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certaines circonstances ont révélées inopérantes pour une application universelle. Toutefois, la formule conservée doit être complétée par l'addition d'une autre formule comportant la condamnation des guerres d'agression, conformément au Pacte de Paris de 1928, et la non-reconnaissance des acquisitions territoriales réalisées par la violence, conformément à la Déclaration américaine du 3 août 1932. Comme la non-reconnaissance ci-dessus visée peut aussi s'avérer inopérante en présence de l'indifférence des Etats conquérants à l'égard de l'attitude juridique des autres Membres de la Société, il conviendrait de prévoir une sanction effective consistant à interdire à la Société et à tous ses organismes de connaître de questions découlant de l'exercice d'une juridiction territoriale illicite, ou des problèmes qui, sous une forme quelconque, intéresseraient directement les territoires conquis. Article 12. Le paragraphe 1 de cet article admet sous une forme négative la possibilité qu'un Membre de la Société ait recours à la guerre après une sentence ou une décision du Conseil sur un différend qui devait être résolu. Une telle disposition est incompatible avec le Pacte de Paris et avec le système général de proscription de la guerre que représente le Pacte. Les articles 12 et 13 doivent être complétés par une disposition établissant que s'il n'y a pas accord entre les parties à un différend sur le caractère politique ou juridique de ce différend, ce sera le Conseil qui décidera à quelle catégorie de procédure ce différend doit être soumis. C'est seulement de cette façon que l'on assurera l'emploi de moyens pacifiques pour résoudre les conflits. Article 14. La première partie de cet article relative à la préparation du projet de Cour permanente de Justice internationale est désormais inutile. En amendant la rédaction de cet article, il conviendra d'ajouter l'énoncé des principes essentiels sur lesquels repose l'organisation du tribunal, à savoir: a) Son caractère électif; b) La représentation proportionnelle des groupes continentaux, sans préjudice de celle des divers systèmes juridiques et de la qualification personnelle, et non pas politique, des juges; c) La compatibilité entre le tribunal de la Société des Nations et tout autre tribunal régional ou continental qui pourrait être créé. Article 15.
n'y a pas accord entre les parties à un différend sur le caractère politique ou juridique de ce différend, ce sera le Conseil qui décidera à quelle catégorie de procédure ce différend doit être soumis. C'est seulement de cette façon que l'on assurera l'emploi de moyens pacifiques pour résoudre les conflits. Article 14. La première partie de cet article relative à la préparation du projet de Cour permanente de Justice internationale est désormais inutile. En amendant la rédaction de cet article, il conviendra d'ajouter l'énoncé des principes essentiels sur lesquels repose l'organisation du tribunal, à savoir: a) Son caractère électif; b) La représentation proportionnelle des groupes continentaux, sans préjudice de celle des divers systèmes juridiques et de la qualification personnelle, et non pas politique, des juges; c) La compatibilité entre le tribunal de la Société des Nations et tout autre tribunal régional ou continental qui pourrait être créé. Article 15. Il a été suggéré, à l'occasion de l'article 5, que le Conseil prenne à la majorité des deux tiers la décision visée par le paragraphe 4 de cet article, afin d'éviter que le simple dissentiment d'un Membre du Conseil n'appartenant pas à l'une des parties, puisse faire échouer tout le système de coopération internationale prévu par le Pacte. Article 16. S'il était possible de séparer le conflit, présentant presque les caractères d'une conflagration mondiale, qui s'est produit à la suite des mesures prises par la Société des Nations concernant le différend italo-éthiopien et les caractères particuliers de ce dernier, d'un point de vue bilatéral et régional, il faudrait convenir qu'il existait une disproportion évidente entre l'un et l'autre. Si, après une réforme du Pacte, les conditions nécessaires à l'admission des Membres de la Société et les obligations résultant de leur admission étaient bien déterminées, on pourrait éliminer la possibilité d'une nouvelle disproportion fondée principalement, non pas sur une différence de degré ou de genre de civilisation, mais sur le contraste entre une civilisation évidente et organisée et le caractère informe d'une collectivité encore plongée dans la barbarie. Ce n'est que lorsque l'égalité juridique instituée par le Pacte sera complétée par
