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receveur des douanes se trompe dans la perception ; s'il fait une saisie sur des marchandises, sous prétexte d'une contravention qu'il a vue là où elle n'existait pas ; si dans les magasins des douanes s'opèrent des pertes ou des détériorations de marchandises, l'administration des douanes est responsable. Si donc l'agent des douanes se trompe dans l'exercice de ses nouvelles fonctions, l'administration des douanes serait également responsable. De ce côté donc encore, on avait pleine garantie. » Messieurs, si cela était vrai, et si cela ne devait rien coûter à l'Etat, je serais rassuré, parce que l'Etat serait bon pour couvrir la responsabilité du conservateur. Mais cela n'est pas exact. Sans doute, lorsque il s'agit d'un service public, le représentant de l'Etat engage la responsabilité de ce dernier. Mais ici, il s'agit d'un intérêt privé, d'une créance de Pierre sur Paul, l'agent compromet la créance par ses agissements, et vous croyez que le budget de l'Etat va en supporter les conséquences! C'est impossible, parce qu'alors chaque année, au budget des dépenses, il faudrait inscrire une somme considérable peut-être pour les cas éventuels de responsabilité de l'Etat. Cela n'est pas admissible! MM. Mettetal et de Tillancourt. C'est juste ! — Très bien ! très bien ! M. Sebert. Je ne veux pas en dire davantage. D'un côté, j'ai fait ressortir la nécessité d'une grande capacité pour faire un bon conservateur d'hypothèques, et vous pouvez juger comme moi que l'on ne trouvera pas cette capacité spéciale dans les receveurs des douanes, qui ont des fonctions toutes différentes; et, de l'autre, je vous ai démontré que la responsabilité des receveurs des douanes qui n'ont pas de cautionnement suffisant serait illusoire. En terminant, je vous rappelle, messieurs, que je ne combatte pas le principe de la proposition, quoique je ne croie guère à son efficacité; par mes amendements, je veux donner les moyens de faire une application pratique de la loi en discussion et de lui faire produire les bons résultats, que la commission en espère. Si j'ai pu vous faire partager ma conviction, vous adopterez mon amendement ayant pour objet de transporter des
bien ! très bien ! M. Sebert. Je ne veux pas en dire davantage. D'un côté, j'ai fait ressortir la nécessité d'une grande capacité pour faire un bon conservateur d'hypothèques, et vous pouvez juger comme moi que l'on ne trouvera pas cette capacité spéciale dans les receveurs des douanes, qui ont des fonctions toutes différentes; et, de l'autre, je vous ai démontré que la responsabilité des receveurs des douanes qui n'ont pas de cautionnement suffisant serait illusoire. En terminant, je vous rappelle, messieurs, que je ne combatte pas le principe de la proposition, quoique je ne croie guère à son efficacité; par mes amendements, je veux donner les moyens de faire une application pratique de la loi en discussion et de lui faire produire les bons résultats, que la commission en espère. Si j'ai pu vous faire partager ma conviction, vous adopterez mon amendement ayant pour objet de transporter des receveurs des douanes aux conservateurs ordinaires la conservation des hypothèques maritimes. (Très bien! sur divers bancs.) M. le rapporteur. L'honorable M. Sebert ne se blessera pas si je fais remarquer à l'Assemblée qu'il ne s'est qu'à regret résigné à l'adoption du principe de la loi. Maintenant que le principe est admis, il voudrait bien qu'il n'entrât pas en application, et il semble chercher toutes les difficultés qui peuvent lui aider à atteindre ce résultat... M. Sebert. Je proteste contre cette supposition. M. le rapporteur, ... car cette demande de substituer le conservateur des hypothèques au receveur des douanes ne tend à rien moins qu'à bouleverser tout le projet de loi et à effrayer l'Assemblée par l'évocation de périls qui ne sont réellement qu'imaginaires. En voulez-vous tout de suite la preuve ? Ce n'est ni l'un ni l'autre des honorables rapporteurs qui se sont occupés de la proposition de loi qui ont inventé ce système. Le système a été inventé en Angleterre en 1854, et depuis 1854 la conservation de l'hypothèque maritime est confiée exclusivement aux soins de l'administration des douanes. Lorsque le Gouvernement français s'est occupé, en 1865, de faire participer la marine française aux bénéfices de cette loi, qui
