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18 Toulouse-Blagnac 62,0 13,2 23 Lille-Lesquin 104,0 37,1 22 Tours 127,4 64,4 28 Limoges-Bellegarde 143,6 57,8 25 Valognes 170,4 29 L'Association Agathm, auprès de laquelle vous pouvez trouver des informations relatives à la gestion des eaux et des déchets, à l'amélioration de votre cadre de vie. Une actualité quotidiennement mise à jour sur les questions relatives à l'environnement, des informations sur les manifestations, congrès, groupes de travail que l'association organise ou auxquels elle participe, des archives... L'ENVIRONNEMENT AGATHM 83, avenue Foch BP 39.16 75761 Paris Cedex 16 Particulier Téléphone : 33 (0)1 53 70 13 53 Télécopie : 33 (0)1 53 70 13 40 Email : agathm@agathm.org Dossier La directive cadre et l'assainissement des collectivités La directive européenne 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau a été publiée le 22 décembre 2000. Elle devra être traduite en droit national avant la fin de cette année. En France, un texte a été présenté en conseil des ministres et devrait bientôt arriver au Parlement. Mais sans attendre les signaux officiels, les agences de l'eau ont déjà intégré dans leur 8e programme d'intervention (2003-2007) un certain nombre d'exigences du texte européen (renforcement des réseaux de surveillance, travaux de modélisation, participation du public...). De façon analogue les acteurs de l'assainissement (collectivités locales, opérateurs) doivent dès maintenant orienter leurs actions selon l'esprit de ce texte puisque c'est en grande partie de l'efficacité des systèmes d'assainissement que dépendra le « bon état écologique des eaux ». Ces communications ont pour but de les sensibiliser à ces nouvelles exigences; elles ont été présentées au congrès 2002 de l'Agathm et cette présentation orale (avec les interventions de la salle) peut encore être consultée sur le site de l'Association. http://www.agathm.org/congres/conferences/2002montpellier/index.htm#4 La directive cadre, transposition et analyse prospective de son application M. J.-P. RIDEAU, C. NOEL L'association directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau a été adoptée le 23 octobre 2000 et publiée au Journal Officiel des Communautés Européennes le 22 décembre 2000. Après avoir rappelé les principales dispositions de la
de modélisation, participation du public...). De façon analogue les acteurs de l'assainissement (collectivités locales, opérateurs) doivent dès maintenant orienter leurs actions selon l'esprit de ce texte puisque c'est en grande partie de l'efficacité des systèmes d'assainissement que dépendra le « bon état écologique des eaux ». Ces communications ont pour but de les sensibiliser à ces nouvelles exigences; elles ont été présentées au congrès 2002 de l'Agathm et cette présentation orale (avec les interventions de la salle) peut encore être consultée sur le site de l'Association. http://www.agathm.org/congres/conferences/2002montpellier/index.htm#4 La directive cadre, transposition et analyse prospective de son application M. J.-P. RIDEAU, C. NOEL L'association directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau a été adoptée le 23 octobre 2000 et publiée au Journal Officiel des Communautés Européennes le 22 décembre 2000. Après avoir rappelé les principales dispositions de la directive cadre, nous dégagerons les lignes directrices prévues pour leur transposition en droit interne, puis nous mettrons en évidence les facteurs qui nous paraissent conditionner le succès de l'application de cette directive. Les principales dispositions de la directive Fondée sur les principes de gestion par bassin versant et de planification, intégrant les différents usages de l'eau et les politiques sectorielles, reconnaissant les fonctions des zones humides pour la protection des ressources en eau, la directive rejoint ainsi des principes déjà mis en œuvre en France avec les lois de 1964 et de 1992. Les grands bassins hydrographiques définis par la loi de 1964 ainsi que les SDAGE seront donc à la base de la définition des districts hydrographiques et de l'élaboration des plans de gestion demandées par la directive. La directive cadre se place ainsi dans la continuité des concepts et des outils mis en place par les lois de 1964 et de 1992. La directive concerne l'ensemble des eaux, les eaux de surface y compris les eaux manquantes, et les eaux souterraines. Pour définir la qualité environnementale des eaux, la directive établit une méthodologie, arrête une procédure d'interprétation et précise la définition des réseaux de surveillance (article 8, annexe
