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allocations attribuées par certaines communes aux élèves indigents des écoles libres. Rien de plus correct que cette forme d'assistance ; le ministre et le Conseil d'Etat en ont reconnu la parfaite légalité. Et s'il arrive qu'un Préfet, plus soucieux de monopole que de justice, en refusant son approbation à une telle délibération, motive son refus par une prétendue violation de nos lois scolaires, les intéressés obtiendront sans difficulté l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté préfectoral. Mais c'est que le Préfet aura commis l'imprudence de faire apparaître avec trop de clarté le motif de son refus. S'il s'était borné à viser, sans autre commentaire, l'article 145, le Conseil d'Etat ne saurait par où critiquer son arrêté. Les marchandages les plus contraires à l'indépendance et à la dignité des communes, trouvent ici une porte largement ouverte. Le Préfet fera comprendre que son approbation de telle dépense facultative est subordonnée à la présence de telle autre dépense dans le budget, et que si, par exemple, la commune veut s'offrir le luxe d'avoir un service d'égailage, il faut qu'elle accepte en échange de doter la caisse des écoles d'un important crédit. Aussi n'hésitons-nous pas à demander la suppression pure et simple de cet alinéa, suppression qui n'aura pas d'autre effet que d'assimiler, en cette matière, les communes aux départements. B — Passons maintenant aux actes du maire. Le maire a d'abord des pouvoirs propres qu'il exerce de sa propre initiative — propriu, en droit canonique. — Sa compétence, à cet égard, s'étend à la police municipale et rurale, à la police du domaine public communal, à l'administration du domaine privé, à l'organisation et à la direction des différents services municipaux. En tout, il est chargé d'exécuter des décisions du Conseil municipal, ce qu'il ne peut faire qu'en usant encore de ses pouvoirs, qu'il tient de la loi. "Qu'il s'agisse des actes accomplis en vertu de ses pouvoirs propres ou pour l'exécution des décisions du Conseil municipal, jamais les actes du maire, dans l'ordre purement communal, ne sont soumis à une autorisation préalable du pouvoir central. C'est seulement par annulation a posteriori, assortie toutefois
alinéa, suppression qui n'aura pas d'autre effet que d'assimiler, en cette matière, les communes aux départements. B — Passons maintenant aux actes du maire. Le maire a d'abord des pouvoirs propres qu'il exerce de sa propre initiative — propriu, en droit canonique. — Sa compétence, à cet égard, s'étend à la police municipale et rurale, à la police du domaine public communal, à l'administration du domaine privé, à l'organisation et à la direction des différents services municipaux. En tout, il est chargé d'exécuter des décisions du Conseil municipal, ce qu'il ne peut faire qu'en usant encore de ses pouvoirs, qu'il tient de la loi. "Qu'il s'agisse des actes accomplis en vertu de ses pouvoirs propres ou pour l'exécution des décisions du Conseil municipal, jamais les actes du maire, dans l'ordre purement communal, ne sont soumis à une autorisation préalable du pouvoir central. C'est seulement par annulation a posteriori, assortie toutefois de la simple suspension, que s'exerce à leur endroit la tutelle administrative. D'ailleurs, pas plus à l'égard du maire qu'à l'égard du Conseil municipal, l'autorité tutrice ne peut réformer les actes du pupille. Elle doit les prendre tels qu'ils sont et les laisser passer ou les arrêter tout entiers. A la vérité, il est certains actes du maire qui sont bien réformables par l'autorité supérieure. Mais ce sont ceux que le maire accomplit en qualité de fonctionnaire d'État, et non pas de représentant de la collectivité. Il n'est donc plus question pour ceux-là de tutelle administrative, et ils n'intéressent pas cette étude. On pourrait croire, en conséquence, l'activité des maires mieux protégée contre les abus de la tutelle administrative que celle des Conseils municipaux. Il n'en est rien, et les conflits sont au contraire beaucoup plus fréquents entre les Préfets et les maires, organes actifs de l'administration communale, qu'entre les Préfets et les Conseils municipaux, organes seulement délibérants. C'est qu'à la différence de l'annulation des délibérations des Conseils municipaux, laquelle ne peut être prononcée, comme nous l'avons vu, que pour des motifs précis et limités, l'annulation des arrêtés du maire n'a pas besoin d'être motivée, elle peut être fondée sur