admis, il voudrait bien qu'il n'entrât pas en application, et il semble chercher toutes les difficultés qui peuvent lui aider à atteindre ce résultat... M. Sebert. Je proteste contre cette supposition. M. le rapporteur, ... car cette demande de substituer le conservateur des hypothèques au receveur des douanes ne tend à rien moins qu'à bouleverser tout le projet de loi et à effrayer l'Assemblée par l'évocation de périls qui ne sont réellement qu'imaginaires. En voulez-vous tout de suite la preuve ? Ce n'est ni l'un ni l'autre des honorables rapporteurs qui se sont occupés de la proposition de loi qui ont inventé ce système. Le système a été inventé en Angleterre en 1854, et depuis 1854 la conservation de l'hypothèque maritime est confiée exclusivement aux soins de l'administration des douanes. Lorsque le Gouvernement français s'est occupé, en 1865, de faire participer la marine française aux bénéfices de cette loi, qui a produit, en Angleterre, de si excellents résultats, on s'est préoccupé de chercher à quels fonctionnaires on pourrait confier la conservation de ces actes; et l'on s'est trouvé d'accord tout naturellement, — ce n'est pas nous, c'est la commission extra-parlementaire composée de membres du conseil d'Etat, d'anciens ministres, de jurisconsultes éminents qui s'en est occupée alors — tout le monde est tombé d'accord pour choisir l'administration des douanes. Pourquoi? C'est qu'aux termes de la loi de vendémiaire an II, l'administration des douanes est chargée spécialement de la conservation de l'état civil des navires. Le jour où un navire est mis sur le chantier, où sa quille est préparée pour recevoir l'embouchure, on fait une déclaration; où est-elle faite? devant le receveur des douanes ; où est-elle mentionnée? sur un registre spécial. Lorsque le navire est achevé, il est pourvu d'un acte de francisation. Où cet acte est-il inscrit ? sur le même registre. Qui est-ce qui délivre l'acte de francisation ? l'administration des douanes. Le navire est vendu, le navire est donné ou il change de mains par suite de décès, tout cela doit être mentionné; où donc ? sur le registre matricule, sur l'acte de francisation. Par qui les
éminents qui s'en est occupée alors — tout le monde est tombé d'accord pour choisir l'administration des douanes. Pourquoi? C'est qu'aux termes de la loi de vendémiaire an II, l'administration des douanes est chargée spécialement de la conservation de l'état civil des navires. Le jour où un navire est mis sur le chantier, où sa quille est préparée pour recevoir l'embouchure, on fait une déclaration; où est-elle faite? devant le receveur des douanes ; où est-elle mentionnée? sur un registre spécial. Lorsque le navire est achevé, il est pourvu d'un acte de francisation. Où cet acte est-il inscrit ? sur le même registre. Qui est-ce qui délivre l'acte de francisation ? l'administration des douanes. Le navire est vendu, le navire est donné ou il change de mains par suite de décès, tout cela doit être mentionné; où donc ? sur le registre matricule, sur l'acte de francisation. Par qui les mentions sont-elles faites ? par l'agent des douanes, par le receveur des douanes. De telle sorte qu'il est vrai de dire que, pour les transcriptions, pour les mutations, pour l'acte originaire donnant pour ainsi dire le baptême, l'existence civile au navire, c'est l'administration des douanes qui en est chargée. J'ajouterai que ce projet a été soumis à toutes les chambres de commerce, à tous les tribunaux de commerce des ports de France, et que tous ont été d'avis que le fonctionnaire