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Dépôt légal : Septembre 2012 Tirage : 3650 exemplaires Éditeur : Sari Les Éditions Gestion et Finances Publiques La Revue au capital de 25 000 € Abonnements Métropole : 150 € (TTC) DOM: 180€ (TTC) TOM et étranger : 200 € (TTC) Abonnements souscrits à titre personnel par les agents DGFIP et par les étudiants : 97 € L'abonnement part du 1er janvier de chaque année. En 2012, seul le numéro d'Août-Septembre sera jumelé Prix du numéro : 15 € Les articles publiés dans La Revue n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs. La Revue n° 8-9 Août-Sept 2012 ÉCONOMIE 4 — Les retraites de la fonction publique : vers une clarification ? 4 Jacques BICHOT — Retraites : les points de vue de la Commission européenne et de l'OCDE Jacques BICHOT Fiscalité 12 — Différentes conceptions des réformes fiscales (Piketty St Etienne Valletoux) 12 Fabrice BIN — L'impôt de solidarité sur la fortune, l'impôt de la controverse 18 Céline VIESSANT Gestion et organisation administrative 23 — La politique immobilière de l'Etat, entre avancées et incohérences 23 Romain LEBLOND-MASSON Finances publiques 26 — L'abandon de la prescription trentenaire pour le recouvrement des salaires fictifs.... 26 Vladan MARJANOVIC Hôpitaux 32 — CDBF et établissements publics de santé 32 Dominique PELJAK — La coopération hospitalière René BARBERYE Collectivités locales 40 Vers une RGPP locale ? 41 Françoise LARPIN L'intercommunalité en France, entre expansion géographique et inertie financière 45 Robin DEGRON Les conséquences du rehaussement des seuils de l'apurement administratif des comptabilités publiques locales 51 Stéphanie DAMAREY International 55 — XIVe colloque international des services du Trésor 12/15 mars 2012 Colloque de Lomé 55 Vincent MAZAURIC ©Aux termes du Code de la propriété intellectuelle, toute reproduction ou représentation, intégrale ou partielle, de la présente publication, faite par quelque procédé que ce soit, sans consentement de l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite et constitue une contrefaçon sanctionnée par les articles L.335-2 et suivants du CPI. Gestion & Finances Publiques contribue au respect de l'environnement en choisissant un papier PEFC et en confiant la réalisation de cette revue à un
CDBF et établissements publics de santé 32 Dominique PELJAK — La coopération hospitalière René BARBERYE Collectivités locales 40 Vers une RGPP locale ? 41 Françoise LARPIN L'intercommunalité en France, entre expansion géographique et inertie financière 45 Robin DEGRON Les conséquences du rehaussement des seuils de l'apurement administratif des comptabilités publiques locales 51 Stéphanie DAMAREY International 55 — XIVe colloque international des services du Trésor 12/15 mars 2012 Colloque de Lomé 55 Vincent MAZAURIC ©Aux termes du Code de la propriété intellectuelle, toute reproduction ou représentation, intégrale ou partielle, de la présente publication, faite par quelque procédé que ce soit, sans consentement de l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite et constitue une contrefaçon sanctionnée par les articles L.335-2 et suivants du CPI. Gestion & Finances Publiques contribue au respect de l'environnement en choisissant un papier PEFC et en confiant la réalisation de cette revue à un imprimeur labellisé Imprim' vert et certifié ISO 14001. Histoire 59 — François Barbé-Marbois, conseiller d'Etat en mission d'inspection en 1801 59 Jean-François POTTON CHRONIQUE de jurisprudence administrative 64 — Recouvrement par un comptable public d'une créance non fiscale 64 Jean-Paul CARTON CHRONIQUE de jurisprudence financière Jean-Luc GIRARDI / Louis RENOUARD / Pierre ROCCA 23 Romain LEBLOND-MASSON Public finances 26 Renunciation to thirty-year prescription term for recovery of fictitious wages 26 Vladan MARJANOVIC Hospitals 32 — The CDBF (budgetary and financial disciplinary court) and public healthcare institutions 32 Dominique PEUAT — Cooperation between hospitals 37 René BARBERYE Local authorities 41 Will there be a general review of local authorities policies? 41 Françoise LARPIN — Intercommunal organization in France, geography development and financial inertia 45 Robin DEGRON The consequences of the raising of administrative discharge thresholds for local public accounts 51 Stéphanie DAMAREY International Affairs 55 — 14th International Symposium on Treasury services held at Lomé from 12th to 15th of March 2012 55 Vincent MAZAURIC SOME HISTORY 59 — François Barbe-Marais, a Conseil d’Etat member carrying out an inspection in 1801 59 Jean-François POTTON GAL administrative developments 64 — Recovery by the Treasury of debts of a non-fiscal nature 64 Jean-Paul