la vérité, il est certains actes du maire qui sont bien réformables par l'autorité supérieure. Mais ce sont ceux que le maire accomplit en qualité de fonctionnaire d'État, et non pas de représentant de la collectivité. Il n'est donc plus question pour ceux-là de tutelle administrative, et ils n'intéressent pas cette étude. On pourrait croire, en conséquence, l'activité des maires mieux protégée contre les abus de la tutelle administrative que celle des Conseils municipaux. Il n'en est rien, et les conflits sont au contraire beaucoup plus fréquents entre les Préfets et les maires, organes actifs de l'administration communale, qu'entre les Préfets et les Conseils municipaux, organes seulement délibérants. C'est qu'à la différence de l'annulation des délibérations des Conseils municipaux, laquelle ne peut être prononcée, comme nous l'avons vu, que pour des motifs précis et limités, l'annulation des arrêtés du maire n'a pas besoin d'être motivée, elle peut être fondée sur la simple opportunité. Il en est de même de la suspension. Si l'on veut vraiment décentraliser, et pour cela faire des maires autre chose que les agents locaux des Préfets, il faut encore réformer cette règle et réduire la suspension et l'annulation des arrêtés municipaux aux cas d'incompétence ou de violation des lois et des règlements. Qu'on ne craindre pas, d'ailleurs, de sacrifier ainsi les Préfets et de réduire à rien leurs moyens de contrôle. En effet, tandis que le Préfet ne peut jamais se substituer au Conseil municipal et prendre lui-même une délibération — hors de la seule hypothèse de l'inscription d'office des crédits nécessaires aux dépenses obligatoires — la loi donne au Préfet, dans de nombreuses circonstances, le droit de se substituer au maire et de faire lui-même un acte que celui-ci, par négligence ou par mauvais vouloir, omettrait d'accomplir. Et nous nous gardons de critiquer ici la loi. Il faut bien, quand un acte est prescrit impérativement, qu'il se fasse, et que, par exemple, un administré à qui le maire refuse un permis d'alignement, ait un autre recours et plus prompt, pour obtenir ce qui n'est que son droit, que la voie contentieuse devant le Conseil d'Etat.
violation des lois et des règlements. Qu'on ne craindre pas, d'ailleurs, de sacrifier ainsi les Préfets et de réduire à rien leurs moyens de contrôle. En effet, tandis que le Préfet ne peut jamais se substituer au Conseil municipal et prendre lui-même une délibération — hors de la seule hypothèse de l'inscription d'office des crédits nécessaires aux dépenses obligatoires — la loi donne au Préfet, dans de nombreuses circonstances, le droit de se substituer au maire et de faire lui-même un acte que celui-ci, par négligence ou par mauvais vouloir, omettrait d'accomplir. Et nous nous gardons de critiquer ici la loi. Il faut bien, quand un acte est prescrit impérativement, qu'il se fasse, et que, par exemple, un administré à qui le maire refuse un permis d'alignement, ait un autre recours et plus prompt, pour obtenir ce qui n'est que son droit, que la voie contentieuse devant le Conseil d'Etat. Nous ne nous élèverons pas davantage contre le pouvoir que la loi réserve soit au Préfet, soit au Ministre, soit au Chef de l'Etat, de suspendre ou de révoquer le maire de ses fonctions. Sans doute, le maire tient son mandat de ses électeurs et non pas du Ministre ou du Président de la République. Mais il demeure, par de trop nombreuses et trop importantes attributions, un fonctionnaire de l'Etat, pour qu'il puisse être sérieusement question de l'affranchir de la hiérarchie administrative. Ce serait le faire inamovible, tout au moins pour les quatre ans de son mandat. Et le privilège de l'inamovibilité, justement reconnu aux magistrats judiciaires, n'est point jusqu'ici tenu pour compatible avec les fonctions purement administratives. Il est un dernier procédé de tutelle qui limite considérablement l'initiative des maires aussi bien que des Conseils municipaux, et qui pourtant ne semble pas avoir attiré l'attention du législateur en 1884, pas plus qu'en 1837. Mais pour n'être pas inscrit dans la loi municipale, il n'en existe pas moins, et il s'est développé depuis quarante ans dans des proportions vraiment excessives. C'est l'usage des règlements généraux, arrêtés par le pouvoir central, fabriqués dans les ministères, et imposés dans toutes les communes
