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recettes si l'activité ne progresse pas) mais pas seulement. Il devient de plus en plus difficile de recruter des praticiens dans certaines spécialités : chirurgie, anesthésie, obstétrique, néphrologie... La mise en commun des ressources rares devient une nécessité incontournable. La conjonction de ces éléments avec une pugnacité des ARS en progrès devrait bon gré mal gré entraîner une accélération sensible des coopérations. Françoise LARPIN Associée, Directrice nationale KPMG Secteur public Vers une RGPP locale ? Une chose est certaine, peu de collectivités acceptent d'utiliser le vocable « RGPP » pour qualifier leur démarche d'optimisation des dépenses locales. Il faut admettre que celui-ci est très connoté « État » et perçu, au regard de récents rapports d’évaluation des impacts, comme une approche strictement économique, voire comptable. Les collectivités lui préfèrent « optimisation des missions et des moyens » ou « optimisation de l’utilisation des deniers publics », avec l'idée de faire plus avec autant ou autant avec moins. Cinq grands leviers sont activés très concrètement du côté des dépenses : la gestion des ressources humaines en lien avec l'organisation des services, l'optimisation de la politique d'investissement, la remise en cause des modes de gestion, la recherche d'économies sur le fonctionnement courant, la politique de subventionnement et d’aides aux satellites et partenaires. Les démarches d'optimisation de la gestion locale ne concernent pas seulement les dépenses, les collectivités s'interrogent à cette occasion sur les financements de leurs politiques. Des leviers existent aussi du côté des recettes. Citons à titre d'exemples : la révision de la politique de tarification des services et équipements publics, la recherche d'un meilleur rendement de la fiscalité locale, la gestion active du patrimoine immobilier, la mobilisation de nouveaux financements. De véritables stratégies et outils sont mis en place par les collectivités, pour porter et piloter ces démarches d'optimisation des moyens et missions. Citons à titre d'exemple, l’évaluation des politiques publiques qui entre enfin dans les pratiques, le contrôle interne et la maîtrise des risques, le contrôle des organismes satellites, le contrôle de gestion, le pilotage de la masse salariale, la programmation pluriannuelle des investissements, la professionnalisation de l'achat public,
la politique de subventionnement et d’aides aux satellites et partenaires. Les démarches d'optimisation de la gestion locale ne concernent pas seulement les dépenses, les collectivités s'interrogent à cette occasion sur les financements de leurs politiques. Des leviers existent aussi du côté des recettes. Citons à titre d'exemples : la révision de la politique de tarification des services et équipements publics, la recherche d'un meilleur rendement de la fiscalité locale, la gestion active du patrimoine immobilier, la mobilisation de nouveaux financements. De véritables stratégies et outils sont mis en place par les collectivités, pour porter et piloter ces démarches d'optimisation des moyens et missions. Citons à titre d'exemple, l’évaluation des politiques publiques qui entre enfin dans les pratiques, le contrôle interne et la maîtrise des risques, le contrôle des organismes satellites, le contrôle de gestion, le pilotage de la masse salariale, la programmation pluriannuelle des investissements, la professionnalisation de l'achat public, l'analyse comparée des modes de gestion, l’ingénierie financière et fiscale, le recours à des conventions d'objectifs et de moyens, le pilotage stratégique, la mutualisation des moyens, etc. Des systèmes de pilotage stratégique des politiques publiques ont été créés par les collectivités les plus avancées. Ils s'appuient sur un véritable dialogue de gestion et des tableaux de bord reprennant les indicateurs les plus pertinents (financiers et non financiers). Ce sont ces leviers et quelques uns de ces outils qui seront évoqués dans cet article. Il ne s'agit pas de les décrire en détail mais de rappeler leur vocation, leur utilité. 1. Les leviers à activer du côté des dépenses a. La gestion des ressources humaines Compte tenu de l'importance de la masse salariale dans les collectivités locales, toutes prennent conscience progressivement de la nécessité de maîtriser cette gestion. Ainsi, sans que l'objectif affiché soit clairement de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux, plusieurs outils sont activés concomitamment pour contenir l'évolution de la masse salariale. Parmi eux, citons les outils de pilotage de la masse salariale, les systèmes d’informations décisionnels pour un accès facilité aux données de GRH (effectifs, heures supplémentaires, absentéisme...), la GPEEC (Gestion Prévisionnelle des Effectifs,
