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des cotisations de l'assurance-invalidité et de l'assurance-vieillesse atteindra au total 641.400.000 couronnes par an. Toutefois, étant donné que les dispositions de l'assurance-maladie ont été modifiées et ses cotisations réduites de 225 millions de couronnes par an, le montant des cotisations se trouvera, pour l'ensemble du système, abaissé à 416.400.000 couronnes par an. Les frais nécessaires pour réunir ces capitaux n'atteindront même pas 0,5 pour cent, ce qui représente une charge insignifiante du point de vue de la concurrence. L'adoption du système de la capitalisation implique évidemment que l'institution centrale d'assurance accumulera des capitaux importants. Le montant de ces capitaux sera le suivant : Nombre d'années écoulées depuis l'entrée en vigueur de la loi de couronnes 1 482,95 2 989,96 3 1.527,50 4 2.089,49 5 2.669,61 6 3.235,54 7 3.797,39 Nombre d'années écoulées depuis l'entrée en vigueur de la loi de couronnes 8 4.351,13 9 4.895,40 10 5.433,89 15 8.037,98 20 10.704,73 25 13.457,00 30 16.306,66 Dès la publication de ces chiffres on a évidemment parlé d'une thésaurisation mutile de capitaux énormes et d'un appauvrissement inévitable de l'industrie nationale, mais au cours des débats parlementaires nous avons pu calmer ces appréhensions. Toutes les évaluations prévoient, nous l'avons vu, un intérêt moyen de 4 pour cent pour l'ensemble des capitaux accumulés. Or, pour qu'ils puissent rapporter cet intérêt, ces capitaux devront être rendus à la vie économique. Par conséquent il n'y a pas lieu de craindre qu'ils restent improductifs. Etant donné les tristes expériences faites dans différents pays avec les établissements de 490 REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL crédit, nous ne pouvions prendre la responsabilité de leur confier des sommes aussi importantes. Même en adjoignant au comité directeur, conformément à une suggestion qui nous avait été soumise, une commission financière composée de spécialistes chargés de contrôler la solvabilité des établissements bancaires, cette solution ne pouvait être envisagée. En effet, une telle commission aurait pu, tout au plus, déterminer cette solvabilité au moment même du placement, alors que les besoins de l'institution d'assurance exigent que la banque soit solvable à l'époque où les dépôts doivent être remboursés. La loi contient des dispositions précises sur
de 4 pour cent pour l'ensemble des capitaux accumulés. Or, pour qu'ils puissent rapporter cet intérêt, ces capitaux devront être rendus à la vie économique. Par conséquent il n'y a pas lieu de craindre qu'ils restent improductifs. Etant donné les tristes expériences faites dans différents pays avec les établissements de 490 REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL crédit, nous ne pouvions prendre la responsabilité de leur confier des sommes aussi importantes. Même en adjoignant au comité directeur, conformément à une suggestion qui nous avait été soumise, une commission financière composée de spécialistes chargés de contrôler la solvabilité des établissements bancaires, cette solution ne pouvait être envisagée. En effet, une telle commission aurait pu, tout au plus, déterminer cette solvabilité au moment même du placement, alors que les besoins de l'institution d'assurance exigent que la banque soit solvable à l'époque où les dépôts doivent être remboursés. La loi contient des dispositions précises sur le mode de placement des capitaux. Elle n'insiste pas seulement sur la sécurité des placements, mais encore sur l'objet auquel ils sont destinés. 20 pour cent des capitaux doivent être placés en valeurs de l'Etat tchécoslovaque et 10 pour cent en valeurs d'autre nature, dont le choix sera fixé par le gouvernement. Les placements effectués dans chacun des territoires administratifs (provinces, districts) devront être proportionnés aux cotisations d'assurance perçues dans leur ressort. Une partie des fonds libres pourra être consacrée à des institutions sociales et ne rapportera aucun intérêt ou seulement un intérêt minime. ADMINISTRATION Il est évident qu'une institution chargée d'administrer des fonds se chiffrant par des milliards peut être amenée à avoir une action importante sur la politique financière de l'État et que ses responsabilités seront formidables. C'est pour cette raison que l'État a cru devoir se réserver la possibilité d'exercer une certaine influence sur l'administration de cette institution. Le principe même de cette influence n'a jamais été discuté. Ceux-là même qui attachent le plus de poids au principe de l'autonomie ne pouvaient se refuser à l'admettre. La seule difficulté était d'en déterminer la mesure. La commission d'experts espérait qu'il suffirait de fixer à un cinquième la proportion
