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communes conservent en matière d’investissement malgré leur variation cyclique (cf. graphique n°4). Au premier rang des recettes de la section d'investissement des budgets locaux, l'épargne de gestion communale ramenée aux recettes de fonctionnement reste importante par rapport à celle des budgets intercommunaux. De 1999 à 2010, l'épargne de gestion de ces deux types de structures diminue de respectivement 22 et 27 °/o à 19 et 17°/o. Celle des communes demeure toutefois au-dessus de celle de leur groupement en fin de période (cf. Graphique n°5). Par rapport aux départements, il convient de souligner que la situation de la sphère communale reste favorable. De 1999 à 2010, les départements ont vu fondre leur épargne de gestion de 27 à 14 % de leurs recettes de fonctionnement. Seules les régions apparaissent en meilleure situation financière avec une épargne de gestion à 28 °/o en 2010, en net recul cependant par comparaison avec le niveau de 49 °/o atteint en 1999. Graphique 5 Evolution de l'épargne de gestion des communes et de leur groupement de 1990 à 2010, en % des recettes de fonctionnement Dans le détail des types de dépenses d'investissement, l'examen par fonction des comptes administratifs 2010 des communes de plus de 10 000 habitants précise les principaux postes d'équipement municipaux. Deux blocs principaux se dégagent : celui de l'enseignement-formation, de la culture et du sport-jeunesse qui représentent 23,4°/o des 10 Mds € d'investissement réalisé en 2010 ; celui de l'aménagement, des services urbains et de l'environnement et de l'action économique qui représente 36°/o de l'investissement total. On peut noter que la proportion des budgets communaux dédiés à l'aménagement en 2010 est supérieure à celle enregistrée en 2005 (31,7%). Sur un champ pourtant théoriquement marqué par une prédominance intercommunale, les communes vont de l'avant. Il convient par ailleurs de souligner que l’implication des plus petites communes, dont les dépenses fonctionnelles sont suivies par la statistique publique, celles de 10 000 à 30 000 habitants, est relativement supérieure à la moyenne dans le domaine de l'enseignement, de la culture et des loisirs (26,3% de leur budget d’équipement) et inférieur en matière d'aménagement (31,7%).
10 000 habitants précise les principaux postes d'équipement municipaux. Deux blocs principaux se dégagent : celui de l'enseignement-formation, de la culture et du sport-jeunesse qui représentent 23,4°/o des 10 Mds € d'investissement réalisé en 2010 ; celui de l'aménagement, des services urbains et de l'environnement et de l'action économique qui représente 36°/o de l'investissement total. On peut noter que la proportion des budgets communaux dédiés à l'aménagement en 2010 est supérieure à celle enregistrée en 2005 (31,7%). Sur un champ pourtant théoriquement marqué par une prédominance intercommunale, les communes vont de l'avant. Il convient par ailleurs de souligner que l’implication des plus petites communes, dont les dépenses fonctionnelles sont suivies par la statistique publique, celles de 10 000 à 30 000 habitants, est relativement supérieure à la moyenne dans le domaine de l'enseignement, de la culture et des loisirs (26,3% de leur budget d’équipement) et inférieur en matière d'aménagement (31,7%). En bref, les communes restent de grands investisseurs de l'espace de vie quotidien de nos concitoyens. Aux intercommunalités reviennent les investissements les moins visibles et les plus difficiles à faire accepter (ex. centres de traitement des eaux ou de gestion des déchets) ou bien les plus coûteux (ex. réseau de transport en site propre, en particulier les trams) qui sont générateurs d'un lourd endettement. Les communes continuent ainsi de faire leur miel en laissant aux intercommunalités les investissements les plus épineux. L'achèvement de la réforme du bloc communal devrait être une priorité La loi RCT tend à faciliter le fonctionnement administratif entre les communes et leur groupement sans repenser le cadre qui les structure. Les dispositions de la loi RCT relatives aux intercommunalités constituent un progrès mesuré : elles ne bouleversent pas fondamentalement la donne locale. Le terme de métropole s'ajoute à celui de communauté urbaine pour démarquer les plus grosses agglomérations, celles d'envergure européenne, voire mondiale. Les compétences obligatoires des regroupements n'évoluent pas sensiblement. Certes, les possibilités d'organisation de services communs et de mise à disposition d'agents sont-elles ouvertes au sein de la sphère communale. L'outil reste cependant à double tranchant : ne permet-il pas aux communes de conserver
