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n'avons pas des conseils municipaux sérieux; les préfets, qui sont leurs tuteurs, ne cherchent qu'à pousser à des dépenses. Ce en quoi, vous le voyez, messieurs, les préfets de la Restauration ressemblaient fort aux préfets d'une époque plus rapprochée de nous. (Mouvements divers. Pour répondre au cri public on prit donc cet expédient, ce compromis, ce terme moyen d'appeler les plus imposés, afin d'appeler quelqu'un. C'est comme cela que la loi fut défendue en 1818 par M. de Villèle, qui était rapporteur de la commission. Il ne s'embarquait dans aucun système, il n'aimait pas les systèmes : c'était un esprit très précis, très net, très maître de lui-même. Aux attaques venues de Royer-Collard et de Camille Jordan, de ces grands personnages de l'ordre parlementaire assis sur les bancs de la Chambre, il répondait simplement : « Que voulez-vous que nous fassions? nous ne pouvions pas laisser les communes dépouillées de toutes garanties; nous n'avons pas le loisir de faire une loi municipale, donnons leur une garantie telle quelle! » Vous le voyez, messieurs, ce n'est qu'un expédient, un expédient tout à fait provisoire. (Non! non à droite.) M. le comte de Douhet. Mais non! C'est une garantie de tous les temps. M. Jules Ferry. Et en 1833, savez-vous comment s'exprime le rapporteur de la loi devant la Chambre des députés? Il déclare que « la disposition est transitoire, qu'elle disparaitra bientôt, qu'elle est une dérogation très forte du pouvoir municipal; qu'elle place l'administration dans les mains des propriétaires fonciers, lesquels n'ont aucun intérêt à la conservation du lavoir communal, de la fontaine communale, etc., etc.; qui n'ont d'autres intérêts que celui de ne rien payer, ou celui de payer le moins possible pour les avantages dont jouissent les habitants. » Donc, en 1833 comme en 1818, c'est encore un expédient, et aujourd'hui, de cet expédient la commission fait un système. Or, ce système, la commission a eu beaucoup de peine à le produire, à le mettre sur pieds, et ses hésitations sur ce point sont instructives. Je disais tout à l'heure : il faut chercher quel est le titre des
temps. M. Jules Ferry. Et en 1833, savez-vous comment s'exprime le rapporteur de la loi devant la Chambre des députés? Il déclare que « la disposition est transitoire, qu'elle disparaitra bientôt, qu'elle est une dérogation très forte du pouvoir municipal; qu'elle place l'administration dans les mains des propriétaires fonciers, lesquels n'ont aucun intérêt à la conservation du lavoir communal, de la fontaine communale, etc., etc.; qui n'ont d'autres intérêts que celui de ne rien payer, ou celui de payer le moins possible pour les avantages dont jouissent les habitants. » Donc, en 1833 comme en 1818, c'est encore un expédient, et aujourd'hui, de cet expédient la commission fait un système. Or, ce système, la commission a eu beaucoup de peine à le produire, à le mettre sur pieds, et ses hésitations sur ce point sont instructives. Je disais tout à l'heure : il faut chercher quel est le titre des plus imposés; à quel titre ils votent et délibèrent. Est-ce à titre public ou à titre privé? Sur cette question si grave, la commission a eu deux opinions absolument contradictoires. J'ai en effet relevé dans le rapport de 1873 et dans le rapport de 1874, les deux thèses les plus opposées. En 1873, dans son rapport du 21 juillet, que nous dit M. de Chabrol? « La loi n'a pas appelé les plus imposés à délibérer avec le conseil municipal, pour défendre des intérêts privés. Ils remplissent à ses yeux une fonction publique. » Et il cite les paroles de M. Lainé, disant : « Ils délibèrent sur un intérêt commun à tous les propriétaires; c'est là un véritable intérêt public: car pour n'être pas général à tous les Français, il n'en embrasse pas moins toute une communauté. » Et les paroles de M. Pasquier : « Il ne s'agit pas ici d'intérêts privés, mais des intérêts de la commune! » M. de Chabrol cite également, pour se les approprier, ces phrases de la circulaire de 1843 : « Les plus imposés ne sont pas appelés à se réunir au conseil municipal, dans leur intérêt purement individuel; la qualité de
