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Gouvernement de la défense nationale, il y en a un, un vétéran du barreau, je dirais presque un vétéran du ministère de la justice... (Exclamations à droite),— il a été garde des sceaux deux fois,—l'honorable M. Crémieux m'a cordialement offert de venir à la tribune soutenir de la puissance de sa parole les conclusions de mon rapport. Je crois que maintenant l'Assemblée est bien éclairée sur le point de savoir si nous faisons de la politique. Non, nous faisons du droit... (Interruptions à gauche), rien que du droit; nous voulons pourvoir aux exigences d'une bonne administration de la justice: voilà tout. Messieurs, il serait oiseux de vous dire quelle est l'importance du rôle et des attributions d'un procureur général. Dans chaque ressort, le procureur général est le représentant du pouvoir exécutif pour assurer l'exécution des lois, pour prévenir et pour réprimer leur violation. Il surveille toujours, il dirige souvent, il met en mouvement quelquefois l'action publique ; il est chargé de pourvoir à l'unité de cette action et à sa régularité. Il répond, et devant la société et devant le chef du pouvoir exécutif, et de la précipitation et de la lenteur de l'action répressive; il a sous son regard, je ne veux pas dire sous sa main, tout l'organisme du pouvoir judiciaire et de son cortège d'auxiliaires; il doit incessamment, d'une manière continue, surveiller son fonctionnement. On a dit avec raison qu'il était l'œil du pouvoir central; moi j'ajoute qu'il en est tout à la fois et l'œil et le bras. C'est sur lui que repose la sécurité de chacun et de tous, et vous comprenez facilement qu'en égard à une pareille mission, la loi ait dû prévoir et ait prévu que le procureur général pouvait être empêché, enlevé à ses fonctions par une mort soudaine, par une maladie violente, par une absence parfaitement légitime. Or, l'autorité du procureur général ne saurait être une autorité intermittente. Qui donc remplacera le procureur général ? La loi l'a dit. Elle a laissé à une ordonnance le soin d'indiquer le mode d'exécution. La loi l'a dit. En effet, l'article 47 de la
je ne veux pas dire sous sa main, tout l'organisme du pouvoir judiciaire et de son cortège d'auxiliaires; il doit incessamment, d'une manière continue, surveiller son fonctionnement. On a dit avec raison qu'il était l'œil du pouvoir central; moi j'ajoute qu'il en est tout à la fois et l'œil et le bras. C'est sur lui que repose la sécurité de chacun et de tous, et vous comprenez facilement qu'en égard à une pareille mission, la loi ait dû prévoir et ait prévu que le procureur général pouvait être empêché, enlevé à ses fonctions par une mort soudaine, par une maladie violente, par une absence parfaitement légitime. Or, l'autorité du procureur général ne saurait être une autorité intermittente. Qui donc remplacera le procureur général ? La loi l'a dit. Elle a laissé à une ordonnance le soin d'indiquer le mode d'exécution. La loi l'a dit. En effet, l'article 47 de la loi du 20 avril 1810 porte : « En cas d'absence ou empêchement du procureur général, il est remplacé par le premier avocat général. » Mais la loi ne s'était pas occupée du point de savoir à qui appartiendrait la qualité de premier avocat général. Un décret, — car nous étions dans le domaine de l'ordonnance, — un décret du 6 juillet 1810, dans son article 46, décida que le plus ancien des avocats généraux prendrait le titre de premier avocat général. Une ordonnance de 1826 appliqua cette idée à la cour de cassation. Il était évident qu'on ne pouvait pas songer à maintenir l'égalité entre tous les avocats généraux. Dans le cas où le procureur général serait empêché, il y aurait confusion, anarchie, chaos, si tous les avocats généraux pouvaient en vertu du même droit et au même titre prétendre remplacer le procureur général. A cet égard, il semble qu'il n'y avait que trois solutions possibles : Les pouvoirs du procureur général seraient-ils délégués, et alors qui ferait la délégation ? Le procureur général? Mais il ne serait pas impossible que la cause d'empêchement fût telle, qu'il n'eût pas eu la faculté de songer à désigner son remplaçant. D'ailleurs,
