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d'étudier les forces sociales qui ont amené ce résultat; 4° d'analyser certains vices bureaucratiques qui en proviennent aujourd'hui; 5° de mesurer l'action des tendances bureaucratiques sur la vie politique américaine depuis la guerre; et finalement; 6° de mesurer d'une manière critique les efforts que l'on fait pour adapter l'administration publique à la technique d'un personnel moderne et au système fédéral. I. LE PASSAGE DU « SYSTÈME DES DÉPOUILLES » AU SYSTÈME DU « MÉRITE ». Dans les quarante années qui ont suivi l'établissement des États-Unis sous la constitution actuelle, le pouvoir politique était concentré dans les mains d'une classe gouvernante, recrutée d'abord dans les États fédéralistes de la Nouvelle Angleterre et de New-York, ensuite dans la Virginie aristocratique de Jefferson. L'administration était simple et sans prétentions. À part quelques chefs de service, les fonctionnaires restaient à leur poste sans tenir compte des victoires ou des défaites de leur partie. Bien que l'habitude du « système des dépouilles » remonte à 1820, quand le Congrès vota et le président Monroe signa un acte limitant à quatre ans la durée des fonctions, on ne licencia pas les fonctionnaires en-masse avant l'arrivée à la Maison blanche d'Andrew Jackson qui avait derrière lui la force de la démocratie des frontières de l'Ouest. Jackson croyait fermement que tous les hommes, même s'ils ne sont pas toujours libres, sont créés et restent égaux par le talent. Naturellement et sur-le-champ, il adapta à ses propres desseins la pratique fameuse (ou mieux notoire) de distribuer les charges publiques au parti politique victorieux, pratique déjà bien établie à New-York et dans quelques autres États de l'Est. La compétence et le savoir n'avaient aucune importance aux yeux des grossiers habitants de l'Ouest qui accoururent à la nouvelle capitale sur le Potomac au printemps de 1829. Ils n'avaient que deux dogmes politiques : la rotation des offices et les élections populaires, à répéter aussi souvent que l'exigeaient les convenances du parti. D'ailleurs, l'accroissement rapide de la population et une expansion territoriale également rapide permettaient de porter le service civil à des proportions auxquelles la génération précédente n'aurait pas songé. La coutume
force de la démocratie des frontières de l'Ouest. Jackson croyait fermement que tous les hommes, même s'ils ne sont pas toujours libres, sont créés et restent égaux par le talent. Naturellement et sur-le-champ, il adapta à ses propres desseins la pratique fameuse (ou mieux notoire) de distribuer les charges publiques au parti politique victorieux, pratique déjà bien établie à New-York et dans quelques autres États de l'Est. La compétence et le savoir n'avaient aucune importance aux yeux des grossiers habitants de l'Ouest qui accoururent à la nouvelle capitale sur le Potomac au printemps de 1829. Ils n'avaient que deux dogmes politiques : la rotation des offices et les élections populaires, à répéter aussi souvent que l'exigeaient les convenances du parti. D'ailleurs, l'accroissement rapide de la population et une expansion territoriale également rapide permettaient de porter le service civil à des proportions auxquelles la génération précédente n'aurait pas songé. La coutume s'établit de nommer fonctionnaires ceux qui avaient rendu des services électoraux aux membres du Congrès et aux autres politiciens influents du parti au pouvoir. C'est de cette façon que devinrent maîtres des postes ou collecteurs d'impôts des hommes ne possédant même pas le léger bagage de connaissances requis alors pour l'exercice de ces fonctions. Tous les quatre ou huit ans, selon les fortunes changeantes du parti, on nettoyait les écuries. A chaque élection présidentielle, la capitale était assiégée par des hordes de solliciteurs et c'était une pratique commune de parier sur les chances qu'on pouvait avoir d'obtenir une charge officielle. Le « système des dépouilles » persista jusqu'après la guerre de Sécession. Bien qu'il encourageât la faiblesse, l'incompétence, le gaspillage et même la malhonnêteté dans l'administration des affaires publiques, il y avait peu de plaintes véritables. Les énergies du peuple étaient trop complètement absorbées dans la conquête du vaste territoire à l'Ouest et dans sa mise en valeur. Les défauts du « système des dépouilles » furent révélés d'une façon si évidente dans la grande convulsion de la guerre civile, que certaines individualités éprises du bien public songèrent à des possibilités de réforme. Lincoln lui-même avait appelé le système de
