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contrat mais quelques indices, propres aux créances fiscales, y ramènent indirectement. Depuis l’entrée en vigueur de l’article 357 H de l’annexe III au code général des impôts, créé par le décret n°2004-77 du 21 janvier 2004 relatif à l’octroi de délais de paiement en matière d’impôt sur le revenu, « le comptable du Trésor établit un contrat en double exemplaire qui fixe l’échéancier accordé au contribuable », Les instructions prises pour l’application de ce dispositif, limité à l’impôt sur le revenu et destiné aux contribuables confrontés à une baisse brutale de revenus, précisent les conséquences de cette qualification contractuelle. Le délai pouvant être accordé avant ou après la mise en recouvrement du rôle, s’il est consenti avant la mise en recouvrement, un avenant est établi lorsque l’impôt est connu. Par ailleurs, les délais ne sont pas remis en cause en cas de retour à meilleure fortune du contribuable en cours d’année. Art. 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963. Dans le contrôle exercé par le juge des comptes en matière de recouvrement de recettes, on sait que les diligences attendues du comptable doivent être suffisantes, complètes, rapides, utiles et adéquates. Le fait que le plan d’apurement de dettes semble respecté est regardé comme des diligences adéquates faisant obstacle à la mise en jeu de la responsabilité du comptable: C. comptes 28 octobre 1999 TPG Eure : Rev. Trésor 2000. 700. Dans la présente affaire, il est toutefois permis de s’interroger sur l’application de cette décision, compte tenu du montant considérable restant à recouvrer et des conditions dans lesquelles l’échéancier a été consenti au débiteur. L’existence même d’un plan d’étalement équivalent de fait à une renonciation à recouvrer du vivant du débiteur pourrait conduire le juge de comptes à prendre une décision d’engagement de responsabilité et devrait sans doute conduire le comptable entrant à formuler des réserves sur la gestion de son prédécesseur. Instruction codificatrice n° 11-022-MOdu 16 décembre 2011 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, p. 4 et 29. Cette instruction abroge la précédente
fait que le plan d’apurement de dettes semble respecté est regardé comme des diligences adéquates faisant obstacle à la mise en jeu de la responsabilité du comptable: C. comptes 28 octobre 1999 TPG Eure : Rev. Trésor 2000. 700. Dans la présente affaire, il est toutefois permis de s’interroger sur l’application de cette décision, compte tenu du montant considérable restant à recouvrer et des conditions dans lesquelles l’échéancier a été consenti au débiteur. L’existence même d’un plan d’étalement équivalent de fait à une renonciation à recouvrer du vivant du débiteur pourrait conduire le juge de comptes à prendre une décision d’engagement de responsabilité et devrait sans doute conduire le comptable entrant à formuler des réserves sur la gestion de son prédécesseur. Instruction codificatrice n° 11-022-MOdu 16 décembre 2011 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, p. 4 et 29. Cette instruction abroge la précédente instruction codificatrice n°05-050-MO du 13 décembre 2005 tout en reprenant les énonciations relatives aux pouvoirs d'octroyer des délais de paiement. Instruction n°04-012-A1 du 27 janvier 2004 relative au traitement des baisses brutales de revenu (programme « Pour vous faciliter l’impôt ») et instruction n°04-044-Al du 29 juillet 2004 relative au traitement des délais amiables et de droit dans l’application Sispeo. Sans que l’on puisse affirmer que le décret du 21 janvier 2004 précité a confirmé l’existence d’un recours généralisé au contrat ou, au contraire, initié cette pratique, l’octroi de délais de paiement s’effectue en réalité très couramment, pour toutes les créances, sous forme généralement d’une convention fixant les obligations respectives du débiteur et du comptable public. Tels qu’ils sont pratiqués par les comptables, les plans de paiement ne peuvent être remis en cause qu’en raison d’un incident de paiement résultant d’un débiteur surpris en manquement de ses obligations contractuelles. La qualification incertaine de contrat en droit administratif. Comme le rappelait le Conseil d’Etat dans son rapport public 2008, l’article 1101 du code civil donne du contrat une définition plus restrictive qu’il n’y paraît de nos jours, en ce sens que toute convention n’est pas forcément un contrat. Cette conception, issue