le plus apte, le plus naturellement désigné pour cette fonction, c'était le receveur des douanes. Et ce ne sont pas seulement les chambres de commerce qui le déclarent; mais, dans un discours remarquable, que j'ai eu déjà l'honneur de vous communiquer en partie et qui a été prononcé par M. Maître-Jean, avocat général à la cour de Bordeaux, il signale l'opinion si bien déduite, si pressée, si catégorique du tribunal de commerce de Bordeaux, qui a eu le premier l'occasion de s'occuper de cette question. « Il suffirait d'exiger que les emprunts faits par l'armateur, avec garantie sur son navire, fussent inscrits sur l'acte de francisation et sur le registre de la douane, et les tiers pourraient ainsi consulter
que ce projet a été soumis à toutes les chambres de commerce, à tous les tribunaux de commerce des ports de France, et que tous ont été d'avis que le fonctionnaire le plus apte, le plus naturellement désigné pour cette fonction, c'était le receveur des douanes. Et ce ne sont pas seulement les chambres de commerce qui le déclarent; mais, dans un discours remarquable, que j'ai eu déjà l'honneur de vous communiquer en partie et qui a été prononcé par M. Maître-Jean, avocat général à la cour de Bordeaux, il signale l'opinion si bien déduite, si pressée, si catégorique du tribunal de commerce de Bordeaux, qui a eu le premier l'occasion de s'occuper de cette question. « Il suffirait d'exiger que les emprunts faits par l'armateur, avec garantie sur son navire, fussent inscrits sur l'acte de francisation et sur le registre de la douane, et les tiers pourraient ainsi consulter la date et le rang de l'hypothèque maritime. » Cette question a encore été soumise tout récemment à une grande commission parlementaire, que vous avez chargée, en juillet 1873, de rechercher les remèdes à apporter à l'état de souffrance de la marine marchande, et cette commission, à l'unanimité, a recommandé à l'adoption de l'Assemblée le projet tel qu'il est formulé, avec la conservation des hypothèques remise entre les mains de l'agent des douanes. Comment, messieurs, prétendre bouleverser une pareille unanimité d'opinion ? Au moyen d'inconvénients chimériques, d'inquiétudes tout à fait imaginaires et d'exagérations que je demande à l'Assemblée la permission de raconter en quelques mots. On dit que le conservateur des hypothèques pourrait seul inspirer confiance aux prêteurs. Quels sont donc les prêteurs ? Les négociants des ports. Quelles opinions ont-ils ? Est-ce qu'ils croient que le conservateur des hypothèques serait seul apte à leur donner les garanties qu'ils trouvent suffisantes chez l'agent des douanes ? Non. Au contraire, ils indiquent tous l'agent des douanes. Mais, dit-on, l'agent des douanes sera insuffisant lorsque la créance hypothécaire changera de mains, si elle est transmise par décès. Je réponds à M. Sebert : Est-ce qu'il est plus difficile de mentionner la mutation
à l'adoption de l'Assemblée le projet tel qu'il est formulé, avec la conservation des hypothèques remise entre les mains de l'agent des douanes. Comment, messieurs, prétendre bouleverser une pareille unanimité d'opinion ? Au moyen d'inconvénients chimériques, d'inquiétudes tout à fait imaginaires et d'exagérations que je demande à l'Assemblée la permission de raconter en quelques mots. On dit que le conservateur des hypothèques pourrait seul inspirer confiance aux prêteurs. Quels sont donc les prêteurs ? Les négociants des ports. Quelles opinions ont-ils ? Est-ce qu'ils croient que le conservateur des hypothèques serait seul apte à leur donner les garanties qu'ils trouvent suffisantes chez l'agent des douanes ? Non. Au contraire, ils indiquent tous l'agent des douanes. Mais, dit-on, l'agent des douanes sera insuffisant lorsque la créance hypothécaire changera de mains, si elle est transmise par décès. Je réponds à M. Sebert : Est-ce qu'il est plus difficile de mentionner la mutation d'une créance que la mutation d'un navire ? Pour que la mutation