intégrant les différents usages de l'eau et les politiques sectorielles, reconnaissant les fonctions des zones humides pour la protection des ressources en eau, la directive rejoint ainsi des principes déjà mis en œuvre en France avec les lois de 1964 et de 1992. Les grands bassins hydrographiques définis par la loi de 1964 ainsi que les SDAGE seront donc à la base de la définition des districts hydrographiques et de l'élaboration des plans de gestion demandées par la directive. La directive cadre se place ainsi dans la continuité des concepts et des outils mis en place par les lois de 1964 et de 1992. La directive concerne l'ensemble des eaux, les eaux de surface y compris les eaux manquantes, et les eaux souterraines. Pour définir la qualité environnementale des eaux, la directive établit une méthodologie, arrête une procédure d'interprétation et précise la définition des réseaux de surveillance (article 8, annexe II, annexe V). Elle permettra ainsi des analyses comparatives des performances environnementales des divers États membres. L'évaluation de l'état des eaux définie par la directive (article 2, annexe V) repose sur les principes suivants. Pour les eaux de surface, les références biologiques sont primordiales. Le bon état est défini sur la base de la diversité des espèces présentes compte tenu des typologies des milieux, les critères de qualité chimique des eaux n'intervenant qu'en soutien de cette qualité écologique. Pour les eaux souterraines, le bon état concilie qualité chimique des eaux et équilibre quantitatif des apports et des prélevements. Enfin, le bon état tient compte de la présence de substances dites prioritaires car constituant un risque pour l'environnement et pour lesquelles la Commission est habilitée à définir des normes de qualité environnementale (article 16.7). Les objectifs sont imposés (article 4) : obtenir pour 2015 le bon état des eaux (pour les eaux dites « naturelles »), ou le bon potentiel écologique (pour les eaux dites « artificielles ou fortement modifiées». Des objectifs moins ambitieux que le bon état sont possibles pour 2015. Mais ils devront être justifiés dans le cadre d'un plan de gestion. Des coûts disproportionnés, ou une impossibilité technique
la base de la diversité des espèces présentes compte tenu des typologies des milieux, les critères de qualité chimique des eaux n'intervenant qu'en soutien de cette qualité écologique. Pour les eaux souterraines, le bon état concilie qualité chimique des eaux et équilibre quantitatif des apports et des prélevements. Enfin, le bon état tient compte de la présence de substances dites prioritaires car constituant un risque pour l'environnement et pour lesquelles la Commission est habilitée à définir des normes de qualité environnementale (article 16.7). Les objectifs sont imposés (article 4) : obtenir pour 2015 le bon état des eaux (pour les eaux dites « naturelles »), ou le bon potentiel écologique (pour les eaux dites « artificielles ou fortement modifiées». Des objectifs moins ambitieux que le bon état sont possibles pour 2015. Mais ils devront être justifiés dans le cadre d'un plan de gestion. Des coûts disproportionnés, ou une impossibilité technique de réaliser les travaux dans les délais impartis peuvent justifier ces dérogations. Les contraintes naturelles comme par exemple l'accumulation et la migration de polluants peuvent également être prises en compte. Pour les milieux aquatiques (eaux douces et eaux côtières), dont l'hydromorphologie est fortement modifiée en raison d'activités économiques comme la navigation, l'hydroélectricité, l'aménagement de zones portuaires, l'objectif à atteindre est le « bon potentiel écologique » qui se caractérise par des exigences moindres du point de vue de l'importance des diverses populations. Ces dérogations à l'objectif de bon état doivent être définies en toute transparence et dans ce but, les objectifs sont soumis à la consultation du public avant adoption (article 14). Outre cet objectif de bon état, la directive introduit également un principe de non-dégâtation, les dérogations à ce principe devant être fondées sur la mise en œuvre d'activités de développement durable, sur un intérêt général majeur, ou sur la sécurité des personnes. Mais dans tous les cas, toutes les mesures pratiques doivent être prises pour atténuer l'impact de ces aménagements sur l'état des eaux (article 4.7). Pour les eaux souterraines, la directive renvoie à un futur texte (dit « directive fille ») la définition de mesures spécifiques visant
