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les schémas pluriannuels de stratégie immobilière, par lesquels le gouvernement souhaitait mettre en place un cadre stratégique de gestion cohérente et adaptée des immeubles de l'État. La première étape n'aurait-elle pas été de rationnaliser ces organes afin d'améliorer la visibilité institutionnelle et rendre la politique immobilière plus efficiente ? «Au regard des enjeux financiers importants qui s'attachent aux cessions immobilières de l'État, un dispositif de surveillance de la transparence des opérations immobilières de l'État a été mis en place, mais demeure incomplet. Un arrêté du 20 octobre 2005 a créé une Commission chargée de veiller à la transparence et à la qualité des opérations de cession amiable d'immeubles du domaine privé de l'État (...). Alors que le rapport pour l'année 2005 souligne que la nomination tardive de ses membres n'a pas permis à la Commission de suivre de manière instantanée toutes les opérations, le rapport pour 2006 relève que l'information de la Commission au cours des opérations et en amont de leur lancement effectif demeure encore imparfaite. L'information n'a concerné que 15 des 48 opérations de plus de 2 hm. Le rapport pour 2007 souligne que l'information de la Commission en temps réel et suffisamment en amont des opérations n'est toujours pas pleinement satisfaisante ». (...) La Commission demandait d'ailleurs qu'à l'avenir, France Domaine lui communique périodiquement un tableau prévisionnel des cessions afin qu'elle puisse mieux programmer ses propres travaux et qu'elle ait la possibilité, s'agissant des opérations de gré à gré, d'entreprendre pour les opérations les plus importantes des vérifications sur pièces et sur place en amont de la signature de vente. Rapport annuel de la Cour des Comptes de février 2009 p.90-91. Suite au rapport annuel de la Cour des Comptes de 2009 lors duquel la Cour étudie la cession des biens immobiliers de prestige par France Domaine, la Commission est aussitôt remaniée. Quant au Conseil, il a été créé en 2006 suite au rapport de la MEC. Il est flagrant de constater que l’État n’apporte aucune réponse d’ensemble à sa politique immobilière mais seulement des réponses au cas par cas en fonction de la conjoncture ce qui
toujours pas pleinement satisfaisante ». (...) La Commission demandait d'ailleurs qu'à l'avenir, France Domaine lui communique périodiquement un tableau prévisionnel des cessions afin qu'elle puisse mieux programmer ses propres travaux et qu'elle ait la possibilité, s'agissant des opérations de gré à gré, d'entreprendre pour les opérations les plus importantes des vérifications sur pièces et sur place en amont de la signature de vente. Rapport annuel de la Cour des Comptes de février 2009 p.90-91. Suite au rapport annuel de la Cour des Comptes de 2009 lors duquel la Cour étudie la cession des biens immobiliers de prestige par France Domaine, la Commission est aussitôt remaniée. Quant au Conseil, il a été créé en 2006 suite au rapport de la MEC. Il est flagrant de constater que l’État n’apporte aucune réponse d’ensemble à sa politique immobilière mais seulement des réponses au cas par cas en fonction de la conjoncture ce qui amène à un « paysage institutionnel à la fois instable et encombré avec une nébuleuse d’instances partiellement redondantes ». Or, comme le cite à juste titre le rapport Tron, il existe maintes instances interministérielles sans aucune visibilité ni rationalité. N’ét-il pas opportun de créer une Agence des propriétés immobilières de l’État, comme le préconisait la mission « Immobilier public » du 1er décembre 2003 ? Il serait plus efficace de mettre sous un seul et même organe les diverses facettes de la politique immobilière de l’État. Cela aurait pour avantage d’éviter les cloisonnements lors des examens des opérations immobilières et ainsi faciliter une vision globale de la politique immobilière. En outre, l’État aurait un seul interlocuteur pour opérer sa politique immobilière et non pas comme aujourd’hui la Commission, France Domaine et le Conseil en plus d’autres organes subsidiaires. Cette agence pourrait également obtenir la compétence de la Commission interministérielle relative aux biens situés à l’étranger. Si l’on fait les comptes, il y a quatre organes principaux relatifs à la politique immobilière de l’État. Notons enfin que la circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État souhaitait que cette politique soit un élément important de la modernisation
