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Plusieurs collectivités qui avaient opté pour la gratuité de certains services publics, tels que les transports publics et scolaires ont renoncé à cette politique. C'est le cas notamment dans quelques départements confrontés à des problèmes d'équilibre budgétaire. Rappelons à ce sujet la règle d'or qui s'impose aux collectivités d'équilibrer leur budget de fonctionnement par des recettes de fonctionnement et non par l'emprunt. De très nombreuses collectivités ont également revu les critères de fixation des tarifs, pour améliorer leur rentabilité, d'autres ont étendu les horaires d'ouverture de leurs équipements pour en améliorer la fréquentation. C'est le cas notamment pour les équipements culturels et sportifs. La tarification du stationnement mérite d'être réétudiée, dans certains cas, par exemple dans les communes touristiques qui ont des parkings importants permettant d'accueillir une population non résidente qui ne paie pas d'impôts locaux alors même qu'elle occasionne des coûts non négligeables. b. La recherche d'un meilleur rendement de la fiscalité locale La question n’est pas d’augmenter les taux d'imposition, déjà assez élevés, sauf dans les communes à très haut potentiel fiscal, mais de bien identifier les contribuables et les bases d’imposition correspondant à la matière imposable. Ce travail qui relève des services de l'État n'est malheureusement pas toujours effectué ou trop partiellement, faute de moyens humains mobilisables dans les territoires. Aussi les collectivités, en fort développement résidentiel et/ou économique peuvent avoir intérêt à se substituer au moins en partie à ces tâches de recensement, pour générer des recettes très supérieures aux dépenses engagées. Les méthodes utilisées sont diverses et complémentaires : création d'observatoires fiscaux, croisement de fichiers informatiques, appel à des cabinets spécialisés rémunérés en partie aux résultats. L'idée n'est bien sûr pas de déposséder les services de l'État de leurs missions mais plutôt de devenir des partenaires. Plusieurs collectivités ont ainsi signé des protocoles d'accord avec les services fiscaux pour obtenir le redressement des bases fiscales et des impositions dues en contrepartie d'une aide au suivi et au recensement de la matière imposable. Autre moyen pour augmenter les ressources, faire payer les usagers qui bénéficient de services publics sans contrepartie financière. Citons, à titre d'exemple, l'une
toujours effectué ou trop partiellement, faute de moyens humains mobilisables dans les territoires. Aussi les collectivités, en fort développement résidentiel et/ou économique peuvent avoir intérêt à se substituer au moins en partie à ces tâches de recensement, pour générer des recettes très supérieures aux dépenses engagées. Les méthodes utilisées sont diverses et complémentaires : création d'observatoires fiscaux, croisement de fichiers informatiques, appel à des cabinets spécialisés rémunérés en partie aux résultats. L'idée n'est bien sûr pas de déposséder les services de l'État de leurs missions mais plutôt de devenir des partenaires. Plusieurs collectivités ont ainsi signé des protocoles d'accord avec les services fiscaux pour obtenir le redressement des bases fiscales et des impositions dues en contrepartie d'une aide au suivi et au recensement de la matière imposable. Autre moyen pour augmenter les ressources, faire payer les usagers qui bénéficient de services publics sans contrepartie financière. Citons, à titre d'exemple, l'une des mesures issue du Grenelle de l'Environnement à savoir la mise en place d'une tarification incitative pour le service public d'élimination des déchets (SPED). Le recours à cette tarification a deux finalités : encourager les comportements vertueux des producteurs de déchets, quels qu’ils soient, et instaurer une équité entre ces différents producteurs. Deux options sont ouvertes, la taxe ou la redevance. Cette tarification offre aux collectivités une nouvelle marge de manœuvre financière pour équilibrer leur budget déchets tout en leur permettant d'optimiser la gestion de ce service public très onéreux. Citons enfin, l'instauration et/ou l'optimisation de la taxe locale sur la publicité extérieure qui sans représenter une grosse recette, ne doit pas pour autant être oubliée. c. La gestion active du patrimoine immobilier L'idée est d'optimiser le rendement du patrimoine par les deux leviers, celui des recettes et celui des dépenses. Ceci est d'autant plus important, dans le contexte de crise de l'offre bancaire qui met les collectivités locales en situation de concurrence pour le financement de leurs projets. Les banques vont, plus que jamais, choisir leurs clients publics en fonction de leur solidité financière et de leurs pratiques de gestion. Comme elles le pratiquent pour le financement des entreprises,
