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contenteraient en pratique d'assurer un petit nombre de risques seulement et qu'elles ne conviendraient que pour quelques risques. Mais on constate aujourd'hui que cette opinion est erronée, car en Amérique des compagnies d'assurance commencent à s'occuper aussi d'assurance-chômage. En résumé, les expériences faites jusqu'à présent ne nous permettent pas de dire qu'un type quelconque d'organisme est impropre à l'administration de l'une ou l'autre forme d'assurance. On peut cependant appliquer d'autres critères pour se rendre compte de l'efficacité des diverses administrations. Mais il est certain que personne ne voudrait recommander, en admettant que nous ayons le champ entièrement libre, c'est-à-dire qu'il s'agisse d'un pays ne possédant encore aucun système d'assurance sociale, d'introduire la variété énorme d'institutions que nous connaissons aujourd'hui. Personne ne prétendrait sans doute qu'il est nécessaire de créer tout spécialement des compagnies d'assurance privées pour s'occuper par exemple de la réparation des accidents du travail, des sociétés approuvées pour administrer l'assurance-maladie et invalidité, et des bureaux de placement pour se charger de l'assurance-chômage. Il est remarquable, en effet, qu'après une expérience de plus d'un siècle en matière de sociétés volontaires et d'un demi-siècle en matière d'assurance obligatoire par l'Etat, les personnes qui prétendent qu'il est nécessaire d'avoir une forme spéciale d'organisation pour chaque risque sont incapables de nous dire quelle forme convient le mieux pour l'assurance d'un risque donné, et elles se gardent également de nous dire que l'organisation actuelle est la plus appropriée. Il existe un moyen très simple de savoir si l'on peut instituer un système d'assurance sociale unifié. Il suffit de poser la question directement à l'actuaire de l'Etat et de lui demander s'il est possible de calculer le coût d'un système national unifié d'assurance sociale en se fondant sur un taux déterminé d'indemnité. On peut demander en même temps au chef d'un système national de placement s'il est en mesure d'organiser et d'administrer un système complet et unifié d'assurance sociale sans qu'il y ait lieu de redouter l'effondrement de tout le système. Ces deux questions nous les avons posées et dans les deux cas la réponse a été affirmative. Il n'y a pas de raison
spéciale d'organisation pour chaque risque sont incapables de nous dire quelle forme convient le mieux pour l'assurance d'un risque donné, et elles se gardent également de nous dire que l'organisation actuelle est la plus appropriée. Il existe un moyen très simple de savoir si l'on peut instituer un système d'assurance sociale unifié. Il suffit de poser la question directement à l'actuaire de l'Etat et de lui demander s'il est possible de calculer le coût d'un système national unifié d'assurance sociale en se fondant sur un taux déterminé d'indemnité. On peut demander en même temps au chef d'un système national de placement s'il est en mesure d'organiser et d'administrer un système complet et unifié d'assurance sociale sans qu'il y ait lieu de redouter l'effondrement de tout le système. Ces deux questions nous les avons posées et dans les deux cas la réponse a été affirmative. Il n'y a pas de raison technique, financière ou administrative qui s'oppose à l'introduction d'un système unifié. Le lecteur pensera sûrement que nous avons recouru à une bien longue démonstration pour arriver à cette conclusion si simple que l'unification des diverses branches de l'assurance sociale a les mêmes avantages que la concentration commerciale du grand magasin. Chacun sait qu'il est possible et avantageux de vendre du fromage, du pain, de la viande, des boutons et des bicyclettes dans un même magasin. De même, ce n'est pas sans raison que les compagnies d'assurance ont estimé avantageux de s'occuper d'un nombre toujours plus grand de risques. Elles assurent sur la vie, contre les accidents, les risques maritimes, l'incendie et le vol. Elles assurent également contre les effets de la grêle et contre les émeutes. Ces risques sont très différents les uns des autres. Ils impliquent des difficultés administratives et des problèmes d'assurance multiples. La découverte de la fraude exige l'emploi de méthodes très diverses dans chaque cas. Mais les compagnies ont avantage à assurer ces divers risques. C'est ainsi qu'elles tirent le meilleur parti de leur administration centrale, de leurs succursales, de leurs agents locaux, de leur système de comptabilité, de leur publicité et de leur réputation. Et