de gestion et des tableaux de bord reprennant les indicateurs les plus pertinents (financiers et non financiers). Ce sont ces leviers et quelques uns de ces outils qui seront évoqués dans cet article. Il ne s'agit pas de les décrire en détail mais de rappeler leur vocation, leur utilité. 1. Les leviers à activer du côté des dépenses a. La gestion des ressources humaines Compte tenu de l'importance de la masse salariale dans les collectivités locales, toutes prennent conscience progressivement de la nécessité de maîtriser cette gestion. Ainsi, sans que l'objectif affiché soit clairement de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux, plusieurs outils sont activés concomitamment pour contenir l'évolution de la masse salariale. Parmi eux, citons les outils de pilotage de la masse salariale, les systèmes d’informations décisionnels pour un accès facilité aux données de GRH (effectifs, heures supplémentaires, absentéisme...), la GPEEC (Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences) et la mutualisation des moyens humains. La masse salariale constitue, comme pour les entreprises, l’un des tous premiers postes de charges. C’est pourquoi son pilotage est l’une des composantes les plus importantes du pilotage de la performance. Et aujourd’hui plus que jamais, du fait des contraintes croissantes sur les ressources financières. Les collectivités doivent impérativement répondre à différentes questions : quelle politique de remplacement ? Quelle répartition des emplois permanents et non permanents ? Quelle affectation des moyens humains au regard des objectifs politiques ? Quelles marges de manœuvre ? Quelle organisation adopter ? Quel système d’information mettre en place ? Il est clair que seule une approche globale de la situation par une équipe de direction générale responsabilisée collectivement et individuellement peut porter un tel projet. Les démarches de type GPEEC initiées par les collectivités les plus avancées permettent de mieux maîtriser ces enjeux. Il convient toutefois d’être très vigilant afin de ne pas monter une véritable « usine à gaz » qui se révélerait in fine très coûteuse. La question de l’organisation des collectivités est posée par toutes ces démarches. Posée pour ce qui concerne l'interne mais de plus en plus souvent posée
contraintes croissantes sur les ressources financières. Les collectivités doivent impérativement répondre à différentes questions : quelle politique de remplacement ? Quelle répartition des emplois permanents et non permanents ? Quelle affectation des moyens humains au regard des objectifs politiques ? Quelles marges de manœuvre ? Quelle organisation adopter ? Quel système d’information mettre en place ? Il est clair que seule une approche globale de la situation par une équipe de direction générale responsabilisée collectivement et individuellement peut porter un tel projet. Les démarches de type GPEEC initiées par les collectivités les plus avancées permettent de mieux maîtriser ces enjeux. Il convient toutefois d’être très vigilant afin de ne pas monter une véritable « usine à gaz » qui se révélerait in fine très coûteuse. La question de l’organisation des collectivités est posée par toutes ces démarches. Posée pour ce qui concerne l'interne mais de plus en plus souvent posée dans le groupe territorial auquel elles appartiennent. C’est pourquoi, les réflexions actuelles relatives à l’organisation posent la question de la mutualisation des moyens et des missions en interne et en externe. Les exemples se multiplient pour les moyens humains, mais aussi pour les moyens techniques et logistiques inter services et inter directions : les secrétariats, les services comptables, les services juridiques sont souvent concernés. Des évolutions plus importantes de l’organigramme sont parfois initiées avec la fusion pure et simple de directions ou services. Les mutualisations et fusions touchent également les satellites de la collectivité, elles sont encouragées dans le secteur associatif, les offices, les régies, les SDIS, les CCAS, etc. Toutes ont pour ambition de maîtriser les moyens alloués à ces structures (moyens humains, moyens techniques, mais aussi aides financières et en nature). A noter que le volet intercommunalité de la réforme territoriale (loi du 31 décembre 2010), en réponse aux demandes répétées des élus locaux, a considérablement facilité ces rapprochements. Il convient cependant d'alerter sur le risque non négligeable de diminution des dépenses à un rythme moins rapide qu'attendu, du moins dans un premier temps, dans la mesure où, pour des raisons sociales évidentes, une partie des « économies
