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ne s'arrête point. Un second, un troisième, un quatrième « collègue, » commis, commis auxiliaire, réviseur, vérificateur, deviennent indispensables. Pourquoi donc les anciens leur feraient-ils mauvaise mine ? Ce tableau de la vie des dieux inférieurs, dii inferiorum gentiLtrn, du monde bureaucratique, est vigoureux, si vous voulez ; mais je vous défie de le trouver faux, pour peu que vous ayez eu occasion de voir les choses de près. Contre cette inertie, fruit naturel de l'importance exagérée, des égards déplacés qu'on accorde à des travaux d'un ordre tout à fait inférieur, l'État n'a évidemment qu'un remède, c'est de fondre l'intérêt privé de l'expéditionnaire avec l'intérêt de l'administration, qui est pressée de terminer les affaires ; c'est d'appliquer autant que possible le principe du salaire à la pièce, et de faire dépendre le traitement de chacun de ses efforts personnels. Une partie de ces agents subalternes qui ne sont plus employés dans les bureaux, qui travaillent isolément pour les particuliers, reçoivent déjà un salaire à la pièce sous forme d'honoraires. Tels sont tous ces scribes répandus dans les campagnes, greffiers d'administration, commis de banques foncières, commissaires au cadastre et autres variétés sans nombre du genre « commissaire. » Toute cette classe que la gêne serre aussi de près depuis peu, demande une élévation d'honoraires. Elle fait assurément fausse route. Ici encore le remède est dans l'application du principe du salaire à la pièce, joint à un redoublement d'efforts et d'activité. Les honoraires sont un véritable salaire à la tâche. Mais une concurrence exagérée et une subdivision à l'infini des diverses branches d'affaires ont empêché le principe d'aboutir. Il faut, pour augmenter le gain, réduire le personnel. Nous avons vu des scribes comme ceux dont nous parlons, quand ils se remuaient et que la concurrence n'était pas excessive, se faire un revenu à rendre jaloux les employés du bailliage. D'autres, au contraire, et le nombre en est considérable, meurent de faim à cause de la multiplication et de la subdivision infinies de ces emplois. Ils perdent alors toute dignité, traînent dans les cabarets, s'endettent, suscitent dans les communes des procès qui les
que la gêne serre aussi de près depuis peu, demande une élévation d'honoraires. Elle fait assurément fausse route. Ici encore le remède est dans l'application du principe du salaire à la pièce, joint à un redoublement d'efforts et d'activité. Les honoraires sont un véritable salaire à la tâche. Mais une concurrence exagérée et une subdivision à l'infini des diverses branches d'affaires ont empêché le principe d'aboutir. Il faut, pour augmenter le gain, réduire le personnel. Nous avons vu des scribes comme ceux dont nous parlons, quand ils se remuaient et que la concurrence n'était pas excessive, se faire un revenu à rendre jaloux les employés du bailliage. D'autres, au contraire, et le nombre en est considérable, meurent de faim à cause de la multiplication et de la subdivision infinies de ces emplois. Ils perdent alors toute dignité, traînent dans les cabarets, s'endettent, suscitent dans les communes des procès qui les ruinent, grugent le peuple sans pouvoir se rassasier, constituent un ferment révolutionnaire des plus dangereux, et ne sont jamais que des animaux nuisibles, malgré tous les airs de dévouement politique qu'ils affichent de bonne ou de mauvaise foi. L'unique moyen de venir en aide à cette classe et de la mater, c'est de concentrer en moins de mains les affaires et les branches d'affaires, et de limiter la concurrence toutes les fois que les offices existants suffisent aux besoins. Exiger de ces fonctionnaires plus d'activité, les traiter en tout sur le pied que comporte la nature de leurs services, ce serait calmer du même coup la fièvre qui pousse à rechercher ces emplois, et améliorer la position des titulaires sous tous les rapports. La proposition que nous faisons de fondre ensemble différentes branches de services, nous amène à l'organisation de la haute administration. Nous croyons pouvoir affirmer que le même principe s'y applique fort bien dans une certaine mesure, surtout dans les petits États. Nous rencontrons, en effet, trop souvent, et spécialement dans les petits états, des forces qui ne sont point utilisées comme il faut, à cause de la démarcation tranchée qui existe entre les départements administratifs. Des tâches
