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— Effet rétroactif 317 Militaire mort pour la France. Inhumation. — Père et mère divorcés. — Lieu de sépulture. — Choix. — Tribunaux. Listes électorales. — Condamnation avec sursis. Abus de confiance. — Incapacité électorale. Listes électorales. — Demande d’inscription. — Commune précédente. — Demande de radiation. — Production. — Formalité substantielle. Compétence administrative. — Hôtel de préfecture. — Travail public. — Vice de construction. — Défaut d'entretien. — Dommages. Bail à ferme. — Cheptel donné au fermier. — Restitution à l’expiration du bail. — Valeur et nombre des bestiaux. — Interprétation souveraine des juges du fond. Droits de voirie. — Redevance pour déversement obligatoire des eaux pluviales et ménagères dans les égouts publics. — Caractère. — Légalité. — Compétence. PREMIÈRE PARTIE MATIÈRES GÉNÉRALES Caractères constitutifs des voies publiques urbaines. La question de savoir si un terrain a ou non le caractère de voie publique urbaine présente parfois les plus grandes difficultés. Le Conseil d’État a rendu en cette matière, à la date du 17 février 1922, un arrêt intéressant (Paris). Nous nous proposons d’étudier cette affaire, en recherchant quels étaient les précédents qu’offrait la jurisprudence du Conseil et en essayant de déposer les règles qui paraissent se dégager des diverses décisions de la Haute juridiction administrative, intervenues sur cet objet. M. Paris, industriel au Bourget, possède une usine de cristallerie, séparée de la route nationale n° 2, laquelle s’appelle rue de Flandre dans la traversée de l’agglomération, par le terrain qui a donné naissance au litige. Entre l’usine et la route se trouvaient jadis : 1° un ruisseau; 2° un abreuvoir communal. La municipalité du Bourget, dans un but d’hygiène, fit couvrir le ruisseau et combler l’abreuvoir. La situation des lieux fut ainsi modifiée. L’usine de M. Paris se trouve dorénavant séparée de la route par un terrain remblayé, permettant de communiquer avec la voie publique. Ce terrain appartenait à la commune. Personne n’élevait aucune contestation sur ce point. M. Paris offrit d’abord à la commune d’acquérir un droit de passage pour la sortie de son usine, puis, revenant sur sa démarche, il déclara que le terrain dont il
diverses décisions de la Haute juridiction administrative, intervenues sur cet objet. M. Paris, industriel au Bourget, possède une usine de cristallerie, séparée de la route nationale n° 2, laquelle s’appelle rue de Flandre dans la traversée de l’agglomération, par le terrain qui a donné naissance au litige. Entre l’usine et la route se trouvaient jadis : 1° un ruisseau; 2° un abreuvoir communal. La municipalité du Bourget, dans un but d’hygiène, fit couvrir le ruisseau et combler l’abreuvoir. La situation des lieux fut ainsi modifiée. L’usine de M. Paris se trouve dorénavant séparée de la route par un terrain remblayé, permettant de communiquer avec la voie publique. Ce terrain appartenait à la commune. Personne n’élevait aucune contestation sur ce point. M. Paris offrit d’abord à la commune d’acquérir un droit de passage pour la sortie de son usine, puis, revenant sur sa démarche, il déclara que le terrain dont il s’agit avait lui-même le caractère de place publique, et, à titre de riverain, il demanda au maire la délivrance d’un alignement pour construire. Le maire garda le silence sur cette demande. Le préfet, saisi, refusa formellement de l’accueillir. D’où recours pour excès de pouvoir formé devant le Conseil d’État par l’intéressé. La question qui se pesait était la suivante : De terrain litigieux faisait-il partie de la voirie urbaine, du domaine public communal, comme le prétendait M. Paris? Si oui, le maire devait délivrer à ce dernier l’alignement, qui constitue un droit pour les riverains des voies publiques. Si, au contraire, on admettait que ce terrain rentrait dans le domaine privé communal, comme le soutenait l’Administration, il ne pouvait plus s’agir d’alignement, mais d’un simple bornage entre la propriété du requérant et celle de la commune. Pour résoudre cette question, il importait de rechercher quels étaient, d’après la doctrine et la jurisprudence, les caractères constitutifs des voies urbaines. D’après la doctrine, la domanialement publique résulte, en principe, de la réalisation d’une des deux conditions suivantes : 1° affectation naturelle à l’usage de tous (rivages de la mer, cours d’eau...); 2° classement administratif pour l’usage de tous (routes et chemins de