Chacun sait qu'il est possible et avantageux de vendre du fromage, du pain, de la viande, des boutons et des bicyclettes dans un même magasin. De même, ce n'est pas sans raison que les compagnies d'assurance ont estimé avantageux de s'occuper d'un nombre toujours plus grand de risques. Elles assurent sur la vie, contre les accidents, les risques maritimes, l'incendie et le vol. Elles assurent également contre les effets de la grêle et contre les émeutes. Ces risques sont très différents les uns des autres. Ils impliquent des difficultés administratives et des problèmes d'assurance multiples. La découverte de la fraude exige l'emploi de méthodes très diverses dans chaque cas. Mais les compagnies ont avantage à assurer ces divers risques. C'est ainsi qu'elles tirent le meilleur parti de leur administration centrale, de leurs succursales, de leurs agents locaux, de leur système de comptabilité, de leur publicité et de leur réputation. Et si ces compagnies trouvent leur avantage dans une telle concentration, en dépit du fait que leurs formes d'activité sont volontaires et que, fréquemment, leurs catégories d'assurés varient beaucoup d'un risque à l'autre, il semble que l'avantage de l'unification doive être bien plus grand encore en matière d'assurance sociale, c'est-à-dire lorsque les catégories d'assurés sont constantes et qu'il peut être fait appel à la contrainte. REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL ESQUISSE D'UN SYSTÈME SIMPLIFIÉ Les tâches du système. Il nous reste à tracer les grandes lignes de l'organisation que nous proposons. Nous avons parlé d'adapter les bureaux de placement au rôle d'offices d'assurance sociale. Qu'avons-nous voulu dire par là ? Nous pouvons décrire comme suit l'organisation d'un service d'assurance par l'Etat. L'administration centrale comprendrait six services : 1. Le service de statistique et de recherches. 2. Le service chargé d'étudier les mesures à prendre en vue de la prévention des risques. 3. Le service chargé d'étudier les moyens de rendre leur capacité de travail aux infirmes et aux autres personnes incapables de gagner un salaire normal. 4. Le service chargé de s'occuper du personnel supplémentaire, des individus et des fonctionnaires nécessaires pour l'administration, tels que médecins, pharmaciens et juristes. 5. Le service
les catégories d'assurés sont constantes et qu'il peut être fait appel à la contrainte. REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL ESQUISSE D'UN SYSTÈME SIMPLIFIÉ Les tâches du système. Il nous reste à tracer les grandes lignes de l'organisation que nous proposons. Nous avons parlé d'adapter les bureaux de placement au rôle d'offices d'assurance sociale. Qu'avons-nous voulu dire par là ? Nous pouvons décrire comme suit l'organisation d'un service d'assurance par l'Etat. L'administration centrale comprendrait six services : 1. Le service de statistique et de recherches. 2. Le service chargé d'étudier les mesures à prendre en vue de la prévention des risques. 3. Le service chargé d'étudier les moyens de rendre leur capacité de travail aux infirmes et aux autres personnes incapables de gagner un salaire normal. 4. Le service chargé de s'occuper du personnel supplémentaire, des individus et des fonctionnaires nécessaires pour l'administration, tels que médecins, pharmaciens et juristes. 5. Le service chargé de contrôler le paiement des prestations. Le service chargé de contrôler la perception des fonds et le placement des réserves. Le service de statistique et de recherches devra réunir des statistiques appropriées, détaillées et comparables, relatives aux établissements, aux métiers et aux industries. En outre, ce service pourra enregistrer d'une manière suivie la situation professionnelle et l'état civil de chaque travailleur et de sa famille. Cette documentation jettera une vive lumière sur la question du paupérisme et sera très utile aux personnes qui étudient l'économie sociale. Enfin, l'administrateur sera à même de mesurer avec exactitude les maux qu'il doit combattre et il pourra espérer en extirper les causes. L'organisation du système. Le Service des assurances sociales ainsi constitué devra créer des bureaux locaux d'assurance dans toutes les régions du pays. Il faudra des bureaux principaux dans chaque ville et des succursales dans presque chaque village ou groupe de villages. Les organes actuels du service de placement formeront le noyau de la nouvelle organisation. Des bureaux divisionnaires munis d'un pouvoir de contrôle sur les bureaux de leur ressort seront probablement nécessaires. Tout le système sera développé centralement et régionalement. L'expérience des bureaux de placement sera utile pour déterminer si la