l'exercice de ces fonctions. Tous les quatre ou huit ans, selon les fortunes changeantes du parti, on nettoyait les écuries. A chaque élection présidentielle, la capitale était assiégée par des hordes de solliciteurs et c'était une pratique commune de parier sur les chances qu'on pouvait avoir d'obtenir une charge officielle. Le « système des dépouilles » persista jusqu'après la guerre de Sécession. Bien qu'il encourageât la faiblesse, l'incompétence, le gaspillage et même la malhonnêteté dans l'administration des affaires publiques, il y avait peu de plaintes véritables. Les énergies du peuple étaient trop complètement absorbées dans la conquête du vaste territoire à l'Ouest et dans sa mise en valeur. Les défauts du « système des dépouilles » furent révélés d'une façon si évidente dans la grande convulsion de la guerre civile, que certaines individualités éprises du bien public songèrent à des possibilités de réforme. Lincoln lui-même avait appelé le système de « patronage » en vigueur, une coutume qui « avec le temps serait un plus grand danger pour la République que la rébellion ». C'est en 1871, que l'on prit la première mesure législative qui permit des réformes en autorisant le Président à nommer une commission chargée d'élaborer un règlement sur les conditions d'admission aux fonctions publiques. La commission cessa bientôt de siéger autant de temps qu'elle était prévue et le vieux système persista. Il fallut, pour obliger le Congrès à regarder la réalité dans les scandales révoltants du gouvernement du Président Grant, suivis du dramatique assassinat du Président Garfield par un solliciteur en 1881. Deux ans plus tard, grâce aux efforts de réformateurs comme George William Curtis, Carl Schurz, Dorman B. Eaton, la charte du système actuel de nomination par la voie du concours fut adoptée dans la loi qui est connue sous le nom de l'Acte Pendleton, du nom de son principal parrain, sénateur démocrate de l'Ohio. Cet Acte n'abolissait pas l'établissement du concours pour le choix des fonctionnaires fédéraux subalternes. Son adoption ne fit pas taire les partisans du vieux régime. A différentes reprises, les représentants au Congrès dénoncèrent dans le nouveau système, toute infime réforme qu'elle
sur les conditions d'admission aux fonctions publiques. La commission cessa bientôt de siéger autant de temps qu'elle était prévue et le vieux système persista. Il fallut, pour obliger le Congrès à regarder la réalité dans les scandales révoltants du gouvernement du Président Grant, suivis du dramatique assassinat du Président Garfield par un solliciteur en 1881. Deux ans plus tard, grâce aux efforts de réformateurs comme George William Curtis, Carl Schurz, Dorman B. Eaton, la charte du système actuel de nomination par la voie du concours fut adoptée dans la loi qui est connue sous le nom de l'Acte Pendleton, du nom de son principal parrain, sénateur démocrate de l'Ohio. Cet Acte n'abolissait pas l'établissement du concours pour le choix des fonctionnaires fédéraux subalternes. Son adoption ne fit pas taire les partisans du vieux régime. A différentes reprises, les représentants au Congrès dénoncèrent dans le nouveau système, toute infime réforme qu'elle était, le caractère « trop peu démocratique » et artificiel, le manque de souplesse, le danger « d'un trust du service civil ». Un pédagogue distingué proposa même de confier aux électeurs dans chaque circonscription fédérale, le soin de choisir leurs maîtres de postes et leurs fonctionnaires des douanes, sous prétexte que « la responsabilité du choix inciterait les groupements à s'intéresser à la politique ». Dans les États, seuls le Massachusetts et New York adoptèrent des mesures créant des commissions du service civil. Plus tard, huit autres États les imitèrent; mais aujourd'hui dix États seuls ont une législation concernant le service civil et dans trois d'entre eux, le système du choix des fonctionnaires fondé sur le « mérite » est une comédie. Dans les grandes villes, il faut attendre pour voir progresser le mouvement de réforme, le siècle actuel. Aujourd'hui, deux cents d'entre elles, parmi lesquelles on compte Chicago, Los Angeles et Milwaukee, cherchent à soustraire le recrutement des employés à l'influence des recommandations politiques. Lors de l'adoption de l'Acte Pendleton en 1883, le gouvernement fédéral n'employait pas moins de 120,000 fonctionnaires, sans compter les soldats et les marins. Depuis le temps de Jefferson et de Jackson, c'est-à-dire en