l’État, comme le préconisait la mission « Immobilier public » du 1er décembre 2003 ? Il serait plus efficace de mettre sous un seul et même organe les diverses facettes de la politique immobilière de l’État. Cela aurait pour avantage d’éviter les cloisonnements lors des examens des opérations immobilières et ainsi faciliter une vision globale de la politique immobilière. En outre, l’État aurait un seul interlocuteur pour opérer sa politique immobilière et non pas comme aujourd’hui la Commission, France Domaine et le Conseil en plus d’autres organes subsidiaires. Cette agence pourrait également obtenir la compétence de la Commission interministérielle relative aux biens situés à l’étranger. Si l’on fait les comptes, il y a quatre organes principaux relatifs à la politique immobilière de l’État. Notons enfin que la circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État souhaitait que cette politique soit un élément important de la modernisation des politiques publiques. Il est désormais impératif de revoir l’organisation institutionnelle de cette politique immobilière, qui est à la frontière de la gestion patrimoniale de l’État et sa modernisation. Si des efforts doivent être fournis pour la modernisation et par conséquent sur la gestion, il faut également en fournir pour améliorer la visibilité institutionnelle de cette politique immobilière de l’État. Le choix de la prescription quinquennale des salaires par le Conseil d’État. Considérant que la créance publique était soumise à la prescription trentenaire de droit commun de l'article 2262 du code civil, l'ordonnateur a émis un titre de recettes le 20 février 2001 pour le recouvrement des salaires indûment versés à compter du 1er avril 1971. Pris en charge par le percepteur assignataire de la commune, ce titre exécutoire a été suivi par un commandement de payer décerné le 27 juillet 2001. Ces deux actes ont été déférés au Tribunal administratif d'Amiens, qui a rejeté le recours par un jugement qui a été attaqué en appel. Par un premier arrêt du 5 juillet 2007, la Cour administrative d'appel de Douai, après avoir annulé le jugement pour un motif de procédure sans intérêt juridique, a, sur le fond, maintenu la position
améliorer la visibilité institutionnelle de cette politique immobilière de l’État. Le choix de la prescription quinquennale des salaires par le Conseil d’État. Considérant que la créance publique était soumise à la prescription trentenaire de droit commun de l'article 2262 du code civil, l'ordonnateur a émis un titre de recettes le 20 février 2001 pour le recouvrement des salaires indûment versés à compter du 1er avril 1971. Pris en charge par le percepteur assignataire de la commune, ce titre exécutoire a été suivi par un commandement de payer décerné le 27 juillet 2001. Ces deux actes ont été déférés au Tribunal administratif d'Amiens, qui a rejeté le recours par un jugement qui a été attaqué en appel. Par un premier arrêt du 5 juillet 2007, la Cour administrative d'appel de Douai, après avoir annulé le jugement pour un motif de procédure sans intérêt juridique, a, sur le fond, maintenu la position des premiers juges. Pour écarter l’argumentation de la débitrice, qui demandait en particulier le bénéfice de la prescription quinquennale de l'article 2277 du code civil relatif aux créances de salaires et, plus généralement, des créances à terme échu, la cour avait indiqué que cette prescription abrégée ne pouvait être étendue aux actions en répétition de l'indu exercées par les communes contre les agents publics à raison, de manière générale, d'un trop-perçu sur les traitements et rémunérations versés à ces agents alors même qu'il s'agirait de la restitution de sommes qui ont été payées par année ou à des termes périodiques plus courts. Autrement dit, la cour donnait de l'article 2277 du code civil l'interprétation stricte longtemps partagée par le Conseil d’État et la Cour de cassation (pour la répétition de l'indu : CE, Sect., 18 juin 1937, Brandon, Rec., p. 608 ; Cass., civ., 12 février 1980, Gatt, Bull., IV, n° 75). Cette interprétation rigide conduisait à exclure du champ d'application de la prescription de cinq ans des sommes qui ne pouvaient pas être qualifiées à proprement parler de salaires lorsque leur bénéficiaire n'avait fourni aucune contrepartie en termes de travail effectif (pour la perception indue de rémunération en qualité