étions dans le domaine de l'ordonnance, — un décret du 6 juillet 1810, dans son article 46, décida que le plus ancien des avocats généraux prendrait le titre de premier avocat général. Une ordonnance de 1826 appliqua cette idée à la cour de cassation. Il était évident qu'on ne pouvait pas songer à maintenir l'égalité entre tous les avocats généraux. Dans le cas où le procureur général serait empêché, il y aurait confusion, anarchie, chaos, si tous les avocats généraux pouvaient en vertu du même droit et au même titre prétendre remplacer le procureur général. A cet égard, il semble qu'il n'y avait que trois solutions possibles : Les pouvoirs du procureur général seraient-ils délégués, et alors qui ferait la délégation ? Le procureur général? Mais il ne serait pas impossible que la cause d'empêchement fût telle, qu'il n'eût pas eu la faculté de songer à désigner son remplaçant. D'ailleurs, prenez garde à cette considération qui a frappé beaucoup votre commission : si la délégation vient du procureur général dans des conditions et dans des circonstances déterminées, son choix pourra être l'objet de quelques soupçons. Ne pourrait-il pas avoir cédé précisément à des circonstances et à des conditions auxquelles il s'agirait de faire face ? Le choix de son remplaçant ne paraîtra-t-il pas fait en vue d'une certaine situation, en raison d'une œuvre à poursuivre? Et si son choix ne s'expliquait pas ainsi, n'essayerait-on pas de l'expliquer par une préférence qui peut-être ne serait pas suffisamment justifiée par la supériorité du mérite et l'importance des services? Ne dirait-on pas que ce droit relève plutôt de l'inspiration, de l'esprit de partialité et de coterie que des nécessités d'une bonne administration de la justice? Me direz-vous que cette délégation, on aurait pu la confier au ministre de la justice? Mais M. le ministre de la justice pourrait bien ne pas arriver à temps ; mais, précisément, la cause de l'empêchement pourrait surprendre le ministre, et alors il y aurait cette intermittence d'autorité que la loi a voulu empêcher. Restaient donc deux autres solutions: d'abord la solution qui fut adoptée par le décret
s'agirait de faire face ? Le choix de son remplaçant ne paraîtra-t-il pas fait en vue d'une certaine situation, en raison d'une œuvre à poursuivre? Et si son choix ne s'expliquait pas ainsi, n'essayerait-on pas de l'expliquer par une préférence qui peut-être ne serait pas suffisamment justifiée par la supériorité du mérite et l'importance des services? Ne dirait-on pas que ce droit relève plutôt de l'inspiration, de l'esprit de partialité et de coterie que des nécessités d'une bonne administration de la justice? Me direz-vous que cette délégation, on aurait pu la confier au ministre de la justice? Mais M. le ministre de la justice pourrait bien ne pas arriver à temps ; mais, précisément, la cause de l'empêchement pourrait surprendre le ministre, et alors il y aurait cette intermittence d'autorité que la loi a voulu empêcher. Restaient donc deux autres solutions: d'abord la solution qui fut adoptée par le décret de 1810. L'avocat général le plus ancien, non par l'âge, mais par la date de sa nomination, remplirait les fonctions de procureur général. Messieurs, l'application de ce système produisit beaucoup d'inconvénients. Aussi, en 1846, en pensa-t-on qu'il fallait y apporter un remède, et il fut décidé que le premier avocat général recevrait son titre de la confiance du Gouvernement. C'est entre ces deux systèmes que votre commission d'organisation judiciaire a été appelée à faire un choix. En effet, voici ce que crut devoir faire le Gouvernement de la défense nationale ; je vais indiquer les termes mêmes de sa résolution : « Considérant qu'il y a urgence à abolir le titre et les fonctions de premier avocat général; considérant que la distinction entre le premier avocat général et les autres avocats généraux près des cours d'appel ne présente aucune utilité au point de vue du service judiciaire... rapporte. » Messieurs, le Gouvernement de la défense nationale, en cette occasion, a été un peu vite, car il ne pouvait pas songer à abroger les fonctions et le titre de premier avocat général. Dans le système de 1810, dans le système qu'adopte le Gouvernement de la défense nationale, il y aura toujours
général recevrait son titre de la confiance du Gouvernement. C'est entre ces deux systèmes que votre commission d'organisation judiciaire a été appelée à faire un choix. En effet, voici ce que crut devoir faire le Gouvernement de la défense nationale ; je vais indiquer les termes mêmes de sa résolution : « Considérant qu'il y a urgence à abolir le titre et les fonctions de premier avocat général; considérant que la distinction entre le premier avocat général et les autres avocats généraux près des cours d'appel ne présente aucune utilité au point de vue du service judiciaire... rapporte. » Messieurs, le Gouvernement de la défense nationale, en cette occasion, a été un peu vite, car il ne pouvait pas songer à abroger les fonctions et le titre de premier avocat général. Dans le système de 1810, dans le système qu'adopte le Gouvernement de la défense nationale, il y aura toujours un premier avocat général. Il en