le gouvernement. Les placements effectués dans chacun des territoires administratifs (provinces, districts) devront être proportionnés aux cotisations d'assurance perçues dans leur ressort. Une partie des fonds libres pourra être consacrée à des institutions sociales et ne rapportera aucun intérêt ou seulement un intérêt minime. ADMINISTRATION Il est évident qu'une institution chargée d'administrer des fonds se chiffrant par des milliards peut être amenée à avoir une action importante sur la politique financière de l'État et que ses responsabilités seront formidables. C'est pour cette raison que l'État a cru devoir se réserver la possibilité d'exercer une certaine influence sur l'administration de cette institution. Le principe même de cette influence n'a jamais été discuté. Ceux-là même qui attachent le plus de poids au principe de l'autonomie ne pouvaient se refuser à l'admettre. La seule difficulté était d'en déterminer la mesure. La commission d'experts espérait qu'il suffirait de fixer à un cinquième la proportion des membres de la commission à désigner par le gouvernement et à deux cinquièmes celle des membres à désigner respectivement par les employeurs et par les travailleurs. Sur ce point la proposition du gouvernement s'écartait sensiblement de l'avis de la commission d'experts. Elle prévoyait que la moitié des membres devaient être nommés par le gouvernement. Cette disposition était atténuée par le fait qu'un membre sur deux devait être choisi parmi les assurés et l'autre parmi les employeurs, ce qui éliminait l'élément bureaucratique. Toutefois. LA LOI TCHÉCO-SLOVAQUE SUR LES ASSURANCES SOCIALES 491 même ainsi atténuée la proposition gouvernementale ne fut pas admise par le Parlement. La loi constitue un moyen terme entre la proposition originale et le projet et prévoit que les trois cinquièmes des membres de la Commission seront élus par les intéressés et les deux cinquièmes par le gouvernement. Le mode d'élection repose sur le principe de la représentation proportionnelle, qui a été adopté dans toutes les institutions publiques de la République tchécoslovaque. À l'heure actuelle nous avons appris à connaître les inconvénients de ce système électoral, mais il n'en reste pas moins qu'il permettra de gagner à l'institution d'assurance la confiance de tous les assurés, et c'est là
être nommés par le gouvernement. Cette disposition était atténuée par le fait qu'un membre sur deux devait être choisi parmi les assurés et l'autre parmi les employeurs, ce qui éliminait l'élément bureaucratique. Toutefois. LA LOI TCHÉCO-SLOVAQUE SUR LES ASSURANCES SOCIALES 491 même ainsi atténuée la proposition gouvernementale ne fut pas admise par le Parlement. La loi constitue un moyen terme entre la proposition originale et le projet et prévoit que les trois cinquièmes des membres de la Commission seront élus par les intéressés et les deux cinquièmes par le gouvernement. Le mode d'élection repose sur le principe de la représentation proportionnelle, qui a été adopté dans toutes les institutions publiques de la République tchécoslovaque. À l'heure actuelle nous avons appris à connaître les inconvénients de ce système électoral, mais il n'en reste pas moins qu'il permettra de gagner à l'institution d'assurance la confiance de tous les assurés, et c'est là un avantage qui, à notre avis, l'emporte sur ses inconvénients. Étant donné que l'institution d'assurance réunira près de deux millions d'assurés avec droit de vote, il ne pouvait s'agir d'adopter le système du suffrage direct. Les membres des organes de l'institution centrale sont élus par les membres des comités directeurs des caisses, d'après le principe de la représentation proportionnelle. Le comité directeur de chaque caisse a un nombre de voix égal à celui des assurés pour lesquels la caisse a versé des cotisations au cours de l'année précédente. Le comité de la caisse se composant de dix membres, chacun d'eux dispose d'un dixième des voix revenant à la caisse. Les caisses de maladie sont, nous l'avons déjà dit, les organismes locaux de l'institution centrale d'assurance et sont administrées par un comité directeur dont les quatre cinquièmes des membres représentent les assurés et le reste les employeurs. Les représentants des assurés sont élus par leurs délégués, qui constituent l'assemblée générale. Ils sont donc élus au suffrage indirect, tandis que les délégués patronaux sont élus par suffrage direct. Pour être éligible, un candidat doit avoir accompli sa vingtsixième année, être citoyen de la République tchécoslovaque et avoir été assuré auprès de la
