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la crise financière de 1805, mais il le nomma en septembre 1807 Premier président de la nouvelle Cour des comptes. Chronique de jurisprudence administrative Jean-Paul CARTON Doyen honoraire des facultés de droit Université d'Artois CEP Mots-clés / Recouvrement des créances ordinaires Condamnation judiciaire Échéancier de paiement Remise en cause de l'échéancier Régime juridique de cette remise en cause Arrêt n° 10DA01394, 12DA00029 du 10 avril 2012 de la cour administrative d'appel de Douai M. D. Résumé L'échéancier de paiement accordé par le comptable public en charge du recouvrement d'une créance de réparation fixée par l'autorité judiciaire s'analyse en un acte administratif soumis au contrôle du juge administratif. Corrélativement, la décision par laquelle le comptable remet en cause un échéancier de paiement est un acte unilatéral soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir et non pas du juge du contrat. Outre l'atteinte au principe de sécurité juridique, le juge administratif exerce un contrôle réduit à l'erreur manifeste d'appréciation des motifs pour lesquels le comptable public remet en cause un échéancier de paiement. Commentaire M. D. était, dans les années 1990, secrétaire général adjoint d'une commune ayant fait l'objet d'un examen de gestion diligenté par la chambre régionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais. Non sans s'être heurtée à quelques difficultés pour mener à bien ses investigations, cette juridiction financière révéla un vaste système d'enrichissement personnel, un dispositif, malheureusement fréquent à cette époque, de versements de rémunérations à travers une structure associative paramunicipale ainsi que, plus généralement, un clientélisme à large spectre. Ces constats se sont traduits par la mise en œuvre de procédures propres au droit budgétaire et comptable sous la forme d'une déclaration de gestion de fait, confirmée par la Cour des comptes. Les travaux de la chambre régionale des comptes ont connu des prolongements judiciaires sous la forme, notamment, d'une condamnation solidaire de M. D. et d'autres prévenus, au nombre desquels le maire en exercice au moment des faits, à payer à la commune, constituée partie civile, une somme totale de 8 527 500 francs. Cette condamnation étant devenue définitive à la suite du rejet du pourvoi formé contre
du Nord-Pas-de-Calais. Non sans s'être heurtée à quelques difficultés pour mener à bien ses investigations, cette juridiction financière révéla un vaste système d'enrichissement personnel, un dispositif, malheureusement fréquent à cette époque, de versements de rémunérations à travers une structure associative paramunicipale ainsi que, plus généralement, un clientélisme à large spectre. Ces constats se sont traduits par la mise en œuvre de procédures propres au droit budgétaire et comptable sous la forme d'une déclaration de gestion de fait, confirmée par la Cour des comptes. Les travaux de la chambre régionale des comptes ont connu des prolongements judiciaires sous la forme, notamment, d'une condamnation solidaire de M. D. et d'autres prévenus, au nombre desquels le maire en exercice au moment des faits, à payer à la commune, constituée partie civile, une somme totale de 8 527 500 francs. Cette condamnation étant devenue définitive à la suite du rejet du pourvoi formé contre l'arrêt de la cour d'appel qui l'avait prononcée, un titre de recettes fut émis par le maire de ladite commune pour le paiement, par M. D. d'une somme représentant sa part dans le préjudice subi par la collectivité territoriale évaluée à la somme de 777 490 euros. En charge de l'opération de recouvrement, le trésorier assignataire de la commune accepta d'accorder des délais de paiement donnant ainsi une suite favorable à une demande de M. D., n'apparaissant pas immédiatement solvable. Le débiteur et le comptable public se mirent ainsi d'accord sur un échéancier prévoyant un remboursement de 200 € par mois jusqu'à extinction de la dette, soit pendant un peu moins de ... 324 années. Quelque cinq années plus tard, convaincu d'une évolution de la capacité contributive de l'intéressé favorable à un remboursement plus prompt, le trésorier tenta de renégocier les conditions du rééchelonnement mais s'opposa à un débiteur manifestement attaché à son échéancier initial. En effet, M. D., considérait que ces modalités de paiement présentaient un caractère irrévocable puisqu'elles mentionnaient valoir accord sur les délais de paiement jusqu'à extinction de la dette, n'étaient pas subordonnées à une clause de révision tout en se prévalant de leur respect scrupuleux. C'est