aux actions en répétition de l'indu exercées par les communes contre les agents publics à raison, de manière générale, d'un trop-perçu sur les traitements et rémunérations versés à ces agents alors même qu'il s'agirait de la restitution de sommes qui ont été payées par année ou à des termes périodiques plus courts. Autrement dit, la cour donnait de l'article 2277 du code civil l'interprétation stricte longtemps partagée par le Conseil d’État et la Cour de cassation (pour la répétition de l'indu : CE, Sect., 18 juin 1937, Brandon, Rec., p. 608 ; Cass., civ., 12 février 1980, Gatt, Bull., IV, n° 75). Cette interprétation rigide conduisait à exclure du champ d'application de la prescription de cinq ans des sommes qui ne pouvaient pas être qualifiées à proprement parler de salaires lorsque leur bénéficiaire n'avait fourni aucune contrepartie en termes de travail effectif (pour la perception indue de rémunération en qualité de vacataire d'une collectivité territoriale : CE, 15 octobre 1986, Olievenstein, n° 27752 ; pour le paiement d'une indemnité égale au montant du traitement et de l'indemnité de résidence par un fonctionnaire stagiaire licencié à l’issue de son stage : CE, Sect., 30 mars 1990, Leca, Rec., p. 81 ; pour le reversement de frais de scolarité incombant à un ancien élève de l'ENA démissionnaire avant l'expiration du délai d'engagement de dix ans : 22 février 2006, Poplu, n° 258555, Rec., tables, p. 708.) Mais cette interprétation stricte du champ d'application de l'article 2277 du code civil était en voie d'abandon. Le Conseil d'État lui-même avait ouvert une porte à une interprétation large, d'abord pour des charges afférentes à l'occupation du logement concédé par nécessité absolue de service (CE, 4 mai 2007, Min. défense c/ Blanchez, n° 272955), puis, de façon plus explicite, à propos de retenues opérées sur le traitement par journée de grève (CE, 11 janvier 2008, France Télécom; n° 301855, Rec., tables, p. 838). La jurisprudence judiciaire, surtout, s'était résolument orientée en faveur de l'interprétation extensive de l'article 2277 du code civil à l’occasion d’une affaire qui a permis à la chambre sociale de la Cour de
pour le reversement de frais de scolarité incombant à un ancien élève de l'ENA démissionnaire avant l'expiration du délai d'engagement de dix ans : 22 février 2006, Poplu, n° 258555, Rec., tables, p. 708.) Mais cette interprétation stricte du champ d'application de l'article 2277 du code civil était en voie d'abandon. Le Conseil d'État lui-même avait ouvert une porte à une interprétation large, d'abord pour des charges afférentes à l'occupation du logement concédé par nécessité absolue de service (CE, 4 mai 2007, Min. défense c/ Blanchez, n° 272955), puis, de façon plus explicite, à propos de retenues opérées sur le traitement par journée de grève (CE, 11 janvier 2008, France Télécom; n° 301855, Rec., tables, p. 838). La jurisprudence judiciaire, surtout, s'était résolument orientée en faveur de l'interprétation extensive de l'article 2277 du code civil à l’occasion d’une affaire qui a permis à la chambre sociale de la Cour de cassation de poser en principe que la prescription quinquennale s'applique à toute action afférente au salaire, sans qu'il y ait lieu de distinguer selon qu'il s'agit d’une action en paiement ou en restitution de ce paiement (Cass., soc., 23 juin 2004, CMSA du Tarn-et-Garonne, Bull., V, n° 182). Le Conseil d’État a évolué dans le même sens que la jurisprudence sociale. Frappé de pourvoi, l’arrêt de la Cour administrative d'appel de Douai du 5 juillet 2007 a donc été annulé par une décision du 12 mars 2010 (n° 309118, à paraître aux tables du Recueil) et l’affaire a été renvoyée à la même cour. La question de la suspension du délai de la prescription pendant devant la Cour. Ressaisie du litige, la juridiction d'appel, autrement composée, n'avait plus à revenir sur la question de la nature de la prescription mais le dossier recelait une nouvelle difficulté liée, cette fois, à l'existence d'éventuelles causes de suspension ou d'interruption de la prescription quinquennale de l'article 2277 du code civil. En l'occurrence, la commune intimée faisait valoir que le cours de la prescription n'avait jamais commencé à courir à son encontre dès lors qu'elle avait été empêchée d'agir en raison de la dissimulation
d’État a évolué dans le même sens que la jurisprudence sociale. Frappé de pourvoi, l’arrêt de la Cour administrative d'appel de Douai du 5 juillet 2007 a donc été annulé par une décision du 12 mars 2010 (n° 309118, à paraître aux tables du Recueil) et l’affaire a été renvoyée à la même cour. La question de la suspension du délai de la prescription pendant devant la Cour. Ressaisie du litige, la juridiction d'appel, autrement composée, n'avait plus à revenir sur la question de la nature de la prescription mais le dossier recelait une nouvelle difficulté liée, cette fois, à l'existence d'éventuelles causes de suspension ou d'interruption de la prescription quinquennale de l'article 2277 du code civil. En l'occurrence, la commune intimée faisait valoir que le cours de la prescription n'avait jamais commencé à courir à son encontre dès lors qu'elle avait été empêchée d'agir en raison de la dissimulation des faits de détournements. La suspension peut se produire en cours de délai, comme l'interruption, mais elle peut opérer au moment même de sa mise en marche. Mais, selon les civilistes, auxquels les juristes de droit