système de coopération internationale prévu par le Pacte. Article 16. S'il était possible de séparer le conflit, présentant presque les caractères d'une conflagration mondiale, qui s'est produit à la suite des mesures prises par la Société des Nations concernant le différend italo-éthiopien et les caractères particuliers de ce dernier, d'un point de vue bilatéral et régional, il faudrait convenir qu'il existait une disproportion évidente entre l'un et l'autre. Si, après une réforme du Pacte, les conditions nécessaires à l'admission des Membres de la Société et les obligations résultant de leur admission étaient bien déterminées, on pourrait éliminer la possibilité d'une nouvelle disproportion fondée principalement, non pas sur une différence de degré ou de genre de civilisation, mais sur le contraste entre une civilisation évidente et organisée et le caractère informe d'une collectivité encore plongée dans la barbarie. Ce n'est que lorsque l'égalité juridique instituée par le Pacte sera complétée par une aptitude égale pour l'élaboration et l'exercice du droit, que les infractions aux devoirs internationaux, sous le régime du Pacte, pourront entraîner des conséquences identiques du point de vue juridique pour tous les Membres de la Société, quelque différents qu'ils soient sous le rapport de la puissance et de la situation géographique. L'énumération des sanctions prévues par l'article 16 doit être claire et son application graduelle. De cette façon, il ne sera pas nécessaire de discuter l'opportunité de certaines mesures, et il sera possible de les appliquer séparément suivant les circonstances et de recommander leur application exclusivement aux Etats qui, en les mettant en œuvre, réaliseront une sanction efficace. Il est en effet absurde et nuisible aux bonnes relations internationales que l'application de sanctions soit imposée à des Etats qui, en raison de l'étroitesse de leur commerce ou de leurs relations financières avec l'Etat coupable, ou en raison de leur éloignement géographique, ne causent à ce dernier aucune gêne, mais provoquent par leur attitude une tension morale nuisible. Il convient également de considérer que, lorsqu'il s'agit de conflits dans lesquels certains Etats n'ont aucun intérêt direct et pratique, l'opinion publique de ces Etats répugne à se voir contrainte à prendre
situation géographique. L'énumération des sanctions prévues par l'article 16 doit être claire et son application graduelle. De cette façon, il ne sera pas nécessaire de discuter l'opportunité de certaines mesures, et il sera possible de les appliquer séparément suivant les circonstances et de recommander leur application exclusivement aux Etats qui, en les mettant en œuvre, réaliseront une sanction efficace. Il est en effet absurde et nuisible aux bonnes relations internationales que l'application de sanctions soit imposée à des Etats qui, en raison de l'étroitesse de leur commerce ou de leurs relations financières avec l'Etat coupable, ou en raison de leur éloignement géographique, ne causent à ce dernier aucune gêne, mais provoquent par leur attitude une tension morale nuisible. Il convient également de considérer que, lorsqu'il s'agit de conflits dans lesquels certains Etats n'ont aucun intérêt direct et pratique, l'opinion publique de ces Etats répugne à se voir contrainte à prendre part à des actions collectives auxquelles ils ne reconnaissent aucune utilité politique ni aucun caractère de devoir moral supérieur à celui de leur propre conservation sous ses multiples aspects. En ce qui concerne les sanctions militaires, il convient de supprimer du Pacte la faculté donnée au Conseil de recommander aux gouvernements intéressés les effectifs avec lesquels ils devront participer à une action de coercition. Cette faculté pourrait être remplacée par celle d'autoriser l'emploi de moyens militaires à un Etat qui demanderait cette autorisation en vue de faire respecter les engagements de la Société. De cette façon, dans ces Etats, le sentiment de responsabilité directe deviendrait plus profond et il ne serait pas possible qu'ils se sentent enclins à déclencher une action collective au profit d'intérêts particuliers. Il est également indispensable, en ce qui concerne l'interdiction de faire le commerce des armes avec le belligérant en rupture de Pacte, que cette interdiction ne pèse pas uniquement sur les pays qui sont simplement des pays de transit, tandis que les pays qui les fabriquent ou qui les fournissent effectivement pourraient recueillir les bénéfices de ce commerce en faisant peser sur les premiers la responsabilité de l'arrêter ou de l'empêcher. Ad Article ig.
