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décembre 2011. Aux termes des dispositions de l’article L. 211-2 du Code des juridictions financières, font désormais l'objet d'un apurement administratif les comptes des communes dont la population n'excède pas 3 500 habitants pour l’exercice 2012 et 5 000 habitants pour les exercices ultérieurs ou dont le montant des recettes ordinaires, figurant au dernier compte administratif est inférieur à un million d'euros pour l'exercice 2012 et à trois millions d'euros pour les exercices ultérieurs, ainsi que ceux de leurs établissements publics. S'agissant des établissements publics de coopération intercommunale, ceux dont la population n’excède pas 5 000 habitants pour l'exercice 2012 et 10 000 habitants pour les exercices ultérieurs et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à deux millions d'euros pour l'exercice 2012 et à cinq millions d'euros pour les exercices ultérieurs. L'apurement administratif est également étendu aux comptes des établissements publics locaux d'enseignement, à compter de l'exercice 2013 dont les recettes ordinaires sont inférieures à 3 000 000 euros. Les implications de ce relèvement du seuil : la réduction du nombre de comptabilités soumises directement aux CRTC Avec la loi du 5 janvier 1988, ce sont environ 24 000 communes qui ont été soumises à la procédure de l'apurement administratif. Corrélativement, le nombre de comptes examinés par les chambres régionales des comptes est passé de 87 383 à 63 273. « À la suite de cette réforme, le jugement des comptes a approché le rythme quadriennal, retenu comme objectif pour cette activité juridictionnelle ». Critères de déclenchement de l'apurement administratif Loi du 5 janvier 1988 Loi du 21 décembre 2001 Loi du 13 décembre 2011 Communes et leurs établissements publics Nombre d'habitants 2 000 3 500 5 000 hab. Montant de recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif 2 millions de francs 750 000 euros 3 millions d'euros EPCI Intercommunale Nombre d'habitants 2 000 3 500 10 000 hab. Montant de recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif 2 millions de francs 5 millions d'euros Associations syndicales autorisées et associations de remembrement Établissements publics locaux d'enseignement 3 millions d'euros 52 N°
soumises à la procédure de l'apurement administratif. Corrélativement, le nombre de comptes examinés par les chambres régionales des comptes est passé de 87 383 à 63 273. « À la suite de cette réforme, le jugement des comptes a approché le rythme quadriennal, retenu comme objectif pour cette activité juridictionnelle ». Critères de déclenchement de l'apurement administratif Loi du 5 janvier 1988 Loi du 21 décembre 2001 Loi du 13 décembre 2011 Communes et leurs établissements publics Nombre d'habitants 2 000 3 500 5 000 hab. Montant de recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif 2 millions de francs 750 000 euros 3 millions d'euros EPCI Intercommunale Nombre d'habitants 2 000 3 500 10 000 hab. Montant de recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif 2 millions de francs 5 millions d'euros Associations syndicales autorisées et associations de remembrement Établissements publics locaux d'enseignement 3 millions d'euros 52 N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques La Cour des comptes a tenu à souligner, dans son rapport public 1991, que « cette diminution ne traduit pas une baisse de l'activité juridictionnelle des chambres régionales des comptes mais sa concentration sur le contrôle des grandes collectivités et des établissements publics importants ». Très logiquement, le rehaussement des seuils pratiqués par la loi du 21 décembre 2001 devait avoir de semblables conséquences : une diminution du nombre de comptabilités locales examinées par les chambres régionales des comptes. L'examen des débats parlementaires préalables à l'adoption de ces dispositions témoigne d'un consensus réel autour de la nécessité de désencombrer comme en 1988 les chambres régionales des comptes. Le constat était alors opéré : « salutaires, les effets positifs de la loi de 1988 n'ont cessé de s'amenuiser depuis car, en l'absence de revalorisation du seuil de 2 millions de francs, l'augmentation des budgets locaux a conduit un nombre croissant d'organismes locaux à basculer du régime de l'apurement administratif vers le contrôle par les chambres régionales des comptes. Entre 1991 et 1998, alors que le nombre de comptes relevant de l'apurement administratif est resté relativement stable (34 200 comptes en 1991 contre 35
