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Une proposition présentée dans ce sens souleva des objections. D'une part, ce droit aurait été considéré comme une intervention grave dans l'administration des caisses, et d'autre part l'institution centrale ne peut savoir quelles sont, sur tout le territoire de la République, les personnes que leur qualification désigne pour ce choix ; elle serait par conséquent obligée de s'en tenir aux propositions locales. De plus, il est évident que les membres du conseil directeur eux-mêmes ne peuvent exercer qu'un contrôle insuffisant. La seule issue était donc d'autoriser l'institution centrale à désigner des fonctionnaires auprès des caisses de maladie ; c'est cette solution que l'on a adoptée. Auprès des caisses ayant au plus 2.000 membres elle nomme un administrateur, qui exerce également les fonctions de caissier, c'est-à-dire s'occupe de la tenue des livres. Elle désigne deux fonctionnaires auprès des caisses ayant 5.000 membres au plus et trois auprès des caisses plus importantes. Les fonctionnaires ainsi nommés relèvent de l'institution centrale ; ils ne sont pas subordonnés au conseil directeur de la caisse. Si l'administrateur estime qu'une résolution de l'assemblée générale ou du comité directeur est contraire aux prescriptions en vigueur il peut et doit en différer l'exécution et soumettre le cas, pour décision, à l'institution centrale. Cette disposition restreint l'autonomie antérieure des caisses de maladie qui, dans l'ensemble, avait donné de bons résultats, mais qui, dans certains cas, avait provoqué des abus dont il est maintenant plus facile de se rendre compte. Il importe de ne pas oublier que les caisses de maladie ont désormais à remplir une mission entièrement nouvelle, qui intéresse des millions de travailleurs. Il serait difficile de remédier après coup aux fautes qui pourraient être commises si les caisses de maladie, abandonnées à elles-mêmes, ne se trouvaient pas à la hauteur de leur tâche. A l'heure actuelle il semble préférable de les diriger, quitte à leur laisser une plus grande latitude plus tard, lorsqu'il n'apparaîtra plus nécessaire de restreindre leur autonomie. C'est ainsi que l'on a réalisé l'unification administrative de l'assurance-maladie avec l'assurance-invalidité et vieillesse. JURIDICTION ET PROCÉDURE Il nous reste à considérer en dernier lieu la question
décision, à l'institution centrale. Cette disposition restreint l'autonomie antérieure des caisses de maladie qui, dans l'ensemble, avait donné de bons résultats, mais qui, dans certains cas, avait provoqué des abus dont il est maintenant plus facile de se rendre compte. Il importe de ne pas oublier que les caisses de maladie ont désormais à remplir une mission entièrement nouvelle, qui intéresse des millions de travailleurs. Il serait difficile de remédier après coup aux fautes qui pourraient être commises si les caisses de maladie, abandonnées à elles-mêmes, ne se trouvaient pas à la hauteur de leur tâche. A l'heure actuelle il semble préférable de les diriger, quitte à leur laisser une plus grande latitude plus tard, lorsqu'il n'apparaîtra plus nécessaire de restreindre leur autonomie. C'est ainsi que l'on a réalisé l'unification administrative de l'assurance-maladie avec l'assurance-invalidité et vieillesse. JURIDICTION ET PROCÉDURE Il nous reste à considérer en dernier lieu la question de la procédure. Depuis l'introduction de l'assurance sociale nous sommes habitués à ce que les conflits relatifs aux prestations soient résolus par des tribunaux d'arbitrage spéciaux, dont les sentences — c'est bien là leur défaut principal — sont sans appel. La nouvelle loi a maintenu les tribunaux d'arbitrage, mais elle a remédié à cet inconvénient. La sentence du tribunal d'arbitrage de la caisse de maladie — tribunal présidé dorénavant par un juge — peut faire l'objet d'un recours auprès du tribunal d'assurance adjoint au tribunal de district. Le tribunal d'assurance statue en première instance sur les conflits relatifs aux prestations de l'assurance-invalidité et vieillesse. Ses décisions peuvent être attaquées par voie d'appel auprès du tribunal supérieur d'assurance à Prague. Tous ces tribunaux comptent au nombre de leurs membres des personnes non spécialistes : un représentant des assurés et un représentant des employeurs. Les fonctions de président d'un conseil d'arbitrage ou d'un tribunal d'assurance sont confiées à un juge. Le tribunal supérieur d'assurance comprend, en plus, deux juges qui font fonction d'assesseurs. Tel est le contenu et l'esprit de la loi du 9 octobre 1924, qui entrera probablement en vigueur en 1926. Les organes administratifs de l'assurance sociale. Par M. Joseph
