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une comparabilité entre l'État et les firmes privées sont justifiées, lesdites spécificités ne doivent pas être perdues de vue. À la différence d'une entreprise, un État ne tient pas ses comptes dans la perspective de racheter une autre entité, d'être racheté lui-même ou de cesser son activité et d'être liquidé. Dans cet esprit, les IPSAS [international public sector accounting standards) ne sont pas « la Bible », ne sont pas définis par des États souverains mais par une assemblée de praticiens non mandatés par des États et peuvent toujours être pris avec la distance qu'un État jugera utile. Par exemple, les normes comptables de l'État en France ne prévoient pas que les engagements au titre des retraites de la fonction publique soient inscrits dans le bilan mais hors du bilan, où ils sont précisément décrits et évalués, pour un montant de 1 200 milliards €. Dans le même ordre d'idée, le conseil de normalisation des comptes publics, instance chargée d'établir les normes applicables aux organismes publics en France, a adopté, en décembre 2011, un avis sur les passifs relatifs aux concessions de service public qui retient une solution contraire à la position retenue par l'IPSAS Board la même année. L'exhaustivité, et la possibilité d'une trajectoire C’est une qualité indispensable des comptes, condition pour donner une image fidèle de la situation patrimoniale et de la situation financière. Cependant, il est naturel, voire préférable, de suivre une trajectoire progressive plutôt que de tenter, sans réussir, l'exhaustivité au premier coup. D'une part, il est matériellement plus facile à l'administration chargée des comptes publics d'avancer de la sorte, d'autre part certains sujets se matérialisent ou prennent de l'importance au fur et à mesure que des comptes sont tenus et soumis au regard du certificataire ou bien du Parlement. Ainsi, en France, le dernier bilan tenu, au titre de l'exercice 2005, avant le passage en comptabilité patrimoniale, ne comportait que 50 millions € de provisions pour risques et charges. A la fin de l'exercice 2011, ce montant dépasse 90 milliards€. Ce n’est sans doute pas un succès mais un progrès, certainement, et la traduction d'une
et la possibilité d'une trajectoire C’est une qualité indispensable des comptes, condition pour donner une image fidèle de la situation patrimoniale et de la situation financière. Cependant, il est naturel, voire préférable, de suivre une trajectoire progressive plutôt que de tenter, sans réussir, l'exhaustivité au premier coup. D'une part, il est matériellement plus facile à l'administration chargée des comptes publics d'avancer de la sorte, d'autre part certains sujets se matérialisent ou prennent de l'importance au fur et à mesure que des comptes sont tenus et soumis au regard du certificataire ou bien du Parlement. Ainsi, en France, le dernier bilan tenu, au titre de l'exercice 2005, avant le passage en comptabilité patrimoniale, ne comportait que 50 millions € de provisions pour risques et charges. A la fin de l'exercice 2011, ce montant dépasse 90 milliards€. Ce n’est sans doute pas un succès mais un progrès, certainement, et la traduction d'une avance progressive vers un recensement plus exhaustif et une analyse plus exigeante. Il est toujours possible de corriger une erreur sur la présentation des comptes d'un exercice antérieur et il vaut souvent mieux attendre un exercice pour stabiliser une analyse et un chiffrage, puis corriger rétrospectivement, que d'agir dans des conditions imprécises ou trop peu assurées. Il faut tenir compte des extrêmes difficultés pratiques rencontrées par des États pour présenter et clore les comptes d'exercices vieux parfois de plus de cinq ans. Or, on ne doit pas confondre l'établissement de comptes de gestion destinés au jugement des juridictions financières avec la présentation d'une comptabilité patrimoniale, même soumise théoriquement à certification. Dans ce dernier cas, il peut être justifié de ne pas insister sur la clôture de chaque exercice pour s'y épuiser et préférable de faire un « coup d'accordéon » en bouclant ensemble plusieurs exercices, s'efforçant d'approcher au mieux les valeurs d'entrée du premier exercice à partir duquel on se sent prêt à présenter des comptes annuels réguliers et robustes. Une condition indispensable à de tels accommodements est d'être transparent avec la Cour des comptes ainsi qu'avec le Parlement. Expliquer Les comptes patrimoniaux valent autant par les explications qui les
