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le gestionnaire ou l'ordonnateur : comptage et valorisation des stocks, estimation des charges à payer, recensement des risques, par exemple. Quant à la qualité comptable, elle ne peut être obtenue et conservée que si elle est recherchée par l'ordonnateur aussi bien que par le comptable. Maîtrise des délais de paiement, débouclage des opérations provisoires ou d'avance, provisions à passer sur les stocks, appréciation de la pertinence des durées d'amortissement sont autant de sujets dont les ordonnateurs doivent se sentir co-responsables. La recherche de cette collaboration et de cette mutualisation sera d'autant plus nécessaire qu'une organisation administrative évoluera du modèle de l'ordonnateur unique à celui comportant une pluralité d'ordonnateurs. Un premier moyen simple consiste à rechercher, par l'illustration, à intéresser les ordonnateurs. Même si l’on a fait le choix d’un compte général de l'État, comme dans le cas français, par opposition à des comptes ministériels distincts, il est permis de tirer de la comptabilité générale des illustrations représentatives du poids, de l'activité ou des spécificités d'un ministère. Par exemple, en France, le ministère de la défense et des anciens combattants « pèse » pour 97 % des stocks inscrits au bilan de l'État. Celui de l'écologie, de l'environnement et du développement durable administre 46% des immobilisations corporelles. Le fait que les responsables de la gestion dans ces ministères, à tous niveaux, soient conscients de ces données améliore, au-delà de leur connaissance, leurs chances de bien exercer leurs fonctions et de concourir à une bonne gestion publique. Plus complexe est la mise au point d'outils de travail présentant aux gestionnaires administratifs les usages qu'ils peuvent tirer de la comptabilité générale. Ceci n'a été réalisé en France qu'en 2011, cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi organique sur les lois de finances ; il n'y a donc ni à rougir ni à s'inquiéter de ne pas disposer de tous les outils au début du processus. Le « guide pratique de la comptabilité patrimoniale au service du gestionnaire » comporte des exemples concrets destinés à montrer aux ordonnateurs des données comptables dont la comparaison, par des ratios, peut donner des clés utiles
durable administre 46% des immobilisations corporelles. Le fait que les responsables de la gestion dans ces ministères, à tous niveaux, soient conscients de ces données améliore, au-delà de leur connaissance, leurs chances de bien exercer leurs fonctions et de concourir à une bonne gestion publique. Plus complexe est la mise au point d'outils de travail présentant aux gestionnaires administratifs les usages qu'ils peuvent tirer de la comptabilité générale. Ceci n'a été réalisé en France qu'en 2011, cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi organique sur les lois de finances ; il n'y a donc ni à rougir ni à s'inquiéter de ne pas disposer de tous les outils au début du processus. Le « guide pratique de la comptabilité patrimoniale au service du gestionnaire » comporte des exemples concrets destinés à montrer aux ordonnateurs des données comptables dont la comparaison, par des ratios, peut donner des clés utiles pour le diagnostic et la gestion, dans des domaines variés : immobilier, stocks, provisions, masse salariale. Bien entendu, ces outils sont à la fois utiles à un gestionnaire donné et pour faire des comparaisons entre gestionnaires. Ainsi, le coût des locaux par agent (loyers + entretien / effectif), la vitesse de rotation des stocks ou le taux d'utilisation des provisions sont riches d'enseignement sur la qualité de la gestion et son efficience ainsi que sur la précision des méthodes comptables employées. Un coût croissant ou trop élevé des locaux par agent est un signe de mauvaise gestion ou de gestion dispendieuse, une rotation trop lente des stocks signale des achats mal gérés, une mauvaise liaison entre les besoins et les approvisionnements et un risque de gaspillage, une trop faible utilisation des provisions peut être le symptôme d'un mauvais diagnostic des risques et d’une revue trop peu fréquente des provisions passées. Aucun modèle ne s'impose ni ne se transpose facilement et rien ne fonctionne durablement sans partir d'une bonne compréhension de la situation et des besoins d'un État. Cependant, partout, il est difficile et exigeant de tenir les comptes publics. De bons comptes publics sont une des conditions et un des
