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préconisations du SDAGE. Lors de l'examen en première lecture du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau et transposant la directive cadre, l'Assemblée nationale a étendu ce principe de compatibilité aux dispositions de protections inscrites dans les documents d'urbanisme. Pour les décisions administratives concernant les autres domaines, et notamment les autres politiques sectorielles, les orientations et préconisations du SDAGE devront toujours être prises en compte. Le domaine couvert par le SDAGE ainsi que les dispositions spécifiques évoquées précédemment et introduites par le législateur dès 1992 avec la loi sur l'eau, vont au-delà des dispositions de la directive-cadre. Ils font du SDAGE un instrument fort de cohérence des politiques sectorielles et des initiatives locales dans le domaine de l'eau et de l'aménagement du territoire. 2.2. Décliner le SDAGE en actions : « le programme de mesures » Pour la réalisation des objectifs définis par le plan de gestion, la directive demande d'élaborer un programme de mesures, définissant les actions nécessaires (article 11). Ce programme de mesures inclut des mesures de base, obligatoires, correspondant aux mesures de nature réglementaire prises pour l'application des directives du secteur « eau », pour l'autorisation des prélèvements et des rejets et leur contrôle. Ces mesures de base incluent également les dispositions tarifaires adoptées par l'État membre aux fins de l'article 9 pour inciter à une utilisation efficace des ressources en eau en application du principe pollueur payeur. Actuellement, dans chaque bassin, l'agence de l'eau définit et réalise un programme d'intervention, ensemble d'incitations financières et techniques. N'ayant pas de valeur réglementaire, le programme d'intervention est fondamentalement différent du programme de mesures demandé par la directive. Par contre, et comme c'est déjà le cas, les programmes d'intervention des agences de l'eau auront à mettre en œuvre des incitations par les redevances et par les aides ainsi que les accords contractuels permettant de faciliter la réalisation des actions réglementaires. Des interventions des programmes des agences seront donc à citer dans les « mesures complémentaires » à mettre en œuvre, si les mesures de base sont insuffisantes pour réaliser les objectifs de qualité environnementale de la directive.
Ces mesures de base incluent également les dispositions tarifaires adoptées par l'État membre aux fins de l'article 9 pour inciter à une utilisation efficace des ressources en eau en application du principe pollueur payeur. Actuellement, dans chaque bassin, l'agence de l'eau définit et réalise un programme d'intervention, ensemble d'incitations financières et techniques. N'ayant pas de valeur réglementaire, le programme d'intervention est fondamentalement différent du programme de mesures demandé par la directive. Par contre, et comme c'est déjà le cas, les programmes d'intervention des agences de l'eau auront à mettre en œuvre des incitations par les redevances et par les aides ainsi que les accords contractuels permettant de faciliter la réalisation des actions réglementaires. Des interventions des programmes des agences seront donc à citer dans les « mesures complémentaires » à mettre en œuvre, si les mesures de base sont insuffisantes pour réaliser les objectifs de qualité environnementale de la directive. Des synergies d'action pourront ainsi apparaître en combinant l'incitation réglementaire, l'incitation financière et la contractualisation de l'action. La transposition de la directive doit donc instituer un nouvel instrument opérationnel, le programme de mesures, pour définir au niveau du grand bassin hydrographique les principales orientations et les dispositions clefs en matière de police des eaux en vue de la réalisation des objectifs de qualité environnementale de la directive. Ce sera, au niveau du bassin, un élément essentiel pour la transparence et la lisibilité de l'action de la police des eaux. La loi sur l'eau de 1992 confie aux préfets coordonnateurs de bassin l'animation et la coordination des services de police des eaux au niveau du grand bassin hydrographique. A ce titre, il lui appartiendra d'élaborer le programme de mesures, en liaison avec le comité de bassin dont il assure par ailleurs le secrétariat. Ayant l'initiative de mettre en révision le SDAGE, responsable de son approbation au nom de l'État, le préfet coordonnateur de bassin remplit de fait les missions " d'autorité compétente " que la directive demande d'identifier au niveau de Déc. 2003 Mise en place des dispositions législatives, réglementaires et administratives de transposition (art. 24) Désignation des autorités compétentes des