publics importants ». Très logiquement, le rehaussement des seuils pratiqués par la loi du 21 décembre 2001 devait avoir de semblables conséquences : une diminution du nombre de comptabilités locales examinées par les chambres régionales des comptes. L'examen des débats parlementaires préalables à l'adoption de ces dispositions témoigne d'un consensus réel autour de la nécessité de désencombrer comme en 1988 les chambres régionales des comptes. Le constat était alors opéré : « salutaires, les effets positifs de la loi de 1988 n'ont cessé de s'amenuiser depuis car, en l'absence de revalorisation du seuil de 2 millions de francs, l'augmentation des budgets locaux a conduit un nombre croissant d'organismes locaux à basculer du régime de l'apurement administratif vers le contrôle par les chambres régionales des comptes. Entre 1991 et 1998, alors que le nombre de comptes relevant de l'apurement administratif est resté relativement stable (34 200 comptes en 1991 contre 35 167 en 1998), le nombre de comptes relevant des chambres est passé de 63 273 en 1991 à 69 750 en 1998 ». Avec la loi du 13 décembre 2011, ce consensus fait défaut. Le rehaussement a été clairement perçu comme une remise en cause des chambres régionales des comptes. À ce relèvement des seuils démographique et financier, doit s'ajouter une évolution dans la formulation par remplacement du « ou » à la place du « et ». Ainsi que l'a signalé le député Dosière : « En remplaçant le et par un ou, le Gouvernement a considérablement réduit les compétences des chambres régionales des comptes ». Cette modification des seuils applicables conduira les CRC à exercer un contrôle sur 3 606 communes, 1 545 établissements publics de coopération intercommunale et 312 établissements publics locaux d'enseignement. Une évolution importante par rapport à la loi de 2001 qui permettait aux CRC de connaître de 9 354 communes, 2 763 établissements publics de coopération intercommunale et 8 128 établissements publics locaux d'enseignement. III L'interrogation portée sur la combinaison du relèvement des seuils de l'apurement administratif et la diminution du nombre de chambres régionales des comptes Saisi aux fins d'examiner la constitutionnalité de
À ce relèvement des seuils démographique et financier, doit s'ajouter une évolution dans la formulation par remplacement du « ou » à la place du « et ». Ainsi que l'a signalé le député Dosière : « En remplaçant le et par un ou, le Gouvernement a considérablement réduit les compétences des chambres régionales des comptes ». Cette modification des seuils applicables conduira les CRC à exercer un contrôle sur 3 606 communes, 1 545 établissements publics de coopération intercommunale et 312 établissements publics locaux d'enseignement. Une évolution importante par rapport à la loi de 2001 qui permettait aux CRC de connaître de 9 354 communes, 2 763 établissements publics de coopération intercommunale et 8 128 établissements publics locaux d'enseignement. III L'interrogation portée sur la combinaison du relèvement des seuils de l'apurement administratif et la diminution du nombre de chambres régionales des comptes Saisi aux fins d'examiner la constitutionnalité de la loi relative à l’allègement des procédures et à la répartition des contentieux, le Conseil constitutionnel s'est penché sur cet argument développé par les requérants selon lequel le relèvement des seuils d'apurement administratif des comptes et la diminution du nombre de chambres régionales des comptes aboutiraient à une atténuation significative du contrôle de celle-ci sur les comptes publics des collectivités territoriales et des organes qui en émanent. Les parlementaires requérants entendaient obtenir la censure de ce relèvement du seuil de l'apurement administratif au motif que par ses implications, il méconnaissait les dispositions de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Rappelons que cet article permet à la société de « demander compte à tout agent public de son administration ». En réponse, le Conseil constitutionnel a indiqué « que les comptes publics soient vérifiés dans le cadre de l'apurement administratif ou par des juridictions importe peu au regard de cette disposition. En fin, c'est toujours en effet la société qui peut être amenée, au terme de la procédure, à demander compte aux agents publics de leur administration ». Le Conseil constitutionnel en a déduit que le législateur n'avait pas méconnu l'article 15 de la Déclaration