mater, c'est de concentrer en moins de mains les affaires et les branches d'affaires, et de limiter la concurrence toutes les fois que les offices existants suffisent aux besoins. Exiger de ces fonctionnaires plus d'activité, les traiter en tout sur le pied que comporte la nature de leurs services, ce serait calmer du même coup la fièvre qui pousse à rechercher ces emplois, et améliorer la position des titulaires sous tous les rapports. La proposition que nous faisons de fondre ensemble différentes branches de services, nous amène à l'organisation de la haute administration. Nous croyons pouvoir affirmer que le même principe s'y applique fort bien dans une certaine mesure, surtout dans les petits États. Nous rencontrons, en effet, trop souvent, et spécialement dans les petits états, des forces qui ne sont point utilisées comme il faut, à cause de la démarcation tranchée qui existe entre les départements administratifs. Des tâches semblables ou analogues exigent, dans les divers départements, des employés spéciaux, à moitié inoccupés, qui pourraient fort bien fonctionner à la fois dans tous ou dans plusieurs. On dirait, en vérité, que, pour travailler en même temps ou successivement dans plusieurs départements, un fonctionnaire aurait à servir autant de maîtres divers et non point l'État, qui reste toujours le même. Chaque département semble un monde à part, isolé, hermétiquement fermé, une caste. Quoi de plus simple pourtant que de confier aux mêmes fonctionnaires les travaux techniques de plusieurs ministères ? Plus l'État qu'il s'agit d'administrer est petit, et plus ce principe de la réunion des fonctions est généralement applicable; plus aussi il permet de mieux rétribuer les fonctions indispensables en réduisant le personnel. Au reste, la voie la plus sûre pour rendre la haute administration moins coûteuse, c'est de former un personnel le plus capable possible, de donner des traitements en rapport avec les services qu'on exige, et d'attirer ainsi vers les fonctions publiques des sujets d'élite. La valeur intellectuelle et morale du personnel permet seule de renforcer les extrémités de l'organisme. On l'a depuis longtemps reconnu : pour arriver à la simplicité qui assure le bon marché, il faut
divers et non point l'État, qui reste toujours le même. Chaque département semble un monde à part, isolé, hermétiquement fermé, une caste. Quoi de plus simple pourtant que de confier aux mêmes fonctionnaires les travaux techniques de plusieurs ministères ? Plus l'État qu'il s'agit d'administrer est petit, et plus ce principe de la réunion des fonctions est généralement applicable; plus aussi il permet de mieux rétribuer les fonctions indispensables en réduisant le personnel. Au reste, la voie la plus sûre pour rendre la haute administration moins coûteuse, c'est de former un personnel le plus capable possible, de donner des traitements en rapport avec les services qu'on exige, et d'attirer ainsi vers les fonctions publiques des sujets d'élite. La valeur intellectuelle et morale du personnel permet seule de renforcer les extrémités de l'organisme. On l'a depuis longtemps reconnu : pour arriver à la simplicité qui assure le bon marché, il faut étendre les attributions des instances inférieures de la haute administration. Il faut que l'action centrale de l'État subisse une certaine décentralisation, et qu'on ne voie plus une masse de bagatelles renvoyées de degré en degré, d'instance en instance, jusqu'aux agents supérieurs. Mais si on veut opérer sans inconvénient cette réforme qui aboutirait à supprimer des vérifications et des remaniements sans fin, il faut avoir, comme nous en avons déjà fait l'observation, jusqu'aux extrémités de l'organisme administratif, un personnel intellectuellement et moralement digne d'une entière confiance. L'extension des attributions, de l'influence, de l'initiative de ces organes extrêmes, permettrait à son tour d'utiliser plus efficacement les forces du personnel administratif, de ne point déplacer prématurément les employés du bailliage, de mettre un terme à ces mutations perpétuelles si coûteuses et si nuisibles à la marche d'une bonne administration. Il nous reste encore à examiner la question des traitements au point de vue exclusivement financier. Nous nous en tiendrons forcément à un petit nombre de considérations générales. Le choix et l'application des remèdes propres à soulager la gêne des serviteurs de l'État doivent varier d'un pays à l'autre, et il ne saurait être question d'étudier ici le tableau des finances de toute l'Allemagne.