traitement des délais amiables et de droit dans l’application Sispeo. Sans que l’on puisse affirmer que le décret du 21 janvier 2004 précité a confirmé l’existence d’un recours généralisé au contrat ou, au contraire, initié cette pratique, l’octroi de délais de paiement s’effectue en réalité très couramment, pour toutes les créances, sous forme généralement d’une convention fixant les obligations respectives du débiteur et du comptable public. Tels qu’ils sont pratiqués par les comptables, les plans de paiement ne peuvent être remis en cause qu’en raison d’un incident de paiement résultant d’un débiteur surpris en manquement de ses obligations contractuelles. La qualification incertaine de contrat en droit administratif. Comme le rappelait le Conseil d’Etat dans son rapport public 2008, l’article 1101 du code civil donne du contrat une définition plus restrictive qu’il n’y paraît de nos jours, en ce sens que toute convention n’est pas forcément un contrat. Cette conception, issue de l’ancien droit, est inspirée par l’idée que l’obligation née du contrat n’acquiert sa force que par le lien voulu par deux personnes éclairées à l’issue d’une négociation ayant présidé au rencontre de ces volontés. L’usage a brouillé cette définition claire du contrat. Au fil du temps, l’introduction de clauses non négociables mais aussi l’encadrement par la loi du régime de certains contrats ont entamé l’idée selon laquelle les contrats n’étaient que la loi des parties. Par ailleurs, l’engouement pour le procédé contractuel dans la sphère publique a ravivé la distinction à opérer entre les véritables conventions productrices de normes et la simple mise en œuvre, sous l’habillage d’un acte négocié, de règles unilatérales. Que vaut l’autonomie de la volonté des parties lorsque l’action publique, fût-elle formalisée sous forme d’une convention, vise fondamentalement à assurer l’application de la loi à laquelle, en principe, l’administration ne peut renoncer? Le raisonnement de la cour sur ce point important est allusif et il est permis de le regretter. Toutefois, il semble qu’en écartant l’existence d’une convention, la cour se fonde sans équivoque sur l’obligation et la responsabilité particulières pesant légalement sur le comptable. En raison même de son caractère cursif, l’analyse du juge
non négociables mais aussi l’encadrement par la loi du régime de certains contrats ont entamé l’idée selon laquelle les contrats n’étaient que la loi des parties. Par ailleurs, l’engouement pour le procédé contractuel dans la sphère publique a ravivé la distinction à opérer entre les véritables conventions productrices de normes et la simple mise en œuvre, sous l’habillage d’un acte négocié, de règles unilatérales. Que vaut l’autonomie de la volonté des parties lorsque l’action publique, fût-elle formalisée sous forme d’une convention, vise fondamentalement à assurer l’application de la loi à laquelle, en principe, l’administration ne peut renoncer? Le raisonnement de la cour sur ce point important est allusif et il est permis de le regretter. Toutefois, il semble qu’en écartant l’existence d’une convention, la cour se fonde sans équivoque sur l’obligation et la responsabilité particulières pesant légalement sur le comptable. En raison même de son caractère cursif, l’analyse du juge administratif privilège visiblement une approche objective de la mission première de l’agent de recouvrement et refuse le subjectivisme propre aux rapports entre cocontractants. Plus précisément, l’octroi de délais de paiement s’apparente, dans son régime juridique, à la mesure gracieuse accordée discrétionnairement au débiteur. La nature judiciaire de la créance n’est sans doute pas étrangère à cette position stricte. La pratique comptable, décidément plastique, offre quelques arguments en ce sens. Reprenant les anciennes instructions, l’instruction codificatrice du 16 décembre 2011 rappelle que tous les produits recouvrés directement par les comptables publics du secteur public local sont qualifiés de recettes sur états rendus exécutoires par l’ordonnateur à l’exclusion des créances nées de jugements et de contrats authentiques dotés « d’un caractère exécutoire supérieur ». Dans ces cas, le titre de recettes n’est émis que pour les besoins budgétaires et comptables, non pour matérialiser la créance qui, dans l’espèce jugée par l’arrêt commenté, a été directement fixée par le juge pénal. En raison même du principe de l'autorité absolue de la chose jugée attaché aux décisions de justice, une collectivité ne peut pas accorder la remise gracieuse de sommes mises à la charge d'un débiteur en vertu d'un jugement exécutoire. Enfin, le détour
