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qui, selon eux, a déjà son germe dans tous les cœurs et s’établira de lui-même une fois que seront détruits les obstacles artificiels qui s’opposent à son avènement. Pour enlever ces obstacles, les moyens légaux ne suffisent pas; il faut une révolution, non pour renverser le droit, mais pour le consolider et l’asseoir sur sa véritable base. Ces spéculations auxquelles se livrent, croyons-nous, la plupart des révolutionnaires, qu’ils aient ou non passé de la théorie à l’action, trouvent incontestablement dans l’histoire une certaine justification et un certain encouragement. L’Etat moderne, on ne peut le nier, est fondé sur la Révolution, c’est-à-dire sur le délit politique perpétré en grand. Il ne peut et ne doit pas oublier son origine. Il y a plus. L’histoire nous montre que le délit politique se manifeste principalement dans des conditions politiques ou sociales anormales. Assurément, il peut se produire un peu partout à l’état isolé; mais il devient endémique là où les rapports naturels entre gouvernants et gouvernés sont troublés par des abus de pouvoir, là où la liberté de la parole, de la presse, des réunions ou des associations est restreinte ou supprimée; là où le suffrage universel n’existe pas, ou est faussé par la candidature officielle ou la géométrie électorale. La réaction politique provoque les délits politiques, et c’est en grande partie parce qu'il n’a pas voulu se faire l’instrument de cette réaction que le droit international a refusé l’extradition pour cette catégorie d’actes. Ceci nous conduit à aborder la seconde face de la question. Au point de vue du droit international, un argument frappe tout d’abord. Les délits politiques, le plus souvent, ne sont pas punissables à la fois d’après la législation des deux Etats contractants; ils manquent donc d’une des conditions nécessaires pour qu’il y ait extradition. Il résulte aussi de là, en ce qui touche ces infractions, que l’extradition serait généralement sans utilité directe pour l’Etat requis. D’autre part, on a dit que pour ces sortes de délits l’exil est presque toujours une punition assez rigoureuse. Cet argument, que relève le rapport de la commission anglaise, n’est pas sans valeur,
la candidature officielle ou la géométrie électorale. La réaction politique provoque les délits politiques, et c’est en grande partie parce qu'il n’a pas voulu se faire l’instrument de cette réaction que le droit international a refusé l’extradition pour cette catégorie d’actes. Ceci nous conduit à aborder la seconde face de la question. Au point de vue du droit international, un argument frappe tout d’abord. Les délits politiques, le plus souvent, ne sont pas punissables à la fois d’après la législation des deux Etats contractants; ils manquent donc d’une des conditions nécessaires pour qu’il y ait extradition. Il résulte aussi de là, en ce qui touche ces infractions, que l’extradition serait généralement sans utilité directe pour l’Etat requis. D’autre part, on a dit que pour ces sortes de délits l’exil est presque toujours une punition assez rigoureuse. Cet argument, que relève le rapport de la commission anglaise, n’est pas sans valeur, puisque les pays qui pratiquent le droit d’asile ne le font généralement qu’à la condition que les réfugiés auxquels ils ont accordé l’hospitalité s’abstiennent de toute agitation politique. Cette inaction forcée doit leur être plus sensible que l’exil lui-même. 51 et suiv. (2) Voir sur ce point Billot, p. 102, et l’article déjà cité de M. Brégault. (3) « Ce n’est pas une mince perte, ce n’est pas une légère punition, pour un tel homme (l’exilé politique), que de perdre la patrie pour laquelle il a risqué sa vie, et l’on peut parfaitement tolérer qu’il séjourne tranquillement dans la contrée où il a cherché refuge. » Voir Teichmann, p. 487. 524 l'extradition des criminels POLITIQUES. Le silence est la plus grande persécution, disait Pascal ; jamais les saints ne se sont tus. Mais ces raisons paraissent accessoires, comparées à celles que nous allons maintenant aborder. De toutes les parties du droit, aucune ne subit autant l’influence de la politique que le droit pénal. L’histoire du droit criminel, a dit M. Laboulaye, ne signifie rien dès que l'on l’isole de l’histoire politique. Cette remarque, que le savant publiciste appliquait spécialement aux Romains, est vraie de tous les pays et de tous
