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(D. P. 1927.4.297.304 exclut en principe du bénéfice de ses dispositions les étrangers dans les pays desquels n'existe pas une législation analogue protégeant la propriété commerciale et pouvant être invoquée par les sujets français. En d'autres termes, il soumet l'application de la loi au profit des étrangers à la stricte réciprocité législative, n'admettant que quelques exceptions limitativement déterminées. La législation sur les loyers à usage d'habitation contient d'ailleurs des dispositions semblables, mais toutefois pas identiques en tous points (loi du 1er avril 1926, art. 4, 3, 21, modifiée par la loi du 29 juin 1929). Au lendemain de la mise en vigueur de ces textes, de nombreux étrangers prétendirent avoir le droit de profiter de la prorogation bien qu'il n'existât pas dans le pays auquel ils appartenaient de législation analogue au profit des Français et qu'ils ne fussent pas dans l'un des cas exceptionnels prévus par les textes. Ils appuyaient leur prétention sur les termes de traités conclus par la France avec leur pays. Ces conventions contenaient : les une, la clause dite d'assimilation, d'après laquelle chaque partie contractante s'engage à assimiler les ressortissants de l'autre à ses propres sujets pour tout ce qui regarde l'exercice de leurs droits privés; les autres clauses de la nation la plus favorisée, qui a pour effet de permettre aux bénéficiaires de se prévaloir de la clause d'assimilation contenue dans d'autres traités. Mais, à quelques rares exceptions près, les tribunaux refusèrent de faire droit à ces demandes, aussi bien en matière de loyers à usage d'habitation (Com. Sup. de Cass. 30 mai 1927, D. H., 27.433- 1 août 1927 : D. H., 27.483-23 octobre 1928; H. H., 28.362-3 juin 1929; 1). H., 1929.431) qu'en matière de loyers à usage de commerce (Paris, 2 juillet 1928, D. P., 1928.2.129 et la note Trasbot. Ils justifiaient leurs décisions par des arguments tirés, les uns de l'interprétation des conventions internationales, les autres de l'interprétation des textes de la législation des loyers. En principe, et sauf stipulation dérogatoire expresse, ils ne reconnaissaient pas à la clause d'assimilation le pouvoir d'écarter l'application de l'article 11 du Code civil qui
les autres clauses de la nation la plus favorisée, qui a pour effet de permettre aux bénéficiaires de se prévaloir de la clause d'assimilation contenue dans d'autres traités. Mais, à quelques rares exceptions près, les tribunaux refusèrent de faire droit à ces demandes, aussi bien en matière de loyers à usage d'habitation (Com. Sup. de Cass. 30 mai 1927, D. H., 27.433- 1 août 1927 : D. H., 27.483-23 octobre 1928; H. H., 28.362-3 juin 1929; 1). H., 1929.431) qu'en matière de loyers à usage de commerce (Paris, 2 juillet 1928, D. P., 1928.2.129 et la note Trasbot. Ils justifiaient leurs décisions par des arguments tirés, les uns de l'interprétation des conventions internationales, les autres de l'interprétation des textes de la législation des loyers. En principe, et sauf stipulation dérogatoire expresse, ils ne reconnaissaient pas à la clause d'assimilation le pouvoir d'écarter l'application de l'article 11 du Code civil qui établit en règle générale qu'un étranger ne peut jouir des droits civils français (et le droit à la prorogation est de ceux-ci) que sous la condition d'une double réciprocité, législative et diplomatique. La clause d'assimilation créait cette dernière, mais n'empêchait pas la première d'être toujours nécessaire, ainsi que le rappelait expressément l'article 19 de la loi du 30 juin 1926. L'on ajoutait encore qu'il était difficilement concevable que ces traités eussent eu pour but de faire bénéficier les étrangers d'un droit qui n'existait pas encore à l'époque de leur conclusion et dont le nom même eût été à ce moment parfaitement inintelligible. Enfin, la volonté du législateur de 1927, clairement manifestée, d'écarter les étrangers du bénéfice de ce droit sauf dans quelques cas exceptionnels, devait chasser les dernières hésitations. Ayant perdu la partie sur le terrain judicaire, les étrangers la reprirent par la voie diplomatique. Et ceux qui appartenaient aux pays les plus commerçants et dont les ressortissants, à la faveur de leur change, avaient envahi notre territoire, obtinrent de leurs gouvernements qu'ils fissent des remontrances à notre Ministre des Affaires Etrangères. Cédant à cette pression extérieure, celui-ci adressa au Ministre de la Justice une lettre contenant une interprétation des