soit valable, il faut qu'elle soit mentionnée sur l'acte de francisation, qu'elle soit mentionnée sur tous les documents en douane. Eh bien, si l'agent des douanes est suffisant pour mentionner les transmissions ou conventionnelles ou virtuelles qui se produisent ou par contrat ou par décès, il est également compétent pour mentionner tout aussi bien la mutation de la créance que la mutation du gage hypothécaire lui-même. Enfin, une dernière considération. Le conservateur des hypothèques, dit-on, a un cautionnement, il est responsable; ici, vous n'aurez pas de responsabilité. J'en demande bien pardon à l'honorable M. Sebert, la responsabilité sera la responsabilité de l'Etat qui est écrite dans l'article 19 de la loi du 22 août-6 octobre 1791 et qui rend l'administration responsable des fautes commises par ses agents dans l'accomplissement des devoirs auxquels elle les a préposés. Et, par exemple, la loi du 7 vendémiaire an II, relative aux actes de francisation, a chargé les employés des douanes d'y pourvoir; si, dans l'exercice de cette partie de leurs fonctions légales, les agents des douanes commettaient des fautes, ils en seraient responsables, et l'administration elle-même, sauf son recours, supporterait la
produisent ou par contrat ou par décès, il est également compétent pour mentionner tout aussi bien la mutation de la créance que la mutation du gage hypothécaire lui-même. Enfin, une dernière considération. Le conservateur des hypothèques, dit-on, a un cautionnement, il est responsable; ici, vous n'aurez pas de responsabilité. J'en demande bien pardon à l'honorable M. Sebert, la responsabilité sera la responsabilité de l'Etat qui est écrite dans l'article 19 de la loi du 22 août-6 octobre 1791 et qui rend l'administration responsable des fautes commises par ses agents dans l'accomplissement des devoirs auxquels elle les a préposés. Et, par exemple, la loi du 7 vendémiaire an II, relative aux actes de francisation, a chargé les employés des douanes d'y pourvoir; si, dans l'exercice de cette partie de leurs fonctions légales, les agents des douanes commettaient des fautes, ils en seraient responsables, et l'administration elle-même, sauf son recours, supporterait la responsabilité. Au surplus, nous n'avons pas à nous livrer ici à des théories; la question a été traitée administrativement entre l'honorable ministre du commerce actuel et le ministre des finances, et il a été formellement reconnu par la correspondance échangée entre ces hauts fonctionnaires que la responsabilité existe, responsabilité qui trouvera sa compensation, son contre-poids, dans la perception dont le dernier article de la loi vous propose de consacrer le principe et que l'administration des douanes sera autorisée à effectuer à raison de l'accomplissement des devoirs nouveaux que lui confie la loi en discussion. Je me résume. Le parallèle entre le conservateur des hypothèques et le conservateur pris parmi les agents des douanes, l'honorable M. Sebert vous a déjà présenté une première fois; vous n'avez partagé ni ses craintes, ni ses préférences, vous ne vous y êtes pas arrêté, et quelque respectable que soit l'opinion d'un homme de la valeur de M. Sebert, je crois qu'il n'est pas possible de la mettre en balance avec l'unanimité des suffrages sur lesquels j'ai appelé l'attention de l'Assemblée; j'espère donc que celle-ci n'hésitera pas à repousser ce nouvel amendement. (Très bien! sur divers bancs.) M. Clapier. La réponse qui vient d'être faite à