qui aboutirait à supprimer des vérifications et des remaniements sans fin, il faut avoir, comme nous en avons déjà fait l'observation, jusqu'aux extrémités de l'organisme administratif, un personnel intellectuellement et moralement digne d'une entière confiance. L'extension des attributions, de l'influence, de l'initiative de ces organes extrêmes, permettrait à son tour d'utiliser plus efficacement les forces du personnel administratif, de ne point déplacer prématurément les employés du bailliage, de mettre un terme à ces mutations perpétuelles si coûteuses et si nuisibles à la marche d'une bonne administration. Il nous reste encore à examiner la question des traitements au point de vue exclusivement financier. Nous nous en tiendrons forcément à un petit nombre de considérations générales. Le choix et l'application des remèdes propres à soulager la gêne des serviteurs de l'État doivent varier d'un pays à l'autre, et il ne saurait être question d'étudier ici le tableau des finances de toute l'Allemagne. Il y a bien dans les budgets des divers États des chapitres communs sur lesquels on pourrait songer à proposer des réductions, mais elles n'auraient guère de chances de passer sous le seul prétexte de l'amélioration des traitements, et nous pouvons nous épargner la peine de nous en occuper. Mais un point pratique que nous aurions tort de négliger, c'est la réglementation du taux du traitement. Il y a lieu de se demander s'il n'est point possible de concevoir et d'appliquer au traitement en argent un tarif régulateur, qui serve constamment de correctif à la gêne des fonctionnaires. Cela n'a rien de bien difficile. Nous avons vu que les causes principales de cette gêne consistent : 1° dans le renchérissement des objets de consommation; 2° dans l'accroissement de la capacité générale de consommation, laquelle, à son tour, est accompagnée ou suivie d'une élévation de la rente foncière et du prix des denrées. Le traitement en argent ne peut évidemment échapper à l'action de ces deux causes qu'à la condition d'avoir pour base une échelle mobile qui s'équilibre constamment, d'une part avec la hausse et la baisse des denrées, d'autre part avec le progrès et le recul de la capacité générale
un point pratique que nous aurions tort de négliger, c'est la réglementation du taux du traitement. Il y a lieu de se demander s'il n'est point possible de concevoir et d'appliquer au traitement en argent un tarif régulateur, qui serve constamment de correctif à la gêne des fonctionnaires. Cela n'a rien de bien difficile. Nous avons vu que les causes principales de cette gêne consistent : 1° dans le renchérissement des objets de consommation; 2° dans l'accroissement de la capacité générale de consommation, laquelle, à son tour, est accompagnée ou suivie d'une élévation de la rente foncière et du prix des denrées. Le traitement en argent ne peut évidemment échapper à l'action de ces deux causes qu'à la condition d'avoir pour base une échelle mobile qui s'équilibre constamment, d'une part avec la hausse et la baisse des denrées, d'autre part avec le progrès et le recul de la capacité générale de consommation. La chose est possible en rétablissant le principe du traitement en nature d'une manière conforme à l'esprit du temps. Il est évident qu'il ne peut plus être question de véritables livraisons en nature à effectuer par le fisc ou par la communauté, depuis que les règlements en argent sont d'usage dans presque tous les établissements publics. C'est aux appointements mêmes des fonctionnaires qu'il faut appliquer une échelle mobile d'après le cours des denrées. À combien doit s'élever cette quotité mobile ? Nous répondons qu'il faut régler sur cette base à tout le moins la partie du traitement destinée en général à pourvoir à la subsistance proprement dite, car c'est à cette condition seulement que le salaire compensera le renchérissement. Mais il convient de régler en outre sur le même pied une autre fraction du traitement, parce que le renchérissement des denrées de première nécessité influe toujours sur le prix de tous les autres objets. Puis il ne faut point perdre de vue les changements qui surviennent dans la capacité générale de consommation, et qu'un traitement mobile pourrait suivre dans leurs hauts et leurs bas. On demandera peut-être s'il est tout à fait indispensable d'introduire dans les traitements fixes