expressément l'article 19 de la loi du 30 juin 1926. L'on ajoutait encore qu'il était difficilement concevable que ces traités eussent eu pour but de faire bénéficier les étrangers d'un droit qui n'existait pas encore à l'époque de leur conclusion et dont le nom même eût été à ce moment parfaitement inintelligible. Enfin, la volonté du législateur de 1927, clairement manifestée, d'écarter les étrangers du bénéfice de ce droit sauf dans quelques cas exceptionnels, devait chasser les dernières hésitations. Ayant perdu la partie sur le terrain judicaire, les étrangers la reprirent par la voie diplomatique. Et ceux qui appartenaient aux pays les plus commerçants et dont les ressortissants, à la faveur de leur change, avaient envahi notre territoire, obtinrent de leurs gouvernements qu'ils fissent des remontrances à notre Ministre des Affaires Etrangères. Cédant à cette pression extérieure, celui-ci adressa au Ministre de la Justice une lettre contenant une interprétation des conventions diplomatiques ayant pour objet de donner satisfaction aux désirs des étrangers sur la question. La Garde des Sceaux la communiqua à tous ses chefs de service par voie de circulaire en date du 22 juillet 1929 (D.r. 1929.4.256). Après avoir revendiqué pour le gouvernement le droit d'interpréter les traités et les conventions diplomatiques, la lettre du Ministre des Affaires Etrangères interprète la clause d'assimilation comme écartant complètement les dispositions de l'article 11 du Code Civil et comme donnant aux étrangers qui peuvent en invoquer le bénéfice le droit de jouir de tous les droits civils accordés aux français, même ceux créés ultérieurement, sans aucune condition de réciprocité législative, à moins que cette condition ait été expressément réservée. La lettre ajoute que, par suite, ni l'article 11 du Code Civil, ni l'article 19 de la loi du 30 juin 1926 ne peuvent faire échec à la clause d'assimilation au national : « Il faut comprendre ces dispositions légales comme excluant les étrangers, à l'exception de ceux qu'une convention assimile aux français ». La lettre se termine enfin par une liste de traités qui, d'après la thèse gouvernementale, permettraient aux ressortissants des pays avec lesquels ils ont été conclus de se
et les conventions diplomatiques, la lettre du Ministre des Affaires Etrangères interprète la clause d'assimilation comme écartant complètement les dispositions de l'article 11 du Code Civil et comme donnant aux étrangers qui peuvent en invoquer le bénéfice le droit de jouir de tous les droits civils accordés aux français, même ceux créés ultérieurement, sans aucune condition de réciprocité législative, à moins que cette condition ait été expressément réservée. La lettre ajoute que, par suite, ni l'article 11 du Code Civil, ni l'article 19 de la loi du 30 juin 1926 ne peuvent faire échec à la clause d'assimilation au national : « Il faut comprendre ces dispositions légales comme excluant les étrangers, à l'exception de ceux qu'une convention assimile aux français ». La lettre se termine enfin par une liste de traités qui, d'après la thèse gouvernementale, permettraient aux ressortissants des pays avec lesquels ils ont été conclus de se prévaloir de la prorogation. Après l'avoir lue, on a quelque peine à découvrir quels étrangers encoureront la rare disgrâce de se voir refuser le droit à la prorogation, ou au renouvellement. Cruels que soient les arguments d'ordre législatif que l'on puisse faire valoir en faveur de l'extension aux étrangers du droit au renouvelement de leur bail, en l'état actuel des textes, la thèse gouvernementale est trop lourde de conséquences pour pouvoir être acceptée sans réserves. D'ailleurs si la Commission Supérieure de Cassation a cru devoir s'incliner devant les injonctions du gouvernement et accorder aux étrangers le droit à la prorogation des baux à usage d'habitation, les juridictions de droit commun refusent de suivre ses directives et feignent même d'ignorer sa circulaire, lorsqu'il s'agit pour elles d'appliquer la loi du 30 juin 1926, qui pose d'ailleurs le problème dans des termes légèrement différents de la loi du 1er avril 1926 (outre l'arrêt Singer rendu par la Cour de Rennes, rapporté infra p. 346, v. Toulouse, 23 octobre 1929, G.P.29.2.735 — Lyon, 30 octobre 1929, 2 arrêts, l'un (G.P.1929.2.817, Fautif G.P.1929.2.874). Bien que cette attitude soit la réponse la plus digne que les tribunaux aient pu faire à l'empiètement que la lettre