du Président de la République. Mais il demeure, par de trop nombreuses et trop importantes attributions, un fonctionnaire de l'Etat, pour qu'il puisse être sérieusement question de l'affranchir de la hiérarchie administrative. Ce serait le faire inamovible, tout au moins pour les quatre ans de son mandat. Et le privilège de l'inamovibilité, justement reconnu aux magistrats judiciaires, n'est point jusqu'ici tenu pour compatible avec les fonctions purement administratives. Il est un dernier procédé de tutelle qui limite considérablement l'initiative des maires aussi bien que des Conseils municipaux, et qui pourtant ne semble pas avoir attiré l'attention du législateur en 1884, pas plus qu'en 1837. Mais pour n'être pas inscrit dans la loi municipale, il n'en existe pas moins, et il s'est développé depuis quarante ans dans des proportions vraiment excessives. C'est l'usage des règlements généraux, arrêtés par le pouvoir central, fabriqués dans les ministères, et imposés dans toutes les communes de France à tel ou tel service municipal, tantôt obligatoire et tantôt simplement facultatif. Ainsi — je ne prends que des exemples — il est prescrit à tous les maires d'arrêter un règlement sanitaire applicable dans leurs communes; mais ces règlements particuliers doivent être uniformément conformes à un règlement-type élaboré à Paris par le Conseil supérieur d'hygiène. Il est permis aux communes d'établir sur leur territoire des tramways, des réseaux de distribution d'énergie électrique, mais elles doivent adopter alors un cahier des charges dont les moindres détails ont été étudiés et rédigés au ministère. Elles ont la faculté d'organiser un service contre l'incendie, mais à la condition qu'elles adoptent le type, absolument centralisé, du service des sapeurs-pompiers, réglé par un décret. Comme le remarque très justement M. Hauriou, si ce procédé de type uniforme continue à se développer, la décentralisation ne présentera bientôt plus aucun intérêt, car elle ne sera accompagnée d'aucune variété, elle aura la même uniformité que la centralisation. Enfin, pour tracer un tableau fidèle de l'incapacité pratique où leur minorité légale réduit aujourd'hui nos communes, on ne saurait omettre cette "seconde ligne de tranchées" signalée par le même auteur. L'administration centrale se relâcherait vainement du contrôle qu'elle
à Paris par le Conseil supérieur d'hygiène. Il est permis aux communes d'établir sur leur territoire des tramways, des réseaux de distribution d'énergie électrique, mais elles doivent adopter alors un cahier des charges dont les moindres détails ont été étudiés et rédigés au ministère. Elles ont la faculté d'organiser un service contre l'incendie, mais à la condition qu'elles adoptent le type, absolument centralisé, du service des sapeurs-pompiers, réglé par un décret. Comme le remarque très justement M. Hauriou, si ce procédé de type uniforme continue à se développer, la décentralisation ne présentera bientôt plus aucun intérêt, car elle ne sera accompagnée d'aucune variété, elle aura la même uniformité que la centralisation. Enfin, pour tracer un tableau fidèle de l'incapacité pratique où leur minorité légale réduit aujourd'hui nos communes, on ne saurait omettre cette "seconde ligne de tranchées" signalée par le même auteur. L'administration centrale se relâcherait vainement du contrôle qu'elle exerce sur les délibérations des Conseils municipaux, si elle garde la main sur l'exécution de ces délibérations. Décider n'est rien, si celui qui décide ne peut agir ensuite qu'avec le concours et la bonne volonté d'un tiers. Or, tel est bien le cas de plus en plus fréquent. Qu'un Conseil municipal décide, en toute souveraineté, la construction d'un hôtel de ville; il faudra, pour réaliser la construction, exproprier des terrains, émettre des emprunts, mettre en adjudication les travaux. Autant d'opérations, autant de procédures qui requièrent l'intervention directe du Préfet et du Ministre. En sorte que la véritable décentralisation consiste à donner au maire le pouvoir de prendre lui-même les arrêtés de cessibilité, et à retirer au Préfet le pouvoir d'approuver les adjudications passées par le maire ou les crédits sur lesquels celles-ci sont délivrées. Nous sommes loin d'une telle réforme. Et sans doute, ne pourrions-nous la mettre à notre programme qu'avec d'importantes réserves et sous le bénéfice de nombreuses distinctions. Car il est une dernière considération à laquelle il faut en terminant nous arrêter. La tutelle administrative ne doit pas être considérée seulement comme un frein mis à l'activité des communes, soit dans leur intérêt propre, soit dans celui des