/ Pierre ROCCA 23 Romain LEBLOND-MASSON Public finances 26 Renunciation to thirty-year prescription term for recovery of fictitious wages 26 Vladan MARJANOVIC Hospitals 32 — The CDBF (budgetary and financial disciplinary court) and public healthcare institutions 32 Dominique PEUAT — Cooperation between hospitals 37 René BARBERYE Local authorities 41 Will there be a general review of local authorities policies? 41 Françoise LARPIN — Intercommunal organization in France, geography development and financial inertia 45 Robin DEGRON The consequences of the raising of administrative discharge thresholds for local public accounts 51 Stéphanie DAMAREY International Affairs 55 — 14th International Symposium on Treasury services held at Lomé from 12th to 15th of March 2012 55 Vincent MAZAURIC SOME HISTORY 59 — François Barbe-Marais, a Conseil d’Etat member carrying out an inspection in 1801 59 Jean-François POTTON GAL administrative developments 64 — Recovery by the Treasury of debts of a non-fiscal nature 64 Jean-Paul CARTON financial developments Jean-Luc GIRARDI / Louis RENOUARD / Pierre ROCCA La Mutuelle des Comptables Publics, Assureur de référence du risque professionnel des Comptables et des Régisseurs, 75 ans d'expérience à votre service, Partenaire de l’ACP et de l’AFCM. Contactez-nous au 0972 67 27 70 ou rendez-vous sur notre site www.amf-assurances.fr Economie Jacques BICHOT Économiste, professeur émérite à l’université Lyon 3 Les retraites de la fonction publique : vers une clarification ? Cet article est déjà paru dans la Revue Française de Comptabilité N° 453 Avril 2012 La retraite des fonctionnaires reste nettement plus favorable que celle des salariés du secteur privé ; un nouvel indicateur permet de mesurer à quel point. Cette générosité pose un problème : peut-on considérer ces pensions comme relevant totalement de la répartition ? Une fraction de chacune d’elles ne relève-t-elle pas d’un régime d'entreprise, qu'une comptabilité d’engagement devrait traiter différemment de ce qui correspond à l'assurance vieillesse de la majorité des Français ? Si oui, que faire pour donner à la comptabilité publique la qualité d'image fidèle de la réalité ? Comment comparer la générosité des systèmes de retraites ? La méthode proposée ci-après peut être utilisée pour effectuer des comparaisons internationales aussi bien
www.amf-assurances.fr Economie Jacques BICHOT Économiste, professeur émérite à l’université Lyon 3 Les retraites de la fonction publique : vers une clarification ? Cet article est déjà paru dans la Revue Française de Comptabilité N° 453 Avril 2012 La retraite des fonctionnaires reste nettement plus favorable que celle des salariés du secteur privé ; un nouvel indicateur permet de mesurer à quel point. Cette générosité pose un problème : peut-on considérer ces pensions comme relevant totalement de la répartition ? Une fraction de chacune d’elles ne relève-t-elle pas d’un régime d'entreprise, qu'une comptabilité d’engagement devrait traiter différemment de ce qui correspond à l'assurance vieillesse de la majorité des Français ? Si oui, que faire pour donner à la comptabilité publique la qualité d'image fidèle de la réalité ? Comment comparer la générosité des systèmes de retraites ? La méthode proposée ci-après peut être utilisée pour effectuer des comparaisons internationales aussi bien que pour comparer divers systèmes en usage dans un pays donné. Comme il s'agit ici de l'appliquer à la France, cette méthode est présentée dans un cadre français, mais le lecteur intéressé pourra aisément la transposer au niveau international. Appelons « système de retraites » relatif à une catégorie socioprofessionnelle le régime ou l’ensemble de régimes obligatoires auxquels doivent adhérer les membres de cette catégorie. Le système des salariés du secteur privé se compose de trois régimes (le régime général, l’ARRCO et l’AGIRC) ; celui des fonctionnaires de l’Etat (respectivement des collectivités territoriales et des hôpitaux) d'un seul. Pour comparer la générosité des différents systèmes, on se réfère généralement aux règles et paramètres applicables dans toutes sortes de domaines : calcul du salaire de référence, bonifications de la durée de cotisation pour diverses situations, possibilités de départ précoce, droits familiaux (y compris la réversion), etc. Or il est très difficile d’aboutir à un résultat par cette méthode, car un système peut être plus généreux pour certaines situations, et moins généreux pour d’autres. Par exemple, le mode de calcul du salaire de référence est basé sur les six derniers mois dans la fonction publique, mais il n’incorpore pas les primes, alors