de police des eaux en vue de la réalisation des objectifs de qualité environnementale de la directive. Ce sera, au niveau du bassin, un élément essentiel pour la transparence et la lisibilité de l'action de la police des eaux. La loi sur l'eau de 1992 confie aux préfets coordonnateurs de bassin l'animation et la coordination des services de police des eaux au niveau du grand bassin hydrographique. A ce titre, il lui appartiendra d'élaborer le programme de mesures, en liaison avec le comité de bassin dont il assure par ailleurs le secrétariat. Ayant l'initiative de mettre en révision le SDAGE, responsable de son approbation au nom de l'État, le préfet coordonnateur de bassin remplit de fait les missions " d'autorité compétente " que la directive demande d'identifier au niveau de Déc. 2003 Mise en place des dispositions législatives, réglementaires et administratives de transposition (art. 24) Désignation des autorités compétentes des districts hydrographiques (art. 3) Juin 2004 Communication à la Commission de la liste des autorités compétentes (art. 3) Déc. 2004 Achèvement de l'analyse des caractéristiques des districts hydrographiques (art. 5) Établissement du registre des zones protégées (art. 6) Déc. 2006 Mise en place opérationnelle d'un programme de surveillance de l'état des eaux (art. 8) Publication du calendrier et du programme de travail du 1er plan de gestion (art. 14) Mesures nationales de normes de qualité environnementales pour les substances prioritaires (art. 16) Déc. 2009 Établissement des programmes de mesures (art. 11) Publication du premier plan de gestion (art. 13). Fin 2010. Mise en place d'une politique de tarification incitative (art. 9). Déc. 2012 Mise en place opérationnelle de l'approche combinée (art. 10). Mise en place opérationnelle des programmes de mesures (art. 11). Déc. 2013. Mise à jour de l'analyse des caractéristiques du district (art. 5). Déc. 2015 Réalisation de l'objectif de bon état des eaux (art. 4.1) 1er réexamen des programmes de mesures (art. 11) Publication du 2e plan de gestion (art. 13) Déc. 2027. Dernière échéance possible pour la réalisation des objectifs environnementaux (art.4) Tableau 1. Calendrier général de la directive chaque district pour l'application des règles prévues par
des eaux (art. 8) Publication du calendrier et du programme de travail du 1er plan de gestion (art. 14) Mesures nationales de normes de qualité environnementales pour les substances prioritaires (art. 16) Déc. 2009 Établissement des programmes de mesures (art. 11) Publication du premier plan de gestion (art. 13). Fin 2010. Mise en place d'une politique de tarification incitative (art. 9). Déc. 2012 Mise en place opérationnelle de l'approche combinée (art. 10). Mise en place opérationnelle des programmes de mesures (art. 11). Déc. 2013. Mise à jour de l'analyse des caractéristiques du district (art. 5). Déc. 2015 Réalisation de l'objectif de bon état des eaux (art. 4.1) 1er réexamen des programmes de mesures (art. 11) Publication du 2e plan de gestion (art. 13) Déc. 2027. Dernière échéance possible pour la réalisation des objectifs environnementaux (art.4) Tableau 1. Calendrier général de la directive chaque district pour l'application des règles prévues par la directive cadre (article 3). La modification de la procédure d'élaboration des SDAGE, l'intégration des instruments économiques, la définition du programme de mesures sont prévues par le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 janvier dernier. Ce projet de loi demande également de constituer au niveau de chaque grand bassin hydrographique les registres des zones protégées, identifiant notamment les divers zonages administratifs en application de textes européens ainsi que les captages actuels ou futurs pour l'alimentation en eau potable. Le projet de loi donne également la possibilité de définir des zones de sauvegarde pour la protection de la qualité des eaux pour l'alimentation en eau potable, donnant ainsi un cadre réglementaire pour des opérations de bassin versant. Conformément aux échéances prescrites par la directive (tableau I), la transposition en droit interne doit être réalisée pour fin 2003. 3. Les conditions du succès Indépendamment de sa transposition, la bonne mise en œuvre de la directive nécessite un certain nombre de conditions. La première est certainement son appropriation par les échelons locaux de responsabilité, et notamment par les bassins, mais également par les différents acteurs en matière d'aménagement du territoire.
