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n'ont pas été appliquées dans d'autres, et il y a des cas évidents où elles ne pourraient jamais être appliquées. Elles créent aussi des inégalités trop accusées. Si les obligations assumées de part et d'autre sont théoriquement les mêmes, leurs effets sont très différents selon qu'il s'agit d'une grande Puissance ou d'un État à ressources plus limitées. L'idée s'impose, nous semble-t-il, d'établir un plus juste équilibre entre les risques des uns et des autres. Pour un petit pays, l'application de l'article 16 peut être une question de vie ou de mort. Un nouvel aménagement de cet article devrait donc être envisagé; les études entreprises en 1921 par la Commission internationale du blocus mériteraient d'être poursuivies. Le Gouvernement suisse déclare enfin « que la Suisse ne saurait être tenue à des sanctions qui, par leur nature et leurs effets, exposeraient sa neutralité à un danger réel ». II. LES SANCTIONS ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES (ARTICLE 16, PARAGRAPHE I). 1° Observation générale du Gouvernement suédois. Le Gouvernement suédois pense que l'application des sanctions économiques et financières dépend de facteurs politiques généraux. Il dit : « Selon l'article 16 du Pacte, les Membres de la Société se sont engagés à participer, dans les cas de guerre visés par cet article, à des sanctions économiques et financières. Comme il a été dit plus haut et ainsi que l'indique aussi le vœu précité de l'Assemblée, une application intégrale des dispositions concernant les sanctions économiques et financières n'a jamais eu lieu dans la pratique. Dans certains cas, aucune sanction n'a été appliquée à l'égégèrent. Dans le seul cas où l'article 16 a été appliqué, les sanctions n'ont été mises en œuvre que d'une manière partielle et successive. Divers facteurs ont contribué à cette attitude de la Société des Nations, notamment la tension qui règne dans le domaine de la politique générale, le manque d'universalité de la Société et l'augmentation continuelle des armements nationaux. « Le Gouvernement suédois n'estime pas possible d'assurer, par la simple adoption de textes modifiés, une application efficace des sanctions économiques et financières. Si les obstacles s'opposant à l'application du Pacte qui ont été
de guerre visés par cet article, à des sanctions économiques et financières. Comme il a été dit plus haut et ainsi que l'indique aussi le vœu précité de l'Assemblée, une application intégrale des dispositions concernant les sanctions économiques et financières n'a jamais eu lieu dans la pratique. Dans certains cas, aucune sanction n'a été appliquée à l'égégèrent. Dans le seul cas où l'article 16 a été appliqué, les sanctions n'ont été mises en œuvre que d'une manière partielle et successive. Divers facteurs ont contribué à cette attitude de la Société des Nations, notamment la tension qui règne dans le domaine de la politique générale, le manque d'universalité de la Société et l'augmentation continuelle des armements nationaux. « Le Gouvernement suédois n'estime pas possible d'assurer, par la simple adoption de textes modifiés, une application efficace des sanctions économiques et financières. Si les obstacles s'opposant à l'application du Pacte qui ont été signalés plus haut ne sont pas écartés, il est à craindre que, dans un conflit futur, des difficultés ne surgissent quant à l'application efficace de sanctions économiques et financières, nonobstant les dispositions du Pacte à cet égard. » 2° La préparation de l'application des sanctions économiques et financières. a) Deux gouvernements voudraient que l'on dresse des prévisions concernant les mesures de sanction à prendre. Le Gouvernement estonien dit à propos des sanctions économiques : « Il serait nécessaire d'élaborer d'avance un plan détaillé où seraient prévues toutes les dispositions et mesures que les Etats membres doivent immédiatement prendre afin d'accorder aux sanctions à appliquer contre l'Etat en rupture de pacte une efficacité aussi grande que possible. » Le Gouvernement letton propose comme «la meilleure voie à suivre»: «d'élaboration d'un certain schéma qui préétablirait l'action des Membres de la Société des Nations en cas de rupture du Pacte ». b) Deux gouvernements demandent que les Membres de la Société des Nations édictent à l'avance les dispositions législatives que leur constitution rendrait nécessaires pour pouvoir appliquer les sanctions au moment voulu. Le Gouvernement de l'Irak dit: « Tous les Etats membres de la Société devraient s'efforcer d'adopter un code des mesures économiques