du contrôle de celle-ci sur les comptes publics des collectivités territoriales et des organes qui en émanent. Les parlementaires requérants entendaient obtenir la censure de ce relèvement du seuil de l'apurement administratif au motif que par ses implications, il méconnaissait les dispositions de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Rappelons que cet article permet à la société de « demander compte à tout agent public de son administration ». En réponse, le Conseil constitutionnel a indiqué « que les comptes publics soient vérifiés dans le cadre de l'apurement administratif ou par des juridictions importe peu au regard de cette disposition. En fin, c'est toujours en effet la société qui peut être amenée, au terme de la procédure, à demander compte aux agents publics de leur administration ». Le Conseil constitutionnel en a déduit que le législateur n'avait pas méconnu l'article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en transférant des chambres régionales des comptes aux autorités administratives compétentes de l’État, la compétence de l'apurement de certains comptes. Certes, peu importe la procédure dès lors qu'à l'irrégularité constatée, la responsabilité du comptable public concerné est engagée. Il faut toutefois envisager que la pratique puisse ne pas rejoindre cet idéal. Les rapports d'activités des différentes chambres régionales des comptes font, globalement, l'impasse sur la statistique de ces comptabilités qui relèvent de l'apurement administratif et pour lesquelles elles auraient été amenées à se prononcer. Seules quelques chambres régionales des comptes s'y attardent pour signaler, de manière très laconique que les arrêtés de charge provisoire transmis à la chambre et les évocations de comptes sont très rares. C'est notamment le cas de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France qui relève dans ses rapports 2004 et 2005, « moins d'un cas par an » et à compter de son rapport 2006 de « très rares » cas. De même pour la chambre régionale des comptes d'Aquitaine qui a relevé que cette procédure avait été mise en œuvre trois fois en 2007 à rapprocher des 708 jugements rendus cette même année par cette chambre, des 2421
la pratique puisse ne pas rejoindre cet idéal. Les rapports d'activités des différentes chambres régionales des comptes font, globalement, l'impasse sur la statistique de ces comptabilités qui relèvent de l'apurement administratif et pour lesquelles elles auraient été amenées à se prononcer. Seules quelques chambres régionales des comptes s'y attardent pour signaler, de manière très laconique que les arrêtés de charge provisoire transmis à la chambre et les évocations de comptes sont très rares. C'est notamment le cas de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France qui relève dans ses rapports 2004 et 2005, « moins d'un cas par an » et à compter de son rapport 2006 de « très rares » cas. De même pour la chambre régionale des comptes d'Aquitaine qui a relevé que cette procédure avait été mise en œuvre trois fois en 2007 à rapprocher des 708 jugements rendus cette même année par cette chambre, des 2421 comptabilités qui relèvent de sa compétence (y compris celles relevant de l'apurement administratif dont 408 communes de moins de 3 500 habitants). Il faut donc envisager que derrière ce silence statistique, (très) peu de jugements sont rendus par les chambres régionales des comptes sur des comptabilités relevant de l'apurement administratif ce qui donne un poids non négligeable à cette critique conduisant à estimer que le déplacement des seuils de l'apurement administratif a, mécaniquement, pour effet d'éroder l'office du juge des comptes. Les modifications apportées au Code des juridictions financières par la loi du 13 décembre 2011 confient au pouvoir réglementaire le soin de fixer le siège et le ressort des chambres régionales des comptes. Leur nombre ne peut excéder vingt. Sur cette base, le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 a réduit à quinze le nombre de CRC en France métropolitaine. Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 a réduit à quinze le nombre de CRC en France métropolitaine. 11 CC 8 décembre 2011, 2011-641 DC Commentaire de la décision n° 2011-641 DC du 8 décembre 2011 www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2011641 DCccc_641 dc.pdf Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 B3E3K // Un constat qu'il est possible de transposer
