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agricoles n’ont pas de caractère administratif, d’où il suit que les litiges entre un Comice et ses membres sont de la compétence des tribunaux judiciaires; mais, s’il s’agit d’une réclamation contre l’élection du bureau, il n’y a pas d’action ouverte devant les tribunaux, parce qu’on se trouve en présence d’un acte de discipline intérieure. Par le second (29 mars 1899), la Cour de Besançon n’hésite pas à statuer sur les réclamations dirigées contre l’élection du bureau d’un Comice agricole. III Le Conseil d’Etat, délibérant en Assemblée générale, avait été appelé, au titre de corps consultatif, à émettre un avis sur un projet de décret reconnaissant d’utilité publique le Comice agricole de Brassac (Tarn). Dans cet avis, portant la date du 5 mai 1904, la Haute Assemblée avait nettement pris parti en ce qui touche le caractère à attribuer aux Comices. Il nous est permis de reproduire l’document dont il s’agit, celui-ci ayant été versé aux débats dans l’affaire contenue dans laquelle intervient cette étude : « Considérant que la loi du 20 mars 1851 a disposé dans ses articles 1 et 4 qu’il serait établi dans chaque arrondissement un ou plusieurs Comices agricoles, dont la circonscription serait fixée par le Conseil général sur la proposition du préfet; que l’article 2, tout en déterminant les personnes capables de faire partie des Comices agricoles, porte que le règlement constitutif de chaque Comice devra être soumis à l’approbation du préfet; que les attributions des Comices ont été indiquées par les articles 5 et 6; que si l’article 6, qui appelait les Comices agricoles à nommer les membres des Chambres d’agriculture, a été implicitement abrogé par le décret du 25 mars 1852 sur l’organisation des Chambres consultatives et du Conseil général d’agriculture, ce décret n’a pas touché à l'article 5 qui a chargé ces Comices des intérêts agricoles pratiques, du jugement des concours et de la distribution des primes ou autres récompenses; que les dispositions de la loi du 20 mars 1851 maintenues en vigueur par le décret du 15 mars 1852 n’ont pas été abrogées par la loi du 1er juillet 1901; que
Conseil général sur la proposition du préfet; que l’article 2, tout en déterminant les personnes capables de faire partie des Comices agricoles, porte que le règlement constitutif de chaque Comice devra être soumis à l’approbation du préfet; que les attributions des Comices ont été indiquées par les articles 5 et 6; que si l’article 6, qui appelait les Comices agricoles à nommer les membres des Chambres d’agriculture, a été implicitement abrogé par le décret du 25 mars 1852 sur l’organisation des Chambres consultatives et du Conseil général d’agriculture, ce décret n’a pas touché à l'article 5 qui a chargé ces Comices des intérêts agricoles pratiques, du jugement des concours et de la distribution des primes ou autres récompenses; que les dispositions de la loi du 20 mars 1851 maintenues en vigueur par le décret du 15 mars 1852 n’ont pas été abrogées par la loi du 1er juillet 1901; que ainsi les Comices agricoles se trouvent soustraits au droit commun des associations et continuent à être assujettis à un régime spécial qui leur confère le caractère d’institutions d’Etat et en fait des organes de l’Administration publique; Considérant qu’à ce titre ils ne sauraient être reconnus comme établissements d’utilité publique; que, toutefois, s’ils ne peuvent, par ce moyen, acquérir la personnalité morale dont ils ne jouissent pas par eux-mêmes, ils sont aptes à bénéficier indirectement des avantages de la vie civile par l’intermédiaire de l’Etat dont ils sont les auxiliaires; Considérant, au surplus, que les Comices agricoles, tout en demeurant soumis au régime exceptionnel inauguré par la loi du 20 mars 1851, ne sont pas chargés. À titre exclusif, de la représentation des intérêts agricoles; que ces intérêts « peuvent faire également l’objet, soit d’associations régies par le droit commun, soit de syndicats professionnels ou d’associations syndicales; » Considérant, dans l’espèce, que le Comice agricole de Brassac a été fondé « en vertu de la loi du 20 mars 1851, conformément aux dispositions de laquelle « son règlement constitutif a été approuvé par arrêté préfectoral du 18 mai 1852; « qu’il ne saurait donc être regardé comme une association susceptible d’être