droit au renouvelement de leur bail, en l'état actuel des textes, la thèse gouvernementale est trop lourde de conséquences pour pouvoir être acceptée sans réserves. D'ailleurs si la Commission Supérieure de Cassation a cru devoir s'incliner devant les injonctions du gouvernement et accorder aux étrangers le droit à la prorogation des baux à usage d'habitation, les juridictions de droit commun refusent de suivre ses directives et feignent même d'ignorer sa circulaire, lorsqu'il s'agit pour elles d'appliquer la loi du 30 juin 1926, qui pose d'ailleurs le problème dans des termes légèrement différents de la loi du 1er avril 1926 (outre l'arrêt Singer rendu par la Cour de Rennes, rapporté infra p. 346, v. Toulouse, 23 octobre 1929, G.P.29.2.735 — Lyon, 30 octobre 1929, 2 arrêts, l'un (G.P.1929.2.817, Fautif G.P.1929.2.874). Bien que cette attitude soit la réponse la plus digne que les tribunaux aient pu faire à l'empiètement que la lettre ministérielle effectue sur leurs pouvoirs, le problème juridique est assez délicat pour mériter d'être examiné avec soin et les raisons qui justifient ces décisions doivent être mises en lumière. La circulaire pose tout d'abord le problème de l'interprétation des traités et du droit du gouvernement à cet égard. Il importe tout de suite de préciser que ce droit, même s'il est reconnu, ne peut s'exercer que sur les clauses des conventions internationales, mais ne peut en aucun cas s'étendre aux textes législatifs ou réglementaires d'ordre interne, dont l'interprétation rentre dans le pouvoir exclusif des tribunaux. Et apparaît alors la violation du principe de la séparation des pouvoirs que commet le département des affaires étrangères lorsque, non content de préciser le sens que les parties contractantes attachent à la clause d'assimilation, il prétend encore indiquer comment doivent être comprises les dispositions des art. 11 c. civ. et 19 de la loi du 30 juin 1926. Cette méconnaissance des pouvoirs des tribunaux que le gouvernement s'est laissé entraîner à commettre dans son désir de justifier une solution qu'il veut favorable aux étrangers, fait apparaître le point faible de son argumentation. L'interprétation qu'il donne au profit des étrangers de la clause d'assimilation a
tout de suite de préciser que ce droit, même s'il est reconnu, ne peut s'exercer que sur les clauses des conventions internationales, mais ne peut en aucun cas s'étendre aux textes législatifs ou réglementaires d'ordre interne, dont l'interprétation rentre dans le pouvoir exclusif des tribunaux. Et apparaît alors la violation du principe de la séparation des pouvoirs que commet le département des affaires étrangères lorsque, non content de préciser le sens que les parties contractantes attachent à la clause d'assimilation, il prétend encore indiquer comment doivent être comprises les dispositions des art. 11 c. civ. et 19 de la loi du 30 juin 1926. Cette méconnaissance des pouvoirs des tribunaux que le gouvernement s'est laissé entraîner à commettre dans son désir de justifier une solution qu'il veut favorable aux étrangers, fait apparaître le point faible de son argumentation. L'interprétation qu'il donne au profit des étrangers de la clause d'assimilation a pour résultat de mettre ces conventions en contradiction avec, non seulement l'art. 11 du code civil, mais encore et surtout avec le sens attaché à l'article 19 par la jurisprudence dont l'interprétation est seule valable et seule conforme à la véritable pensée du législateur. Ce condition, qui n'existe d'ailleurs pas en matière de baux à loyer d'habitation où texte réserve l'application des traités en vigueur, semble devoir ruiner la tentative gouvernementale, en ce qui concerne du moins les loyers commerciaux, car il paraît devoir se résoudre par la reconnaissance de la prééminence de la disposition de la loi du 30 juin 1926. Après avoir examiné la valeur qu'il convient d'accorder à l'interprétation donnée par la circulaire du 22 juillet 1929 de la clause d'assimilation, et puisqu'elle tendrait à lui dénier toute valeur obligatoire, nous établirons rapidement le sens et la portée exacte de l'article 19 et aborderons en dernier lieu la solution du conflit qui oppose ce texte d'ordre interne aux dispositions d'ordre international, telles qu'elles apparaissent d'après l'interprétation gouvernementale. À À qui appartient le droit d'interpréter les traités internationaux, au Gouvernement ou aux Tribunaux, civils ou administratifs ? Cette question qui n'est pas neuve ne paraît pourtant pas avoir