conditions imprécises ou trop peu assurées. Il faut tenir compte des extrêmes difficultés pratiques rencontrées par des États pour présenter et clore les comptes d'exercices vieux parfois de plus de cinq ans. Or, on ne doit pas confondre l'établissement de comptes de gestion destinés au jugement des juridictions financières avec la présentation d'une comptabilité patrimoniale, même soumise théoriquement à certification. Dans ce dernier cas, il peut être justifié de ne pas insister sur la clôture de chaque exercice pour s'y épuiser et préférable de faire un « coup d'accordéon » en bouclant ensemble plusieurs exercices, s'efforçant d'approcher au mieux les valeurs d'entrée du premier exercice à partir duquel on se sent prêt à présenter des comptes annuels réguliers et robustes. Une condition indispensable à de tels accommodements est d'être transparent avec la Cour des comptes ainsi qu'avec le Parlement. Expliquer Les comptes patrimoniaux valent autant par les explications qui les accompagnent que pour eux-mêmes. Il est donc très important de détailler dans une annexe, qui fait partie intégrante des comptes, l’ensemble des explications qui permettent de comprendre le bilan, les données hors bilan (engagements et garanties, notamment), les changements de périmètre et les changements de méthode comptable. Dans un stade avancé de développement de la présentation comptable, il est pertinent de donner une comparaison rétroactive, sur un ou, idéalement, deux exercices précédents, tenant compte de tels changements. Quelle valorisation en fonction de quels utilisateurs des comptes ? Le Parlement Le Parlement est le destinataire de la présentation des comptes qui, dans presque tous les pays de notre groupe, accompagne le projet de loi de règlement. Après de longues années au cours desquelles on marquait peu d'intérêt pour l'exécution, au Parlement comme dans l'administration, l'adoption de lois organiques sur les lois de finances offre un esprit et un cadre nouveaux et la comptabilité patrimoniale se prête à une analyse approfondie de l'activité de l'État. Toutefois, l'intérêt porté aux comptes par le Parlement est, dans le cas français par exemple, encore modeste et l'on peut dire que la source d'informations qu’ils représentent est sous-employée, même si la crise financière dans l’Union européenne
avancé de développement de la présentation comptable, il est pertinent de donner une comparaison rétroactive, sur un ou, idéalement, deux exercices précédents, tenant compte de tels changements. Quelle valorisation en fonction de quels utilisateurs des comptes ? Le Parlement Le Parlement est le destinataire de la présentation des comptes qui, dans presque tous les pays de notre groupe, accompagne le projet de loi de règlement. Après de longues années au cours desquelles on marquait peu d'intérêt pour l'exécution, au Parlement comme dans l'administration, l'adoption de lois organiques sur les lois de finances offre un esprit et un cadre nouveaux et la comptabilité patrimoniale se prête à une analyse approfondie de l'activité de l'État. Toutefois, l'intérêt porté aux comptes par le Parlement est, dans le cas français par exemple, encore modeste et l'on peut dire que la source d'informations qu’ils représentent est sous-employée, même si la crise financière dans l’Union européenne a augmenté l’attention portée aux engagements pris par les États. Une bonne manière pour l'administration de susciter un plus grand intérêt du pouvoir législatif est d'aller à sa rencontre, en lui présentant et expliquant les comptes et en suscitant ses questions. On trouvera aussi le moyen d'une synergie dans laquelle c'est à l'instigation d'un Parlement motivé que l'administration chargée des comptes publics sera poussée à améliorer la qualité comptable. La question de la soutenabilité vient assez vite dans l'échange avec le Parlement autour des questions comptables. On peut la formuler ainsi : « les comptes de l’État permettent-ils d'attester du caractère soutenable, à moyen et long terme, des politiques publiques qu'il conduit ? ». Une telle question est essentielle et légitime. Y répondre nécessite de faire appel à des données budgétaires, fiscales et comptables ainsi qu'aux services qui ont la charge de ces données. Il est indiscutable qu'une comptabilité générale de bonne qualité est nécessaire pour analyser la soutenabilité des politiques publiques : l’appétition de la charge d'entretien des immeubles appartenant à l'État, les dépenses qu'entraîneront la réalisation d'un risque ou la perte d'un litige, le coût d’une garantie donnée par l'État à un tiers, les engagements au titre des
