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public général et supérieur dont le roi est le gardien suprême. Et cela était fatal. Le pouvoir royal avait pris en France, plus fortement que dans aucun autre pays de l'Europe, la charge de l'unité nationale. Il ne pouvait donc souffrir aucune prétention rivale de la sienne à la souveraineté. Dans l'inlassable réaction qu'il soutenait contre les seigneuries particulières, il devait se heurter aux prétentions républicaines des communes. Alors il courbait sous l'écume de l'arbre cette exubérance de franchises et de privilèges dont un Etienne Marcel, par exemple, avait failli en des heures critiques tirer un parti si funeste pour la grande patrie. Aussi voyez comme nos villes, non seulement Paris, mais Lyon, Bordeaux, Poitiers, évoluèrent différemment de leurs sœurs italiennes : Venise, Gênes, Florence... Ainsi donc la tutelle des communes s'est développée à la fois dans deux directions différentes, tantôt comme une institution protectrice des communes et tantôt comme une mesure de contrôle contre leur tendance éventuelle à se rendre trop indépendantes et à former, selon la formule du XVIIe siècle, des Etats dans l'Etat. A la Révolution, sur les ruines de la monarchie, c'est la seconde tendance qui prévaquera, et il s'en faut de bien peu que l'existence même de nos communes disparaisse dans la nation. Balisatiom générale, de tous les particularismes de la main droite et dans la guerre civile engagée entre les jacobins de la Convention et les fédéralistes de Marseille. Puis l'apaisement se rétablit peu à peu, mais sans ramener nos communes au degré d'autonomie où elles étaient à peu près fixées, avant la grande tourmente de 1789-1793. Une serait-elle question de sucre, dans ce rapport, les oscillations successives du fléau, depuis cent vingt ans. Prenons la tutelle des communes, telle qu'elle existe à l'heure présente, telle que le réglemente, pour toutes les communes, autre que Paris, la loi en vigueur du 5 avril 1884, telle que que le jugea, la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat. Si partisans que nous puissions être de l'autonomie municipale, nous nous garderons, on l'a compris déjà, de pousser la critique, jusqu'à la négation et de réclamer l'abolition
même de nos communes disparaisse dans la nation. Balisatiom générale, de tous les particularismes de la main droite et dans la guerre civile engagée entre les jacobins de la Convention et les fédéralistes de Marseille. Puis l'apaisement se rétablit peu à peu, mais sans ramener nos communes au degré d'autonomie où elles étaient à peu près fixées, avant la grande tourmente de 1789-1793. Une serait-elle question de sucre, dans ce rapport, les oscillations successives du fléau, depuis cent vingt ans. Prenons la tutelle des communes, telle qu'elle existe à l'heure présente, telle que le réglemente, pour toutes les communes, autre que Paris, la loi en vigueur du 5 avril 1884, telle que que le jugea, la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat. Si partisans que nous puissions être de l'autonomie municipale, nous nous garderons, on l'a compris déjà, de pousser la critique, jusqu'à la négation et de réclamer l'abolition d'une institution fondée sur une si longue expérience. Mais les variations successives qu'elle a présentées, au cours de plusieurs siècles, dans le droit ancien et moderne, et l'instabilité même de l'équilibre actuel, entre les deux tendances essentielles dont elle s'inspire, nous préviennent pas moins contre un conservatisme outré, et nous engagent à souhaiter, lui indiquant de détail où il nous semble souhaitable et possible, d'introduire dans son aménagement. 100 LA TUTELLE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE II Mais qu'est-ce donc, au juste, que la tutelle administrative des communes ? Il convient d'en distinguer d'abord les éléments dans la personne du pupille et dans celle du tuteur. Nous pourrons ensuite en étudier les procédés et en critiquer les méthodes. Dans la personne du pupille, nous voyons qu'elle atteint les deux organes essentiels de la commune. C'est-à-dire, que ce sont les décisions du Maire et les délibérations du Conseil municipal qui voient modifier plus ou moins leur efficacité par l'exercice de la tutelle. Dans la personne du tuteur, il faut préciser quels organes de l'État sont chargés de cette fonction. Quels organes de l'État, disons-nous. Car, en fait, c'est toujours l'État qui a directement exercé la tutelle des communes. En théorie, il pourrait