navigation, l'hydroélectricité, l'aménagement de zones portuaires, l'objectif à atteindre est le « bon potentiel écologique » qui se caractérise par des exigences moindres du point de vue de l'importance des diverses populations. Ces dérogations à l'objectif de bon état doivent être définies en toute transparence et dans ce but, les objectifs sont soumis à la consultation du public avant adoption (article 14). Outre cet objectif de bon état, la directive introduit également un principe de non-dégâtation, les dérogations à ce principe devant être fondées sur la mise en œuvre d'activités de développement durable, sur un intérêt général majeur, ou sur la sécurité des personnes. Mais dans tous les cas, toutes les mesures pratiques doivent être prises pour atténuer l'impact de ces aménagements sur l'état des eaux (article 4.7). Pour les eaux souterraines, la directive renvoie à un futur texte (dit « directive fille ») la définition de mesures spécifiques visant à en prévenir et à en contrôler la pollution. Les dispositions visant à inverser la tendance à la dégradation de la qualité des eaux, sont à inclure dans les documents de planification (article 17). Permettant une approche globale de la qualité des milieux aquatiques et des usages, prévoyant des modalités de compte-rendu, la directive cadre abroge à moyen terme diverses directives du secteur « eau » (article 22). Indépendamment de textes sur les substances prioritaires ou sur les eaux souterraines, annoncés par la directive cadre, subsisteront d'une part des directives d'usage, à forte dimension de santé publique, telles que les directives sur les eaux de baignade ou sur l'eau potable et d'autre part, des directives sectorielles comme la directive sur les eaux résiduaires urbaines ou la directive sur les nitrates d'origine agricole. La participation du public à l'élaboration des objectifs environnementaux constitue une autre innovation (article 14). La directive cadre applique ici la convention d'Aarhus et anticipe les dispositions de la directive du 21 juin 2001 sur l'élaboration des plans et programmes environnementaux. L'élaboration des plans de gestion, outils de planification de la directive cadre, devra intégrer trois consultations du public, la première dès 2006 sur le programme de travail,
de compte-rendu, la directive cadre abroge à moyen terme diverses directives du secteur « eau » (article 22). Indépendamment de textes sur les substances prioritaires ou sur les eaux souterraines, annoncés par la directive cadre, subsisteront d'une part des directives d'usage, à forte dimension de santé publique, telles que les directives sur les eaux de baignade ou sur l'eau potable et d'autre part, des directives sectorielles comme la directive sur les eaux résiduaires urbaines ou la directive sur les nitrates d'origine agricole. La participation du public à l'élaboration des objectifs environnementaux constitue une autre innovation (article 14). La directive cadre applique ici la convention d'Aarhus et anticipe les dispositions de la directive du 21 juin 2001 sur l'élaboration des plans et programmes environnementaux. L'élaboration des plans de gestion, outils de planification de la directive cadre, devra intégrer trois consultations du public, la première dès 2006 sur le programme de travail, la seconde sur les problèmes principaux avant fin 2007 et la troisième d'ici fin 2008 sur le projet de plan de gestion. Le tableau I rappelle les principales échéances de la directive. L'intégration de l'économie dans l'élaboration des objectifs est réalisée par trois dispositions. • La première est la justification des dérogations à l'objectif de bon état en 2015 et l'optimisation des programmes d'action (ou « programme de mesures » dans la terminologie de la directive), définis pour la réalisation des objectifs. C'est l'utilisation des analyses coût-bénéfice et coût-efficacité. • La seconde disposition concerne la transparence des contributions financières des divers usages économiques de l'eau. La directive demande de rendre compte de la récupération des coûts par grand secteur économique, en distinguant au moins les ménages, l'agriculture et les activités industrielles. Il conviendra de faire état de la récupération des coûts environnementaux compte tenu du principe pollueur-payeur. C'est une obligation de transparence et non une obligation de récupération totale des coûts. L'objectif recherché est ici d'identifier les subventions croisées entre secteurs économiques. • Enfin, la directive demande de mettre en œuvre d'ici 2010, une tarification incitant les usagers à une utilisation efficace de la ressource en eau, contribuant à la