ce qui donne un poids non négligeable à cette critique conduisant à estimer que le déplacement des seuils de l'apurement administratif a, mécaniquement, pour effet d'éroder l'office du juge des comptes. Les modifications apportées au Code des juridictions financières par la loi du 13 décembre 2011 confient au pouvoir réglementaire le soin de fixer le siège et le ressort des chambres régionales des comptes. Leur nombre ne peut excéder vingt. Sur cette base, le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 a réduit à quinze le nombre de CRC en France métropolitaine. Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 a réduit à quinze le nombre de CRC en France métropolitaine. 11 CC 8 décembre 2011, 2011-641 DC Commentaire de la décision n° 2011-641 DC du 8 décembre 2011 www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2011641 DCccc_641 dc.pdf Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 B3E3K // Un constat qu'il est possible de transposer au contrôle de la gestion. En effet, si les chambres régionales des comptes peuvent exercer un tel contrôle sur l'ensemble des collectivités locales de leur ressort, la pratique révèle que les CRC exercent peu cette faculté à l'égard des collectivités dont les comptes relèvent de l’apurement administratif. Ainsi qu’il a pu être relevé, « dans la mesure où les CRTC ne peuvent examiner la gestion de l'ensemble des comptes de leur ressort, le ciblage sur les comptes dits « significatifs » se justifie au regard de l'enjeu financier qu'ils constituent. (...) la notion de comptes « significatifs » semble définie de manière restrictive (...) et représentent environ 10 à 15 % des comptes du ressort des CRTC. Les collectivités situées juste en-dessous du seuil, qui peuvent avoir des budgets relativement importants, bénéficient en conséquence rarement de l'expertise des CRTC, alors même qu'elles consacrent moins de moyens à la gestion de leurs ressources et c'est tout naturel que les collectivités qui disposent de plus de moyens. Le relèvement du seuil de l'apurement administratif des comptes en matière juridictionnelle, adopté dans le cadre du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, devrait avoir
pu être relevé, « dans la mesure où les CRTC ne peuvent examiner la gestion de l'ensemble des comptes de leur ressort, le ciblage sur les comptes dits « significatifs » se justifie au regard de l'enjeu financier qu'ils constituent. (...) la notion de comptes « significatifs » semble définie de manière restrictive (...) et représentent environ 10 à 15 % des comptes du ressort des CRTC. Les collectivités situées juste en-dessous du seuil, qui peuvent avoir des budgets relativement importants, bénéficient en conséquence rarement de l'expertise des CRTC, alors même qu'elles consacrent moins de moyens à la gestion de leurs ressources et c'est tout naturel que les collectivités qui disposent de plus de moyens. Le relèvement du seuil de l'apurement administratif des comptes en matière juridictionnelle, adopté dans le cadre du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, devrait avoir pour conséquence d'accentuer ce phénomène. D'après les estimations de la Cour des comptes, cette mesure diminuerait de 9 354 à 3 606 le nombre de communes et de 2 763 à 1 545 le nombre d’EPCI du ressort des CRTC en matière juridictionnelle. Or bien que les CRTC conservent la possibilité de procéder à l’examen de la gestion des comptes soumis au régime de l'apurement administratif en matière juridictionnelle, cette faculté est rarement employée : en 2010, 30 communes et 4 EPCI relevant de ce régime ont fait l'objet d'une procédure d'examen de la gestion. Il apparaît dès lors gênant de constater que l'apurement administratif a pour effet de soustraire certains comptes publics à l’examen du juge des comptes par l’effet du contrôle que l'on peut peut-être supposer bienveillant opéré par les comptables supérieurs du trésor. Car en effet, il semble difficile de déduire de ce défaut statistique, que les comptes des petites collectivités présentent moins d'irrégularités que ceux soumis directement aux chambres régionales des comptes. En tout cas, le doute est permis. Sénat, rapport d'information n° 300 (2011-2012), Mézard Jacques, « Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales
possibilité de procéder à l’examen de la gestion des comptes soumis au régime de l'apurement administratif en matière juridictionnelle, cette faculté est rarement employée : en 2010, 30 communes et 4 EPCI relevant de ce régime ont fait l'objet d'une procédure d'examen de la gestion. Il apparaît dès lors gênant de constater que l'apurement administratif a pour effet de soustraire certains comptes publics à l’examen du juge des comptes par l’effet du contrôle que l'on peut peut-être supposer bienveillant opéré par les comptables supérieurs du trésor. Car en effet, il semble difficile de déduire de ce défaut statistique, que les comptes des petites collectivités présentent moins d'irrégularités que ceux soumis directement aux chambres régionales des comptes. En tout cas, le doute est permis. Sénat, rapport d'information n° 300 (2011-2012), Mézard Jacques, « Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ». 54 N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques XIVe colloque international des services du Trésor, 12-15 mars 2012 Production des comptes de l'État : la valorisation des comptes Le présent document est une trame d’intervention orale. Il n'est ni exhaustif ni entièrement détaillé. Il n'exprime pas, en tant que tel, la doctrine de l'administration des finances publiques française. Une fois des comptes produits, il faut s'en servir et donc les valoriser, à l'extérieur comme à l'intérieur de l'administration publique. 1 Retour sur quelques conditions pour disposer de comptes de bonne qualité et la manière de respecter ces conditions, ou « le mieux est l'ennemi du bien »... a. Les normes Disposer de normes comptables sur la base desquelles établir les comptes est indispensable et représente une bonne moitié de la crédibilité des comptes produits par un État. En effet, en donnant un référentiel, des normes permettent un contrôle, par un certificataire par exemple, elles assurent une continuité dans la présentation des comptes et offrent une comparabilité d'un État à l'autre. Les normes sont à la fois une condition et un élément de la valeur des comptes. Chaque État, ou groupe d'États lorsque la question est vue de
tant que tel, la doctrine de l'administration des finances publiques française. Une fois des comptes produits, il faut s'en servir et donc les valoriser, à l'extérieur comme à l'intérieur de l'administration publique. 1 Retour sur quelques conditions pour disposer de comptes de bonne qualité et la manière de respecter ces conditions, ou « le mieux est l'ennemi du bien »... a. Les normes Disposer de normes comptables sur la base desquelles établir les comptes est indispensable et représente une bonne moitié de la crédibilité des comptes produits par un État. En effet, en donnant un référentiel, des normes permettent un contrôle, par un certificataire par exemple, elles assurent une continuité dans la présentation des comptes et offrent une comparabilité d'un État à l'autre. Les normes sont à la fois une condition et un élément de la valeur des comptes. Chaque État, ou groupe d'États lorsque la question est vue de façon transnationale, doit disposer de la liberté de définir ses normes comptables. S'il est nécessaire que « les règles applicables à la comptabilité générale de l'État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action » , car une similitude des traductions comptables et une comparabilité entre l'État et les firmes privées sont justifiées, lesdites spécificités ne doivent pas être perdues de vue. À la différence d'une entreprise, un État ne tient pas ses comptes dans la perspective de racheter une autre entité, d'être racheté lui-même ou de cesser son activité et d'être liquidé. Dans cet esprit, les IPSAS [international public sector accounting standards) ne sont pas « la Bible », ne sont pas définis par des États souverains mais par une assemblée de praticiens non mandatés par des États et peuvent toujours être pris avec la distance qu'un État jugera utile. Par exemple, les normes comptables de l'État en France ne prévoient pas que les engagements au titre des retraites de la fonction publique soient inscrits dans le bilan mais hors du bilan, où ils sont précisément décrits et évalués, pour un montant de 1 200 milliards €. Dans le même ordre d'idée,