public empruntent ici copieusement en témoigne l'arrêt de renvoi du CE du 12 mars 2010 la suspension empêche seulement la prescription de commencer à courir alors que l’interruption, au contraire, suppose toujours que le délai ait déjà commencé à courir (Taisne, Juriscl. Civil Code, fasc. Prescription Suspension de la prescription citant, pour une application : CA Grenoble, 29 nov. 2005, n° 03/02353). La difficulté relative à la règle de droit applicable. Aux termes de l'article 2234 du code civil, dans sa rédaction issue de l’article 1er de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile : « La prescription ne court pas ou est suspendue contre celui qui est dans l'impossibilité d'agir par suite d'un empêchement résultant de la loi, de la convention ou de la force majeure. Ce texte, de confection récente, s'appliquait-il au litige, sachant que les actes avaient été pris par l'ordonnateur et le comptable public antérieurement à la loi du 17 juin
2010 la suspension empêche seulement la prescription de commencer à courir alors que l’interruption, au contraire, suppose toujours que le délai ait déjà commencé à courir (Taisne, Juriscl. Civil Code, fasc. Prescription Suspension de la prescription citant, pour une application : CA Grenoble, 29 nov. 2005, n° 03/02353). La difficulté relative à la règle de droit applicable. Aux termes de l'article 2234 du code civil, dans sa rédaction issue de l’article 1er de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile : « La prescription ne court pas ou est suspendue contre celui qui est dans l'impossibilité d'agir par suite d'un empêchement résultant de la loi, de la convention ou de la force majeure. Ce texte, de confection récente, s'appliquait-il au litige, sachant que les actes avaient été pris par l'ordonnateur et le comptable public antérieurement à la loi du 17 juin 2008 ? L'un des apports de cette loi était précisément d'introduire dans le code civil une règle qui n'avait jusqu'alors cours que sous la forme de l'adage de l'ancien droit « La prescription ne court pas contre celui qui se trouve dans l'impossibilité d'agir» ou, si l'on préfère le latin, « Contra non valentem agere non currit prescriptio». Mais, en vertu du III de l'article 26 de la loi du 17 juin 2008, lorsqu'une instance a été introduite avant son entrée en vigueur, ce qui était le cas, l'action doit être poursuivie et jugée conformément à la loi ancienne, celle-ci s'appliquant également en appel ainsi qu'en cassation. Le seul fondement juridique praticable pour examiner une demande de suspension se trouvait donc dans l'état du droit antérieur à la loi de 2008. Si la maxime « Contra non valentem... » était parfois citée en tant que telle par certaines décisions judiciaires, en dehors de toute référence à une règle écrite, elle n'était pas pour autant dépourvue encore que le ministre du budget s'efforçait de convaincre à nouveau la cour de renvoi que l'action en répétition engagée par la commune n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 2277 du code civil,
« Contra non valentem agere non currit prescriptio». Mais, en vertu du III de l'article 26 de la loi du 17 juin 2008, lorsqu'une instance a été introduite avant son entrée en vigueur, ce qui était le cas, l'action doit être poursuivie et jugée conformément à la loi ancienne, celle-ci s'appliquant également en appel ainsi qu'en cassation. Le seul fondement juridique praticable pour examiner une demande de suspension se trouvait donc dans l'état du droit antérieur à la loi de 2008. Si la maxime « Contra non valentem... » était parfois citée en tant que telle par certaines décisions judiciaires, en dehors de toute référence à une règle écrite, elle n'était pas pour autant dépourvue encore que le ministre du budget s'efforçait de convaincre à nouveau la cour de renvoi que l'action en répétition engagée par la commune n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 2277 du code civil, en s'appuyant sur un arrêt du Conseil d'État du 20 septembre 2010 (Millon, n° 317427, à publier aux tables du Rec.). Mais, comme le soulignait le rapporteur public dans ses conclusions, cette jurisprudence ne visait que les actions tendant au remboursement d'avantages dont ont irrégulièrement bénéficié des élus locaux au titre de leurs fonctions, lesquels avantages n'entrent effectivement dans aucune des catégories de dépenses visées à l'article 2277 du code civil. Tel n'est pas le cas des salaires, fussent-ils fictifs. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 Finances publiques vue de toute assise textuelle. Selon certains auteurs, la jurisprudence judiciaire se servait en quelque sorte de cet adage pour apporter un tempérament à l'article 2251 du code civil qui n'offrait qu'une possibilité très limitée au créancier d'échapper au démarrage des délais de prescription de sa créance. Cela posé, restait à savoir si le juge administratif pouvait ou devait faire sienne l'application d'un adage ancien en matière de recouvrement de créances publiques. Quelques indices laissent entendre que le juge administratif ne répugne pas à se montrer bienveillant à l'égard du titulaire d'un droit atteint par la prescription lorsque ce dernier, pour peu qu'il n'ait pas été négligent, a été