municipal décide, en toute souveraineté, la construction d'un hôtel de ville; il faudra, pour réaliser la construction, exproprier des terrains, émettre des emprunts, mettre en adjudication les travaux. Autant d'opérations, autant de procédures qui requièrent l'intervention directe du Préfet et du Ministre. En sorte que la véritable décentralisation consiste à donner au maire le pouvoir de prendre lui-même les arrêtés de cessibilité, et à retirer au Préfet le pouvoir d'approuver les adjudications passées par le maire ou les crédits sur lesquels celles-ci sont délivrées. Nous sommes loin d'une telle réforme. Et sans doute, ne pourrions-nous la mettre à notre programme qu'avec d'importantes réserves et sous le bénéfice de nombreuses distinctions. Car il est une dernière considération à laquelle il faut en terminant nous arrêter. La tutelle administrative ne doit pas être considérée seulement comme un frein mis à l'activité des communes, soit dans leur intérêt propre, soit dans celui des intérêts plus élevés et plus généraux qui priment justement les intérêts de clocher. Il convient d'y voir aussi une protection pour les administrés qui n'ont pas moins à craindre l'arbitraire des administrations locales que l'arbitraire de l'administration d'Etat. Il se rencontre, au Conseil municipal comme à la Chambre, des majorités oppressives, et trop de maires se comportent en tyranneaux de village. Il faut donc ménager, un recours aux intéressés contre les abus de pouvoir éventuels des autorités communales, et ce recours ne peut être logiquement porté que devant le Pouvoir central. Seulement le Pouvoir central n'est pas représenté que par ses Préfets et ses Ministres, fonctionnaires actifs. Il possède, même dans l'ordre purement administratif, des organes juridictionnels. Ce sont ceux-là, c'est particularly le Conseil d'Etat, qui est précisément qualifié pour accueillir les recours des administrés et, qui est ainsi mis à même d'exercer sur les actes des maires et des Conseils municipaux, un contrôle, en quoi se réalise un dernier procédé et une dernière utilité de la tutelle administrative. Or ce procédé a reçu depuis une vingtaine d'années un développement inattendu. Et c'est de ce côté, croyons-nous, qu'il convient d'aiguiller la réforme générale à laquelle nous tendons. La loi de
oppressives, et trop de maires se comportent en tyranneaux de village. Il faut donc ménager, un recours aux intéressés contre les abus de pouvoir éventuels des autorités communales, et ce recours ne peut être logiquement porté que devant le Pouvoir central. Seulement le Pouvoir central n'est pas représenté que par ses Préfets et ses Ministres, fonctionnaires actifs. Il possède, même dans l'ordre purement administratif, des organes juridictionnels. Ce sont ceux-là, c'est particularly le Conseil d'Etat, qui est précisément qualifié pour accueillir les recours des administrés et, qui est ainsi mis à même d'exercer sur les actes des maires et des Conseils municipaux, un contrôle, en quoi se réalise un dernier procédé et une dernière utilité de la tutelle administrative. Or ce procédé a reçu depuis une vingtaine d'années un développement inattendu. Et c'est de ce côté, croyons-nous, qu'il convient d'aiguiller la réforme générale à laquelle nous tendons. La loi de 1884, dans son article 184, donne aux contribuables une prérogative bien remarquable. Elle leur permet d'exercer eux-mêmes, au défaut de la commune, les actions en justice qui appartiennent à celle-ci et que la commune néglige de faire valoir. Mais cette intervention, personnelle des administrés est subordonnée à une autorisation du Conseil de Préfecture. Et surtout elle protège l'intérêt de la commune, mais non pas l'intérêt propre du contribuable demandeur. Pour ces divers motifs, ce premier recours n'est pas appelé à être bien largement utilisé et, de fait, il n'a pas donné matière à une jurisprudence très abondante. Les contribuables seront-ils donc impuissants à provoquer le contrôle du Conseil d'Etat sur les actes de la commune qui les ent, non plus l'intérêt communal en lui-même, mais plutôt leur intérêt personnel de contribuables, en augmentant leurs charges fiscales ? On comprend que par cette voie, si seulement elle est entrouverte, passeront bien vite les récours contre toute sorte de délibérations, par lesquelles les Conseils municipaux créent des dépenses et des recettes, c'est-à-dire quelles prennes administrées seront intéressées à contrôler eux-mêmes toute l'activité de la commune et à faire redder par des juges, et non plus seulement par les Préfets, les fautes et
