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actuel prétendent que les systèmes existants répondent aux vœux d'une opinion publique consciente et intelligente dirigée par des gouvernements sages et prévoyants. Cette assertion, constamment répétée, a acquis la force d'une croyance qui, sans être nettement énoncée, raisonnée ou démontrée, est docilement acceptée par un grand nombre d'administrateurs, d'économistes et de parlementaires en Allemagne, en Grande-Bretagne et en France. Cette opinion a été exposée de la manière la plus complète par le Dr von Kaufmann dans les termes suivants : « L'organisation de systèmes distincts d'assurance pour la maladie, les accidents et l'invalidité s'explique non pas par des accidents de l'évolution historique, mais plutôt par des considérations techniques rationnelles d'ordre actuariel et administratif ». Il ajoute, parlant des systèmes allemands, que les différences mêmes que l'on constate dans les régimes financiers des différentes branches de l'assurance sociale, la variété des méthodes employées pour en répartir les charges, la diversité des taux d'indemnités fixés pour chaque risque, enfin et surtout l'hétérogénéité des catégories de personnes couvertes par les différents systèmes expliquent à l'évidence pourquoi l'unification ne saurait être envisagée. Une organisation française insiste également sur les aspects financiers de l'assurance et déclare : « Dans l'administration des différents services des principes différents sont appelés à jouer : la répartition pour la maladie, la capitalisation pour la vieillesse, les deux pour l'invalidité selon qu'elle est temporaire ou définitive. » Les écrivains britanniques hésitent beaucoup sur la forme administrative à adopter. Dans un article paru récemment dans le New Statesman l'auteur fait remarquer que « l'objection que l'on peut faire valoir contre l'unification, c'est précisément que les diverses formes d'assurance exigent des méthodes différentes d'administration ». Sir William Beveridge, qui voit évidemment les erreurs sur lesquelles repose l'idée que chaque risque exige une administration propre, est cependant favorable à la répartition des risques entre deux grands systèmes se complétant l'un l'autre. Il écrit : « Au point de vue des indemnités, l'unification du mécanisme administratif est impossible, vu les différences que présente la tâche à accomplir. Il est indispensable d'avoir au moins deux types distincts d'organes administratifs correspondant à la distinction fondamentale entre
différents sont appelés à jouer : la répartition pour la maladie, la capitalisation pour la vieillesse, les deux pour l'invalidité selon qu'elle est temporaire ou définitive. » Les écrivains britanniques hésitent beaucoup sur la forme administrative à adopter. Dans un article paru récemment dans le New Statesman l'auteur fait remarquer que « l'objection que l'on peut faire valoir contre l'unification, c'est précisément que les diverses formes d'assurance exigent des méthodes différentes d'administration ». Sir William Beveridge, qui voit évidemment les erreurs sur lesquelles repose l'idée que chaque risque exige une administration propre, est cependant favorable à la répartition des risques entre deux grands systèmes se complétant l'un l'autre. Il écrit : « Au point de vue des indemnités, l'unification du mécanisme administratif est impossible, vu les différences que présente la tâche à accomplir. Il est indispensable d'avoir au moins deux types distincts d'organes administratifs correspondant à la distinction fondamentale entre les bénéficiaires atteints de maladies ou de lésions et les bénéficiaires se trouvant dans une autre situation. Mais beaucoup d'arguments militent contre la création de plus de deux types d'organismes et contre la division du système général en plus de deux sections ». Ainsi donc, on ne sera peut-être pas surpris que la Fédération nationale des organisations patronales de Grande-Bretagne se borne à affirmer que les risques ne sont pas liés assez étroitement les uns aux autres, ni en principe ni en fait, pour justifier l'unification. Ces citations montrent quelles sont les objections formulées contre l'unification des assurances sociales. Il ne suffit pas de répondre que les systèmes actuels entraînent des doubles emplois, qu'ils sont coûteux et mal organisés. Nos adversaires font valoir que, malgré leurs défauts, ces systèmes fonctionnent et qu'il n'est pas certain que l'unification aboutirait au même résultat. Ils pensent même qu'une tentative de groupement de toutes les branches de l'assurance sociale en un seul organisme provoquerait l'effondrement complet de tout le système. Si on les soumet à un examen critique, on constate que les objections formulées contre l'unification se réduisent à une série de suppositions et d'assertions sans fondement. Ces objections sont d'ailleurs attaquées aujourd'hui avec