de loi demande également de constituer au niveau de chaque grand bassin hydrographique les registres des zones protégées, identifiant notamment les divers zonages administratifs en application de textes européens ainsi que les captages actuels ou futurs pour l'alimentation en eau potable. Le projet de loi donne également la possibilité de définir des zones de sauvegarde pour la protection de la qualité des eaux pour l'alimentation en eau potable, donnant ainsi un cadre réglementaire pour des opérations de bassin versant. Conformément aux échéances prescrites par la directive (tableau I), la transposition en droit interne doit être réalisée pour fin 2003. 3. Les conditions du succès Indépendamment de sa transposition, la bonne mise en œuvre de la directive nécessite un certain nombre de conditions. La première est certainement son appropriation par les échelons locaux de responsabilité, et notamment par les bassins, mais également par les différents acteurs en matière d'aménagement du territoire. Cette phase d'appropriation doit précéder la réalisation de l'état des lieux demandée pour fin 2004, afin que ce document puisse bien s'intégrer dans la démarche voulue par la directive. La seconde est d'anticiper les échéances. Compte tenu des délais impartis, on ne peut attendre de disposer de tous les éléments souhaités pour appliquer la directive. La mise en œuvre de la directive doit être engagée en utilisant au mieux les données et les connaissances disponibles, de façon pragmatique. Parallèlement, il convient de préparer l'avenir en identifiant les points de blocage éventuels. Des objectifs en matière de recherche appliquée seront alors à définir afin de préparer ces futures échéances. 3.1. Une appropriation locale La directive, même si elle modifie les techniques de travail, ne constitue pas une rupture dans la stratégie de planification de la gestion de l'eau. Reprenant les mêmes fondements, elle en développe les outils, afin de faciliter l'intégration des politiques sectorielles et permettre des comparaisons européennes. L'appropriation des méthodes et des enjeux de la directive doit donc se faire dans la continuité des outils existants, en s'appuyant sur les travaux réalisés précédemment par les comités de bassin, et notamment sur les tableaux de bord du SDAGE. Il conviendra
souhaités pour appliquer la directive. La mise en œuvre de la directive doit être engagée en utilisant au mieux les données et les connaissances disponibles, de façon pragmatique. Parallèlement, il convient de préparer l'avenir en identifiant les points de blocage éventuels. Des objectifs en matière de recherche appliquée seront alors à définir afin de préparer ces futures échéances. 3.1. Une appropriation locale La directive, même si elle modifie les techniques de travail, ne constitue pas une rupture dans la stratégie de planification de la gestion de l'eau. Reprenant les mêmes fondements, elle en développe les outils, afin de faciliter l'intégration des politiques sectorielles et permettre des comparaisons européennes. L'appropriation des méthodes et des enjeux de la directive doit donc se faire dans la continuité des outils existants, en s'appuyant sur les travaux réalisés précédemment par les comités de bassin, et notamment sur les tableaux de bord du SDAGE. Il conviendra de faire évoluer ces outils afin qu'ils puissent constituer les produits de la directive et contribuer ainsi au suivi de son application. L'appropriation locale apparaît comme une condition de réussite dès le préambule de la directive, qui met également l'accent sur la nécessité d'une collaboration et d'une cohérence entre tous les niveaux territoriaux. L'appropriation locale est en effet optimisée par une bonne coordination entre les divers niveaux territoriaux, de l'échelle internationale à l'échelon local. L'appropriation locale est nécessaire car d'une part, les objectifs seront déterminés en fonction des conditions locales (à l'échelle de la masse d'eau ou du groupe de masses d'eau) et, d'autre part, les mesures destinées à atteindre ces objectifs seront mises en œuvre in fine par les acteurs locaux. Mais aussi, la connaissance des méthodes et des enjeux par les acteurs locaux sera également un gage de succès de la consultation du public. On ne pourra pas obtenir une participation active du public au processus de décision, telle que souhaitée par la directive, sans l'implication préalable des acteurs locaux que sont les collectivités locales, les organisations professionnelles, les associations de protection de l'environnement et les associations de consommateurs. Le rôle des membres des comités de bassin sera