l'opération de recouvrement, le trésorier assignataire de la commune accepta d'accorder des délais de paiement donnant ainsi une suite favorable à une demande de M. D., n'apparaissant pas immédiatement solvable. Le débiteur et le comptable public se mirent ainsi d'accord sur un échéancier prévoyant un remboursement de 200 € par mois jusqu'à extinction de la dette, soit pendant un peu moins de ... 324 années. Quelque cinq années plus tard, convaincu d'une évolution de la capacité contributive de l'intéressé favorable à un remboursement plus prompt, le trésorier tenta de renégocier les conditions du rééchelonnement mais s'opposa à un débiteur manifestement attaché à son échéancier initial. En effet, M. D., considérait que ces modalités de paiement présentaient un caractère irrévocable puisqu'elles mentionnaient valoir accord sur les délais de paiement jusqu'à extinction de la dette, n'étaient pas subordonnées à une clause de révision tout en se prévalant de leur respect scrupuleux. C'est dans ces conditions que l'échéancier de paiement fut dénoncé expressément par une lettre que le débiteur a, sans succès, portée à la censure du tribunal administratif de Lille puis de la cour administrative d'appel de Douai. L'arrêt commenté soulève la question de la compétence juridictionnelle en matière de créance (I), de la nature juridique de l'acte en cause (II) tout en permettant d'apprécier les axes de contrôle du juge de l’excès de pouvoir (III). I UNE DETERMINATION DELICATE DE LA COMPETENCE JURIDICTIONNELLE En acceptant d'examiner le litige, le juge d'appel a implicitement retenu la compétence de la juridiction administrative ne s'imposant pourtant pas avec la force de l'évidence en raison de la nature de la créance concernée et de celle de l'acte contesté (A). Toutefois, le recours à la théorie de l'acte détachable permit de justifier, néanmoins, la solution (B). A L'INCOMPÉTENCE DE PRINCIPE DU JUGE ADMINISTRATIF A L'ÉGARD D'UNE CREANCE JUDICIAIRE Comme le relevait le rapporteur public du tribunal administratif de Lille, au cours d'une analyse très argumentée, le principe de séparation des autorités interdit au juge administratif de connaître du contentieux de l'exécution d'une décision du juge judiciaire. En effet, même si les litiges touchant à l'organisation et
de la nature juridique de l'acte en cause (II) tout en permettant d'apprécier les axes de contrôle du juge de l’excès de pouvoir (III). I UNE DETERMINATION DELICATE DE LA COMPETENCE JURIDICTIONNELLE En acceptant d'examiner le litige, le juge d'appel a implicitement retenu la compétence de la juridiction administrative ne s'imposant pourtant pas avec la force de l'évidence en raison de la nature de la créance concernée et de celle de l'acte contesté (A). Toutefois, le recours à la théorie de l'acte détachable permit de justifier, néanmoins, la solution (B). A L'INCOMPÉTENCE DE PRINCIPE DU JUGE ADMINISTRATIF A L'ÉGARD D'UNE CREANCE JUDICIAIRE Comme le relevait le rapporteur public du tribunal administratif de Lille, au cours d'une analyse très argumentée, le principe de séparation des autorités interdit au juge administratif de connaître du contentieux de l'exécution d'une décision du juge judiciaire. En effet, même si les litiges touchant à l'organisation et au fonctionnement du service public de la justice posent de délicates questions de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, une jurisprudence ancienne, claire et constante attribue aux seuls tribunaux judiciaires le contentieux de l'exécution des peines portant sur la nature et les limites de la peine infligée par une juridiction judiciaire dont l'exécution est poursuivie par le ministère public. Cette solution solidement ancrée pour les sanctions pénales repose sur l'idée que ces décisions ne sont pas détachables de la procédure judiciaire. Le champ de cette compétence s'étend aux actes matériels d'exécution de la sanction et même aux décisions administratives qui sont la conséquence nécessaire de la décision de justice. Le contentieux de la légalité des avis de mise en recouvrement, avertissements et commandements de payer émis par le comptable public pour le recouvrement des amendes, civiles ou pénales, échappe également à la compétence de l'ordre juridictionnel administratif. Mais le juge administratif décline également sa compétence lorsque la mesure d'exécution porte sur un différend civil. Se trouve donc normalement exclue de son prétoire toute discussion portant sur le recouvrement des créances judiciairement fixées, même au profit de victimes revêtant la nature de personnes publiques. Ainsi en va-t-il, en