gouvernements voudraient que l'on dresse des prévisions concernant les mesures de sanction à prendre. Le Gouvernement estonien dit à propos des sanctions économiques : « Il serait nécessaire d'élaborer d'avance un plan détaillé où seraient prévues toutes les dispositions et mesures que les Etats membres doivent immédiatement prendre afin d'accorder aux sanctions à appliquer contre l'Etat en rupture de pacte une efficacité aussi grande que possible. » Le Gouvernement letton propose comme «la meilleure voie à suivre»: «d'élaboration d'un certain schéma qui préétablirait l'action des Membres de la Société des Nations en cas de rupture du Pacte ». b) Deux gouvernements demandent que les Membres de la Société des Nations édictent à l'avance les dispositions législatives que leur constitution rendrait nécessaires pour pouvoir appliquer les sanctions au moment voulu. Le Gouvernement de l'Irak dit: « Tous les Etats membres de la Société devraient s'efforcer d'adopter un code des mesures économiques et financières qu'ils prendront en cas de nécessité. A cette fin, tous les gouvernements devraient obtenir à l'avance, en vertu de leurs diverses constitutions, les pouvoirs nécessaires pour pouvoir appliquer ces mesures sans délai. » Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes fait cette proposition: « Les Etats membres s'engagent à prendre, dès l'entrée en vigueur de la présente résolution (du présent protocole) toutes les dispositions législatives qui, d'après leurs lois constitutionnelles, seraient nécessaires en vue d'assurer à l'avance l'application en temps utile des mesures pouvant éventuellement être décidées en matière de sanctions économiques et financières. » 3° L'automatisme des sanctions économiques et financières prévues au premier paragraphe de l'article 16. La question de l'automatisme des sanctions est traitée par divers gouvernements. Il semble que, pour saisir la question qui n'est claire qu'en apparence, il faille entendre par sanctions automatiques des sanctions qui s'appliquent immédiatement et complètement dès que l'hypothèse du recours à la guerre en violation des articles du Pacte, hypothèse prévue par l'article 16 (paragraphe i) se trouve réalisée. La question de constatation de la rupture du Pacte qui donne lieu à l'application des sanctions économiques et financières est une question différente qui, tout en ayant en
s'engagent à prendre, dès l'entrée en vigueur de la présente résolution (du présent protocole) toutes les dispositions législatives qui, d'après leurs lois constitutionnelles, seraient nécessaires en vue d'assurer à l'avance l'application en temps utile des mesures pouvant éventuellement être décidées en matière de sanctions économiques et financières. » 3° L'automatisme des sanctions économiques et financières prévues au premier paragraphe de l'article 16. La question de l'automatisme des sanctions est traitée par divers gouvernements. Il semble que, pour saisir la question qui n'est claire qu'en apparence, il faille entendre par sanctions automatiques des sanctions qui s'appliquent immédiatement et complètement dès que l'hypothèse du recours à la guerre en violation des articles du Pacte, hypothèse prévue par l'article 16 (paragraphe i) se trouve réalisée. La question de constatation de la rupture du Pacte qui donne lieu à l'application des sanctions économiques et financières est une question différente qui, tout en ayant en pratique des liens étroits avec la précédente, doit, semble-t-il, pour la clarté de l'exposition, en être soigneusement distinguée. On la retrouvera plus loin au N° VI de la présente section. a) Opinions favorables à l'automatisme. Le Gouvernement chinois déclare: « Conformément aux dispositions de l'article 16, les Membres de la Société des Nations ont le devoir, dans les cas visés de rupture de pacte, de rompre immédiatement toutes relations commerciales et financières avec l'Etat en rupture de pacte, cela sans attendre nécessairement la demande de l'Etat victime ou une nouvelle recommandation de la Société. En d'autres termes, les mesures prévues ont un triple caractère: elles sont automatiques, immédiates et complètes. Toutefois, pour telle ou telle raison, ces trois conditions n'ont pas été entièrement réalisées dans le passé, ce qui leur a beaucoup enlevé de leur efficacité. Afin de les rendre aussi efficaces que possible en l'état actuel de la Société, il serait souhaitable d'instituer une Commission permanente d'experts qui serait chargée d'indiquer une procédure précise pour l'application de ces dispositions, de façon que cette procédure, une fois adoptée, puisse être appliquée à tout moment, en cas de crise. Le Gouvernement colombien propose: "Les sanctions économiques et financières visées à l'article
