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contre 78. Présentation à la Chambre des Pairs, le 21 mars; rapport par le baron de Montmorin le 10 avril; discussion et adoption le 12 avril, à la majorité du 113 sur 107. Loi du 4 juin 1787; lois du 22 décembre 1789, instruction du 1er janvier 1790, placée à la même ligne que la loi précédente; constitution du 3 septembre 1791, comp. titre 5, sect. 11; constitution du 5 frimaire an 3, art. 174 et suiv.; constitution du 5 nivôse an 8; loi du 28 pluvôse an 8; arrêtés du directoire an 9, du 2 vendémiaire an 4; ensemble des arrêtés du 16 thermidor an 10, titre 3; charte de 1830 act. 09; lois du 22 juin 1833, sur l'organisation des conseils généraux et d'arrondissement; Bulletin de 1834, sur l'organisation du conseil général de la Seine; du 18 juillet 1837, sur les attributions des conseils municipaux. Les membres pleines de sagesse et franchement élevés ont présidé aux travaux législatifs dont ici ils font compte. Les deux Chambres ont reconnu que l'indépendance des corps délibérants était particulière de la puissance de l'autorité centrale et qu'il ne fallait pas trop accorder aux communes sans vouloir sincèrement l'existence des autres. L'rapport de M. Vivien, en retraçant l'histoire de la législation sur la matière, apprécie avec tant de sagacité que de justesse les différents systèmes qui ont succédé depuis 1789; et il conclut par espérer que la loi très libérale et gouvernementale dans laquelle a été conçue la présente loi. La loi du 22 décembre 1789, dit-il, investit les assemblées administratives des départements de pouvoirs fort étendus; la répartition de l'impôt, dont autant même, les mesures relatives aux souffrances du malheur, à la propagation de l'insécurité, l'encouragement de l'agriculture et de l'industrie, la conservation des propriétés de l'Etat, la police, les intérêts des plus chers de la nation, en un mot, furent confiés à leur vigilance et remis en leurs mains. Le gouvernement presque entier leur était ainsi délégué. Mais, en même temps, les droits de l'autorité royale et son pouvoir suprême étaient constatés; elle plane sur tous les corps intermédiaires pour régler
M. Vivien, en retraçant l'histoire de la législation sur la matière, apprécie avec tant de sagacité que de justesse les différents systèmes qui ont succédé depuis 1789; et il conclut par espérer que la loi très libérale et gouvernementale dans laquelle a été conçue la présente loi. La loi du 22 décembre 1789, dit-il, investit les assemblées administratives des départements de pouvoirs fort étendus; la répartition de l'impôt, dont autant même, les mesures relatives aux souffrances du malheur, à la propagation de l'insécurité, l'encouragement de l'agriculture et de l'industrie, la conservation des propriétés de l'Etat, la police, les intérêts des plus chers de la nation, en un mot, furent confiés à leur vigilance et remis en leurs mains. Le gouvernement presque entier leur était ainsi délégué. Mais, en même temps, les droits de l'autorité royale et son pouvoir suprême étaient constatés; elle plane sur tous les corps intermédiaires pour régler leur marche, pour leur imprimer une action uniforme et normale. Les principes qui servaient de base à ce système nouveau, sont exposés avec une grande fermeté dans les instructions que l'assemblée se donna lorsqu'elle adopta la loi du 22 décembre. Le principe constitutionnel, y est-il dit, sur « la distribution des pouvoirs administratifs », est celui selon lequel l'autorité descend du Roi aux administrations de département, de celles-ci aux administrations de district ». Le Roi est un, les départements ne sont que des sections du même tout; « une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun. Si les corps administratifs étaient indépendants, et en quelqu'aspect souverains dans l'exercice de leurs fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les principes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs mouvements particuliers, détruisant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus fâcheuse anarchie. La loi de 1789, tout en reconnaissant l'autorité nécessaire du pouvoir central, ne l'avait pourtant pas armé de droits assez étendus; la constitution de 1791 combla cette lacune en conférant au roi le droit d'annuler les actes des administrations de département contraires aux lois ou aux ordres qu'il leur aurait adressés, et