prétexte que « la responsabilité du choix inciterait les groupements à s'intéresser à la politique ». Dans les États, seuls le Massachusetts et New York adoptèrent des mesures créant des commissions du service civil. Plus tard, huit autres États les imitèrent; mais aujourd'hui dix États seuls ont une législation concernant le service civil et dans trois d'entre eux, le système du choix des fonctionnaires fondé sur le « mérite » est une comédie. Dans les grandes villes, il faut attendre pour voir progresser le mouvement de réforme, le siècle actuel. Aujourd'hui, deux cents d'entre elles, parmi lesquelles on compte Chicago, Los Angeles et Milwaukee, cherchent à soustraire le recrutement des employés à l'influence des recommandations politiques. Lors de l'adoption de l'Acte Pendleton en 1883, le gouvernement fédéral n'employait pas moins de 120,000 fonctionnaires, sans compter les soldats et les marins. Depuis le temps de Jefferson et de Jackson, c'est-à-dire en soixante ans, le service civil s'était multiplié quinze fois, tandis que la population était devenue seulement cinq fois plus nombreuse. Des 120,000 fonctionnaires à la solde du gouvernement fédéral, 14,000 seulement furent placés immédiatement dans le service dit classifié. Peu à peu, par ordonnances présidentielles comme le prévoyait l'Acte Pendleton, ou par les amendements que le Congrès ajouta plus tard à cet acte, le personnel sédentaire presque tout entier des départements ministériels à Washington, ainsi que le personnel détaché à l'extérieur a fini par être recruté au concours. La situation actuelle se résume comme suit sur 550,000 fonctionnaires des établissements civils du gouvernement central, environ les quatre cinquièmes sont classifiés, les autres c'est-à-dire 125,000 salariés, surtout journaliers et auxiliaires, étant nommés sans aucun examen. Il faut cependant noter que 16,000 postes les plus importants, sont compris parmi ceux auxquels on est nommé sans examen spécial, à savoir tous les maîtres des postes de première, seconde et troisième classes; les collecteurs des impôts et des douanes, les attorneys de district, les marshals des États-Unis, les chefs et les chefs-adjoints de bureaux, les secrétaires-adjoints des départements exécutifs. Tandis que plusieurs de ces hauts fonctionnaires sont en fait promus de postes inférieurs, la
ou par les amendements que le Congrès ajouta plus tard à cet acte, le personnel sédentaire presque tout entier des départements ministériels à Washington, ainsi que le personnel détaché à l'extérieur a fini par être recruté au concours. La situation actuelle se résume comme suit sur 550,000 fonctionnaires des établissements civils du gouvernement central, environ les quatre cinquièmes sont classifiés, les autres c'est-à-dire 125,000 salariés, surtout journaliers et auxiliaires, étant nommés sans aucun examen. Il faut cependant noter que 16,000 postes les plus importants, sont compris parmi ceux auxquels on est nommé sans examen spécial, à savoir tous les maîtres des postes de première, seconde et troisième classes; les collecteurs des impôts et des douanes, les attorneys de district, les marshals des États-Unis, les chefs et les chefs-adjoints de bureaux, les secrétaires-adjoints des départements exécutifs. Tandis que plusieurs de ces hauts fonctionnaires sont en fait promus de postes inférieurs, la majorité est recrutée d'après le vieux système, sur la recommandation d'un chef de parti au Président suivie de la ratification du choix présidentiel par le Sénat. A la différence du service civil britannique, le service civil américain ne connaît pas les sous-secrétaires permanents qui ont fait leur carrière dans les ministères. Bien que les circonstances aient quelquefois permis à des administrateurs distingués de passer de postes subalternes à la tête de bureaux importants, la pratique habituelle est de choisir les titulaires en dehors du service. Si le poste exige des connaissances techniques, on demande aux universités ou aux grands industriels de désigner des candidats parmi lesquels une commission nommée à cet effet et consistant en hauts fonctionnaires et en membres des universités ou en ingénieurs de l'industrie privée, fait un choix définitif. Mais il est regrettable que les chefs de bureaux aussi importants que ceux des brevets d'invention, des pensions, de l'immigration, du revenu intérieur, de la navigation et de l'Office général des terres, soient choisis pour des considérations purement politiques. Le prétexte officiel d'un tel recrutement « est le désir d'obtenir les déclarations convenables quand il s'agit de matières délicates comme les résultats d'une politique douanière, d'un programme d'aide