Conseil de Préfecture. Et surtout elle protège l'intérêt de la commune, mais non pas l'intérêt propre du contribuable demandeur. Pour ces divers motifs, ce premier recours n'est pas appelé à être bien largement utilisé et, de fait, il n'a pas donné matière à une jurisprudence très abondante. Les contribuables seront-ils donc impuissants à provoquer le contrôle du Conseil d'Etat sur les actes de la commune qui les ent, non plus l'intérêt communal en lui-même, mais plutôt leur intérêt personnel de contribuables, en augmentant leurs charges fiscales ? On comprend que par cette voie, si seulement elle est entrouverte, passeront bien vite les récours contre toute sorte de délibérations, par lesquelles les Conseils municipaux créent des dépenses et des recettes, c'est-à-dire quelles prennes administrées seront intéressées à contrôler eux-mêmes toute l'activité de la commune et à faire redder par des juges, et non plus seulement par les Préfets, les fautes et les abus de l'administration municipale. Précisément, cette porte que le Conseil d'Etat a tenue longtemps étroitement fermée, il semble qu'il soit aujourd'hui disposé à l'ouvrir largement. Et ce peut-être une véritable révolution dans l'aménagement de la tutelle administrative. Il y a trente ans, les contribuables n'avaient guère d'autre ressource que la classique demande en dégrèvement. Ils pouvaient alléguer, à l'appui de cette demande, l'illégalité ou l'irrégularité des actes par lesquels les ressources communales avaient été votées (délibérations du Conseil municipal), autorisées (arrêté préfectoral ou décret), réparties ou mises en recouvrement (décision du Préfet). Mais s'ils obtenaient par cette procédure le bénéfice personnel d'un allégement de leur propre cote, ils étaient sans qualité, leur disait-on, pour poursuivre directement l'annulation de ces actes eux-mêmes. À fort étriori, leur refusait-on le droit de déférer au Conseil d'Etat les délibérations par lesquelles les ressources une fois créées, le Conseil municipal en faisait emploi en votant des crédits pour telle et telle dépense, car ces délibérations sont, sans influence sur la formation des rôles et ne peuvent servir de base à une demande de dégrèvement. On leur rappelait, à l'occasion, que ce n'est pas par la voie d'une requête en décharge d'une contribution régulièrement établie
la classique demande en dégrèvement. Ils pouvaient alléguer, à l'appui de cette demande, l'illégalité ou l'irrégularité des actes par lesquels les ressources communales avaient été votées (délibérations du Conseil municipal), autorisées (arrêté préfectoral ou décret), réparties ou mises en recouvrement (décision du Préfet). Mais s'ils obtenaient par cette procédure le bénéfice personnel d'un allégement de leur propre cote, ils étaient sans qualité, leur disait-on, pour poursuivre directement l'annulation de ces actes eux-mêmes. À fort étriori, leur refusait-on le droit de déférer au Conseil d'Etat les délibérations par lesquelles les ressources une fois créées, le Conseil municipal en faisait emploi en votant des crédits pour telle et telle dépense, car ces délibérations sont, sans influence sur la formation des rôles et ne peuvent servir de base à une demande de dégrèvement. On leur rappelait, à l'occasion, que ce n'est pas par la voie d'une requête en décharge d'une contribution régulièrement établie qu'ils pouvaient contester la régularité d'une acquisition de la commune. Un arrêt particulièrement favorable à l'intervention des contribuables, en raison des circonstances très spéciales de la cause, mettait exactement les choses au point. La ville de Paris avait voté, par application de la loi du 21 décembre 1882, un demi-centime extraordinaire pour secours aux familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de la garde nationale mobilisée. Ce demi-centime produisait la somme de trois cent vingt-cinq mille francs. Un contribuable qui en voulait, non pas à ce très équitable secours, mais à l'indemnité beaucoup moins justifiée que s'allouent les membres du Conseil de la capitale, et dont le montant total atteignait à cette date quatre cent quatre-vingt mille francs, soutint devant le Conseil d'Etat l'argumentation suivante : Le demi-centime affecté aux familles des militaires retenus sous les drapeaux a été imputé sur les ressources pour insuffisance de revenus. Autrement dit, si la ville de Paris avait eu trois cent vingt-cinq mille francs de plus dans ses revenus généraux, elle aurait pu allouer le même secours sans s'imposer un demi-centime extraordinaire. Précisément, la suppression des quatre cent quatre-vingt mille francs abusivement distribués aux membres du Conseil ferait disparaître cette insuffisance de