d'une manière suivie la situation professionnelle et l'état civil de chaque travailleur et de sa famille. Cette documentation jettera une vive lumière sur la question du paupérisme et sera très utile aux personnes qui étudient l'économie sociale. Enfin, l'administrateur sera à même de mesurer avec exactitude les maux qu'il doit combattre et il pourra espérer en extirper les causes. L'organisation du système. Le Service des assurances sociales ainsi constitué devra créer des bureaux locaux d'assurance dans toutes les régions du pays. Il faudra des bureaux principaux dans chaque ville et des succursales dans presque chaque village ou groupe de villages. Les organes actuels du service de placement formeront le noyau de la nouvelle organisation. Des bureaux divisionnaires munis d'un pouvoir de contrôle sur les bureaux de leur ressort seront probablement nécessaires. Tout le système sera développé centralement et régionalement. L'expérience des bureaux de placement sera utile pour déterminer si la création d'un bureau est nécessaire par exemple pour 10.000 habitants ou pour un nombre plus ou moins élevé d'assurés. Les organes administratifs de l'assurance sociale 529 L'organisation élargie suivra l'ancienne politique en matière de conflits et de transferts. Elle devra toujours s'efforcer d'être neutre en cas de différend entre employeurs et travailleurs. Les transferts d'un district à un autre et d'une industrie à une autre pourront être effectués sans que les intéressés perdent leur droit aux prestations de l'assurance. En raison des attributions plus importantes qui lui seront confiées, le service de placement devra créer un grand nombre de nouveaux bureaux. Par suite, tous les employeurs qui doivent acheter des timbres pour acquitter les cotisations (car nous ne proposons pas de supprimer ce mode de perception) pourront se les procurer à l'office d'assurance. L'employeur retiendra sur les salaires de ses ouvriers le montant correspondant à la cotisation totale due par chacun d'eux et il versera en une fois à l'office les cotisations dues par son personnel et celles qu'il doit lui-même. Un organisme central sera chargé de contrôler toutes les sommes recueillies et de les gérer soit dans un fonds unique, soit, si cela paraît plus facile au début, dans
et travailleurs. Les transferts d'un district à un autre et d'une industrie à une autre pourront être effectués sans que les intéressés perdent leur droit aux prestations de l'assurance. En raison des attributions plus importantes qui lui seront confiées, le service de placement devra créer un grand nombre de nouveaux bureaux. Par suite, tous les employeurs qui doivent acheter des timbres pour acquitter les cotisations (car nous ne proposons pas de supprimer ce mode de perception) pourront se les procurer à l'office d'assurance. L'employeur retiendra sur les salaires de ses ouvriers le montant correspondant à la cotisation totale due par chacun d'eux et il versera en une fois à l'office les cotisations dues par son personnel et celles qu'il doit lui-même. Un organisme central sera chargé de contrôler toutes les sommes recueillies et de les gérer soit dans un fonds unique, soit, si cela paraît plus facile au début, dans différents fonds. Le même organisme placera également les réserves. Il pourra être chargé de fixer le taux des cotisations pour chaque risque ; il le fera tout d'abord à titre provisoire ; plus tard il pourra reviser ses estimations à la lumière de l'expérience. Cet organisme devra toujours veiller à ce que chaque branche d'assurance soit financièrement saine et correctement administrée. Quelle sera l'organisation d'un office local des assurances sociales ? Cet office devra être divisé en un certain nombre de sections dont chacune s'occupera des victimes d'un risque déterminé ; chaque section sera outillée pour constater la bonne foi des personnes demandant une prestation. L'office devra employer des inspecteurs pour les pensions de vieillesse et les allocations de maternité, des fonctionnaires du service de placement pour l'assurance-chômage et des médecins pour la maladie, les accidents et l'invalidité. Pour le paiement des prestations il faudra poser des conditions qui permettront de découvrir facilement les simulateurs et de les traiter comme il convient. Mais quel que soit le risque assuré le travailleur ou son représentant pourra toujours s'adresser à l'office des assurances sociales. Cela lui épargnera l'ennui de traiter avec des fonctionnaires qui, pour certaines raisons, pourraient chercher à le dépouiller