surpris que la Fédération nationale des organisations patronales de Grande-Bretagne se borne à affirmer que les risques ne sont pas liés assez étroitement les uns aux autres, ni en principe ni en fait, pour justifier l'unification. Ces citations montrent quelles sont les objections formulées contre l'unification des assurances sociales. Il ne suffit pas de répondre que les systèmes actuels entraînent des doubles emplois, qu'ils sont coûteux et mal organisés. Nos adversaires font valoir que, malgré leurs défauts, ces systèmes fonctionnent et qu'il n'est pas certain que l'unification aboutirait au même résultat. Ils pensent même qu'une tentative de groupement de toutes les branches de l'assurance sociale en un seul organisme provoquerait l'effondrement complet de tout le système. Si on les soumet à un examen critique, on constate que les objections formulées contre l'unification se réduisent à une série de suppositions et d'assertions sans fondement. Ces objections sont d'ailleurs attaquées aujourd'hui avec une vigueur croissante, en sorte que les partisans de l'ancienne théorie en sont réduits désormais à la défensive et que la question de l'unification est devenue, comme le fait remarquer l'auteur de l'article paru dans le New Statesman, « une des questions les plus discutées de la politique sociale ». Il y a lieu de remarquer que les arguments invoqués contre l'assurance unifiée diffèrent dans chacune des citations ci-dessus. Pour justifier la diversité actuelle des institutions, on fait valoir des nécessités financières, des considérations administratives et même le nombre et la catégorie sociale des personnes admises au bénéfice de chaque assurance. Ces raisons sont-elles valables ? Ou y en a-t-il d'autres que nous ayons omis de mentionner ? Pour répondre effectivement à cette question il semble nécessaire d'analyser la série des opérations indispensables au fonctionnement de chaque système d'assurance sociale ; si à la suite de cette analyse nous constatons que le bureau de placement peut effectuer les diverses opérations de chacune des branches d'assurance, nous serons amenés à conclure qu'il peut les administrer toutes. A ce propos, nous aurons l'occasion de répondre aux arguments invoqués non seulement contre l'unification des assurances sociales, mais encore contre chaque branche particulière de
Il y a lieu de remarquer que les arguments invoqués contre l'assurance unifiée diffèrent dans chacune des citations ci-dessus. Pour justifier la diversité actuelle des institutions, on fait valoir des nécessités financières, des considérations administratives et même le nombre et la catégorie sociale des personnes admises au bénéfice de chaque assurance. Ces raisons sont-elles valables ? Ou y en a-t-il d'autres que nous ayons omis de mentionner ? Pour répondre effectivement à cette question il semble nécessaire d'analyser la série des opérations indispensables au fonctionnement de chaque système d'assurance sociale ; si à la suite de cette analyse nous constatons que le bureau de placement peut effectuer les diverses opérations de chacune des branches d'assurance, nous serons amenés à conclure qu'il peut les administrer toutes. A ce propos, nous aurons l'occasion de répondre aux arguments invoqués non seulement contre l'unification des assurances sociales, mais encore contre chaque branche particulière de l'assurance, arguments qui continuent à être soutenus bien que les heureux résultats d'une expérience déjà longue aient prouvé leur inanité. La nature de l'assurance. Pour qu'un risque puisse faire l'objet d'une assurance il faut qu'il réponde aux trois conditions suivantes : 1° La nature du risque doit être nettement spécifiée. 2° Il doit être possible de calculer avec une certaine exactitude le degré du risque. 3° Le risque doit être commun à un grand nombre de personnes. Les principales questions financières soulevées par les assurances concernent : REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL 1° Les méthodes de fixation et de perception des cotisations. 2° La fixation des taux d'indemnités. 3° L'administration financière, y compris le problème des réserves et les autres moyens d'équilibrer les cotisations et les prestations. Les principales questions administratives concernent l'examen des demandes de prestations et le dépistage des fraudes. Pour pouvoir répondre à la question de savoir si une administration unique sera susceptible de s'occuper de tous les risques sociaux il faut examiner objectivement chacun de ces risques au point de vue des questions techniques que nous venons d'énumérer. Quels sont les organes susceptibles de gérer l'assurance sociale ? Jusqu'à présent, trois types principaux se sont développés :