opposées. En 1873, dans son rapport du 21 juillet, que nous dit M. de Chabrol? « La loi n'a pas appelé les plus imposés à délibérer avec le conseil municipal, pour défendre des intérêts privés. Ils remplissent à ses yeux une fonction publique. » Et il cite les paroles de M. Lainé, disant : « Ils délibèrent sur un intérêt commun à tous les propriétaires; c'est là un véritable intérêt public: car pour n'être pas général à tous les Français, il n'en embrasse pas moins toute une communauté. » Et les paroles de M. Pasquier : « Il ne s'agit pas ici d'intérêts privés, mais des intérêts de la commune! » M. de Chabrol cite également, pour se les approprier, ces phrases de la circulaire de 1843 : « Les plus imposés ne sont pas appelés à se réunir au conseil municipal, dans leur intérêt purement individuel; la qualité de plus imposé disparaît devant celle des représentants de l'intérêt public communal. » Et à cette époque, en 1873, la commission de décentralisation était tellement fixée sur cette manière de considérer le concours des plus imposés qu'elle avait songé à en faire un des éléments de la nomination des maires. Grande est la surprise quand on ouvre le rapport de l'année suivante ! La scène a changé : il ne s'agit plus de représenter d'une certaine façon un intérêt public ; il s'agit de venir au nom d'un intérêt privé, et M. de Chabrol, dans le rapport du 7 mars 1874, s'exprime ainsi : « Ayant renoncé à ce système, — le premier, — nous avons été amenés à nous demander si le rôle des plus imposés était à ce point une fonction publique que des mandataires ne pussent la remplir à leur place. » Et il cite alors, car il ne marche qu'appuyé sur des autorités, et il y a des autorités dans les deux sens, il cite ces paroles de M. Mounier : « Les citoyens appelés par la loi de 1818 ne remplissent pas une fonction ; ils ne délibèrent pas comme conseillers municipaux, ils ne viennent qu'en
est la surprise quand on ouvre le rapport de l'année suivante ! La scène a changé : il ne s'agit plus de représenter d'une certaine façon un intérêt public ; il s'agit de venir au nom d'un intérêt privé, et M. de Chabrol, dans le rapport du 7 mars 1874, s'exprime ainsi : « Ayant renoncé à ce système, — le premier, — nous avons été amenés à nous demander si le rôle des plus imposés était à ce point une fonction publique que des mandataires ne pussent la remplir à leur place. » Et il cite alors, car il ne marche qu'appuyé sur des autorités, et il y a des autorités dans les deux sens, il cite ces paroles de M. Mounier : « Les citoyens appelés par la loi de 1818 ne remplissent pas une fonction ; ils ne délibèrent pas comme conseillers municipaux, ils ne viennent qu'en leur propre nom dire s'ils consentent ou s'ils ne consentent pas à grever leurs propriétés de nouveaux centimes additionnels. » (Très bien! et rires à gauche.) On lit enfin le passage suivant à la page 39 du rapport : « On a dû reconnaître qu'en accordant aux plus imposés la faculté de se faire représenter, c'est-à-dire en rapprochant leur mandat de l'exercice d'un droit privé, on avait par là même rendu difficile leur adjonction habituelle aux conseillers élus. » Voilà pourtant, messieurs, deux thèses qui se contredisent et entre lesquelles il faut choisir. La commission, — dans l'état actuel de son esprit, — a choisi la seconde thèse ; elle a complètement abandonné le point de vue de la fonction, elle ne s'est plus attachée qu'au point de vue du mandat donné dans un intérêt individuel. En effet, elle vous propose d'organiser la délégation. Est-ce qu'on délègue une fonction? Et comme elle tenait par-dessus tout à la délégation, il lui fallut changer de théorie et brûler, en 1874, ce qu'elle avait adoré en 1873, afin de vous apporter, à cette heure, une théorie concordant avec la pratique qu'elle vous demande d'établir. (Très bien! très bien! à gauche.) Messieurs, tout ceci
faculté de se faire représenter, c'est-à-dire en rapprochant leur mandat de l'exercice d'un droit privé, on avait par là même rendu difficile leur adjonction habituelle aux conseillers élus. » Voilà pourtant, messieurs, deux thèses qui se contredisent et entre lesquelles il faut choisir. La commission, — dans l'état actuel de son esprit, — a choisi la seconde thèse ; elle a complètement abandonné le point de vue de la fonction, elle ne s'est plus attachée qu'au point de vue du mandat donné dans un intérêt individuel. En effet, elle vous propose d'organiser la délégation. Est-ce qu'on délègue une fonction? Et comme elle tenait par-dessus tout à la délégation, il lui fallut changer de théorie et brûler, en 1874, ce qu'elle avait adoré en 1873, afin de vous apporter, à cette heure, une théorie concordant avec la pratique qu'elle vous demande d'établir. (Très bien! très bien! à gauche.) Messieurs, tout ceci caractérise déjà le système qui vous est proposé. Je crois qu'il y en a assez dans le peu de mots que je viens de dire