des dérogations à l'objectif de bon état en 2015 et l'optimisation des programmes d'action (ou « programme de mesures » dans la terminologie de la directive), définis pour la réalisation des objectifs. C'est l'utilisation des analyses coût-bénéfice et coût-efficacité. • La seconde disposition concerne la transparence des contributions financières des divers usages économiques de l'eau. La directive demande de rendre compte de la récupération des coûts par grand secteur économique, en distinguant au moins les ménages, l'agriculture et les activités industrielles. Il conviendra de faire état de la récupération des coûts environnementaux compte tenu du principe pollueur-payeur. C'est une obligation de transparence et non une obligation de récupération totale des coûts. L'objectif recherché est ici d'identifier les subventions croisées entre secteurs économiques. • Enfin, la directive demande de mettre en œuvre d'ici 2010, une tarification incitant les usagers à une utilisation efficace de la ressource en eau, contribuant à la réalisation des objectifs environnementaux. Pour établir cette politique de tarification et définir le niveau de contribution des différents secteurs économiques, les États membres peuvent tenir compte des effets sociaux, environnementaux et économiques, ainsi que des conditions géographiques et climatiques des régions concernées. Adoptée en application de l'article 175, paragraphe 1er du traité instituant la Communauté européenne, la directive ne crée pas d'obligation en matière de répartition de la ressource en eau ou de mise en œuvre d'instruments fiscaux. Par contre, elle crée des obligations de transparence et de débat public. La directive positionne les instruments économiques comme un appui pour la décision et pour la transparence. En application des principes pollueur-payeur et usager-payeur, elle positionne également la tarification comme un moyen d'action. C'est sans doute là l'une des innovations majeures de la directive dont l'une des ambitions est d'équilibrer des stratégies traditionnelles fondées sur l'offre en eau par une stratégie de gestion de la demande. La transparence impose également de rendre compte et d'évaluer périodiquement les résultats de l'action au regard des objectifs. La directive met en place un processus de contrôle de gestion : la définition d'un état des lieux, la définition d'objectifs, la définition des actions pour atteindre
du traité instituant la Communauté européenne, la directive ne crée pas d'obligation en matière de répartition de la ressource en eau ou de mise en œuvre d'instruments fiscaux. Par contre, elle crée des obligations de transparence et de débat public. La directive positionne les instruments économiques comme un appui pour la décision et pour la transparence. En application des principes pollueur-payeur et usager-payeur, elle positionne également la tarification comme un moyen d'action. C'est sans doute là l'une des innovations majeures de la directive dont l'une des ambitions est d'équilibrer des stratégies traditionnelles fondées sur l'offre en eau par une stratégie de gestion de la demande. La transparence impose également de rendre compte et d'évaluer périodiquement les résultats de l'action au regard des objectifs. La directive met en place un processus de contrôle de gestion : la définition d'un état des lieux, la définition d'objectifs, la définition des actions pour atteindre ces objectifs, l'évaluation des résultats et l'analyse éventuelle des origines des écarts aux objectifs en sont les principales étapes (figure 1). La directive initie à partir de 2009 un cycle de 6 ans pour la mise à jour et l'application des plans de gestion. Si les objectifs de bon état sont à atteindre en 2015, avec une possibilité de report de 12 ans, il convient de noter que la directive ne met pas de terme à ce cycle. Après atteinte des objectifs, les documents de planification seront à actualiser tous les 6 ans permettant ainsi d'intégrer les différentes politiques sectorielles, d'en examiner les implications sur la gestion de l'eau, et de définir les actions nécessaires dans le respect du principe de non-détérioration. Figure 1. La directive cadre : un cycle de gestion 2. Les lignes directrices pour la transposition en droit interne La transposition des objectifs de la directive (le bon état), des échéances à respecter, des méthodes d'élaboration des documents de planification et des outils de mise en œuvre (le programme de mesures) impose de modifier la loi sur l'eau de 1992. 2.1. Le SDAGE : document de planification de la politique de l'eau La loi sur l'eau de