2° Il doit être possible de calculer avec une certaine exactitude le degré du risque. 3° Le risque doit être commun à un grand nombre de personnes. Les principales questions financières soulevées par les assurances concernent : REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL 1° Les méthodes de fixation et de perception des cotisations. 2° La fixation des taux d'indemnités. 3° L'administration financière, y compris le problème des réserves et les autres moyens d'équilibrer les cotisations et les prestations. Les principales questions administratives concernent l'examen des demandes de prestations et le dépistage des fraudes. Pour pouvoir répondre à la question de savoir si une administration unique sera susceptible de s'occuper de tous les risques sociaux il faut examiner objectivement chacun de ces risques au point de vue des questions techniques que nous venons d'énumérer. Quels sont les organes susceptibles de gérer l'assurance sociale ? Jusqu'à présent, trois types principaux se sont développés : les institutions nationales de l'Etat, les sociétés approuvées et les compagnies d'assurance privées. Les institutions d'Etat administrent parfois des systèmes très centralisés, comme en Grande-Bretagne l'assurance-chômage, qui est confiée aux bureaux publics de placement : parfois des systèmes décentralisés, comme les caisses-maladie locales en Allemagne. Tantôt elles exercent un monopole, tantôt elles se trouvent en concurrence avec d'autres organisations. Dans certains cas l'assurance auprès de ces institutions est obligatoire, dans d'autres elle est facultative. Mais l'institution d'Etat la plus caractéristique est celle administrée par un organisme central investi d'un monopole et auprès de laquelle un grand nombre de travailleurs sont obligatoirement assurés. Les frais d'administration sont alors très réduits. Les sociétés approuvées peuvent comprendre des sociétés mutuelles, des syndicats fournissant des prestations d'assurance, des caisses d'entreprise et des caisses de corporations industrielles. Afin d'étendre l'assurance à toute la communauté industrielle, le caractère de sociétés approuvées a été également reconnu à des filiales de compagnies d'assurance privées. Toutes ces organisations doivent avoir pour caractéristique de ne pas poursuivre de but lucratif. Elles ont pour objet de rendre service à leurs membres. 1 Dans cet article l'auteur se préoccupe avant tout de prouver que l'assurance sociale unifiée sous l'administration des bureaux de
tantôt elles se trouvent en concurrence avec d'autres organisations. Dans certains cas l'assurance auprès de ces institutions est obligatoire, dans d'autres elle est facultative. Mais l'institution d'Etat la plus caractéristique est celle administrée par un organisme central investi d'un monopole et auprès de laquelle un grand nombre de travailleurs sont obligatoirement assurés. Les frais d'administration sont alors très réduits. Les sociétés approuvées peuvent comprendre des sociétés mutuelles, des syndicats fournissant des prestations d'assurance, des caisses d'entreprise et des caisses de corporations industrielles. Afin d'étendre l'assurance à toute la communauté industrielle, le caractère de sociétés approuvées a été également reconnu à des filiales de compagnies d'assurance privées. Toutes ces organisations doivent avoir pour caractéristique de ne pas poursuivre de but lucratif. Elles ont pour objet de rendre service à leurs membres. 1 Dans cet article l'auteur se préoccupe avant tout de prouver que l'assurance sociale unifiée sous l'administration des bureaux de placement n'est pas impossible. Pour les avantages de ce système par rapport au système actuel, voir l'étude de l'auteur intitulée : Social Insurance Unified. Londres, 1924. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE Elles sont démocratiques quant à leur forme et quant à leur principe, quelle que soit par ailleurs leur manière d'agir en fait. Les compagnies d'assurance privées poursuivent avant tout le profit. Parfois, elles se font une concurrence active ; dans d'autres cas la concurrence est restreinte. Elles s'occupent surtout d'assurance pour frais funéraires, de pensions de veuves et d'orphelins et de réparation des accidents du travail. Ces branches de l'assurance étant en général facultatives, le public ne se rend guère compte de l'énorme chiffre d'affaires de ces compagnies, ni du fait que des millions de personnes ont intérêt à ce qu'elles soient bien gérées. Les cotisations sont en général recueillies par des agents qui se rendent personnellement chaque semaine ou chaque mois au domicile de l'assuré volontaire. Les frais administratifs d'un tel système sont très élevés. Un auteur a déclaré récemment qu'un système unifié doit de toute façon être administré directement par l'Etat. Cette remarque est peut-être juste au point de vue de la Grande-Bretagne ; mais si
