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normales de la répartition est un engagement dont la naissance n’apparaît pas dans le budget annuel de ces institutions. Comment satisfaire à l'exigence constitutionnelle de véracité des comptes ? Modifier la LOLF serait une solution radicale, mais il n'est pas indispensable d'en passer par là. Il suffirait de créer une caisse de retraite supplémentaire des fonctionnaires analogue à l'Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique voire même une simple division de cet ERAFP qui serait débitrice des suppléments de pension dus aux fonctionnaires, et qui recevrait les cotisations requises pour garantir ses engagements. Une telle formule peut être aménagée de façon à ne faire porter aucun poids supplémentaire au Trésor : il suffit que cette caisse puisse placer en titres du dit Trésor l'intégralité des sommes reçues de lui. Cet artifice donnerait le même résultat qu'un provisionnement des engagements de pension supplémentaire, solution interdite dans l'état actuel de la LOLF puisque cette loi organique ne permet pas de pratiquer des dotations aux provisions comptant comme dépenses de l'exercice. Plus complexe serait le calcul des sommes à verser à cette caisse. Deux solutions sont envisageables. • La première consiste à effectuer des calculs analogues à ceux qui ont été réalisés pour l’adossement du régime spécial des électriciens et gaziers (IEG) au régime général, à l’ARRCO et à l'AGIRC. Cet adossement virtuel du régime de retraite des fonctionnaires ne serait pas simple, mais il est réalisable, puisque l'adossement du régime des IEG a été mené à bien. • La seconde solution serait de réformer le régime des fonctionnaires en le scindant en deux composantes, le régime par répartition adopté au niveau national, et un régime supplémentaire propre aux « entreprises » État, collectivités territoriales et hôpitaux, à définir en concertation avec les syndicats de la fonction publique. Cette formule prendrait tout son sens si la réflexion sur une réforme systémique des retraites décidée par le législateur débouchait sur « la mise en place d’un régime universel » : il faudrait bien, dans ce cas, accorder aux fonctionnaires une retraite supplémentière compensant la forte réduction de la générosité de leur retraite principale,
pour l’adossement du régime spécial des électriciens et gaziers (IEG) au régime général, à l’ARRCO et à l'AGIRC. Cet adossement virtuel du régime de retraite des fonctionnaires ne serait pas simple, mais il est réalisable, puisque l'adossement du régime des IEG a été mené à bien. • La seconde solution serait de réformer le régime des fonctionnaires en le scindant en deux composantes, le régime par répartition adopté au niveau national, et un régime supplémentaire propre aux « entreprises » État, collectivités territoriales et hôpitaux, à définir en concertation avec les syndicats de la fonction publique. Cette formule prendrait tout son sens si la réflexion sur une réforme systémique des retraites décidée par le législateur débouchait sur « la mise en place d’un régime universel » : il faudrait bien, dans ce cas, accorder aux fonctionnaires une retraite supplémentière compensant la forte réduction de la générosité de leur retraite principale, du fait de son alignement sur celle des salariés du privé (qui, de toute évidence, ne sera pas plus généreuse après la réforme qu'avant). Conclusion Le positionnement de la retraite des fonctionnaires est ambigu : trop généreuse pour être simplement une modalité de la retraite par répartition, qui n'a de sens que dans le cadre de la nation toute entière, elle joue à la fois ce rôle et celui d'une retraite d'entreprise apportant des suppléments à la retraite nationale par répartition. Pour clarifier cette situation, une réforme est nécessaire. Elle pourrait idéalement se réaliser dans le cadre de la réforme systémique envisagée par le législateur, en ajoutant une retraite d'entreprise à la retraite par répartition que les fonctionnaires auraient en commun avec l'ensemble de la population. Il ne serait alors pas difficile de rendre cette retraite supplémentaire compatible avec l’exigence constitutionnelle, aujourd'hui battue en brèche, d'une comptabilité publique qui soit une « image fidèle » de la réalité. ■ Pour en savoir plus ■ Commission des comptes de la sécurité sociale : rapport de septembre 2011. Disponible sur le site de la CCSS et à la Documentation française. ■ J. Bichot, « Retraites : deux chantiers à ouvrir d’urgence »,