le régime ou l’ensemble de régimes obligatoires auxquels doivent adhérer les membres de cette catégorie. Le système des salariés du secteur privé se compose de trois régimes (le régime général, l’ARRCO et l’AGIRC) ; celui des fonctionnaires de l’Etat (respectivement des collectivités territoriales et des hôpitaux) d'un seul. Pour comparer la générosité des différents systèmes, on se réfère généralement aux règles et paramètres applicables dans toutes sortes de domaines : calcul du salaire de référence, bonifications de la durée de cotisation pour diverses situations, possibilités de départ précoce, droits familiaux (y compris la réversion), etc. Or il est très difficile d’aboutir à un résultat par cette méthode, car un système peut être plus généreux pour certaines situations, et moins généreux pour d’autres. Par exemple, le mode de calcul du salaire de référence est basé sur les six derniers mois dans la fonction publique, mais il n’incorpore pas les primes, alors que dans le privé sont prises en compte les 25 meilleures années, ce qui est moins favorable, mais les primes sont retenues pour le calcul, ce qui l'est davantage. Dans ces conditions, les discussions s’enlisent très vite. Pour sortir de l'incertitude à laquelle conduisent les comparaisons qualitatives portant sur des multitudes de règles, un bon moyen consiste à recourir à une méthode quantitative qui ne s’intéresse pas aux différences entre les règles appliquées pour le calcul des pensions, mais seulement aux résultats engendrés par ces ensembles de règles, et plus précisément au résultat global pour l'ensemble des populations concernées. Pratiquement, on peut utiliser le taux de cotisation (cotisations employeur et employé additionnées) d'équilibre, c'est-à-dire le taux qui assurerait exactement la couverture par les cotisations des dépenses relatives aux pensions versées si le système avait un rapport démographique (quotient du nombre des cotisants par celui des pensionnés) donné, par exemple celui des salariés du privé. Un système est d'autant plus généreux que son taux de cotisation d'équilibre est plus élevé. Idéalement il faudrait utiliser un modèle de micro-simulation pour calculer ce taux : on le ferait tourner sur une population de référence en le paramétrant successivement avec les règles en vigueur
multitudes de règles, un bon moyen consiste à recourir à une méthode quantitative qui ne s’intéresse pas aux différences entre les règles appliquées pour le calcul des pensions, mais seulement aux résultats engendrés par ces ensembles de règles, et plus précisément au résultat global pour l'ensemble des populations concernées. Pratiquement, on peut utiliser le taux de cotisation (cotisations employeur et employé additionnées) d'équilibre, c'est-à-dire le taux qui assurerait exactement la couverture par les cotisations des dépenses relatives aux pensions versées si le système avait un rapport démographique (quotient du nombre des cotisants par celui des pensionnés) donné, par exemple celui des salariés du privé. Un système est d'autant plus généreux que son taux de cotisation d'équilibre est plus élevé. Idéalement il faudrait utiliser un modèle de micro-simulation pour calculer ce taux : on le ferait tourner sur une population de référence en le paramétrant successivement avec les règles en vigueur dans les systèmes A, B, C, etc. Les différentes valeurs obtenues pour le taux de cotisation d'équilibre mesureraient les différentes générosités des systèmes. À défaut de mobiliser un tel outil, ce qui suit est un bricolage susceptible de donner un résultat approchant. La retraite des fonctionnaires est nettement plus généreuse que celle des salariés du privé Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2011 fournit le rapport démographique de chaque régime étudié. Pour se rapprocher d'une situation où les différents régimes s'appliqueraient à des populations identiques, on peut chercher à partir des données de la CCSS quels seraient les taux de cotisation d'équilibre respectivement pour les salariés du privé (SP), pour les fonctionnaires de l’Etat (FE) et pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (FTH) si les trois populations concernées avaient le même rapport démographique, par exemple celui des salariés du privé (1,41 en 2011). Pour parvenir à ce résultat, il convient d’utiliser pour chaque système le montant des pensions versées en 2011 (disponible dans les comptes de la CCSS, en additionnant pour les SP le régime général, l’ARRCO et l’AGIRC), et la somme des salaires bruts. On obtient le tableau ci-dessous : Système