c'est à l'instigation d'un Parlement motivé que l'administration chargée des comptes publics sera poussée à améliorer la qualité comptable. La question de la soutenabilité vient assez vite dans l'échange avec le Parlement autour des questions comptables. On peut la formuler ainsi : « les comptes de l’État permettent-ils d'attester du caractère soutenable, à moyen et long terme, des politiques publiques qu'il conduit ? ». Une telle question est essentielle et légitime. Y répondre nécessite de faire appel à des données budgétaires, fiscales et comptables ainsi qu'aux services qui ont la charge de ces données. Il est indiscutable qu'une comptabilité générale de bonne qualité est nécessaire pour analyser la soutenabilité des politiques publiques : l’appétition de la charge d'entretien des immeubles appartenant à l'État, les dépenses qu'entraîneront la réalisation d'un risque ou la perte d'un litige, le coût d’une garantie donnée par l'État à un tiers, les engagements au titre des retraites des fonctionnaires, sont autant d'éléments qui procèdent de la comptabilité ou dont une comptabilité bien tenue permet l'estimation fiable. Cependant, ceci ne veut pas dire que la comptabilité patrimoniale de l'État doive porter toute l'information relative à la soutenabilité ni supporter son analyse. Deux raisons majeures s'y opposent. La première est que le bilan d'un État est structurellement déséquilibré puisqu'il doit comporter tous les passifs mais ne peut inscrire à son actif l'élément patrimonial fondamental et propre à un État qu'est son pouvoir de lever l'impôt. Il s'ensuit que les bilans des États présentent dans la quasi-totalité des situations nettes négatives, -757 Mds€ dans le cas de la France en 2010. Un tel bilan est, à soi seul, insoutenable. La seconde raison est qu'une écriture de bilan ne peut être envisagée que si elle est chiffrable avec un niveau satisfaisant d'exactitude. Ce niveau décroît avec le temps. Ces deux raisons peuvent s'illustrer dans un exemple : un État qui a la charge des dépenses d’éducation doit-il, dès la naissance de chaque enfant, provisionner la somme nécessaire à sa scolarité ? La réponse est négative, d’une part parce que l'actif du bilan ne reflète pas le potentiel de ressources qui
première est que le bilan d'un État est structurellement déséquilibré puisqu'il doit comporter tous les passifs mais ne peut inscrire à son actif l'élément patrimonial fondamental et propre à un État qu'est son pouvoir de lever l'impôt. Il s'ensuit que les bilans des États présentent dans la quasi-totalité des situations nettes négatives, -757 Mds€ dans le cas de la France en 2010. Un tel bilan est, à soi seul, insoutenable. La seconde raison est qu'une écriture de bilan ne peut être envisagée que si elle est chiffrable avec un niveau satisfaisant d'exactitude. Ce niveau décroît avec le temps. Ces deux raisons peuvent s'illustrer dans un exemple : un État qui a la charge des dépenses d’éducation doit-il, dès la naissance de chaque enfant, provisionner la somme nécessaire à sa scolarité ? La réponse est négative, d’une part parce que l'actif du bilan ne reflète pas le potentiel de ressources qui financeront ces dépenses et d'autre part parce qu'une vision à seize ans, pour ne prendre que la durée minimale de l'enseignement secondaire, serait trop incertaine. b. Les marchés financiers, les bailleurs de fonds, les acteurs économiques La transparence et la sincérité, vertus cardinales des comptes, sont très attendues par les marchés financiers et les bailleurs de fonds. Comme chacun a pu l'observer, un des facteurs de la crise financière éprouvée par la Grèce est l'absence de fiabilité de ses comptes publics. Sans être à soi seul la garantie d'un financement dans de bonnes conditions ou d'une bonne notation financière, la présentation de comptes fiables en est assurément un préalable. Dès que des progrès comptables sont observés, il convient donc de les signaler à ces acteurs et de porter régulièrement à leur connaissance les progrès suivants. L'opinion de la Cour des comptes, si elle a examiné les comptes publics, est un appui précieux car impartial et externe. De même que la question de la soutenabilité budgétaire émerge dans le dialogue avec le Parlement, celle du périmètre des comptes publics survient vite dans la présentation des comptes aux marchés financiers ou aux bailleurs de fonds. Les comptes de l’État central ne reflètent