gouvernements intéressés les effectifs avec lesquels ils devront participer à une action de coercition. Cette faculté pourrait être remplacée par celle d'autoriser l'emploi de moyens militaires à un Etat qui demanderait cette autorisation en vue de faire respecter les engagements de la Société. De cette façon, dans ces Etats, le sentiment de responsabilité directe deviendrait plus profond et il ne serait pas possible qu'ils se sentent enclins à déclencher une action collective au profit d'intérêts particuliers. Il est également indispensable, en ce qui concerne l'interdiction de faire le commerce des armes avec le belligérant en rupture de Pacte, que cette interdiction ne pèse pas uniquement sur les pays qui sont simplement des pays de transit, tandis que les pays qui les fabriquent ou qui les fournissent effectivement pourraient recueillir les bénéfices de ce commerce en faisant peser sur les premiers la responsabilité de l'arrêter ou de l'empêcher. Ad Article ig. La faculté accordée à l'Assemblée d'inviter les Membres de la Société à procéder à un nouvel examen des traités devenus inapplicables ainsi que des situations internationales dangereuses pour la paix du monde, doit être remplacée par une formule plus stricte qui permette à l'Assemblée d'agir d'elle-même ou par l'intermédiaire des organes désignés par elle. Autrement, le principe du rebus sic stantibus, qu'il convient de retenir dans l'intérêt de la paix et de l'ordre international, ne peut fonctionner qu'en tant qu'il dépend de la volonté unilatérale d'un Etat qui peut avoir intérêt à le mettre en échec. Au sujet de cet article, il est également recommandable de déroger à la règle de l'unanimité et de remplacer cette règle par celle des décisions prises à la majorité des deux tiers. Ad Article 21. Cet article doit être substantiellement modifié. La doctrine de Monroe n'est pas une entente régionale, mais une règle unilatérale de la politique extérieure des Etats-Unis et elle ne peut, en conséquence, être présentée comme un exemple d'entente de ce genre. C'est ainsi que l'ont entendu invariablement les Gouvernements des Etats-Unis. L'Amérique latine ne la reconnaît pas comme une obligation internationale la concernant et lorsqu'il s'est agi de son application,
organes désignés par elle. Autrement, le principe du rebus sic stantibus, qu'il convient de retenir dans l'intérêt de la paix et de l'ordre international, ne peut fonctionner qu'en tant qu'il dépend de la volonté unilatérale d'un Etat qui peut avoir intérêt à le mettre en échec. Au sujet de cet article, il est également recommandable de déroger à la règle de l'unanimité et de remplacer cette règle par celle des décisions prises à la majorité des deux tiers. Ad Article 21. Cet article doit être substantiellement modifié. La doctrine de Monroe n'est pas une entente régionale, mais une règle unilatérale de la politique extérieure des Etats-Unis et elle ne peut, en conséquence, être présentée comme un exemple d'entente de ce genre. C'est ainsi que l'ont entendu invariablement les Gouvernements des Etats-Unis. L'Amérique latine ne la reconnaît pas comme une obligation internationale la concernant et lorsqu'il s'est agi de son application, les Etats-Unis ont proclamé qu'ils avaient seuls le droit de l'invoquer et de décider de l'opportunité de l'appliquer. Les ententes, accords ou pactes régionaux sont particulièrement recommandables en principe, surtout pour ce qui touche aux possibilités de l'article 16, relatif à l'application des sanctions; mais dans le cadre d'un système juridique tel que celui de la Société, ces accords ou ententes devraient être expressément déclarés par le Conseil compatibles avec le Pacte. C.364.M.238.IQ36. VII. 17. GOUVERNEMENT SUISSE. Berne, le 4 septembre 1936. Pour donner suite au vœu adopté le 4 juillet dernier par l'Assemblée, nous avons l'honneur de porter à votre connaissance que les premières déclarations faites à Genève au sujet d'une réforme de la Société des Nations ont retenu toute notre attention. Le Conseil fédéral estime qu'une revision ou un nouvel aménagement du Pacte devrait être examiné à la lumière de l'expérience. Cette étude est d'autant plus nécessaire que les conjonctures actuelles diffèrent profondément des conditions dans lesquelles le Pacte a été élaboré. L'écart entre les espoirs et les réalités s'est révélé très grand. C'est de là que provient, pour une bonne part, la diminution de crédit dont souffre la Société des Nations. Le Gouvernement de la Confédération n'entend