transport en site propre, en particulier les trams) qui sont générateurs d'un lourd endettement. Les communes continuent ainsi de faire leur miel en laissant aux intercommunalités les investissements les plus épineux. L'achèvement de la réforme du bloc communal devrait être une priorité La loi RCT tend à faciliter le fonctionnement administratif entre les communes et leur groupement sans repenser le cadre qui les structure. Les dispositions de la loi RCT relatives aux intercommunalités constituent un progrès mesuré : elles ne bouleversent pas fondamentalement la donne locale. Le terme de métropole s'ajoute à celui de communauté urbaine pour démarquer les plus grosses agglomérations, celles d'envergure européenne, voire mondiale. Les compétences obligatoires des regroupements n'évoluent pas sensiblement. Certes, les possibilités d'organisation de services communs et de mise à disposition d'agents sont-elles ouvertes au sein de la sphère communale. L'outil reste cependant à double tranchant : ne permet-il pas aux communes de conserver leur effectif, voire d'en justifier l'accroissement, derrière le paravent d'une intercommunalité en mouvement ? L'avenir dira ce que les élus locaux feront des instruments nouveaux mis à leur disposition par la loi RCT et la manière dont les équilibres communes-intercommunalités évolueront ou pas, et si oui, dans quel sens. Il reste un facteur politique majeur à prendre en considération : seuls les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 49 L'absence de leadership politique intercommunal reste un frein à l'évolution de la sphère communale Où en est-on, après la loi RCT, de l’affirmation politique de l’intercommunalité ? La loi impose désormais, c'est-à-dire à compter des élections locales de 2014, que les représentants des communes au conseil communautaire soient repérés sur les listes électorales municipales. Il s'agit là d’un progrès démocratique relatif : les habitants d’une commune et donc, de son intercommunalité de référence, pourront demander des comptes, au sens courant du terme, à des personnalités identifiées comme oeuvrant à l’intérêt communautaire. Cependant, l’espace de référence politique, d'interrogation et d'éventuelle sanction démocratique restera celui de la commune. En allant plus loin, la désignation du président de l'intercommunalité demeurera encore l’enjeu de
reste un facteur politique majeur à prendre en considération : seuls les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 49 L'absence de leadership politique intercommunal reste un frein à l'évolution de la sphère communale Où en est-on, après la loi RCT, de l’affirmation politique de l’intercommunalité ? La loi impose désormais, c'est-à-dire à compter des élections locales de 2014, que les représentants des communes au conseil communautaire soient repérés sur les listes électorales municipales. Il s'agit là d’un progrès démocratique relatif : les habitants d’une commune et donc, de son intercommunalité de référence, pourront demander des comptes, au sens courant du terme, à des personnalités identifiées comme oeuvrant à l’intérêt communautaire. Cependant, l’espace de référence politique, d'interrogation et d'éventuelle sanction démocratique restera celui de la commune. En allant plus loin, la désignation du président de l'intercommunalité demeurera encore l’enjeu de rivalités plus géographiques que politiques. La question de la place à donner aux petites communes périphériques par rapport à la ville-centre polarisera toujours le débat au détriment d’un échange sur un projet d’agglomération d’ensemble, bâti dans un souci d’intérêt général intercommunal. Plus symboliquement, le leadership des maires, et singulièrement du maire de la ville-centre du groupement, continuera de supplanter celui du président de l'intercommunalité dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales adoptées en 2010. Tant que la loi du suffrage universel direct ne s'appliquera qu'aux communes, l’intercommunalité restera un tigre de papier. Conclusion I Sur le plan financier, la construction intercommunale présente un bilan mitigé. Quasi parfaite géographiquement, la carte des regroupements de communes recouvre en effet une assez modeste réalité budgétaire. Certes, le mouvement de recomposition du tissu local se doit d'être progressif. Sans doute, certaines réformes doivent-elles prendre du temps. Le fait est qu’il convient désormais de prendre toute la mesure de la gravité de notre situation financière et d’agir en conséquence. Le fait est aussi, qu’au-delà de la lente affirmation intercommunale, la permanence du fait communal interroge la capacité d’adaptation de l’administration territoriale de la République et la possibilité d'en attendre une gestion rationalisée à
