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En second lieu, la formule des arrêts est des plus difficiles à appliquer. Quel est le critérium permettant de distinguer le litige qui ne touche qu'à des intérêts privés, de celui qui met en jeu le sens et la portée du traité au point de vue international public ? Si l'on veut laisser à la compétence des tribunaux en cette matière quelque champ d'application autrement que dans les mots, il ne faut pas élargir outre mesure ce dernier point de vue et l'on ne devrait admettre l'interprétation des traités comme exclus de la compétence des tribunaux qu'autant que cette interprétation mettrait directement en jeu la souveraineté ou un intérêt public de l'un des Etats contractants. Mais, réserve éventuelle étant faite du cas où l'ordre public serait en cause, la compétence des tribunaux reparaîtrait dès que des intérêts privés seraient seuls débattus de valeur eux, alors même que, dans l'intérêt de ses sujets, l'un des deux Etats pourrait souhaiter une solution déterminée et se trouver de la sorte indirectement intéressé à la question. C'est bien ainsi que la formule paraît avoir été comprise à son origine. En 1878, M. Bequet, qui craignait pourtant que la formule ne respectât pas suffisamment les droits de souveraineté de la nation avec laquelle le traité avait été conclu, admettait pourtant que les questions de propriété, de successibilité pouvaient faire l'objet de l'examen des tribunaux (D.P.1878. 1.137). Partant de cette conception jurisprudentielle, on devrait admettre que tous les litiges concernant les questions de loyer sont des litiges d'intérêt exclusivement privé, car cette législation touche au droit de propriété. C'est donc aux tribunaux que devrait en la matière appartenir le droit d'interpréter les conventions diplomatiques. Tel semble bien d'ailleurs avoir été tout d'abord le sentiment du Gouvernement lui-même. Dans sa circulaire du 30 avril 1927 (D.P.1927.4.307) M. Barthou, alors Garde des Sceaux, écrit : « Les dispositions concernant les propriétaires étrangers ne comportent qu'un rapport de la règle générale, suivant laquelle les tribunaux ont seules qualité pour apprécier si les termes des conventions diplomatiques invoquées par les étrangers peuvent leur permettre de se prévaloir du régime institué
droits de souveraineté de la nation avec laquelle le traité avait été conclu, admettait pourtant que les questions de propriété, de successibilité pouvaient faire l'objet de l'examen des tribunaux (D.P.1878. 1.137). Partant de cette conception jurisprudentielle, on devrait admettre que tous les litiges concernant les questions de loyer sont des litiges d'intérêt exclusivement privé, car cette législation touche au droit de propriété. C'est donc aux tribunaux que devrait en la matière appartenir le droit d'interpréter les conventions diplomatiques. Tel semble bien d'ailleurs avoir été tout d'abord le sentiment du Gouvernement lui-même. Dans sa circulaire du 30 avril 1927 (D.P.1927.4.307) M. Barthou, alors Garde des Sceaux, écrit : « Les dispositions concernant les propriétaires étrangers ne comportent qu'un rapport de la règle générale, suivant laquelle les tribunaux ont seules qualité pour apprécier si les termes des conventions diplomatiques invoquées par les étrangers peuvent leur permettre de se prévaloir du régime institué exclusivement en faveur des propriétaires de nationalité française. » Il devait appartenir au Ministère des Affaires Etrangères, désireux de concessions envers l'étranger, de soutenir, deux ans plus tard, la thèse contraire : « Lorsqu'un différend est soumis aux tribunaux, ceux-ci sont compétents pour apprécier si le texte conventionnel invoqué par l'une des parties donne à celle-ci les droits dont elle se prévaut ; les tribunaux interprètent alors les clauses d'un traité comme ils interprètent les clauses de la loi, pour en faire application à l'espèce qu'ils ont à juger. Mais dès lors qu'un conflit s'élève entre l'Etat Français et un Etat étranger au sujet de la portée de certaines dispositions du traité, (quelles soient de droit public ou de droit privé) il appartient en dernière analyse aux gouvernements de fixer le sens desdites dispositions ». (Circulaire du 22 juillet 1929, D.P.1929.4.256). Ce texte semble respecter la distinction établie par les arrêts de la Cour suprême. En réalité il est très loin de sa jurisprudence ; il n'est plus question de la nature intrinsèque du litige comme critère du droit d'interprétation, mais du point de savoir si l'Etat étranger est ou non intervenu auprès du Ministre des Affaires Etrangères. Cette intervention