de rotation des stocks ou le taux d'utilisation des provisions sont riches d'enseignement sur la qualité de la gestion et son efficience ainsi que sur la précision des méthodes comptables employées. Un coût croissant ou trop élevé des locaux par agent est un signe de mauvaise gestion ou de gestion dispendieuse, une rotation trop lente des stocks signale des achats mal gérés, une mauvaise liaison entre les besoins et les approvisionnements et un risque de gaspillage, une trop faible utilisation des provisions peut être le symptôme d'un mauvais diagnostic des risques et d’une revue trop peu fréquente des provisions passées. Aucun modèle ne s'impose ni ne se transpose facilement et rien ne fonctionne durablement sans partir d'une bonne compréhension de la situation et des besoins d'un État. Cependant, partout, il est difficile et exigeant de tenir les comptes publics. De bons comptes publics sont une des conditions et un des atouts d'une gestion publique en progrès et au service du bien commun. Le temps est indispensable et les objectifs, comme les efforts, doivent être progressifs et pluriannuels mais chaque progrès, dans chaque service, de la qualité comptable concourt à réunir les conditions d'un emploi utile des comptes. Ces missions furent jugées fructueuses, car un arrêté du 11 germinal suivant (1er avril 1801) ordonnait aux autres conseillers d’État Lacuée, Thibaudeau, Français de Nantes et Champagny, et de nouveau à Duchâtel et Fourcroy, de se rendre avec les mêmes instructions dans les 4e, 6e, 7e, 8e, 14e et 18e régions militaires. Barbé ne fut pas de cette nouvelle expédition, car il était déjà depuis quinze jours directeur général du trésor public. Barbé-Marbois partit pour la 13e région militaire, qui correspondait exactement aux quatre départements de l’actuelle région de Bretagne, le 4 nivôse, lendemain même de l’attentat de la rue St Nicaise, qui eut lieu le 3, soit le 24 décembre 1800. Il voyagea dans les quatre départements, parcourut trois cents lieues (plus de 1200 km), rencontra et écouta beaucoup de monde, sur place et dans les réunions, et de toutes les opinions ; il avait interrogé les passants et les agriculteurs, il
jugées fructueuses, car un arrêté du 11 germinal suivant (1er avril 1801) ordonnait aux autres conseillers d’État Lacuée, Thibaudeau, Français de Nantes et Champagny, et de nouveau à Duchâtel et Fourcroy, de se rendre avec les mêmes instructions dans les 4e, 6e, 7e, 8e, 14e et 18e régions militaires. Barbé ne fut pas de cette nouvelle expédition, car il était déjà depuis quinze jours directeur général du trésor public. Barbé-Marbois partit pour la 13e région militaire, qui correspondait exactement aux quatre départements de l’actuelle région de Bretagne, le 4 nivôse, lendemain même de l’attentat de la rue St Nicaise, qui eut lieu le 3, soit le 24 décembre 1800. Il voyagea dans les quatre départements, parcourut trois cents lieues (plus de 1200 km), rencontra et écouta beaucoup de monde, sur place et dans les réunions, et de toutes les opinions ; il avait interrogé les passants et les agriculteurs, il était entré dans les fermes, s’était rendu compte de tout par lui-même, avait recueilli des études et des mémoires, des réponses à des questionnaires et des cahiers d’observations. Il avait réuni notamment, le 19 nivôse an IX (9 janvier 1801) à Pontivy, alors chef-lieu du Morbihan, la première « conférence administrative régionale », avec les préfets des départements et le général commandant la 13e division militaire, le général Hédouville. C’est donc une sorte d’« inspecteur général de l’administration en mission extraordinaire » qui revint de Bretagne en février 1801. À son retour, fin janvier, il remit un mémoire comportant de nombreuses pièces annexes, dans lequel il traite de plusieurs sujets financiers, administratifs et politiques. Leur principal intérêt est de montrer qu’un an après le début du Consulat, la situation administrative et politique des provinces françaises est loin d’être stabilisée. L’inspection des finances de la division militaire : Ses premiers développements traitent des « violations de caisse », par les généraux des armées, qu’on appelle aujourd’hui des gestions de fait par soustraction. Barbé-Marbois a commencé par contrôler la comptabilité du payeur divisionnaire des armées, qui, dit-il, est la moins désordonnée, mais il apparaît clairement que les fonds sont dépensés à l’avance,
