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du 14 juillet 1887, votée par le Reichstag, donna au gouvernement le pouvoir de nommer les maires et adjoints en dehors du Conseil municipal et même en dehors des électeurs de la commune ; en outre, le gouvernement pouvait allouer à ces administrateurs municipaux un véritable traitement à la charge de la commune, et, s'il s'agissait de fonctionnaires d'État mis en disponibilité en vue de cette nomination, leur traitement antérieur se cumulait avec les émoluments nouveaux. Ce fut la politique de la main forte. Elle ne réussit point, et sept ans plus tard on fit machine en arrière, pour essayer de la méthode opposée. Au début de 1894, en effet, le gouvernement présenta au Parlement de Strasbourg un projet de loi municipale qui fut voté le 30 mai de la même année, ratifié par le Conseil fédéral le 28 juin et promulgué plus d'un an après, le 21 juillet 1895. C'est cette loi qui est actuellement encore en vigueur dans les départements recouvrés, sauf quelques changements dont nous parlerons au cours de cet exposé. Ce qui caractérise d'abord cette loi, c'est la distinction qu'elle fait entre les grandes communes et les petites. Sont considérées comme grandes communes celles dont le chiffre de population atteint 25.000, et celles qui, quoique moins peuplées, ont été, pour des raisons spéciales, assimilées aux premières par voie de décret ; les chefs-lieux d'arrondissement ont un droit à cette assimilation. Actuellement 24 communes d'Alsace et de Lorraine sont soumises à ce régime spécial ; toutes les autres communes sont classées comme petites communes. Cette distinction d'après l'importance des communes se traduit par des différences essentielles dans le mode et l'étendue de la tutelle administrative ; jusqu'en 1919 une différence existait aussi dans la nomination des maires et adjoints. La loi du 17 octobre 1919 sur le régime transitoire en Alsace et Lorraine a stipulé qu'il sera dorénavant procédé aux élections communales d'après les lois électorales françaises. La pratique administrative et la jurisprudence des tribunaux ont estimé que par ce texte se trouvaient introduites les règles françaises non seulement en ce qui concerne l'élection des conseillers municipaux
chiffre de population atteint 25.000, et celles qui, quoique moins peuplées, ont été, pour des raisons spéciales, assimilées aux premières par voie de décret ; les chefs-lieux d'arrondissement ont un droit à cette assimilation. Actuellement 24 communes d'Alsace et de Lorraine sont soumises à ce régime spécial ; toutes les autres communes sont classées comme petites communes. Cette distinction d'après l'importance des communes se traduit par des différences essentielles dans le mode et l'étendue de la tutelle administrative ; jusqu'en 1919 une différence existait aussi dans la nomination des maires et adjoints. La loi du 17 octobre 1919 sur le régime transitoire en Alsace et Lorraine a stipulé qu'il sera dorénavant procédé aux élections communales d'après les lois électorales françaises. La pratique administrative et la jurisprudence des tribunaux ont estimé que par ce texte se trouvaient introduites les règles françaises non seulement en ce qui concerne l'élection des conseillers municipaux et la durée de leur mandat, mais aussi celles relatives à la désignation et à la démission des maires et adjoints. Il n'existe donc plus de statut spécial en cette matière. On a pensé qu'il ne serait pas possible de retarder l'unification de l'exercice des droits civiques. Mais, s'est-on bien rendu compte qu'on détachait ainsi de la loi locale une partie essentielle, qu'on la remplaçait par une réglementation issue d'une conception fort opposée et qu'on greffait ainsi l'une sur l'autre deux législations hétérogènes, sans recourir à la moindre précaution ? Recherchons, si vous voulez bien, dans l'ancien mode de désignation des municipalités, la pensée du législateur de 1895. Les conseillers municipaux étaient nommés pour six ans. Ils étaient ainsi, pendant quelques années, au moins, affranchis de soucis électoraux. Le mandat de quatre ans, surtout dans une assemblée à confrérence plutôt administrative que politique, est trop court pour assurer aux membres la sérénité d'esprit nécessaire à leurs fonctions. Si, le lendemain de sa nomination, l'élu commence à préparer sa réélection, il hésitera à entreprendre des réformes et travaux de longue haleine, à encourir peut-être une impopularité temporaire. On se contentera trop facilement de vivre au jour le jour. La loi de