sens que dans le cadre de la nation toute entière, elle joue à la fois ce rôle et celui d'une retraite d'entreprise apportant des suppléments à la retraite nationale par répartition. Pour clarifier cette situation, une réforme est nécessaire. Elle pourrait idéalement se réaliser dans le cadre de la réforme systémique envisagée par le législateur, en ajoutant une retraite d'entreprise à la retraite par répartition que les fonctionnaires auraient en commun avec l'ensemble de la population. Il ne serait alors pas difficile de rendre cette retraite supplémentaire compatible avec l’exigence constitutionnelle, aujourd'hui battue en brèche, d'une comptabilité publique qui soit une « image fidèle » de la réalité. ■ Pour en savoir plus ■ Commission des comptes de la sécurité sociale : rapport de septembre 2011. Disponible sur le site de la CCSS et à la Documentation française. ■ J. Bichot, « Retraites : deux chantiers à ouvrir d’urgence », Note de l’Institut Montaigne, août 2011, disponible sur le site de ce think tank. ■ Pierre-Edouard du Cray : « Retraites des fonctionnaires », Sauvegarde Retraites, Études et analyses n° 36, septembre 2010, et n° 38, janvier 2012. N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Jacques BICHOT Economiste, professeur émérite à l'université Lyon 3 Retraites : les points de vue de la Commission européenne et de l’OCDE En France, la question des retraites a été remise sur le devant de la scène à la fois par le Conseil d'orientation des retraites (COR) et par la campagne électorale, à laquelle ont succédé les premières décisions du gouvernement Ayrault. Le COR a en effet indiqué qu’il commençait à travailler sur de nouvelles projections, à l’horizon 2060, sans cacher que la détérioration de la situation économique conduirait vraisemblablement à « noircir » les perspectives financières du système français de retraites par répartition fournies antérieurement. La « réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d’une réforme de la prise en charge collective du risque vieillesse » dont la loi retraites du 9 novembre 2010 dispose qu’elle aura lieu « à compter du 1er semestre 2013 » pourra ainsi se dérouler en
professeur émérite à l'université Lyon 3 Retraites : les points de vue de la Commission européenne et de l’OCDE En France, la question des retraites a été remise sur le devant de la scène à la fois par le Conseil d'orientation des retraites (COR) et par la campagne électorale, à laquelle ont succédé les premières décisions du gouvernement Ayrault. Le COR a en effet indiqué qu’il commençait à travailler sur de nouvelles projections, à l’horizon 2060, sans cacher que la détérioration de la situation économique conduirait vraisemblablement à « noircir » les perspectives financières du système français de retraites par répartition fournies antérieurement. La « réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d’une réforme de la prise en charge collective du risque vieillesse » dont la loi retraites du 9 novembre 2010 dispose qu’elle aura lieu « à compter du 1er semestre 2013 » pourra ainsi se dérouler en connaissance de cause. Quant à l’actualité politique, l’extension du dispositif « carrières longues » mis en place en 2003, assez souvent présentée comme un retour partiel à la retraite à 60 ans, suscite évidemment de nombreux commentaires, puisque la dépense supplémentaire qui en résultera rend encore un peu plus difficile le retour à l’équilibre des finances publiques. Au niveau international, l’inquiétude provoquée par la progression des dettes publiques et l’ampleur de certains déficits conduit également à scruter attentivement les perspectives d’avenir en matière de retraites. La Commission européenne a ainsi publié en février 2012 un livre blanc intitulé «Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables ». Quant à l’OCDE, cette organisation a publié en 2011, comme tous les deux ans, un Panorama des pensions, mais elle a aussi publié pour la première fois, en juin 2012, des Perspectives de l’OCDE sur les pensions ce document manifeste une forte inquiétude et presse les pays membres de « continuer de réformer leurs systèmes de pensions s’ils veulent qu’ils restent financièrement viables et adaptés ». Séance plénière du COR du 25 janvier 2012. Les documents présentés lors de cette séance sont disponibles sur le site du COR. Cette présentation est plus
le retour à l’équilibre des finances publiques. Au niveau international, l’inquiétude provoquée par la progression des dettes publiques et l’ampleur de certains déficits conduit également à scruter attentivement les perspectives d’avenir en matière de retraites. La Commission européenne a ainsi publié en février 2012 un livre blanc intitulé «Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables ». Quant à l’OCDE, cette organisation a publié en 2011, comme tous les deux ans, un Panorama des pensions, mais elle a aussi publié pour la première fois, en juin 2012, des Perspectives de l’OCDE sur les pensions ce document manifeste une forte inquiétude et presse les pays membres de « continuer de réformer leurs systèmes de pensions s’ils veulent qu’ils restent financièrement viables et adaptés ». Séance plénière du COR du 25 janvier 2012. Les documents présentés lors de cette séance sont disponibles sur le site du COR. Cette présentation est plus politique et médiatique que réaliste, car le projet de décret, dans l'état où il est au jour où nous écrivons, ne remet pas en question l'augmentation de deux ans des âges officiels du départ à la retraite à taux plein : il se borne à élargir les possibilités de départ anticipé à taux