différents producteurs. Deux options sont ouvertes, la taxe ou la redevance. Cette tarification offre aux collectivités une nouvelle marge de manœuvre financière pour équilibrer leur budget déchets tout en leur permettant d'optimiser la gestion de ce service public très onéreux. Citons enfin, l'instauration et/ou l'optimisation de la taxe locale sur la publicité extérieure qui sans représenter une grosse recette, ne doit pas pour autant être oubliée. c. La gestion active du patrimoine immobilier L'idée est d'optimiser le rendement du patrimoine par les deux leviers, celui des recettes et celui des dépenses. Ceci est d'autant plus important, dans le contexte de crise de l'offre bancaire qui met les collectivités locales en situation de concurrence pour le financement de leurs projets. Les banques vont, plus que jamais, choisir leurs clients publics en fonction de leur solidité financière et de leurs pratiques de gestion. Comme elles le pratiquent pour le financement des entreprises, elles vont étudier le patrimoine de la collectivité. Est-il bien identifié, bien évalué, bien entretenu, bien géré ? Est-il cessible ? Peut-il générer des loyers ? Autant de questions qui, jusqu'à ce jour, n'ont pas mobilisé la majorité des collectivités. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 43 Toutes n'ont pas les mêmes atouts à faire valoir. Il n'en demeure pas moins utile d'engager à minima une réflexion et s'il y a matière une réelle stratégie d'optimisation. Quelques exemples d'optimisation des locaux : multiplier les usages d'un bien (location de salles polyvalentes ou d'équipements plus prestigieux pour des fêtes et cérémonies privées, utilisation des locaux scolaires pour les écoles et les centres de loisirs. Mais aussi actualisation des loyers des locaux pour permettre qu'ils couvrent les frais d'entretien et l'amortissement. Il convient pour les collectivités de se poser la question du plus économique, mais aussi du plus efficient au regard du service à rendre et ce, à chaque occasion : faut-il louer ou vendre ? Faut-il acheter ou louer ? Peut-on avoir recours à la mutualisation ? Au-delà des outils, il est tout aussi essentiel d'aborder l'amélioration de la gestion du patrimoine sur le plan de l'organisation, de
Toutes n'ont pas les mêmes atouts à faire valoir. Il n'en demeure pas moins utile d'engager à minima une réflexion et s'il y a matière une réelle stratégie d'optimisation. Quelques exemples d'optimisation des locaux : multiplier les usages d'un bien (location de salles polyvalentes ou d'équipements plus prestigieux pour des fêtes et cérémonies privées, utilisation des locaux scolaires pour les écoles et les centres de loisirs. Mais aussi actualisation des loyers des locaux pour permettre qu'ils couvrent les frais d'entretien et l'amortissement. Il convient pour les collectivités de se poser la question du plus économique, mais aussi du plus efficient au regard du service à rendre et ce, à chaque occasion : faut-il louer ou vendre ? Faut-il acheter ou louer ? Peut-on avoir recours à la mutualisation ? Au-delà des outils, il est tout aussi essentiel d'aborder l'amélioration de la gestion du patrimoine sur le plan de l'organisation, de la structuration de la fonction patrimoniale au sein de la collectivité. d. La mobilisation de nouveaux financements Les collectivités cherchent des alternatives à l'emprunt et à la fiscalité, difficiles à mobiliser, et de plus en plus coûteux pour le premier. La chasse aux subventions, aux fonds européens, aux fonds privés est ouverte. A ce « jeu », toutes les collectivités ne sont pas à égalité. En effet, si cette chasse peut se révéler très fructueuse, elle nécessite le plus souvent de se doter au préalable de moyens dédiés. Les collectivités ayant le mieux réussi ont toutes dépensé, avant d'en recueillir les bénéfices. Les solutions adoptées sont variées : recrutement d'un chargé de mission pour monter les dossiers, appel à un cabinet extérieur pour valider l'éligibilité des projets, création d'une mission partenariat, développement d'une base de classification des financements extérieurs, création d'une cellule de lobbying, etc. Le plus compliqué reste d'identifier le financement adapté au projet, de frapper à la bonne porte, voire aux bonnes portes pour les plus gros projets. Le montage du dossier peut être lourd, notamment pour les fonds européens, sans compter la distance qui ne facilite pas les échanges. Il convient aussi d'utiliser les bons arguments, de