des pouvoirs administratifs », est celui selon lequel l'autorité descend du Roi aux administrations de département, de celles-ci aux administrations de district ». Le Roi est un, les départements ne sont que des sections du même tout; « une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun. Si les corps administratifs étaient indépendants, et en quelqu'aspect souverains dans l'exercice de leurs fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les principes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs mouvements particuliers, détruisant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus fâcheuse anarchie. La loi de 1789, tout en reconnaissant l'autorité nécessaire du pouvoir central, ne l'avait pourtant pas armé de droits assez étendus; la constitution de 1791 combla cette lacune en conférant au roi le droit d'annuler les actes des administrations de département contraires aux lois ou aux ordres qu'il leur aurait adressés, et en lui permettant dans des cas extrêmes de les suspendre de leurs fonctions. La tourmente révolutionnaire qui entraîna la plupart de ces administrations hors de leur sphère légale, devait naturellement les rendre suspectes. La Constitution de l'an 3, dans ses impuissants efforts pour rétablir l'ordre et la liberté, prononça leur destruction. L'administration se compose de deux éléments distincts : la pensée et l'exécution, ou, en d'autres termes, la délibération et l'action. La loi du 22 décembre avait consacré ce partage en divisant les assemblées administratives en dénominations, un conseil et un directoire, et en remettant au premier le soin de délibérer et au second celui d'agir. La Constitution de l'an 3 vint confondre ce que la nature des choses ordonne de séparer. IlONARCHIË CONSTITUTIONNELLE—LOUIS-PHILIPPE Ier.—10 MAI 1831. TRÈTES ET ATTRIBUTIONS DES CONSEILS GÉNÉRAUX. Art. 1er. Le conseil général du département répartit, chaque année, les contributions entre les arrondissements conformément aux règles établies par la. Ayant à effectuer cette répartition, il se fonde sur les demandes délibérées par les municipalités elle supprime les conseils de département et ne laisse subsister qu'une seule autorité qu'elle appelle : administration de département et qu'elle compose de cinq membres à l'image du pouvoir central. Elle
destruction. L'administration se compose de deux éléments distincts : la pensée et l'exécution, ou, en d'autres termes, la délibération et l'action. La loi du 22 décembre avait consacré ce partage en divisant les assemblées administratives en dénominations, un conseil et un directoire, et en remettant au premier le soin de délibérer et au second celui d'agir. La Constitution de l'an 3 vint confondre ce que la nature des choses ordonne de séparer. IlONARCHIË CONSTITUTIONNELLE—LOUIS-PHILIPPE Ier.—10 MAI 1831. TRÈTES ET ATTRIBUTIONS DES CONSEILS GÉNÉRAUX. Art. 1er. Le conseil général du département répartit, chaque année, les contributions entre les arrondissements conformément aux règles établies par la. Ayant à effectuer cette répartition, il se fonde sur les demandes délibérées par les municipalités elle supprime les conseils de département et ne laisse subsister qu'une seule autorité qu'elle appelle : administration de département et qu'elle compose de cinq membres à l'image du pouvoir central. Elle détruisait ainsi une des bases essentielles du système de l'Assemblée constituante et elle consacrait en même temps ce que ce système contenait de vicieux en remettant l'action à une autorité collective. En effet, si la délibération appartient essentiellement à plusieurs, l'action doit être le fait d'un seul; elle veut de la rapidité, de l'unité; elle doit offrir la garantie d'une responsabilité réelle et directe. Une autorité collective ne satisfait à aucune de ces conditions. L'Assemblée constituante avait méconnu ce principe, et la constitution de 1795, en supprimant les conseils délibérants et en laissant à des assemblées l'action administrative, privait à la fois le pouvoir de toute vigueur et les citoyens de toutes garanties. La loi du 28 pluviôse an 8, corollaire de l'acte constitutionnel du 22 frimaire précédent, vint compléter l'œuvre de l'Assemblée constituante, en plaçant l'exécution entre les mains d'un seul agent; elle créa les préfets et rétablit les conseils de département; mais, par une de ces alternatives qui, depuis cinquante ans, ont tour à tour en France donné la prépondérance soit à l'ordre contre la liberté, soit à la liberté contre l'ordre, le nouveau gouvernement qui s'établissait alors détruisit les garanties que la constitution de 1791 avait voulu