titre de leurs fonctions, lesquels avantages n'entrent effectivement dans aucune des catégories de dépenses visées à l'article 2277 du code civil. Tel n'est pas le cas des salaires, fussent-ils fictifs. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 Finances publiques vue de toute assise textuelle. Selon certains auteurs, la jurisprudence judiciaire se servait en quelque sorte de cet adage pour apporter un tempérament à l'article 2251 du code civil qui n'offrait qu'une possibilité très limitée au créancier d'échapper au démarrage des délais de prescription de sa créance. Cela posé, restait à savoir si le juge administratif pouvait ou devait faire sienne l'application d'un adage ancien en matière de recouvrement de créances publiques. Quelques indices laissent entendre que le juge administratif ne répugne pas à se montrer bienveillant à l'égard du titulaire d'un droit atteint par la prescription lorsque ce dernier, pour peu qu'il n'ait pas été négligent, a été véritablement mis dans l'impossibilité d'agir pour faire valoir ses droits. Ainsi, en droit du recouvrement fiscal, il a été jugé qu'indépendamment de l'incidence des actes interrompant la prescription de l'action en recouvrement, le délai de prescription de cette action est suspendu (et non pas interrompu) à l'égard du comptable public compétent mis dans l'impossibilité d'agir à raison du sursis de paiement dont bénéficie le contribuable qui en a fait la demande dans le délai légalement applicable (CE, 6 novembre 2006, Quach Thaï Hoa, RJF, 1/07, n° 78). Il serait permis d'objecter que la prescription spéciale de l'article L. 274 du livre des procédures fiscales n'est en rien comparable avec la prescription civile mais la portée de l'arrêt du 6 novembre 2006 était précisément de dire qu'indépendamment de l'article L. 274 du livre des procédures fiscales et d'autres textes prévoyant des cas d'interruption, la suspension est acquise en cas d'impossibilité d'agir de l'agent chargé du recouvrement, de sorte qu'un principe général imprègne, de façon transversale, le contentieux du recouvrement. En matière de prescription quadriennale des créances ordinaires, l'impossibilité d'agir en raison d'un cas de force majeure est prévue par l'article 3 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative
compétent mis dans l'impossibilité d'agir à raison du sursis de paiement dont bénéficie le contribuable qui en a fait la demande dans le délai légalement applicable (CE, 6 novembre 2006, Quach Thaï Hoa, RJF, 1/07, n° 78). Il serait permis d'objecter que la prescription spéciale de l'article L. 274 du livre des procédures fiscales n'est en rien comparable avec la prescription civile mais la portée de l'arrêt du 6 novembre 2006 était précisément de dire qu'indépendamment de l'article L. 274 du livre des procédures fiscales et d'autres textes prévoyant des cas d'interruption, la suspension est acquise en cas d'impossibilité d'agir de l'agent chargé du recouvrement, de sorte qu'un principe général imprègne, de façon transversale, le contentieux du recouvrement. En matière de prescription quadriennale des créances ordinaires, l'impossibilité d'agir en raison d'un cas de force majeure est prévue par l'article 3 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics, ce qui montre que le système du report du point de départ de la prescription n'est pas inconnu des textes relatifs aux créances publiques (CE, Sect., 27 octobre 2006, Dpt Morbihan, n° 246931). La règle vaut sans doute pour la prescription décennale des créances hospitalières prévue par l'article L. 1142-28 du code de la santé publique créé par l'art. 98 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. La cohérence d'un système juridique exige que ce qui est offert aux créanciers de l'administration puisse être offert à l’administration créancière. Le raisonnement par analogie, dont le juge doit généralement se garder car il est le signe de ce qu’il ne parvient pas à le bâtir sur l'appareil logique propre à la norme juridique qui lui incombe d'appliquer, est ici autorisé par le texte : en effet, l'article 2227 du code civil étend aux personnes publiques le bénéfice et les contraintes inhérents aux règles de la prescription : «L'État, les établissements publics et les communes sont soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers,