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de la Conférence Impériale de 1926 consolidé et plus uni qu'auparavant. Comment expliquer cette contradiction, cette divergence complète de vues? La raison en est que l'œuvre de la Conférence Impériale de 1926 contient en elle-même une certaine part de contradiction. Elle se présente sous deux aspects diamétralement opposés et l'erreur de bien des publicistes a été de s'attacher exclusivement à l'un ou à l'autre de ces deux aspects, ce qui devait entraîner entre eux les profondes divergences que l'on sait. En réalité, et quelque paradoxal que cela puisse paraître, la Conférence de 1926 a eu à la fois pour conséquence l'affaiblissement, et la consolidation de l'unité impériale, selon le point de vue auquel on se place. D'une part, la Conférence Impériale de 1926 constitue le point d'aboutissement d'une longue et irrésistible évolution tendant à l'émancipation progressive et toujours plus complète des Dominions c'est en ce sens qu'il est permis de dire qu'elle a affaibli l'unité de l'Empire Britannique. Elle se présente, d'autre part, comme le point de départ officiel d'une nouvelle politique de nature à assurer la consolidation et la rénovation de l'unité impériale et c'est en ce sens que l'on peut affirmer qu'elle a fortifié cette dernière. Ce sont ces deux points, en apparence contradictoires, qu'il conviendra de mettre en pleine et égale lumière. Mais ici une remarque préliminaire s'impose. On sait quelle est l'influence prépondérante de la coutume, le rôle considérable du précédent dans le droit anglo-saxon. Ce serait donc une faute grave que d'étudier de but en blanc l'œuvre de la Conférence Impériale de 1926, comme si celle-ci avait été l'auteur exclusif de la transformation actuelle de l'Empire Britannique. En réalité, elle n'a fait que reconnaître en droit un état de fait qui s'était instauré insensiblement depuis la fin de la guerre, elle n'a fait que donner satisfaction à deux aspirations quelque peu contradictoires qui s'étaient manifestées dans les diverses parties de l'Empire, et dont l'origine doit être cherchée assez haut dans l'histoire. Cette étude manquerait donc de base, elle construirait en quelque sorte dans le vide, si elle se bornait à commenter les résolutions adoptées en
ces deux points, en apparence contradictoires, qu'il conviendra de mettre en pleine et égale lumière. Mais ici une remarque préliminaire s'impose. On sait quelle est l'influence prépondérante de la coutume, le rôle considérable du précédent dans le droit anglo-saxon. Ce serait donc une faute grave que d'étudier de but en blanc l'œuvre de la Conférence Impériale de 1926, comme si celle-ci avait été l'auteur exclusif de la transformation actuelle de l'Empire Britannique. En réalité, elle n'a fait que reconnaître en droit un état de fait qui s'était instauré insensiblement depuis la fin de la guerre, elle n'a fait que donner satisfaction à deux aspirations quelque peu contradictoires qui s'étaient manifestées dans les diverses parties de l'Empire, et dont l'origine doit être cherchée assez haut dans l'histoire. Cette étude manquerait donc de base, elle construirait en quelque sorte dans le vide, si elle se bornait à commenter les résolutions adoptées en 1926. L'œuvre de la Conférence Impériale de 1926 ne s'explique et ne s'éclaire, au contraire, que par l'histoire; elle fait partie d'un enchaînement de faits historiques dont on ne saurait l'isoler. Pour toutes ces raisons, il conviendra de rappeler d'abord, dans un tableau sommaire, quels sont les précédents historiques de la Conférence Impériale de 1926, quelle a été au cours des cinquante dernières années l'évolution de l'Empire Britannique, la seconde partie de cette étude étant plus spécialement consacrée à la Conférence qui nous occupe. I. L'ÉVOLUTION DE L'EMPIRE BRITANNIQUE DE 1887 A 1926; LES CONFÉRENCES COLONIALES ET IMPÉRIALES. C'est en 1887, à l'occasion du Jubilé de la reine Victoria, que se tint à Londres la première Conférence coloniale. Cette Conférence, purement consultative, réunissait, sous la présidence du secrétaire d'État pour les colonies, les principaux ministres des colonies autonomes ou Dominions. C'était l'ancêtre direct de notre conférence de 1926. A cette époque deux doctrines s'opposaient la doctrine libérale et la doctrine impérialiste. La vieille doctrine libérale, celle de l'École de Manchester, avait, on le sait, fait triompher, au milieu du XIXe siècle, les deux principes du libre-échange et de l'autonomie coloniale. Sur ce dernier terrain, elle avait poussé le principe jusqu'à