trouvera sa compensation, son contre-poids, dans la perception dont le dernier article de la loi vous propose de consacrer le principe et que l'administration des douanes sera autorisée à effectuer à raison de l'accomplissement des devoirs nouveaux que lui confie la loi en discussion. Je me résume. Le parallèle entre le conservateur des hypothèques et le conservateur pris parmi les agents des douanes, l'honorable M. Sebert vous a déjà présenté une première fois; vous n'avez partagé ni ses craintes, ni ses préférences, vous ne vous y êtes pas arrêté, et quelque respectable que soit l'opinion d'un homme de la valeur de M. Sebert, je crois qu'il n'est pas possible de la mettre en balance avec l'unanimité des suffrages sur lesquels j'ai appelé l'attention de l'Assemblée; j'espère donc que celle-ci n'hésitera pas à repousser ce nouvel amendement. (Très bien! sur divers bancs.) M. Clapier. La réponse qui vient d'être faite à l'objection de l'honorable M. Sebert me me paraît pas concluante; elle est, de plus, très-dangereuse. Il y a une raison qui me parait suffisante pour ne pas engager la responsabilité de l'Etat. Non, il ne se peut pas que l'Etat soit responsable des fautes que les receveurs des douanes pourraient commettre lorsqu'il s'agirait d'opérer des mutations ou des radiations d'hypothèques maritimes. L'Etat n'est pas responsable des fautes que commettent les conservateurs des hypothèques immobilières. Bien que l'Etat perçoive le droit de 1 p. 1,000, la responsabilité ne remonte pas à lui. L'Etat n'est responsable des fautes commises par ses agents que quand il s'agit de la perception des deniers publics, parce qu'il s'agit alors de perceptions faites pour son compte et que le receveur des douanes est son mandataire. Mais quand le receveur des douanes n'agit que dans un intérêt privé, de particulier à particulier, il n'est pas possible que l'Etat soit responsable. Un membre. C'est très-juste! M. Clapier. Mais faudra-t-il imposer à nos receveurs des douanes l'obligation très-difficile de vérifier les qualités des parties toutes les fois qu'il y aura une mutation d'hypothèque ? Seront-ils obligés, par exemple, de savoir si les héritiers sont bien héritiers, si le partage
commettre lorsqu'il s'agirait d'opérer des mutations ou des radiations d'hypothèques maritimes. L'Etat n'est pas responsable des fautes que commettent les conservateurs des hypothèques immobilières. Bien que l'Etat perçoive le droit de 1 p. 1,000, la responsabilité ne remonte pas à lui. L'Etat n'est responsable des fautes commises par ses agents que quand il s'agit de la perception des deniers publics, parce qu'il s'agit alors de perceptions faites pour son compte et que le receveur des douanes est son mandataire. Mais quand le receveur des douanes n'agit que dans un intérêt privé, de particulier à particulier, il n'est pas possible que l'Etat soit responsable. Un membre. C'est très-juste! M. Clapier. Mais faudra-t-il imposer à nos receveurs des douanes l'obligation très-difficile de vérifier les qualités des parties toutes les fois qu'il y aura une mutation d'hypothèque ? Seront-ils obligés, par exemple, de savoir si les héritiers sont bien héritiers, si le partage a été bien fait, si leurs qualités sont bien justifiées ? Non, ils n'ont pas compétence pour cet objet et il serait injuste de leur imposer une responsabilité, à raison de faits pour lesquels ils ne sont pas compétents et qui échappent nécessairement à leur juridiction. Quelle est la solution de la question? Elle est très-simple, elle est dans les habitudes existantes. Toutes les fois qu'un receveur des deniers publics est appelé à faire un acte de mutation d’effets publics, par exemple lorsque dans une succession il y a un titre de rente et qu’on va à la trésorerie demander la mutation de ce titre de rente au nom de l’héritier, est-ce que le fonctionnaire appelé à faire cette mutation s’occupe de vérifier le dossier, de voir si les qualités sont bien établies ? Pas du tout ; il dit à celui qui se présente : Allez chez un notaire faire vérifier vos qualités, rapportez-moi un certificat de propriété, et sur cette pièce unique je ferai votre mutation. Dans ce cas, le receveur est complètement garanti ; s’il y a une faute, elle retombe sur le notaire. Eh bien, c’est ce qui se pratiquera. Lorsqu’on viendra demander à un receveur