Société des Nations ont le devoir, dans les cas visés de rupture de pacte, de rompre immédiatement toutes relations commerciales et financières avec l'Etat en rupture de pacte, cela sans attendre nécessairement la demande de l'Etat victime ou une nouvelle recommandation de la Société. En d'autres termes, les mesures prévues ont un triple caractère: elles sont automatiques, immédiates et complètes. Toutefois, pour telle ou telle raison, ces trois conditions n'ont pas été entièrement réalisées dans le passé, ce qui leur a beaucoup enlevé de leur efficacité. Afin de les rendre aussi efficaces que possible en l'état actuel de la Société, il serait souhaitable d'instituer une Commission permanente d'experts qui serait chargée d'indiquer une procédure précise pour l'application de ces dispositions, de façon que cette procédure, une fois adoptée, puisse être appliquée à tout moment, en cas de crise. Le Gouvernement colombien propose: "Les sanctions économiques et financières visées à l'article 16 entreront automatiquement en vigueur dès que les organes compétents de la Société auront déterminé l'agresseur et sans qu'il soit besoin de résolutions ultérieures des gouvernements." Le Gouvernement letton dit encore: "Il faudrait prévoir déjà d'avance la cessation immédiate de toutes les importations et, de même, il faudrait établir d'avance la liste des produits dont l'exportation serait immédiatement interdite, aussitôt que serait appliqué l'article 16." Le Gouvernement colombien subordonne par ailleurs l'application des sanctions à une décision des organes compétents de la Société. Ce point sera examiné plus loin (même section, n° VI). Le Gouvernement estonien pense que l'application des sanctions doit être "aussi automatique que possible." Le Gouvernement néo-zélandais dit: "Nous croyons que les sanctions envisagées par le présent Pacte seront inefficaces dans l'avenir, comme elles l'ont été dans le passé: "1° Tant qu'elles ne seront pas immédiates et automatiques; "2° Tant que les sanctions économiques ne revêtiront pas la forme d'un boycott complet envisagé par l'article 16." b) Opinions qui excluent l'automatisme. Ces opinions présentent des nuances très marquées: Le Gouvernement australien dit: "Jusqu'à présent, les dispositions automatiques concernant les sanctions financières et économiques n'ont pas encore été mises en action. Tout ce que mon Gouvernement désire, c'est
la liste des produits dont l'exportation serait immédiatement interdite, aussitôt que serait appliqué l'article 16." Le Gouvernement colombien subordonne par ailleurs l'application des sanctions à une décision des organes compétents de la Société. Ce point sera examiné plus loin (même section, n° VI). Le Gouvernement estonien pense que l'application des sanctions doit être "aussi automatique que possible." Le Gouvernement néo-zélandais dit: "Nous croyons que les sanctions envisagées par le présent Pacte seront inefficaces dans l'avenir, comme elles l'ont été dans le passé: "1° Tant qu'elles ne seront pas immédiates et automatiques; "2° Tant que les sanctions économiques ne revêtiront pas la forme d'un boycott complet envisagé par l'article 16." b) Opinions qui excluent l'automatisme. Ces opinions présentent des nuances très marquées: Le Gouvernement australien dit: "Jusqu'à présent, les dispositions automatiques concernant les sanctions financières et économiques n'ont pas encore été mises en action. Tout ce que mon Gouvernement désire, c'est que l'on reconnaisse pleinement qu'avant d'intervenir, il faut procéder à une consultation et que l'intervention doit être collective. "Certains estiment que, si nous ne renonçons pas à la pratique actuelle et si nous ne maintenons pas intégralement l'application obligatoire et automatique des sanctions, nous abandonnons les principes de sécurité collective et nous contribuons à affaiblir le prestige de la Société des Nations. C'est un avis que je ne partage pas. S'efforcer, dans une Société des Nations non universelle, d'appliquer le Pacte à la lettre constituerait un danger pour la Société des Nations, car je crois que cette mesure provoquerait la démission de certains Membres et qu'elle empêcherait certainement l'adhésion de Puissances qui n'en font pas partie et dont la coopération est souhaitable. "On dit également que sans automatisme dans les obligations, les nations ne remplissent pas tout leur devoir et qu'elles se prévaudront de la faculté de refuser leur coopération. Je ne partage pas non plus cette manière de voir, qui ne tient nul compte de ce qui constitue aujourd'hui en puissance, la plus grande force du monde: à savoir la volonté de paix de la masse du grand public dans presque tous les pays... Je pense que cette opinion
et nous contribuons à affaiblir le prestige de la Société des Nations. C'est un avis que je ne partage pas. S'efforcer, dans une Société des Nations non universelle, d'appliquer le Pacte à la lettre constituerait un danger pour la Société des Nations, car je crois que cette mesure provoquerait la démission de certains Membres et qu'elle empêcherait certainement l'adhésion de Puissances qui n'en font pas partie et dont la coopération est souhaitable. "On dit également que sans automatisme dans les obligations, les nations ne remplissent pas tout leur devoir et qu'elles se prévaudront de la faculté de refuser leur coopération. Je ne partage pas non plus cette manière de voir, qui ne tient nul compte de ce qui constitue aujourd'hui en puissance, la plus grande force du monde: à savoir la volonté de paix de la masse du grand public dans presque tous les pays... Je pense que cette opinion exige aujourd'hui que la Société des Nations n'échoue pas et que son échec temporaire — que nous devons tous reconnaître — malgré sa gravité fournisse l'occasion de réadaptation du mécanisme de la Société afin qu'elle puisse assurer avec le maximum d'efficacité la paix du monde. A mon avis, cette force toute puissante de l'opinion obligera les nations à l'honnêteté et aucun homme d'Etat représentant son pays à la Société n'aura désormais ni la possibilité ni le droit de ne pas apporter sa contribution au maintien de la paix du monde lorsque celle-ci sera en jeu." Le Gouvernement canadien, dont nous avons relaté l'opinion relative à l'article 10, est contraire à l'automatisme des sanctions. Selon lui, "des engagements automatiques visant l'emploi de la force ne constituent pas une politique pratique." Le Gouvernement letton dit: "Il est évident qu'en l'absence de la complète universalité de la Société des Nations des limites bien déterminées sont tracées à l'application des moyens répressifs politiques et économiques qui conditionnent la véritable efficacité de ces moyens. Si, par exemple, on interdit tous rapports entre les nationaux des Membres de la Société des Nations et ceux de l'Etat en rupture de pacte, alors cette mesure n'aurait de signification
toute puissante de l'opinion obligera les nations à l'honnêteté et aucun homme d'Etat représentant son pays à la Société n'aura désormais ni la possibilité ni le droit de ne pas apporter sa contribution au maintien de la paix du monde lorsque celle-ci sera en jeu." Le Gouvernement canadien, dont nous avons relaté l'opinion relative à l'article 10, est contraire à l'automatisme des sanctions. Selon lui, "des engagements automatiques visant l'emploi de la force ne constituent pas une politique pratique." Le Gouvernement letton dit: "Il est évident qu'en l'absence de la complète universalité de la Société des Nations des limites bien déterminées sont tracées à l'application des moyens répressifs politiques et économiques qui conditionnent la véritable efficacité de ces moyens. Si, par exemple, on interdit tous rapports entre les nationaux des Membres de la Société des Nations et ceux de l'Etat en rupture de pacte, alors cette mesure n'aurait de signification que si par là on atteignait l'isolement complet de l'Etat en rupture de pacte. De même, en ce qui concerne la cessation de toutes communications financières, commerciales et personnelles entre les nationaux de l'Etat en rupture de Pacte et ceux de tout autre Etat, il faut compter avec les possibilités réelles et l'incidence pratique de pareilles mesures." Le Gouvernement péruvien dit: "L'énumération des sanctions prévues par l'article 16 doit être claire et son application graduelle. De cette façon, il ne sera pas nécessaire de discuter l'opportunité de certaines mesures et il sera possible de les appliquer séparément suivant les circonstances." Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes prévoit la possibilité d'une application progressive du paragraphe 1 de l'article 16 lorsqu'il dit dans ses propositions: "… le Conseil décide, par la majorité indiquée au paragraphe II (des propositions soviétiques), la question de la mise en œuvre des mesures prévues aux paragraphes 1 et 3 de l'article 16 du Pacte, celle de leur étendue et de leur mise à exécution…" De diverses conditions de l'application des sanctions économiques et financières. a) Différenciation quant aux Etats dans l'application des sanctions. Le Gouvernement péruvien prévoit que l'on recommande l'application des sanctions "exclusivement aux