manière d'agir en fait. Les compagnies d'assurance privées poursuivent avant tout le profit. Parfois, elles se font une concurrence active ; dans d'autres cas la concurrence est restreinte. Elles s'occupent surtout d'assurance pour frais funéraires, de pensions de veuves et d'orphelins et de réparation des accidents du travail. Ces branches de l'assurance étant en général facultatives, le public ne se rend guère compte de l'énorme chiffre d'affaires de ces compagnies, ni du fait que des millions de personnes ont intérêt à ce qu'elles soient bien gérées. Les cotisations sont en général recueillies par des agents qui se rendent personnellement chaque semaine ou chaque mois au domicile de l'assuré volontaire. Les frais administratifs d'un tel système sont très élevés. Un auteur a déclaré récemment qu'un système unifié doit de toute façon être administré directement par l'Etat. Cette remarque est peut-être juste au point de vue de la Grande-Bretagne ; mais si l'on examine les tendances du développement actuel des assurances sociales on reconnaît qu'il est impossible de l'admettre sous une forme aussi absolue. La Tchécoslovaquie a récemment adopté un système d'ensemble fondé sur un principe absolument différent et se rapprochant plutôt du projet qui est actuellement soumis à la Chambre française. Or, ce dernier, qui englobe la maladie, l'invalidité, le décès, la vieillesse, la maternité et « les charges de famille », autorise l'administration des assurances par des sociétés approuvées. D'autre part, nous ne pouvons pas dire non plus qu'il serait absolument irrationnel d'envisager un système unifié géré par des compagnies d'assurance privées. Aux Etats-Unis, où les sociétés de secours mutuels ne sont pas très développées et ne jouissent pas du statut accordé aux mêmes associations en Europe, où en outre le public a une forte prévention contre l'administration d'Etat, l'assurance-maladie ainsi que d'autres branches des assurances sociales sont gérées par des compagnies d'assurance privées et dernièrement il a même été proposé que ces compagnies fussent chargées à titre d'essai de l'assurance-chômage. Pour cette raison il serait prématuré d'écarter d'une manière absolue l'intervention des compagnies d'assurance. Mais laquelle de ces trois organisations — institution d'Etat, société approuvée ou compagnie d'assurance —
Or, ce dernier, qui englobe la maladie, l'invalidité, le décès, la vieillesse, la maternité et « les charges de famille », autorise l'administration des assurances par des sociétés approuvées. D'autre part, nous ne pouvons pas dire non plus qu'il serait absolument irrationnel d'envisager un système unifié géré par des compagnies d'assurance privées. Aux Etats-Unis, où les sociétés de secours mutuels ne sont pas très développées et ne jouissent pas du statut accordé aux mêmes associations en Europe, où en outre le public a une forte prévention contre l'administration d'Etat, l'assurance-maladie ainsi que d'autres branches des assurances sociales sont gérées par des compagnies d'assurance privées et dernièrement il a même été proposé que ces compagnies fussent chargées à titre d'essai de l'assurance-chômage. Pour cette raison il serait prématuré d'écarter d'une manière absolue l'intervention des compagnies d'assurance. Mais laquelle de ces trois organisations — institution d'Etat, société approuvée ou compagnie d'assurance — sera en mesure de gérer un système national unifié d'assurances sociales, ou bien, si nous constatons que ces fonctions peuvent être assurées par deux de ces organisations ou même par toutes les trois, laquelle pourra le mieux s'acquitter de cette tâche ? Pour répondre à ces questions nous examinerons brièvement les mérites de chacune d'elles aux trois points de vue de la définition du risque, du régime financier et de l'administration. La définition du risque. Pour qu'un système d'assurance soit sain, il faut avant tout que les risques qui doivent faire l'objet de l'assurance soient nettement définis. La mort et la naissance sont des faits nettement définis et pour cette raison l'assurance pour frais funéraires et l'assurance maternité sont des opérations parfaitement légitimes. De même, la vieillesse ne saurait être simulée. L'examen des actes de naissance permet de vérifier facilement le bien-fondé des demandes. Pour cette raison, l'assurance-vieillesse est possible, même lorsque la prestation n'est payée qu'aux personnes dont les moyens d'existence ne dépassent pas un maximum déterminé (bien que cette condition rende l'administration plus compliquée) ; l'expérience faite depuis dix-sept ans en Grande-Bretagne ainsi que celle d'autres pays sont probantes à cet égard. La situation est semblable pour les