engagent à souhaiter, lui indiquant de détail où il nous semble souhaitable et possible, d'introduire dans son aménagement. 100 LA TUTELLE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE II Mais qu'est-ce donc, au juste, que la tutelle administrative des communes ? Il convient d'en distinguer d'abord les éléments dans la personne du pupille et dans celle du tuteur. Nous pourrons ensuite en étudier les procédés et en critiquer les méthodes. Dans la personne du pupille, nous voyons qu'elle atteint les deux organes essentiels de la commune. C'est-à-dire, que ce sont les décisions du Maire et les délibérations du Conseil municipal qui voient modifier plus ou moins leur efficacité par l'exercice de la tutelle. Dans la personne du tuteur, il faut préciser quels organes de l'État sont chargés de cette fonction. Quels organes de l'État, disons-nous. Car, en fait, c'est toujours l'État qui a directement exercé la tutelle des communes. En théorie, il pourrait en être autrement. Lors de la discussion de la loi de 1871 sur les Conseils généraux, quelques membres de l'Assemblée nationale avaient proposé de confier la tutelle des communes aux départements. Cette opinion n'eut pas la faveur de la majorité. Il faut reconnaître que nos départements ne constituent pas eux-mêmes des autorités régionales assez fortes, assez indépendantes, pour assumer utilement ce rôle. La restauration de la vie provinciale serait le préalable nécessaire d'une pareille transformation. D'ailleurs, on se demande à quel titre interviendrait ici l'administration régionale. Peut-être, parce qu'elle serait placée plus près de ses pupilles, apprécierait-elle mieux leurs besoins et leurs intérêts. Mais comme il ne doit pas s'agir ici d'une collaboration, mais d'un contrôle, ce point lui-même est discutable. En tous cas, on concevrait mal que la province fût chargée de surveiller les mouvements sécessionnistes qui pourraient naître dans les communes et de faire dominer sur les intérêts de clocher l'intérêt primordial de la communauté nationale. C'est là un rôle que l'État ne peut ni ne doit abdiquer. C'est assez qu'il l'exerce avec tact et mesure. L'État donc détient pour lui seul la tutelle des communes. Il l'exerce habituellement par ses Préfets, C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles
des autorités régionales assez fortes, assez indépendantes, pour assumer utilement ce rôle. La restauration de la vie provinciale serait le préalable nécessaire d'une pareille transformation. D'ailleurs, on se demande à quel titre interviendrait ici l'administration régionale. Peut-être, parce qu'elle serait placée plus près de ses pupilles, apprécierait-elle mieux leurs besoins et leurs intérêts. Mais comme il ne doit pas s'agir ici d'une collaboration, mais d'un contrôle, ce point lui-même est discutable. En tous cas, on concevrait mal que la province fût chargée de surveiller les mouvements sécessionnistes qui pourraient naître dans les communes et de faire dominer sur les intérêts de clocher l'intérêt primordial de la communauté nationale. C'est là un rôle que l'État ne peut ni ne doit abdiquer. C'est assez qu'il l'exerce avec tact et mesure. L'État donc détient pour lui seul la tutelle des communes. Il l'exerce habituellement par ses Préfets, C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles que l'on rencontre des décrets ou des lois de tutelle administrative. Et ce serait une réforme, très facile, sinon peut-être une amélioration très considérable, que la suppression de ces interventions particulières du Parlement ou du Président de la République. Grâce à la stricte subordination des Préfets au Ministre, grâce surtout au développement qu'ont pris aujourd'hui les recours au Conseil d'État contre tous les actes administratifs, aucun intérêt légitime n'aurait à souffrir d'une modification légale qui donnerait au Préfet le droit de régler, sauf recours, les budgets des communes dont les revenus excèdent trois millions de francs, les grands emprunts, ou bien l'établissement des octrois. Bornons-nous donc au cas habituel où la tutelle des communes est exercée par le Préfet. III En quelle forme l'est-elle, et par quels procédés ? Cela dépend, selon qu'elle atteint la commune dans l'organe de son maire ou dans l'organe de son conseil. Pour les Conseils municipaux, la législation en vigueur maintient entre leurs délibérations diverses, selon leurs objets respectifs, des distinctions que nous n'hésitons pas à déclarer abusives et surannées. Il y a d'abord les délibérations réglementaires. Depuis 1884 elles forment le droit commun. Elles sont valables par elles-mêmes, sans approbation préalable, mais sauf annulation