est ouverte. A ce « jeu », toutes les collectivités ne sont pas à égalité. En effet, si cette chasse peut se révéler très fructueuse, elle nécessite le plus souvent de se doter au préalable de moyens dédiés. Les collectivités ayant le mieux réussi ont toutes dépensé, avant d'en recueillir les bénéfices. Les solutions adoptées sont variées : recrutement d'un chargé de mission pour monter les dossiers, appel à un cabinet extérieur pour valider l'éligibilité des projets, création d'une mission partenariat, développement d'une base de classification des financements extérieurs, création d'une cellule de lobbying, etc. Le plus compliqué reste d'identifier le financement adapté au projet, de frapper à la bonne porte, voire aux bonnes portes pour les plus gros projets. Le montage du dossier peut être lourd, notamment pour les fonds européens, sans compter la distance qui ne facilite pas les échanges. Il convient aussi d'utiliser les bons arguments, de démontrer que le projet répond aux objectifs du financeur. Les collectivités les mieux informées arrivent même à obtenir des subventions de l'État dans des domaines tels que le sport et la culture. L'appel aux fonds privés se développe, qu'ils proviennent de grands groupes, d'entreprises locales, de banques, ou de partenaires plus institutionnels. Les exemples sont nombreux là aussi : insertion de publicités dans les magazines municipaux par des entreprises locales et des commerçants, partenariats pour financer de grandes manifestations, appel au mécénat pour la préservation du patrimoine culturel. Quelques chiffres au sujet des mécènes : 2.5 milliards d’euros ont été consacrés au mécénat en 2010, 73% des mécènes étaient des petites et moyennes entreprises (moins de 500 employés), 33 % ont pratiqué le versement de dons en nature (loyer, paiement de salaire, mise à disposition de locaux, etc.), 57% étaient implantés en région. Les fonds d'investissements d'intérêt général de la CDC sont à regarder de près également. Par ce biais, sur ses fonds propres, la CDC accompagne les politiques de développement initiées par les collectivités dès lors qu'elles entrent dans les priorités définies dans son plan stratégique Elan 2020. Les interventions sont réalisées dans le cadre d'une relation contractuelle qui
plus institutionnels. Les exemples sont nombreux là aussi : insertion de publicités dans les magazines municipaux par des entreprises locales et des commerçants, partenariats pour financer de grandes manifestations, appel au mécénat pour la préservation du patrimoine culturel. Quelques chiffres au sujet des mécènes : 2.5 milliards d’euros ont été consacrés au mécénat en 2010, 73% des mécènes étaient des petites et moyennes entreprises (moins de 500 employés), 33 % ont pratiqué le versement de dons en nature (loyer, paiement de salaire, mise à disposition de locaux, etc.), 57% étaient implantés en région. Les fonds d'investissements d'intérêt général de la CDC sont à regarder de près également. Par ce biais, sur ses fonds propres, la CDC accompagne les politiques de développement initiées par les collectivités dès lors qu'elles entrent dans les priorités définies dans son plan stratégique Elan 2020. Les interventions sont réalisées dans le cadre d'une relation contractuelle qui fixe les objectifs communs à atteindre. Conclusion Si l'objectif de réduire les dépenses locales est partagé par la très grande majorité des collectivités locales, il est important de rappeler qu'il ne peut se résumer à un objectif de réduction des moyens humains. Réduire les effectifs ne saurait être un objectif en soi, il n'a de sens qu'au regard de l'analyse détaillée des politiques publiques déployées par les collectivités. À ce sujet, rappelons que de nombreuses politiques ne sont pas maîtrisées par les collectivités, le plus bel exemple concernant les dépenses d'aides sociales des départements (APA, RSA...) qui ne cessent de croître et qui explosent littéralement en période de crise. Sans compter l'explosion du nombre de normes émanant de l'Europe et des différents ministères pour imposer la mise en œuvre de leurs propres politiques, normes qui se révèlent dans bien des cas très coûteuses, faute d'avoir fait l'objet d'évaluation préalable de leur impact sur les finances des collectivités locales. L'évaluation des politiques publiques, doit trouver sa place aux côtés des autres outils car elle seule permettra de mesurer si les moyens engagés sont à la hauteur des résultats attendus et si les objectifs poursuivis sont pertinents. 44 N° 8-9 Août Septembre
