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du Concordat de 1929 traduit bien cette mutation en soulignant trois aspects : d’abord le caractère laïque de l’État ; puis le principe de la liberté et du libre exercice des comportements individuels (le plus typique en est celui qui concerne l’instruction religieuse dans les écoles publiques) ; et enfin la substitution à la relation exclusive État-Saint-Siège de rapports bilatéraux entre l’Église et la République, articulés sur des plans et avec des instruments divers (concordats, ententes) : ils valorisent d’un côté les structures décentralisatrices et les autonomies régionales et locales, comme de l’autre l’organe central de la vie ecclésiale qu’est la Conférence épiscopale italienne (CEI). La CEI est désormais promue à un rôle décisif comme partenaire des pouvoirs publics, ceci également en application du Concile Vatican II et du nouveau Code de Droit canonique. Comme M. Hollerbach l’a écrit pour l’Allemagne fédérale, il peut être dit de l’Italie d’aujourd’hui et sans doute de l’Europe de demain, que « les ententes conventionnelles entre États et Églises sont des phénomènes de la réalité juridique quotidienne ». Le problème de la liberté religieuse et ecclésiastique ne peut en effet se résoudre que dans la tutelle générale commune des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dans une Europe où la phase d’éclipse du sacré ne semble pas avoir atteint son terme ; où les droits à la liberté, garantis constitutionnellement pour tous, confèrent aux confessions religieuses et à leurs membres les plus larges possibilités d’exercer leur mission spirituelle et de satisfaire aux intérêts religieux. Par les deux Accords de la Villa Madama (1984) et les Ententes successives (1984-87) l’Italie s’est alignée sur les législations les plus avancées de l’Europe occidentale ; elle s’est même placée sur certains points (comme la renonciation à tout contrôle sur la vie ecclésiastique et la nomination des évêques, curés, titulaires d’offices, ou encore la liberté de demander l’enseignement religieux dans les écoles) à l’avant-garde des systèmes concordataires européens en vigueur (Allemagne fédérale, Espagne, Portugal, Alsace-Moselle, Luxembourg) et des dernières Églises étatiques (Danemark, Grande-Bretagne, Grèce). Sa perspective est d’ouverture : un « concordat de liberté » et, entre l’État
libertés fondamentales, dans une Europe où la phase d’éclipse du sacré ne semble pas avoir atteint son terme ; où les droits à la liberté, garantis constitutionnellement pour tous, confèrent aux confessions religieuses et à leurs membres les plus larges possibilités d’exercer leur mission spirituelle et de satisfaire aux intérêts religieux. Par les deux Accords de la Villa Madama (1984) et les Ententes successives (1984-87) l’Italie s’est alignée sur les législations les plus avancées de l’Europe occidentale ; elle s’est même placée sur certains points (comme la renonciation à tout contrôle sur la vie ecclésiastique et la nomination des évêques, curés, titulaires d’offices, ou encore la liberté de demander l’enseignement religieux dans les écoles) à l’avant-garde des systèmes concordataires européens en vigueur (Allemagne fédérale, Espagne, Portugal, Alsace-Moselle, Luxembourg) et des dernières Églises étatiques (Danemark, Grande-Bretagne, Grèce). Sa perspective est d’ouverture : un « concordat de liberté » et, entre l’État et les Églises, un système de « séparation stipulée » [contractuelle] avec les différentes confessions religieuses concernées. En dehors de la matière des biens ecclésiastiques et du mariage, il faut noter comme premier résultat la réduction de l’aire d’application du Concordat du Latran. Ce n'est certes pas un hasard si l'Accord ne comporte que 14 articles, contre 45 en 1929, tandis que le protocole additionnel, qui fait partie intégrante de l'Accord, trace les lignes de l'application correcte de certaines dispositions, en même temps qu'il abroge l'article 1 du Traité du Latran qui établissait le principe de la religion catholique comme la seule religion de l'État italien. Déjà évidente dans les premiers projets (1976, etc.), cette réduction des matières concordataires a fait définitivement tomber des dispositions devenues anachroniques et d'autres qui reflétaient dans une certaine mesure l'époque historique où fut adopté le Concordat. Parmi les premières, on pense par exemple aux prières pour la prospérité de l'État, à la reconnaissance des nominations à la noblesse et à la chevalerie pontificale et à l'attribution du service religieux du Panthéon à l'Aumônier militaire. Par ailleurs, quelques-uns des privilèges de l'Église ont été supprimés, ainsi que l'attribution qui lui avait été faite de certains