réelles et l'incidence pratique de pareilles mesures." Le Gouvernement péruvien dit: "L'énumération des sanctions prévues par l'article 16 doit être claire et son application graduelle. De cette façon, il ne sera pas nécessaire de discuter l'opportunité de certaines mesures et il sera possible de les appliquer séparément suivant les circonstances." Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes prévoit la possibilité d'une application progressive du paragraphe 1 de l'article 16 lorsqu'il dit dans ses propositions: "… le Conseil décide, par la majorité indiquée au paragraphe II (des propositions soviétiques), la question de la mise en œuvre des mesures prévues aux paragraphes 1 et 3 de l'article 16 du Pacte, celle de leur étendue et de leur mise à exécution…" De diverses conditions de l'application des sanctions économiques et financières. a) Différenciation quant aux Etats dans l'application des sanctions. Le Gouvernement péruvien prévoit que l'on recommande l'application des sanctions "exclusivement aux Etats qui, en les mettant en œuvre, réaliseront une sanction efficace. Il est en effet absurde et nuisible aux bonnes relations internationales que l'application de sanctions soit imposée à des Etats qui, en raison de l'étroitesse de leur commerce ou de leurs relations financières avec l'Etat coupable, ou en raison de leur éloignement géographique, ne causent à ce dernier aucune gêne, mais provoquent par leur attitude une tension morale nuisible." Le même gouvernement dit: « Nous sommes disposés à prendre, dans l'œuvre collective, la part qui nous incombe pour l'application, contre tout agresseur futur, de l'ensemble des sanctions économiques envisagées par l'article 16. » Discours de M. Bruce, 20 septembre 1936. Voir même chapitre, section I. « Une telle décision, ajoute le Gouvernement soviétique, étant obligatoire pour tous les États membres. » (Voir plus loin, n° VI.) Le Gouvernement de l'Union des Républiques socialistes soviétiques dit dans ses propositions: « Le Conseil peut, si cela est nécessaire en vue d'assurer le plan d'action concertée ou de réduire les pertes qui en résulteraient pour certains Membres de la Société, ajourner, pour certains États, en tout ou en partie, la mise en action des mesures prévues au paragraphe 1 de l'article 16
de leur éloignement géographique, ne causent à ce dernier aucune gêne, mais provoquent par leur attitude une tension morale nuisible." Le même gouvernement dit: « Nous sommes disposés à prendre, dans l'œuvre collective, la part qui nous incombe pour l'application, contre tout agresseur futur, de l'ensemble des sanctions économiques envisagées par l'article 16. » Discours de M. Bruce, 20 septembre 1936. Voir même chapitre, section I. « Une telle décision, ajoute le Gouvernement soviétique, étant obligatoire pour tous les États membres. » (Voir plus loin, n° VI.) Le Gouvernement de l'Union des Républiques socialistes soviétiques dit dans ses propositions: « Le Conseil peut, si cela est nécessaire en vue d'assurer le plan d'action concertée ou de réduire les pertes qui en résulteraient pour certains Membres de la Société, ajourner, pour certains États, en tout ou en partie, la mise en action des mesures prévues au paragraphe 1 de l'article 16 du Pacte. » b) Mesures à prendre contre le Membre de la Société des Nations qui n'appliquerait pas les sanctions prévues au paragraphe 1 de l'article 16. Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes fait cette proposition: « Tout Membre de la Société qui manquerait de participer aux sanctions économiques et financières peut être soumis aux mesures de discrimination douanière et commerciale de la part des autres États membres. » c) Observation concernant le commerce des armes. Le Gouvernement péruvien dit: « Il est indispensable, en ce qui concerne l'interdiction de faire le commerce des armes avec le belligérant en rupture de pacte, que cette interdiction ne pèse pas uniquement sur les pays qui sont simplement des pays de transit, tandis que les pays qui les fabriquent ou qui les fournissent effectivement pourraient recueillir les bénéfices de ce commerce en faisant peser sur les premiers la responsabilité de l'arrêter ou de l'empêcher. » 5° Non-recours à la rupture des relations économiques et financières à titre de mesure individuelle. Le Gouvernement haïtien voudrait que les Membres de la Société des Nations s'interdisent de rompre leurs relations économiques et financières avec d'autres Membres de la Société des Nations en dehors du