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Conseil seraient disposées à intervenir dans un cas donné. Si, au début même, ou dans les premiers stades du litige, les parties ne peuvent conserver aucun doute quant à la volonté du Conseil et à la détermination des Etats membres de la mettre à exécution, il y aurait là un frein puissant dont l'action ne pourrait manquer de se faire sentir aux Etats qui envisageraient une agression en violation du Pacte. Et plus tôt cet Etat aura été amené à comprendre la situation, plus il lui sera facile de modifier son attitude et de se conformer aux recommandations éventuelles du Conseil. Un retard signifie trop souvent que l'une des parties, ou les deux, se livrent à des préparatifs militaires sur lesquels il est de plus en plus difficile de revenir et que les autres Membres de la Société se trouvent ainsi en face d'une situation dans laquelle une intervention efficace devient de plus en plus difficile et aléatoire. La meilleure façon de servir la cause de la paix est, autant qu'il est possible, de faire en sorte que les gouvernements sachent où ils en sont. Si, d'autre part, il apparaît que les Membres de la Société ne sont pas disposés, dans le cas envisagé, à intervenir d'une manière effective, il est encore préférable que l'on soit mis en face des réalités de la situation. » Le Gouvernement du Libéria « recommande qu'en cas de guerre ou de menace de guerre contre un Etat membre, le Conseil de la Société des Nations soit convoqué dans les trois jours qui suivront une notification à cet effet envoyée au Secrétaire général ». Le Gouvernement norvégien déclare: « Avant tout, il importe de fortifier dans la Société des Nations le pouvoir d'intervenir dans tout ce qui pourrait créer des conflits dangereux ou mener à la guerre, intervenir en temps utile, avant que la pensée même de la guerre se présente. » Le Gouvernement suédois dit: «L'expérience prouve que la Société des Nations doit intervenir à un stade aussi peu avancé que possible d'un différend en s'efforçant d'empêcher par son action médiatrice et l'organisation de
dans le cas envisagé, à intervenir d'une manière effective, il est encore préférable que l'on soit mis en face des réalités de la situation. » Le Gouvernement du Libéria « recommande qu'en cas de guerre ou de menace de guerre contre un Etat membre, le Conseil de la Société des Nations soit convoqué dans les trois jours qui suivront une notification à cet effet envoyée au Secrétaire général ». Le Gouvernement norvégien déclare: « Avant tout, il importe de fortifier dans la Société des Nations le pouvoir d'intervenir dans tout ce qui pourrait créer des conflits dangereux ou mener à la guerre, intervenir en temps utile, avant que la pensée même de la guerre se présente. » Le Gouvernement suédois dit: «L'expérience prouve que la Société des Nations doit intervenir à un stade aussi peu avancé que possible d'un différend en s'efforçant d'empêcher par son action médiatrice et l'organisation de mesures efficaces en vue de prévenir l'aggravation du différend, que celui-ci entraîne une rupture. » Le Gouvernement suisse se déclare disposé à examiner « dans l'esprit le plus sympathique » les propositions qui seront faites « en vue d'une application plus prompte et plus efficace de l'article 11 ». Les mesures susceptibles d'être décidées en vertu de l'article II. Le Gouvernement australien fait une proposition qu'il désirerait voir examiner : « Au cas où des circonstances de nature à compromettre la paix du monde seraient portées à la connaissance du Conseil, serait-il possible de convoquer les Membres de la Société des Nations pour que ceux-ci puissent arrêter leur attitude à l'égard du litige et déterminer si, au cas où un pays paraissant vouloir entreprendre une agression persisterait dans ses intentions, ils seraient disposés à entreprendre une action concertée avant que l'intention agressive se soit effectivement traduite par un acte d'agression. » Le Gouvernement belge dit : « Il s'agirait de préciser les mesures que peut prendre le Conseil « pour sauvegarder efficacement la paix des nations », en écartant les menaces de guerre. « Le Comité spécial constitué pour l'étude de la mise en œuvre des principes du Pacte pourrait,