toutefois, s’ils ne peuvent, par ce moyen, acquérir la personnalité morale dont ils ne jouissent pas par eux-mêmes, ils sont aptes à bénéficier indirectement des avantages de la vie civile par l’intermédiaire de l’Etat dont ils sont les auxiliaires; Considérant, au surplus, que les Comices agricoles, tout en demeurant soumis au régime exceptionnel inauguré par la loi du 20 mars 1851, ne sont pas chargés. À titre exclusif, de la représentation des intérêts agricoles; que ces intérêts « peuvent faire également l’objet, soit d’associations régies par le droit commun, soit de syndicats professionnels ou d’associations syndicales; » Considérant, dans l’espèce, que le Comice agricole de Brassac a été fondé « en vertu de la loi du 20 mars 1851, conformément aux dispositions de laquelle « son règlement constitutif a été approuvé par arrêté préfectoral du 18 mai 1852; « qu’il ne saurait donc être regardé comme une association susceptible d’être reconnue d’utilité publique par application de la loi du 1er juillet 1901; qu’il « appartient seulement au Ministre de l’Agriculture d’accepter, au nom de l’Etat « et avec affectation audit Comice agricole, la libéralité dont celui-ci a été « gratifié; », « Est d’avis qu’il n’y a pas lieu d’adopter le projet de décret présenté. » Ainsi, la Haute Assemblée admettait nettement, dans cet avis, que les Comices agricoles sont des institutions d’Etat, des organes de l’Administration publique. Le Conseil d’Etat statuant au Contentieux pouvait-il trouver, dans sa propre jurisprudence, des précédents intéressants pour la solution de la question posée devant lui ? Il n’avait été appelé, jusqu’ici, que trois fois à se prononcer sur des contestations relatives à des Comices agricoles. Le 4 février 1881 (d’Argent et autres), il avait décidé qu’un préfet commettait un excès de pouvoir lorsque, pour rapporter l’approbation donnée par lui aux statuts d’un Comice agricole, il se fondait sur ce que la loi du 20 mars 1851 s’autoriserait pas la coexistence de deux Comices dans le même arrondissement. Le 4 mai 1888 (Bouvet et autres), il avait déclaré n’être pas entaché d’excès de pouvoir l’arrêté préfectoral prononçant la dissolution d’un Comice agricole pour violation
le projet de décret présenté. » Ainsi, la Haute Assemblée admettait nettement, dans cet avis, que les Comices agricoles sont des institutions d’Etat, des organes de l’Administration publique. Le Conseil d’Etat statuant au Contentieux pouvait-il trouver, dans sa propre jurisprudence, des précédents intéressants pour la solution de la question posée devant lui ? Il n’avait été appelé, jusqu’ici, que trois fois à se prononcer sur des contestations relatives à des Comices agricoles. Le 4 février 1881 (d’Argent et autres), il avait décidé qu’un préfet commettait un excès de pouvoir lorsque, pour rapporter l’approbation donnée par lui aux statuts d’un Comice agricole, il se fondait sur ce que la loi du 20 mars 1851 s’autoriserait pas la coexistence de deux Comices dans le même arrondissement. Le 4 mai 1888 (Bouvet et autres), il avait déclaré n’être pas entaché d’excès de pouvoir l’arrêté préfectoral prononçant la dissolution d’un Comice agricole pour violation des dispositions des statuts annexés à l’arrêté portant autorisation dudit Comice (dans l’espèce nomination d’un second vice-président, élections du bureau faites à une époque différente de celle prévue... etc.). Le 3 février 1911 (Grullin et autres), il avait rendu un arrêt aux termes duquel un préfet ne commet pas un excès de pouvoir lorsque, chargé d’exécuter une délibération d’un Conseil général portant que la subvention habituelle ne serait accordée qu’à une association constituée par la fusion des deux Comices existants et dont le bureau serait élu exclusivement par les membres de ces deux sociétés inscrits sur les listes jointes au dossier soumis au Conseil général à la session d’août, il refuse de laisser voter des membres qui s’étaient fait inscrire après la production de ce dossier. Comme on le voit, ces arrêts n’étaient point topiques, et ils étaient loin de présenter la même importance que l’avis de l’Assemblée générale du 5 mai 1904. C’est à la doctrine contenue dans cet avis que le Conseil d’Etat statuant au Contentieux s’est rallié dans l’affaire Caillaux. Il admet, comme nous le verrons en publiant le texte de son arrêt, que les Comices agricoles constituent des organes de l’Administration et que les fonctions de