ministères. Bien que les circonstances aient quelquefois permis à des administrateurs distingués de passer de postes subalternes à la tête de bureaux importants, la pratique habituelle est de choisir les titulaires en dehors du service. Si le poste exige des connaissances techniques, on demande aux universités ou aux grands industriels de désigner des candidats parmi lesquels une commission nommée à cet effet et consistant en hauts fonctionnaires et en membres des universités ou en ingénieurs de l'industrie privée, fait un choix définitif. Mais il est regrettable que les chefs de bureaux aussi importants que ceux des brevets d'invention, des pensions, de l'immigration, du revenu intérieur, de la navigation et de l'Office général des terres, soient choisis pour des considérations purement politiques. Le prétexte officiel d'un tel recrutement « est le désir d'obtenir les déclarations convenables quand il s'agit de matières délicates comme les résultats d'une politique douanière, d'un programme d'aide à l'agriculture, de la prospérité générale, des chances d'une crise dans les affaires. » En d'autres termes, des considérations de haute politique interviennent pour arrêter l'essor d'une haute technique administrative, ou il est essentiel de se désintéresser des partis et de leurs luttes démoralisantes. Il est vrai et cela est lamentable, qu'en dépit des progrès du recrutement au mérite depuis 1883, le « système des dépouilles » tient au cœur du politicien américain. Ainsi, en 1922, une ordonnance présidentielle révoqua tout à coup le directeur, le directeur-adjoint, et 27 employés subalternes du Bureau d'impression et de gravure à Washington, l'une des organisations les plus spécialisées dans tout le système administratif fédéral. L'effet de cet acte inexplicable était démoralisant, mais les protestations de la Fédération nationale des fonctionnaires fédéraux furent vaines. Ces fonctionnaires avaient été révoqués « dans l'intérêt du service », selon les termes élastiques de l'Acte sur le service civil; cependant, on savait partout que le véritable motif de la révocation ne savait rien de commun avec le service; c'était simple question de parti. De plus, il faut observer que les nominations, même aux petits emplois fédéraux, surtout dès que le personnel est en contact avec les communautés locales,
lamentable, qu'en dépit des progrès du recrutement au mérite depuis 1883, le « système des dépouilles » tient au cœur du politicien américain. Ainsi, en 1922, une ordonnance présidentielle révoqua tout à coup le directeur, le directeur-adjoint, et 27 employés subalternes du Bureau d'impression et de gravure à Washington, l'une des organisations les plus spécialisées dans tout le système administratif fédéral. L'effet de cet acte inexplicable était démoralisant, mais les protestations de la Fédération nationale des fonctionnaires fédéraux furent vaines. Ces fonctionnaires avaient été révoqués « dans l'intérêt du service », selon les termes élastiques de l'Acte sur le service civil; cependant, on savait partout que le véritable motif de la révocation ne savait rien de commun avec le service; c'était simple question de parti. De plus, il faut observer que les nominations, même aux petits emplois fédéraux, surtout dès que le personnel est en contact avec les communautés locales, ne sont pas entièrement soustraites à des considérations politiques. Car les candidats qui ont subi avec succès l'examen prescrit par le service civil, sont classés trois par trois sur des listes soumises à l'approbation des fonctionnaires chargés de la nomination. Si le sénateur ou représentant qui s'intéresse à la nomination ne veut aucun de ces candidats, on demande à la commission du service civil, d'autres noms; ou, si c'est nécessaire, on organise un autre examen afin de découvrir le candidat qui plaise au politicien intéressé. C'est ainsi que la politique dispose d'une façon mystérieuse du choix d'un commis des postes, d'un fonctionnaire des douanes, d'un percepteur. En somme, pour nous rendre compte de l'insuffisance des progrès en cette matière, nous n'avons qu'à citer les idées de deux politiciens américains bien connus. Le premier est l'ex-attorney général Daugherty: Parlant devant la Commission du budget à la Chambre des représentants en 1922, il disait « Je suis convaincu que le système du mérite dans le service civil est un obstacle au bon gouvernement. Je préférerais la recommandation d'un comité politique; démocrate ou républicain, d'un comité qui se respecte, pour nommer un fonctionnaire homme ou femme que d'être obligé de subir les exigences