la Conférence Impériale de 1926, quelle a été au cours des cinquante dernières années l'évolution de l'Empire Britannique, la seconde partie de cette étude étant plus spécialement consacrée à la Conférence qui nous occupe. I. L'ÉVOLUTION DE L'EMPIRE BRITANNIQUE DE 1887 A 1926; LES CONFÉRENCES COLONIALES ET IMPÉRIALES. C'est en 1887, à l'occasion du Jubilé de la reine Victoria, que se tint à Londres la première Conférence coloniale. Cette Conférence, purement consultative, réunissait, sous la présidence du secrétaire d'État pour les colonies, les principaux ministres des colonies autonomes ou Dominions. C'était l'ancêtre direct de notre conférence de 1926. A cette époque deux doctrines s'opposaient la doctrine libérale et la doctrine impérialiste. La vieille doctrine libérale, celle de l'École de Manchester, avait, on le sait, fait triompher, au milieu du XIXe siècle, les deux principes du libre-échange et de l'autonomie coloniale. Sur ce dernier terrain, elle avait poussé le principe jusqu'à ses plus extrêmes conséquences elle pensait qu'il était naturel que les colonies autonomes se séparassent un jour ou l'autre de la métropole, et, estimant que celles-ci étaient plus pour la Grande-Bretagne une occasion de charges et de difficultés qu'une source d'avantages et de bénéfices, elle envisageait cette éventualité sans déplaisir. C'est contre cette thèse que s'élevaient les impérialistes. Ils faisaient remarquer que la prépondérance économique de l'Angleterre tendait à s'évanouir des concurrents dangereux apparaissaient et les marchés extérieurs échappaient peu à peu à l'industrie britannique. Pour eux, la grandeur de l'Angleterre ne résidait pas exclusivement dans son commerce, ainsi que l'enseignait l'École de Manchester. Elle résidait surtout dans son Empire il fallait réorganiser cet Empire, assurer une plus étroite collaboration entre tous ses membres, en un mot renforcer l'unité impériale. Pour atteindre un tel but, les impérialistes demandaient que l'on resserrât les liens constitutionnels, militaires et économiques, unissant la métropole et les Dominions. Tel était le programme impérialiste. Il rencontrait dans tout l'Empire, à la fin du XIXe siècle, une assez grande faveur. Mais une divergence profonde séparait le point de vue de la Grande-Bretagne et celui des Dominions. Le parti conservateur britannique, alors au pouvoir, se montrait favorable aux
C'est contre cette thèse que s'élevaient les impérialistes. Ils faisaient remarquer que la prépondérance économique de l'Angleterre tendait à s'évanouir des concurrents dangereux apparaissaient et les marchés extérieurs échappaient peu à peu à l'industrie britannique. Pour eux, la grandeur de l'Angleterre ne résidait pas exclusivement dans son commerce, ainsi que l'enseignait l'École de Manchester. Elle résidait surtout dans son Empire il fallait réorganiser cet Empire, assurer une plus étroite collaboration entre tous ses membres, en un mot renforcer l'unité impériale. Pour atteindre un tel but, les impérialistes demandaient que l'on resserrât les liens constitutionnels, militaires et économiques, unissant la métropole et les Dominions. Tel était le programme impérialiste. Il rencontrait dans tout l'Empire, à la fin du XIXe siècle, une assez grande faveur. Mais une divergence profonde séparait le point de vue de la Grande-Bretagne et celui des Dominions. Le parti conservateur britannique, alors au pouvoir, se montrait favorable aux deux premiers points du programme impérialiste, concernant les liens constitutionnels et la défense de l'Empire, mais il était hostile au régime de la préférence impériale, comprenant que celle-ci était incompatible avec le vieil idéal libre-échangiste cher au peuple anglais. Les Dominions, au contraire, voyaient avec défaveur tout projet de réforme constitutionnelle, craignant de compromettre leur autonomie par contre, ils étaient tout disposés à accorder à la métropole des tarifs préférentiels, mais ils demandaient la réciprocité. Ainsi l'entente ne pouvait se faire que sur la question de la défense, et encore n'était-on pas d'accord sur le montant de la contribution de chacun. Il n'est pas surprenant dans ces conditions que les quatre premières Conférences Coloniales, qui se réunirent entre 1887 et 1902, n'aient abouti qu'à des résultats fort médiocres. C'est alors que J. Chamberlain, secrétaire d'État pour les Colonies et grand champion de l'impérialisme, estima que celui-ci était voué à l'insuccès, si des concessions n'étaient faites de part et d'autre. Ce fut l'origine de l'évolution qui l'amena à se faire en Angleterre le chef du néo-protectionnisme. On sait ce qu'il en advint. Chamberlain réussit tant bien que mal à convertir son parti, mais il le fit battre aux élections de 1906