sont à atteindre en 2015, avec une possibilité de report de 12 ans, il convient de noter que la directive ne met pas de terme à ce cycle. Après atteinte des objectifs, les documents de planification seront à actualiser tous les 6 ans permettant ainsi d'intégrer les différentes politiques sectorielles, d'en examiner les implications sur la gestion de l'eau, et de définir les actions nécessaires dans le respect du principe de non-détérioration. Figure 1. La directive cadre : un cycle de gestion 2. Les lignes directrices pour la transposition en droit interne La transposition des objectifs de la directive (le bon état), des échéances à respecter, des méthodes d'élaboration des documents de planification et des outils de mise en œuvre (le programme de mesures) impose de modifier la loi sur l'eau de 1992. 2.1. Le SDAGE : document de planification de la politique de l'eau La loi sur l'eau de 1992 confie aux comités de bassin l'élaboration des documents de planification en matière de gestion équilibrée des ressources en eau et de protection des milieux aquatiques. En application de la directive, la procédure d'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) doit être complétée en y intégrant notamment les consultations du public. Chargé de l'élaboration du SDAGE, le comité de bassin aura à organiser les consultations du public. Au plan national, seront identifiés les méthodes et les outils nécessaires pour cette information du public afin de veiller à l'homogénéité d'accès à l'information sur l'ensemble du territoire national. Pour les bassins faisant partie de districts hydrographiques internationaux, le SDAGE devra identifier les éléments relatifs à l'application de la directive dans chaque portion nationale de district international de façon à pouvoir en réaliser la synthèse et assurer la cohérence au plan international (article 13). Jusqu'à leur révision prévue pour fin 2009, les SDAGE actuels restent la référence juridique. Les SDAGE ainsi révisés continueront d'être des documents d'orientations et de préconisations pour l'ensemble de la politique de l'eau, tant sur les aspects qualitatifs que quantitatifs. Le SDAGE couvre en effet un domaine beaucoup plus large que le plan de gestion
notamment les consultations du public. Chargé de l'élaboration du SDAGE, le comité de bassin aura à organiser les consultations du public. Au plan national, seront identifiés les méthodes et les outils nécessaires pour cette information du public afin de veiller à l'homogénéité d'accès à l'information sur l'ensemble du territoire national. Pour les bassins faisant partie de districts hydrographiques internationaux, le SDAGE devra identifier les éléments relatifs à l'application de la directive dans chaque portion nationale de district international de façon à pouvoir en réaliser la synthèse et assurer la cohérence au plan international (article 13). Jusqu'à leur révision prévue pour fin 2009, les SDAGE actuels restent la référence juridique. Les SDAGE ainsi révisés continueront d'être des documents d'orientations et de préconisations pour l'ensemble de la politique de l'eau, tant sur les aspects qualitatifs que quantitatifs. Le SDAGE couvre en effet un domaine beaucoup plus large que le plan de gestion prescrit par la directive. Il traite notamment de la prévention des risques liés aux inondations, de l'extraction des granulats, de la sécurité de l'alimentation en eau potable et de la répartition des ressources. Les décisions administratives dans le domaine de l'eau devront toujours être compatibles avec les orientations et les préconisations du SDAGE. Lors de l'examen en première lecture du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau et transposant la directive cadre, l'Assemblée nationale a étendu ce principe de compatibilité aux dispositions de protections inscrites dans les documents d'urbanisme. Pour les décisions administratives concernant les autres domaines, et notamment les autres politiques sectorielles, les orientations et préconisations du SDAGE devront toujours être prises en compte. Le domaine couvert par le SDAGE ainsi que les dispositions spécifiques évoquées précédemment et introduites par le législateur dès 1992 avec la loi sur l'eau, vont au-delà des dispositions de la directive-cadre. Ils font du SDAGE un instrument fort de cohérence des politiques sectorielles et des initiatives locales dans le domaine de l'eau et de l'aménagement du territoire. 2.2. Décliner le SDAGE en actions : « le programme de mesures » Pour la réalisation des objectifs définis par le plan de gestion,