faut un. Il faut un chef du parquet, il faut un chef qui donne des instructions, il faut un chef qui dirige le personnel de ses collaborateurs, de ses subordonnés, un chef qui surveille la police judiciaire. Donc le Gouvernement de la défense nationale dépassait, par son expression, sa pensée. Il voulait évidemment revenir seulement au système de 1810 et abroger l'ordonnance de 1846 ; mais l'abrogation, par son texte, allait beaucoup au-delà de son but et de ses intentions. En effet, si on avait appliqué à la lettre son décret-loi du 16 novembre 1870, il n'y avait plus de priorité, de supériorité, de prééminence entre les avocats généraux, et il faut nécessairement que cette supériorité existe, car il faut un chef partout où il y a des résolutions à imposer, une direction à imprimer, sinon on introduit, on appelle le désordre et l'anarchie. Un second reproche à faire au décret du Gouvernement de la défense nationale, et, à mon sens, ce décret n'a réellement qu'une excuse, celle de la rapidité d'examen imposée peut-être par les circonstances... Voix à droite, ironiquement. Et les nécessités de la défense du pays ? M. le rapporteur. Je
dépassait, par son expression, sa pensée. Il voulait évidemment revenir seulement au système de 1810 et abroger l'ordonnance de 1846 ; mais l'abrogation, par son texte, allait beaucoup au-delà de son but et de ses intentions. En effet, si on avait appliqué à la lettre son décret-loi du 16 novembre 1870, il n'y avait plus de priorité, de supériorité, de prééminence entre les avocats généraux, et il faut nécessairement que cette supériorité existe, car il faut un chef partout où il y a des résolutions à imposer, une direction à imprimer, sinon on introduit, on appelle le désordre et l'anarchie. Un second reproche à faire au décret du Gouvernement de la défense nationale, et, à mon sens, ce décret n'a réellement qu'une excuse, celle de la rapidité d'examen imposée peut-être par les circonstances... Voix à droite, ironiquement. Et les nécessités de la défense du pays ? M. le rapporteur. Je ne m'approprie pas tous les arguments que vous voulez bien me prêter, messieurs; je me réduirai à ceux qui n'ont aucun caractère de parti et que j'emprunterai seulement aux nécessités d'assurer l'unité de direction des procureurs généraux aux nécessités de la mise en mouvement de l'action publique. Je disais qu'il y a un second reproche à faire au décret du Gouvernement de la défense nationale. Il y avait non-seulement un premier avocat général dans chaque cour d'appel, mais, aux termes de l'ordonnance du 18 juillet 1846, il y avait aussi un premier avocat général à la cour de cassation, et il était désigné par le pouvoir. Or, les représentants du Gouvernement de la défense nationale ne songèrent pas à abroger le titre et les fonctions de premier avocat général à la cour de cassation. Et pourtant, qu'ils me permettent de le leur dire, s'ils avaient été plus logiques, en supposant que cette abolition pût être motivée, il me semble qu'elle aurait pu plus facilement s'expliquer au point de vue de la cour de cassation qu'au point de vue des cours d'appel, car l'intermittence de l'autorité du procureur général à la cour de cassation offre évidemment bien moins d'inconvénients que l'intermittence
y a un second reproche à faire au décret du Gouvernement de la défense nationale. Il y avait non-seulement un premier avocat général dans chaque cour d'appel, mais, aux termes de l'ordonnance du 18 juillet 1846, il y avait aussi un premier avocat général à la cour de cassation, et il était désigné par le pouvoir. Or, les représentants du Gouvernement de la défense nationale ne songèrent pas à abroger le titre et les fonctions de premier avocat général à la cour de cassation. Et pourtant, qu'ils me permettent de le leur dire, s'ils avaient été plus logiques, en supposant que cette abolition pût être motivée, il me semble qu'elle aurait pu plus facilement s'expliquer au point de vue de la cour de cassation qu'au point de vue des cours d'appel, car l'intermittence de l'autorité du procureur général à la cour de cassation offre évidemment bien moins d'inconvénients que l'intermittence de l'autorité du procureur général près d'une cour d'appel. Sans doute, le procureur général près la cour de cassation a bien quelques devoirs de surveillance sur le ministère public en France; mais, grâce à Dieu, ces devoirs de surveillance manquent presque toujours de matière et d'objet, tandis que l'autorité du procureur général près d'une cour d'appel est de tous les jours, de tous les moments. Tout revient à lui, tout aboutit à lui: instructions, inspirations; il faut qu'on lui rende compte de tout ce qui se passe dans le ressort, et c'est lui qui est obligé de donner l'impulsion et d'animer ses auxiliaires de sa pensée. C'est vrai ! Très bien ! Or, je vous demande à qui s'adresseront les substituts du procureur général? Il en a près de lui, mais il en a loin de lui. Il en a près de lui; ce sont ses avocats généraux, ce sont les substituts proprement dit. Mais il en a loin de lui auprès des tribunaux d'arrondissement; ce sont les procureurs de la République et leurs substituts. Eh bien, la correspondance entre les substituts, ceux qui représentent le parquet près des tribunaux d'arrondissement avec leur chef est continue, presque permanente. Or, à