par une juridiction judiciaire dont l'exécution est poursuivie par le ministère public. Cette solution solidement ancrée pour les sanctions pénales repose sur l'idée que ces décisions ne sont pas détachables de la procédure judiciaire. Le champ de cette compétence s'étend aux actes matériels d'exécution de la sanction et même aux décisions administratives qui sont la conséquence nécessaire de la décision de justice. Le contentieux de la légalité des avis de mise en recouvrement, avertissements et commandements de payer émis par le comptable public pour le recouvrement des amendes, civiles ou pénales, échappe également à la compétence de l'ordre juridictionnel administratif. Mais le juge administratif décline également sa compétence lorsque la mesure d'exécution porte sur un différend civil. Se trouve donc normalement exclue de son prétoire toute discussion portant sur le recouvrement des créances judiciairement fixées, même au profit de victimes revêtant la nature de personnes publiques. Ainsi en va-t-il, en principe, des dommages et intérêts prononcés par le juge pénal dans le cadre du volet relatif aux intérêts civils liquidés au profit des victimes s'étant portées partie civile. Tel était le cas de la commune de Saint-Pol-sur-Mer. Enfin, quelle que soit l'origine, publique ou privée de la créance, toute contestation portant sur la forme de l'acte de poursuite est dévolue à l'autorité judiciaire. En l'espèce, il ressort de l'arrêt commenté du 10 avril 2012 que la CAA de Douai était saisie, parmi d'autres moyens, de griefs portant sur la forme, en particulier, sur la motivation de la décision remettant en cause l'échéancier. B LA COMPÉTENCE RÉSIDUELLE DU JUGE ADMINISTRATIF RELEVANT DE LA THÉORIE DE L'ACTE DÉTACHABLE Toutefois, il existe un îlot de compétence administrative dans l'immensité de ce contentieux judiciaire. Il repose sur la notion de « détachabilité » de l'acte pris par l'autorité compétente, en l'occurrence, le comptable public. En effet, dans un certain nombre d'hypothèses, l'autorité investie du pouvoir de recouvrer peut exercer un pouvoir propre sans lien direct ou évident avec l'exécution de la sentence judiciaire. Les mesures de remise gracieuse consenties par le comptable à un débiteur en raison de sa situation financière sont au nombre
portant sur la forme de l'acte de poursuite est dévolue à l'autorité judiciaire. En l'espèce, il ressort de l'arrêt commenté du 10 avril 2012 que la CAA de Douai était saisie, parmi d'autres moyens, de griefs portant sur la forme, en particulier, sur la motivation de la décision remettant en cause l'échéancier. B LA COMPÉTENCE RÉSIDUELLE DU JUGE ADMINISTRATIF RELEVANT DE LA THÉORIE DE L'ACTE DÉTACHABLE Toutefois, il existe un îlot de compétence administrative dans l'immensité de ce contentieux judiciaire. Il repose sur la notion de « détachabilité » de l'acte pris par l'autorité compétente, en l'occurrence, le comptable public. En effet, dans un certain nombre d'hypothèses, l'autorité investie du pouvoir de recouvrer peut exercer un pouvoir propre sans lien direct ou évident avec l'exécution de la sentence judiciaire. Les mesures de remise gracieuse consenties par le comptable à un débiteur en raison de sa situation financière sont au nombre des actes détachables de la procédure de recouvrement proprement dite. Un des enseignements de l'arrêt commenté est donc d'admettre, dans le périmètre des actes détachables les mesures relatives à l'octroi et à la remise en cause des délais de paiement des dettes non fiscales des collectivités territoriales, alors même qu'un échéancier ne répond pas, stricto sensu, à la définition de la mesure gracieuse puisque, loin de renoncer à recouvrer, le comptable organise seulement les modalités d'un paiement amiable. Cette extension du périmètre de la compétence juridictionnelle administrative peut trouver une assise dans un précédent significatif du contentieux fiscal. Un des apports de l'arrêt considéré est d'étendre cette solution au contentieux des créances publiques ordinaires même si la nature de l'acte pose question. Il L'ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT, ENTRE CONTRAT ET ACTE UNILATÉRAL En affirmant que la dénonciation de l'échéancier de paiement accordé par le comptable public ne peut être entendue comme une rupture unilatérale d'un contrat mais comme la remise en cause, pour l'avenir, d'une décision unilatérale, la cour administrative a adopté un parti juridique susceptible de susciter la critique au regard du droit des contrats. Mais cette position peut se réclamer d'appuis solides en droit administratif lequel manifeste ainsi son