des caisses, d'après le principe de la représentation proportionnelle. Le comité directeur de chaque caisse a un nombre de voix égal à celui des assurés pour lesquels la caisse a versé des cotisations au cours de l'année précédente. Le comité de la caisse se composant de dix membres, chacun d'eux dispose d'un dixième des voix revenant à la caisse. Les caisses de maladie sont, nous l'avons déjà dit, les organismes locaux de l'institution centrale d'assurance et sont administrées par un comité directeur dont les quatre cinquièmes des membres représentent les assurés et le reste les employeurs. Les représentants des assurés sont élus par leurs délégués, qui constituent l'assemblée générale. Ils sont donc élus au suffrage indirect, tandis que les délégués patronaux sont élus par suffrage direct. Pour être éligible, un candidat doit avoir accompli sa vingtsixième année, être citoyen de la République tchécoslovaque et avoir été assuré auprès de la caisse en question pendant une période ininterrompue d'au moins six mois. La condition de nationalité peut être modifiée par un accord conclu avec un autre État. Pour avoir droit de vote à l'assemblée des délégués, l'assuré doit être âgé de vingt ans. Le projet de la commission d'experts, qui n'insistait guère sur le mode d'élection, a été considérablement modifié au cours des délibérations de la commission parlementaire. Sous réserve de quelques simplifications importantes, la procédure d'élection dans son ensemble a été assimilée, dans la mesure du possible, à la procédure appliquée pour les élections municipales, qui a donné de très bons résultats. 492 REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL La disposition accordant aux employeurs autant de voix qu'ils occupent d'ouvriers, incorporée dans la loi par la commission, souleva quelque opposition. Elle fut discutée pendant toute la durée des débats. Ne se décidant pas à trancher la question lui-même, le gouvernement proposa de la réserver pour une loi spéciale. La commission repoussa cette proposition en faisant remarquer très justement que les difficultés seraient beaucoup plus grandes lorsque la question litigieuse serait considérée isolément et qu'il valait donc mieux l'aborder immédiatement, tandis qu'elle ne constituait encore qu'un détail dans l'ensemble du projet. Et elle
guère sur le mode d'élection, a été considérablement modifié au cours des délibérations de la commission parlementaire. Sous réserve de quelques simplifications importantes, la procédure d'élection dans son ensemble a été assimilée, dans la mesure du possible, à la procédure appliquée pour les élections municipales, qui a donné de très bons résultats. 492 REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL La disposition accordant aux employeurs autant de voix qu'ils occupent d'ouvriers, incorporée dans la loi par la commission, souleva quelque opposition. Elle fut discutée pendant toute la durée des débats. Ne se décidant pas à trancher la question lui-même, le gouvernement proposa de la réserver pour une loi spéciale. La commission repoussa cette proposition en faisant remarquer très justement que les difficultés seraient beaucoup plus grandes lorsque la question litigieuse serait considérée isolément et qu'il valait donc mieux l'aborder immédiatement, tandis qu'elle ne constituait encore qu'un détail dans l'ensemble du projet. Et elle s'attaqua courageusement à la solution du problème. Le plus simple eût été d'accorder une voix à chaque employeur, mais la commission ne voulut pas prendre cette responsabilité. On ne saurait nier que l'assurance et l'institution d'assurance intéressent dans une mesure très différente le propriétaire d'une grande fabrique et une maîtresse de maison qui n'emploie qu'une servante. Toutefois, ce sont les petits employeurs n'occupant qu'un ou deux assurés qui prédominent dans les caisses de maladie. Dans l'intérêt même de ces caisses, il était impossible de renoncer au vote plural, mais on ne put arriver à un accord sur la question du nombre de voix. En conséquence, on se rallia complètement à la conception que l'employeur est d'autant plus intéressé à la caisse de maladie et la caisse de maladie à l'employeur que le nombre des personnes employées est plus élevé, et l'on réserva pour l'avenir les correctifs éventuellement nécessaires. L'organisation interne des caisses de maladie était réglementée, nous l'avons vu, par des lois antérieures. Des propositions furent soumises demandant que les deux groupes fussent également représentés au sein de tous les organismes des caisses de maladie, mais personne n'était enclin à reprendre des problèmes qui avaient soulevé, quelques années plus tôt,