plein dans le cadre législatif mis en place à cet effet par la loi retraites de 2003. On voit d'ailleurs mal un décret modifier une disposition législative ! Le cas français, s’il possède certaines spécificités, n’est donc nullement isolé : ceux qui s’y intéressent ont tout intérêt à examiner attentivement ce qui se fait et ce qui se dit ou s’écrit dans les autres pays développés et dans les organismes internationaux. Le présent article voudrait, sans prétendre remplacer les documents originaux, en indiquer quelques points forts, de façon à faciliter cet indispensable « benchmarking ». En outre, la formulation qui figure dans la loi retraites 2010 (« réforme de la prise en charge collective du risque vieillesse ») incite à ne pas s’attacher exclusivement aux retraites par répartition, mais aussi fut-ce plus succinctement aux formules de retraites par capitalisation ayant une dimension collective, ainsi qu’à la couverture
anticipé à taux plein dans le cadre législatif mis en place à cet effet par la loi retraites de 2003. On voit d'ailleurs mal un décret modifier une disposition législative ! Le cas français, s’il possède certaines spécificités, n’est donc nullement isolé : ceux qui s’y intéressent ont tout intérêt à examiner attentivement ce qui se fait et ce qui se dit ou s’écrit dans les autres pays développés et dans les organismes internationaux. Le présent article voudrait, sans prétendre remplacer les documents originaux, en indiquer quelques points forts, de façon à faciliter cet indispensable « benchmarking ». En outre, la formulation qui figure dans la loi retraites 2010 (« réforme de la prise en charge collective du risque vieillesse ») incite à ne pas s’attacher exclusivement aux retraites par répartition, mais aussi fut-ce plus succinctement aux formules de retraites par capitalisation ayant une dimension collective, ainsi qu’à la couverture des personnes âgées contre les risques maladie et dépendance, bien plus importants pour elles que pour leurs cadets. 1. Inquiétudes et stratégies européennes L'introduction du Livre blanc européen est on ne peut plus claire : « Le vieillissement de la population fait peser une menace importante sur les systèmes de retraite dans tous les États membres. À moins que les femmes et les hommes, qui vivent plus longtemps, travaillent également plus longtemps et épargnent davantage pour leur retraite, l'adéquation des pensions ne pourra plus être garantie, car l’accroissement des dépenses que cela impliquerait serait intenable. » 1.1. Les inquiétudes L’enjeu est le revenu des Européens âgés, dont les pensions publiques sont la principale ressource. Rappelons à ce propos la typologie des trois piliers : le premier pilier, constitué d'un régime ou de régimes auxquels il est obligatoire d'adhérer, fonctionne totalement ou principalement par répartition ; le second pilier correspond à des plans de retraite organisés au niveau de l’entreprise ou de l'administration, souvent mais pas exclusivement sous forme de fonds de pension ; le troisième pilier est le domaine de l'épargne volontaire et individuelle en prévision de la retraite. Dans certains pays européens, comme les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne, ou
retraite dans tous les États membres. À moins que les femmes et les hommes, qui vivent plus longtemps, travaillent également plus longtemps et épargnent davantage pour leur retraite, l'adéquation des pensions ne pourra plus être garantie, car l’accroissement des dépenses que cela impliquerait serait intenable. » 1.1. Les inquiétudes L’enjeu est le revenu des Européens âgés, dont les pensions publiques sont la principale ressource. Rappelons à ce propos la typologie des trois piliers : le premier pilier, constitué d'un régime ou de régimes auxquels il est obligatoire d'adhérer, fonctionne totalement ou principalement par répartition ; le second pilier correspond à des plans de retraite organisés au niveau de l’entreprise ou de l'administration, souvent mais pas exclusivement sous forme de fonds de pension ; le troisième pilier est le domaine de l'épargne volontaire et individuelle en prévision de la retraite. Dans certains pays européens, comme les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne, ou encore la Suisse (hors Union européenne), le second pilier est très important. Quant au troisième pilier, ses contours sont plus flous, dans la mesure où la plupart des éléments de patrimoine peuvent être convertis en rente viagère par un organisme d'assurance, si bien que les « produits tunnel » où l'épargne accumulée débouche obligatoirement sur une sortie en rente sont concurrencés par des formes d'accumulation laissant davantage le choix entre leur utilisation par la personne âgée ou la transmission à ses héritiers. Si les difficultés au niveau de l’emploi, liées au marasme économique actuel, pèsent sur les retraites par répartition, le deuxième pilier et une partie importante du troisième ne sont pas épargnés : « les régimes par capitalisation sont touchés par la diminution des rendements et de la valeur des actifs », observe la Commission. Certes, les péripéties boursières doivent être relativisées quand il s'agit de placements dont l'horizon est à plusieurs décennies ; néanmoins, il n'est pas certain que la rentabilité à long terme des valeurs mobilières et de l'immobilier soit suffisante pour suppléer les faiblesses que les évolutions démographiques entraînent au niveau du premier pilier. Deux observations doivent être faites à ce sujet. Premièrement, du point de