l'une des parties donne à celle-ci les droits dont elle se prévaut ; les tribunaux interprètent alors les clauses d'un traité comme ils interprètent les clauses de la loi, pour en faire application à l'espèce qu'ils ont à juger. Mais dès lors qu'un conflit s'élève entre l'Etat Français et un Etat étranger au sujet de la portée de certaines dispositions du traité, (quelles soient de droit public ou de droit privé) il appartient en dernière analyse aux gouvernements de fixer le sens desdites dispositions ». (Circulaire du 22 juillet 1929, D.P.1929.4.256). Ce texte semble respecter la distinction établie par les arrêts de la Cour suprême. En réalité il est très loin de sa jurisprudence ; il n'est plus question de la nature intrinsèque du litige comme critère du droit d'interprétation, mais du point de savoir si l'Etat étranger est ou non intervenu auprès du Ministre des Affaires Etrangères. Cette intervention aurait pour effet de faire naître un conflit de droit international public et de faire rentrer dans la compétence du gouvernement l'interprétation du traité qui jusqu'alors était de celle des tribunaux, que l'intérêt en litige fût public ou purement privé. Cette thèse qui, entre autres critiques, nous paraît méconnaître les pouvoirs qu'ont les tribunaux d'interpréter les lois relatives aux intérêts privés, même les lois étrangères lorsque celles-ci sont internationalement compétentes, a pourtant été acceptée sans discussion par la Commission Supérieure dans les arrêts de loyers à usage d'habitation soumises à son appréciation (14 novembre 1929, 21 novembre 1929, D.H. 1929.70 et 369 — 5 décembre 1929, D.H.1930.6). Elle ne semble pouvoir prendre d'autre point d'appui que dans la maxime : cujusdem est causae legem, ejus est interpretari. Mais il est alors important de rappeler que si dans le domaine international, le gouvernement a qualité pour conclure seul le traité, c'est-à-dire en discuter les clauses et le signer, du point de vue interne, la convention ne prend de valeur obligatoire, et ne s'impose à nos tribunaux, qu'autant qu'est intervenu un acte de droit public interne qui, en approuvant le traité, le fait passer dans le droit français. Cet acte tantôt consiste
pouvoirs qu'ont les tribunaux d'interpréter les lois relatives aux intérêts privés, même les lois étrangères lorsque celles-ci sont internationalement compétentes, a pourtant été acceptée sans discussion par la Commission Supérieure dans les arrêts de loyers à usage d'habitation soumises à son appréciation (14 novembre 1929, 21 novembre 1929, D.H. 1929.70 et 369 — 5 décembre 1929, D.H.1930.6). Elle ne semble pouvoir prendre d'autre point d'appui que dans la maxime : cujusdem est causae legem, ejus est interpretari. Mais il est alors important de rappeler que si dans le domaine international, le gouvernement a qualité pour conclure seul le traité, c'est-à-dire en discuter les clauses et le signer, du point de vue interne, la convention ne prend de valeur obligatoire, et ne s'impose à nos tribunaux, qu'autant qu'est intervenu un acte de droit public interne qui, en approuvant le traité, le fait passer dans le droit français. Cet acte tantôt consiste en un simple décret du Président de la République, tantôt se complique d'une ratification parlementaire dans les hypothèses énumérées dans l'article 8 de la loi du 16 juillet 1873. et, d'après la majorité de la doctrine, lorsqu'il s'agit de matière législative rentrant dans la compétence parlementaire (Cf. Réglade, Nature Juridique des Traités Internationaux, Rev. Dr. Pub. 1924, p. 303). L'intervention présidentielle, voire parlementaire est donc nécessaire à la perfection du traité à l'égard de nos tribunaux. Dès lors, sur la base de la maxime précitée, il paraît inadmissible que l'interprétation donnée par un ministre aux clauses d'une convention diplomatique puisse s'imposer à nos tribunaux si elle n'a pas été soumise aux mêmes formalités substantielles de promulgation et ratification que le traité lui-même. S'il en était autrement, la simple décision d'un ministre suffirait pour, sous couleur d'interprétation, modifier complètement les clauses d'un traité en échappant au contrôle parlementaire ou présidentiel auquel nos lois constitutionnelles ont voulu le soumettre. Particulièrement, il est bien difficile d'admettre qu'un ministre vienne déclarer, de sa propre autorité, que, en ratifiant la clause d'assimilation contenue dans certains traités, le Parlement a entendu écarter l'application de l'article 11 c. civ. et s'interdire à l'avenir, jusqu'à ce qu'il plaise