maire de la ville-centre du groupement, continuera de supplanter celui du président de l'intercommunalité dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales adoptées en 2010. Tant que la loi du suffrage universel direct ne s'appliquera qu'aux communes, l’intercommunalité restera un tigre de papier. Conclusion I Sur le plan financier, la construction intercommunale présente un bilan mitigé. Quasi parfaite géographiquement, la carte des regroupements de communes recouvre en effet une assez modeste réalité budgétaire. Certes, le mouvement de recomposition du tissu local se doit d'être progressif. Sans doute, certaines réformes doivent-elles prendre du temps. Le fait est qu’il convient désormais de prendre toute la mesure de la gravité de notre situation financière et d’agir en conséquence. Le fait est aussi, qu’au-delà de la lente affirmation intercommunale, la permanence du fait communal interroge la capacité d’adaptation de l’administration territoriale de la République et la possibilité d'en attendre une gestion rationalisée à court terme, susceptible de générer des économies d’échelle substantielles, de limiter l'endettement et de maîtriser la pression fiscale locale. Trente ans après l’Acte I de la décentralisation, vingt ans après la loi ATER, les communes détiennent toujours les clefs de la dépense publique locale. Vingt ans après le Traité de Maastricht, la France peine toujours à franchir le pas d’une administration territoriale nouvelle. Par delà les illusions géographiques et la carte des apparences, les finances publiques nous montrent le chemin encore à parcourir pour changer de siècle et aborder l’avenir sur des bases institutionnelles modernisées. Ne devrions-nous pas changer de braquet désormais, vaincre l’inertie et redonner aux finances publiques des marges, si ce n’est d’expansion, du moins de manœuvre ? Bibliographie Michel Bouvier, Refoncier l'autonomie financière locale : Une question politique. In : Espaces publics, Note n°5, 2012. Cour des comptes, Bilan d'étape de l'intercommunalité en France, Insertion au Rapport public annuel 2009. Cour des comptes, L'intercommunalité, Rapport public thématique, 2005. Robin Degron, Les contraintes budgétaires locales : Un atout pour la réforme des collectivités territoriales, Revue de gestion et de finances publiques, mars 2012. Michel Pébereau, Le rapport de la commission Pébereau La France face à sa dette, Robert
Maastricht, la France peine toujours à franchir le pas d’une administration territoriale nouvelle. Par delà les illusions géographiques et la carte des apparences, les finances publiques nous montrent le chemin encore à parcourir pour changer de siècle et aborder l’avenir sur des bases institutionnelles modernisées. Ne devrions-nous pas changer de braquet désormais, vaincre l’inertie et redonner aux finances publiques des marges, si ce n’est d’expansion, du moins de manœuvre ? Bibliographie Michel Bouvier, Refoncier l'autonomie financière locale : Une question politique. In : Espaces publics, Note n°5, 2012. Cour des comptes, Bilan d'étape de l'intercommunalité en France, Insertion au Rapport public annuel 2009. Cour des comptes, L'intercommunalité, Rapport public thématique, 2005. Robin Degron, Les contraintes budgétaires locales : Un atout pour la réforme des collectivités territoriales, Revue de gestion et de finances publiques, mars 2012. Michel Pébereau, Le rapport de la commission Pébereau La France face à sa dette, Robert Lafont, 2006 Ministère de l'Intérieur et des collectivités locales, DGCL, 2012 : Bilan de l'intercommunalité avant la mise en œuvre des SDCI, Bulletin d'information statistique, n°88, mars 2012. Gazette des communes, Les dépenses des groupements augmentent quand celles des communes stagnent, 23 avril 2012. 50 N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Stéphanie DAMAREY Maître de conférences / HDR Université Lille Nord de France Les conséquences du rehaussement des seuils de l'apurement administratif des comptabilités publiques locales L'examen des comptabilités publiques locales est partagé, depuis 1988, entre les chambres régionales des comptes et les comptables supérieurs du trésor. Le jugement des comptes des comptables publics avait été confié aux chambres régionales des comptes par la loi du 2 mars 1982. Mais « les difficultés rencontrées à l'occasion de la mise en œuvre du contrôle juridictionnel des comptes par les chambres régionales des comptes, ont conduit le législateur, cinq années seulement après l'entrée en vigueur du régime défini par la loi du 2 mars 1982, à revenir, pour l'immense majorité des communes, à un système d'apurement administratif des comptes ». Parmi les justifications énoncées, le « souci de répondre à l'encombrement des chambres régionales des comptes ». La loi