inter directions : les secrétariats, les services comptables, les services juridiques sont souvent concernés. Des évolutions plus importantes de l’organigramme sont parfois initiées avec la fusion pure et simple de directions ou services. Les mutualisations et fusions touchent également les satellites de la collectivité, elles sont encouragées dans le secteur associatif, les offices, les régies, les SDIS, les CCAS, etc. Toutes ont pour ambition de maîtriser les moyens alloués à ces structures (moyens humains, moyens techniques, mais aussi aides financières et en nature). A noter que le volet intercommunalité de la réforme territoriale (loi du 31 décembre 2010), en réponse aux demandes répétées des élus locaux, a considérablement facilité ces rapprochements. Il convient cependant d'alerter sur le risque non négligeable de diminution des dépenses à un rythme moins rapide qu'attendu, du moins dans un premier temps, dans la mesure où, pour des raisons sociales évidentes, une partie des « économies » est redistribuée sous forme d'amélioration des rémunérations. Tel a été le cas récemment, lors de la création de la DGFIP au niveau du Ministère du Budget. b. L'optimisation de la politique d'investissement Dans un contexte de crise financière et donc de chômage important, les collectivités sont très attentives au maintien de leurs capacités à investir, considérant que les investissements publics sont essentiels à la préservation de l'emploi dans certains domaines notamment le bâtiment. Il suffit d'interroger la Fédération Nationale du Bâtiment pour constater les grandes inquiétudes de ce secteur. À noter, dans le même registre, le plan de relance de l'économie lancé par le gouvernement en 2009, qui comprenait un appel aux collectivités locales pour plus d'investissements publics. L'optimisation de la politique des investissements s'appuie, elle aussi, sur des outils. Le plus courant est bien sûr la programmation pluriannuelle des investissements (PPI). Son intérêt majeur est de permettre aux élus d'arbitrer sur les priorités, de lisser sur plusieurs années les coûts, de reporter voire d'abandonner purement et simplement une partie des investissements envisagés. Il permet aussi d'évaluer au mieux les besoins en matière d'emprunts surtout en période de raréfaction de l'offre bancaire. A noter également dans ce chapitre, la
maintien de leurs capacités à investir, considérant que les investissements publics sont essentiels à la préservation de l'emploi dans certains domaines notamment le bâtiment. Il suffit d'interroger la Fédération Nationale du Bâtiment pour constater les grandes inquiétudes de ce secteur. À noter, dans le même registre, le plan de relance de l'économie lancé par le gouvernement en 2009, qui comprenait un appel aux collectivités locales pour plus d'investissements publics. L'optimisation de la politique des investissements s'appuie, elle aussi, sur des outils. Le plus courant est bien sûr la programmation pluriannuelle des investissements (PPI). Son intérêt majeur est de permettre aux élus d'arbitrer sur les priorités, de lisser sur plusieurs années les coûts, de reporter voire d'abandonner purement et simplement une partie des investissements envisagés. Il permet aussi d'évaluer au mieux les besoins en matière d'emprunts surtout en période de raréfaction de l'offre bancaire. A noter également dans ce chapitre, la nécessité d'une bonne utilisation de la procédure des AP /CP pour réduire au maximum les reports de crédits et les restes à réaliser. Pour quelques régions et départements, une baisse des subventions d’équipement aux territoires (communes et intercommunalités) a été initiée, ainsi que l'abandon de cofinancements avec l'État de grands projets ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. c. La remise en cause des modes de gestion Les collectivités profitent de l'approche de la fin de leurs contrats de délégation de gestion pour réinterroger leurs choix antérieurs en matière de modes de gestion. Elles sont très nombreuses à conduire des analyses comparatives avec pour objectifs de réduire les coûts et/ou le prix des services publics. Des services traditionnellement délégués tels que la gestion de l'eau, des déchets, des remontées mécaniques...sont repris en régie directe. La formule de la régie intéressée pour responsabiliser le délégataire est examinée, et un nouvel outil rencontre un grand succès : la société publique locale. Dotée d'un capital 100% public, sans les contraintes de la gestion publique sauf celle de devoir agir strictement sur le territoire de son actionnaire, elle répond très clairement aux besoins de maîtrise des politiques et deniers publics. Le récent recours du