et l’article déjà cité de M. Brégault. (3) « Ce n’est pas une mince perte, ce n’est pas une légère punition, pour un tel homme (l’exilé politique), que de perdre la patrie pour laquelle il a risqué sa vie, et l’on peut parfaitement tolérer qu’il séjourne tranquillement dans la contrée où il a cherché refuge. » Voir Teichmann, p. 487. 524 l'extradition des criminels POLITIQUES. Le silence est la plus grande persécution, disait Pascal ; jamais les saints ne se sont tus. Mais ces raisons paraissent accessoires, comparées à celles que nous allons maintenant aborder. De toutes les parties du droit, aucune ne subit autant l’influence de la politique que le droit pénal. L’histoire du droit criminel, a dit M. Laboulaye, ne signifie rien dès que l'on l’isole de l’histoire politique. Cette remarque, que le savant publiciste appliquait spécialement aux Romains, est vraie de tous les pays et de tous les âges. Il n’y a qu’à se rappeler combien l’opinion publique se préoccupe vivement de tout ce qui concerne le jury, les délits de presse, le droit de réunion et d’association, etc. La détermination des infractions politiques, la mesure des pénalités destinées à les réprimer, porteront donc toujours à un haut degré l’empreinte de la situation politique du moment ; en d’autres termes, il est inévitable que la législation sur la matière soit, dans une certaine mesure, entachée de partialité. La même partialité existera chez le juge chargé d’appliquer une loi déjà partiale elle-même. L’extradition, dit à ce sujet M. Teichmann, doit venir en aide à la justice générale. Or, serait-ce bien là le rôle qu'elle jouerait en cas de délit politique? N’a-t-on pas de la peine à croire à une justice calme et équitable lorsqu’on sent l’odeur de la poudre et qu’on entend les décharges des pelotons d’exécution? Que faut-il penser des cours martiales qu’on institue, des dépositions violentes de juges suspects de trop de clémence, des règlements arbitraires sur la composition des jurys, de l’établissement de tribunaux d’exception? La même impression a été traduite en ces termes par M. Renault : La considération essentielle qui, à mon avis,
haut degré l’empreinte de la situation politique du moment ; en d’autres termes, il est inévitable que la législation sur la matière soit, dans une certaine mesure, entachée de partialité. La même partialité existera chez le juge chargé d’appliquer une loi déjà partiale elle-même. L’extradition, dit à ce sujet M. Teichmann, doit venir en aide à la justice générale. Or, serait-ce bien là le rôle qu'elle jouerait en cas de délit politique? N’a-t-on pas de la peine à croire à une justice calme et équitable lorsqu’on sent l’odeur de la poudre et qu’on entend les décharges des pelotons d’exécution? Que faut-il penser des cours martiales qu’on institue, des dépositions violentes de juges suspects de trop de clémence, des règlements arbitraires sur la composition des jurys, de l’établissement de tribunaux d’exception? La même impression a été traduite en ces termes par M. Renault : La considération essentielle qui, à mon avis, justifie la pratique actuelle en ce qui touche les réfugiés politiques, est donc que l’État requis ne serait pas sûr que la répression fût juste à raison des circonstances très diverses dans lesquelles ont pu se commettre les faits incriminés; à quoi il faut ajouter que, la répression étant juste en elle-même, le jugement pourrait ne pas être rendu dans des conditions d’impartialité suffisantes; les deux idées doivent être combinées. Bluntschli a dit de même : L’expérience montre aussi que les garanties d’une justice impartiale sont moindres lorsqu’il s'agit de procès politiques que