rendu compte qu'on détachait ainsi de la loi locale une partie essentielle, qu'on la remplaçait par une réglementation issue d'une conception fort opposée et qu'on greffait ainsi l'une sur l'autre deux législations hétérogènes, sans recourir à la moindre précaution ? Recherchons, si vous voulez bien, dans l'ancien mode de désignation des municipalités, la pensée du législateur de 1895. Les conseillers municipaux étaient nommés pour six ans. Ils étaient ainsi, pendant quelques années, au moins, affranchis de soucis électoraux. Le mandat de quatre ans, surtout dans une assemblée à confrérence plutôt administrative que politique, est trop court pour assurer aux membres la sérénité d'esprit nécessaire à leurs fonctions. Si, le lendemain de sa nomination, l'élu commence à préparer sa réélection, il hésitera à entreprendre des réformes et travaux de longue haleine, à encourir peut-être une impopularité temporaire. On se contentera trop facilement de vivre au jour le jour. La loi de 1895 a trouvé que même le mandat de six ans pouvait être insuffisant pour une municipalité douée d'initiative et placée devant des problèmes de grande envergure. Dans les grandes communes, maires et adjoints furent nommés par le gouvernement, sur proposition du conseil municipal. Or, ce choix se portait très souvent, pour ne pas dire de préférence, sur un administrateur professionnel qui n'était pas membre du conseil ni même habitant de la commune. Le maire et l'un ou l'autre des adjoints étaient ainsi des salariés, ayant conclu avec la ville un contrat de service de six, dix ou douze ans, bénéficiant de traitements supérieurs à celui d'un ministre et parfois d'un droit à la retraite. Ces maires et adjoints de carrière n'avaient pas nécessairement passé par une administration de l'Etat ; quelques-uns s'étaient formés au service de la même commune ou d'une autre commune d'Alsace-Lorraine, devenant ainsi des spécialistes en matière de gestion municipale. Dans l'Alsace-Lorraine, la stabilité des administrateurs respectant les idées de politique générale de la majorité qui les avait élus, laissaient, d'ordinaire, preuve de beaucoup d'indépendance dans les questions d'administration proprement dite. En cas de conflit grave et insolvable, le contrat se terminait par accord mutuel, et l'administrateur
pour ne pas dire de préférence, sur un administrateur professionnel qui n'était pas membre du conseil ni même habitant de la commune. Le maire et l'un ou l'autre des adjoints étaient ainsi des salariés, ayant conclu avec la ville un contrat de service de six, dix ou douze ans, bénéficiant de traitements supérieurs à celui d'un ministre et parfois d'un droit à la retraite. Ces maires et adjoints de carrière n'avaient pas nécessairement passé par une administration de l'Etat ; quelques-uns s'étaient formés au service de la même commune ou d'une autre commune d'Alsace-Lorraine, devenant ainsi des spécialistes en matière de gestion municipale. Dans l'Alsace-Lorraine, la stabilité des administrateurs respectant les idées de politique générale de la majorité qui les avait élus, laissaient, d'ordinaire, preuve de beaucoup d'indépendance dans les questions d'administration proprement dite. En cas de conflit grave et insolvable, le contrat se terminait par accord mutuel, et l'administrateur revenait au service de l'Etat ou trouvait un emploi dans une autre ville. Son avocat était assuré, et son activité n'était pas gênée par les caprices du suffrage universel. La loi de 1895 tendait ainsi à obtenir à l'intérieur de la commune, une stabilité et une séparation des pouvoirs, comparable à la gestion d'une grande société anonyme, dont les administrateurs ne sont pas paralysés par les interventions intempestives de l'assemblée générale. Mais, il y avait, sous le régime de la loi de 1895, une autre intervention indésirable en tout cas dangereuse : celle du gouvernement. Ainsi que je l'ai dit incidemment, la nomination des maires et adjoints appartenait au gouvernement et non au conseil municipal. Celui-ci avait, dans les grandes communes seulement, un simple droit de présentation ; le choix appartenait à l'arbitraire du chef de l'Etat. Dans les petites communes, le préfet désignait le maire et les adjoints parmi les membres du conseil, ou bien il laissait au ministère le soin de choisir parmi les autres habitants de la commune. Tout maire ou adjoint pouvait être révoqué ou suspendu par le gouvernement, sans aucun recours devant une juridiction impartiale. Vous voyez, Messieurs, qu'en droit du moins, nous étions loin