a remédié à cet inconvénient. La sentence du tribunal d'arbitrage de la caisse de maladie — tribunal présidé dorénavant par un juge — peut faire l'objet d'un recours auprès du tribunal d'assurance adjoint au tribunal de district. Le tribunal d'assurance statue en première instance sur les conflits relatifs aux prestations de l'assurance-invalidité et vieillesse. Ses décisions peuvent être attaquées par voie d'appel auprès du tribunal supérieur d'assurance à Prague. Tous ces tribunaux comptent au nombre de leurs membres des personnes non spécialistes : un représentant des assurés et un représentant des employeurs. Les fonctions de président d'un conseil d'arbitrage ou d'un tribunal d'assurance sont confiées à un juge. Le tribunal supérieur d'assurance comprend, en plus, deux juges qui font fonction d'assesseurs. Tel est le contenu et l'esprit de la loi du 9 octobre 1924, qui entrera probablement en vigueur en 1926. Les organes administratifs de l'assurance sociale. Par M. Joseph L. COHEN, Faculté des sciences économiques, Université de Cambridge. Certains aspects du problème de l'unification des assurances sociales ont déjà été examinés dans la Revue. En novembre 1923 M. Krzeczkowski a posé le problème en termes généraux et émis l'opinion que l'adoption générale d'un système unifié, sous la forme d'une assurance contre la perte de salaire ou de revenu, faciliterait une réglementation internationale des assurances sociales. En mars 1925 le Dr. Pribram a approfondi l'étude de la question et, après examen des principes sur lesquels repose l'assurance, il est arrivé à cette conclusion que l'unification, au sens strict du terme, n'est pas réalisable, mais qu'il est possible et souhaitable d'instituer une certaine coordination des services correspondants de toutes les branches d'assurance. D'après le système idéal qu'il propose le contrôle financier général, l'encaissement des primes et le paiement des indemnités seraient centralisés par un office unique, national ou régional, qui s'occuperait de toutes les branches, tandis que l'administration locale de chaque branche conserverait en général son autonomie. Dans l'article qu'on va lire M. Cohen, à son tour, examine les objections formulées contre l'unification, en particulier l'argument souvent invoqué qu'à chaque risque doit correspondre une administration et un régime financier distincts. Pour
assurance contre la perte de salaire ou de revenu, faciliterait une réglementation internationale des assurances sociales. En mars 1925 le Dr. Pribram a approfondi l'étude de la question et, après examen des principes sur lesquels repose l'assurance, il est arrivé à cette conclusion que l'unification, au sens strict du terme, n'est pas réalisable, mais qu'il est possible et souhaitable d'instituer une certaine coordination des services correspondants de toutes les branches d'assurance. D'après le système idéal qu'il propose le contrôle financier général, l'encaissement des primes et le paiement des indemnités seraient centralisés par un office unique, national ou régional, qui s'occuperait de toutes les branches, tandis que l'administration locale de chaque branche conserverait en général son autonomie. Dans l'article qu'on va lire M. Cohen, à son tour, examine les objections formulées contre l'unification, en particulier l'argument souvent invoqué qu'à chaque risque doit correspondre une administration et un régime financier distincts. Pour lui cet argument est fallacieux ; comme M. Krzeczkowski, il considère que chaque risque n'est qu'un aspect particulier du risque général que constitue la perte de salaire ou de revenu, et l'examen du système en vigueur dans divers pays l'amène à conclure qu'il n'existe pas de raisons valables, techniques, financières ou administratives, contre l'unification. Il préconise la création par l'Etat d'un service central d'assurance chargé de toutes les questions relatives à la statistique et aux recherches, aux mesures préventives, à la rééducation professionnelle, à la perception des primes, au placement des réserves et au contrôle du paiement des prestations. Quant à l'administration locale, elle serait confiée aux bureaux de placement, qui, étant seuls à même de gérer l'assurance-chômage, sont par conséquent seuls à pouvoir s'occuper de toutes les branches des assurances sociales. Ces bureaux, sous leur forme nouvelle, seraient divisés en une série de services, dont chacun s'occuperait des victimes d'un risque déterminé. Pareil système, estime l'auteur, est parfaitement réalisable et permettrait une collaboration étroite entre les sections s'occupant de risques de même nature, tels que les accidents, la maladie et la maternité et, en outre, aboutirait à la promulgation d'un code simplifié des assurances sociales. LA CONFUSION ACTUELLE Depuis