la rapidité, de l'unité; elle doit offrir la garantie d'une responsabilité réelle et directe. Une autorité collective ne satisfait à aucune de ces conditions. L'Assemblée constituante avait méconnu ce principe, et la constitution de 1795, en supprimant les conseils délibérants et en laissant à des assemblées l'action administrative, privait à la fois le pouvoir de toute vigueur et les citoyens de toutes garanties. La loi du 28 pluviôse an 8, corollaire de l'acte constitutionnel du 22 frimaire précédent, vint compléter l'œuvre de l'Assemblée constituante, en plaçant l'exécution entre les mains d'un seul agent; elle créa les préfets et rétablit les conseils de département; mais, par une de ces alternatives qui, depuis cinquante ans, ont tour à tour en France donné la prépondérance soit à l'ordre contre la liberté, soit à la liberté contre l'ordre, le nouveau gouvernement qui s'établissait alors détruisit les garanties que la constitution de 1791 avait voulu assurer aux citoyens. Il obtint ce résultat, moins encore en réduisant les attributions des conseils généraux qu'en s'attribuant le droit de nommer tous leurs membres; ces assemblées purent encore rendre des services au pays, il serait injuste de méconnaître le bien qu'elles ont fait, mais sans l'élection qui seule les rattachait au peuple dont elles les faisant sortir, les conseils généraux ne pouvaient ni inspirer la confiance, ni exercer un pouvoir réel. « Leurs attributions avaient été notablement amoindries en l'an 8. Ils avaient cessé d'être préposés aux mesures concernant les impôts, à la conservation des propriétés nationales, à la direction des travaux publics; le pouvoir central, il faut le reconnaître, avait pu, à bon droit, reprendre ces diverses branches du service public, mais ses conquêtes nouvelles ne s'étaient pas arrêtées là. Depuis cette époque, la part des conseils généraux dans l'administration départementale s'est successivement agrandie; la nécessité, plus impérieuse que tous les mauvais vouloirs, a forcé de recourir à leur intervention pour la solution des questions nombreuses; mais la restauration, après l'empire, se garda bien de rendre aux citoyens le droit d'élire leurs membres; elle éprouvait contre le pays toute la défiance dont elle le savait animé contre elle,
rattachait au peuple dont elles les faisant sortir, les conseils généraux ne pouvaient ni inspirer la confiance, ni exercer un pouvoir réel. « Leurs attributions avaient été notablement amoindries en l'an 8. Ils avaient cessé d'être préposés aux mesures concernant les impôts, à la conservation des propriétés nationales, à la direction des travaux publics; le pouvoir central, il faut le reconnaître, avait pu, à bon droit, reprendre ces diverses branches du service public, mais ses conquêtes nouvelles ne s'étaient pas arrêtées là. Depuis cette époque, la part des conseils généraux dans l'administration départementale s'est successivement agrandie; la nécessité, plus impérieuse que tous les mauvais vouloirs, a forcé de recourir à leur intervention pour la solution des questions nombreuses; mais la restauration, après l'empire, se garda bien de rendre aux citoyens le droit d'élire leurs membres; elle éprouvait contre le pays toute la défiance dont elle le savait animé contre elle, et le brusque retrait des projets de loi présentés en 1828 témoignait jusqu'à quel point de son antipathie contre toutes les institutions qui étaient de nature à laisser à l'opinion publique une occasion de se former et un moyen de se produire. « La révolution de 1830 devait nécessairement réformer l'administration départementale la victime Les circonscriptions pour lesquelles sont les conseils généraux et dans lesquelles ils exercent leurs fonctions, sont capricieusement forgées; elles manquent de vérité. La force des plus puissants que la division établie en 1790 se manifeste à cette création de quatre-vingt-six circonscriptions territoriales jouissant des mêmes droits, plébiscité les mêmes autorités et munies des mêmes attributions. Ce fractionnement était nécessaire, il l'est encore aujourd'hui que la vérité doit l'emporter, il n'y a plus de danger à rentrer dans la vérité, et il y aurait beaucoup d'avantages pour le rapport administratif, sous le point de vue économique et industriel, et même dans une politique saine, à admettre des divisions et sub-divisions fondées sur la vérité des faits. On a bien dit que Draguignan et Marseille sont des chefs-lieux de département, et placé dans chacune de ces deux villes un préfet et un conseil général, il reste encore que