mesures susceptibles d'être décidées en vertu de l'article II. Le Gouvernement australien fait une proposition qu'il désirerait voir examiner : « Au cas où des circonstances de nature à compromettre la paix du monde seraient portées à la connaissance du Conseil, serait-il possible de convoquer les Membres de la Société des Nations pour que ceux-ci puissent arrêter leur attitude à l'égard du litige et déterminer si, au cas où un pays paraissant vouloir entreprendre une agression persisterait dans ses intentions, ils seraient disposés à entreprendre une action concertée avant que l'intention agressive se soit effectivement traduite par un acte d'agression. » Le Gouvernement belge dit : « Il s'agirait de préciser les mesures que peut prendre le Conseil « pour sauvegarder efficacement la paix des nations », en écartant les menaces de guerre. « Le Comité spécial constitué pour l'étude de la mise en œuvre des principes du Pacte pourrait, à cet égard, utilement s'inspirer d'un rapport adopté le 15 mars 1927 par le Comité du Conseil, dont M. de Brouckère était le rapporteur, et qui a trait aux méthodes et règlements propres à accélérer l'élaboration des décisions à prendre par le Conseil pour donner effet aux obligations du Pacte. Ce rapport a été approuvé, au cours de sa session de septembre 1927, par l'Assemblée, qui en a recommandé l'adoption au Conseil « comme un guide précieux qui, sans limiter la liberté du Conseil pour juger à chaque moment des meilleures méthodes à suivre afin d'assurer la paix menacée, résume les résultats de l'expérience, de la procédure déjà suivie et des études faites jusqu'ici pour organiser au mieux son activité en cas de crise ». Le Conseil, dans sa session de décembre 1927, a approuvé à son tour ce rapport et l'a adopté dans les mêmes termes que l'Assemblée. Il contient des suggestions d'un grand intérêt — qui seront, sans doute, retenues et pourront être développées par le Comité spécial d'étude — au sujet des mesures dont le Conseil pourrait recommander l'application contre un Etat dont les agissements mettraient la paix en péril. Le Gouvernement britannique dit : « Il
Ce rapport a été approuvé, au cours de sa session de septembre 1927, par l'Assemblée, qui en a recommandé l'adoption au Conseil « comme un guide précieux qui, sans limiter la liberté du Conseil pour juger à chaque moment des meilleures méthodes à suivre afin d'assurer la paix menacée, résume les résultats de l'expérience, de la procédure déjà suivie et des études faites jusqu'ici pour organiser au mieux son activité en cas de crise ». Le Conseil, dans sa session de décembre 1927, a approuvé à son tour ce rapport et l'a adopté dans les mêmes termes que l'Assemblée. Il contient des suggestions d'un grand intérêt — qui seront, sans doute, retenues et pourront être développées par le Comité spécial d'étude — au sujet des mesures dont le Conseil pourrait recommander l'application contre un Etat dont les agissements mettraient la paix en péril. Le Gouvernement britannique dit : « Il faut observer que les rédacteurs du Pacte ont eu la sagesse de produire un document souple et qui n'exclut aucune forme d'action en cas d'urgence. » Le Gouvernement chinois déclare qu'il est d'avis : « que lorsqu'on se trouve en présence d'une menace ou d'un danger d'agression extérieure ou de guerre, la Société des Nations devrait prendre des mesures préventives plus efficaces, afin que cette menace ou ce danger ne dégénère pas en un conflit armé ». Il ajoute : « A cet effet, l'on devrait préciser, sous une forme appropriée, que les mesures prévues à l'article 16 ne devraient pas être exclues de la catégorie des voies et moyens auxquels la Société des Nations peut recourir en vertu des articles 10 et 11 du Pacte. » Le Gouvernement français rappelle que l'article 11 du Pacte « fait au Conseil, en présence d'une menace de guerre, le devoir de prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des Nations ». Observation concernant les limites de l'efficacité de l'article II. Au nom du Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes qui « ne sous-estime pas l'importance de l'article II du Pacte qui tend à prévenir la menace de conflits armés
guerre, la Société des Nations devrait prendre des mesures préventives plus efficaces, afin que cette menace ou ce danger ne dégénère pas en un conflit armé ». Il ajoute : « A cet effet, l'on devrait préciser, sous une forme appropriée, que les mesures prévues à l'article 16 ne devraient pas être exclues de la catégorie des voies et moyens auxquels la Société des Nations peut recourir en vertu des articles 10 et 11 du Pacte. » Le Gouvernement français rappelle que l'article 11 du Pacte « fait au Conseil, en présence d'une menace de guerre, le devoir de prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des Nations ». Observation concernant les limites de l'efficacité de l'article II. Au nom du Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes qui « ne sous-estime pas l'importance de l'article II du Pacte qui tend à prévenir la menace de conflits armés au moyen de la conciliation... », M. Litvinoff dit : « Il ne faut également pas perdre de vue que la procédure de l'article II ne peut donner de résultats que dans les cas où la menace de violation de la paix provient d'un différend purement soudain et fortuit, dont l'élimination rétablirait la tranquillité. Par contre, l'article II ne peut pas prévenir la violation de la paix qui serait l'effet d'une volonté agressive calculée et d'une politique de conquête, en vue de laquelle des disputes seraient volontairement et artificiellement provoquées. La Société des Nations a déjà eu à s'occuper de cas analogues, dans lesquels l'article 11 s'est avéré tout à fait impuissant. Quoi qu'il en soit, les recommandations du Conseil aux termes de l'article 11 n'auront d'effets que si elles sont appuyées par un article 16 efficace. » Les votes pris en vertu de l'article 11. Un certain nombre de gouvernements demandent, soit que les voix des parties ne soient pas comptées, soit que la règle de l'unanimité soit écartée. A. L'exclusion des voix des parties dans le calcul de l'unanimité. a) Des gouvernements seraient d'avis que, d'une façon générale, l'on exclue les voix des parties dans le calcul de
l'élimination rétablirait la tranquillité. Par contre, l'article II ne peut pas prévenir la violation de la paix qui serait l'effet d'une volonté agressive calculée et d'une politique de conquête, en vue de laquelle des disputes seraient volontairement et artificiellement provoquées. La Société des Nations a déjà eu à s'occuper de cas analogues, dans lesquels l'article 11 s'est avéré tout à fait impuissant. Quoi qu'il en soit, les recommandations du Conseil aux termes de l'article 11 n'auront d'effets que si elles sont appuyées par un article 16 efficace. » Les votes pris en vertu de l'article 11. Un certain nombre de gouvernements demandent, soit que les voix des parties ne soient pas comptées, soit que la règle de l'unanimité soit écartée. A. L'exclusion des voix des parties dans le calcul de l'unanimité. a) Des gouvernements seraient d'avis que, d'une façon générale, l'on exclue les voix des parties dans le calcul de l'unanimité dans le cas de l'application du paragraphe 1 de l'article 11. Le Gouvernement belge dit : « Il importe, pour ne point paralyser l'action du Conseil, engagée en vertu de l'article 11, d'apporter dans l'application de cet article, une dérogation exceptionnelle à la règle de l'unanimité. Il ne se conçoit pas, en effet, que l'on subordonne, à l'acquiescement de la partie qui menace la paix, l'adoption par le Conseil de mesures préventives. » Le Gouvernement britannique dit : « Au premier paragraphe de l'article 11, il est expressément déclaré que « toute guerre ou menace de guerre, qu'elle affecte directement ou non l'un des Membres de la Société, intéresse la Société tout entière et que celle-ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des nations». Ce paragraphe nous permet donc d'intervenir utilement dans des cas très nombreux, mais l'activité du Conseil a été jusqu'ici entravée du fait que l'on a cru devoir appliquer la règle de l'unanimité à cette disposition du Pacte et que, de cette façon, le consentement des parties au litige est nécessaire avant que le Conseil puisse formuler une recommandation quelconque. « On se demande donc s'il ne conviendrait pas de donner au
conçoit pas, en effet, que l'on subordonne, à l'acquiescement de la partie qui menace la paix, l'adoption par le Conseil de mesures préventives. » Le Gouvernement britannique dit : « Au premier paragraphe de l'article 11, il est expressément déclaré que « toute guerre ou menace de guerre, qu'elle affecte directement ou non l'un des Membres de la Société, intéresse la Société tout entière et que celle-ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des nations». Ce paragraphe nous permet donc d'intervenir utilement dans des cas très nombreux, mais l'activité du Conseil a été jusqu'ici entravée du fait que l'on a cru devoir appliquer la règle de l'unanimité à cette disposition du Pacte et que, de cette façon, le consentement des parties au litige est nécessaire avant que le Conseil puisse formuler une recommandation quelconque. « On se demande donc s'il ne conviendrait pas de donner au Conseil une plus grande latitude et de lui permettre de formuler des recommandations en vertu du premier paragraphe de l'article 11 sans l'assentiment des parties au litige. Le Gouvernement de Sa Majesté attache de l'importance à cette proposition. Au cas où elle rencontrerait l'assentiment général, il serait prêt à donner tout son concours tant pour l'examen des cas qui pourraient se présenter que pour les mesures dont cet examen démontrerait la possibilité et la nécessité. » Le Gouvernement chinois est d'avis « que les possibilités de l'action préventive permise par l'article 11 du Pacte pour la sauvegarde de la paix devraient être étudiées, dans l'avenir, d'une manière plus approfondie qu'elles ne l'ont été dans le passé et que la règle de l'unanimité, appliquée jusqu'à présent en ce qui concerne les mesures prises en vertu de cet article, pourrait être rendue moins stricte, de façon à exclure les voix de la partie ou des parties directement intéressées, en vue de faciliter la prise des décisions et d'assurer une action plus rapide pour le maintien de la paix et la prévention de l'agression ». Le Gouvernement colombien fait cette suggestion : « Dans les votes auxquels donneraient lieu les articles 10 et
tout son concours tant pour l'examen des cas qui pourraient se présenter que pour les mesures dont cet examen démontrerait la possibilité et la nécessité. » Le Gouvernement chinois est d'avis « que les possibilités de l'action préventive permise par l'article 11 du Pacte pour la sauvegarde de la paix devraient être étudiées, dans l'avenir, d'une manière plus approfondie qu'elles ne l'ont été dans le passé et que la règle de l'unanimité, appliquée jusqu'à présent en ce qui concerne les mesures prises en vertu de cet article, pourrait être rendue moins stricte, de façon à exclure les voix de la partie ou des parties directement intéressées, en vue de faciliter la prise des décisions et d'assurer une action plus rapide pour le maintien de la paix et la prévention de l'agression ». Le Gouvernement colombien fait cette suggestion : « Dans les votes auxquels donneraient lieu les articles 10 et 11 du Pacte, on ne comptera pas les voix des Etats agresseurs ou de ceux qui constituent un danger de guerre ». Le Gouvernement estonien dit : « En même temps que le problème de la non-agression, les moyens préventifs devraient être développés dans le cadre du Pacte. En ce qui concerne particulièrement l'alinéa 1 de l'article 11 du Pacte, il y aurait lieu d'examiner l'opportunité de ne pas admettre au vote les parties en cause lors de la décision d'appliquer des mesures préventives afin d'éviter un conflit ou de liquider des mesures quelconques de pression. Le Gouvernement finlandais dit à propos de l'article 11 : « Pour faciliter l'application de celui-ci ainsi que de quelques autres articles, il importerait de convenir que dans les cas où le Pacte exige l'unanimité, les voix des parties en litige seraient décomptées. » Le Gouvernement français veut, en ce qui concerne l'article n, « empêcher un usage abusif de la règle de l'unanimité ». Sa pensée est précisée dans le discours de M. Delbos auquel se réfère la communication du Gouvernement français: « Et d'abord l'article n. Le Pacte fait au Conseil en présence d'une menace de guerre, le devoir de prendre les
qui concerne particulièrement l'alinéa 1 de l'article 11 du Pacte, il y aurait lieu d'examiner l'opportunité de ne pas admettre au vote les parties en cause lors de la décision d'appliquer des mesures préventives afin d'éviter un conflit ou de liquider des mesures quelconques de pression. Le Gouvernement finlandais dit à propos de l'article 11 : « Pour faciliter l'application de celui-ci ainsi que de quelques autres articles, il importerait de convenir que dans les cas où le Pacte exige l'unanimité, les voix des parties en litige seraient décomptées. » Le Gouvernement français veut, en ce qui concerne l'article n, « empêcher un usage abusif de la règle de l'unanimité ». Sa pensée est précisée dans le discours de M. Delbos auquel se réfère la communication du Gouvernement français: « Et d'abord l'article n. Le Pacte fait au Conseil en présence d'une menace de guerre, le devoir de prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des nations; mais la jurisprudence en vertu de laquelle aucune décision ne peut intervenir qu'à l'unanimité, sauf exceptions spécifiées, a ici la plus singulière conséquence. Ainsi, celui qui menace la paix peut mettre en échec par son vote toute action pacifique. Il y a là un paradoxe, une absurdité, qui ont été depuis longtemps dénoncés, et auxquels voilà plus d'un an une commission du Conseil a cherché vainement à mettre fin. « Le Gouvernement français ne s'attaque pas cependant, d'une manière générale, à la règle de l'unanimité. Il n'oublie pas que la Société des Nations respecte la souveraineté des Etats. D'autre part, l'assentiment des parties en cause est indispensable quand il s'agit de mesures qui devraient être appliquées sur leur territoire ou qui, en tout cas, exigeraient leur collaboration. Mais si les efforts de conciliation échouent, l'action pacifique du Conseil ne doit pas être paralysée par un parti-pris d'agression. Il importe qu'il puisse opposer tous les obstacles à la guerre qui vient, sans les subordonner au vote de l'Etat qui veut la provoquer. « Le Gouvernement français se refuse à croire qu'un excès de formalisme puisse aboutir à priver l'article II de toute