pour vous démontrer qu'il faut bien se garder de cette grande déception cachée sous ce mot : « Représentation des intérêts. » Ce n'est qu'un abus de mots, ce n'est qu'une métaphore ; je dirais volontiers comme Paul-Louis Courier : « Mon Dieu! préservez-nous de la métaphore!» — Ce n'est pas avec des métaphores que l'on fait des lois, et il n'est pas vrai de dire que les plus imposés « représentent les intérêts ! » Non, messieurs, ils représentent leur intérêt personnel, pas autre chose. (Très bien! très bien! à gauche.) M. le comte de Douhet. Ils représentent une collection d'intérêts ! Un autre membre. Et d'intérêts supérieurs ! M. Ricot. Est-ce qu'on peut concevoir des actionnaires sans actions dans une société commerciale? M. Jules Ferry. Or, messieurs, c'est là une grande nouveauté dans notre législation moderne et dans notre droit public; c'est une nouveauté si grande, que la commission elle-même n'a pas osé aller au bout de sa théorie. Elle a posé un principe, et elle s'est arrêtée à mi-chemin. Son principe, c'est
abus de mots, ce n'est qu'une métaphore ; je dirais volontiers comme Paul-Louis Courier : « Mon Dieu! préservez-nous de la métaphore!» — Ce n'est pas avec des métaphores que l'on fait des lois, et il n'est pas vrai de dire que les plus imposés « représentent les intérêts ! » Non, messieurs, ils représentent leur intérêt personnel, pas autre chose. (Très bien! très bien! à gauche.) M. le comte de Douhet. Ils représentent une collection d'intérêts ! Un autre membre. Et d'intérêts supérieurs ! M. Ricot. Est-ce qu'on peut concevoir des actionnaires sans actions dans une société commerciale? M. Jules Ferry. Or, messieurs, c'est là une grande nouveauté dans notre législation moderne et dans notre droit public; c'est une nouveauté si grande, que la commission elle-même n'a pas osé aller au bout de sa théorie. Elle a posé un principe, et elle s'est arrêtée à mi-chemin. Son principe, c'est bien évidemment que l'intérêt individuel des plus imposés leur donne le droit de venir stipuler, en leur nom personnel, devant le conseil municipal. La conséquence devait être la liberté absolue du mandat et de la procuration. Du moment qu'il ne s'agit plus que d'intérêts privés, le mandat est de droit commun. Il n'y a que le mandat public qui ne peut être délégué. Mais la commission ne donne ce droit de délégation qu'aux non électeurs et aux incapables. De sorte que parmi les plus imposés elle fait deux parties : il y a les plus imposés qui ont une résidence dans la commune, qui en connaissent les besoins, qui y sont inscrits comme électeurs, qui passent une grande partie de leur vie à Paris... Plusieurs membres. Ou ailleurs M. Jules Ferry....et qui ne se trouvent pas aux convocations du conseil municipal. Cette première classe de plus imposés comprend donc les plus imposés électeurs, ceux qui ont une affiliation à la commune, mais qui ne l'habitent pas pendant toute l'année, parce qu'ils habitent la ville voisine ou la capitale. Eh bien, s'ils ne sont pas personnellement présents, ils ne peuvent pas se faire représenter. Tandis que les propriétaires non électeurs, ceux
commun. Il n'y a que le mandat public qui ne peut être délégué. Mais la commission ne donne ce droit de délégation qu'aux non électeurs et aux incapables. De sorte que parmi les plus imposés elle fait deux parties : il y a les plus imposés qui ont une résidence dans la commune, qui en connaissent les besoins, qui y sont inscrits comme électeurs, qui passent une grande partie de leur vie à Paris... Plusieurs membres. Ou ailleurs M. Jules Ferry....et qui ne se trouvent pas aux convocations du conseil municipal. Cette première classe de plus imposés comprend donc les plus imposés électeurs, ceux qui ont une affiliation à la commune, mais qui ne l'habitent pas pendant toute l'année, parce qu'ils habitent la ville voisine ou la capitale. Eh bien, s'ils ne sont pas personnellement présents, ils ne peuvent pas se faire représenter. Tandis que les propriétaires non électeurs, ceux qui, par conséquent, ignorent la commune, qui n'ont avec elle qu'un lien tout à fait matériel... (Réclamations à droite), les mineurs, les incapables, les femmes mariées, ceux-là ont le droit de se faire représenter; si bien que le privilège, l'énorme privilège de la représentation est pour les incompétents. (Assentiment à gauche.) M. Raudot. C'est pour les plus faibles! M. Jules Ferry. Sur un second point, la commission a également manqué de logique : elle a reculé devant l'argument tiré du mandat impératif. On lui disait, — et c'est l'objection de tout le monde dans cette discussion qui revient pour la troisième ou quatrième fois devant les Assemblées, — on lui disait : Mais si les plus imposés ont le droit de donner leur procuration, leurs fondés de pouvoirs voteront en vertu d'un mandat impératif, puisque le mandat sera précis, conçu en termes de nature à lier le mandataire. Et alors, que devient la délibération? Ne dites pas que les plus imposés délibèrent : ils stipulent, ils imposent. Frappée de cet argument, la commission a imaginé un système que nous verrons plus en détail sur les articles et qui consiste à faire choisir le mandataire au commencement de l'année, comme si,