Gestion & Finances Publiques Stéphanie DAMAREY Maître de conférences / HDR Université Lille Nord de France Les conséquences du rehaussement des seuils de l'apurement administratif des comptabilités publiques locales L'examen des comptabilités publiques locales est partagé, depuis 1988, entre les chambres régionales des comptes et les comptables supérieurs du trésor. Le jugement des comptes des comptables publics avait été confié aux chambres régionales des comptes par la loi du 2 mars 1982. Mais « les difficultés rencontrées à l'occasion de la mise en œuvre du contrôle juridictionnel des comptes par les chambres régionales des comptes, ont conduit le législateur, cinq années seulement après l'entrée en vigueur du régime défini par la loi du 2 mars 1982, à revenir, pour l'immense majorité des communes, à un système d'apurement administratif des comptes ». Parmi les justifications énoncées, le « souci de répondre à l'encombrement des chambres régionales des comptes ». La loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation a donc confié aux trésoriers-payeurs généraux et receveurs particuliers des finances, la mission de procéder à l'apurement administratif de certains comptes publics locaux. La répartition des compétences entre le juge des comptes et l'administration financière s'est opérée sur la base de seuils démographique et financier régulièrement rehaussés et encore récemment par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles (article 39). L'apurement administratif permet de simplifier les procédures et d’alléger les charges pesant sur les petites et moyennes collectivités et intercommunalités, en confiant à l'administration et non aux chambres régionales des comptes, le soin d'apurer leurs comptes. Cet apurement, pratiqué par les comptables supérieurs du Trésor conduit à ne faire intervenir la chambre régionale des comptes que lorsque sont détectées des irrégularités dans la comptabilité examinée. En effet, en pareille hypothèse, le comptable supérieur ne peut émettre qu'un arrêté de charge provisoire qui a pour effet de saisir la chambre régionale des comptes. La chambre régionale des comptes dispose également d'un pouvoir d'évocation sur l'ensemble des comptes soumis à l'apurement administratif. Régulièrement rehaussés depuis 1988, les seuils
de seuils démographique et financier régulièrement rehaussés et encore récemment par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles (article 39). L'apurement administratif permet de simplifier les procédures et d’alléger les charges pesant sur les petites et moyennes collectivités et intercommunalités, en confiant à l'administration et non aux chambres régionales des comptes, le soin d'apurer leurs comptes. Cet apurement, pratiqué par les comptables supérieurs du Trésor conduit à ne faire intervenir la chambre régionale des comptes que lorsque sont détectées des irrégularités dans la comptabilité examinée. En effet, en pareille hypothèse, le comptable supérieur ne peut émettre qu'un arrêté de charge provisoire qui a pour effet de saisir la chambre régionale des comptes. La chambre régionale des comptes dispose également d'un pouvoir d'évocation sur l'ensemble des comptes soumis à l'apurement administratif. Régulièrement rehaussés depuis 1988, les seuils de l'apurement administratif restreignent le champ de compétences immédiates des chambres régionales des comptes en réduisant le nombre des communes, regroupements intercommunaux et autres établissements publics locaux dont les comptabilités doivent être examinées directement par le juge des comptes. Si l'explication tenant au désencombrement des chambres régionales des comptes peut justifier une certaine rationalisation dans la répartition des compétences, le dernier rehaussement pratiqué par la loi de décembre 2011 s'est accompagné d'interrogations relayées jusque devant le Conseil constitutionnel tenant à une remise en cause corrélative de l'office du juge des comptes. Une évolution progressive du seuil de déclenchement de l'apurement administratif Alors que la loi du 2 mars 1982 avait confié compétence aux chambres régionales et territoriales des comptes pour juger 87 383 comptes, la loi du 5 janvier 1988, dans un souci de désencombrement du juge des comptes de première instance, a réparti entre ce dernier et l'administration financière, l'examen de ces comptabilités. Ne devaient alors relever des chambres régionales des comptes que les comptes des communes ou groupements de communes de plus de 2 000 habitants et présentant un montant des recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif supérieur à 2 millions de francs. Il en allait