ce que chaque branche d'assurance soit financièrement saine et correctement administrée. Quelle sera l'organisation d'un office local des assurances sociales ? Cet office devra être divisé en un certain nombre de sections dont chacune s'occupera des victimes d'un risque déterminé ; chaque section sera outillée pour constater la bonne foi des personnes demandant une prestation. L'office devra employer des inspecteurs pour les pensions de vieillesse et les allocations de maternité, des fonctionnaires du service de placement pour l'assurance-chômage et des médecins pour la maladie, les accidents et l'invalidité. Pour le paiement des prestations il faudra poser des conditions qui permettront de découvrir facilement les simulateurs et de les traiter comme il convient. Mais quel que soit le risque assuré le travailleur ou son représentant pourra toujours s'adresser à l'office des assurances sociales. Cela lui épargnera l'ennui de traiter avec des fonctionnaires qui, pour certaines raisons, pourraient chercher à le dépouiller de ses droits. Dans ces circonstances, les paiements seront aussi effectués plus rapidement. Le fait que l'assurance de tous les risques sera confiée à un seul office permettra une collaboration étroite entre les sections s'occupant de risques de même nature tels que les accidents du travail et les accidents non industriels, la maladie, l'invalidité, la cécité et la maternité. En outre, l'existence d'un mécanisme administratif unique pour toutes les branches de l'assurance sociale aboutira à la promulgation d'un code simplifié des assurances sociales, de sorte que les travailleurs pourront connaître plus facilement leurs droits et les moyens de les exercer. Administration nationale ou locale. Une objection que l'on peut faire à cette organisation, c'est qu'elle sera trop vaste ; que par ses dimensions mêmes elle sera trop compliquée pour être gérée par l'Administration britannique. Par sa nature même, elle doit devenir bureaucratique. L'expérience montre, dit-on, que si une affaire dépasse certaines limites elle devient fatalement improductive. On peut répondre à cette objection que pendant la guerre les bureaux de placement se sont en pratique acquittés avec succès d'un grand nombre de fonctions différentes. Actuellement les bureaux de poste sont employés pour nombre de services différents dont on ne saurait dire
industriels, la maladie, l'invalidité, la cécité et la maternité. En outre, l'existence d'un mécanisme administratif unique pour toutes les branches de l'assurance sociale aboutira à la promulgation d'un code simplifié des assurances sociales, de sorte que les travailleurs pourront connaître plus facilement leurs droits et les moyens de les exercer. Administration nationale ou locale. Une objection que l'on peut faire à cette organisation, c'est qu'elle sera trop vaste ; que par ses dimensions mêmes elle sera trop compliquée pour être gérée par l'Administration britannique. Par sa nature même, elle doit devenir bureaucratique. L'expérience montre, dit-on, que si une affaire dépasse certaines limites elle devient fatalement improductive. On peut répondre à cette objection que pendant la guerre les bureaux de placement se sont en pratique acquittés avec succès d'un grand nombre de fonctions différentes. Actuellement les bureaux de poste sont employés pour nombre de services différents dont on ne saurait dire qu'ils sont connexes à aucun égard. Le fait que la Prudential Insurance Company a déclaré qu'en 1923 le produit des primes de son seul service d'assurance pour les accidents du travail a atteint près de 15 millions de livres sterling est peut-être encore plus significatif. Une compagnie d'assurance capitaliste a conclu en une seule année près de 20 millions de polices d'assurance pour frais funéraires. Quoi qu'il en soit, le temps et l'expérience seuls pourront montrer si le service des assurances sociales dont nous proposons la création sera trop vaste pour nos méthodes modernes d'organisation. Le Parlement pourra facilement prévenir les abus. Des commissions devront en tout cas être nommées dans chaque région pour collaborer à l'administration de chaque branche d'assurance. Les intéressés pourront en appeler à ces commissions des décisions du fonctionnaire du service d'assurance. Ces commissions devront se réunir assez rapidement et à des heures commodes pour les assurés. Il faudra donner aux représentants des autorités locales ainsi qu'aux membres choisis sur des listes préparées par les associations patronales et ouvrières des pouvoirs plus grands que ceux qu'ils possèdent actuellement. Certaines personnes, qui tolèrent très bien le caractère bureaucratique des compagnies d'assurance et des grandes sociétés approuvées, s'effrayent