juridique tel que celui de la Société, ces accords ou ententes devraient être expressément déclarés par le Conseil compatibles avec le Pacte. C.364.M.238.IQ36. VII. 17. GOUVERNEMENT SUISSE. Berne, le 4 septembre 1936. Pour donner suite au vœu adopté le 4 juillet dernier par l'Assemblée, nous avons l'honneur de porter à votre connaissance que les premières déclarations faites à Genève au sujet d'une réforme de la Société des Nations ont retenu toute notre attention. Le Conseil fédéral estime qu'une revision ou un nouvel aménagement du Pacte devrait être examiné à la lumière de l'expérience. Cette étude est d'autant plus nécessaire que les conjonctures actuelles diffèrent profondément des conditions dans lesquelles le Pacte a été élaboré. L'écart entre les espoirs et les réalités s'est révélé très grand. C'est de là que provient, pour une bonne part, la diminution de crédit dont souffre la Société des Nations. Le Gouvernement de la Confédération n'entend pas, pour le moment, présenter des propositions précises sur tel ou tel point qui lui paraîtrait appeler une réforme. Il examinera avec soin toutes suggestions qui seraient de nature à renforcer l'autorité de la Société des Nations. Mais il tient à déclarer qu'il y aurait un intérêt primordial à envisager l'œuvre même de la réforme sous l'angle de l'universalité. La Société des Nations, malgré l'entrée de plusieurs Etats nouveaux, s'est trouvée diminuée par la sortie de plusieurs Membres anciens et n'a pas reçu l'adhésion de tous les Etats dont elle avait, à sa fondation, escompté le concours. L'universalité, qui avait été dès le début considérée comme une condition essentielle de son succès, nous paraît devoir être l'un des objectifs de la réforme à entreprendre. Les changements à apporter devraient, par conséquent, faciliter aux Etats qui ne font pas encore partie de la Société des Nations ou n'en font plus partie l'entrée ou le retour dans son sein. Cet objectif à lui seul mériterait tous les efforts et justifierait des changements qui, sans l'être, peuvent paraître des sacrifices à quelques-uns. Ce que le Pacte perdrait en substance juridique, il le gagnerait en efficacité morale. Aussi longtemps, du reste, que plusieurs grands
l'œuvre même de la réforme sous l'angle de l'universalité. La Société des Nations, malgré l'entrée de plusieurs Etats nouveaux, s'est trouvée diminuée par la sortie de plusieurs Membres anciens et n'a pas reçu l'adhésion de tous les Etats dont elle avait, à sa fondation, escompté le concours. L'universalité, qui avait été dès le début considérée comme une condition essentielle de son succès, nous paraît devoir être l'un des objectifs de la réforme à entreprendre. Les changements à apporter devraient, par conséquent, faciliter aux Etats qui ne font pas encore partie de la Société des Nations ou n'en font plus partie l'entrée ou le retour dans son sein. Cet objectif à lui seul mériterait tous les efforts et justifierait des changements qui, sans l'être, peuvent paraître des sacrifices à quelques-uns. Ce que le Pacte perdrait en substance juridique, il le gagnerait en efficacité morale. Aussi longtemps, du reste, que plusieurs grands pays demeureront en dehors de la Société des Nations, celle-ci ne peut guère espérer accomplir, dans le domaine économique, les tâches qui constituent un de ses objectifs essentiels. On ne doit pas non plus perdre de vue qu'une Société des Nations non universelle n'est pas seulement une institution moins forte et moins efficace, mais une institution dont le caractère pourrait s'altérer. De l'association universelle pour le développement et le maintien du droit international qu'elle aurait dû être dès l'origine, elle risque de se transformer en une association d'Etats exposés par la nature des choses à se trouver en antagonisme avec les Etats qui n'en font point partie. On s'abuserait en croyant que l'Institution de Genève pourrait compenser le nombre insuffisant de ses Membres par les moyens coercitifs du Pacte. Les sanctions instituées par l'article 16 ont suscité en maints pays les objections les plus fondées. Elles ont été appliquées dans certains cas; elles n'ont pas été appliquées dans d'autres, et il y a des cas évidents où elles ne pourraient jamais être appliquées. Elles créent ainsi des inégalités trop accusées. Si les obligations assumées de part et d'autre sont théoriquement les mêmes, leurs effets sont très différents selon qu'il s'agit