justifier une certaine rationalisation dans la répartition des compétences, le dernier rehaussement pratiqué par la loi de décembre 2011 s'est accompagné d'interrogations relayées jusque devant le Conseil constitutionnel tenant à une remise en cause corrélative de l'office du juge des comptes. Une évolution progressive du seuil de déclenchement de l'apurement administratif Alors que la loi du 2 mars 1982 avait confié compétence aux chambres régionales et territoriales des comptes pour juger 87 383 comptes, la loi du 5 janvier 1988, dans un souci de désencombrement du juge des comptes de première instance, a réparti entre ce dernier et l'administration financière, l'examen de ces comptabilités. Ne devaient alors relever des chambres régionales des comptes que les comptes des communes ou groupements de communes de plus de 2 000 habitants et présentant un montant des recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif supérieur à 2 millions de francs. Il en allait de même de leurs établissements publics. Le Parlement a ainsi pu saluer l'effet produit par la réforme de 1988 en constatant l'allègement des tâches des chambres régionales des comptes et une division par deux en trois ans du nombre de jugements de contrôle des comptes : Les jugements rendus sur les comptes des comptables publics locaux de 1989 à 1992 1989 1990 1991 1992 33 707 22 062 17 879 15 925 Source : Sénat, Rapport n° 520, Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale. Ces seuils ont été modifiés avec la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes, portant à 3 500 habitants le seuil démographique des communes concernées et à 750 000 euros le montant des recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif. Ce dernier seuil a toutefois vocation à évoluer : la loi de 2001 a en effet entendu indexer ce seuil en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac. En conséquence, ce seuil a été porté à 820 000 euros en 2008. Cette même loi a étendu aux
les comptes des comptables publics locaux de 1989 à 1992 1989 1990 1991 1992 33 707 22 062 17 879 15 925 Source : Sénat, Rapport n° 520, Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale. Ces seuils ont été modifiés avec la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes, portant à 3 500 habitants le seuil démographique des communes concernées et à 750 000 euros le montant des recettes ordinaires figurant dans le dernier compte administratif. Ce dernier seuil a toutefois vocation à évoluer : la loi de 2001 a en effet entendu indexer ce seuil en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac. En conséquence, ce seuil a été porté à 820 000 euros en 2008. Cette même loi a étendu aux établissements publics de coopération intercommunale présentant un seuil démographique de 3 500 habitants, le périmètre de l’apurement administratif. Avec le projet de réforme des juridictions financières initié à l'automne 2009, a été envisagé un nouveau rehaussement du seuil de déclenchement de l'apurement administratif modifications apportées par la loi du 13 décembre 2011. Aux termes des dispositions de l’article L. 211-2 du Code des juridictions financières, font désormais l'objet d'un apurement administratif les comptes des communes dont la population n'excède pas 3 500 habitants pour l’exercice 2012 et 5 000 habitants pour les exercices ultérieurs ou dont le montant des recettes ordinaires, figurant au dernier compte administratif est inférieur à un million d'euros pour l'exercice 2012 et à trois millions d'euros pour les exercices ultérieurs, ainsi que ceux de leurs établissements publics. S'agissant des établissements publics de coopération intercommunale, ceux dont la population n’excède pas 5 000 habitants pour l'exercice 2012 et 10 000 habitants pour les exercices ultérieurs et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à deux millions d'euros pour l'exercice 2012 et à cinq millions d'euros pour les exercices ultérieurs. L'apurement administratif est également étendu aux comptes des établissements publics locaux d'enseignement,