a là un paradoxe, une absurdité, qui ont été depuis longtemps dénoncés, et auxquels voilà plus d'un an une commission du Conseil a cherché vainement à mettre fin. « Le Gouvernement français ne s'attaque pas cependant, d'une manière générale, à la règle de l'unanimité. Il n'oublie pas que la Société des Nations respecte la souveraineté des Etats. D'autre part, l'assentiment des parties en cause est indispensable quand il s'agit de mesures qui devraient être appliquées sur leur territoire ou qui, en tout cas, exigeraient leur collaboration. Mais si les efforts de conciliation échouent, l'action pacifique du Conseil ne doit pas être paralysée par un parti-pris d'agression. Il importe qu'il puisse opposer tous les obstacles à la guerre qui vient, sans les subordonner au vote de l'Etat qui veut la provoquer. « Le Gouvernement français se refuse à croire qu'un excès de formalisme puisse aboutir à priver l'article II de toute efficacité réelle. » Le Gouvernement suédois déclare : « Etant donné que des opinions divergentes existent concernant l'interprétation de la règle de l'unanimité, inscrite à l'article 5 du Pacte, par rapport aux décisions à prendre en vertu de l'article II, le Gouvernement suédois est disposé à prêter son concours en vue de préciser la portée de cette règle. Le Gouvernement suédois verrait avec satisfaction qu'il fût expressément stipulé que le vote des parties ne compte pas dans le calcul de l'unanimité lorsque le Conseil, sur la base de l'article 11, recommande des mesures en vue de prévenir l'aggravation d'un différend. » b) Le Gouvernement canadien admet que l'on écarte la règle de l'unanimité, mais seulement pour certaines catégories de mesures. Il dit : « Pour ce qui est des propositions relatives à l'article 11, nous nous associons entièrement à celle qui tend à attribuer plus d'importance à l'enquête et à la médiation lors de la phase initiale d'un différend et nous partageons l'opinion qu'on ne saurait raisonnablement exiger l'unanimité au cours de tout effort entrepris par le Conseil ou l'Assemblée pour réaliser la conciliation. La situation serait différente si l'on proposait de transformer l'article il en un second article prévoyant
vue de préciser la portée de cette règle. Le Gouvernement suédois verrait avec satisfaction qu'il fût expressément stipulé que le vote des parties ne compte pas dans le calcul de l'unanimité lorsque le Conseil, sur la base de l'article 11, recommande des mesures en vue de prévenir l'aggravation d'un différend. » b) Le Gouvernement canadien admet que l'on écarte la règle de l'unanimité, mais seulement pour certaines catégories de mesures. Il dit : « Pour ce qui est des propositions relatives à l'article 11, nous nous associons entièrement à celle qui tend à attribuer plus d'importance à l'enquête et à la médiation lors de la phase initiale d'un différend et nous partageons l'opinion qu'on ne saurait raisonnablement exiger l'unanimité au cours de tout effort entrepris par le Conseil ou l'Assemblée pour réaliser la conciliation. La situation serait différente si l'on proposait de transformer l'article il en un second article prévoyant des sanctions, qui serait applicable avant que la guerre ait éclaté et qui serait mis en vigueur uniquement par décision du Conseil. » Le Gouvernement danois, de son côté, propose qu'il soit prévu parmi les règles sur le fonctionnement de l'article 11 : « que, dans les votes portant sur des invitations adressées aux parties et où l'unanimité serait exigée d'après les règles existantes, le calcul de cette unanimité se fera sans tenir compte des voix desdites parties ». M. Litvinoff, au nom de l'Union des Républiques soviétiques socialistes, dit : « La délégation soviétique ne sous-estime pas l'importance de l'article 11 du Pacte, qui tend à prévenir la menace de conflits armés au moyen de la conciliation. On peut faire valoir beaucoup d'arguments en faveur de la suppression de la règle de l'unanimité dans certains de ces cas. Nous devons toutefois prendre garde à ne pas ouvrir en même temps la porte à un flot de réclamations mesquines de toute sorte et sans rapport avec le maintien de la paix qui submergerait le Conseil de la Société. Nous savons par expérience que, seule, l'unanimité a servi jusqu'à présent de barrage contre cette inondation. » B. La suppression de la