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son tour aurait-il des besoins moindres qu'un chômeur ? 500 REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL d) Les dispositions relatives aux assurés chargés de famille sont tout aussi confuses. Dans certains pays tous les assurés ont droit à la même indemnité, qu'ils soient célibataires ou mariés. Plus fréquemment, la loi reconnaît les besoins familiaux dans la fixation des prestations, mais seulement pour certaines branches de l'assurance, et non pas pour toutes. Il existe même des pays où, en cas d'accident du travail, l'indemnité est calculée en tenant compte du nombre des personnes vivant à la charge de la victime si l'accident a été mortel, mais non pas si la victime n'a pas succombé. e) Il ne semble pas y avoir de raison valable, à moins qu'un hasard de l'histoire ne puisse être considéré comme tel, pour imposer à l'employeur seul la charge de l'assurance-accidents et non pas celle de l'assurance-chômage. Et ici encore, quel argument peut-on invoquer pour justifier la répartition actuelle des frais de l'assurance-chômage et de l'assurance-maladie ? Les autorités peuvent différer d'opinion sur le choix du régime financier de l'assurance sociale, sur l'opportunité de faire contribuer les intéressés aux frais qu'elle entraîne, sur le montant des quotes-parts qui doivent être mises à la charge des employeurs, des travailleurs, de l'État et des autorités locales. Mais il ne peut y avoir qu'unanimité pour reconnaître que le choix du régime financier des assurances sociales ne saurait être abandonné plus longtemps au hasard. En Grande-Bretagne en tout cas il semble que certaines de ces anomalies soient appelées à disparaître dans un avenir prochain. Ce n'est pas au nom d'un parti seulement que parlait M. Philip Snowden lorsque, en qualité de chancelier de l'Échiquier, il déclarait récemment que « tout le problème des assurances sociales est en plein chaos. Les systèmes sont faits de pièces et de morceaux. Quel que soit le gouvernement au pouvoir au cours des années prochaines, il ne pourra pas ajourner la réforme d’ensemble du système national d’assurance. » A la confusion qui règne dans la législation se rattache étroitement la confusion administrative provenant de la multiplicité des organismes
être mises à la charge des employeurs, des travailleurs, de l'État et des autorités locales. Mais il ne peut y avoir qu'unanimité pour reconnaître que le choix du régime financier des assurances sociales ne saurait être abandonné plus longtemps au hasard. En Grande-Bretagne en tout cas il semble que certaines de ces anomalies soient appelées à disparaître dans un avenir prochain. Ce n'est pas au nom d'un parti seulement que parlait M. Philip Snowden lorsque, en qualité de chancelier de l'Échiquier, il déclarait récemment que « tout le problème des assurances sociales est en plein chaos. Les systèmes sont faits de pièces et de morceaux. Quel que soit le gouvernement au pouvoir au cours des années prochaines, il ne pourra pas ajourner la réforme d’ensemble du système national d’assurance. » A la confusion qui règne dans la législation se rattache étroitement la confusion administrative provenant de la multiplicité des organismes qui gèrent les assurances sociales. L’étude de ces organismes dans trois pays nous permettra de toucher du doigt les défauts du régime actuel. Confusion de l’administration. Nous passerons en revue les organismes administratifs de l’assurance sociale en Allemagne, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L’ASSURANCE SOCIALE Allemagne L’assurance couvre les risques ci-après : maladie, maternité, invalidité, vieillesse et accidents du travail. Un système complémentaire s’applique à certaines catégories de fonctionnaires. Il n’existe pas d’assurance d’Etat contre le chômage, mais les événements de ces dernières années ont obligé l’Allemagne à mettre sur pied un vaste système d’assistance aux chômeurs nécessiteux. L’assurance est gérée par divers organismes. Dans l’industrie, la réparation des accidents qui se produisent au cours du travail est effectuée par des associations qui groupent les patrons de chaque industrie ; dans l’agriculture, elle est effectuée par des organisations régionales spéciales. L’assurance-maladie est gérée par un ensemble de caisses locales, nationales, syndicales et d’entreprise. En 1921 il y avait quelque trente et une institutions régionales chargées d’administrer l’assurance-invalidité-vieillesse-décès. En outre dix organisations spéciales fonctionnaient pour les services publics, les mines et les transports maritimes. Une caisse fédérale assurait les employés travaillant dans certaines entreprises d’Etat, telles que