procureur général près d'une cour d'appel est de tous les jours, de tous les moments. Tout revient à lui, tout aboutit à lui: instructions, inspirations; il faut qu'on lui rende compte de tout ce qui se passe dans le ressort, et c'est lui qui est obligé de donner l'impulsion et d'animer ses auxiliaires de sa pensée. C'est vrai ! Très bien ! Or, je vous demande à qui s'adresseront les substituts du procureur général? Il en a près de lui, mais il en a loin de lui. Il en a près de lui; ce sont ses avocats généraux, ce sont les substituts proprement dit. Mais il en a loin de lui auprès des tribunaux d'arrondissement; ce sont les procureurs de la République et leurs substituts. Eh bien, la correspondance entre les substituts, ceux qui représentent le parquet près des tribunaux d'arrondissement avec leur chef est continue, presque permanente. Or, à qui s'adresseront-ils quand le procureur général sera empêché, quand la mort l'aura enlevé à ses fonctions, quand une maladie subite l'aura dérobé à leur exercice, quand il aura été forcé de faire une absence qu'il ne prévoyait pas? Ne comprenez-vous pas qu'il faut partout un chef, un chef qui préside au mouvement et à la direction de l'action publique? Aussi, le système dont mon honorable collègue qui descend de cette tribune, se faisait tout à l'heure l'organe, n'a jamais rencontré de partisans. On a pu se demander quel était le système le plus avantageux, et examiner s'il valait mieux confier les fonctions de procureur général par intérim au plus ancien des avocats généraux, ou s'il valait mieux les confier à un magistrat qui aurait pour lui l'investiture du garde des sceaux; mais jamais personne au monde n'avait soutenu que l'anarchie devrait être établie près de nos cours d'appel; là où le procureur général est écarté par un empêchement, jamais on n'a voulu laisser l'initiative de l'action publique sans directeur, sans représentant investi d'une autorité prépondérante. Pourquoi, messieurs, votre commission a-t-elle préféré le choix au hasard? Comment! le remplacement du procureur général serait subordonné à cette circonstance purement accidentelle, que l'un
au mouvement et à la direction de l'action publique? Aussi, le système dont mon honorable collègue qui descend de cette tribune, se faisait tout à l'heure l'organe, n'a jamais rencontré de partisans. On a pu se demander quel était le système le plus avantageux, et examiner s'il valait mieux confier les fonctions de procureur général par intérim au plus ancien des avocats généraux, ou s'il valait mieux les confier à un magistrat qui aurait pour lui l'investiture du garde des sceaux; mais jamais personne au monde n'avait soutenu que l'anarchie devrait être établie près de nos cours d'appel; là où le procureur général est écarté par un empêchement, jamais on n'a voulu laisser l'initiative de l'action publique sans directeur, sans représentant investi d'une autorité prépondérante. Pourquoi, messieurs, votre commission a-t-elle préféré le choix au hasard? Comment! le remplacement du procureur général serait subordonné à cette circonstance purement accidentelle, que l'un des avocats généraux serait été promu avant les autres avocats généraux! Mais, c'est peut-être précisément l'ancienneté de son titre qui ne le rend pas absolument apte à représenter un procureur général qui, organe de l'exécutif, doit être l'expression fidèle du pouvoir dont il engage la responsabilité. (Assentiment sur plusieurs bancs.) D'ailleurs, le plus ancien des avocats généraux peut être un éminent, un profond jurisconsulte, merveilleusement apte à éclairer la cour devant laquelle il conclut; il réunit peut-être toutes les conditions pour préparer un bon arrêt; peut-être est-il un magistrat éloquent, qui saura émouvoir son jury et démontrer le grand intérêt social de la répression; mais il peut ne pas offrir la réunion de toutes les qualités d'un bon administrateur. Alors, pourquoi donc confier au hasard la désignation du chef momentané, intérimaire, du parquet, du directeur de l'action publique, et du représentant de la pensée du pouvoir exécutif? On parle de responsabilité; j'en parle aussi; mais je la veux surtout sérieuse et efficace. Eh bien, pour que le garde des sceaux soit responsable ou de l'inertie de l'action publique, ou de sa mise en mouvement quand cette mise en mouvement aura été imprudente, il faut que je puisse dire au garde
