse, plus logique et plus stable des politiques d’imposition (en matière d'IR, de TVA, de fiscalité environnementale ou autre...) ? On peut en douter. Cependant, face à des propositions aussi radicales, on ne peut que s'interroger sur le sens à apporter au réformisme fiscal. S'agit-il de proposer un système fiscal complet «clef en main» devant totalement remplacer l'existant ou s'agit-il plutôt d'orienter la perpétuelle réforme des impôts en indiquant au législateur un horizon souhaitable quoique partiellement inatteignable en pratique ? En