dans les procès criminels ordinaires. Souvent, en effet, l’état d’excitation dans lequel se trouvent les représentants, soit des pouvoirs publics, soit du parti politique dominant, soit de l’opinion publique, exercera même sur les tribunaux une influence qu’il sera difficile d’écarter. Et il ajoutait : Comme il ne serait pas possible, ni convenable au point de vue des relations amicales entre États, ni opportun d’exercer à l’égard de ces divers points un contrôle sur l’État poursuivant, l'État de refuge préfère refuser d’une manière générale l’extradition des personnes poursuivies pour délits politiques. Ceci nous amène à un dernier et très sérieux argument contre l'extradition des criminels politiques : c’est
en elle-même, le jugement pourrait ne pas être rendu dans des conditions d’impartialité suffisantes; les deux idées doivent être combinées. Bluntschli a dit de même : L’expérience montre aussi que les garanties d’une justice impartiale sont moindres lorsqu’il s'agit de procès politiques que dans les procès criminels ordinaires. Souvent, en effet, l’état d’excitation dans lequel se trouvent les représentants, soit des pouvoirs publics, soit du parti politique dominant, soit de l’opinion publique, exercera même sur les tribunaux une influence qu’il sera difficile d’écarter. Et il ajoutait : Comme il ne serait pas possible, ni convenable au point de vue des relations amicales entre États, ni opportun d’exercer à l’égard de ces divers points un contrôle sur l’État poursuivant, l'État de refuge préfère refuser d’une manière générale l’extradition des personnes poursuivies pour délits politiques. Ceci nous amène à un dernier et très sérieux argument contre l'extradition des criminels politiques : c’est qu’elle ne pourrait être admise sans que le pays de refuge appréciât la criminalité des faits politiques à raison desquels le réfugié est recherché. Or, une telle appréciation, outre qu’elle serait fort difficile, irait à l’encontre des principes du droit international, puisqu’elle obligerait l’État requis à s’immiscer dans les affaires intérieures d’un autre État, et à s’ériger en juge de ses luttes politiques. L’État qui méconnaîtrait ainsi son rôle ne tarderait pas à se préparer des complications internationales. En accordant en effet, dit à ce sujet M. Teichmann, l’extradition à certains gouvernements qui se rapprochent le plus du nôtre par la forme, mais en la refusant à d’autres, on paraîtrait contester la légitimité de ces derniers et on encourrirait le reproche de partialité. Il est préférable, pense aussi sur ce point M. Renault, qu’une pareille question ne soit pas soulevée. Tels sont, succinctement résumés, les principaux arguments invoqués en faveur de la non-extradition des criminels politiques. On peut dire qu’ils ne sont plus sérieusement contestés aujourd’hui. Mais s’appliquent-ils à toutes les infractions politiques? Justifient-ils la non-extradition en ce qui concerne les délits connexes, les délits complexes et l’attentat contre le chef du gouvernement? N’y a-t-il pas, dans ces cas spéciaux,
intérieures d’un autre État, et à s’ériger en juge de ses luttes politiques. L’État qui méconnaîtrait ainsi son rôle ne tarderait pas à se préparer des complications internationales. En accordant en effet, dit à ce sujet M. Teichmann, l’extradition à certains gouvernements qui se rapprochent le plus du nôtre par la forme, mais en la refusant à d’autres, on paraîtrait contester la légitimité de ces derniers et on encourrirait le reproche de partialité. Il est préférable, pense aussi sur ce point M. Renault, qu’une pareille question ne soit pas soulevée. Tels sont, succinctement résumés, les principaux arguments invoqués en faveur de la non-extradition des criminels politiques. On peut dire qu’ils ne sont plus sérieusement contestés aujourd’hui. Mais s’appliquent-ils à toutes les infractions politiques? Justifient-ils la non-extradition en ce qui concerne les délits connexes, les délits complexes et l’attentat contre le chef du gouvernement? N’y a-t-il pas, dans ces cas