excès de pouvoir lorsque, chargé d’exécuter une délibération d’un Conseil général portant que la subvention habituelle ne serait accordée qu’à une association constituée par la fusion des deux Comices existants et dont le bureau serait élu exclusivement par les membres de ces deux sociétés inscrits sur les listes jointes au dossier soumis au Conseil général à la session d’août, il refuse de laisser voter des membres qui s’étaient fait inscrire après la production de ce dossier. Comme on le voit, ces arrêts n’étaient point topiques, et ils étaient loin de présenter la même importance que l’avis de l’Assemblée générale du 5 mai 1904. C’est à la doctrine contenue dans cet avis que le Conseil d’Etat statuant au Contentieux s’est rallié dans l’affaire Caillaux. Il admet, comme nous le verrons en publiant le texte de son arrêt, que les Comices agricoles constituent des organes de l’Administration et que les fonctions de président d'un Comice ont le caractère de fonctions publiques. Au premier abord, ce système paraît choquant. Comment peut-on raisonnablement considérer le président d’un Comice agricole comme un fonctionnaire ? Le tout est de s'entendre sur la définition de la fonction publique. Certains subordonnent la qualification de « fonctionnaire » à la réunion d’un certain nombre de conditions, par eux considérées comme essentielles, telles que la permanence de l’emploi, le traitement et la pension, la délégation plus ou moins large d’un pouvoir d’autorité. Si on adopte cette définition particulièrement restrictive, il est certain que le président d’un Comice agricole n’est pas un fonctionnaire. Mais, comme le faisait remarquer M. le Commissaire du Gouvernement Rivet dans ses savantes conclusions sur l’affaire qui nous occupe : « Lorsque tel texte particulier de loi emploie les mots de « fonctions publiques » ou de « fonctionnaires », sans préciser la signification que ces mots comportent, il convient de rechercher quelle a pu être la pensée des auteurs du texte, de quelle conception doctrinale ils ont pu s’inspirer, quelle extension exacte ils ont entendu donner aux termes employés ». Dans cet ordre d’idées, la Chambre criminelle de la Cour de Cassation ayant, le 30 octobre
la réunion d’un certain nombre de conditions, par eux considérées comme essentielles, telles que la permanence de l’emploi, le traitement et la pension, la délégation plus ou moins large d’un pouvoir d’autorité. Si on adopte cette définition particulièrement restrictive, il est certain que le président d’un Comice agricole n’est pas un fonctionnaire. Mais, comme le faisait remarquer M. le Commissaire du Gouvernement Rivet dans ses savantes conclusions sur l’affaire qui nous occupe : « Lorsque tel texte particulier de loi emploie les mots de « fonctions publiques » ou de « fonctionnaires », sans préciser la signification que ces mots comportent, il convient de rechercher quelle a pu être la pensée des auteurs du texte, de quelle conception doctrinale ils ont pu s’inspirer, quelle extension exacte ils ont entendu donner aux termes employés ». Dans cet ordre d’idées, la Chambre criminelle de la Cour de Cassation ayant, le 30 octobre 1886, à faire application de l’article 197 du Code pénal, a interprété le mot « fonctionnaire », compris dans cet article, comme englobant toutes les personnes « qui, sous une dénomination quelconque, ont été investies d’un mandat, dont l’exécution se lie à un intérêt d’ordre public, et qui, à ce titre, sont soumises à l’autorité du Gouvernement ». Cette définition doit, par identité de motifs, être retenue pour l’interprétation de l’article 42 du Code pénal, conçu dans le même esprit que l’article 197. Or, si on en applique les termes à un Président de Comice agricole, on constate qu'ils s'adaptent parfaitement à la mission qui lui est confiée. « De même, disait M. le Commissaire du Gouvernement Rivet, que, dans « l’échelle des êtres vivants, certains spécimens, qui ne jouent, dans le mouvement « général des choses, qu’un rôle réduit, ne présentent qu’à un degré infime les « signes distinctifs qui expliquent leur classement, de même, parmi les formes si « diverses sous lesquelles peut se manifester la participation à la gestion des « affaires publiques, il en est qui ne portent que très faiblement apparente la marque susceptible de les faire distinguer. Si, pour assurer la marche d’un service
titre, sont soumises à l’autorité du Gouvernement ». Cette définition doit, par identité de motifs, être retenue pour l’interprétation de l’article 42 du Code pénal, conçu dans le même esprit que l’article 197. Or, si on en applique les termes à un Président de Comice agricole, on constate qu'ils s'adaptent parfaitement à la mission qui lui est confiée. « De même, disait M. le Commissaire du Gouvernement Rivet, que, dans « l’échelle des êtres vivants, certains spécimens, qui ne jouent, dans le mouvement « général des choses, qu’un rôle réduit, ne présentent qu’à un degré infime les « signes distinctifs qui expliquent leur classement, de même, parmi les formes si « diverses sous lesquelles peut se manifester la participation à la gestion des « affaires publiques, il en est qui ne portent que très faiblement apparente la marque susceptible de les faire distinguer. Si, pour assurer la marche d’un service essentiel, l’Etat peut faire appel au fonctionnaire-type, qui réunit tous les traits réclamés par les doctrines les plus exigeantes, il