l'épargne accumulée débouche obligatoirement sur une sortie en rente sont concurrencés par des formes d'accumulation laissant davantage le choix entre leur utilisation par la personne âgée ou la transmission à ses héritiers. Si les difficultés au niveau de l’emploi, liées au marasme économique actuel, pèsent sur les retraites par répartition, le deuxième pilier et une partie importante du troisième ne sont pas épargnés : « les régimes par capitalisation sont touchés par la diminution des rendements et de la valeur des actifs », observe la Commission. Certes, les péripéties boursières doivent être relativisées quand il s'agit de placements dont l'horizon est à plusieurs décennies ; néanmoins, il n'est pas certain que la rentabilité à long terme des valeurs mobilières et de l'immobilier soit suffisante pour suppléer les faiblesses que les évolutions démographiques entraînent au niveau du premier pilier. Deux observations doivent être faites à ce sujet. Premièrement, du point de vue économique, les placements en titres des dettes publiques présentent bien des points communs avec les retraites par répartition. En effet, depuis des années les États ne s'endettent pas tant pour investir que pour financer des dépenses courantes y compris le cas échéant subventionner les régimes de retraite par répartition. Dans ces conditions, le service de la dette repose principalement sur la capacité de paiement future des contribuables et donc sur les gains professionnels des contribuables dans les prochaines années et décennies, lesquels constituent également l'assiette des prélèvements destinés au paiement des pensions par répartition. Autrement dit, épargner en vue de sa retraite en passant par un organisme qui investit massivement en obligations des Trésors publics ne constitue pas une diversification très forte par rapport à la répartition : les risques sont voisins. À cet égard l'analyse économique se doit de dissiper certaines illusions liées aux différences institutionnelles et juridiques. Deuxièmement, les valeurs mobilières et l'immobilier (y compris le foncier) ne sont pas insensibles aux évolutions démographiques. Lorsqu'il y a beaucoup d'épargnants (généralement des personnes dans la force de l'âge) par rapport aux retraités, la demande de produits financiers et de biens immobiliers est forte par rapport à l'offre, ce
Dans ces conditions, le service de la dette repose principalement sur la capacité de paiement future des contribuables et donc sur les gains professionnels des contribuables dans les prochaines années et décennies, lesquels constituent également l'assiette des prélèvements destinés au paiement des pensions par répartition. Autrement dit, épargner en vue de sa retraite en passant par un organisme qui investit massivement en obligations des Trésors publics ne constitue pas une diversification très forte par rapport à la répartition : les risques sont voisins. À cet égard l'analyse économique se doit de dissiper certaines illusions liées aux différences institutionnelles et juridiques. Deuxièmement, les valeurs mobilières et l'immobilier (y compris le foncier) ne sont pas insensibles aux évolutions démographiques. Lorsqu'il y a beaucoup d'épargnants (généralement des personnes dans la force de l'âge) par rapport aux retraités, la demande de produits financiers et de biens immobiliers est forte par rapport à l'offre, ce qui est favorable à une hausse des prix de ces actifs, excellente pour les retraites par capitalisation. Et lorsque la proportion de retraités s'accroît, et que les cotisants se font plus rares, les fonds de retraite et autres organismes analogues doivent vendre plus d'actifs qu'ils n'en achètent : cela n'est guère propice à une hausse du prix de ces biens meubles ou immeubles. Autrement dit, la retraite par capitalisation peut souffrir du vieillissement au niveau planétaire : la Chine ne sera probablement pas aussi disposée à acheter des actifs occidentaux dans un demi-siècle qu'elle l'est aujourd'hui, tout simplement parce qu'elle aura plus de retraités (vendeurs d'actifs) et moins de travailleurs (acheteurs d'actifs, directement ou par fonds de pension interposés). Le rapport 2012 sur le vieillissement publié en mai 2012 par la Commission et le Comité de politique économique fournit la projection suivante : « La population totale augmentera peu d’ici à 2060 (517 millions de personnes, contre 502 millions en 2010). En revanche, elle sera beaucoup plus âgée : on estime que 30 % des européens auront 65 ans ou plus. (...) Le revers de la médaille est, bien entendu, qu'il y aura moins de personnes en âge de travailler.