l'Accord ne comporte que 14 articles, contre 45 en 1929, tandis que le protocole additionnel, qui fait partie intégrante de l'Accord, trace les lignes de l'application correcte de certaines dispositions, en même temps qu'il abroge l'article 1 du Traité du Latran qui établissait le principe de la religion catholique comme la seule religion de l'État italien. Déjà évidente dans les premiers projets (1976, etc.), cette réduction des matières concordataires a fait définitivement tomber des dispositions devenues anachroniques et d'autres qui reflétaient dans une certaine mesure l'époque historique où fut adopté le Concordat. Parmi les premières, on pense par exemple aux prières pour la prospérité de l'État, à la reconnaissance des nominations à la noblesse et à la chevalerie pontificale et à l'attribution du service religieux du Panthéon à l'Aumônier militaire. Par ailleurs, quelques-uns des privilèges de l'Église ont été supprimés, ainsi que l'attribution qui lui avait été faite de certains pouvoirs civils ; tel était le cas, par exemple, du traitement particulier des ecclésiastiques condamnés pénalement, de l'interdiction faite aux « clercs apostats ou frappés de censure » d'exercer une activité lucrative étatique s'il y avait contact avec le public, de l'obligation pour les ecclésiastiques d'obtenir le nihil obstat des supérieurs pour occuper des emplois publics, ou encore de la reconnaissance de Rome comme « cité sainte », entraînant l'obligation de la part du Gouvernement d'empêcher tout ce qui aurait pu être en contradiction avec ce caractère propre. Certaines normes « régalistes » qui perduraient encore ont également disparu : le droit du gouvernement d'interdire la nomination des curés ou d'en demander la substitution, la prestation de serment par les évêques dans les mains du Chef de l'État italien, l'obligation faite aux organisations d'action catholique de dépendre de la hiérarchie de l'Église et leur exclusion d'une quelconque activité politique, etc. Le nouvel Accord étend la réglementation concordataire à certains domaines nouveaux dans ce type d'entente : l'art. 12 prévoit en effet la collaboration entre l'Etat et l'Église pour la tutelle du patrimoine artistique d'intérêt religieux, en application de la législation sur la matière ; l'art. 9 confirme le principe constitutionnel
supérieurs pour occuper des emplois publics, ou encore de la reconnaissance de Rome comme « cité sainte », entraînant l'obligation de la part du Gouvernement d'empêcher tout ce qui aurait pu être en contradiction avec ce caractère propre. Certaines normes « régalistes » qui perduraient encore ont également disparu : le droit du gouvernement d'interdire la nomination des curés ou d'en demander la substitution, la prestation de serment par les évêques dans les mains du Chef de l'État italien, l'obligation faite aux organisations d'action catholique de dépendre de la hiérarchie de l'Église et leur exclusion d'une quelconque activité politique, etc. Le nouvel Accord étend la réglementation concordataire à certains domaines nouveaux dans ce type d'entente : l'art. 12 prévoit en effet la collaboration entre l'Etat et l'Église pour la tutelle du patrimoine artistique d'intérêt religieux, en application de la législation sur la matière ; l'art. 9 confirme le principe constitutionnel de la liberté de l'école et de l'enseignement, garantissant à l'Église le droit d'instituer des écoles de tout ordre et grade. IV Abstraction faite des Ententes dont nous venons de parler, qui constituent comme on l'a dit une expérience politique et juridique entièrement nouvelle dans le dispositif italien, il faut maintenant se demander si les Accords concordataires de 1984 représentent un nouveau modèle de concordat ouvert aux transformations intervenues tout au long de plus de cinquante ans à l'intérieur de la société civile et religieuse de l'Italie. Je ne crois pas que l'on puisse partager la thèse que certains ont pourtant formulée et qui soutient que les Accords de 1984 constituent une reformulation modernisée, et en tout favorable à l'Église catholique, des mêmes normes essentielles du Concordat de 1929. En effet, avec des adaptations opportunes, ce Concordat reprenait le modèle concordataire de la Restauration : outre quelques solutions techniques, il en accueillait les critères inspirateurs de base, notamment l'affirmation du caractère confessionnel de l'État (explicitement reprise par l'art. 1 du Traité du Latran, et supprimée dans l'art. 1 du Protocole additionnel de 1984). D'un côté, pareille affirmation justifiait la situation privilégiée que les Accords de 1929 assuraient à l'Église catholique