des Traités Internationaux, Rev. Dr. Pub. 1924, p. 303). L'intervention présidentielle, voire parlementaire est donc nécessaire à la perfection du traité à l'égard de nos tribunaux. Dès lors, sur la base de la maxime précitée, il paraît inadmissible que l'interprétation donnée par un ministre aux clauses d'une convention diplomatique puisse s'imposer à nos tribunaux si elle n'a pas été soumise aux mêmes formalités substantielles de promulgation et ratification que le traité lui-même. S'il en était autrement, la simple décision d'un ministre suffirait pour, sous couleur d'interprétation, modifier complètement les clauses d'un traité en échappant au contrôle parlementaire ou présidentiel auquel nos lois constitutionnelles ont voulu le soumettre. Particulièrement, il est bien difficile d'admettre qu'un ministre vienne déclarer, de sa propre autorité, que, en ratifiant la clause d'assimilation contenue dans certains traités, le Parlement a entendu écarter l'application de l'article 11 c. civ. et s'interdire à l'avenir, jusqu'à ce qu'il plaise au gouvernement, de dénoncer le traité, de créer aucun droit nouveau dont les étrangers ne seraient pas appelés à bénéficier, ni même d'en soumettre la jouissance à la condition de réciprocité législative. Si le Parlement avait su que l'on entendait donner aux textes pareille portée, il n'aurait peut-être pas ratifié. Il semble que dans cette façon de faire de la circulaire du 22 juillet 1929, s'il n'y a pas violation de la séparation des pouvoirs au regard du pouvoir judiciaire, il y a atteinte portée au pouvoir législatif et à la souveraineté du Parlement. Force est cependant de reconnaître que jusqu'ici la jurisprudence ne semble pas s'être arrêtée à cette considération. En admettant d'ailleurs que l'interprétation de la clause d'assimilation donnée par la circulaire du 22 juillet 1929 doive effectivement s'imposer aux tribunaux, il s'en suit qu'elle se trouve désormais en contradiction avec le texte de l'article 19 de la loi du 30 juin 1926, aussi bien dans sa rédaction primitive que dans sa rédaction actuelle. Il n'est pas douteux qu'en excluant du bénéfice de renouvellement les étrangers en possession au 1er janvier 1923 le législateur ait entendu viser tous les étrangers quelles que fussent les conventions diplomatiques antérieures conclues
Il semble que dans cette façon de faire de la circulaire du 22 juillet 1929, s'il n'y a pas violation de la séparation des pouvoirs au regard du pouvoir judiciaire, il y a atteinte portée au pouvoir législatif et à la souveraineté du Parlement. Force est cependant de reconnaître que jusqu'ici la jurisprudence ne semble pas s'être arrêtée à cette considération. En admettant d'ailleurs que l'interprétation de la clause d'assimilation donnée par la circulaire du 22 juillet 1929 doive effectivement s'imposer aux tribunaux, il s'en suit qu'elle se trouve désormais en contradiction avec le texte de l'article 19 de la loi du 30 juin 1926, aussi bien dans sa rédaction primitive que dans sa rédaction actuelle. Il n'est pas douteux qu'en excluant du bénéfice de renouvellement les étrangers en possession au 1er janvier 1923 le législateur ait entendu viser tous les étrangers quelles que fussent les conventions diplomatiques antérieures conclues avec les gouvernements de leur pays. Les motifs qui expliquaient cette disposition en sont la meilleure preuve; la question ne paraît d'ailleurs n'avoir jamais fait de difficulté. Il n'est pas davantage contestable que par le volet nouveau de la loi du 22 avril 1927, le Parlement ait voulu créer un droit de renouvellement exclusivement au profit des commerçants français, sous la réserve de quelques exceptions admises en faveur de certains étrangers limitativement déterminés, et, ce que quelles que fussent encore les conventions diplomatiques antérieurement conclues. Cela résulte tout d'abord de l'accentuation des mesures de défiance et dispositions défavorables que comporte, à l'encontre des étrangers, la loi de 1927 par rapport au régime de 1926. Les travaux préparatoires corroborent encore cette opinion : l'attention du Sénat avait été attirée sur la situation des étrangers dont les pays d'origine étaient liés à la France par une convention comportant assimilation de leurs nationaux à nos concitoyens, ou la clause de la nation la plus favorisée, le président de la commission de législation fit observer que la jurisprudence était dans son ensemble contraire à la prétention des étrangers, et M. le sénateur Curial ajouta même que l'opinion inverse admise par quelques tribunaux « lui