administrative régionale », avec les préfets des départements et le général commandant la 13e division militaire, le général Hédouville. C’est donc une sorte d’« inspecteur général de l’administration en mission extraordinaire » qui revint de Bretagne en février 1801. À son retour, fin janvier, il remit un mémoire comportant de nombreuses pièces annexes, dans lequel il traite de plusieurs sujets financiers, administratifs et politiques. Leur principal intérêt est de montrer qu’un an après le début du Consulat, la situation administrative et politique des provinces françaises est loin d’être stabilisée. L’inspection des finances de la division militaire : Ses premiers développements traitent des « violations de caisse », par les généraux des armées, qu’on appelle aujourd’hui des gestions de fait par soustraction. Barbé-Marbois a commencé par contrôler la comptabilité du payeur divisionnaire des armées, qui, dit-il, est la moins désordonnée, mais il apparaît clairement que les fonds sont dépensés à l’avance, et que la solde est amputée par ces « forcements de caisse », destinés, dans le meilleur des cas, à financer des dépenses d’entretien et de fonctionnement indispensables, mais banales. Il estime que l’état-major est quatre fois trop important, et constate que les officiers sont payés avant les soldats, ce qui « irrite la discipline ». Le délai accordé au payeur pour justifier ses comptes a permis quelques régularisations, mais comme l’avoue ingénument l’intéressé, il a été payeur en Allemagne et traduit à l’époque en conseil de guerre pour avoir mécontenté un général en refusant « d’ouvrir sa caisse ». Un autre avait été menacé de prison. Par ces méthodes, les officiers supérieurs trouvent commode de « s’ouvrir un compte chez le payeur », qui n’est bien sûr jamais soldé. Il y en a pour 1 880 000 F, calcule-t-il. La moitié des dépenses irrégulières pour les trois premiers mois de l’an IX sont des dépenses « secrètes et extraordinaires », ou des frais de courrier. « J’ai voulu connaître le détail, mais c’est impossible ». On lui a dit : « Ces dépenses ne sont pas toutes très régulières, mais c’est le moyen d’attacher au gouvernement ». On lui
qui « irrite la discipline ». Le délai accordé au payeur pour justifier ses comptes a permis quelques régularisations, mais comme l’avoue ingénument l’intéressé, il a été payeur en Allemagne et traduit à l’époque en conseil de guerre pour avoir mécontenté un général en refusant « d’ouvrir sa caisse ». Un autre avait été menacé de prison. Par ces méthodes, les officiers supérieurs trouvent commode de « s’ouvrir un compte chez le payeur », qui n’est bien sûr jamais soldé. Il y en a pour 1 880 000 F, calcule-t-il. La moitié des dépenses irrégulières pour les trois premiers mois de l’an IX sont des dépenses « secrètes et extraordinaires », ou des frais de courrier. « J’ai voulu connaître le détail, mais c’est impossible ». On lui a dit : « Ces dépenses ne sont pas toutes très régulières, mais c’est le moyen d’attacher au gouvernement ». On lui a dit aussi que le ministre a été informé de tout ceci, mais que la trésorerie n’a rien dit, par négligence ou résignation. Les officiers affirment que : « les richesses et la fortune sont pour les braves, prenons, on trouvera nos comptes à la bouche de nos canons ». Il tient à Rennes une réunion avec tous les comptables du département, sur les affaires de finances et de contributions. « Malgré le désordre de toutes les comptabilités, j'ai trouvé partout de l'empressement à me fournir les renseignements dont j'ai eu besoin. Les ordres des ministres m'avaient précédé. Je crois qu'il vaudrait mieux cependant que des missions de cette nature fussent tenues secrètes, et que le Conseiller d'État envoyé parût inopinément ». Gabriel Marie Joseph d'Hédouville (1755-1825), officier sous l'ancien régime, participa à la bataille de Valmy, et fut incarcéré comme ancien noble jusqu'au 9 thermidor. Chef de l'état-major de Hoche en 1795 en Vendée, il participa à sa politique d'apaisement. Envoyé en mission à Saint-Domingue en 1798, renvoyé en France par Toussaint Louverture en 1799. Général de division dans l’Ouest après le 18 brumaire, diplomate en Russie de 1801 à 1804. Sénateur en 1805, pair de France en 1815.