au développement qu'ont pris aujourd'hui les recours au Conseil d'État contre tous les actes administratifs, aucun intérêt légitime n'aurait à souffrir d'une modification légale qui donnerait au Préfet le droit de régler, sauf recours, les budgets des communes dont les revenus excèdent trois millions de francs, les grands emprunts, ou bien l'établissement des octrois. Bornons-nous donc au cas habituel où la tutelle des communes est exercée par le Préfet. III En quelle forme l'est-elle, et par quels procédés ? Cela dépend, selon qu'elle atteint la commune dans l'organe de son maire ou dans l'organe de son conseil. Pour les Conseils municipaux, la législation en vigueur maintient entre leurs délibérations diverses, selon leurs objets respectifs, des distinctions que nous n'hésitons pas à déclarer abusives et surannées. Il y a d'abord les délibérations réglementaires. Depuis 1884 elles forment le droit commun. Elles sont valables par elles-mêmes, sans approbation préalable, mais sauf annulation a posteriori. Ainsi sont très heureusement conciliées l'indépendance de la commune et la tutelle de l'État. Le Préfet contrôle les délibérations réglementaires, et pour lui permettre ce contrôle, la loi suspend pendant un mois ou quinze jours leur exécution (art. 62, 68). Mais si le Préfet les laisse passer, elles demeurent bien l'œuvre exclusive du Conseil municipal. Cette annulation, la loi ne permet pas qu'elle soit arbitraire. D'abord, si c'est bien le Préfet qui la prononce, il faut qu'il la prononce en Conseil de Préfecture ; mais il n'y a pas là de garantie réelle, puisque le Conseil de Préfecture n'a pas voix délibérative. Voici qui est plus important : la nullité ou annulation ne peut être prononcée que pour des motifs précis et déterminés. Il y en a quatre, et le plus extensif est la violation de la loi ou des règlements, ce qui n'est certes pas un motif discrétionnaire. Enfin, soit que le Préfet intervienne d'office, soit qu'il prononce l'annulation à la requête d'un intéressé, une décision est toujours susceptible du recours hiérarchique devant le Ministre ou du recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État. Ici les garanties désirables semblent donc réunies pour protéger l'autonomie des
demeurent bien l'œuvre exclusive du Conseil municipal. Cette annulation, la loi ne permet pas qu'elle soit arbitraire. D'abord, si c'est bien le Préfet qui la prononce, il faut qu'il la prononce en Conseil de Préfecture ; mais il n'y a pas là de garantie réelle, puisque le Conseil de Préfecture n'a pas voix délibérative. Voici qui est plus important : la nullité ou annulation ne peut être prononcée que pour des motifs précis et déterminés. Il y en a quatre, et le plus extensif est la violation de la loi ou des règlements, ce qui n'est certes pas un motif discrétionnaire. Enfin, soit que le Préfet intervienne d'office, soit qu'il prononce l'annulation à la requête d'un intéressé, une décision est toujours susceptible du recours hiérarchique devant le Ministre ou du recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État. Ici les garanties désirables semblent donc réunies pour protéger l'autonomie des communes et l'initiative des Conseils municipaux. Malheureusement ce droit commun comporte des exceptions, et des exceptions très considérables. Il est certaines matières dans lesquelles le Conseil municipal ne peut prendre que des décisions soumises à l'approbation d'une autorité centrale. (1) Si la délibération viole une loi ou un règlement ; si elle excède l'autorité de la commune ; si elle a été prise en violation d'une réunion irrégulière du conseil. Dans ces trois cas, le Préfet est obligé de prononcer la nullité, il y a nullité de droit. Ou bien si un conseiller municipal intéressé dans la question a pris part à l'adoption de la délibération. Mais dans ce dernier cas, l'annulation n'est que facultative. Le Préfet apprécie librement s'il y a lieu de la prononcer. LA TUTELLE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE 103 Ce sont d'abord les délibérations importantes relatives à la voirie et celles portant création ou suppression des foires et marchés. Communément, ces délibérations n'intéressent pas exclusivement des habitants de la commune, mais leur l'effet s'étend à tout un voisinage plus ou moins éloigné, il est naturel d'en subordonner l'efficacité soit à une consultation des différents conseils intéressés, soit à l'approbation d'une autorité indépendante capable d'en apprécier des