ou administratives, contre l'unification. Il préconise la création par l'Etat d'un service central d'assurance chargé de toutes les questions relatives à la statistique et aux recherches, aux mesures préventives, à la rééducation professionnelle, à la perception des primes, au placement des réserves et au contrôle du paiement des prestations. Quant à l'administration locale, elle serait confiée aux bureaux de placement, qui, étant seuls à même de gérer l'assurance-chômage, sont par conséquent seuls à pouvoir s'occuper de toutes les branches des assurances sociales. Ces bureaux, sous leur forme nouvelle, seraient divisés en une série de services, dont chacun s'occuperait des victimes d'un risque déterminé. Pareil système, estime l'auteur, est parfaitement réalisable et permettrait une collaboration étroite entre les sections s'occupant de risques de même nature, tels que les accidents, la maladie et la maternité et, en outre, aboutirait à la promulgation d'un code simplifié des assurances sociales. LA CONFUSION ACTUELLE Depuis le commencement de la grande guerre les assurances sociales se sont beaucoup développées dans la plupart des pays occidentaux. Elles se sont introduites dans des pays qui les avaient ignorées jusqu'alors. Dans d'autres, où elles ne couvraient auparavant que deux ou trois risques, elles ont été étendues à des risques nouveaux. En même temps, on y englobe de nouvelles catégories de personnes ; l'on admet de plus en plus que les familles des assurés ont autant besoin de l'assurance que les salariés eux-mêmes ; la valeur des prestations en espèces et en nature va sans cesse en augmentant. En somme, c'est dans toutes les directions à peu près que les assurances sociales se développent rapidement. C'est là un des rares avantages positifs que les classes laborieuses aient obtenus au cours des dix dernières années. Cependant, comme les avis sont encore partagés sur le champ exact des assurances sociales, nous croyons utile de commencer par définir le terme avec quelque précision. L'assurance sociale confère au travailleur le droit de poursuivre en justice le paiement d'une somme en espèces ou de certains objets et services en nature à titre d'indemnité pour la perte résultant de certains événements déterminés qui ont entraîné pour
nouveaux. En même temps, on y englobe de nouvelles catégories de personnes ; l'on admet de plus en plus que les familles des assurés ont autant besoin de l'assurance que les salariés eux-mêmes ; la valeur des prestations en espèces et en nature va sans cesse en augmentant. En somme, c'est dans toutes les directions à peu près que les assurances sociales se développent rapidement. C'est là un des rares avantages positifs que les classes laborieuses aient obtenus au cours des dix dernières années. Cependant, comme les avis sont encore partagés sur le champ exact des assurances sociales, nous croyons utile de commencer par définir le terme avec quelque précision. L'assurance sociale confère au travailleur le droit de poursuivre en justice le paiement d'une somme en espèces ou de certains objets et services en nature à titre d'indemnité pour la perte résultant de certains événements déterminés qui ont entraîné pour lui une réduction de sa capacité de travail ou un surcroît de dépenses. En pratique, l'assurance fonctionne actuellement pour les douze risques ci-après : accidents du travail, maladies professionnelles, accidents ayant une cause autre que le travail, maladie, maternité, invalidité, cécité, vieillesse, chômage, frais funéraires, veuvage et orphelinage lorsque la veuve ou les orphelins sont dans le besoin. Il y a aussi de sérieuses raisons pour prévoir une assurance en faveur des enfants de l'ouvrier, même lorsque celui-ci a un emploi et touche son salaire. (V. COHEN. Social Insurance Unified, p. 27. Londres, 1924.) REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL 498 Vue le développement que les assurances ont déjà atteint et celui qu'elles atteindront encore, il y a lieu de soumettre leur administration à un examen critique afin de voir si l'on ne pourrait pas l'améliorer tant au point de vue de l'économie pour ceux qui contribuent aux frais de l'assurance, qu'au point de vue du rendement pour le travailleur lui-même. Actuellement il n'existe dans aucun pays ce que l'on pourrait appeler une administration de l'assurance sociale. Divers États ont institué pour l'assurance de leurs travailleurs un certain nombre de systèmes qui ont chacun leur propre administration, mais, jusqu'à présent, ces systèmes