en matière de baux à loyer d'habitation où texte réserve l'application des traités en vigueur, semble devoir ruiner la tentative gouvernementale, en ce qui concerne du moins les loyers commerciaux, car il paraît devoir se résoudre par la reconnaissance de la prééminence de la disposition de la loi du 30 juin 1926. Après avoir examiné la valeur qu'il convient d'accorder à l'interprétation donnée par la circulaire du 22 juillet 1929 de la clause d'assimilation, et puisqu'elle tendrait à lui dénier toute valeur obligatoire, nous établirons rapidement le sens et la portée exacte de l'article 19 et aborderons en dernier lieu la solution du conflit qui oppose ce texte d'ordre interne aux dispositions d'ordre international, telles qu'elles apparaissent d'après l'interprétation gouvernementale. À À qui appartient le droit d'interpréter les traités internationaux, au Gouvernement ou aux Tribunaux, civils ou administratifs ? Cette question qui n'est pas neuve ne paraît pourtant pas avoir reçu de solution très claire et très satisfaisante et ne laisse pas encore aujourd'hui de soulever des difficultés assez sérieuses. En faveur du droit des tribunaux, on fait valoir que le traité, lorsqu'il a été rendu applicable dans les pays signataires par voie de promulgation, constitue dans l'ordre interne une véritable loi. Dès lors, lorsque l'interprétation d'un traité est nécessaire à la solution d'un litige, le tribunal saisi de la différence de vue doit avoir compétence pour interpréter le traité comme il aurait compétence pour interpréter tout autre texte de loi. C'est la solution généralement admise (1 Despagnet et de Boeck, Cours de Droit International Public, 4e éd. n° 450 et s. ; — Appert, De l'Interprétation des Traités Diplomatiques au cours des Procès, Clunet, 1889, p. 433 ; — Bonfils et Fauchille, Manuel de Droit International Public, 6e éd. n° 835 et s. ; — Pic, note au 1). I?. 1902.2.305). Toutefois ce droit des tribunaux n'est pas absolu. Dans les rapports de nation à nation, le traité n'est plus une loi, mais un contrat synallagmatique. « Or il est manifeste, écrit Bequet, note au D. P. (( 1878.1.137, qu'aucune des nations n'a le droit (( d'interpréter à son
véritable loi. Dès lors, lorsque l'interprétation d'un traité est nécessaire à la solution d'un litige, le tribunal saisi de la différence de vue doit avoir compétence pour interpréter le traité comme il aurait compétence pour interpréter tout autre texte de loi. C'est la solution généralement admise (1 Despagnet et de Boeck, Cours de Droit International Public, 4e éd. n° 450 et s. ; — Appert, De l'Interprétation des Traités Diplomatiques au cours des Procès, Clunet, 1889, p. 433 ; — Bonfils et Fauchille, Manuel de Droit International Public, 6e éd. n° 835 et s. ; — Pic, note au 1). I?. 1902.2.305). Toutefois ce droit des tribunaux n'est pas absolu. Dans les rapports de nation à nation, le traité n'est plus une loi, mais un contrat synallagmatique. « Or il est manifeste, écrit Bequet, note au D. P. (( 1878.1.137, qu'aucune des nations n'a le droit (( d'interpréter à son gré les conditions obscures « d'un contrat, ou d'en déléguer l'examen à ses tribunaux, pas plus qu'il n'est loisible à la partie « qui a consenti une convention synallagmatique (( d'interpréter elle-même ou de faire interpréter (( par un mandataire de son choix les clauses obscures ou ambiguës que contiendrait cette convention... De peuple à peuple et de gouvernement à « gouvernement, il n'y a pas d'arbitre, pas de loi (( commune. L'interprétation d'un traité, en cas de (( difficulté, ne peut donc résulter que d'un accord (( réciproque des deux gouvernements. » De ce double caractère des traités internationaux: et de la double argumentation que l'on peut édifier sur eux, résulte cet aspect flou, voire contradictoire que donne la jurisprudence (pour son analyse voir Pic, Interprétation des traités internationaux, Rev. Dr. Int. Pub. 1912, p. 333) et est issue la formule à laquelle la Cour de Cassation semble bien s'être ralliée : « S'il appartient aux tribunaux d'interpréter les traités internationaux, en tant qu'ils « s'appliquent à des litiges d'intérêt privé, ils doivent au contraire en laisser l'interprétation, s'il « y a lieu, à l'autorité compétente (le gouvernement) alors qu'il s'agit d'en fixer le sens et la « portée