D'ailleurs, le plus ancien des avocats généraux peut être un éminent, un profond jurisconsulte, merveilleusement apte à éclairer la cour devant laquelle il conclut; il réunit peut-être toutes les conditions pour préparer un bon arrêt; peut-être est-il un magistrat éloquent, qui saura émouvoir son jury et démontrer le grand intérêt social de la répression; mais il peut ne pas offrir la réunion de toutes les qualités d'un bon administrateur. Alors, pourquoi donc confier au hasard la désignation du chef momentané, intérimaire, du parquet, du directeur de l'action publique, et du représentant de la pensée du pouvoir exécutif? On parle de responsabilité; j'en parle aussi; mais je la veux surtout sérieuse et efficace. Eh bien, pour que le garde des sceaux soit responsable ou de l'inertie de l'action publique, ou de sa mise en mouvement quand cette mise en mouvement aura été imprudente, il faut que je puisse dire au garde des sceaux: voilà l'œuvre de l'homme de votre choix, de votre organe, de l'interprète que vous vous êtes donné ou que vous avez adopté. Est-ce que je pourrai tenir ce langage à M. le garde des sceaux si c'est l'ancienneté seulement qui a désigné le remplacement du procureur général empêché? Voilà une première considération. Il y en a une seconde. Je le veux, je l'admets: le plus ancien des avocats généraux, quelle que soit la date de son origine, à quelque gouvernement qu'appartienne sa nomination, pourrait très bien diriger l'action publique. Mais, n'oubliez pas qu'il est appelé à devenir, momentanément, le chef de ses collègues, et que ceux qui étaient tout à l'heure ses auxiliaires et ses égaux vont devenir ses subordonnés. Est-ce qu'il ne faut pas, pour exercer cette suprématie, remplir certaines conditions d'autorité et d'ascendant? Croyez-vous que la date de nomination suffise toujours pour suppléer à toutes ces conditions-là? Pour mon compte, je ne le crois pas. J'ajoute que la désignation par l'aînésse n'est pas révocable. Tout le monde peut arriver, par le bénéfice du temps, à devenir, dans le système du décret de 1810 et du décret-loi de 1870, premier avocat général, et, par suite, en cas
Voilà une première considération. Il y en a une seconde. Je le veux, je l'admets: le plus ancien des avocats généraux, quelle que soit la date de son origine, à quelque gouvernement qu'appartienne sa nomination, pourrait très bien diriger l'action publique. Mais, n'oubliez pas qu'il est appelé à devenir, momentanément, le chef de ses collègues, et que ceux qui étaient tout à l'heure ses auxiliaires et ses égaux vont devenir ses subordonnés. Est-ce qu'il ne faut pas, pour exercer cette suprématie, remplir certaines conditions d'autorité et d'ascendant? Croyez-vous que la date de nomination suffise toujours pour suppléer à toutes ces conditions-là? Pour mon compte, je ne le crois pas. J'ajoute que la désignation par l'aînésse n'est pas révocable. Tout le monde peut arriver, par le bénéfice du temps, à devenir, dans le système du décret de 1810 et du décret-loi de 1870, premier avocat général, et, par suite, en cas d'empêchement, représentant du procureur général; ce premier avocat général s'impose au Gouvernement malgré lui : le Gouvernement ne peut pas révoquer ce titre-là. Au contraire, la désignation du premier avocat général appelé à remplacer le procureur général est une désignation très-fragile, très-amovible, très-révocable. Si l'expérience démontre que le garde des sceaux s'est trompé, il peut se réformer lui-même, et, tout en respectant les titres et les droits d'un avocat général, digne d'estime et recommandable par d'autres services, — qu'il conservera pour donner de bonnes conclusions au civil, — il ne le chargera pas de la direction des parquets du ressort et de la surveillance générale de l'action publique. Voilà, messieurs, une des idées qui ont beaucoup touché la commission. Enfin, il y a une dernière observation qui est saisissante. À quelles conditions, le garde des sceaux, le chef du pouvoir exécutif, sont-ils responsables, soit de l'inertie de l'action publique, soit de sa mise en mouvement? Qui dirige l'action publique, qui est-ce qui donne l'impulsion, quand il s'agit de grands intérêts, d'intérêts sociaux, d'intérêts politiques? Mais c'est le procureur général, sous la surveillance, sous la responsabilité du garde des sceaux! Je parle ici dans un intérêt qui n'est pas l'intérêt de