L’assurance couvre les risques ci-après : maladie, maternité, invalidité, vieillesse et accidents du travail. Un système complémentaire s’applique à certaines catégories de fonctionnaires. Il n’existe pas d’assurance d’Etat contre le chômage, mais les événements de ces dernières années ont obligé l’Allemagne à mettre sur pied un vaste système d’assistance aux chômeurs nécessiteux. L’assurance est gérée par divers organismes. Dans l’industrie, la réparation des accidents qui se produisent au cours du travail est effectuée par des associations qui groupent les patrons de chaque industrie ; dans l’agriculture, elle est effectuée par des organisations régionales spéciales. L’assurance-maladie est gérée par un ensemble de caisses locales, nationales, syndicales et d’entreprise. En 1921 il y avait quelque trente et une institutions régionales chargées d’administrer l’assurance-invalidité-vieillesse-décès. En outre dix organisations spéciales fonctionnaient pour les services publics, les mines et les transports maritimes. Une caisse fédérale assurait les employés travaillant dans certaines entreprises d’Etat, telles que les chemins de fer, les transports maritimes, les postes et télégraphes, l’armée et la marine ; une autre institution fédérale pourvoyait à l’assurance des fonctionnaires. Des compagnies privées et des associations publiques peuvent, avec l’approbation de l’Office fédéral des assurances, assurer les travailleurs qui ne sont pas couverts par les organisations ci-dessus. Grande-Bretagne Bien que l’assurance sociale ait été introduite en Grande-Bretagne quelque trente ans plus tard qu’en Allemagne, la variété des institutions qui l’administrent est tout aussi grande. La réparation des accidents du travail est effectuée par des compagnies d’assurances, des sociétés patronales d’assurance mutuelle et des caisses d’entreprise. Pour les pensions de vieillesse, les paiements sont faits par le service des postes, tandis que les fonctions exécutives appartiennent au Département des douanes et contributions indirectes. Les assurances-maladie, invalidité et maternité sont administrées par des sociétés « approuvées » qui peuvent être des sociétés de secours mutuels, des syndicats, des compagnies d’assurance, des caisses patronales, etc. Il existe en fait dix mille de ces sociétés « approuvées » et en outre un grand nombre de deposit contributors qui sont assurés plus directement par le ministère REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL de l’Hygiène. L’assurance-chômage, pour laquelle la Grande-Bretagne continue à être
organisations ci-dessus. Grande-Bretagne Bien que l’assurance sociale ait été introduite en Grande-Bretagne quelque trente ans plus tard qu’en Allemagne, la variété des institutions qui l’administrent est tout aussi grande. La réparation des accidents du travail est effectuée par des compagnies d’assurances, des sociétés patronales d’assurance mutuelle et des caisses d’entreprise. Pour les pensions de vieillesse, les paiements sont faits par le service des postes, tandis que les fonctions exécutives appartiennent au Département des douanes et contributions indirectes. Les assurances-maladie, invalidité et maternité sont administrées par des sociétés « approuvées » qui peuvent être des sociétés de secours mutuels, des syndicats, des compagnies d’assurance, des caisses patronales, etc. Il existe en fait dix mille de ces sociétés « approuvées » et en outre un grand nombre de deposit contributors qui sont assurés plus directement par le ministère REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL de l’Hygiène. L’assurance-chômage, pour laquelle la Grande-Bretagne continue à être un pays d’avant-garde, est gérée par les bureaux de placement, les syndicats et d’autres sociétés reconnues. Ce sont les compagnies d’assurance, les sociétés mutuelles et le service des postes, qui se chargent de l’assurance pour frais funéraires. Enfin, la loi sur l’assistance publique reste la seule ressource des veuves et orphelins nécessiteux et le dernier recours de ceux qui se trouvent dans la misère après avoir épuisé leurs droits aux prestations de l’assurance. Etats-Unis Le mouvement des assurances sociales aux Etats-Unis diffère beaucoup de celui des pays d’Europe. En l’absence d’un système d’assistance publique développé, tous les Etats de l’Union assurent maintenant le paiement d’une pension aux mères. Mais l’administration de ces pensions varie grandement d’un Etat à l’autre. Tantôt l’Etat exerce lui-même le contrôle, tantôt il en laisse le soin aux autorités locales. Dans certains Etats le travail administratif est effectué surtout par des fonctionnaires rétribués, dans d’autres il est fait par des volontaires. Parfois un office d’Etat a été créé sous la direction d’un agent officiel ; ailleurs on a nommé une commission d’Etat ou bien on a confié le travail au Conseil de l’assistance publique. Dans un grand nombre de cas, l’administration des pensions aux mères fait