les niveaux territoriaux. L'appropriation locale est en effet optimisée par une bonne coordination entre les divers niveaux territoriaux, de l'échelle internationale à l'échelon local. L'appropriation locale est nécessaire car d'une part, les objectifs seront déterminés en fonction des conditions locales (à l'échelle de la masse d'eau ou du groupe de masses d'eau) et, d'autre part, les mesures destinées à atteindre ces objectifs seront mises en œuvre in fine par les acteurs locaux. Mais aussi, la connaissance des méthodes et des enjeux par les acteurs locaux sera également un gage de succès de la consultation du public. On ne pourra pas obtenir une participation active du public au processus de décision, telle que souhaitée par la directive, sans l'implication préalable des acteurs locaux que sont les collectivités locales, les organisations professionnelles, les associations de protection de l'environnement et les associations de consommateurs. Le rôle des membres des comités de bassin sera ici essentiel, en diffusant l'information auprès de leurs mandants et en identifiant les difficultés et les incompréhensions. Cette phase préalable d'appropriation locale passe par la diffusion d'une information synthétique et claire sur les problèmes locaux, afin de renforcer le sentiment d'appartenance de la population à son bassin versant et d'améliorer la connaissance qu'elle en a. La planification de l'eau pourra alors devenir l'instrument d'une culture de l'eau partagée, non plus seulement entre spécialistes du domaine de l'eau, mais aussi du grand public. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de précédentes directives européennes démontrent, s'il en est besoin, l'importance de cette phase préalable d'explication et de concertation. 3.2. Anticiper pour respecter les échéances Une des premières échéances fixées par la directive a trait à la réalisation d'un état des lieux dans chaque district hydrographique pour fin 2004. Cet état des lieux comprend notamment une analyse de ses caractéristiques, une synthèse des impacts subis par les eaux de surface et les eaux souterraines et une analyse économique des utilisations de l'eau. Le respect de cette échéance 2004 impose de lancer dès à présent les travaux au niveau de chaque bassin, et notamment la collecte des données. La circulaire du 12
la connaissance qu'elle en a. La planification de l'eau pourra alors devenir l'instrument d'une culture de l'eau partagée, non plus seulement entre spécialistes du domaine de l'eau, mais aussi du grand public. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de précédentes directives européennes démontrent, s'il en est besoin, l'importance de cette phase préalable d'explication et de concertation. 3.2. Anticiper pour respecter les échéances Une des premières échéances fixées par la directive a trait à la réalisation d'un état des lieux dans chaque district hydrographique pour fin 2004. Cet état des lieux comprend notamment une analyse de ses caractéristiques, une synthèse des impacts subis par les eaux de surface et les eaux souterraines et une analyse économique des utilisations de l'eau. Le respect de cette échéance 2004 impose de lancer dès à présent les travaux au niveau de chaque bassin, et notamment la collecte des données. La circulaire du 12 février 2002 précise les méthodes de travail pour l'établissement de l'état des lieux. L'encadré en annexe en présente les principaux points. Préparer la première consultation du public pour permettre une participation active du public L'état des lieux doit permettre d'identifier les secteurs risquant de ne pas répondre à l'objectif de bon état d'ici 2015. En 2005, il conviendra de préciser l'importance de ce risque de non-réalisation de l'objectif 2015, en s'appuyant notamment sur les réseaux de surveillance de l'état des eaux. Le document d'état des lieux préparera ainsi l'identification des problèmes principaux à soumettre à la consultation du public fin 2007 au plus tard. Fin 2006, une première consultation du public est à organiser sur le calendrier de travail. Compte tenu des délais nécessaires pour la mise à jour du SDAGE et la définition du programme de mesures, il n'est pas exclu de devoir regrouper ces deux premières consultations en 2006 afin de laisser ensuite le temps nécessaire à la préparation du projet de SDAGE. De plus, le document d'état des lieux donnera déjà une première identification des problèmes principaux. La circulaire du 12 février demande en conséquence de réaliser, courant 2004, une information du public, incluant le recueil des