en soi, il n'a de sens qu'au regard de l'analyse détaillée des politiques publiques déployées par les collectivités. À ce sujet, rappelons que de nombreuses politiques ne sont pas maîtrisées par les collectivités, le plus bel exemple concernant les dépenses d'aides sociales des départements (APA, RSA...) qui ne cessent de croître et qui explosent littéralement en période de crise. Sans compter l'explosion du nombre de normes émanant de l'Europe et des différents ministères pour imposer la mise en œuvre de leurs propres politiques, normes qui se révèlent dans bien des cas très coûteuses, faute d'avoir fait l'objet d'évaluation préalable de leur impact sur les finances des collectivités locales. L'évaluation des politiques publiques, doit trouver sa place aux côtés des autres outils car elle seule permettra de mesurer si les moyens engagés sont à la hauteur des résultats attendus et si les objectifs poursuivis sont pertinents. 44 N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Robin DEGRON Ancien élève de l'ENA, enseignant en finances publiques à l'Université Paris I Sorbonne, chercheur associé au LEPAP (EA 2108) de l'Université François Rabelais de Tours, membre du GRALE L'intercommunalité en France, entre expansion géographique et inertie financière Résumé L'année 2012 marque les 30 ans de l'Acte I de la décentralisation en France mais aussi les 20 ans de la loi ATER, fondement de la construction intercommunale. Dans un contexte financier très tendu, l'évolution des communes et de leurs regroupements attire prioritairement l'attention compte tenu de leur poids budgétaire. À travers la question intercommunale, c’est la capacité de la France des territoires à se restructurer pour réaliser des économies d’échelle tout en maintenant un haut niveau de service public qui est en jeu. Alors que l’intercommunalité se Introduction L'année 2012 est marquée par de nombreux anniversaires ou commémorations parmi lesquels figurent en bonne place les 30 ans de l'Acte I de la décentralisation en France mais aussi les 20 ans de la loi relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992, socle de la construction intercommunale. Fondée sur l'idée que les élus locaux et leurs administrations territoriales seraient les mieux à
ans de l'Acte I de la décentralisation en France mais aussi les 20 ans de la loi ATER, fondement de la construction intercommunale. Dans un contexte financier très tendu, l'évolution des communes et de leurs regroupements attire prioritairement l'attention compte tenu de leur poids budgétaire. À travers la question intercommunale, c’est la capacité de la France des territoires à se restructurer pour réaliser des économies d’échelle tout en maintenant un haut niveau de service public qui est en jeu. Alors que l’intercommunalité se Introduction L'année 2012 est marquée par de nombreux anniversaires ou commémorations parmi lesquels figurent en bonne place les 30 ans de l'Acte I de la décentralisation en France mais aussi les 20 ans de la loi relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992, socle de la construction intercommunale. Fondée sur l'idée que les élus locaux et leurs administrations territoriales seraient les mieux à même de gérer la chose publique, au plus près des citoyens, dans le respect du principe d'équilibre budgétaire (Michel Bouvier, 2012), la décentralisation à la française est aujourd'hui au cœur des débats sur les moyens d’améliorer la situation financière des administrations publiques au sens du Traité d’Amsterdam et du Pacte de stabilité et de croissance (Robin Degron, 2012). Les collectivités territoriales se restructurent-elles réellement et assez rapidement pour participer utilement à l'effort national ? Difficile à traiter globalement étant donné la diversité des types d'entités à considérer (région, département, intercommunalité, commune mais aussi syndicat, établissement public local, association parapublique, société d'économie mixte), l'interrogation porte en priorité sur la sphère communale, c'est-à-dire les communes, leur groupement et les organismes satellites. La sphère communale concentre en effet l'essentiel des enjeux en matière d'effectif et d'investissement. La France des territoires est-elle capable de se recomposer, de réviser ses modes de fonctionnement pour gérer de manière optimale des ressources financières de plus en plus comptées et limiter l'endettement du pays ? La dette n'est-elle pas l'affaire de tous (Michel Pébereau, 2006) ? Au-delà des discours sur l'inexorable développement de l'intercommunalité, des cartes et des graphiques rassurant sur la progression spatiale et numérique des regroupements