maintenant se demander si les Accords concordataires de 1984 représentent un nouveau modèle de concordat ouvert aux transformations intervenues tout au long de plus de cinquante ans à l'intérieur de la société civile et religieuse de l'Italie. Je ne crois pas que l'on puisse partager la thèse que certains ont pourtant formulée et qui soutient que les Accords de 1984 constituent une reformulation modernisée, et en tout favorable à l'Église catholique, des mêmes normes essentielles du Concordat de 1929. En effet, avec des adaptations opportunes, ce Concordat reprenait le modèle concordataire de la Restauration : outre quelques solutions techniques, il en accueillait les critères inspirateurs de base, notamment l'affirmation du caractère confessionnel de l'État (explicitement reprise par l'art. 1 du Traité du Latran, et supprimée dans l'art. 1 du Protocole additionnel de 1984). D'un côté, pareille affirmation justifiait la situation privilégiée que les Accords de 1929 assuraient à l'Église catholique et, de l'autre, elle permettait d'établir des procédures réservées à l'État en vue du contrôle de la vie de l'Église. Comparant les Accords du Latran et le dernier des concordats de la Restauration, le plus célèbre spécialiste de droit civil ecclésiastique italien Jemolo insistait très précisément sur cette continuité en affirmant qu'en définitive le concordat autrichien de 1856 avait été le modèle du concordat signé en 1929. En revanche, les Accords de 1984 avec l'Église catholique s'écartent décidément de ce modèle ; même si quelques incohérences demeurent, les Accords s'orientent vers un système de « séparation contractuelle », en fonction de quatre prémisses que l'on peut synthétiser de façon suivante : a) totale distinction entre le domaine civil et le domaine religieux, par l'abrogation du principe confessionnel de la « religion d'État », par la disparition de toute intervention de l'État dans la vie de l'Église et de tout privilège pour le clergé ; b) engagement à respecter la souveraineté et l'indépendance des deux parties, et invitation à collaborer « pour la promotion de l'homme et le bien du pays » (art. 1) ; c) mise en valeur et application des principes constitutionnels concernant la liberté religieuse, que ce soit
affirmant qu'en définitive le concordat autrichien de 1856 avait été le modèle du concordat signé en 1929. En revanche, les Accords de 1984 avec l'Église catholique s'écartent décidément de ce modèle ; même si quelques incohérences demeurent, les Accords s'orientent vers un système de « séparation contractuelle », en fonction de quatre prémisses que l'on peut synthétiser de façon suivante : a) totale distinction entre le domaine civil et le domaine religieux, par l'abrogation du principe confessionnel de la « religion d'État », par la disparition de toute intervention de l'État dans la vie de l'Église et de tout privilège pour le clergé ; b) engagement à respecter la souveraineté et l'indépendance des deux parties, et invitation à collaborer « pour la promotion de l'homme et le bien du pays » (art. 1) ; c) mise en valeur et application des principes constitutionnels concernant la liberté religieuse, que ce soit sous l'aspect du droit de tout individu à faire en conscience et librement ses propres choix en matière de religion, que ce soit dans la perspective des garanties à l'égard de la liberté collective de l'Église et des groupes religieux (ce que l'on nomme traditionnellement : « libertés ecclésiastiques ») ; d) abrogation du système direct ou indirect de financement du clergé et de l'Église catholique par l'État, et mise en place d'un régime d'autofinancement des cultes, régime que l'État vient aider au moyen de certaines dispositions particulières (gestion de fonds étatiques à destination sociale, sur la base du choix des citoyens ; et possibilité de déduction fiscale portant sur les dons en argent au profit des confessions religieuses). On pourrait alors poser la question suivante : pourquoi cet ensemble de réalisations ? D'une part, il était opportun de sanctionner par un instrument juridique les lignes essentielles gouvernant les rapports entre Église et État, et cela en rappelant les principes de la Constitution qui, déjà en tant que tels, garantissent fondamentalement et plus amplement que n'importe quel concordat ou entente, les droits fondamentaux de la liberté religieuse et la liberté de l'Église. Il s'agissait encore de laisser à une réglementation