que celle des salariés du privé Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2011 fournit le rapport démographique de chaque régime étudié. Pour se rapprocher d'une situation où les différents régimes s'appliqueraient à des populations identiques, on peut chercher à partir des données de la CCSS quels seraient les taux de cotisation d'équilibre respectivement pour les salariés du privé (SP), pour les fonctionnaires de l’Etat (FE) et pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (FTH) si les trois populations concernées avaient le même rapport démographique, par exemple celui des salariés du privé (1,41 en 2011). Pour parvenir à ce résultat, il convient d’utiliser pour chaque système le montant des pensions versées en 2011 (disponible dans les comptes de la CCSS, en additionnant pour les SP le régime général, l’ARRCO et l’AGIRC), et la somme des salaires bruts. On obtient le tableau ci-dessous : Système SP FE FTH Rapport démographique 1,41 1,04 2,45 Masse des pensions (Md€) 167,8 46,53 14,95 Masse salariale (Md€) 535 75,3 51 Masse salariale corrigée (Md€) 535 102 29,4 Taux de cotisation d'équilibre 31 % 46% 51 % Le taux de cotisation d'équilibre à rapport démographique identique, indicateur global de la générosité d'un système de retraites par répartition, est supérieur d'environ moitié pour les fonctionnaires à ce qu'il est pour les salariés du privé. Sous réserve de calculs effectués de façon moins artisanale, il est donc probable que les fonctionnaires bénéficient d'un système de retraites nettement plus généreux que celui des salariés du secteur privé. Les retraites des fonctionnaires relèvent-elles entièrement de la répartition ? La partie des pensions de la fonction publique qui excède ce que les anciens serviteurs de l’État auraient perçu si le code des pensions des fonctionnaires était calqué sur celui de la sécurité sociale augmenté des conventions collectives nationales ARRCO et AGIRC relève-t-elle de la répartition ? Dans l'esprit du législateur de 1945-1946, probablement pas : son but était, conformément au principe républicain d'égalité, d'instaurer un régime unique de retraite par répartition applicable à tous les travailleurs de France. Or l'article 16 de la loi retraites
générosité d'un système de retraites par répartition, est supérieur d'environ moitié pour les fonctionnaires à ce qu'il est pour les salariés du privé. Sous réserve de calculs effectués de façon moins artisanale, il est donc probable que les fonctionnaires bénéficient d'un système de retraites nettement plus généreux que celui des salariés du secteur privé. Les retraites des fonctionnaires relèvent-elles entièrement de la répartition ? La partie des pensions de la fonction publique qui excède ce que les anciens serviteurs de l’État auraient perçu si le code des pensions des fonctionnaires était calqué sur celui de la sécurité sociale augmenté des conventions collectives nationales ARRCO et AGIRC relève-t-elle de la répartition ? Dans l'esprit du législateur de 1945-1946, probablement pas : son but était, conformément au principe républicain d'égalité, d'instaurer un régime unique de retraite par répartition applicable à tous les travailleurs de France. Or l'article 16 de la loi retraites du 9 novembre 2010 dispose que soit ouverte en 2013 une réflexion visant notamment « les conditions d'une plus grande équité entre les régimes de retraite légalement obligatoires », ainsi que « les conditions de mise en place d'un régime universel par points ou en comptes notionnels » : cela montre que le législateur reste attaché à l'idée d'un régime de retraites par répartition identique pour tous les Français. Dans ces conditions, les pouvoirs publics devraient logiquement s'intéresser au moyen de procurer aux fonctionnaires, au-delà d'une retraite principale par répartition identique à celle des autres travailleurs, une retraite supplémentaire du type « retraite d'entreprise ». Il n'a jamais été interdit à un employeur, qu'il soit public ou privé, de rémunérer pour partie ses employés sous forme de droits à pension, à condition qu'il prenne les précautions voulues pour que ces droits soient solidement garantis, y compris vis-à-vis de sa disparition éventuelle. L'employeur peut par exemple confier des sommes chaque année à une institution financière, charge à elle de les faire fructifier et, le moment venu, de servir les pensions dues. Dans ce cas, les versements annuels à l'assureur ou au fonds de pensions constituent clairement une charge de l’exercice. Si