droit de renouvellement exclusivement au profit des commerçants français, sous la réserve de quelques exceptions admises en faveur de certains étrangers limitativement déterminés, et, ce que quelles que fussent encore les conventions diplomatiques antérieurement conclues. Cela résulte tout d'abord de l'accentuation des mesures de défiance et dispositions défavorables que comporte, à l'encontre des étrangers, la loi de 1927 par rapport au régime de 1926. Les travaux préparatoires corroborent encore cette opinion : l'attention du Sénat avait été attirée sur la situation des étrangers dont les pays d'origine étaient liés à la France par une convention comportant assimilation de leurs nationaux à nos concitoyens, ou la clause de la nation la plus favorisée, le président de la commission de législation fit observer que la jurisprudence était dans son ensemble contraire à la prétention des étrangers, et M. le sénateur Curial ajouta même que l'opinion inverse admise par quelques tribunaux « lui paraissait absolument contraire au texte et à l'esprit de la loi » (sur tous ces points v. la note Trasbot, D.P.28.2.133, 2e col. et le commentaire de la loi du 27 avril 1927 par le même auteur, D.P.1927.4.306). Le texte, enfin, de l'article 19 lève les dernières hésitations. Alors que dans la disposition similaire de la loi sur la prorogation des loyers à usage d'habitation le législateur a ajouté expressément aux exceptions par lui prévues au profit des étrangers les cas d'application des traités et conventions diplomatiques, aucune réserve de ce genre ne se rencontre dans l'article 19 de la loi du 30 juin 1926. La comparaison des deux législations rend le silence de cette dernière loi d'autant plus significatif. Aussi ne peut-on qu'approuver la Cour de Rennes d'avoir jugé que le législateur avait voulu faire de la propriété commerciale un droit civil stricto sensu, du bénéfice duquel les étrangers devaient être exclus sauf dans les cas exceptionnels strictement prévus. Elle se rencontre d'ailleurs sur ce point avec l'ensemble de la jurisprudence dont l'interprétation de ce texte législatif est seule valable et ne saurait être modifiée par un avis plus ou moins impératif du gouvernement (cf. Paris, 2 juillet 1928,
dans la disposition similaire de la loi sur la prorogation des loyers à usage d'habitation le législateur a ajouté expressément aux exceptions par lui prévues au profit des étrangers les cas d'application des traités et conventions diplomatiques, aucune réserve de ce genre ne se rencontre dans l'article 19 de la loi du 30 juin 1926. La comparaison des deux législations rend le silence de cette dernière loi d'autant plus significatif. Aussi ne peut-on qu'approuver la Cour de Rennes d'avoir jugé que le législateur avait voulu faire de la propriété commerciale un droit civil stricto sensu, du bénéfice duquel les étrangers devaient être exclus sauf dans les cas exceptionnels strictement prévus. Elle se rencontre d'ailleurs sur ce point avec l'ensemble de la jurisprudence dont l'interprétation de ce texte législatif est seule valable et ne saurait être modifiée par un avis plus ou moins impératif du gouvernement (cf. Paris, 2 juillet 1928, D. P., 28.2.129; — Toulouse, 25 octobre 1929, G. P., 29.2. 733; — Lyon, 30 octobre 1929, 2 arrêts, G. P., 1929.2.817 et 874). L'opposition entre l'interprétation donnée par le Gouvernement à la clause d'assimilation et le sens justement attribué par la jurisprudence aux dispositions de la loi sur la propriété commerciale soulève le problème du conflit entre un traité international et une loi d'ordre interne. Observons tout d'abord que le conflit n'existe vraiment qu'autant que la matière du traité qui stipule la clause d'assimilation est identique à celle du texte qui est en contradiction avec elle (et, en plus, s'il s'agit de la clause de la nation la plus favorisée, à celle du traité particulièrement favorable dont le bénéfice est invoqué). Spécialement une clause de ce genre contenue dans une convention relative aux règles de compétence et de procédure ne pourrait être étendue aux matières commerciales. (Civ.,22 décembre 1913, D. P., 1915.1. 1 et note Basdevant Il y aurait de ce chef peut-être quelques critiques à adresser à la liste des conventions citées par la circulaire du 22 juillet 1929 comme donnant droit à leurs bénéficiaires au renouvelement de leurs baux commerciaux. Mais la détermination des matières comprise dans