bon état d'ici 2015. En 2005, il conviendra de préciser l'importance de ce risque de non-réalisation de l'objectif 2015, en s'appuyant notamment sur les réseaux de surveillance de l'état des eaux. Le document d'état des lieux préparera ainsi l'identification des problèmes principaux à soumettre à la consultation du public fin 2007 au plus tard. Fin 2006, une première consultation du public est à organiser sur le calendrier de travail. Compte tenu des délais nécessaires pour la mise à jour du SDAGE et la définition du programme de mesures, il n'est pas exclu de devoir regrouper ces deux premières consultations en 2006 afin de laisser ensuite le temps nécessaire à la préparation du projet de SDAGE. De plus, le document d'état des lieux donnera déjà une première identification des problèmes principaux. La circulaire du 12 février demande en conséquence de réaliser, courant 2004, une information du public, incluant le recueil des observations éventuelles avant mise au point et adoption du document d'état des lieux par les comités de bassin. À ce jour, toutes les enquêtes d'opinion réalisées mettent en évidence une méconnaissance importante du cycle naturel de l'eau et des liens entre la protection des milieux aquatiques et la sauvegarde des ressources en eau potable. Les consultations du public ne pourront satisfaire à l'objectif de transparence que dans la mesure où sera réalisée au préalable une information sur la gestion de l'eau suffisamment synthétique et compréhensible par des non-initiés. La démarche de communication des comités de bassin devra intégrer cette constatation pour préparer les consultations et permettre une participation active du public. La demande d'une participation active du public impose une réflexion préalable sur la lisibilité des produits. Il n'est pas certain que les produits demandés par la directive soient tous bien adaptés à cet objectif. Il est notamment évident que la publication des résultats de la surveillance de l'état des eaux par typologie de masses d'eau risque de conduire à des produits très abstraits, ne répondant pas aux attentes du public qui privilégiera certainement une approche territoriale. Il conviendra sans doute d'aller au-delà des strictes exigences de la directive en
ressources en eau potable. Les consultations du public ne pourront satisfaire à l'objectif de transparence que dans la mesure où sera réalisée au préalable une information sur la gestion de l'eau suffisamment synthétique et compréhensible par des non-initiés. La démarche de communication des comités de bassin devra intégrer cette constatation pour préparer les consultations et permettre une participation active du public. La demande d'une participation active du public impose une réflexion préalable sur la lisibilité des produits. Il n'est pas certain que les produits demandés par la directive soient tous bien adaptés à cet objectif. Il est notamment évident que la publication des résultats de la surveillance de l'état des eaux par typologie de masses d'eau risque de conduire à des produits très abstraits, ne répondant pas aux attentes du public qui privilégiera certainement une approche territoriale. Il conviendra sans doute d'aller au-delà des strictes exigences de la directive en termes de produits pour permettre cette participation active du public. Définir un schéma directeur des données sur l'eau et mettre à niveau les données Compte tenu de la diversité des situations des États membres, la directive ouvre la possibilité de construire l'état des lieux avec un minimum de données sur la qualité des milieux (annexe II). Par contre, en demandant d'avoir des programmes de surveillance opérationnels dès 2006 (article 8), la directive exige d'engager la construction de réseaux de données sur les utilisations de l'eau et sur les milieux. La réalisation de l'état des lieux devra donc inclure un audit de l'ensemble des données disponibles, au regard du référentiel exigé par la directive. Cet audit doit concerner les données sur les milieux, mais également les données physiques sur les activités et les pressions ainsi que les données économiques associées. Dans chaque grand bassin hydrographique, un schéma directeur des données sur l'eau sera à arrêter en 2003. L'identification des déficits de données en vue de la réalisation de l'état des lieux permettra alors de définir un programme d'action pour la mise à niveau des données sur l'eau pour le bassin concerné, tenant compte des coûts d'acquisition des données supplémentaires au regard