échéancier ne répond pas, stricto sensu, à la définition de la mesure gracieuse puisque, loin de renoncer à recouvrer, le comptable organise seulement les modalités d'un paiement amiable. Cette extension du périmètre de la compétence juridictionnelle administrative peut trouver une assise dans un précédent significatif du contentieux fiscal. Un des apports de l'arrêt considéré est d'étendre cette solution au contentieux des créances publiques ordinaires même si la nature de l'acte pose question. Il L'ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT, ENTRE CONTRAT ET ACTE UNILATÉRAL En affirmant que la dénonciation de l'échéancier de paiement accordé par le comptable public ne peut être entendue comme une rupture unilatérale d'un contrat mais comme la remise en cause, pour l'avenir, d'une décision unilatérale, la cour administrative a adopté un parti juridique susceptible de susciter la critique au regard du droit des contrats. Mais cette position peut se réclamer d'appuis solides en droit administratif lequel manifeste ainsi son autonomie. Ces divergences ne sont pas dissipées par le droit et la pratique comptables. À LA NATURE CONTRACTUELLE DE L'ÉCHÉANCIER EN DROIT CIVIL La proposition faite par un débiteur de désintéresser son créancier moyennant des modalités de paiement échelonnées et l’acceptation corrélative de ces conditions de règlement présentent tous les caractères d'une rencontre de volontés. CE, 30 mars 1987 Benabou : R. tables : 899 à propos d'une décision du ministre de l'économie et des finances rejetant une demande de remise gracieuse portant sur des dommages et intérêts que le requérant avait été condamné à verser à l'Etat par une cour d'appel judiciaire; CE, 5 juillet 2006 Batteau : R. tables. 784 à propos du refus d'une remise gracieuse demandée sur le fondement des articles 10-1 et 10-2 du décret du 22 décembre 1964 relatif au recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires par les comptables directs du Trésor ; CE 18 mars 1994 Ministère c/Ass. Gepod Formation : Req. n° 129460, RJF 5/94 n° 645 à propos d'une décision d'un trésorier principal mettant fin à l'étalement du paiement d'une dette fiscale. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012. Chronique de jurisprudence administrative entre personnes capables, exprimant un consentement
caractères d'une rencontre de volontés. CE, 30 mars 1987 Benabou : R. tables : 899 à propos d'une décision du ministre de l'économie et des finances rejetant une demande de remise gracieuse portant sur des dommages et intérêts que le requérant avait été condamné à verser à l'Etat par une cour d'appel judiciaire; CE, 5 juillet 2006 Batteau : R. tables. 784 à propos du refus d'une remise gracieuse demandée sur le fondement des articles 10-1 et 10-2 du décret du 22 décembre 1964 relatif au recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires par les comptables directs du Trésor ; CE 18 mars 1994 Ministère c/Ass. Gepod Formation : Req. n° 129460, RJF 5/94 n° 645 à propos d'une décision d'un trésorier principal mettant fin à l'étalement du paiement d'une dette fiscale. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012. Chronique de jurisprudence administrative entre personnes capables, exprimant un consentement non vicié sur un objet, a priori, licite et clairement déterminé. La cause de l'obligation respective des parties à l'acte en litige soulève, en revanche, une difficulté d'un autre ordre. Il convient d'admettre ici avec d'autres, que la cause dont la nécessité est prescrite par l'article 1108 du code civil s'entend, de manière générale, de la raison pour laquelle on contracte. De ce point de vue, le but poursuivi par les parties s'étant entendues sur des délais de paiement est double. Pour le débiteur, la cause immédiate ou causa proxima, présentant généralement pour la doctrine civiliste un caractère objectif est, évidemment, d'être soulagé des poursuites exercées sur ses biens et de bénéficier d'un moratoire. De son côté, le comptable public acquiert une relative certitude quant à la rentrée de liquidités dans sa caisse. Dès lors, il limite le risque d'un défaut de paiement immédiat et échappe à toute mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans la mesure où chaque échéance acquittée par le débiteur, fut-elle minime au regard du montant total à recouvrer, interrompt la prescription de l'action en recouvrement la menaçant. La cause éloignée ou causa remote, individuellement subjective, prête davantage à controverse et il est