conclu en une seule année près de 20 millions de polices d'assurance pour frais funéraires. Quoi qu'il en soit, le temps et l'expérience seuls pourront montrer si le service des assurances sociales dont nous proposons la création sera trop vaste pour nos méthodes modernes d'organisation. Le Parlement pourra facilement prévenir les abus. Des commissions devront en tout cas être nommées dans chaque région pour collaborer à l'administration de chaque branche d'assurance. Les intéressés pourront en appeler à ces commissions des décisions du fonctionnaire du service d'assurance. Ces commissions devront se réunir assez rapidement et à des heures commodes pour les assurés. Il faudra donner aux représentants des autorités locales ainsi qu'aux membres choisis sur des listes préparées par les associations patronales et ouvrières des pouvoirs plus grands que ceux qu'ils possèdent actuellement. Certaines personnes, qui tolèrent très bien le caractère bureaucratique des compagnies d'assurance et des grandes sociétés approuvées, s'effrayent des tendances bureaucratiques d'un service de l'Etat. Dans leur terreur, elles vont jusqu'à demander que les autorités locales soient chargées de la gestion des assurances sociales. Il est certainement désirable que les organismes de prévoyance sociale puissent s'appuyer sur des sympathies locales. Pour l'exécution de travaux publics entrepris par les autorités locales et pour la direction du service d'hygiène il est tout naturel qu'une collaboration s'institue entre les autorités locales et les administrateurs des systèmes intéressés d'assurance sociale. Mais les personnes qui demandent que les assurances sociales soient gérées par les autorités locales ne semblent pas avoir compris toute la portée de leur proposition. Est-il possible qu'elles aient l'intention de demander que l'Etat fournisse des fonds pour les assurances sociales sans se réserver aucun droit de surveillance ? Et si l'Etat doit avoir certains pouvoirs, quelles seront les sphères d'influence respectives des autorités locales et des autorités centrales ? Ne se présentera-t-il pas des difficultés dans les cas où la fabrique sera située dans le ressort d'une autorité, tandis que le travailleur sera domicilié dans le ressort d'une autre et l'employeur, peut-être, dans le ressort d'une troisième ? En outre, pourquoi assujettir une organisation nouvelle à des divisions territoriales qui,
autorités locales et pour la direction du service d'hygiène il est tout naturel qu'une collaboration s'institue entre les autorités locales et les administrateurs des systèmes intéressés d'assurance sociale. Mais les personnes qui demandent que les assurances sociales soient gérées par les autorités locales ne semblent pas avoir compris toute la portée de leur proposition. Est-il possible qu'elles aient l'intention de demander que l'Etat fournisse des fonds pour les assurances sociales sans se réserver aucun droit de surveillance ? Et si l'Etat doit avoir certains pouvoirs, quelles seront les sphères d'influence respectives des autorités locales et des autorités centrales ? Ne se présentera-t-il pas des difficultés dans les cas où la fabrique sera située dans le ressort d'une autorité, tandis que le travailleur sera domicilié dans le ressort d'une autre et l'employeur, peut-être, dans le ressort d'une troisième ? En outre, pourquoi assujettir une organisation nouvelle à des divisions territoriales qui, si elles conviennent à certains égards pour les régions rurales, ne conviennent absolument pas pour les villes ? L'expérience montre que des systèmes d'assurance sociale gérés par des organes centraux, tels que l'Office des postes et le service de placement, peuvent fonctionner d'une manière très satisfaisante. Le public ne réclame pas que la gestion de ces systèmes soit confiée aux autorités locales. Si elle l'était, le fait que dans certains districts les risques sont supérieurs à la moyenne provoquerait des difficultés et du mécontentement. Ce régime pourrait mettre obstacle aux transferts d'un district à un autre, et par suite à la mobilité de la main-d'oeuvre. On peut formuler une objection encore plus sérieuse, à savoir que si les autorités locales devenaient les organes administratifs des assurances sociales, il y aurait lieu de redouter qu'elles n'aient une tendance à faire considérer certains maux, tels que le chômage, la maladie et les accidents du travail, comme des problèmes locaux. Cette manière de voir serait en contradiction avec les conceptions auxquelles nous sommes parvenus au cours des vingt dernières années. La prévention et la réparation des maux sociaux ne pourront donner tous leurs résultats que si on les considère comme des problèmes nationaux.