si elle excède l'autorité de la commune ; si elle a été prise en violation d'une réunion irrégulière du conseil. Dans ces trois cas, le Préfet est obligé de prononcer la nullité, il y a nullité de droit. Ou bien si un conseiller municipal intéressé dans la question a pris part à l'adoption de la délibération. Mais dans ce dernier cas, l'annulation n'est que facultative. Le Préfet apprécie librement s'il y a lieu de la prononcer. LA TUTELLE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE 103 Ce sont d'abord les délibérations importantes relatives à la voirie et celles portant création ou suppression des foires et marchés. Communément, ces délibérations n'intéressent pas exclusivement des habitants de la commune, mais leur l'effet s'étend à tout un voisinage plus ou moins éloigné, il est naturel d'en subordonner l'efficacité soit à une consultation des différents conseils intéressés, soit à l'approbation d'une autorité indépendante capable d'en apprécier des répercussions éventuelles. Pour cette hypothèse particulière et pour celle-là seulement, remarquons-le, en passant, le Conseil général pourrait être très opportunément investi de ce rôle de tuteur des communes dont la généralisation nous paraissait difficilement admise. Lorsqu'il ne s'agit en définitive que d'intérêts régionaux, il est naturel de ne pas chercher au-delà de la région; un contrôleur autorisé et compétent. Mais dorsque. d'hétérodoxe cause est, strictement, commune, pourquoi faire intervenir l'autorisation préalable ? pourquoi l'exiger pour les libérations rétatives au patrimoine de la commune (aliénations, baux de plus de 8 ans, etc.) ou à ses finances (budget, crédits supplémentaires, emprunts, octrois, etc.) ? C'est dit, cause de l'importance de ces délibérations qu'il sont précisément celles sur lesquelles les communes peuvent se nuire les uns aux autres. Fort bien ! Mais l'annulation seule ne suffirait-elle pas à protéger les communes contre de l'irprudence ou la maladresse ? Visiblement ici, l'outil dépasse le but, et sous le motif de tutelle c'est la servitude des communes que la loi permet. Car à la différence de l'annulation qui ne peut être prononcée que pour des motifs réels et déterminés, le refus d'approbation n'est fondé que sur la raison d'opportunité. Autant dire qu'il est arbitraire. Les
au-delà de la région; un contrôleur autorisé et compétent. Mais dorsque. d'hétérodoxe cause est, strictement, commune, pourquoi faire intervenir l'autorisation préalable ? pourquoi l'exiger pour les libérations rétatives au patrimoine de la commune (aliénations, baux de plus de 8 ans, etc.) ou à ses finances (budget, crédits supplémentaires, emprunts, octrois, etc.) ? C'est dit, cause de l'importance de ces délibérations qu'il sont précisément celles sur lesquelles les communes peuvent se nuire les uns aux autres. Fort bien ! Mais l'annulation seule ne suffirait-elle pas à protéger les communes contre de l'irprudence ou la maladresse ? Visiblement ici, l'outil dépasse le but, et sous le motif de tutelle c'est la servitude des communes que la loi permet. Car à la différence de l'annulation qui ne peut être prononcée que pour des motifs réels et déterminés, le refus d'approbation n'est fondé que sur la raison d'opportunité. Autant dire qu'il est arbitraire. Les seules limites à l'arbitraire prétorien sont, premièrement que le Préfet doit prendre la délibération telle qu'elle est pour l'approuver ou la rejeter en bloc, mais qu'il n'a pas le droit de la réformer, c'est-à-dire de la modifier et secondement que le Préfet ne doit pas user de son pouvoir discrétionnaire dans un but contraire à la loi. Autrement dit, son refus d'approbation est susceptible du recours pour excès ou détournement de pouvoir. Mais on sait que les ouvertures de ce recours sont strictement limitées et que l'inopportunité de la décision attaquée ne figure pas dans la liste. Il est donc toujours facile à un Préfet d'être assez circonspect dans l'énoncé de ses motifs pour mettre son refus d'approbation à l'abri du contrôle du Conseil d'Etat. Enfin la loi du 5 avril 1884 donne au Préfet un droit d'intervention, ou, pour mieux dire, un moyen de pression singulièrement puissant pour forcer la volonté rebelle d'un Conseil municipal trop indépendant à songer : Parmi les dépenses des communes il en est d'obligatoires, qui doivent être acquittées nécessairement, que cela plaise ou non aux Conseils municipaux. Si un Conseil municipal refusait de voter les crédits nécessaires au paiement de ces dépenses, les crédits