en est différemment lorsqu’il s’agit de pourvoir à des besoins intermittents ou d’importance réduite. Los creaciones del legislador varían entonces a lo infinito, y las razones de economía, « así bien que de oportunidad, pueden l amenar, el caso echado, a hacer llamamiento a des particulares — individuos reunidos o isolados — cuyos estatus se modificarán si bien que duda se tendrá a ver en ellos des funcionarios verdaderos, en el sentido que el uso común da a este mot, pero que, para recaudar los términos de la «Cour de Cassation, tendrán un mandato cuyo cumplimiento se liga a un interés de orden general», que, de hecho, y en la medida donde exija «la misión cuyo se ha investido, serán sometidos a la autoridad del Gobierno, y que, por tanto, deberán ser vistos como provistos, al menos por períodos, en vista de una semejante finalidad claramente definida y limitada, de la carga de una función pública. Todo en reconociendo que las funciones de miembro de un «Comité agrícola figuran entre las que poseen un carácter público se traduce, externamente, de
bien que de oportunidad, pueden l amenar, el caso echado, a hacer llamamiento a des particulares — individuos reunidos o isolados — cuyos estatus se modificarán si bien que duda se tendrá a ver en ellos des funcionarios verdaderos, en el sentido que el uso común da a este mot, pero que, para recaudar los términos de la «Cour de Cassation, tendrán un mandato cuyo cumplimiento se liga a un interés de orden general», que, de hecho, y en la medida donde exija «la misión cuyo se ha investido, serán sometidos a la autoridad del Gobierno, y que, por tanto, deberán ser vistos como provistos, al menos por períodos, en vista de una semejante finalidad claramente definida y limitada, de la carga de una función pública. Todo en reconociendo que las funciones de miembro de un «Comité agrícola figuran entre las que poseen un carácter público se traduce, externamente, de forma especialmente discreta, nosotros estimamos que estas funciones reunen a un grado suficiente el doble carácter del mandato de interés general y del mandato ejercido bajo la autoridad del Gobierno para corresponder a la definición que nos habéis pedido de hacer vuestra ». Las funciones de Presidente de un Comité agrícola desempeñadas por M. Caillaux tienen el carácter de funciones públicas, el ejercicio de las mismas debía serle prohibido por aplicación de l artículo 42 del Código penal. Pero quedaba aún examinar una segunda pregunta: la de saber si el préfet tiene los poderes que le han sido confiados, el derecho que se había reconocido al préfet de la Sarthe, de anular la elección de un Presidente de Comité agrícola, frappé de la desposesión prevista por el artículo 42. Esta pregunta era mucho menos delicada, porque el problema a que se rige la cuestión había sido ya resuelto, en una especie analoga, por el Consejo de Estado estatuyendo al Contentieux. Examinando a quién le corresponde, en ausencia de todo texto atributivo de competencia, de sancionar las reglas relacionadas con el reclutamiento de los «delegados electivos», llamados a participar en la gestión de ciertos servicios públicos, M. Laferrière, en su Tratado
agrícola desempeñadas por M. Caillaux tienen el carácter de funciones públicas, el ejercicio de las mismas debía serle prohibido por aplicación de l artículo 42 del Código penal. Pero quedaba aún examinar una segunda pregunta: la de saber si el préfet tiene los poderes que le han sido confiados, el derecho que se había reconocido al préfet de la Sarthe, de anular la elección de un Presidente de Comité agrícola, frappé de la desposesión prevista por el artículo 42. Esta pregunta era mucho menos delicada, porque el problema a que se rige la cuestión había sido ya resuelto, en una especie analoga, por el Consejo de Estado estatuyendo al Contentieux. Examinando a quién le corresponde, en ausencia de todo texto atributivo de competencia, de sancionar las reglas relacionadas con el reclutamiento de los «delegados electivos», llamados a participar en la gestión de ciertos servicios públicos, M. Laferrière, en su Tratado de la jurisdicción administrativa, emitía, desde 1896, el parecer de que ese cuidado debe incumbir a la autoridad que, «habiendo la responsabilidad del servicio, debe poder verificar el título, en virtud del cual el delegado viene a participar en su funcionamiento ». Fascinado por esta doctrina, el Consejo de Estado estatuyendo al Contentieux, había, el 24 de mayo de 1901 (Barons y otros), reconocido al prefecto el derecho de anular, de su propia iniciativa, la elección de miembros del Comité administrativo de la Caisse des Écoles, tan pronto como estimaba que esta elección no había tenido lugar dentro de las condiciones de regularidad exigidas por los textos. Este arrêt es así concebido: «Considérant qu'il résulte des disposiciones de la ley del 10 de abril de 1867, artículo 15, y de la ley del 28 de marzo de 1882, artículo 17, que las Cajas de Escuelas constituyen un organismo administrativo distinto, encargado de fomentar y de facilitar la asistencia a la escuela por medio de recompensas a los alumnos asiduos y de socorros a los alumnos indigentes; que ellas han tomado todos los caracteres de establecimientos públicos comunales; que, a falta de toda disposición de ley o de reglamento, es al