ne veut aucun de ces candidats, on demande à la commission du service civil, d'autres noms; ou, si c'est nécessaire, on organise un autre examen afin de découvrir le candidat qui plaise au politicien intéressé. C'est ainsi que la politique dispose d'une façon mystérieuse du choix d'un commis des postes, d'un fonctionnaire des douanes, d'un percepteur. En somme, pour nous rendre compte de l'insuffisance des progrès en cette matière, nous n'avons qu'à citer les idées de deux politiciens américains bien connus. Le premier est l'ex-attorney général Daugherty: Parlant devant la Commission du budget à la Chambre des représentants en 1922, il disait « Je suis convaincu que le système du mérite dans le service civil est un obstacle au bon gouvernement. Je préférerais la recommandation d'un comité politique; démocrate ou républicain, d'un comité qui se respecte, pour nommer un fonctionnaire homme ou femme que d'être obligé de subir les exigences du service civil pour avoir un salaire. » Si l'on allègue que M. Daugherty était un administrateur négligent et malhonnête, on peut invoquer le témoignage d'un ministre singulièrement heureux sous le gouvernement du président Wilson. En parlant de la difficulté qu'il avait éprouvée à congédier des fonctionnaires insuffisants du département de l'intérieur, feu le secrétaire Franklin K. Lane conte dans son autobiographie l'incident significatif suivant « Je ne prononcerai jamais plus une révocation. Je l'ai fait une fois, c'était en l'espèce une dame employée incapable et en révolte contre ses supérieurs; mais quand le Président Wilson m'amena dans l'embrasure d'une fenêtre, lors d'une réunion du Conseil et me pria, en invoquant l'équilibre nécessaire à maintenir, de ne pas détacher de nous le sénateur de l'Indiana, mais de réintégrer la dame dans mon administration, je cédai et je fis vœu de ne plus recommencer. » LE SERVICE PUBLIC ACTUEL. Les attributions du gouvernement fédéral depuis 1833 sont devenues si variées et si étendues que l'accroissement du personnel administratif a dépassé de beaucoup l'accroissement de la population. L'accroissement de la population au siècle dernier est de 110.0 p. 0/0; tandis que le service civil fédéral est aujourd'hui soixante fois plus considérable qu'en
de l'intérieur, feu le secrétaire Franklin K. Lane conte dans son autobiographie l'incident significatif suivant « Je ne prononcerai jamais plus une révocation. Je l'ai fait une fois, c'était en l'espèce une dame employée incapable et en révolte contre ses supérieurs; mais quand le Président Wilson m'amena dans l'embrasure d'une fenêtre, lors d'une réunion du Conseil et me pria, en invoquant l'équilibre nécessaire à maintenir, de ne pas détacher de nous le sénateur de l'Indiana, mais de réintégrer la dame dans mon administration, je cédai et je fis vœu de ne plus recommencer. » LE SERVICE PUBLIC ACTUEL. Les attributions du gouvernement fédéral depuis 1833 sont devenues si variées et si étendues que l'accroissement du personnel administratif a dépassé de beaucoup l'accroissement de la population. L'accroissement de la population au siècle dernier est de 110.0 p. 0/0; tandis que le service civil fédéral est aujourd'hui soixante fois plus considérable qu'en 1820. Si l'on prenait pour terme de comparaison l'année 1919, la différence serait encore plus frappante; car depuis cette date, le nombre des salariés de l'État a été ramené de près de 1.000.000 à moins de 600.000. Depuis sa création, la commission du service civil a eu à examiner près de 5.500.000 candidats, sur lesquels plus de 1.500.000 sont entrés au service du gouvernement fédéral. La commission délègue ses pouvoirs à des jurys d'examen disséminés dans tout le territoire et qui siègent dans environ 4.000 villes et bourgs. Les épreuves sont d'un caractère pratique et répondent à environ un millier de catégories différentes, depuis des postes convenant à des artisans et à des employés de bureau, jusqu'aux services exigeant la plus haute compétence scientifique, professionnelle et technique. Bien que ce soit devenu une banalité d'appeler le gouvernement des États-Unis « le patron du monde qui emploie le plus de main-d'œuvre », peu de gens mesurent l'étendue de ses activités. Il emploie par milliers des chimistes, des géologues, des opérateurs de T. S. F., et autres techniciens semblables; par centaines des économistes. et des comptables; par centaines aussi des spécialistes de toute catégorie exigés par la civilisation industrielle complexe qui confronte