propriété commerciale soulève le problème du conflit entre un traité international et une loi d'ordre interne. Observons tout d'abord que le conflit n'existe vraiment qu'autant que la matière du traité qui stipule la clause d'assimilation est identique à celle du texte qui est en contradiction avec elle (et, en plus, s'il s'agit de la clause de la nation la plus favorisée, à celle du traité particulièrement favorable dont le bénéfice est invoqué). Spécialement une clause de ce genre contenue dans une convention relative aux règles de compétence et de procédure ne pourrait être étendue aux matières commerciales. (Civ.,22 décembre 1913, D. P., 1915.1. 1 et note Basdevant Il y aurait de ce chef peut-être quelques critiques à adresser à la liste des conventions citées par la circulaire du 22 juillet 1929 comme donnant droit à leurs bénéficiaires au renouvelement de leurs baux commerciaux. Mais la détermination des matières comprise dans les traités pouvant être considérée comme une question d'interprétation, toute discussion sur ce point cesse si l'on reconnait au Gouvernement le droit qu'il se prétend. Le conflit ne peut non plus exister qu'autant que le traité a été régulièrement rendu obligatoire en France. Ce résultat n'est atteint qu'après sa ratification par le Président de la République. Dans les cas prévus par l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, la ratification devra même être précédée d'un vote approbatif des deux Chambres. Conformément aux principes généraux de notre droit constitutionnel, qui ne reconnaissent qu'aux Chambres la confection des lois (art. 8, loi du 24 février 1875), l'intervention parlementaire est encore exigée par la plupart des auteurs, à l'opinion desquels la pratique gouvernementale se conforme, lorsque le traité comprend des matières législatives rentrant dans la compétence du Parlement (cf. sur ces points, Réglade, Nature Juridique des Traités Internationaux, Rer. Dr. Pub., 1924, p. 511). La propriété commerciale, la réglementation des loyers à usage d'habitation, étant des matières essentiellement législatives, les conventions internationales qui n'auraient pas été soumises à l'approbation parlementaire ou dont les dispositions n'auraient pas fait l'objet d'une loi votée par les Chambres seraient sans efficacité en ces domaines.
par le Président de la République. Dans les cas prévus par l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, la ratification devra même être précédée d'un vote approbatif des deux Chambres. Conformément aux principes généraux de notre droit constitutionnel, qui ne reconnaissent qu'aux Chambres la confection des lois (art. 8, loi du 24 février 1875), l'intervention parlementaire est encore exigée par la plupart des auteurs, à l'opinion desquels la pratique gouvernementale se conforme, lorsque le traité comprend des matières législatives rentrant dans la compétence du Parlement (cf. sur ces points, Réglade, Nature Juridique des Traités Internationaux, Rer. Dr. Pub., 1924, p. 511). La propriété commerciale, la réglementation des loyers à usage d'habitation, étant des matières essentiellement législatives, les conventions internationales qui n'auraient pas été soumises à l'approbation parlementaire ou dont les dispositions n'auraient pas fait l'objet d'une loi votée par les Chambres seraient sans efficacité en ces domaines. La Cour de Rennes nous paraît appliquer cette conception à la convention consulaire conclue avec les Etats-Unis le 23 février 1853; ratifiée seulement, semble-t-il, par décret du 11 septembre 1853, lorsqu'elle déclare dans son arrêt « qu'une disposition législative ne peut pas être abrogée par un traité diplomatique issu d'un décret ». Lorsque cependant le conflit s'élève dans toute sa plénitude, la solution paraît devoir découler de la nature juridique que l'on reconnaît aux traités. La conception classique établit une distinction entre le point de vue international et le point de vue interne qu'elle considère comme indépendants l'un de l'autre. Au premier, le traité participe de la nature des contrats, sans être pour cela absolument identique aux contrats de droit privé. Au second, dans le cadre duquel il n'entre qu'après sa ratification et promulgation régulière, il a la nature d'une loi ordinaire (Béquet, note au Dalloz précitée: — Réglade op. cit). Cette conception prévaut aussi à l'étranger et particulièrement en Allemagne. (Laband. Le Droit Public de l'Empire Allemand, traduction Gaudilhou, Paris. Giard, 1900, vol. II: — Triepel, Droit International et Droit Interne, traduction Brunet. Publ. Carnegie. 1920). Elle a pourtant été contestée récemment dans le désir d'assurer la prédominance du