gauche.) M. Raudot. C'est pour les plus faibles! M. Jules Ferry. Sur un second point, la commission a également manqué de logique : elle a reculé devant l'argument tiré du mandat impératif. On lui disait, — et c'est l'objection de tout le monde dans cette discussion qui revient pour la troisième ou quatrième fois devant les Assemblées, — on lui disait : Mais si les plus imposés ont le droit de donner leur procuration, leurs fondés de pouvoirs voteront en vertu d'un mandat impératif, puisque le mandat sera précis, conçu en termes de nature à lier le mandataire. Et alors, que devient la délibération? Ne dites pas que les plus imposés délibèrent : ils stipulent, ils imposent. Frappée de cet argument, la commission a imaginé un système que nous verrons plus en détail sur les articles et qui consiste à faire choisir le mandataire au commencement de l'année, comme si, pour avoir été choisi d'avance et à une autre époque que celle des sessions, le mandataire en était moins dépendant de son mandant! Mais c'est surtout en un troisième point que la commission n'a pas tiré les conséquences de ses principes, c'est sur la délibération. C'était une des grosses difficultés. Délibérer dans un conseil municipal, pour ceux dont nous nous occupons, c’est faire œuvre de conseiller municipal-adjoint, et si, pourtant, on n’est ni électeur dans la commune, ni même électeur inscrit sur aucune liste, comme sont les incapables, mineurs, femmes mariées, établissements publics, le pouvoir d’envoyer un représentant au conseil municipal en qualité de plus imposé ne s’accorde guère avec le principe d’une délibération digne de ce nom. Il fallait choisir : ou bien c’est un mandat public que remplissent les plus imposés, et alors ils ont le droit de délibérer; ou bien c’est un mandat privé, et alors on ne comprend pas qu’ils fassent autre chose que de voter. S’il en est ainsi, ce qu’a fait la commission est souverainement illogique, et l’on se trouve en présence d’un système qui repose à la fois sur les deux théories. Uniquement préoccupée d’étendre le plus possible l’intervention des plus imposés, tour
Délibérer dans un conseil municipal, pour ceux dont nous nous occupons, c’est faire œuvre de conseiller municipal-adjoint, et si, pourtant, on n’est ni électeur dans la commune, ni même électeur inscrit sur aucune liste, comme sont les incapables, mineurs, femmes mariées, établissements publics, le pouvoir d’envoyer un représentant au conseil municipal en qualité de plus imposé ne s’accorde guère avec le principe d’une délibération digne de ce nom. Il fallait choisir : ou bien c’est un mandat public que remplissent les plus imposés, et alors ils ont le droit de délibérer; ou bien c’est un mandat privé, et alors on ne comprend pas qu’ils fassent autre chose que de voter. S’il en est ainsi, ce qu’a fait la commission est souverainement illogique, et l’on se trouve en présence d’un système qui repose à la fois sur les deux théories. Uniquement préoccupée d’étendre le plus possible l’intervention des plus imposés, tour à tour la commission de décentralisation va chercher dans la théorie de la fonction ou dans la théorie de l’intérêt les arguments qui lui semblent bons. Quoiqu’il en soit, messieurs, j’estime que les propositions de la commission constituent une très-grande nouveauté; j’estime que cette nouveauté porte atteinte à des principes qui sont l’essence même de notre droit public. Elle porte atteinte d’abord au principe fondamental de l’organisation communale, celui que Royer-Collard expliquait dans ces belles paroles qu’on lisait tout à l’heure, le principe du mandat. Oui, de la commune il est vrai de dire, comme de l’Etat, qu’il n’y a d’impôt légitime que l’impôt consenti, celui dans le vote duquel l’électeur intervient par un mandataire élu. M. le rapporteur. M. Royer-Collard ajoutait : « la propriété ! » M. Jules Ferry. Je vous demande pardon. M. le rapporteur. Voulez-vous la citation ? M. Jules Ferry. Je l’ai, monsieur le rapporteur. Voici ce que disait Royer-Collard : « La commune, comme la famille, est avant l’Etat. La loi politique la trouve et ne la crée pas. Partout où il y a un certain nombre d’habitations voisines, il y a des intérêts communs de sûreté et de commodité, de salubrité comme de