veuve ou les orphelins sont dans le besoin. Il y a aussi de sérieuses raisons pour prévoir une assurance en faveur des enfants de l'ouvrier, même lorsque celui-ci a un emploi et touche son salaire. (V. COHEN. Social Insurance Unified, p. 27. Londres, 1924.) REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL 498 Vue le développement que les assurances ont déjà atteint et celui qu'elles atteindront encore, il y a lieu de soumettre leur administration à un examen critique afin de voir si l'on ne pourrait pas l'améliorer tant au point de vue de l'économie pour ceux qui contribuent aux frais de l'assurance, qu'au point de vue du rendement pour le travailleur lui-même. Actuellement il n'existe dans aucun pays ce que l'on pourrait appeler une administration de l'assurance sociale. Divers États ont institué pour l'assurance de leurs travailleurs un certain nombre de systèmes qui ont chacun leur propre administration, mais, jusqu'à présent, ces systèmes ne sont en général pas coordonnés. Le principe de l'assurance par l'industrie a joui récemment d'une certaine vogue et l'on a préconisé cette méthode pour résoudre les problèmes d'administration. La Tchécoslovaquie a adopté un système restreint d'assurances sociales dont les diverses branches sont coordonnées entre elles ; et le projet de loi français vise, lui aussi, au même objet. Mais la question qui attire de plus en plus l'attention est celle de savoir s'il ne serait pas souhaitable et possible de substituer dans chaque pays, à la pluralité des administrations existantes, une administration unique qui dirigerait d'un centre commun et par l'intermédiaire d'organes appropriés un système étendu et complet d'assurances sociales. En un mot, c'est la question de l'unification des assurances sociales qui se pose aujourd'hui. Confusion de la législation. La confusion qui règne dans le domaine de l'administration n'est qu'un aspect de la confusion plus générale qui résulte des défauts de la législation. Ces défauts sont les suivants : a) Omission de nombreux risques ; b) Application arbitraire du principe de l'obligation ; c) Inégalités dans les échelles de prestations en espèces ; d) Reconnaissance des besoins du salarié mais non de ceux de sa famille ; e) Manque
de loi français vise, lui aussi, au même objet. Mais la question qui attire de plus en plus l'attention est celle de savoir s'il ne serait pas souhaitable et possible de substituer dans chaque pays, à la pluralité des administrations existantes, une administration unique qui dirigerait d'un centre commun et par l'intermédiaire d'organes appropriés un système étendu et complet d'assurances sociales. En un mot, c'est la question de l'unification des assurances sociales qui se pose aujourd'hui. Confusion de la législation. La confusion qui règne dans le domaine de l'administration n'est qu'un aspect de la confusion plus générale qui résulte des défauts de la législation. Ces défauts sont les suivants : a) Omission de nombreux risques ; b) Application arbitraire du principe de l'obligation ; c) Inégalités dans les échelles de prestations en espèces ; d) Reconnaissance des besoins du salarié mais non de ceux de sa famille ; e) Manque d'uniformité dans la répartition des frais. a) Dans aucun pays industriel la loi ne prévoit l'assurance contre tous les risques. Certains États négligent surtout l'assurance-chômage ; d'autres, les pensions de veuves et d'orphelins. Dans un grand nombre de pays les dispositions relatives à l'assurance-maternité et à l'indemnisation des accidents non industriels sont insuffisantes. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE 499 En Grande-Bretagne, où les travailleurs sont assurés contre tant de risques, il n'existe, pour le veuvage et l'orphelinage dans les classes laborieuses, ni assurance obligatoire d'État ni assurance facultative auprès de sociétés de secours mutuels ou de compagnies d'assurances. De même, aucun système ne prévoit expressément l'assurance contre les accidents non industriels ou contre la maladie des femmes et des enfants des travailleurs. Or, si l'assurance a pour objectif le maintien d'un certain niveau de vie pour les travailleurs, il est évidemment illogique de prévoir l'assurance-maladie pour les hommes seulement et de ne pas l'étendre aux femmes et aux enfants du travailleur. b) Quant au caractère obligatoire de l'assurance, il ne repose sur aucun principe bien déterminé. Dans certains cas l'État impose aux travailleurs l'obligation de s'assurer contre la vieillesse, la maladie et le chômage, dans d'autres cas il les