l'administration départementale la victime Les circonscriptions pour lesquelles sont les conseils généraux et dans lesquelles ils exercent leurs fonctions, sont capricieusement forgées; elles manquent de vérité. La force des plus puissants que la division établie en 1790 se manifeste à cette création de quatre-vingt-six circonscriptions territoriales jouissant des mêmes droits, plébiscité les mêmes autorités et munies des mêmes attributions. Ce fractionnement était nécessaire, il l'est encore aujourd'hui que la vérité doit l'emporter, il n'y a plus de danger à rentrer dans la vérité, et il y aurait beaucoup d'avantages pour le rapport administratif, sous le point de vue économique et industriel, et même dans une politique saine, à admettre des divisions et sub-divisions fondées sur la vérité des faits. On a bien dit que Draguignan et Marseille sont des chefs-lieux de département, et placé dans chacune de ces deux villes un préfet et un conseil général, il reste encore que la ville de Draguignan n'a aucun intérêt et que celle de Marseille en a une importance beaucoup plus grande. On peut en dire autant de Bordeaux et de Mont-de-Marsan, de Toulouse et de Tarbes, et de la vérité certaines villes acquerrasent, en chefs-lieux de grandes provinces, une importance encore plus grande que celle qu'elles ont aujourd'hui; Tellement et, sous ce rapport, le pouvoir aurait peut-être sur elles une action plus reculée et moins décisive; mais ces métropoles constituées, rendraient au gouvernement, plus et en secours efficaces, dans les circonstances graves, bien plus qu'elles ne lui feraient en pouvoir sur la marche ordinaire des affaires. Le législateur qui a des ordres à suivre et des règles à établir et point de théorie à suivre a placé dans la loi l'énumération des attributions confiées aux conseils et aux conseils d'arrondissement; mais, à leur variété et leur nombre, ces attributions cachent quelques idées générales, que les conseils doivent s'efforcer de saisir et de mettre en évidence, afin de rendre plus facile l'appréhension de la loi et d'en mieux user les dispositions. ARCHIPEL CONSTITUTIONNEL-PARTIE HAUTE - N° 18. — ÉTABLISSEMENT 1858. 289 Le conseil général prononce définitivement sur les demandes en réduction de contingentement
grande que celle qu'elles ont aujourd'hui; Tellement et, sous ce rapport, le pouvoir aurait peut-être sur elles une action plus reculée et moins décisive; mais ces métropoles constituées, rendraient au gouvernement, plus et en secours efficaces, dans les circonstances graves, bien plus qu'elles ne lui feraient en pouvoir sur la marche ordinaire des affaires. Le législateur qui a des ordres à suivre et des règles à établir et point de théorie à suivre a placé dans la loi l'énumération des attributions confiées aux conseils et aux conseils d'arrondissement; mais, à leur variété et leur nombre, ces attributions cachent quelques idées générales, que les conseils doivent s'efforcer de saisir et de mettre en évidence, afin de rendre plus facile l'appréhension de la loi et d'en mieux user les dispositions. ARCHIPEL CONSTITUTIONNEL-PARTIE HAUTE - N° 18. — ÉTABLISSEMENT 1858. 289 Le conseil général prononce définitivement sur les demandes en réduction de contingentement formées par les communes, et préalablement soumises au conseil d'arrondissement. Le conseil général vote les centimes additionnels dont la perception est autorisée par les lois. On peut dire avec M. Vivien, que les attributions des conseils généraux sont toutes rattachées aux intérêts du département, mais que ce caractère commun, ce trait caractéristique qu'on retrouve dans elles, n'empêche point qu'elles ne se subdivisent en trois classes distinctes. Tantôt, en effet, les conseils généraux agissent comme délégués au pouvoir législatif, par exemple lorsqu'ils font la répartition des impôts; tantôt comme représentants du département, notamment lorsqu'ils lui imposent des centimes facultatifs, lorsqu'ils règlent la gestion de ses biens, lorsqu'ils font connaître ses besoins et ses vœux; ils agissent quelquefois comme agents du pouvoir central, par exemple, lorsqu'ils donnent leur avis sur les changements de circonscription. Dans l'exercice de ces différentes fonctions, le conseil général agit avec plus ou moins de dépendance et de pouvoir. On peut indiquer, sans peine, les principales nuances qui existent dans l'efficacité et la force obligatoire de ses décisions. Quelquefois il est juge absolu et souverain (voy. N° 1 et 3); quelquefois ses décisions sont obligatoires mais soumises au contrôle de l'autorité centrale (voy. N° 4); enfin, souvent il