à la gestion d'une grande société anonyme, dont les administrateurs ne sont pas paralysés par les interventions intempestives de l'assemblée générale. Mais, il y avait, sous le régime de la loi de 1895, une autre intervention indésirable en tout cas dangereuse : celle du gouvernement. Ainsi que je l'ai dit incidemment, la nomination des maires et adjoints appartenait au gouvernement et non au conseil municipal. Celui-ci avait, dans les grandes communes seulement, un simple droit de présentation ; le choix appartenait à l'arbitraire du chef de l'Etat. Dans les petites communes, le préfet désignait le maire et les adjoints parmi les membres du conseil, ou bien il laissait au ministère le soin de choisir parmi les autres habitants de la commune. Tout maire ou adjoint pouvait être révoqué ou suspendu par le gouvernement, sans aucun recours devant une juridiction impartiale. Vous voyez, Messieurs, qu'en droit du moins, nous étions loin d'un régime d'autonomie municipale. Le gouvernement allemand pouvait et entendait écarter des hôtels de ville et même de la plus modeste maison communale, tout administrateur qui lui paraissait indésirable ; il y installait au contraire, surtout au temps de crise politique, des hommes dévoués à la cause nationale et décidés à gérer les affaires publiques même en contradiction avec la volonté de la population et du conseil élu. Le parlement de Strasbourg s'efforça en vain d'obtenir des concessions sur ce point. Le gouvernement déclara péremptoirement qu'une loi accordant aux conseils municipaux le droit de désigner eux-mêmes les maires et adjoints ne trouverait jamais son agrément. Il fallait se résigner et se contenter du droit de présentation pour les grandes communes, si on ne voulait pas être condamné à subir plus longtemps la loi tyrannique du 14 juillet 1887. Dans la pratique, d'ailleurs, les conflits surgissant à propos de la désignation de la municipalité, entre le conseil et le gouvernement, étaient très rares. Les autorités civiles allemandes, fidèles au programme de germanisation pacifique qu'elles poursuivaient pendant les vingt années précédant la grande guerre, cherchaient à gagner les hésitants, à concilier les extrêmes, à suggérer les solutions qu'elles étaient prêtes à accepter.
à gérer les affaires publiques même en contradiction avec la volonté de la population et du conseil élu. Le parlement de Strasbourg s'efforça en vain d'obtenir des concessions sur ce point. Le gouvernement déclara péremptoirement qu'une loi accordant aux conseils municipaux le droit de désigner eux-mêmes les maires et adjoints ne trouverait jamais son agrément. Il fallait se résigner et se contenter du droit de présentation pour les grandes communes, si on ne voulait pas être condamné à subir plus longtemps la loi tyrannique du 14 juillet 1887. Dans la pratique, d'ailleurs, les conflits surgissant à propos de la désignation de la municipalité, entre le conseil et le gouvernement, étaient très rares. Les autorités civiles allemandes, fidèles au programme de germanisation pacifique qu'elles poursuivaient pendant les vingt années précédant la grande guerre, cherchaient à gagner les hésitants, à concilier les extrêmes, à suggérer les solutions qu'elles étaient prêtes à accepter. Des pourparlers précédaient le vote des conseils et aboutissaient à un triage des candidats en présence. Les militants de l'opposition furent écartés tout autant que les éléments pangermanistes, et si exceptionnellement le conseil s'obstinait à présenter, un combatif comme Blumenthal à Colmar, le gouvernement évitait la lutte ouverte, fort d'ailleurs de son droit de révocation, excellent moyen de coercition. C'est ainsi que le régime de la loi de 1895 favorisait les candidatures d'hommes du métier, attachés avant tout à leur tâche administrative. Une fois nommés, ils jouissaient d'une liberté très réelle. Cette indépendance des organes de l'administration municipale subsiste encore intacte jusqu'à ce jour, et les municipalités alsaciennes et lorraines, par des manifestations fréquentes, surtout à l'occasion des congrès des maires de France, réclament son maintien intégral. Nous allons étudier le jeu de cette autonomie dans la gestion financière, dans l'organisation des services publics et dans l'exercice de la police municipale. Partout la tutelle administrative est différente pour les grandes et les petites communes, celles-ci étant en principe placées sous l'autorité du sous-préfet, les premières sous celle du préfet. Une première différence importante avec la loi française de 1884 réside en ce fait que les délibérations du conseil municipal, pour