et moins efficace, mais une institution dont le caractère pourrait s'altérer. De l'association universelle pour le développement et le maintien du droit international qu'elle aurait dû être dès l'origine, elle risque de se transformer en une association d'Etats exposés par la nature des choses à se trouver en antagonisme avec les Etats qui n'en font point partie. On s'abuserait en croyant que l'Institution de Genève pourrait compenser le nombre insuffisant de ses Membres par les moyens coercitifs du Pacte. Les sanctions instituées par l'article 16 ont suscité en maints pays les objections les plus fondées. Elles ont été appliquées dans certains cas; elles n'ont pas été appliquées dans d'autres, et il y a des cas évidents où elles ne pourraient jamais être appliquées. Elles créent ainsi des inégalités trop accusées. Si les obligations assumées de part et d'autre sont théoriquement les mêmes, leurs effets sont très différents selon qu'il s'agit d'une grande Puissance ou d'un Etat à ressources plus limitées. L'idée s'impose, nous semble-t-il, d'établir un plus juste équilibre entre les risques des uns et des autres. Pour un petit pays, l'application de l'article 16 peut être une question de vie ou de mort. Un nouvel aménagement de cet article devrait donc être envisagé; les études entreprises en 1921 par la Commission internationale du blocus mériteraient d'être poursuivies. Le Pacte devrait être amélioré, d'autre part, dans le domaine de la prévention des guerres. Il y aurait lieu notamment d'améliorer ses méthodes de règlement pacifique, spécialement celles qui ont pour but d'aplanir les conflits politiques. Des propositions précises seront faites, comme il a été annoncé, en vue d'une application plus prompte et plus efficace de l'article 11, voire des articles 12 et 15. Nous les examinerons dans l'esprit le plus sympathique. Si, malgré les critiques auxquelles il se heurte, l'article 16 subsistait néanmoins dans sa teneur actuelle ou si les risques qu'il comporte étaient encore aggravés, la Suisse se verrait obligée de rappeler une fois de plus la situation toute spéciale dans laquelle elle se trouve, situation que le Conseil de la Société des Nations a qualifiée d'unique dans la Déclaration
devrait donc être envisagé; les études entreprises en 1921 par la Commission internationale du blocus mériteraient d'être poursuivies. Le Pacte devrait être amélioré, d'autre part, dans le domaine de la prévention des guerres. Il y aurait lieu notamment d'améliorer ses méthodes de règlement pacifique, spécialement celles qui ont pour but d'aplanir les conflits politiques. Des propositions précises seront faites, comme il a été annoncé, en vue d'une application plus prompte et plus efficace de l'article 11, voire des articles 12 et 15. Nous les examinerons dans l'esprit le plus sympathique. Si, malgré les critiques auxquelles il se heurte, l'article 16 subsistait néanmoins dans sa teneur actuelle ou si les risques qu'il comporte étaient encore aggravés, la Suisse se verrait obligée de rappeler une fois de plus la situation toute spéciale dans laquelle elle se trouve, situation que le Conseil de la Société des Nations a qualifiée d'unique dans la Déclaration de Londres du 13 février 1920. Le Conseil fédéral doit, d'ailleurs, confirmer que la Suisse ne saurait être tenue à des sanctions qui, par leur nature et leurs effets, exposeraient sa neutralité à un danger réel. Cette neutralité perpétuelle est consacrée par des traditions séculaires et l'Europe en proclamait, il y a plus de cent ans déjà, les incontestables bienfaits. Nous croyons pouvoir nous borner à ces quelques considérations, nous réservant de les compléter ou d'en présenter de nouvelles lorsque la position des autres Etats sera mieux connue. Le Conseil fédéral tenait cependant à marquer la direction dans laquelle, à son avis, la réforme devrait s'orienter pour faire œuvre féconde et durable. Partisan convaincu d'une collaboration internationale dans les limites générales du Pacte, il ne s'inspire que du souci de maintenir une institution qui est dans l'intérêt de tous et dont la disparition ferait perdre au monde tout espoir d'organiser la paix entre les nations. Département politique fédéral, LONDRES, le 8 septembre 1936. Me référant à votre lettre C.L. 124.1936.VII du 7 juillet, j'ai l'honneur, d'ordre de M. Eden, Secrétaire d'Etat, de porter à votre connaissance que le Gouvernement de Sa Majesté dans le Royaume-Uni n'a pas l'intention de présenter,