estatuyendo al Contentieux, había, el 24 de mayo de 1901 (Barons y otros), reconocido al prefecto el derecho de anular, de su propia iniciativa, la elección de miembros del Comité administrativo de la Caisse des Écoles, tan pronto como estimaba que esta elección no había tenido lugar dentro de las condiciones de regularidad exigidas por los textos. Este arrêt es así concebido: «Considérant qu'il résulte des disposiciones de la ley del 10 de abril de 1867, artículo 15, y de la ley del 28 de marzo de 1882, artículo 17, que las Cajas de Escuelas constituyen un organismo administrativo distinto, encargado de fomentar y de facilitar la asistencia a la escuela por medio de recompensas a los alumnos asiduos y de socorros a los alumnos indigentes; que ellas han tomado todos los caracteres de establecimientos públicos comunales; que, a falta de toda disposición de ley o de reglamento, es al prefecto a quien le corresponde de vigilar y de controlar, bajo la autoridad del Ministro, el funcionamiento de estas cajas, notamment en lo que respecta a la observación de sus estatutos, que deben ser sometidos a su aprobación; que, así, el prefecto de la Alta Garona no ha sobrepasado sus poderes, de una parte, en anular las elecciones, a las que se había procedido contrariamente a estos estatutos, los 13 de diciembre de 1896 y 7 de enero de 1897, para la nombración de los miembros del Comité administrativo de la Caja de Escuelas de la comuna de Boques y de los miembros del Buró de este Comité, en decidir que se procedería, el 14 de marzo de 1897, a nuevas elecciones, y que el tesorero del anterior Comité seguiría en funciones hasta la nombración de su sucesor, y, de otra parte, en teniendo por regulares las elecciones que han tenido lugar a la fecha por él fijada...». Entre la especie Barons y la nueva especie sobre la cual el Consejo de Estado había de pronunciarse, existían, desde el punto de vista jurídico, las más grandes analogías. En los dos casos, aparecían des organismos administrativos locales, regidos por disposiciones laconicas,
poderes, de una parte, en anular las elecciones, a las que se había procedido contrariamente a estos estatutos, los 13 de diciembre de 1896 y 7 de enero de 1897, para la nombración de los miembros del Comité administrativo de la Caja de Escuelas de la comuna de Boques y de los miembros del Buró de este Comité, en decidir que se procedería, el 14 de marzo de 1897, a nuevas elecciones, y que el tesorero del anterior Comité seguiría en funciones hasta la nombración de su sucesor, y, de otra parte, en teniendo por regulares las elecciones que han tenido lugar a la fecha por él fijada...». Entre la especie Barons y la nueva especie sobre la cual el Consejo de Estado había de pronunciarse, existían, desde el punto de vista jurídico, las más grandes analogías. En los dos casos, aparecían des organismos administrativos locales, regidos por disposiciones laconicas, mudas sobre el contencioso de las elecciones que supone el funcionamiento del servicio. Desde las reglas editadas por la ley se desprende simplemente la idea de que la vigilancia y el control de dicho organismo pertenecen al prefecto, representante del poder central, a quien, por cierto, era expresamente conferido el enriquecimiento de las estatutos. Desde esta indicación había parecido suficiente al Consejo, a pesar del silencio del texto, para decidir, el 24 de mayo de 1901, que al prefecto incumbía el cuidado de velar por la regularidad del reclutamiento del Comité administrativo de las Cajas de Escuelas, la misma indicación debe lloverle a reconocer, en la nueva especie, a la misma autoridad el derecho de sancionar, por una decisión de anulación, la elección del Presidente de un comité agrícola, llamado a estas funciones en desobediencia a un artículo del Código, cuyo arrêt de justicia le había hecho aplicación. El Consejo de Estado se ha pronunciado en este sentido. Voici les termes de son arrêt : « Considérant que la loi du 20 mars 1851 prévoit l’établissement dans chaque arrondissement d’un ou de plusieurs comices agricoles, dont elle détermine les règles de composition et dont la circonscription est fixée par le