orphelins nécessiteux et le dernier recours de ceux qui se trouvent dans la misère après avoir épuisé leurs droits aux prestations de l’assurance. Etats-Unis Le mouvement des assurances sociales aux Etats-Unis diffère beaucoup de celui des pays d’Europe. En l’absence d’un système d’assistance publique développé, tous les Etats de l’Union assurent maintenant le paiement d’une pension aux mères. Mais l’administration de ces pensions varie grandement d’un Etat à l’autre. Tantôt l’Etat exerce lui-même le contrôle, tantôt il en laisse le soin aux autorités locales. Dans certains Etats le travail administratif est effectué surtout par des fonctionnaires rétribués, dans d’autres il est fait par des volontaires. Parfois un office d’Etat a été créé sous la direction d’un agent officiel ; ailleurs on a nommé une commission d’Etat ou bien on a confié le travail au Conseil de l’assistance publique. Dans un grand nombre de cas, l’administration des pensions aux mères fait partie des attributions des tribunaux pour enfants ou tribunaux de district et des conseils pour la protection de l’enfance. D’autres Etats estiment qu’elle se rattache plutôt à l’assistance et la confient aux inspecteurs des pauvres ; dans un Etat, enfin, elle est attribuée au département de l’Instruction publique. Le seul point commun est que dans tous les Etats les pensions sont payées sans que les intéressés aient à verser des cotisations. En matière de réparation des accidents du travail, le pouvoir qu’a chaque Etat de recourir au système administratif qu’il préfère a également abouti à l’adoption des types de loi les plus divers. Dans l’Ohio il existe une caisse d’Etat « exclusive », c’est-à-dire un organisme administré par l’Etat et investi d’un monopole. Dans les Etats de New-York et de Pensylvanie la caisse d’Etat administre l’assurance en concurrence avec des compagnies privées, des sociétés mutuelles d’assurance et des industriels qui sont leurs Pour l’assurance-vieillesse on peut dès maintenant prévoir que la législation comportera des modalités très diverses. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L’ASSURANCE SOCIALE propres assureurs. Dans certains Etats il n’existe pas de caisse d’Etat. Tandis que ce sont des caisses d’Etat qui administrent généralement les pensions de veuves et habituellement
point commun est que dans tous les Etats les pensions sont payées sans que les intéressés aient à verser des cotisations. En matière de réparation des accidents du travail, le pouvoir qu’a chaque Etat de recourir au système administratif qu’il préfère a également abouti à l’adoption des types de loi les plus divers. Dans l’Ohio il existe une caisse d’Etat « exclusive », c’est-à-dire un organisme administré par l’Etat et investi d’un monopole. Dans les Etats de New-York et de Pensylvanie la caisse d’Etat administre l’assurance en concurrence avec des compagnies privées, des sociétés mutuelles d’assurance et des industriels qui sont leurs Pour l’assurance-vieillesse on peut dès maintenant prévoir que la législation comportera des modalités très diverses. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L’ASSURANCE SOCIALE propres assureurs. Dans certains Etats il n’existe pas de caisse d’Etat. Tandis que ce sont des caisses d’Etat qui administrent généralement les pensions de veuves et habituellement la réparation des accidents du travail, dans tous les autres domaines de l’assurance sociale les Américains témoignent de leur méfiance traditionnelle à l’égard des entreprises gouvernementales. Ce phénomène mérite d’autant plus d’être signalé que ni les syndicats ni les sociétés mutuelles ne sont aussi répandus et aussi populaires aux Etats-Unis qu’en Europe ; de plus ces groupements ne jouent pas un grand rôle comme institutions de prévoyance. Toutefois, les compagnies d’assurance privées sont plus disposées dans ce pays à couvrir les risques du travail et les caisses d’entreprise y sont plus répandues. Il y a lieu de noter aussi les expériences qui y sont faites en vue de pourvoir à l’assurance-chômage dans les diverses industries par entente entre les employeurs et les salariés. De ce qui précède il ressort que dans les trois pays envisagés il existe un grand nombre d'organismes s'occupant de l'une ou l'autre branche des assurances sociales et l'on peut admettre que la situation n'est pas différente dans la plupart des pays industriels. Or, cette variété d'organismes est éminemment regrettable à différents points de vue : 1° Elle entraîne une confusion d'idées en faisant oublier l'objet fondamental commun à toutes les branches des assurances sociales. 2° Elle