spéciaux, des considérations plus puissantes en faveur de l’extradition ? C’est là le véritable nœud de la question. VI. — M. Billot donne la définition suivante de ce qu’on appelle les délits connexes : L’infraction politique peut se trouver jointe à une infraction de droit commun par ce lien qu’on désigne sous le nom de connexité. Il ne s’agit plus, dans ce cas, d’un acte unique, mais de deux ou plusieurs actes distincts, commis par un ou plusieurs agents et joints par une relation plus ou moins intime. Malgré la clarté de cette définition, il n’est pas toujours facile, en pratique, de distinguer les délits connexes des délits complexes. Il règne même, à cet égard, une confusion regrettable dans la doctrine. Ainsi, M. Brégeault cite, comme exemple de délits connexes, le cas où des insurgés, pour les besoins de la lutte, pillent des magasins d’armuriers, envahissent ou détruisent des maisons particulières, etc. M. Renault paraît envisager ces faits de la même manière, tandis qu’au contraire M. Billot voit des délits complexes. Cette confusion n’est pas faite pour élucider le débat. Il nous paraît certain, cependant, que pour qu’on puisse parler de délits connexes, il faut qu’il y ait plusieurs infractions distinctes,
sous le nom de connexité. Il ne s’agit plus, dans ce cas, d’un acte unique, mais de deux ou plusieurs actes distincts, commis par un ou plusieurs agents et joints par une relation plus ou moins intime. Malgré la clarté de cette définition, il n’est pas toujours facile, en pratique, de distinguer les délits connexes des délits complexes. Il règne même, à cet égard, une confusion regrettable dans la doctrine. Ainsi, M. Brégeault cite, comme exemple de délits connexes, le cas où des insurgés, pour les besoins de la lutte, pillent des magasins d’armuriers, envahissent ou détruisent des maisons particulières, etc. M. Renault paraît envisager ces faits de la même manière, tandis qu’au contraire M. Billot voit des délits complexes. Cette confusion n’est pas faite pour élucider le débat. Il nous paraît certain, cependant, que pour qu’on puisse parler de délits connexes, il faut qu’il y ait plusieurs infractions distinctes, pouvant à la rigueur exister l’une sans l’autre ; tandis que le délit complexe est un acte matériellement un, mais se qualifiant à la fois comme infraction de droit commun et comme infraction politique. Ainsi, pour reprendre l’exemple cité plus haut, nous pensons qu’il s’agit incontestablement, en l’espèce, de délits connexes. Le fait du pillage des magasins d’armuriers, celui de la destruction des maisons, ne portent pas par eux-mêmes atteinte à l’ordre politique. Ce qui viole ce dernier, c’est le fait du soulèvement, de la révolution en vue de laquelle les insurgés se sont procuré, par des actes illégaux, des moyens d’attaque et de défense. Mais, à la rigueur, chacun de ces délits pourrait exister sans l’autre, et c’est là le critérium juridique, bien que, dans la plupart des cas, l’infraction de droit commun ne fasse que préparer ou accompagner l’infraction politique. Tout autre est le cas du délit complexe, dont le type classique est l’attentat contre le chef de l’Etat. Ici, il n’est plus possible de disséquer l’acte matériel. Le bras qui frappe la poitrine du souverain prive un être humain de la vie, en même temps qu’il prive l’Etat du son chef. Il n’y a qu’un seul et
connexes. Le fait du pillage des magasins d’armuriers, celui de la destruction des maisons, ne portent pas par eux-mêmes atteinte à l’ordre politique. Ce qui viole ce dernier, c’est le fait du soulèvement, de la révolution en vue de laquelle les insurgés se sont procuré, par des actes illégaux, des moyens d’attaque et de défense. Mais, à la rigueur, chacun de ces délits pourrait exister sans l’autre, et c’est là le critérium juridique, bien que, dans la plupart des cas, l’infraction de droit commun ne fasse que préparer ou accompagner l’infraction politique. Tout autre est le cas du délit complexe, dont le type classique est l’attentat contre le chef de l’Etat. Ici, il n’est