constitutionnelle, craignant de compromettre leur autonomie par contre, ils étaient tout disposés à accorder à la métropole des tarifs préférentiels, mais ils demandaient la réciprocité. Ainsi l'entente ne pouvait se faire que sur la question de la défense, et encore n'était-on pas d'accord sur le montant de la contribution de chacun. Il n'est pas surprenant dans ces conditions que les quatre premières Conférences Coloniales, qui se réunirent entre 1887 et 1902, n'aient abouti qu'à des résultats fort médiocres. C'est alors que J. Chamberlain, secrétaire d'État pour les Colonies et grand champion de l'impérialisme, estima que celui-ci était voué à l'insuccès, si des concessions n'étaient faites de part et d'autre. Ce fut l'origine de l'évolution qui l'amena à se faire en Angleterre le chef du néo-protectionnisme. On sait ce qu'il en advint. Chamberlain réussit tant bien que mal à convertir son parti, mais il le fit battre aux élections de 1906 il s'était brisé sur l'écueil de la vie chère. C'était la fin de l'impérialisme. Des Conférences intervinrent bien en 1907 et 1911, qui prirent même le titre de Conférences Impériales; mais, comme pour les précédentes, l'accord ne put se faire, et encore très incomplètement, que sur la question de la défense impériale. En somme, toutes ces conférences Coloniales ou Impériales d'avant-guerre présentent un trait commun on y prononça toujours de fort beaux discours à la gloire de l'Empire, mais on n'y prit jamais que des résolutions anodines et sans portée pratique. Elles n'eurent, en définitive, qu'un mérite, considérable d'ailleurs, celui de raviver périodiquement le culte de l'unité impériale. En regard du vieux principe de l'autonomie coloniale qu'avait fait triompher l'École de Manchester, se trouve posé un principe désormais tout aussi fort et tout aussi incontesté, le principe de l'unité impériale. Ce sont ces principes qui devaient dominer toute l'œuvre de la Conférence Impériale de 1936. Nous arrivons ainsi aux événements de 1914 et à leurs conséquences. Mais, avant d'en esquisser un bref tableau, il convient de montrer quel était à la veille de la guerre, le statut constitutionnel et international des Dominions, leur situation aussi bien à l'égard de la
défense impériale. En somme, toutes ces conférences Coloniales ou Impériales d'avant-guerre présentent un trait commun on y prononça toujours de fort beaux discours à la gloire de l'Empire, mais on n'y prit jamais que des résolutions anodines et sans portée pratique. Elles n'eurent, en définitive, qu'un mérite, considérable d'ailleurs, celui de raviver périodiquement le culte de l'unité impériale. En regard du vieux principe de l'autonomie coloniale qu'avait fait triompher l'École de Manchester, se trouve posé un principe désormais tout aussi fort et tout aussi incontesté, le principe de l'unité impériale. Ce sont ces principes qui devaient dominer toute l'œuvre de la Conférence Impériale de 1936. Nous arrivons ainsi aux événements de 1914 et à leurs conséquences. Mais, avant d'en esquisser un bref tableau, il convient de montrer quel était à la veille de la guerre, le statut constitutionnel et international des Dominions, leur situation aussi bien à l'égard de la métropole que de l'étranger. Cette double situation, qui n'était définie par aucun texte général, mais résultait uniquement de la coutume, selon la méthode chère aux anglo-saxons, peut se résumer de la façon suivante. Les Dominions sont encore en 1914 de simples colonies autonomes, ce qui veut dire qu'ils se gouvernent et s'administrent librement à l'intérieur selon leurs lois propres, mais qu'ils ne possèdent aucune personnalité internationale et ne peuvent en conséquence entretenir des rapports directs avec les puissances étrangères. A ce double principe, la pratique apportait d'ailleurs un certain nombre de tempéraments. Au point de vue interne, d'abord, l'autonomie des Dominions n'est pas absolue, en ce sens que ceux-ci restent soumis à un certain contrôle de la métropole, contrôle d'ordre législatif, exécutif et judiciaire. Le contrôle législatif est double. Il peut être exercé d'abord par le Parlement Britannique qui conserve le droit théorique de légiférer pour tout l'Empire. Il peut être exercé ensuite par le Gouverneur Général du Dominion, représentant le gouvernement britannique, qui dispose en principe d'un droit de veto à l'égard des lois coloniales. En réalité, en 1914, ce double contrôle est tombé en désuétude et l'autonomie législative des Dominions est complète, à cela près que tous les