industriels sont insuffisantes. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE 499 En Grande-Bretagne, où les travailleurs sont assurés contre tant de risques, il n'existe, pour le veuvage et l'orphelinage dans les classes laborieuses, ni assurance obligatoire d'État ni assurance facultative auprès de sociétés de secours mutuels ou de compagnies d'assurances. De même, aucun système ne prévoit expressément l'assurance contre les accidents non industriels ou contre la maladie des femmes et des enfants des travailleurs. Or, si l'assurance a pour objectif le maintien d'un certain niveau de vie pour les travailleurs, il est évidemment illogique de prévoir l'assurance-maladie pour les hommes seulement et de ne pas l'étendre aux femmes et aux enfants du travailleur. b) Quant au caractère obligatoire de l'assurance, il ne repose sur aucun principe bien déterminé. Dans certains cas l'État impose aux travailleurs l'obligation de s'assurer contre la vieillesse, la maladie et le chômage, dans d'autres cas il les laisse libres de s'assurer ou non. Parfois il oblige le travailleur ou son patron à s'assurer contre les accidents du travail auprès d'une organisation déterminée, par exemple auprès du Bureau de placement ou auprès d'une caisse d'État jouissant d'un monopole. Parfois, tout en imposant au travailleur ou à son patron l'obligation de s'assurer, la loi ne contient aucune disposition relative à l'assureur. Dans d'autres cas encore l'État moderne se contente de dire au patron : « Je vous tiens pour responsable des accidents du travail dont sont victimes vos ouvriers et je vous oblige à les réparer ; quant au reste, vous êtes libre de vous assurer ou non et de contracter une assurance, comme vous l'entendrez, auprès de l'institution de votre choix. » En Grande-Bretagne, il y a obligation pour l'assurance-maladie, chômage et vieillesse, mais non pas pour les frais funéraires, les accidents et les pensions de veuves et aucune raison logique ne semble justifier cette différence. c) Il est tout à fait impossible de justifier les différences qui existent entre les taux des prestations en espèces prévues pour les divers risques. Dans certains cas les prestations de l'assurance-chômage sont plus élevées que celles de l'assurance-maladie ; dans d'autres
l'obligation de s'assurer, la loi ne contient aucune disposition relative à l'assureur. Dans d'autres cas encore l'État moderne se contente de dire au patron : « Je vous tiens pour responsable des accidents du travail dont sont victimes vos ouvriers et je vous oblige à les réparer ; quant au reste, vous êtes libre de vous assurer ou non et de contracter une assurance, comme vous l'entendrez, auprès de l'institution de votre choix. » En Grande-Bretagne, il y a obligation pour l'assurance-maladie, chômage et vieillesse, mais non pas pour les frais funéraires, les accidents et les pensions de veuves et aucune raison logique ne semble justifier cette différence. c) Il est tout à fait impossible de justifier les différences qui existent entre les taux des prestations en espèces prévues pour les divers risques. Dans certains cas les prestations de l'assurance-chômage sont plus élevées que celles de l'assurance-maladie ; dans d'autres cas c'est le contraire. Pour les accidents du travail la loi prévoit tantôt des indemnités très généreuses, tantôt des sommes si faibles que la victime est bientôt obligée de faire appel à l'assistance publique. Or, pourquoi un travailleur malade aurait-il des besoins moindres qu'un travailleur blessé et pourquoi celui-ci à son tour aurait-il des besoins moindres qu'un chômeur ? 500 REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL d) Les dispositions relatives aux assurés chargés de famille sont tout aussi confuses. Dans certains pays tous les assurés ont droit à la même indemnité, qu'ils soient célibataires ou mariés. Plus fréquemment, la loi reconnaît les besoins familiaux dans la fixation des prestations, mais seulement pour certaines branches de l'assurance, et non pas pour toutes. Il existe même des pays où, en cas d'accident du travail, l'indemnité est calculée en tenant compte du nombre des personnes vivant à la charge de la victime si l'accident a été mortel, mais non pas si la victime n'a pas succombé. e) Il ne semble pas y avoir de raison valable, à moins qu'un hasard de l'histoire ne puisse être considéré comme tel, pour imposer à l'employeur seul la charge de l'assurance-accidents et non pas celle de l'assurance-chômage. Et ici