de maison qui n'emploie qu'une servante. Toutefois, ce sont les petits employeurs n'occupant qu'un ou deux assurés qui prédominent dans les caisses de maladie. Dans l'intérêt même de ces caisses, il était impossible de renoncer au vote plural, mais on ne put arriver à un accord sur la question du nombre de voix. En conséquence, on se rallia complètement à la conception que l'employeur est d'autant plus intéressé à la caisse de maladie et la caisse de maladie à l'employeur que le nombre des personnes employées est plus élevé, et l'on réserva pour l'avenir les correctifs éventuellement nécessaires. L'organisation interne des caisses de maladie était réglementée, nous l'avons vu, par des lois antérieures. Des propositions furent soumises demandant que les deux groupes fussent également représentés au sein de tous les organismes des caisses de maladie, mais personne n'était enclin à reprendre des problèmes qui avaient soulevé, quelques années plus tôt, des difficultés extrêmes. La loi a donc maintenu l'organisation antérieure des caisses, qui comporte un comité directeur, dont les quatre cinquièmes des membres sont des assurés et un cinquième des employeurs, et une commission de contrôle au sein de laquelle les deux groupes sont représentés en proportion inverse. NOMBRE DES CAISSES La question la plus controversée a été de savoir quelles caisses de maladie participeraient à l'application de l'assurance. La commission d'experts, se plaçant uniquement au point de vue de l'assurance, avait introduit dans son projet l'idée de l'unification des caisses dans un même district politique. Cette méthode aurait permis de réaliser une cohésion étroite entre l'institution d'assurance et les parties prenantes et n'aurait nécessité que deux cents caisses de maladie environ, de sorte que la centrale n'aurait eu à compter qu'avec un nombre relativement restreint d'organismes locaux. Ce projet déchaîna une véritable tempête. Toutes les caisses de maladie dont il prévoyait la dissolution s'y opposèrent catégoriquement. Les caisses de maladie locales, qui avaient toujours été considérées comme des centres d'agitation socialiste, étaient défendues uniquement par la classe ouvrière. Toutefois, celle-ci était partisans de la centralisation, de sorte que personne ne s'opposa à ce que toute une série de ces
CAISSES La question la plus controversée a été de savoir quelles caisses de maladie participeraient à l'application de l'assurance. La commission d'experts, se plaçant uniquement au point de vue de l'assurance, avait introduit dans son projet l'idée de l'unification des caisses dans un même district politique. Cette méthode aurait permis de réaliser une cohésion étroite entre l'institution d'assurance et les parties prenantes et n'aurait nécessité que deux cents caisses de maladie environ, de sorte que la centrale n'aurait eu à compter qu'avec un nombre relativement restreint d'organismes locaux. Ce projet déchaîna une véritable tempête. Toutes les caisses de maladie dont il prévoyait la dissolution s'y opposèrent catégoriquement. Les caisses de maladie locales, qui avaient toujours été considérées comme des centres d'agitation socialiste, étaient défendues uniquement par la classe ouvrière. Toutefois, celle-ci était partisans de la centralisation, de sorte que personne ne s'opposa à ce que toute une série de ces caisses fussent dissoutes et remplacées par des institutions plus importantes. Par contre, les quelques caisses coopératives et caisses d'entreprises qui subsistaient encore trouvèrent de chaleureux défenseurs dans les cercles patronaux et, d'autre part, les agriculteurs réclamèrent des caisses spéciales pour leurs domestiques et employés. Le gouvernement, qui avait promis à la classe ouvrière de déposer le projet aussitôt qu'il aurait été élaboré par la commission d'experts, se trouvait lié. Les avis et les intérêts étaient si opposés qu'il ne pouvait songer à les concilier dans le bref délai dont il disposait. Il recourut donc à une échappatoire. Les dispositions concernant l'organisation des caisses de maladie contenues dans la proposition gouvernementale furent supprimées, et il fut décidé que ce point délicat ferait l'objet d'une loi spéciale. Désigné comme rapporteur du projet, nous exposâmes à la Chambre des députés qu'il n'était pas possible d'adopter ce moyen et que les difficultés soulevées par ce problème seraient plus faciles à surmonter dans le cadre de la loi complète que si elles étaient examinées à part. Notre objection fut reconnue fondée et l'on procéda à une nouvelle étude, qui aboutit à un compromis. En règle générale, des caisses de maladie régionales seront instituées au siège