et s'administrent librement à l'intérieur selon leurs lois propres, mais qu'ils ne possèdent aucune personnalité internationale et ne peuvent en conséquence entretenir des rapports directs avec les puissances étrangères. A ce double principe, la pratique apportait d'ailleurs un certain nombre de tempéraments. Au point de vue interne, d'abord, l'autonomie des Dominions n'est pas absolue, en ce sens que ceux-ci restent soumis à un certain contrôle de la métropole, contrôle d'ordre législatif, exécutif et judiciaire. Le contrôle législatif est double. Il peut être exercé d'abord par le Parlement Britannique qui conserve le droit théorique de légiférer pour tout l'Empire. Il peut être exercé ensuite par le Gouverneur Général du Dominion, représentant le gouvernement britannique, qui dispose en principe d'un droit de veto à l'égard des lois coloniales. En réalité, en 1914, ce double contrôle est tombé en désuétude et l'autonomie législative des Dominions est complète, à cela près que tous les textes intéressant la Constitution de l'un d'entre eux doivent être approuvés par le Parlement de Westminster. Le contrôle exécutif est moins théorique. Lui aussi, il est double il est exercé dans le Dominion par le Gouverneur Général et dans la métropole par le Colonial Office. Le Gouverneur Général, nommé théoriquement par le Roi, en fait par le cabinet de Londres, dispose en principe du pouvoir exécutif; mais celui-ci appartient en réalité au cabinet local, qui doit jouir de la confiance du Parlement colonial. Le rôle véritable du Gouverneur Général est de représenter dans chaque Dominion les vues du gouvernement britannique et de servir d'intermédiaire entre le Cabinet local et le Colonial Office. Celui-ci exerce directement de Londres un contrôle assez étroit sur toutes les questions d'ordre impérial, c'est-à-dire celles n'intéressant pas exclusivement un Dominion, mais plusieurs ou l'Empire tout entier. Il en est ainsi notamment pour l'armée et la marine. Quant au contrôle judiciaire, c'est certainement le plus effectif des trois. Il est essentiellement exercé par la Section judiciaire du Conseil Privé du Roi, laquelle joue le rôle de Cour Suprême d'appel au civil et au criminel pour tout l'Empire, sauf certaines restrictions dans le détail desquelles nous ne pouvons
par le Roi, en fait par le cabinet de Londres, dispose en principe du pouvoir exécutif; mais celui-ci appartient en réalité au cabinet local, qui doit jouir de la confiance du Parlement colonial. Le rôle véritable du Gouverneur Général est de représenter dans chaque Dominion les vues du gouvernement britannique et de servir d'intermédiaire entre le Cabinet local et le Colonial Office. Celui-ci exerce directement de Londres un contrôle assez étroit sur toutes les questions d'ordre impérial, c'est-à-dire celles n'intéressant pas exclusivement un Dominion, mais plusieurs ou l'Empire tout entier. Il en est ainsi notamment pour l'armée et la marine. Quant au contrôle judiciaire, c'est certainement le plus effectif des trois. Il est essentiellement exercé par la Section judiciaire du Conseil Privé du Roi, laquelle joue le rôle de Cour Suprême d'appel au civil et au criminel pour tout l'Empire, sauf certaines restrictions dans le détail desquelles nous ne pouvons entrer. En ce qui concerne, maintenant, les affaires extérieures, le principe, avons-nous dit, est que les Dominions ne jouissent pas de la personnalité internationale, celle-ci appartenant exclusivement à la métropole. Il en résulte qu'ils n'ont aucune représentation à l'extérieur, en dehors des agents diplomatiques britanniques, qui représentent l'Empire tout entier, tout en relevant exclusivement du Foreign Office. Il en résulte encore qu'ils n'ont pas davantage le pouvoir de conclure directement des traités avec les puissances étrangères ce droit appartient exclusivement à la Grande-Bretagne, qui peut engager dans les traités qu'elle passe, non seulement le Royaume-Uni, mais l'Empire tout entier. Cependant des usages se sont introduits depuis 1880 environ, qui apportent à la règle précédente de notables atténuations, en ce qui concerne les traités de commerce. D'une part, l'Angleterre reconnaît aux Dominions la faculté de donner ou de refuser leur adhésion aux traités de commerce qu'elle passe avec l'étranger. D'autre part, quand il s'agit d'un traité de commerce intéressant exclusivement un Dominion, ce dernier est autorisé à nommer des plénipotentiaires adjoints ceux-ci en fait mènent seuls les négociations, les diplomates britanniques n'intervenant qu'au moment de la signature. Mais ceci, répétons-le, ne concerne que les traités de commerce. En ce qui touche