projets ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. c. La remise en cause des modes de gestion Les collectivités profitent de l'approche de la fin de leurs contrats de délégation de gestion pour réinterroger leurs choix antérieurs en matière de modes de gestion. Elles sont très nombreuses à conduire des analyses comparatives avec pour objectifs de réduire les coûts et/ou le prix des services publics. Des services traditionnellement délégués tels que la gestion de l'eau, des déchets, des remontées mécaniques...sont repris en régie directe. La formule de la régie intéressée pour responsabiliser le délégataire est examinée, et un nouvel outil rencontre un grand succès : la société publique locale. Dotée d'un capital 100% public, sans les contraintes de la gestion publique sauf celle de devoir agir strictement sur le territoire de son actionnaire, elle répond très clairement aux besoins de maîtrise des politiques et deniers publics. Le récent recours du Medef auprès de la commission européenne, à l’égard de cet outil illustre ce succès. Des outils tels que la comptabilité analytique, le contrôle des comptes rendus d’activités des délégataires, le contrôle de gestion sont utilisés pour donner aux élus locaux des éléments objectifs d'aide à la décision. d. La recherche d'économies sur le fonctionnement courant Si les élus sont dans l’ensemble plutôt réticents dès lors qu'il s'agit de remettre en cause très significativement leurs projets d'investissements, ils sont beaucoup plus ouverts sur le sujet des économies sur le fonctionnement courant. Plusieurs collectivités pensent, à juste titre, que les marges de manœuvre peuvent se révéler très importantes. Indépendamment des postes de travail économisés grâce à la gestion très active des ressources humaines, de véritables stratégies de recherches d’économies sont initiées. La baisse des charges et cotisations sociales est recherchée avec le recours, pour les collectivités qui ont besoin de se faire aider, à des experts rémunérés sur les économies réalisées. Une réelle politique d'achats publics est engagée par les collectivités les plus avancées : création d'une fonction achat centralisée pour mieux identifier les achats et les besoins, pour passer des commandes groupées et faire jouer la concurrence. Certaines ont fait appel
d'économies sur le fonctionnement courant Si les élus sont dans l’ensemble plutôt réticents dès lors qu'il s'agit de remettre en cause très significativement leurs projets d'investissements, ils sont beaucoup plus ouverts sur le sujet des économies sur le fonctionnement courant. Plusieurs collectivités pensent, à juste titre, que les marges de manœuvre peuvent se révéler très importantes. Indépendamment des postes de travail économisés grâce à la gestion très active des ressources humaines, de véritables stratégies de recherches d’économies sont initiées. La baisse des charges et cotisations sociales est recherchée avec le recours, pour les collectivités qui ont besoin de se faire aider, à des experts rémunérés sur les économies réalisées. Une réelle politique d'achats publics est engagée par les collectivités les plus avancées : création d'une fonction achat centralisée pour mieux identifier les achats et les besoins, pour passer des commandes groupées et faire jouer la concurrence. Certaines ont fait appel à de véritables négociateurs issus le plus souvent du secteur privé (approvisionneur, logisticien). Les intercommunalités sont très intéressées par ces stratégies qui peuvent leur permettre d'enclencher un mouvement de mutualisation avec leurs communes membres. Le recours à des groupements de commandes pour des véhicules très coûteux dans des domaines de compétences tels que l'entretien de la voirie, l'enlèvement des déchets, peut constituer un premier pas. Les achats groupés de matériels informatiques, logiciels, imprimantes, fluides mais également de fournitures se multiplient. Les changements d'habitudes sont également encouragés pour réduire les coûts, par exemple dans le domaine des impressions (suppression des imprimantes individuelles, impressions en recto/verso...). Les collectivités s'appuient sur leurs agendas 21 pour promouvoir les nouvelles pratiques. Dans le domaine du fonctionnement courant, les directions générales n'hésitent plus à fixer des objectifs de baisse des coûts de fonctionnement à leurs directeurs et chefs de services. Des conventions ou contrats d'objectifs/moyens sont mis en place. Négociés entre niveaux hiérarchiques, ils affichent clairement la contrainte des moyens humains, financiers et techniques. La politique de subventionnement et d'aides aux satellites et partenaires S’il y a bien un domaine très touché par les démarches d'optimisation des moyens et missions, c’est bien celui de la politique