cette convention... De peuple à peuple et de gouvernement à « gouvernement, il n'y a pas d'arbitre, pas de loi (( commune. L'interprétation d'un traité, en cas de (( difficulté, ne peut donc résulter que d'un accord (( réciproque des deux gouvernements. » De ce double caractère des traités internationaux: et de la double argumentation que l'on peut édifier sur eux, résulte cet aspect flou, voire contradictoire que donne la jurisprudence (pour son analyse voir Pic, Interprétation des traités internationaux, Rev. Dr. Int. Pub. 1912, p. 333) et est issue la formule à laquelle la Cour de Cassation semble bien s'être ralliée : « S'il appartient aux tribunaux d'interpréter les traités internationaux, en tant qu'ils « s'appliquent à des litiges d'intérêt privé, ils doivent au contraire en laisser l'interprétation, s'il « y a lieu, à l'autorité compétente (le gouvernement) alors qu'il s'agit d'en fixer le sens et la « portée au point de vue international public » (Cass. Civ. 30 juin 1884, D.P.83. 1.302 — Crim. 23 février 1912 et 9 mars 1913, D.P.1913.1.81 et la note Pic). Cette formule appelle plusieurs observations et une critique. Tout d'abord, comme le fait remarquer M. Pic, il convient de distinguer entre l'interprétation diplomatique ou bilatérale, et l'interprétation gouvernementale unilatérale. Cette dernière est inopposable à l'autre puissance et ne doit même pas lier les tribunaux, l'accord des deux contractants étant indispensable pour l'interprétation de tout contrat synallagmatique (même sens. Bequet, loc. cit.). Toutefois la jurisprudence ne paraît pas exiger que cet accord soit donné dans des formes déterminées et considère l'interprétation comme bilatérale lorsqu'il y a eu un simple échange de vues entre les gouvernements qui a permis de constater leur accord sur l'interprétation donnée, même s'il n'y a d'autre preuve de cet échange de vues qu'une simple affirmation émanant du ministre qui donne l'interprétation (Crim. 23 février 1912 pré cité). Il n'est pas invraisemblable de penser que la même jurisprudence pourrait se contenter d'un accord tacite, résultant de l'absence de protestation de la partie adverse. Il n'apparaît donc qu'à ce point de vue, la circulaire du 22 juillet 1929 ne peut encourir
diplomatique ou bilatérale, et l'interprétation gouvernementale unilatérale. Cette dernière est inopposable à l'autre puissance et ne doit même pas lier les tribunaux, l'accord des deux contractants étant indispensable pour l'interprétation de tout contrat synallagmatique (même sens. Bequet, loc. cit.). Toutefois la jurisprudence ne paraît pas exiger que cet accord soit donné dans des formes déterminées et considère l'interprétation comme bilatérale lorsqu'il y a eu un simple échange de vues entre les gouvernements qui a permis de constater leur accord sur l'interprétation donnée, même s'il n'y a d'autre preuve de cet échange de vues qu'une simple affirmation émanant du ministre qui donne l'interprétation (Crim. 23 février 1912 pré cité). Il n'est pas invraisemblable de penser que la même jurisprudence pourrait se contenter d'un accord tacite, résultant de l'absence de protestation de la partie adverse. Il n'apparaît donc qu'à ce point de vue, la circulaire du 22 juillet 1929 ne peut encourir de critique. Elle est le résultat d'un échange de lettres entre le Ministre des Affaires Etrangères de France et les Ambassadeurs de Grande-Bretagne et de Suisse. Quant aux autres pays cités par la circulaire, leur accord à un avantage consenti gratuitement à leurs nationaux ne peut pas faire de doute. En second lieu, la formule des arrêts est des plus difficiles à appliquer. Quel est le critérium permettant de distinguer le litige qui ne touche qu'à des intérêts privés, de celui qui met en jeu le sens et la portée du traité au point de vue international public ? Si l'on veut laisser à la compétence des tribunaux en cette matière quelque champ d'application autrement que dans les mots, il ne faut pas élargir outre mesure ce dernier point de vue et l'on ne devrait admettre l'interprétation des traités comme exclus de la compétence des tribunaux qu'autant que cette interprétation mettrait directement en jeu la souveraineté ou un intérêt public de l'un des Etats contractants. Mais, réserve éventuelle étant faite du cas où l'ordre public serait en cause, la compétence des tribunaux reparaîtrait dès que des intérêts privés seraient seuls débattus de valeur eux, alors même que, dans l'intérêt de