montre que le législateur reste attaché à l'idée d'un régime de retraites par répartition identique pour tous les Français. Dans ces conditions, les pouvoirs publics devraient logiquement s'intéresser au moyen de procurer aux fonctionnaires, au-delà d'une retraite principale par répartition identique à celle des autres travailleurs, une retraite supplémentaire du type « retraite d'entreprise ». Il n'a jamais été interdit à un employeur, qu'il soit public ou privé, de rémunérer pour partie ses employés sous forme de droits à pension, à condition qu'il prenne les précautions voulues pour que ces droits soient solidement garantis, y compris vis-à-vis de sa disparition éventuelle. L'employeur peut par exemple confier des sommes chaque année à une institution financière, charge à elle de les faire fructifier et, le moment venu, de servir les pensions dues. Dans ce cas, les versements annuels à l'assureur ou au fonds de pensions constituent clairement une charge de l’exercice. Si l'employeur est peu susceptible de disparaître, on peut concevoir qu'il procède autrement, en passant une dotation aux provisions, charge non décaissable : la contrepartie de sa dette envers ses employés est alors une diminution de ses besoins en fonds propres ou de son endettement, ou encore une augmentation de sa trésorerie. Dans ce cas comme dans le précédent la comptabilité d’engagement impose de considérer cette rémunération particulière (en droits à pension) comme une charge de l'exercice durant lequel le droit à pension prend naissance. La pratique actuelle n'est probablement pas conforme à la Constitution. Les administrations publiques sont constitutionnellement tenues depuis 2008 de présenter des comptes « réguliers et sincères », qui « donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière » (article 47-2 de la Constitution). Or une comptabilité de caisse, à la différence d'une comptabilité d'engagement, ne permet pas de satisfaire à cette condition. Pourtant l'article 28 de la LOLF dispose que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées », et l'équivalent pour les recettes : il s'agit d'une comptabilité de caisse. Cette façon de faire
trésorerie. Dans ce cas comme dans le précédent la comptabilité d’engagement impose de considérer cette rémunération particulière (en droits à pension) comme une charge de l'exercice durant lequel le droit à pension prend naissance. La pratique actuelle n'est probablement pas conforme à la Constitution. Les administrations publiques sont constitutionnellement tenues depuis 2008 de présenter des comptes « réguliers et sincères », qui « donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière » (article 47-2 de la Constitution). Or une comptabilité de caisse, à la différence d'une comptabilité d'engagement, ne permet pas de satisfaire à cette condition. Pourtant l'article 28 de la LOLF dispose que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées », et l'équivalent pour les recettes : il s'agit d'une comptabilité de caisse. Cette façon de faire ne donne pas une image fidèle du résultat de la gestion de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux, en ce qui concerne le coût du travail des fonctionnaires : la partie de leur rémunération qui consiste en l'attribution de droits à pension au-delà de ce qui correspond aux règles normales de la répartition est un engagement dont la naissance n’apparaît pas dans le budget annuel de ces institutions. Comment satisfaire à l'exigence constitutionnelle de véracité des comptes ? Modifier la LOLF serait une solution radicale, mais il n'est pas indispensable d'en passer par là. Il suffirait de créer une caisse de retraite supplémentaire des fonctionnaires analogue à l'Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique voire même une simple division de cet ERAFP qui serait débitrice des suppléments de pension dus aux fonctionnaires, et qui recevrait les cotisations requises pour garantir ses engagements. Une telle formule peut être aménagée de façon à ne faire porter aucun poids supplémentaire au Trésor : il suffit que cette caisse puisse placer en titres du dit Trésor l'intégralité des sommes reçues de lui. Cet artifice donnerait le même résultat qu'un provisionnement des engagements de pension supplémentaire, solution interdite dans l'état actuel de la