de son droit de révocation, excellent moyen de coercition. C'est ainsi que le régime de la loi de 1895 favorisait les candidatures d'hommes du métier, attachés avant tout à leur tâche administrative. Une fois nommés, ils jouissaient d'une liberté très réelle. Cette indépendance des organes de l'administration municipale subsiste encore intacte jusqu'à ce jour, et les municipalités alsaciennes et lorraines, par des manifestations fréquentes, surtout à l'occasion des congrès des maires de France, réclament son maintien intégral. Nous allons étudier le jeu de cette autonomie dans la gestion financière, dans l'organisation des services publics et dans l'exercice de la police municipale. Partout la tutelle administrative est différente pour les grandes et les petites communes, celles-ci étant en principe placées sous l'autorité du sous-préfet, les premières sous celle du préfet. Une première différence importante avec la loi française de 1884 réside en ce fait que les délibérations du conseil municipal, pour lesquelles notre loi ne prescrit pas d'approbation tutélale, sont immédiatement exécutoires et dispensées du dépôt à la préfecture ou sous-préfecture. En ces matières réservées à la libre appréciation des communes, l'autorité de surveillance a bien le droit de se renseigner. et de se faire communiquer toute décision prise ; mais elle ne le demandera que si une irrégularité ou illégalité de forme ou de fond lui a été signalée soit par le maire soit par un habitant de la commune. Rien des complications paperassières sont ainsi évitées. Les délibérations vicieuses ne sont pas annulables en elles-mêmes, à l'égard de tous, et c'est là, me semble-t-il, une lacune ; mais tout intéressé peut s'opposer à leur exécution par un recours hiérarchique ou par le recours devant le conseil d'Etat pour excès de pouvoir ; ce dernier moyen a été institué depuis 1919 seulement. Le degré d'indépendance, dont bénéficient les communes d'Alsace et de Lorraine, se manifeste surtout, quand on étudie la mesure et les formes dans lesquelles s'exerce le contrôle de la gestion municipale. En ce qui concerne d'abord l'administration du patrimoine de la commune, la loi alsacienne-lorraine laisse plus de latitude au pouvoir local que la loi de 1884. Je
elle ne le demandera que si une irrégularité ou illégalité de forme ou de fond lui a été signalée soit par le maire soit par un habitant de la commune. Rien des complications paperassières sont ainsi évitées. Les délibérations vicieuses ne sont pas annulables en elles-mêmes, à l'égard de tous, et c'est là, me semble-t-il, une lacune ; mais tout intéressé peut s'opposer à leur exécution par un recours hiérarchique ou par le recours devant le conseil d'Etat pour excès de pouvoir ; ce dernier moyen a été institué depuis 1919 seulement. Le degré d'indépendance, dont bénéficient les communes d'Alsace et de Lorraine, se manifeste surtout, quand on étudie la mesure et les formes dans lesquelles s'exerce le contrôle de la gestion municipale. En ce qui concerne d'abord l'administration du patrimoine de la commune, la loi alsacienne-lorraine laisse plus de latitude au pouvoir local que la loi de 1884. Je ne puis citer que des exemples. L'aliénation devient libre, est en principe affranchie de toute intervention tutélaire ; le préfet est appelé à autoriser uniquement la vente des objets, ayant une valeur scientifique, historique ou artistique, ainsi que celle des titres ayant servi de placement de fonds, à long terme. Toutes les ventes de meubles peuvent avoir lieu de gré à gré, si la municipalité le juge opportun. Elle est libre aussi de placer ses fonds en emprunts des établissements publics, et en emprunts garantis par l'Etat, que'ils soient. Quant aux immeubles, leur acquisition est, à l'contre de la loi française, entièrement abandonnée à l'initiative des municipalités ; leur aliénation est liée à l'approbation préfectorale, comme dans la législation française, de même que la passation des baux de plus de 18 ans. Les baux de moins de 18 ans sont soumis, dans les petites communes seulement, à l'autorisation du sous-préfet. L'approbation des travaux communaux de construction ou de réparation est réglée d'après un point de vue sensiblement différent des principes adoptés par la loi de 1884. La nécessité d'une approbation résulte non de la situation financière de la commune mais de l'importance des travaux à entreprendre. Tandis que la loi