marchés financiers et les bailleurs de fonds. Comme chacun a pu l'observer, un des facteurs de la crise financière éprouvée par la Grèce est l'absence de fiabilité de ses comptes publics. Sans être à soi seul la garantie d'un financement dans de bonnes conditions ou d'une bonne notation financière, la présentation de comptes fiables en est assurément un préalable. Dès que des progrès comptables sont observés, il convient donc de les signaler à ces acteurs et de porter régulièrement à leur connaissance les progrès suivants. L'opinion de la Cour des comptes, si elle a examiné les comptes publics, est un appui précieux car impartial et externe. De même que la question de la soutenabilité budgétaire émerge dans le dialogue avec le Parlement, celle du périmètre des comptes publics survient vite dans la présentation des comptes aux marchés financiers ou aux bailleurs de fonds. Les comptes de l’État central ne reflètent pas toute la position des finances publiques qui doivent aussi comprendre la situation des collectivités locales ou des organismes publics de sécurité sociale, sans préjudice des particularités institutionnels de chaque pays ou ensemble régional. Dans le cas de l'Union européenne, c'est dans ce périmètre large que l'on mesure la dette publique et le déficit public. Il est donc indispensable de produire des chiffres globaux dans le cadre de la comptabilité nationale Faut-il, pour cela, se forcer à un exercice de consolidation dans la comptabilité patrimoniale de l'État ? Non. D'une part et surtout, la comptabilité nationale, qui doit être produite par une organisation statistique publique irréprochable, est le bon vecteur de l’appéciation de la position financière globale d'un pays. Il est donc indispensable de se donner les moyens nécessaires pour établir les comptes nationaux. D'autre part, le périmètre de la comptabilité générale doit autant que possible coïncider avec le périmètre du contrôle et de l'autorité de l'État, à l'instar de la comptabilité d'une entreprise, qui consolide ses filiales mais pas ses voisins. La consolidation, en comptabilité générale, des collectivités locales n'aurait pas de sens compte tenu de l'autonomie qui leur est reconnue. La consolidation des organismes de sécurité sociale serait
publique et le déficit public. Il est donc indispensable de produire des chiffres globaux dans le cadre de la comptabilité nationale Faut-il, pour cela, se forcer à un exercice de consolidation dans la comptabilité patrimoniale de l'État ? Non. D'une part et surtout, la comptabilité nationale, qui doit être produite par une organisation statistique publique irréprochable, est le bon vecteur de l’appéciation de la position financière globale d'un pays. Il est donc indispensable de se donner les moyens nécessaires pour établir les comptes nationaux. D'autre part, le périmètre de la comptabilité générale doit autant que possible coïncider avec le périmètre du contrôle et de l'autorité de l'État, à l'instar de la comptabilité d'une entreprise, qui consolide ses filiales mais pas ses voisins. La consolidation, en comptabilité générale, des collectivités locales n'aurait pas de sens compte tenu de l'autonomie qui leur est reconnue. La consolidation des organismes de sécurité sociale serait très controversée puisque l'État ne détient pas les commandes directes des grands régimes de protection sociale et n'est pas explicitement le responsable en dernier ressort de leur situation financière et de leur dette. L'État peut aussi détenir des participations dans des sociétés commerciales, voire les détenir à 100%, comme dans les cas d'EDF ou de la SNCF en France, sans que cela justifie une consolidation avec les comptes de l'État, non que le contrôle du capital soit incertain, mais en raison de la différence profonde de nature d'activité entre des services marchands, même publics, financés par leur chiffre d'affaires et des services publics non marchands principalement financés par les prélèvements obligatoires. Il convient bien entendu d'inscrire dans les comptes de l'État la valeur de telles participations comme les produits qui en sont tirés ; il est très utile de produire un compte agrégé de la part revenant à l'État dans les résultats de ces participations, comme le fait en France l'Agence des participations de l'État, mais pas de consolider comptablement ces entités avec l'État. Enfin, la comptabilité patrimoniale de l'État peut apporter beaucoup d'informations aux acteurs économiques et leur envoyer quelques messages. Une première information, simple et essentielle, sera par