Il tient à Rennes une réunion avec tous les comptables du département, sur les affaires de finances et de contributions. « Malgré le désordre de toutes les comptabilités, j'ai trouvé partout de l'empressement à me fournir les renseignements dont j'ai eu besoin. Les ordres des ministres m'avaient précédé. Je crois qu'il vaudrait mieux cependant que des missions de cette nature fussent tenues secrètes, et que le Conseiller d'État envoyé parût inopinément ». Gabriel Marie Joseph d'Hédouville (1755-1825), officier sous l'ancien régime, participa à la bataille de Valmy, et fut incarcéré comme ancien noble jusqu'au 9 thermidor. Chef de l'état-major de Hoche en 1795 en Vendée, il participa à sa politique d'apaisement. Envoyé en mission à Saint-Domingue en 1798, renvoyé en France par Toussaint Louverture en 1799. Général de division dans l’Ouest après le 18 brumaire, diplomate en Russie de 1801 à 1804. Sénateur en 1805, pair de France en 1815. Ce mémoire et ceux des autres conseillers d'État ont été publiés en 1874 par M. Félix Rocquain, sous le titre « L'état de la France au 18 brumaire », et furent largement cités par Taine dans son livre sur « Les origines de la France contemporaine ». En effet, pour son arrivée, les comptabilités ont été restaurées tant bien que mal, ce qui est le début d'un bien. Mais les désordres sont innombrables : les règlements sont ignorés, bafoués, contradictoires, les livres sont mal tenus, les comptables sont menacés s'il n'ouvrent pas leur caisse, tant par les civils que les militaires. Le préfet du Morbihan se fait délivrer des fonds sans justification ni justificatif, par pure commodité. « Pour quelles causes le préfet tolère, autorise ces contraventions aux règles tant de fois prescrites ? C'est pour des acomptes à un fournisseur, pour des dépenses de l'ordre le plus ordinaire, mais sans que ces ordonnances soient appuyées des pièces et documents qu'exige l'ordre de la comptabilité. Les comptes ne pourront jamais être rendus ; le ministre des finances et la direction de la trésorerie voient ainsi renversées les mesures de règles et de sagesse qu'ils prennent. » Les agents de la
son arrivée, les comptabilités ont été restaurées tant bien que mal, ce qui est le début d'un bien. Mais les désordres sont innombrables : les règlements sont ignorés, bafoués, contradictoires, les livres sont mal tenus, les comptables sont menacés s'il n'ouvrent pas leur caisse, tant par les civils que les militaires. Le préfet du Morbihan se fait délivrer des fonds sans justification ni justificatif, par pure commodité. « Pour quelles causes le préfet tolère, autorise ces contraventions aux règles tant de fois prescrites ? C'est pour des acomptes à un fournisseur, pour des dépenses de l'ordre le plus ordinaire, mais sans que ces ordonnances soient appuyées des pièces et documents qu'exige l'ordre de la comptabilité. Les comptes ne pourront jamais être rendus ; le ministre des finances et la direction de la trésorerie voient ainsi renversées les mesures de règles et de sagesse qu'ils prennent. » Les agents de la trésorerie n'arrivent pas à poursuivre toutes les irrégularités, ce qui donne le sentiment de l'impunité aux comptables. Il y a un déficit de 239 000 F chez le receveur du Morbihan, qui conteste le chiffre. Mais « il reconnaît lui-même que le désordre est très grand chez lui. » La Mayenne n'est pas de son ressort, mais Barbé-Marbois en dénonce le receveur général, très mauvais comptable « qui bénéficie de la protection d'une compagnie de banquiers ». Les receveurs font en effet