sans doute pas étrangère à cette position stricte. La pratique comptable, décidément plastique, offre quelques arguments en ce sens. Reprenant les anciennes instructions, l’instruction codificatrice du 16 décembre 2011 rappelle que tous les produits recouvrés directement par les comptables publics du secteur public local sont qualifiés de recettes sur états rendus exécutoires par l’ordonnateur à l’exclusion des créances nées de jugements et de contrats authentiques dotés « d’un caractère exécutoire supérieur ». Dans ces cas, le titre de recettes n’est émis que pour les besoins budgétaires et comptables, non pour matérialiser la créance qui, dans l’espèce jugée par l’arrêt commenté, a été directement fixée par le juge pénal. En raison même du principe de l'autorité absolue de la chose jugée attaché aux décisions de justice, une collectivité ne peut pas accorder la remise gracieuse de sommes mises à la charge d'un débiteur en vertu d'un jugement exécutoire. Enfin, le détour par le droit des procédures fiscales de recouvrement n'est pas permis, dès lors que le renvoi opéré par la réglementation pour les créances ordinaires de l'État et des collectivités territoriales ne vaut que pour les procédures d'exécution forcée et non pas amiables. Dans ce climat juridique fortement imprégné par l'idée que force doit rester à l'exécution des décisions de justice, la part laissée à la négociation s'en trouve d'autant plus réduite. Dès lors, l'échéancier de paiement, ou sa remise en cause éventuelle, ne peut être regardé que comme une décision unilatérale prise par un fonctionnaire agissant en qualité d'agent d'exécution. La double circonstance que l'échéancier soit élaboré à l'issue d'un processus de rapprochement avec le débiteur et prenne l'apparence d'une convention ne lui ôte pas son caractère d'acte unilatéral. Sa remise en cause est, en bonne logique, soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. L'INTENSITÉ DU CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXÉCUTION Le cadre juridictionnel dans lequel s'inscrit la contestation d'une décision de remise en cause d'un échéancier ne prive pas le débiteur de tout moyen d'action, même s'il faut admettre au regard de l'arrêt commenté, que ces voies sont limitées. Par nature, le contentieux de l'excès de pouvoir
que force doit rester à l'exécution des décisions de justice, la part laissée à la négociation s'en trouve d'autant plus réduite. Dès lors, l'échéancier de paiement, ou sa remise en cause éventuelle, ne peut être regardé que comme une décision unilatérale prise par un fonctionnaire agissant en qualité d'agent d'exécution. La double circonstance que l'échéancier soit élaboré à l'issue d'un processus de rapprochement avec le débiteur et prenne l'apparence d'une convention ne lui ôte pas son caractère d'acte unilatéral. Sa remise en cause est, en bonne logique, soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. L'INTENSITÉ DU CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXÉCUTION Le cadre juridictionnel dans lequel s'inscrit la contestation d'une décision de remise en cause d'un échéancier ne prive pas le débiteur de tout moyen d'action, même s'il faut admettre au regard de l'arrêt commenté, que ces voies sont limitées. Par nature, le contentieux de l'excès de pouvoir prive de portée des moyens périphériques. La nature même du contrôle de la légalité donne une marge de manœuvre importante au comptable. L'INOPÉRANCE DES PROCÉDURES EN COURS DEVANT LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES Curieusement très motivée sur ce point, la décision commentée écarte, comme étant sans influence sur la légalité de la décision du comptable, l'intervention d'actes apparus dans la suite de la procédure de gestion de fait diligentée par le juge financier. En effet, il ressort de l'arrêt du 10 avril 2012 que l'organe délibérant de la commune de Saint-Pol-sur-Mer, puis de la ville de Dunkerque avec laquelle elle a fusionné entre-temps, a reconnu le caractère d'utilité publique des dépenses effectuées par M. D., déclaré comptable de fait. Il ressort également de cette décision que la chambre régionale des comptes en charge de l'apurement des opérations constitutives de gestion de fait avait enjoint au débiteur de reverser dans la caisse de la commune une somme déterminée. La superposition de la procédure judiciaire avec la procédure particulière de la chambre des comptes, destinée à fixer la ligne de compte à partir de l'ouverture a posteriori des crédits budgétaires utiles à la régularisation des dépenses, saute aux yeux. Le juge des comptes prononce