trait caractéristique qu'on retrouve dans elles, n'empêche point qu'elles ne se subdivisent en trois classes distinctes. Tantôt, en effet, les conseils généraux agissent comme délégués au pouvoir législatif, par exemple lorsqu'ils font la répartition des impôts; tantôt comme représentants du département, notamment lorsqu'ils lui imposent des centimes facultatifs, lorsqu'ils règlent la gestion de ses biens, lorsqu'ils font connaître ses besoins et ses vœux; ils agissent quelquefois comme agents du pouvoir central, par exemple, lorsqu'ils donnent leur avis sur les changements de circonscription. Dans l'exercice de ces différentes fonctions, le conseil général agit avec plus ou moins de dépendance et de pouvoir. On peut indiquer, sans peine, les principales nuances qui existent dans l'efficacité et la force obligatoire de ses décisions. Quelquefois il est juge absolu et souverain (voy. N° 1 et 3); quelquefois ses décisions sont obligatoires mais soumises au contrôle de l'autorité centrale (voy. N° 4); enfin, souvent il ne donne que de simples avis qui n'ont qu'une autorité morale (voy. N° 5). S'il faut bien, en parcourant les dispositions de la loi, se rappeler ces idées et ces distinctions, on verra qu'elles offrent dans l'application une bien utile diversité. Bien entendu, en parcourant les dispositions de la loi, se rappeler ces idées et ces distinctions, on verra qu'elles offrent dans l'application une bien utile diversité. Les décisions du conseil général, en cette matière ne sont soumises à aucun recours. Ce pouvoir souverain qui lui est ainsi conféré avait été l'objet de la Commission de la Chambre des Pairs présidée de graves inconvénients; mais, reconnaissant que l'opération de la répartition entre les arrondissements était une délégation du pouvoir législatif, elle avait proposé de porter le recours à les Chambres, et, afin d'empêcher que des démarches trop nombreuses ne leur fussent adressées, elle avait jugé convenable de dire dans la loi, les Chambres ne pourraient être appelées en quête sur la proposition du gouvernement. Le comte Tascher, voulant ouvrir une voie alternative aux décisions des conseils généraux qui violaient, ne pas recourir dans ce but aux fins de pouvoir législatif, avait proposé comme suivant: "le conseil général est définitif, et
se rappeler ces idées et ces distinctions, on verra qu'elles offrent dans l'application une bien utile diversité. Les décisions du conseil général, en cette matière ne sont soumises à aucun recours. Ce pouvoir souverain qui lui est ainsi conféré avait été l'objet de la Commission de la Chambre des Pairs présidée de graves inconvénients; mais, reconnaissant que l'opération de la répartition entre les arrondissements était une délégation du pouvoir législatif, elle avait proposé de porter le recours à les Chambres, et, afin d'empêcher que des démarches trop nombreuses ne leur fussent adressées, elle avait jugé convenable de dire dans la loi, les Chambres ne pourraient être appelées en quête sur la proposition du gouvernement. Le comte Tascher, voulant ouvrir une voie alternative aux décisions des conseils généraux qui violaient, ne pas recourir dans ce but aux fins de pouvoir législatif, avait proposé comme suivant: "le conseil général est définitif, et ce qu'il entend." Cette mesure comme limitant au pouvoir royal, la solution de difficultés dont la solution ne peut émaner de l'unique législative. L'assemblée a refusé d'admettre un recours à l'empereur. Cette mesure présente des inconvénients graves; elle n'a pas tourné d'appui. Ainsi la décision du conseil est souveraine. M. Vivien, dans son rapport à la Chambre des Députés, a développé les raisons qui devaient faire admettre cette disposition. Toutefois il a reconnu que ce pouvoir suprême pourrait avoir des inconvénients; "mais ces inconvénients, a-t-il dit, ont leurs limites dans l'obligation de se soumettre aux règles établies par les lois, dans le droit qui appartiendrait au gouvernement de refuser l'exécution des actes par lesquels le conseil général serait sorti de ses attributions et aurait excédé ses pouvoirs, et si ce système a quelques inconvénients, l'admission d'un recours quelconque en amènerait de bien plus graves." Ces paroles doivent être expliquées. Dans quel but réclamait-on qu'un recours fût ouvert contre les décisions des conseils généraux? C'était afin de pouvoir obtenir la réforme d'une répartition qui, régulière d'ailleurs et faite conformément aux lois, ne serait pas équitable. Certainement M. Faisant l'uni n'a pas entendu dire que, dans ce cas, le gouvernement a le