qui sont l’essence même de notre droit public. Elle porte atteinte d’abord au principe fondamental de l’organisation communale, celui que Royer-Collard expliquait dans ces belles paroles qu’on lisait tout à l’heure, le principe du mandat. Oui, de la commune il est vrai de dire, comme de l’Etat, qu’il n’y a d’impôt légitime que l’impôt consenti, celui dans le vote duquel l’électeur intervient par un mandataire élu. M. le rapporteur. M. Royer-Collard ajoutait : « la propriété ! » M. Jules Ferry. Je vous demande pardon. M. le rapporteur. Voulez-vous la citation ? M. Jules Ferry. Je l’ai, monsieur le rapporteur. Voici ce que disait Royer-Collard : « La commune, comme la famille, est avant l’Etat. La loi politique la trouve et ne la crée pas. Partout où il y a un certain nombre d’habitations voisines, il y a des intérêts communs de sûreté et de commodité, de salubrité comme de propriété. Ce sont ces intérêts, entièrement distincts des intérêts généraux, qui forment la commune. » Je vous prie, messieurs, de réserver l’objection sur le suffrage universel pour tout à l’heure. Je demande la permission, pour suivre l’ordre logique, de ne pas m’occuper en ce moment du suffrage universel. Royer-Collard pose ces principes dans des termes tellement vigoureux et tellement fermes, que je ne résiste pas au plaisir de les relire : « Or, ces intérêts sont sous la garde du droit civil, plus inflexible que le droit politique. L’administration municipale est donc rigoureusement soumise aux principes du mandat. Le mandat ne peut résulter que de l’élection: ainsi point d’administrateur de la commune qui n’ait été élu par la commune, nul consentement légitimement donné en son nom sans un pouvoir émané d’elle. » Je n’ai donc pas tort de dire que c’est une négation fondamentale, et de doctrine qu’opposait Royer-Collard au système des plus imposés, et ce n’est pas une grande audace de vous la soumettre après lui. Mais, messieurs, il n’y a pas que le principe électif, le principe de l’impôt voulu et consenti, qui soit violé par le système des plus imposés; il y a le principe même de
ces principes dans des termes tellement vigoureux et tellement fermes, que je ne résiste pas au plaisir de les relire : « Or, ces intérêts sont sous la garde du droit civil, plus inflexible que le droit politique. L’administration municipale est donc rigoureusement soumise aux principes du mandat. Le mandat ne peut résulter que de l’élection: ainsi point d’administrateur de la commune qui n’ait été élu par la commune, nul consentement légitimement donné en son nom sans un pouvoir émané d’elle. » Je n’ai donc pas tort de dire que c’est une négation fondamentale, et de doctrine qu’opposait Royer-Collard au système des plus imposés, et ce n’est pas une grande audace de vous la soumettre après lui. Mais, messieurs, il n’y a pas que le principe électif, le principe de l’impôt voulu et consenti, qui soit violé par le système des plus imposés; il y a le principe même de l’organisation municipale, tel qu’il est soumis à l’Assemblée. Sur quoi repose le système électoral municipal que la commission nous propose ? Sur le domicile, sur l’habitation, comme la commune elle-même ! Eh bien, quand nous voyons, d’un côté, la commission s’attacher, dans le projet de loi électorale municipale, à rechercher des garanties d’habitation, des preuves de domicile, afin d’écarter ceux qui n’habitent pas, ceux qui ne font que passer, ceux qui ne sont pas liés à la commune par le fait de l’habitation, seul apte à créer la communauté d’intérêt; quand nous la trouvons si préoccupée de ce côté-là, est-ce que nous ne devons pas être surpris de la voir, en même temps, admettre dans le conseil municipal... qui ? Des propriétaires qui ne sont pas électeurs ! Qui ? Des incapables, des mineurs M. Monnet. Ils payent l’impôt ! M. Charreyron. Qu’avez-vous à redouter d’eux ? M. Jules Ferry. Je dis, messieurs, que cela implique contradiction, d’une part, d’attacher le droit électoral municipal au fait du domicile avec une rigueur qui va — j’aurai l’honneur de vous le démontrer à la 3e délibération, — jusqu’à supprimer trois millions d’électeurs municipaux, et, d’autre part, d’accorder à des citoyens non électeurs,