la classe ouvrière de déposer le projet aussitôt qu'il aurait été élaboré par la commission d'experts, se trouvait lié. Les avis et les intérêts étaient si opposés qu'il ne pouvait songer à les concilier dans le bref délai dont il disposait. Il recourut donc à une échappatoire. Les dispositions concernant l'organisation des caisses de maladie contenues dans la proposition gouvernementale furent supprimées, et il fut décidé que ce point délicat ferait l'objet d'une loi spéciale. Désigné comme rapporteur du projet, nous exposâmes à la Chambre des députés qu'il n'était pas possible d'adopter ce moyen et que les difficultés soulevées par ce problème seraient plus faciles à surmonter dans le cadre de la loi complète que si elles étaient examinées à part. Notre objection fut reconnue fondée et l'on procéda à une nouvelle étude, qui aboutit à un compromis. En règle générale, des caisses de maladie régionales seront instituées au siège des autorités politiques de première instance (désignées en Autriche sous le nom de Bezirkshauptmanschaften). Ces caisses remplaceront celles qui étaient primitivement prévues pour le ressort beaucoup moins important de chaque tribunal de district. Les autres caisses de maladie de district seront dissoutes. Conjointement à la caisse régionale de maladie, qui sera chargée de l'assurance des travailleurs industriels, fonctionnera une caisse de maladie agricole, dont la compétence s'étendra en principe sur le même territoire. Parmi les autres caisses seront seules maintenues celles qui comptaient au 1er janvier 1924 un minimum de 4.000 membres. Pour les caisses de maladie dont les membres sont exclusivement recrutés dans le cercle des employés, ce minimum a été abaissé à 2.000 membres, parce que les caisses en question n'auront aucun rapport avec l'institution centrale. Le nombre des caisses restantes sera ainsi réduit à 400 environ, ce qui représente une simplification considérable par rapport à la situation actuelle. CONTRÔLE Puisque les caisses de maladie déchargeront l'institution centrale de toutes les opérations locales et s'occuperont en particulier de recueillir les cotisations des assurances-invalidité et vieillesse, il s'ensuit forcément que l'institution centrale doit avoir le droit de contrôler leur activité. La nécessité d'un contrôle exercé par des experts est
sera chargée de l'assurance des travailleurs industriels, fonctionnera une caisse de maladie agricole, dont la compétence s'étendra en principe sur le même territoire. Parmi les autres caisses seront seules maintenues celles qui comptaient au 1er janvier 1924 un minimum de 4.000 membres. Pour les caisses de maladie dont les membres sont exclusivement recrutés dans le cercle des employés, ce minimum a été abaissé à 2.000 membres, parce que les caisses en question n'auront aucun rapport avec l'institution centrale. Le nombre des caisses restantes sera ainsi réduit à 400 environ, ce qui représente une simplification considérable par rapport à la situation actuelle. CONTRÔLE Puisque les caisses de maladie déchargeront l'institution centrale de toutes les opérations locales et s'occuperont en particulier de recueillir les cotisations des assurances-invalidité et vieillesse, il s'ensuit forcément que l'institution centrale doit avoir le droit de contrôler leur activité. La nécessité d'un contrôle exercé par des experts est reconnue à l'heure actuelle. Pour fixer les modalités de ce contrôle on a tenu compte de considérations pratiques. Le contrôle ne peut être effectif que s'il est exercé en permanence, de façon continue. Pour cela, il faudrait que l'institution centrale eût la possibilité de nommer une fraction du comité directeur. Une proposition présentée dans ce sens souleva des objections. D'une part, ce droit aurait été considéré comme une intervention grave dans l'administration des caisses, et d'autre part l'institution centrale ne peut savoir quelles sont, sur tout le territoire de la République, les personnes que leur qualification désigne pour ce choix ; elle serait par conséquent obligée de s'en tenir aux propositions locales. De plus, il est évident que les membres du conseil directeur eux-mêmes ne peuvent exercer qu'un contrôle insuffisant. La seule issue était donc d'autoriser l'institution centrale à désigner des fonctionnaires auprès des caisses de maladie ; c'est cette solution que l'on a adoptée. Auprès des caisses ayant au plus 2.000 membres elle nomme un administrateur, qui exerce également les fonctions de caissier, c'est-à-dire s'occupe de la tenue des livres. Elle désigne deux fonctionnaires auprès des caisses ayant 5.000 membres au plus et trois auprès des caisses plus importantes.