fructifier les fonds, qu’ils perçoivent beaucoup plus tôt que ne le pense le gouvernement, en les plaçant chez des banquiers. Le receveur général des Côtes du Nord peut ainsi faire jouer sur la place une somme supérieure à 600 000 F. « Je n'ai pas trouvé un seul comptable en état de rendre ses comptes. Une vérification inattendue les a d'abord étonnés ; ils m'ont proposé des explications, ils ont arrangé des défenses, ils ont fait, sous mes yeux, les premières diligences pour être mieux en règle à l'avenir. Mais j'ai passé comme un orage. On a dû se dire après un premier mouvement d'épouvante : cela ne recommencera pas de sitôt; il faut plier un moment; on
Mayenne n'est pas de son ressort, mais Barbé-Marbois en dénonce le receveur général, très mauvais comptable « qui bénéficie de la protection d'une compagnie de banquiers ». Les receveurs font en effet fructifier les fonds, qu’ils perçoivent beaucoup plus tôt que ne le pense le gouvernement, en les plaçant chez des banquiers. Le receveur général des Côtes du Nord peut ainsi faire jouer sur la place une somme supérieure à 600 000 F. « Je n'ai pas trouvé un seul comptable en état de rendre ses comptes. Une vérification inattendue les a d'abord étonnés ; ils m'ont proposé des explications, ils ont arrangé des défenses, ils ont fait, sous mes yeux, les premières diligences pour être mieux en règle à l'avenir. Mais j'ai passé comme un orage. On a dû se dire après un premier mouvement d'épouvante : cela ne recommencera pas de sitôt; il faut plier un moment; on n'enverra pas deux fois de suite un magistrat supérieur pour vérifier la situation des comptables. Ils comptent d'ailleurs sur des protections efficaces, et je crois qu'ils ont raison. » « Une note particulière, jointe à ce mémoire, fera connaître l'insuffisance de la vérification dont les préfets sont chargés. Il est impossible qu'ils vérifient sur pièces, ils me l'ont déclaré formellement. » Il y a dans ces propos, et notamment dans l'idée de contrôles inopinés, les éléments de la création d'un corps spécialisé d'inspection des finances, qui existe alors partiellement, puisqu'il y a depuis 1799 un corps de vérificateurs généraux établis dans les divisions militaires, et ils vont rapidement trouver leur application : Par arrêté du 19 fructidor an IX (6 septembre 1801), les consuls créent quinze inspecteurs généraux du trésor public, « chargés de vérifier les caisses des receveurs généraux et particuliers, et celles des préposés des payeurs généraux dans les divisions militaires et les départements. Ces inspecteurs devront s'assurer de la régularité de la gestion desdits comptables, et de l'exactitude à se conformer aux instructions qui leur auront été transmises. » Ils sont placés auprès du ministre des finances et spécialement du directeur général du trésor, qui est précisément
impossible qu'ils vérifient sur pièces, ils me l'ont déclaré formellement. » Il y a dans ces propos, et notamment dans l'idée de contrôles inopinés, les éléments de la création d'un corps spécialisé d'inspection des finances, qui existe alors partiellement, puisqu'il y a depuis 1799 un corps de vérificateurs généraux établis dans les divisions militaires, et ils vont rapidement trouver leur application : Par arrêté du 19 fructidor an IX (6 septembre 1801), les consuls créent quinze inspecteurs généraux du trésor public, « chargés de vérifier les caisses des receveurs généraux et particuliers, et celles des préposés des payeurs généraux dans les divisions militaires et les départements. Ces inspecteurs devront