Toutes les ventes de meubles peuvent avoir lieu de gré à gré, si la municipalité le juge opportun. Elle est libre aussi de placer ses fonds en emprunts des établissements publics, et en emprunts garantis par l'Etat, que'ils soient. Quant aux immeubles, leur acquisition est, à l'contre de la loi française, entièrement abandonnée à l'initiative des municipalités ; leur aliénation est liée à l'approbation préfectorale, comme dans la législation française, de même que la passation des baux de plus de 18 ans. Les baux de moins de 18 ans sont soumis, dans les petites communes seulement, à l'autorisation du sous-préfet. L'approbation des travaux communaux de construction ou de réparation est réglée d'après un point de vue sensiblement différent des principes adoptés par la loi de 1884. La nécessité d'une approbation résulte non de la situation financière de la commune mais de l'importance des travaux à entreprendre. Tandis que la loi de 1884 laisse aux communes toute liberté dans l'utilisation de leurs ressources normales (art. 68, §. 3), la loi locale prescrit l'autorisation pour tous les travaux dépassant un certain chiffre de dépenses, même si la commune n'a pas besoin de recourir à des ressources additionnelles ; les travaux restant en dessous de cette limite sont dispensés de l'approbation tutélaire, quelque déficitaire que soient les finances de la commune. Il me semble qu'il y aurait moyen de combiner les deux systèmes et de faire dépendre l'intervention de l'autorité tutélaire à la fois du montant des dépenses à engager et de la situation financière de la commune : Il y a, en effet, intérêt à éviter des dépenses somptuaires même en présence d'un budget provisoirement en équilibre. D'autre part, imposer aux communes nécessiteuses l'obligation de faire approuver tout marché, quelle que soit sa portée financière, c'est multiplier les formalités sans rendre plus efficace la protection des contribuables. Les deux législations s'accordent pour poser le principe du marché, par adjudication publique et pour admettre exceptionnellement le marché de gré à gré. Le droit local accorde à l'autorité de tutelle la faculté de toujours dispenser de l'adjudication, si elle paraît présenter des inconvénients. Les
dessous de cette limite sont dispensés de l'approbation tutélaire, quelque déficitaire que soient les finances de la commune. Il me semble qu'il y aurait moyen de combiner les deux systèmes et de faire dépendre l'intervention de l'autorité tutélaire à la fois du montant des dépenses à engager et de la situation financière de la commune : Il y a, en effet, intérêt à éviter des dépenses somptuaires même en présence d'un budget provisoirement en équilibre. D'autre part, imposer aux communes nécessiteuses l'obligation de faire approuver tout marché, quelle que soit sa portée financière, c'est multiplier les formalités sans rendre plus efficace la protection des contribuables. Les deux législations s'accordent pour poser le principe du marché, par adjudication publique et pour admettre exceptionnellement le marché de gré à gré. Le droit local accorde à l'autorité de tutelle la faculté de toujours dispenser de l'adjudication, si elle paraît présenter des inconvénients. Les concessions de services municipaux sont assimilées aux baux. Elles sont soumises à autorisation, si leur durée dépasse 18 ans ; — ce qui est d'ailleurs la règle — et, dans les petites communes, si elles font l'objet d'un marché de gré à gré ; Nous constatons ici une des différences caractéristiques entre les deux législations : Vous connaissez la jurisprudence du Conseil d'Etat, interdisant la création d'un service industrieux ou commercial de la part des communes et leur participation à une entreprise privée de ce genre, à moins que cette initiative ne soit motivée par les nécessités de la salubrité, de la sécurité ou de la tranquillité publique. Au contraire, considération de ce genre ne limite la sphère d'activité des communes d'Alsace-Lorraine : Si elles estiment qu'il y a un intérêt public en jeu, de quelque nature qu'en soit cet intérêt, par exemple un intérêt purement financier, nos villes peuvent, avec les autorisations prévues par la loi et faciles à obtenir, engager des participations dans des entreprises de navigation, d'exploitation minière et autres. 128 . LA LÉGISLATION COMMUNALE Je cite la création et le développement du port du Rhin à Strasbourg, la canalisation du Rhin et de la Moselle, l'amélioration