guère propice à une hausse du prix de ces biens meubles ou immeubles. Autrement dit, la retraite par capitalisation peut souffrir du vieillissement au niveau planétaire : la Chine ne sera probablement pas aussi disposée à acheter des actifs occidentaux dans un demi-siècle qu'elle l'est aujourd'hui, tout simplement parce qu'elle aura plus de retraités (vendeurs d'actifs) et moins de travailleurs (acheteurs d'actifs, directement ou par fonds de pension interposés). Le rapport 2012 sur le vieillissement publié en mai 2012 par la Commission et le Comité de politique économique fournit la projection suivante : « La population totale augmentera peu d’ici à 2060 (517 millions de personnes, contre 502 millions en 2010). En revanche, elle sera beaucoup plus âgée : on estime que 30 % des européens auront 65 ans ou plus. (...) Le revers de la médaille est, bien entendu, qu'il y aura moins de personnes en âge de travailler. En effet le pourcentage des 15-64 ans devrait reculer de 67 % à 56 %. (...) Si l’on se base sur les politiques actuelles, les dépenses publiques directement liées à l'âge (pensions de retraite, soins de santé et prise en charge à long terme) passeront de 25 % à environ 29 % du PIB entre 2010 et 2060, soit une augmentation de 4,1 points. Les dépenses relatives aux retraites devraient à elles seules passer de 11,3 % à près de 13 % du PIB d'ici à 2060. » En ce qui concerne la France, la Commission constate pour 2010 un âge effectif moyen de départ en retraite de 60,1 ans, contre 62,1 pour l'Union et aussi pour la zone euro ; elle projette un accroissement de cet âge un peu plus rapide pour notre pays, où il pourrait atteindre 62,1 ans en 2020 et 62,7 en 2025, contre 63,8 et 64,1 pour la zone euro. Le taux d'emploi masculin entre 55 et 64 ans est actuellement (2010) bas en France : 45,1 % contre 58,1 % dans la zone euro. Là encore, les progrès seraient plus rapides pour la France, qui atteindrait 58,1 % en 2020 et 64,1 % en
29 % du PIB entre 2010 et 2060, soit une augmentation de 4,1 points. Les dépenses relatives aux retraites devraient à elles seules passer de 11,3 % à près de 13 % du PIB d'ici à 2060. » En ce qui concerne la France, la Commission constate pour 2010 un âge effectif moyen de départ en retraite de 60,1 ans, contre 62,1 pour l'Union et aussi pour la zone euro ; elle projette un accroissement de cet âge un peu plus rapide pour notre pays, où il pourrait atteindre 62,1 ans en 2020 et 62,7 en 2025, contre 63,8 et 64,1 pour la zone euro. Le taux d'emploi masculin entre 55 et 64 ans est actuellement (2010) bas en France : 45,1 % contre 58,1 % dans la zone euro. Là encore, les progrès seraient plus rapides pour la France, qui atteindrait 58,1 % en 2020 et 64,1 % en 2025, contre 68,2 % et 70,9 % en 2025 pour la zone euro. Autrement dit, partant de plus bas, la France pourrait progresser plus vite. La comparaison avec l'Allemagne est éclairante : pour ce taux d'emploi, en 2010, le 45,1 % français fait pâle figure devant le 70,8 % allemand ; en 2020, avec 77,9 % contre 58,1 %, l'Allemagne serait encore, selon cette projection, très en avance. La Commission fixe un double objectif en matière de retraites publiques (par répartition) : « garantir la viabilité financière des systèmes de retraite » et « maintenir l’adéquation des prestations de retraite ». Il s'agit en effet de ne pas écraser les travailleurs et les employeurs sous le poids des cotisations, de ne pas augmenter exagérément la pression fiscale, et d'équilibrer les comptes des régimes de retraite, tout en assurant aux retraités un niveau de vie convenable. Comment atteindre ce triple but ? La Commission répond à cette question en lisant, en quelque sorte, la copie des « bons élèves » : elle constate que les États membres ont majoritairement « adopté des réformes destinées à mettre les paramètres des systèmes en phase avec la viabilité budgétaire ou des réformes structurelles consistant