qu’en Europe ; de plus ces groupements ne jouent pas un grand rôle comme institutions de prévoyance. Toutefois, les compagnies d’assurance privées sont plus disposées dans ce pays à couvrir les risques du travail et les caisses d’entreprise y sont plus répandues. Il y a lieu de noter aussi les expériences qui y sont faites en vue de pourvoir à l’assurance-chômage dans les diverses industries par entente entre les employeurs et les salariés. De ce qui précède il ressort que dans les trois pays envisagés il existe un grand nombre d'organismes s'occupant de l'une ou l'autre branche des assurances sociales et l'on peut admettre que la situation n'est pas différente dans la plupart des pays industriels. Or, cette variété d'organismes est éminemment regrettable à différents points de vue : 1° Elle entraîne une confusion d'idées en faisant oublier l'objet fondamental commun à toutes les branches des assurances sociales. 2° Elle aboutit à des anomalies, à des contradictions, à des doubles emplois et à des lacunes. 3° Elle nécessite une organisation coûteuse et peu efficace. 4° Elle complique pour le travailleur l'exercice de ses droits à l'indemnité. 1° Au point de vue social, les principaux risques auxquels le travailleur est exposé sont pareils quant à leurs effets. Il importe peu qu'il soit victime de chômage, d'accident ou de maladie. Ce qui le menace, c'est toujours la perte de son salaire, l'épuisement de ses économies, la pauvreté et la déchéance. Il ne faut pas que le simple fait que certaines formes d'assurance sont gérées par des organisations de l'Etat, d'autres par des syndicats, d'autres encore par des compagnies d'assurance capitalistes fasse oublier l'unité fondamentale de toutes les formes de l'assurance sociale. 2° Nous avons déjà montré les anomalies, les contradictions et les lacunes que nous devons à nos systèmes actuels d'assurance. D'autre part, des doubles emplois sont à craindre lorsque des travailleurs s'assurent auprès de trois ou quatre organismes ou davantage en vue d'obtenir éventuellement une indemnité suffisante. De tels cas de double et triple assurance sont courants pour l'assurance contre la maladie et le décès. 3° Le maintien d'une grande variété
sont pareils quant à leurs effets. Il importe peu qu'il soit victime de chômage, d'accident ou de maladie. Ce qui le menace, c'est toujours la perte de son salaire, l'épuisement de ses économies, la pauvreté et la déchéance. Il ne faut pas que le simple fait que certaines formes d'assurance sont gérées par des organisations de l'Etat, d'autres par des syndicats, d'autres encore par des compagnies d'assurance capitalistes fasse oublier l'unité fondamentale de toutes les formes de l'assurance sociale. 2° Nous avons déjà montré les anomalies, les contradictions et les lacunes que nous devons à nos systèmes actuels d'assurance. D'autre part, des doubles emplois sont à craindre lorsque des travailleurs s'assurent auprès de trois ou quatre organismes ou davantage en vue d'obtenir éventuellement une indemnité suffisante. De tels cas de double et triple assurance sont courants pour l'assurance contre la maladie et le décès. 3° Le maintien d'une grande variété d'organismes assureurs est une forme de gaspillage administratif. L'existence d'un grand nombre de compagnies privées d'assurance dont les frais d'administration atteignent en moyenne 40 à 50 pour cent du montant des primes encaissées, de milliers de « sociétés approuvées », d'une multitude de sociétés industrielles, de sociétés locales et d'organismes de l'Etat entraîne de grandes dépenses et nuit à l'efficacité de l'assurance ; actuellement de véritables armées d'employés s'occupent d'assurance. En Grande-Bretagne, le nombre des fonctionnaires des organismes de l'Etat, des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance dépasse bien cent mille. 4° Une des pires conséquences de la complexité actuelle des rouages administratifs est la difficulté que les travailleurs éprouvent à établir leur droit. Ils ne savent pas toujours à quel moment et auprès de quel organisme réclamer leurs indemnités. Sans l'assistance du secrétaire de leur syndicat, un grand nombre d'entre eux payeraient chèrement leur ignorance. Si beaucoup de travailleurs désirent l'unification des assurances c'est parce qu'ils voient l'avantage qu'ils retireraient notamment du système de la carte unique et du bureau unique auprès duquel ils pourraient revendiquer toutes leurs indemnités. Les inconvénients de la complexité et la confusion dont souffrent aujourd'hui les assurances sociales sont donc beaucoup plus étendus et