les cas d'EDF ou de la SNCF en France, sans que cela justifie une consolidation avec les comptes de l'État, non que le contrôle du capital soit incertain, mais en raison de la différence profonde de nature d'activité entre des services marchands, même publics, financés par leur chiffre d'affaires et des services publics non marchands principalement financés par les prélèvements obligatoires. Il convient bien entendu d'inscrire dans les comptes de l'État la valeur de telles participations comme les produits qui en sont tirés ; il est très utile de produire un compte agrégé de la part revenant à l'État dans les résultats de ces participations, comme le fait en France l'Agence des participations de l'État, mais pas de consolider comptablement ces entités avec l'État. Enfin, la comptabilité patrimoniale de l'État peut apporter beaucoup d'informations aux acteurs économiques et leur envoyer quelques messages. Une première information, simple et essentielle, sera par exemple le montant des charges à payer au profit de créanciers de l'État, fournisseurs par exemple, à la fin de l'exercice. Plus fondamentalement, la valorisation de l'actif public a un impact sur l'économie et les décisions économiques. Par exemple, la France a, progressivement, inscrit à son actif la valeur des biens mis en concession de service public : autoroutes, installations portuaires et aéroportuaires, barrages hydroélectriques. Cette valeur dépasse aujourd'hui 180 milliards €. De la même manière, le spectre hertzien, c'est à dire les fréquences utilisables par les opérateurs de télécommunication, a été récemment valorisé. Il est tout à fait évident qu'une concession d'un bien public au profit d'un opérateur privé ne se fait pas dans des conditions identiques ni à un prix identique si le bien n'a aucune valeur reconnue ou bien s'il en a une. Valoriser a également une portée à destination des décideurs publics et des fonctionnaires qui ont la charge de la préservation, de l'entretien ou de la concession de tels biens. Leurs administrations de l'État. Bien qu'utilisateurs internes, les administrations de l'État sont peut-être le premier public en direction duquel il convient de valoriser les comptes, comme le suggère l'exemple des concessions, ci-dessus. Le processus de
biens mis en concession de service public : autoroutes, installations portuaires et aéroportuaires, barrages hydroélectriques. Cette valeur dépasse aujourd'hui 180 milliards €. De la même manière, le spectre hertzien, c'est à dire les fréquences utilisables par les opérateurs de télécommunication, a été récemment valorisé. Il est tout à fait évident qu'une concession d'un bien public au profit d'un opérateur privé ne se fait pas dans des conditions identiques ni à un prix identique si le bien n'a aucune valeur reconnue ou bien s'il en a une. Valoriser a également une portée à destination des décideurs publics et des fonctionnaires qui ont la charge de la préservation, de l'entretien ou de la concession de tels biens. Leurs administrations de l'État. Bien qu'utilisateurs internes, les administrations de l'État sont peut-être le premier public en direction duquel il convient de valoriser les comptes, comme le suggère l'exemple des concessions, ci-dessus. Le processus de tenue et de production des comptes est, bien entendu, la mission de l'administration chargée de la comptabilité publique mais elle ne doit pas être la seule concernée par cette tâche, au risque de ne pas voir la qualité progresser ou de s'y épuiser. De nombreuses rubriques du bilan associent naturellement le gestionnaire ou l'ordonnateur : comptage et valorisation des stocks, estimation des charges à payer, recensement des risques, par exemple. Quant à la qualité comptable, elle ne peut être obtenue et conservée que si elle est recherchée par l'ordonnateur aussi bien que par le comptable. Maîtrise des délais de paiement, débouclage des opérations provisoires ou d'avance, provisions à passer sur les stocks, appréciation de la pertinence des durées d'amortissement sont autant de sujets dont les ordonnateurs doivent se sentir co-responsables. La recherche de cette collaboration et de cette mutualisation sera d'autant plus nécessaire qu'une organisation administrative évoluera du modèle de l'ordonnateur unique à celui comportant une pluralité d'ordonnateurs. Un premier moyen simple consiste à rechercher, par l'illustration, à intéresser les ordonnateurs. Même si l’on a fait le choix d’un compte général de l'État, comme dans le cas français, par opposition à des comptes ministériels distincts, il est permis de tirer