sont d'usage dans presque tous les établissements publics. C'est aux appointements mêmes des fonctionnaires qu'il faut appliquer une échelle mobile d'après le cours des denrées. À combien doit s'élever cette quotité mobile ? Nous répondons qu'il faut régler sur cette base à tout le moins la partie du traitement destinée en général à pourvoir à la subsistance proprement dite, car c'est à cette condition seulement que le salaire compensera le renchérissement. Mais il convient de régler en outre sur le même pied une autre fraction du traitement, parce que le renchérissement des denrées de première nécessité influe toujours sur le prix de tous les autres objets. Puis il ne faut point perdre de vue les changements qui surviennent dans la capacité générale de consommation, et qu'un traitement mobile pourrait suivre dans leurs hauts et leurs bas. On demandera peut-être s'il est tout à fait indispensable d'introduire dans les traitements fixes en argent un correctif permanent aux fluctuations du bien-être. On peut soutenir que ces variations sont très fortes, qu'elles ne sont appréciables qu'après de très-longues périodes, qu'il n'y a pas lieu d'en faire état en dehors des époques des grandes réformes générales de l'administration et du budget. C'est une erreur. Il a pu en être ainsi autrefois, mais nous n'en sommes plus là, comme saura très bien le démontrer le premier fonctionnaire venu, pourvu qu'il compte vingt ans de service. Qu'il ne soit pas nécessaire démobiliser le traitement entier d'après les prix courants, cela va de soi, car un très-grand nombre d'objets de simple utilité ou de luxe tendent à devenir moins chers. Il n'y a donc rien qui oblige à changer la base de la fraction du traitement destinée à les acquérir. Il va encore sans dire que la proportion de la fraction mobile à la fraction fixe du traitement, ne doit pas être la même pour les diverses catégories de fonctionnaires. La fraction mobile doit être relativement plus grande pour ceux dont les plus fortes dépenses consistent en achats d'objets de première nécessité, ou encore pour les hauts fonctionnaires qui ont des frais obligés de représentation. Elle est
Il a pu en être ainsi autrefois, mais nous n'en sommes plus là, comme saura très bien le démontrer le premier fonctionnaire venu, pourvu qu'il compte vingt ans de service. Qu'il ne soit pas nécessaire démobiliser le traitement entier d'après les prix courants, cela va de soi, car un très-grand nombre d'objets de simple utilité ou de luxe tendent à devenir moins chers. Il n'y a donc rien qui oblige à changer la base de la fraction du traitement destinée à les acquérir. Il va encore sans dire que la proportion de la fraction mobile à la fraction fixe du traitement, ne doit pas être la même pour les diverses catégories de fonctionnaires. La fraction mobile doit être relativement plus grande pour ceux dont les plus fortes dépenses consistent en achats d'objets de première nécessité, ou encore pour les hauts fonctionnaires qui ont des frais obligés de représentation. Elle est relativement moindre pour les heureux des positions intermédiaires, etc. Reste enfin une dernière face de la question des traitements, envisagée au point de vue financier : ce sont les pensions de retraite, de disponibilité, d'orphelins et de veuves. Il n'y a pas de bonne objection à faire contre ces pensions. Ce sont des parties intégrantes du traitement, accordées pour un temps indéterminé et qui remplissent dans la perfection le but général du traitement, qui est de mettre l'employé et sa famille dans une situation économique convenable, de le dispenser d'avoir recours à quelque industrie privée, de l'élever au-dessus des soucis de l'avenir pour le laisser tout entier à sa haute et idéale mission. On a en revanche crié souvent et trop justement à la prodigalité et à l'injustice, soit quand l'État abusait de son droit de mettre les gens à la retraite et en disponibilité, soit quand des fonctionnaires prétendaient indûment à une pension. Il existe à notre avis un moyen efficace et immanquable pour prévenir l'abus des pensions accordées prématurément à des hommes encore capables de servir. Il suffit pour cela d'une mesure bien simple : distinguer, dans le traitement, ce qui revient au rang hiérarchique, et ce qui
Ce sont des parties intégrantes du traitement, accordées pour un temps indéterminé et qui remplissent dans la perfection le but général du traitement, qui est de mettre l'employé et sa famille dans une situation économique convenable, de le dispenser d'avoir recours à quelque industrie privée, de l'élever au-dessus des soucis de l'avenir pour le laisser tout entier à sa haute et idéale mission. On a en revanche crié souvent et trop justement à la prodigalité et à l'injustice, soit quand l'État abusait de son droit de mettre les gens à la retraite et en disponibilité, soit quand des fonctionnaires prétendaient indûment à une pension. Il existe à notre avis un moyen efficace et immanquable pour prévenir l'abus des pensions accordées prématurément à des hommes encore capables de servir. Il suffit pour cela d'une mesure bien simple : distinguer, dans le traitement, ce qui revient au rang hiérarchique, et ce qui revient à la fonction ; faire du traitement hiérarchique la portion congrue, la base de la pension, de la disponibilité, de la faculté d'être rappelé d'un moment à l'autre au service actif. L'attrait du traitement de la fonction engagera les fonctionnaires à rester le plus longtemps possible en activité, pour ne pas être réduits à la portion congrue, acquise au rang. Ils s'efforceront en outre de faire constamment preuve de capacité sous les yeux de leurs chefs, pour empêcher que ceux-ci ne se servent contre eux du droit de les mettre à la retraite comme des serviteurs usés. Cette distinction se recommande encore en ce qu'elle entretient toujours un rapport immédiat entre le taux du traitement et les services rendus ou la capacité. Quant aux pensions de veuves et d'orphelins, nous les approuvons en principe. Il est fâcheux que l'état des finances ne permette pas de faire plus que par le passé. Trop de familles de fonctionnaires tombent au rang des pauvres honteux. Serait-il impossible de tirer un meilleur parti des ressources existantes, en confiant aux grandes institutions de rente et de crédit l'administration des épargnes des veuves et des orphelins, y compris les fonds de leurs pensions? On sait