de la question? Elle est très-simple, elle est dans les habitudes existantes. Toutes les fois qu'un receveur des deniers publics est appelé à faire un acte de mutation d’effets publics, par exemple lorsque dans une succession il y a un titre de rente et qu’on va à la trésorerie demander la mutation de ce titre de rente au nom de l’héritier, est-ce que le fonctionnaire appelé à faire cette mutation s’occupe de vérifier le dossier, de voir si les qualités sont bien établies ? Pas du tout ; il dit à celui qui se présente : Allez chez un notaire faire vérifier vos qualités, rapportez-moi un certificat de propriété, et sur cette pièce unique je ferai votre mutation. Dans ce cas, le receveur est complètement garanti ; s’il y a une faute, elle retombe sur le notaire. Eh bien, c’est ce qui se pratiquera. Lorsqu’on viendra demander à un receveur des douanes, qui n’a pas compétence pour vérifier les qualités des parties, d’opérer une mutation pour une succession, il répondra : Allez chez un notaire, faites vérifier vos qualités, rapportez-moi un certificat de propriété, et sur cette pièce unique, je ferai la mutation. Si les qualités ont été mal établies, le notaire sera responsable. M. de Tillancourt. Et si le receveur des douanes oublie de demander l'acte du notaire ? M. Clapier. S’il l’oublie, il sera responsable personnellement. Du reste, cela n’est pas possible, car s’il l’oubliait, celui qui demande la mutation saurait bien qu’il ne peut se présenter sans un certificat de propriété. M. Mettetal. Il faut que, cela soit dit dans la loi ! M. Clapier. Je ne puis improviser une rédaction à la tribune, je ne puis que l’indiquer. Voici ce qu’on pourrait dire : il y a mutation devra s’en opérer de la même manière que celle des effets publics. » (Approbation sur divers bancs.) M. le président. Il ne suffit pas de proposer de vive voix un amendement à la tribune ; il faut le déposer par écrit. M. Clapier. Je vais rédiger et déposer le mien. M. le rapporteur. Je demande à l’Assemblée pardon
le notaire sera responsable. M. de Tillancourt. Et si le receveur des douanes oublie de demander l'acte du notaire ? M. Clapier. S’il l’oublie, il sera responsable personnellement. Du reste, cela n’est pas possible, car s’il l’oubliait, celui qui demande la mutation saurait bien qu’il ne peut se présenter sans un certificat de propriété. M. Mettetal. Il faut que, cela soit dit dans la loi ! M. Clapier. Je ne puis improviser une rédaction à la tribune, je ne puis que l’indiquer. Voici ce qu’on pourrait dire : il y a mutation devra s’en opérer de la même manière que celle des effets publics. » (Approbation sur divers bancs.) M. le président. Il ne suffit pas de proposer de vive voix un amendement à la tribune ; il faut le déposer par écrit. M. Clapier. Je vais rédiger et déposer le mien. M. le rapporteur. Je demande à l’Assemblée pardon de remonter si souvent à la tribune. Mais en vérité la situation faite à la commission est étrange. Elle s’est occupée pendant deux années de ce projet de loi. Au moment où il vient en discussion, les desiderata fourmillent, pourquoi ? pour essayer de parer à des inconvénients qui n'existent pas. Quel est l'amendement de M. Sebert? C’est un amendement qui tendrait à substituer aux receveurs de douanes, en matière d’inscription d’hypothèques maritimes, les conservateurs d’hypothèques. Pour arriver à ce résultat, l’honorable M. Sebert accumule les griefs, les inquiétudes, les préoccupations que lui inspire notre projet. Mais voyons ! Le choix a été fait à l’unanimité par toutes les autorités compétentes. Ce choix-là, doit-on le changer ? Y a-t-il lieu de substituer l’appréciation de M. Sebert à l’appréciation unanime de toutes les personnes qui s’en sont occupées ? C’est là la question. Que maintenant, au point de vue de la garantie, ce soit M. Clapier qui ait raison, —ce dont je doute, ou la commission qui soit dans la vérité, ce n'importerait assez peu. Pourquoi ? Parce que, quoi qu’il arrive, s’il y a une faute commise dans les fonctions de l’employé, la responsabilité de l’Etat serait engagée, puisque, aux