dans un but contraire à la loi. Autrement dit, son refus d'approbation est susceptible du recours pour excès ou détournement de pouvoir. Mais on sait que les ouvertures de ce recours sont strictement limitées et que l'inopportunité de la décision attaquée ne figure pas dans la liste. Il est donc toujours facile à un Préfet d'être assez circonspect dans l'énoncé de ses motifs pour mettre son refus d'approbation à l'abri du contrôle du Conseil d'Etat. Enfin la loi du 5 avril 1884 donne au Préfet un droit d'intervention, ou, pour mieux dire, un moyen de pression singulièrement puissant pour forcer la volonté rebelle d'un Conseil municipal trop indépendant à songer : Parmi les dépenses des communes il en est d'obligatoires, qui doivent être acquittées nécessairement, que cela plaise ou non aux Conseils municipaux. Si un Conseil municipal refusait de voter les crédits nécessaires au paiement de ces dépenses, les crédits seraient inscrits d'office par le Préfet au budget de la commune et les recettes afférentes créées aussi d'office. Voilà une nouvelle forme de tutelle administrative très efficace et d'ailleurs justifiée, pourvu cependant que la loi n'impose pas aux communes, à titre de dépenses obligatoires, des charges excessives et sans rapport avec les besoins raisonnables des services publics. En matière d'enseignement primaire, par exemple, il n'est pas contestable que cette juste mesure a été largement dépassée et que bien des palais scolaires ont été imposés tyranniquement à des communes qui n'éprouvaient aucun désir de substituer ces édifices ostentatoires à leurs modestes maisons d'école. Mais notre critique ne porte pas sur la nécessité d'assurer, fut-ce par la procédure d'inscription d'office, le paiement des dépenses communales obligatoires. Et si les Conseils municipaux, une fois ces dépenses loyalement pourvues de crédits suffisants, pouvaient voter librement des dépenses facultatives, dans le cadre bien entendu, de leur compétence et de la légalité, nous n'aurions rien à dire. Les Conseils généraux ont cette faculté, et nul n'y trouve d'inconvénient. Les Conseils municipaux, eux, sont ici bridés par l'article 1145 alinéa 2. Ce texte soumet à l'approbation du Préfet l'établissement de toutes les dépenses facultatives, dès qu'il est
avec les besoins raisonnables des services publics. En matière d'enseignement primaire, par exemple, il n'est pas contestable que cette juste mesure a été largement dépassée et que bien des palais scolaires ont été imposés tyranniquement à des communes qui n'éprouvaient aucun désir de substituer ces édifices ostentatoires à leurs modestes maisons d'école. Mais notre critique ne porte pas sur la nécessité d'assurer, fut-ce par la procédure d'inscription d'office, le paiement des dépenses communales obligatoires. Et si les Conseils municipaux, une fois ces dépenses loyalement pourvues de crédits suffisants, pouvaient voter librement des dépenses facultatives, dans le cadre bien entendu, de leur compétence et de la légalité, nous n'aurions rien à dire. Les Conseils généraux ont cette faculté, et nul n'y trouve d'inconvénient. Les Conseils municipaux, eux, sont ici bridés par l'article 1145 alinéa 2. Ce texte soumet à l'approbation du Préfet l'établissement de toutes les dépenses facultatives, dès qu'il est fait emploi au budget communal des recettes extraordinaires. Or, il n'est presque aucune commune de France qui ne soit aujourd'hui obligée de recourir aux recettes extraordinaires pour équilibrer son budget. Par cette disposition, le Préfet tient vraiment à sa discrétion les Conseils municipaux. On l'a vu récemment à propos des allocations attribuées par certaines communes aux élèves indigents des écoles libres. Rien de plus correct que cette forme d'assistance ; le ministre et le Conseil d'Etat en ont reconnu la parfaite légalité. Et s'il arrive qu'un Préfet, plus soucieux de monopole que de justice, en refusant son approbation à une telle délibération, motive son refus par une prétendue violation de nos lois scolaires, les intéressés obtiendront sans difficulté l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté préfectoral. Mais c'est que le Préfet aura commis l'imprudence de faire apparaître avec trop de clarté le motif de son refus. S'il s'était borné à viser, sans autre commentaire, l'article 145, le Conseil d'Etat ne saurait par où critiquer son arrêté. Les marchandages les plus contraires à l'indépendance et à la dignité des communes, trouvent ici une porte largement ouverte. Le Préfet fera comprendre que son approbation de telle dépense facultative est subordonnée à la