ne pas être réduits à la portion congrue, acquise au rang. Ils s'efforceront en outre de faire constamment preuve de capacité sous les yeux de leurs chefs, pour empêcher que ceux-ci ne se servent contre eux du droit de les mettre à la retraite comme des serviteurs usés. Cette distinction se recommande encore en ce qu'elle entretient toujours un rapport immédiat entre le taux du traitement et les services rendus ou la capacité. Quant aux pensions de veuves et d'orphelins, nous les approuvons en principe. Il est fâcheux que l'état des finances ne permette pas de faire plus que par le passé. Trop de familles de fonctionnaires tombent au rang des pauvres honteux. Serait-il impossible de tirer un meilleur parti des ressources existantes, en confiant aux grandes institutions de rente et de crédit l'administration des épargnes des veuves et des orphelins, y compris les fonds de leurs pensions? On sait que les opérations des compagnies d'assurances sont d'autant plus productives qu'elles sont plus étendues. N'y aurait-il pas moyen de suppléer parfois à l'insuffisance de la rente par l'abandon du capital ? Nous laissons volontiers à d'autres le soin d'approfondir ces questions accessoires. Qu'on nous permette, après avoir étudié dans tous les sens la solution de notre problème, d'insister encore sur une de nos remarques : c'est qu'on ne pourrait rien faire ici de plus fâcheux que de recourir aux demi-mesures. La misère présente veut être secourue, et il ne faut pas lésiner avec elle. Mais on n'arrivera jamais à une solution durable par des secours qui ne vont qu'au plus pressé, à moins d'extirper le polype bureaucratique du domaine du self-government, à moins de réorganiser les services publics par les réformes que nous avons signalées. La suppression de la paperasserie est le plus pressant intérêt du pouvoir central lui-même ; elle peut seule lui assurer à la longue une véritable force; elle est aussi favorable à l'ordre qu'à la liberté dans l'organisation de la vie publique. Puissent donc les gouvernements et les Chambres s'occuper dans cet esprit de la question des traitements et l'acheminer peu à peu dans les voies
les sens la solution de notre problème, d'insister encore sur une de nos remarques : c'est qu'on ne pourrait rien faire ici de plus fâcheux que de recourir aux demi-mesures. La misère présente veut être secourue, et il ne faut pas lésiner avec elle. Mais on n'arrivera jamais à une solution durable par des secours qui ne vont qu'au plus pressé, à moins d'extirper le polype bureaucratique du domaine du self-government, à moins de réorganiser les services publics par les réformes que nous avons signalées. La suppression de la paperasserie est le plus pressant intérêt du pouvoir central lui-même ; elle peut seule lui assurer à la longue une véritable force; elle est aussi favorable à l'ordre qu'à la liberté dans l'organisation de la vie publique. Puissent donc les gouvernements et les Chambres s'occuper dans cet esprit de la question des traitements et l'acheminer peu à peu dans les voies que nous avons tracées vers la seule solution possible ! Tel est le vœu par lequel l'auteur termine son étude. Que ses projets de réforme se rapprochent ou s'écartent des idées françaises, il me semble qu'ils sont également dignes de fixer notre attention. Je n'ai qu'un seul regret à exprimer. Pourquoi ce savant et ingénieux esprit n'a-t-il point pris la peine d'élaborer ses excellents matériaux? Son travail ressemble à une improvisation à laquelle un journal français quotidien hésiterait à ouvrir ses colonnes, plutôt qu'à un grave mémoire destiné à une importante revue. Rien de fixe et d'arrêté dans le plan; des divisions imparfaites et mal établies; l'ordre logique interverti fréquemment. À chaque pas l'auteur s'embarrasse dans des détails ou des aperçus qu'il indique mal à propos pour les reprendre et les développer plus loin quand la suite de sa thèse doit nécessairement l'y amener. Cela fait autant de longueurs, de redites où l'on retrouve non-seulement les mêmes idées, mais des tournures et des expressions semblables. De là quelque chose d'indécis et de traînant qui paraît avoir choqué même en Allemagne, où le lecteur ne partage pas nos exigences quant à la forme des œuvres littéraires. Du moins la Gazette d'Augsbourg,