plus possible de disséquer l’acte matériel. Le bras qui frappe la poitrine du souverain prive un être humain de la vie, en même temps qu’il prive l’Etat du son chef. Il n’y a qu’un seul et même acte, mais il se qualifie doublement. Revenons-en maintenant à la question. Faut-il extrader pour des infractions connexes à des délits politiques? Si l’on dit oui, on s’évite la peine de rechercher dans chaque cas donné si l’acte pour lequel l’extradition est requise est connexe à un délit politique ou ne l’est pas. Il faudra extrader toutes les fois que la demande sera formulée pour un délit de droit commun, compris dans l’énumération du traité. — Si l’on dit non, on se réserve une liberté d’appréciation qui deviendra souvent embarrassante. La connexité doit-elle être admise, lorsqu’on profite d’une lutte politique pour assouvir ses passions personnelles, satisfaire une vengeance privée, ou porter atteinte à la vie ou à la propriété des citoyens dans un intérêt particulier? Y a-t-il connexité, même lorsque le lien qui unit les deux infractions n’est pas tellement intime que la jonction des procédures soit forcée ? Ce ne sont point là des questions d’une solution facile, et pourtant l’Etat requis devra les résoudre, à moins que, tranchant le nœud gordien, il ne décide de refuser l’extradition dans tous les cas. En fait, beaucoup de traités, si ce n’est la plupart, ont stipulé que l’extradition n’aurait lieu ni
ne l’est pas. Il faudra extrader toutes les fois que la demande sera formulée pour un délit de droit commun, compris dans l’énumération du traité. — Si l’on dit non, on se réserve une liberté d’appréciation qui deviendra souvent embarrassante. La connexité doit-elle être admise, lorsqu’on profite d’une lutte politique pour assouvir ses passions personnelles, satisfaire une vengeance privée, ou porter atteinte à la vie ou à la propriété des citoyens dans un intérêt particulier? Y a-t-il connexité, même lorsque le lien qui unit les deux infractions n’est pas tellement intime que la jonction des procédures soit forcée ? Ce ne sont point là des questions d’une solution facile, et pourtant l’Etat requis devra les résoudre, à moins que, tranchant le nœud gordien, il ne décide de refuser l’extradition dans tous les cas. En fait, beaucoup de traités, si ce n’est la plupart, ont stipulé que l’extradition n’aurait lieu ni pour les délits politiques, ni pour les faits connexes à de semblables délits. La pratique a même étendu considérablement la notion de la connexité, en ne faisant aucune distinction entre les divers cas, et en refusant régulièrement d’extrader. C’est ainsi que les membres de la Commune, réfugiés à l’étranger, n’ont pas été livrés pour les délits de droit commun (assassinats, vols, incendies) à raison desquels ils étaient recherchés par l’autorité française. La clause relative aux faits connexes et la pratique à laquelle elle a donné lieu sont vivement critiquées aujourd’hui. M. Renault, en particulier, les attaque avec force. Il y a là, suivant lui, une exagération déplorable, contre laquelle on ne saurait protester trop énergiquement. Autant l'exception relative aux faits politiques se justifie, autant il importe de la restreindre dans de justes limites, sans quoi on risque de la compromettre, et, en tout cas, d’altérer la notion du droit dans la conscience publique. Les hommes, de nos jours, ne sont en général que trop portés à voir avec indulgence les tentatives violentes pour changer l’ordre des choses établi, quand cet ordre de choses n’a pas toutes leurs sympathies et ne leur procure pas tous les avantages personnels qu’ils désirent. Il