; d) abrogation du système direct ou indirect de financement du clergé et de l'Église catholique par l'État, et mise en place d'un régime d'autofinancement des cultes, régime que l'État vient aider au moyen de certaines dispositions particulières (gestion de fonds étatiques à destination sociale, sur la base du choix des citoyens ; et possibilité de déduction fiscale portant sur les dons en argent au profit des confessions religieuses). On pourrait alors poser la question suivante : pourquoi cet ensemble de réalisations ? D'une part, il était opportun de sanctionner par un instrument juridique les lignes essentielles gouvernant les rapports entre Église et État, et cela en rappelant les principes de la Constitution qui, déjà en tant que tels, garantissent fondamentalement et plus amplement que n'importe quel concordat ou entente, les droits fondamentaux de la liberté religieuse et la liberté de l'Église. Il s'agissait encore de laisser à une réglementation ultérieure à base contractuelle (par des « ententes » convenables et statutaires) la mise en œuvre pratique de ces principes ou la solution de problèmes particuliers. 1. 8/1000* des entrées IRPEF. 2. Jusqu'à deux millions de lires D'autre part, il fallait confier à un « Protocole additionnel » la modification de certaines clauses de nature « concordataire » contenues dans le Traité du Latran de 1929 (ainsi : le principe reconnaissant la religion catholique comme étant la seule religion de l'État, ou la question relative à l'application des art. 23 et suivants comportant la mise sous tutelle des droits fondamentaux des citoyens clercs ou religieux). Il fallait encore interpréter certaines dispositions de l'accord général et formuler aussi quelques critères pour la mise en œuvre concordante de ces mêmes dispositions. Il ne faut pas nier que les difficultés rencontrées au cours de la longue négociation (1967-1984) en matière d'entités ou de biens ecclésiastiques ou à propos de l'entretien du clergé, ont incité les deux parties à confier à une Commission paritaire (nommée au moment de la signature de l'Accord) l'étude des questions et la formulation des normes à soumettre à l'approbation de ces mêmes parties. Une fois ces normes formulées (août
de certaines clauses de nature « concordataire » contenues dans le Traité du Latran de 1929 (ainsi : le principe reconnaissant la religion catholique comme étant la seule religion de l'État, ou la question relative à l'application des art. 23 et suivants comportant la mise sous tutelle des droits fondamentaux des citoyens clercs ou religieux). Il fallait encore interpréter certaines dispositions de l'accord général et formuler aussi quelques critères pour la mise en œuvre concordante de ces mêmes dispositions. Il ne faut pas nier que les difficultés rencontrées au cours de la longue négociation (1967-1984) en matière d'entités ou de biens ecclésiastiques ou à propos de l'entretien du clergé, ont incité les deux parties à confier à une Commission paritaire (nommée au moment de la signature de l'Accord) l'étude des questions et la formulation des normes à soumettre à l'approbation de ces mêmes parties. Une fois ces normes formulées (août 1984), il fallut procéder à leur approbation formelle (protocole du 15 novembre 1984). A partir de là il était possible de les appliquer aux deux « domaines » respectifs en utilisant les instruments propres aux deux droits. Ainsi fallait-il remplacer les critères normatifs dérivés des Accords du Latran en réformant ce que l'on appelle le régime bénéficiaire et en mettant en vigueur un système général d'entretien du clergé catholique, concernant cette fois tous les ecclésiastiques qui exercent un service en faveur des diocèses, et non plus comme dans les dispositions de 1929 les seuls ecclésiastiques titulaires de « bénéfices ». Pareil système ne se fondait plus sur les largesses de l'État comportant parallèlement de stricts contrôles bureaucratiques sur la vie économique de l'Église mais sur la libre contribution des citoyens, associée à une déduction fiscale précisément définie. Le nouveau système se base aussi sur le respect des choix des citoyens, moyennant un mécanisme qui valorise la liberté des comportements et les indications de destination des fonds proportionnels aux choix. Les autres problèmes de mise en œuvre ont été résolus ou sont en cours de solution à l'intérieur même des institutions de l'État. Ainsi en est-il des points suivants : dispositions