compétences tels que l'entretien de la voirie, l'enlèvement des déchets, peut constituer un premier pas. Les achats groupés de matériels informatiques, logiciels, imprimantes, fluides mais également de fournitures se multiplient. Les changements d'habitudes sont également encouragés pour réduire les coûts, par exemple dans le domaine des impressions (suppression des imprimantes individuelles, impressions en recto/verso...). Les collectivités s'appuient sur leurs agendas 21 pour promouvoir les nouvelles pratiques. Dans le domaine du fonctionnement courant, les directions générales n'hésitent plus à fixer des objectifs de baisse des coûts de fonctionnement à leurs directeurs et chefs de services. Des conventions ou contrats d'objectifs/moyens sont mis en place. Négociés entre niveaux hiérarchiques, ils affichent clairement la contrainte des moyens humains, financiers et techniques. La politique de subventionnement et d'aides aux satellites et partenaires S’il y a bien un domaine très touché par les démarches d'optimisation des moyens et missions, c’est bien celui de la politique des subventions et aides de toutes natures. La réaction du milieu associatif est d'ailleurs très vive. Les collectivités passent ainsi clairement d'une logique de subventions et d’aides à une démarche de conventions par objectifs. Elles remettent parfois en cause les aides accordées, considérant que le projet associatif n’entre pas dans les objectifs des politiques décidées par l'exécutif. Les associations répondent à des appels à projets des collectivités et deviennent de réels prestataires de services. De nombreux départements, confrontés ou non à des difficultés d'équilibre budgétaire, ont opéré de véritables coupes dans leurs volumes d'aides aux associations agissant dans des domaines ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. Les subventions et aides aux communes et groupements sont analysées en détail. Quand elles sont maintenues, elles sont conditionnées à des objectifs très précis. Les subventions aux écoles sont dans certains cas plafonnées. Les modes d'intervention sont également repensés pour les rendre moins coûteux, par exemple en substituant aux traditionnelles subventions des dispositifs de garanties ou des avances remboursables. C'est le cas par exemple pour les aides économiques accordées par les régions. Il s'agit aussi de transférer certains coûts vers les partenaires quand cela est possible. Les négociations et renégociations avec l'État se
les objectifs des politiques décidées par l'exécutif. Les associations répondent à des appels à projets des collectivités et deviennent de réels prestataires de services. De nombreux départements, confrontés ou non à des difficultés d'équilibre budgétaire, ont opéré de véritables coupes dans leurs volumes d'aides aux associations agissant dans des domaines ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. Les subventions et aides aux communes et groupements sont analysées en détail. Quand elles sont maintenues, elles sont conditionnées à des objectifs très précis. Les subventions aux écoles sont dans certains cas plafonnées. Les modes d'intervention sont également repensés pour les rendre moins coûteux, par exemple en substituant aux traditionnelles subventions des dispositifs de garanties ou des avances remboursables. C'est le cas par exemple pour les aides économiques accordées par les régions. Il s'agit aussi de transférer certains coûts vers les partenaires quand cela est possible. Les négociations et renégociations avec l'État se multiplient pour réduire les cofinancements demandés par les différents ministères sur des compétences étatiques, mais également pour réduire l'ambition des projets, leurs volumes financiers. Les leviers à activer du côté des recettes a. La révision de la politique tarifaire Les recettes tarifaires peuvent constituer de réelles opportunités de ressources nouvelles. Plusieurs collectivités qui avaient opté pour la gratuité de certains services publics, tels que les transports publics et scolaires ont renoncé à cette politique. C'est le cas notamment dans quelques départements confrontés à des problèmes d'équilibre budgétaire. Rappelons à ce sujet la règle d'or qui s'impose aux collectivités d'équilibrer leur budget de fonctionnement par des recettes de fonctionnement et non par l'emprunt. De très nombreuses collectivités ont également revu les critères de fixation des tarifs, pour améliorer leur rentabilité, d'autres ont étendu les horaires d'ouverture de leurs équipements pour en améliorer la fréquentation. C'est le cas notamment pour les équipements culturels et sportifs. La tarification du stationnement mérite d'être réétudiée, dans certains cas, par exemple dans les communes touristiques qui ont des parkings importants permettant d'accueillir une population non résidente qui ne paie pas d'impôts locaux alors même qu'elle occasionne des coûts non négligeables. b. La recherche d'un meilleur rendement