pas été livrés pour les délits de droit commun (assassinats, vols, incendies) à raison desquels ils étaient recherchés par l’autorité française. La clause relative aux faits connexes et la pratique à laquelle elle a donné lieu sont vivement critiquées aujourd’hui. M. Renault, en particulier, les attaque avec force. Il y a là, suivant lui, une exagération déplorable, contre laquelle on ne saurait protester trop énergiquement. Autant l'exception relative aux faits politiques se justifie, autant il importe de la restreindre dans de justes limites, sans quoi on risque de la compromettre, et, en tout cas, d’altérer la notion du droit dans la conscience publique. Les hommes, de nos jours, ne sont en général que trop portés à voir avec indulgence les tentatives violentes pour changer l’ordre des choses établi, quand cet ordre de choses n’a pas toutes leurs sympathies et ne leur procure pas tous les avantages personnels qu’ils désirent. Il ne faut pas favoriser et encore exagérer cette tendance en ne prenant aucun compte des moyens employés. Ainsi, suivant M. Renault, il y a une distinction à faire, et le critérium en est celui-ci : Tout ce qui s’explique par l'insurrection et en est une conséquence directe revêt le caractère de celle-ci au point de vue de l’extradition. M. Teichmann s’élève de même contre la clause qui assimile les faits connexes au délit politique qu’ils accompagnent, il n’est pas permis, dit-il, de pousser à outrance un principe vrai et recommandable en soi, parce qu’on ne peut s'aveugler sur les singulières conséquences que doit produire un pareil procédé. N’oublions pas, d’ailleurs, que les temps sont changés depuis 1848. Presque toutes les nations ont conquis dans une large mesure les droits de liberté qui leur appartiennent et que jadis on leur refusait opiniâtrement. Les objections ne nous paraissent pas suffisantes pour faire abandonner le principe. Nous admettons volontiers, avec M. Renault, que l’Etat requis a toujours le droit d’examiner les cas spéciaux, d’apprécier la connexité et d’établir des distinctions suivant ce qui lui paraît juste. Mais nous pensons que l’Etat qui procéderait de la sorte s’exposerait, presque inévitablement, à des reproches de
de celle-ci au point de vue de l’extradition. M. Teichmann s’élève de même contre la clause qui assimile les faits connexes au délit politique qu’ils accompagnent, il n’est pas permis, dit-il, de pousser à outrance un principe vrai et recommandable en soi, parce qu’on ne peut s'aveugler sur les singulières conséquences que doit produire un pareil procédé. N’oublions pas, d’ailleurs, que les temps sont changés depuis 1848. Presque toutes les nations ont conquis dans une large mesure les droits de liberté qui leur appartiennent et que jadis on leur refusait opiniâtrement. Les objections ne nous paraissent pas suffisantes pour faire abandonner le principe. Nous admettons volontiers, avec M. Renault, que l’Etat requis a toujours le droit d’examiner les cas spéciaux, d’apprécier la connexité et d’établir des distinctions suivant ce qui lui paraît juste. Mais nous pensons que l’Etat qui procéderait de la sorte s’exposerait, presque inévitablement, à des reproches de partialité. Il lui arriverait, sans doute, d’admettre moins facilement la connexité lorsqu’il aurait toute confiance dans les tribunaux du pays réclamant, et de l’admettre plus facilement lorsque cette confiance serait plus limitée, ce qui pourrait constituer un danger sérieux pour le maintien des bonnes relations internationales. D’un autre côté, les considérations qui ont été développées plus haut, au sujet de la partialité des tribunaux du pays requérant, ont absolument la même force en ce qui concerne les Dans l'avis présenté par lui au Congrès d'Oxford, Bluntschli allait plus loin encore. Suivant lui, l'extradition devait être admise non pas seulement pour les délits connexes et les délits complexes, mais encore « dans les cas où ce n'est pas seulement l'ordre d’un État déterminé, mais l'ordre public et légal de toutes les nations civilisées qui est mis en danger et attaqué d’une façon criminelle. » « Tel est, » pensait-il, « le cas des conspirations communistes et nihilistes qui ont un caractère international et menacent toutes les autorités dans tous les pays. Aux maux internationaux, il faut des remèdes internationaux. » (Voir Revue de droit international, 1881, p. 74.) La mesure proposée par Bluntschli peut être fort agréable à certains gouvernements, mais