ce que l'on appelle le régime bénéficiaire et en mettant en vigueur un système général d'entretien du clergé catholique, concernant cette fois tous les ecclésiastiques qui exercent un service en faveur des diocèses, et non plus comme dans les dispositions de 1929 les seuls ecclésiastiques titulaires de « bénéfices ». Pareil système ne se fondait plus sur les largesses de l'État comportant parallèlement de stricts contrôles bureaucratiques sur la vie économique de l'Église mais sur la libre contribution des citoyens, associée à une déduction fiscale précisément définie. Le nouveau système se base aussi sur le respect des choix des citoyens, moyennant un mécanisme qui valorise la liberté des comportements et les indications de destination des fonds proportionnels aux choix. Les autres problèmes de mise en œuvre ont été résolus ou sont en cours de solution à l'intérieur même des institutions de l'État. Ainsi en est-il des points suivants : dispositions réglementaires de la loi concernant les entités et les biens ecclésiastiques ; reconnaissance, transformation ou extinction des entités ; acquisition de biens par ces mêmes entités ; fonctionnement des instituts pour l'entretien du clergé ; institution d'un Fonds pour les édifices du culte (le règlement est entré en vigueur en février 1987). C'est aussi le cas des questions concernant le mariage, puisque la réforme de la loi matrimoniale présentée par le gouvernement en 1987 a déjà été approuvée par une partie du Parlement. Un grave problème demeure en suspens. C'est, pour les écoles publiques, celui de la situation des élèves qui ne reconnaissent pas l'instruction religieuse catholique. Le Gouvernement et le Parlement n'ont pas encore affronté ce problème, créant ainsi une dangereuse situation de vide juridique qui s'aggrave à cause de certaines interprétations jurisprudentielles aberrantes du principe concordataire relatif au caractère facultatif de cet enseignement. Le système trouve son complément dans ce que l'on a évoqué plus haut à propos des ententes avec les confessions non catholiques. La question de ce qu'on appelle les confessions sans entente demeure sans solution (il s'agit ici des confessions qui ne veulent ou qui ne peuvent pas conclure des ententes, ou bien de celles
février 1987). C'est aussi le cas des questions concernant le mariage, puisque la réforme de la loi matrimoniale présentée par le gouvernement en 1987 a déjà été approuvée par une partie du Parlement. Un grave problème demeure en suspens. C'est, pour les écoles publiques, celui de la situation des élèves qui ne reconnaissent pas l'instruction religieuse catholique. Le Gouvernement et le Parlement n'ont pas encore affronté ce problème, créant ainsi une dangereuse situation de vide juridique qui s'aggrave à cause de certaines interprétations jurisprudentielles aberrantes du principe concordataire relatif au caractère facultatif de cet enseignement. Le système trouve son complément dans ce que l'on a évoqué plus haut à propos des ententes avec les confessions non catholiques. La question de ce qu'on appelle les confessions sans entente demeure sans solution (il s'agit ici des confessions qui ne veulent ou qui ne peuvent pas conclure des ententes, ou bien de celles qui n'en ont pas encore conclu). Une législation fasciste sur les cultes approuvés continue de s'appliquer à ces confessions, parce qu'elle n'a pas été expressément abrogée. Pourtant, elle contredit directement les principes de la Constitution. En conséquence, il importe d'insister sur la nécessité d'une réglementation générale des droits, individuels et collectifs, à la liberté religieuse. Cette réglementation permettrait à tous les citoyens, individuellement ou associés à d'autres, d'assurer leurs intérêts religieux à la lumière des principes constitutionnels généraux, abstraction faite des lois particulières promulguées sur la base d'ententes s'inspirant de l'art. 8 de la Constitution. En Italie, on parle beaucoup de réformes institutionnelles, de transformations des mécanismes électoraux et de révisions constitutionnelles. Cependant personne n'a élevé la voix pour engager une réflexion sur ces articles 7 et 8 de la Constitution qui, depuis quarante ans, fondent le système des rapports entre l'État, l'Église catholique et les autres confessions religieuses. Pourtant, dès la fin des années soixante et au début des années soixante-dix, une première initiative du sénateur Albani suivie par le sénateur Basso, avait demandé au Parlement de formuler autrement le régime des confessions religieuses en procédant à une révision constitutionnelle. Au demeurant, pareille formulation ne modifierait pas le principe