décision du comptable, l'intervention d'actes apparus dans la suite de la procédure de gestion de fait diligentée par le juge financier. En effet, il ressort de l'arrêt du 10 avril 2012 que l'organe délibérant de la commune de Saint-Pol-sur-Mer, puis de la ville de Dunkerque avec laquelle elle a fusionné entre-temps, a reconnu le caractère d'utilité publique des dépenses effectuées par M. D., déclaré comptable de fait. Il ressort également de cette décision que la chambre régionale des comptes en charge de l'apurement des opérations constitutives de gestion de fait avait enjoint au débiteur de reverser dans la caisse de la commune une somme déterminée. La superposition de la procédure judiciaire avec la procédure particulière de la chambre des comptes, destinée à fixer la ligne de compte à partir de l'ouverture a posteriori des crédits budgétaires utiles à la régularisation des dépenses, saute aux yeux. Le juge des comptes prononce un non-lieu à gestion de fait lorsque la collectivité publique lésée obtient réparation intégrale par l'effet d'une action civile et que l'auteur de l'extraction irrégulière apparaît suffisamment sanctionné. Le reversement d'une créance de réparation en exécution du volet civil d'un jugement de condamnation pénale réduit sans doute le montant de reversement dû par le comptable de fait, du moins si les opérations en cause et ayant donné lieu aux deux procédures sont identiques. Mais, au regard de la légalité d'une décision prise par un comptable dans le seul but de réorganiser les modalités d'exécution d'une décision de justice et en vertu d'un titre de recettes en vigueur à la date de cette décision, la circonstance que l'apurement des comptes des comptables de fait est en cours n'a pas d'incidence. LA GRILLE DE CONTRÔLE DU JUGE ADMINISTRATIF Par appel aux principes qui animent le contentieux du recouvrement et, à nouveau, celui des mesures gracieuses, les seuls moyens opérants sont ceux tirés de la légalité externe de la décision et de sa légalité interne. Cette dernière cause juridique nous arrêtera davantage. D'une part, la CAÉ écarte, comme non fondé, l'intéressant moyen tiré de l'absence d'atteinte au principe de la sécurité juridique du
reversement dû par le comptable de fait, du moins si les opérations en cause et ayant donné lieu aux deux procédures sont identiques. Mais, au regard de la légalité d'une décision prise par un comptable dans le seul but de réorganiser les modalités d'exécution d'une décision de justice et en vertu d'un titre de recettes en vigueur à la date de cette décision, la circonstance que l'apurement des comptes des comptables de fait est en cours n'a pas d'incidence. LA GRILLE DE CONTRÔLE DU JUGE ADMINISTRATIF Par appel aux principes qui animent le contentieux du recouvrement et, à nouveau, celui des mesures gracieuses, les seuls moyens opérants sont ceux tirés de la légalité externe de la décision et de sa légalité interne. Cette dernière cause juridique nous arrêtera davantage. D'une part, la CAÉ écarte, comme non fondé, l'intéressant moyen tiré de l'absence d'atteinte au principe de la sécurité juridique du débiteur. On sait ce principe général opérant. Il est cependant sujet à une appréciation pondérée du juge qui s'appuie sur la nature propre de la décision attaquée pour mesurer l'atteinte à la sécurité juridique. En l'espèce, il ressort de l'arrêt commenté que la juridiction d'appel, confirmant sur ce point le jugement du tribunal administratif, a considéré qu'un échéancier conférait des droits au débiteur lesquels, sans être précaires, étaient par essence conditionnés à l'évolution de la capacité contributive. Opérant, non pas un bilan coût-avantages, mais une appréciation de cette capacité à la date de la décision de remise en cause de l'échéancier, le juge de l'excès de pouvoir estime au cas présent que la remise en cause pour l'avenir de l'avantageux échéancier ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique. D'autre part, comme en matière de remise gracieuse, la capacité contributive est assujettie à la règle du contrôle restreint. La décision commentée examine ainsi l'exactitude matérielle des faits rassemblés par le comptable public servant de justifications à sa décision de remise en cause de l'échéancier. Elle porte ensuite, sur ces mêmes motifs, une appréciation limitée à l'erreur manifeste d'appréciation. Cette intensité basse de contrôle est le signe de ce que, en