s'assurer de la régularité de la gestion desdits comptables, et de l'exactitude à se conformer aux instructions qui leur auront été transmises. » Ils sont placés auprès du ministre des finances et spécialement du directeur général du trésor, qui est précisément Barbé-Marbois pour quelques jours encore, avant sa promotion au rang de ministre. Barbé-Marbois n'a pu être étranger à la préparation de ce texte, qui n'a pas été soumis au Conseil d'État. L'inspection générale des finances telle qu'on la connaît aujourd'hui n'a été créée qu'en 1816 par le comte Corvetto, ministre des finances, par fusion avec d'autres corps d'inspection du ministère. Il repère aussi qu'il y a un million de francs de « fonds oisifs » dans les caisses des quatre départements. Il poursuit : Les receveurs généraux ont beaucoup plus avancé leurs recettes qu'on ne pense. Plusieurs viennent à Paris racheter leurs obligations avec leur excédent ; ils gagnent ainsi 18 à 20 pour cent. « Le trésor public ferait lui-même ce grand bénéfice, s'il pouvait lui-même attendre les échéances, et certainement il le pourrait, car les comptables rachètent avec l'excédent qu'ils ont en caisse ». Dorénavant, les paiements sont déjà arriérés pour l'an IX. Il y a beaucoup de misère, à côté de quelques richesses : l'argent n'est pas rare, mais il n'ose se montrer, et les journaliers n'ont pas d'ouvrage. On peut dire avec vérité qu'un tiers de la population vit aux dépens des deux autres, soient les
des finances, par fusion avec d'autres corps d'inspection du ministère. Il repère aussi qu'il y a un million de francs de « fonds oisifs » dans les caisses des quatre départements. Il poursuit : Les receveurs généraux ont beaucoup plus avancé leurs recettes qu'on ne pense. Plusieurs viennent à Paris racheter leurs obligations avec leur excédent ; ils gagnent ainsi 18 à 20 pour cent. « Le trésor public ferait lui-même ce grand bénéfice, s'il pouvait lui-même attendre les échéances, et certainement il le pourrait, car les comptables rachètent avec l'excédent qu'ils ont en caisse ». Dorénavant, les paiements sont déjà arriérés pour l'an IX. Il y a beaucoup de misère, à côté de quelques richesses : l'argent n'est pas rare, mais il n'ose se montrer, et les journaliers n'ont pas d'ouvrage. On peut dire avec vérité qu'un tiers de la population vit aux dépens des deux autres, soient les volant, soit par des aumônes forcées. La crainte des réquisitions fait vider les dépôts de grains, car « la confiance est encore très ondoyante ». Ses observations sur les perceptions sont aussi sévères : Le droit de passe (qui est un péage sur les routes, mis en place sous le Directoire après le 18 fructidor) est difficile à faire rentrer. Les adjudicataires triplent leur mise, notamment entre Brest et Nantes, d'autant que la navigation côtière est paralysée par la flotte anglaise. La difficulté des communications suspend en partie le commerce, et il est menacé, dans quelques départements, d'une suspension totale : « Les voitures sont exposées à de grands accidents, et l'on en éprouve de fréquents, même avec des voitures bien plus maniables que les leurs ; il faut doubler le nombre des chevaux, et la nourriture des hommes en est diminuée en ce moment de disette où ils consomment des pains d'avoine. J'ai rencontré des voitures publiques entièrement vides, à cause du danger de verser, de celui des voleurs et de l'interruption du commerce. On paierait sans murmurer le droit de barrière, si les chemins étaient en bon état ; pour éviter les grandes routes, on prend des chemins