les mérites de chacune d'elles aux trois points de vue de la définition du risque, du régime financier et de l'administration. La définition du risque. Pour qu'un système d'assurance soit sain, il faut avant tout que les risques qui doivent faire l'objet de l'assurance soient nettement définis. La mort et la naissance sont des faits nettement définis et pour cette raison l'assurance pour frais funéraires et l'assurance maternité sont des opérations parfaitement légitimes. De même, la vieillesse ne saurait être simulée. L'examen des actes de naissance permet de vérifier facilement le bien-fondé des demandes. Pour cette raison, l'assurance-vieillesse est possible, même lorsque la prestation n'est payée qu'aux personnes dont les moyens d'existence ne dépassent pas un maximum déterminé (bien que cette condition rende l'administration plus compliquée) ; l'expérience faite depuis dix-sept ans en Grande-Bretagne ainsi que celle d'autres pays sont probantes à cet égard. La situation est semblable pour les pensions de veuves et d'orphelins. Il est plus difficile de définir l'accident du travail, la maladie et l'invalidité. Mais les expériences faites dans un grand nombre de pays au cours de plusieurs dizaines d'années montrent qu'avec l'aide des médecins et grâce à des mesures telles que l'institution de périodes de carence il est possible d'arriver à des définitions répondant aux besoins pratiques. Même pour la question épineuse du chômage, les bureaux de placement ont réussi à élaborer une définition utilisable. Les administrateurs d'un système unifié d'assurances pourraient certainement créer des organes chargés de reconnaître le bien-fondé des demandes et d'appliquer des définitions rationnelles pour chaque risque. L'Office des assurances sociales, avec ses différents services que nous décrirons plus loin, serait certainement qualifié pour s'acquitter de cette tâche. Qu'y a-t-il, en effet, dans tout cela qu'un Office des assurances sociales, placé à la tête d'un système unifié d'assurances, ne pourrait faire aussi bien que les organisations distinctes qui existent actuellement ? Le calcul du risque. Le degré du risque, avons-nous dit, doit pouvoir être calculé avec un certain degré d'exactitude ! Les statistiques de mortalité sont aujourd'hui assez exactes pour fournir des tables de mortalité utilisables. De même, les statistiques de
carence il est possible d'arriver à des définitions répondant aux besoins pratiques. Même pour la question épineuse du chômage, les bureaux de placement ont réussi à élaborer une définition utilisable. Les administrateurs d'un système unifié d'assurances pourraient certainement créer des organes chargés de reconnaître le bien-fondé des demandes et d'appliquer des définitions rationnelles pour chaque risque. L'Office des assurances sociales, avec ses différents services que nous décrirons plus loin, serait certainement qualifié pour s'acquitter de cette tâche. Qu'y a-t-il, en effet, dans tout cela qu'un Office des assurances sociales, placé à la tête d'un système unifié d'assurances, ne pourrait faire aussi bien que les organisations distinctes qui existent actuellement ? Le calcul du risque. Le degré du risque, avons-nous dit, doit pouvoir être calculé avec un certain degré d'exactitude ! Les statistiques de mortalité sont aujourd'hui assez exactes pour fournir des tables de mortalité utilisables. De même, les statistiques de natalité, qui sont en général dressées avec assez d'exactitude dans les pays modernes, nous permettent d'évaluer facilement la probabilité de maternité. Nous savons également quelles sont les chances de survie au-delà de l'âge de 70 ans ou de tout autre âge pour un groupe donné d'individus. Bien que, dans un grand nombre de pays occidentaux, les renseignements que nous possédons actuellement au sujet des veuves et des orphelins sans moyens d'existence ne soient pas satisfaisants, il semble que rien ne s'oppose à ce que les sources d'information soient améliorées de manière à répondre à nos besoins. Pour les accidents du travail et les accidents non industriels des statistiques peuvent être dressées, mais elles ne sont en général pas aussi sûres que les statistiques de natalité et de mortalité. Les intéressés — c'est-à-dire les travailleurs et les patrons dans le cas des accidents du travail — ne signalent pas toujours les accidents aux fonctionnaires compétents et ceux-ci, de leur côté, ne possèdent pas toujours des pouvoirs suffisants pour se procurer les renseignements désirés. Souvent même les accidents non industriels ne font l'objet d'aucune déclaration aux autorités, en sorte qu'au début tout système d'assurance dans ce domaine devrait être fondé sur de