s'entend, de manière générale, de la raison pour laquelle on contracte. De ce point de vue, le but poursuivi par les parties s'étant entendues sur des délais de paiement est double. Pour le débiteur, la cause immédiate ou causa proxima, présentant généralement pour la doctrine civiliste un caractère objectif est, évidemment, d'être soulagé des poursuites exercées sur ses biens et de bénéficier d'un moratoire. De son côté, le comptable public acquiert une relative certitude quant à la rentrée de liquidités dans sa caisse. Dès lors, il limite le risque d'un défaut de paiement immédiat et échappe à toute mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans la mesure où chaque échéance acquittée par le débiteur, fut-elle minime au regard du montant total à recouvrer, interrompt la prescription de l'action en recouvrement la menaçant. La cause éloignée ou causa remote, individuellement subjective, prête davantage à controverse et il est permis de gager que la cour administrative d'appel, même sans viser le code civil dans l'arrêt commenté, n'a pas été insensible aux raisons lointaines ayant animé les parties à l'échéancier. Car, au fond, quelle est l'intention du débiteur sinon de saisir l'opportunité inespérée d'obtenir à travers un plan de règlement extrêmement favorable un effacement considérable de sa dette? Il est vrai que le but poursuivi par le comptable est inchangé : assurer le recouvrement d'une somme fixée par décision de justice. Dans tous les cas et quelle que soit l'appréciation portée sur l'aspect moral ou l'efficacité des procédures de recouvrement, l'obligation n'est pas sans cause et demeure licite dans la mesure où l'autorité du jugement pénal n’est pas niée dans son principe et que le comptable public exerce une compétence légalement dévolue en accordant un échéancier. En effet, l'application des articles 11, 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique conduit à conférer au comptable public le monopole du recouvrement et le régime de la responsabilité personnelle sous lequel il opère cette tâche lui donne le pouvoir de convenir des modalités d'encaissement. Au nombre des modalités de recouvrement amiable figure l'octroi de délai de paiement. Les instructions confirment
extrêmement favorable un effacement considérable de sa dette? Il est vrai que le but poursuivi par le comptable est inchangé : assurer le recouvrement d'une somme fixée par décision de justice. Dans tous les cas et quelle que soit l'appréciation portée sur l'aspect moral ou l'efficacité des procédures de recouvrement, l'obligation n'est pas sans cause et demeure licite dans la mesure où l'autorité du jugement pénal n’est pas niée dans son principe et que le comptable public exerce une compétence légalement dévolue en accordant un échéancier. En effet, l'application des articles 11, 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique conduit à conférer au comptable public le monopole du recouvrement et le régime de la responsabilité personnelle sous lequel il opère cette tâche lui donne le pouvoir de convenir des modalités d'encaissement. Au nombre des modalités de recouvrement amiable figure l'octroi de délai de paiement. Les instructions confirment l'existence de cette prérogative exclusive du comptable public et l'encouragent à instruire avec bienveillance les demandes d'étalement sous forme d'échéancier. Certes, ni le règlement général sur la comptabilité publique, ni les instructions propres aux créances ordinaires n'affirment avec clarté que l'octroi de délai de paiement est une obligation née d'un contrat mais quelques indices, propres aux créances fiscales, y ramènent indirectement. Depuis l’entrée en vigueur de l’article 357 H de l’annexe III au code général des impôts, créé par le décret n°2004-77 du 21 janvier 2004 relatif à l’octroi de délais de paiement en matière d’impôt sur le revenu, « le comptable du Trésor établit un contrat en double exemplaire qui fixe l’échéancier accordé au contribuable », Les instructions prises pour l’application de ce dispositif, limité à l’impôt sur le revenu et destiné aux contribuables confrontés à une baisse brutale de revenus, précisent les conséquences de cette qualification contractuelle. Le délai pouvant être accordé avant ou après la mise en recouvrement du rôle, s’il est consenti avant la mise en recouvrement, un avenant est établi lorsque l’impôt est connu. Par ailleurs, les délais ne sont pas remis en cause en cas de retour à meilleure fortune du contribuable en cours