de l'Etat entraîne de grandes dépenses et nuit à l'efficacité de l'assurance ; actuellement de véritables armées d'employés s'occupent d'assurance. En Grande-Bretagne, le nombre des fonctionnaires des organismes de l'Etat, des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance dépasse bien cent mille. 4° Une des pires conséquences de la complexité actuelle des rouages administratifs est la difficulté que les travailleurs éprouvent à établir leur droit. Ils ne savent pas toujours à quel moment et auprès de quel organisme réclamer leurs indemnités. Sans l'assistance du secrétaire de leur syndicat, un grand nombre d'entre eux payeraient chèrement leur ignorance. Si beaucoup de travailleurs désirent l'unification des assurances c'est parce qu'ils voient l'avantage qu'ils retireraient notamment du système de la carte unique et du bureau unique auprès duquel ils pourraient revendiquer toutes leurs indemnités. Les inconvénients de la complexité et la confusion dont souffrent aujourd'hui les assurances sociales sont donc beaucoup plus étendus et plus graves que nos hommes d'Etat ne le pensent généralement. Le régime actuel est à la fois anti-économique, compliqué et insuffisant. Une réforme dans ce domaine s'impose avec urgence. EXAMEN DES OBJECTIONS FORMULÉES CONTRE L'ADMINISTRATION UNIFIÉE En fait, le besoin d'une réorganisation des assurances sociales se fait sentir depuis longtemps et plus d'un projet d'unification a été présenté. Mais jusqu'à ces tout derniers temps, c'est-à-dire jusqu'à ce que le système national des bureaux de placement eût été introduit et appliqué avec succès, il n'existait aucune organisation particulièrement appropriée pour l'assurance. Il a fallu que l'expérience de la grande guerre démontrât que les bureaux de placement pouvaient s'adapter aux différentes catégories d'opérations de l'assurance pour qu'on pût songer à unifier l'administration des assurances sociales en la confiant à un système national de bureaux de placement dotés de services d'assurance appropriés. Jusqu'à présent cependant cette suggestion n'a eu que peu de succès. Le public qui a vu traiter pendant nombre d'années les différents risques de manières si variées en est arrivé à croire que chaque risque présente des caractères spéciaux qui exigent un mécanisme administratif spécial. On recourt aux comparaisons biologiques, pour justifier cette façon de voir. On affirme que la société
et plus d'un projet d'unification a été présenté. Mais jusqu'à ces tout derniers temps, c'est-à-dire jusqu'à ce que le système national des bureaux de placement eût été introduit et appliqué avec succès, il n'existait aucune organisation particulièrement appropriée pour l'assurance. Il a fallu que l'expérience de la grande guerre démontrât que les bureaux de placement pouvaient s'adapter aux différentes catégories d'opérations de l'assurance pour qu'on pût songer à unifier l'administration des assurances sociales en la confiant à un système national de bureaux de placement dotés de services d'assurance appropriés. Jusqu'à présent cependant cette suggestion n'a eu que peu de succès. Le public qui a vu traiter pendant nombre d'années les différents risques de manières si variées en est arrivé à croire que chaque risque présente des caractères spéciaux qui exigent un mécanisme administratif spécial. On recourt aux comparaisons biologiques, pour justifier cette façon de voir. On affirme que la société doit remplir un certain nombre de fonctions sociales à chacune desquelles correspond un organe parfaitement approprié. Au lieu de reconnaître que des considérations historiques, des questions de convenance et des facteurs politiques sont à l'origine des différentes formes que l'assurance sociale a revêtues dans divers pays, les défenseurs du régime actuel prétendent que les systèmes existants répondent aux vœux d'une opinion publique consciente et intelligente dirigée par des gouvernements sages et prévoyants. Cette assertion, constamment répétée, a acquis la force d'une croyance qui, sans être nettement énoncée, raisonnée ou démontrée, est docilement acceptée par un grand nombre d'administrateurs, d'économistes et de parlementaires en Allemagne, en Grande-Bretagne et en France. Cette opinion a été exposée de la manière la plus complète par le Dr von Kaufmann dans les termes suivants : « L'organisation de systèmes distincts d'assurance pour la maladie, les accidents et l'invalidité s'explique non pas par des accidents de l'évolution historique, mais plutôt par des considérations techniques rationnelles d'ordre actuariel et administratif ». Il ajoute, parlant des systèmes allemands, que les différences mêmes que l'on constate dans les régimes financiers des différentes branches de l'assurance sociale, la variété des méthodes employées pour en répartir les charges, la diversité des