tout en relevant exclusivement du Foreign Office. Il en résulte encore qu'ils n'ont pas davantage le pouvoir de conclure directement des traités avec les puissances étrangères ce droit appartient exclusivement à la Grande-Bretagne, qui peut engager dans les traités qu'elle passe, non seulement le Royaume-Uni, mais l'Empire tout entier. Cependant des usages se sont introduits depuis 1880 environ, qui apportent à la règle précédente de notables atténuations, en ce qui concerne les traités de commerce. D'une part, l'Angleterre reconnaît aux Dominions la faculté de donner ou de refuser leur adhésion aux traités de commerce qu'elle passe avec l'étranger. D'autre part, quand il s'agit d'un traité de commerce intéressant exclusivement un Dominion, ce dernier est autorisé à nommer des plénipotentiaires adjoints ceux-ci en fait mènent seuls les négociations, les diplomates britanniques n'intervenant qu'au moment de la signature. Mais ceci, répétons-le, ne concerne que les traités de commerce. En ce qui touche les questions diplomatiques proprement dites, la règle ne souffre pas d'exception. Bien plus, non seulement les Dominions n'ont aucune personnalité internationale, mais encore ils ne participent en rien à la direction de la politique étrangère de l'Empire; qui appartient encore, à la veille de la guerre, exclusivement à la métropole. Il convient de signaler cependant qu'à la Conférence Impériale de 1911, les Dominions pour la première fois s'étaient plaints d'un tel état de choses et avaient émis le vœu d'être consultés à l'avenir sur les points essentiels de la politique extérieure de l'Empire. En résumé, on voit que les Dominions bénéficiaient en 1914 d'une large autonomie qui, pour n'être pas absolue, tendait cependant à s'affranchir progressivement du contrôle métropolitain; d'autre part, ils commençaient à acquérir, tout au moins en ce qui touche les questions douanières, une certaine existence internationale de fait. C'est cette double tendance que la guerre de 1914 devait accentuer dans des proportions considérables. Lorsque le 4 août 1914 l'Angleterre déclara la guerre à l'Allemagne, on put se demander (et les Allemands l'espérèrent un instant) si les Dominions n'allaient pas profiter de l'occasion qui leur était offerte, pour rompre les faibles liens qui les unissaient à la métropole
Il convient de signaler cependant qu'à la Conférence Impériale de 1911, les Dominions pour la première fois s'étaient plaints d'un tel état de choses et avaient émis le vœu d'être consultés à l'avenir sur les points essentiels de la politique extérieure de l'Empire. En résumé, on voit que les Dominions bénéficiaient en 1914 d'une large autonomie qui, pour n'être pas absolue, tendait cependant à s'affranchir progressivement du contrôle métropolitain; d'autre part, ils commençaient à acquérir, tout au moins en ce qui touche les questions douanières, une certaine existence internationale de fait. C'est cette double tendance que la guerre de 1914 devait accentuer dans des proportions considérables. Lorsque le 4 août 1914 l'Angleterre déclara la guerre à l'Allemagne, on put se demander (et les Allemands l'espérèrent un instant) si les Dominions n'allaient pas profiter de l'occasion qui leur était offerte, pour rompre les faibles liens qui les unissaient à la métropole et pour refuser de suivre celle-ci dans une guerre engagée sans leur assentiment. A cette grave question, les Dominions fournirent la réponse éclatante que l'on sait. De 1914 à 1918, ils ne cessèrent d'apporter, spontanément et sans réserve, à la mère-patrie un concours militaire et économique qui ne fut pas, il faut le reconnaître, l'une des moindres causes de la victoire des Alliés. Mais, dès 1915, les Dominions, conscients de l'importance du rôle qu'ils jouaient, réclamaient, avec beaucoup de courtoisie mais aussi de fermeté, une part dans la direction de la guerre et des affaires étrangères de l'Empire. Quand M. Lloyd George prit en 1916 la direction du Cabinet britannique, il comprit qu'il n'était pas possible de tenir plus longtemps à l'écart des Dominions qui, par leur sang et par leur or, contribuaient au succès de la cause commune, et le jour de Noël 1916 il prit une double décision. Il invitait, tout d'abord, les premiers ministres des Dominions à venir se joindre au Cabinet britannique, pour s'entendre avec celui-ci sur la conduite de la guerre et les bases possibles de la paix. En même temps, une Conférence Impériale était convoquée pour étudier certaines questions d'ordre impérial, dont la solution