de stabilité et de croissance (Robin Degron, 2012). Les collectivités territoriales se restructurent-elles réellement et assez rapidement pour participer utilement à l'effort national ? Difficile à traiter globalement étant donné la diversité des types d'entités à considérer (région, département, intercommunalité, commune mais aussi syndicat, établissement public local, association parapublique, société d'économie mixte), l'interrogation porte en priorité sur la sphère communale, c'est-à-dire les communes, leur groupement et les organismes satellites. La sphère communale concentre en effet l'essentiel des enjeux en matière d'effectif et d'investissement. La France des territoires est-elle capable de se recomposer, de réviser ses modes de fonctionnement pour gérer de manière optimale des ressources financières de plus en plus comptées et limiter l'endettement du pays ? La dette n'est-elle pas l'affaire de tous (Michel Pébereau, 2006) ? Au-delà des discours sur l'inexorable développement de l'intercommunalité, des cartes et des graphiques rassurant sur la progression spatiale et numérique des regroupements de communes, où en est-on vraiment du fait intercommunal ? S'il paraît bien délicat d'apprécier l'efficacité et l'efficience d'ensemble du nouveau système communal élargi et de percevoir les effets concrets pour les citoyens du mouvement de réorganisation engagé au début des années quatre-vingt dix, il semble en revanche possible de développer une analyse quantifiée de l'intégration financière intercommunale. Quel est le poids de l'intercommunalité ? A-t-elle aujourd'hui les moyens de ses ambitions ? Par contraste, où en sont les finances communales, marqueurs de leur puissance d'action et témoins de la réalité des mutations en cours ? Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 45 Alors que l'intercommunalité se développe spatialement, son poids financier apparaît encore relativement mineur au sein de la sphère communale. Il ne progresse que lentement depuis une dizaine d'années (I). En contre-point, les communes concentrent encore l'essentiel des enjeux budgétaires. Le poids des municipalités continue même de croître tant en masse salariale qu'en investissement. Les éléments de recomposition du bloc communal portés par la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, sont-ils susceptibles de modifier les grands équilibres financiers du pouvoir local (II) ? I L'intercommunalité s'est géographiquement développée depuis une dizaine
développer une analyse quantifiée de l'intégration financière intercommunale. Quel est le poids de l'intercommunalité ? A-t-elle aujourd'hui les moyens de ses ambitions ? Par contraste, où en sont les finances communales, marqueurs de leur puissance d'action et témoins de la réalité des mutations en cours ? Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 45 Alors que l'intercommunalité se développe spatialement, son poids financier apparaît encore relativement mineur au sein de la sphère communale. Il ne progresse que lentement depuis une dizaine d'années (I). En contre-point, les communes concentrent encore l'essentiel des enjeux budgétaires. Le poids des municipalités continue même de croître tant en masse salariale qu'en investissement. Les éléments de recomposition du bloc communal portés par la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, sont-ils susceptibles de modifier les grands équilibres financiers du pouvoir local (II) ? I L'intercommunalité s'est géographiquement développée depuis une dizaine d'années A Sur le plan quantitatif, l'intercommunalité a fait un bond considérable 1 Le nombre des EPCI à fiscalité propre a très sensiblement augmenté depuis 1999 La loi de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 a donné un coup de fouet au regroupement des communes au sein d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. En complémentant l'édifice juridique de la loi ATER par l'introduction du statut de communauté d'agglomération et en incitant financièrement les communes à se réunir grâce à une bonification de la dotation générale de fonctionnement, la loi dite Chevènement a permis d’enregistrer des progrès sensibles sur le plan quantitatif. De 1999 à 2011, les proportions des communes et de la population couvertes par des intercommunalités (communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine, métropole) sont ainsi respectivement passées d'environ 52 à 96 % et de 55 à 90 %. À l'aube de la période d’application de la loi portant réforme des collectivités territoriales de 2010 (loi RCT), la carte de France de l’intercommunalité est quasi achevée (cf. Carte A et Graphique n°1). Graphique 1 Évolution de la couverture nationale de l'intercommunalité à fiscalité propre en proportion de communes et de