jugement du tribunal administratif, a considéré qu'un échéancier conférait des droits au débiteur lesquels, sans être précaires, étaient par essence conditionnés à l'évolution de la capacité contributive. Opérant, non pas un bilan coût-avantages, mais une appréciation de cette capacité à la date de la décision de remise en cause de l'échéancier, le juge de l'excès de pouvoir estime au cas présent que la remise en cause pour l'avenir de l'avantageux échéancier ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique. D'autre part, comme en matière de remise gracieuse, la capacité contributive est assujettie à la règle du contrôle restreint. La décision commentée examine ainsi l'exactitude matérielle des faits rassemblés par le comptable public servant de justifications à sa décision de remise en cause de l'échéancier. Elle porte ensuite, sur ces mêmes motifs, une appréciation limitée à l'erreur manifeste d'appréciation. Cette intensité basse de contrôle est le signe de ce que, en matière de recouvrement, le juge administratif n'entend s'immiscer, ni dans le choix des procédures mises en œuvre par le comptable public, ni dans l'usage qu'en fait ce dernier. Seuls les cas d'erreur d'appréciation les plus choquantes sur la situation financière du débiteur sont susceptibles d'une annulation. Dans ce cadre, l'arrêt du 10 avril 2012 commenté illustre, sous l'angle inédit d'une décision de remise en cause d'un échéancier de paiement, la place particulière occupée par le juge de l'excès de pouvoir dans un domaine où interviennent concurremment le juge financier et l'autorité judiciaire. Le caractère insuffisant de la motivation de la lettre du comptable a ainsi été écarté par la juridiction. Sur la notion de droits conditionnels, et plus généralement sur la vision du juge des comptes sur la responsabilité du comptable dans l'exercice de son pouvoir de remettre : C. comptes 12 mai 2010 Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », n°58248 et Ch. Michaut, P. Sitbon, 20 fois sur le métier. ...AJDA 2012.478 Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 Chronique de jurisprudence financière Jean-Luc GIRARDI Président de section, procureur financier près la chambre régionale des comptes d'Auvergne, Puy-de-Dôme Louis RENOUARD Avocat au barreau de Paris
du 10 avril 2012 commenté illustre, sous l'angle inédit d'une décision de remise en cause d'un échéancier de paiement, la place particulière occupée par le juge de l'excès de pouvoir dans un domaine où interviennent concurremment le juge financier et l'autorité judiciaire. Le caractère insuffisant de la motivation de la lettre du comptable a ainsi été écarté par la juridiction. Sur la notion de droits conditionnels, et plus généralement sur la vision du juge des comptes sur la responsabilité du comptable dans l'exercice de son pouvoir de remettre : C. comptes 12 mai 2010 Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », n°58248 et Ch. Michaut, P. Sitbon, 20 fois sur le métier. ...AJDA 2012.478 Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 Chronique de jurisprudence financière Jean-Luc GIRARDI Président de section, procureur financier près la chambre régionale des comptes d'Auvergne, Puy-de-Dôme Louis RENOUARD Avocat au barreau de Paris Pierre ROCCA Conseiller référendaire à la Cour des comptes Président de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin Les Chambres régionales des comptes Clés proposées (base Jade) : 18-01 -04-06 (gestion patente) ■ 18-01 -03-02-01 (responsabilité des comptables production des comptes) ■ 18-05-06 (Pièces justificatives) Chambre régionale des comptes d'Alsace : Jugement n°2012-001 du 15 mars 2012, Communauté de communes de la Vallée de Saint-Amarin (Haut-Rhin). Résumé : Faute de s'être assuré de l'exactitude des calculs de liquidation, un comptable a payé à tort deux mandats pour solde de marchés qui incluaient tous les deux une actualisation non justifiée. Références jurisprudentielles Financières : C. comptes, 22 novembre 1972, Des sucres, TPG de Pas-de-Calais 23 mars 1989, OPHLM de Montreuil-sous-Bois, GAJF n°55 ■ 26 janvier 2006, Centre hospitalier de Villefranche-sur-Saône, inédit ■ CRC Basse-Normandie, 10 février 2010, Commune de Mondeville, Rec. p. 11 ■ C. comptes, 27 mai 2010, Commune de Longwy, Rec. p. 53 ■ 15 décembre 2011, Commune de Montsoult Doctrine GAJF, note 23, sous CC 22 novembre 1972, Des sucres. Textes de référence : Code des juridictions financières ■ Article 60 § I de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ■ Décret n°