l’intéressé. La question qui se pesait était la suivante : De terrain litigieux faisait-il partie de la voirie urbaine, du domaine public communal, comme le prétendait M. Paris? Si oui, le maire devait délivrer à ce dernier l’alignement, qui constitue un droit pour les riverains des voies publiques. Si, au contraire, on admettait que ce terrain rentrait dans le domaine privé communal, comme le soutenait l’Administration, il ne pouvait plus s’agir d’alignement, mais d’un simple bornage entre la propriété du requérant et celle de la commune. Pour résoudre cette question, il importait de rechercher quels étaient, d’après la doctrine et la jurisprudence, les caractères constitutifs des voies urbaines. D’après la doctrine, la domanialement publique résulte, en principe, de la réalisation d’une des deux conditions suivantes : 1° affectation naturelle à l’usage de tous (rivages de la mer, cours d’eau...); 2° classement administratif pour l’usage de tous (routes et chemins de toute nature). Par exception, pour la voirie urbaine, les auteurs admettent qu’en l’absence même d’un classement régulier, le simple fait de l’affectation à l’usage du public peut, sous certaines conditions, conférer à un terrain le caractère de rue ou place publique. Ces règles ont été lumineusement exposées par M. Romieu dans un article paru dans la Revue générale de l'administration de 1884, tome 2, page 825. Après avoir dit que la domanialement publique ne résulte, en principe, que de la nature même ou du classement administratif, l’éminent auteur ajoute : « Ces règles subissent cependant une exception en matière de voirie urbaine. Les rues et places peuvent être créées par voie de classement ou par suite de plans d'alignement. Elles peuvent aussi entrer dans le domaine public municipal par leur seule affectation à l’usage du public, et en dehors de tout acte émané de l’autorité administrative. On a considéré (cette théorie est l’œuvre de la jurisprudence) que, dans les agglomérations urbaines, la rue existait par le seul fait de sa bordure en maisons et de la circulation du public, et on l’a ainsi assimilé en quelque sorte au domaine public naturel, qui se forme par lui-même sans l’intervention de l'Administration
dans un article paru dans la Revue générale de l'administration de 1884, tome 2, page 825. Après avoir dit que la domanialement publique ne résulte, en principe, que de la nature même ou du classement administratif, l’éminent auteur ajoute : « Ces règles subissent cependant une exception en matière de voirie urbaine. Les rues et places peuvent être créées par voie de classement ou par suite de plans d'alignement. Elles peuvent aussi entrer dans le domaine public municipal par leur seule affectation à l’usage du public, et en dehors de tout acte émané de l’autorité administrative. On a considéré (cette théorie est l’œuvre de la jurisprudence) que, dans les agglomérations urbaines, la rue existait par le seul fait de sa bordure en maisons et de la circulation du public, et on l’a ainsi assimilé en quelque sorte au domaine public naturel, qui se forme par lui-même sans l’intervention de l'Administration (Cass. 4 février 1825, Rouche, — Cass. Req., 1er mars 1842, préfet de Seine-et-Oise, — Cons. d’État, 22 février 1884, ville de Pontoise, et 28 janvier 1887, commune de Mauregny-en-Haye). Aussi admet-on, en matière de voirie urbaine, que les terrains laissés le long des rues et placés en dehors des limites du plan d’alignement font, à moins de preuve contraire, partie du domaine public (Cass. Req., 21 mai 1888, Rénaux, — 13 mars 1854, commune de Blangay). Il en est de même des excédents de largeur d’un chemin vicinal ordinaire dans la traverse d’une ville, car il s’agit toujours de parcelles appartenant à la voie urbaine (Conseil d’État, 27 mai 1887, Fouquet-Fontenay).» Il y aura souvent là, déclare M. Romieu, une question de fait difficile à trancher, et il indique les diverses juridictions compétentes pour statuer sur cet objet, juridictions qui varient suivant la nature du litige. S’il s’agit de questions de propriété, ce sera l’autorité judiciaire; s’il s’agit de contraventions, ce sera le tribunal de simple police; s’il s’agit de dommages causés aux riverains par l’exécution de travaux, ce sera le Conseil de préfecture. Quant au Conseil d’État, il ne peut résoudre les questions de propriété soulevées (Cons. d’Ét.,
limites du plan d’alignement font, à moins de preuve contraire, partie du domaine public (Cass. Req., 21 mai 1888, Rénaux, — 13 mars 1854, commune de Blangay). Il en est de même des excédents de largeur d’un chemin vicinal ordinaire dans la traverse d’une ville, car il s’agit toujours de parcelles appartenant à la voie urbaine (Conseil d’État, 27 mai 1887, Fouquet-Fontenay).» Il y aura souvent là, déclare M. Romieu, une question de fait difficile à trancher, et il indique les diverses juridictions compétentes pour statuer sur cet objet, juridictions qui varient suivant la nature du litige. S’il s’agit de questions de propriété, ce sera l’autorité judiciaire; s’il s’agit de contraventions, ce sera le tribunal de simple police; s’il s’agit de dommages causés aux riverains par l’exécution de travaux, ce sera le Conseil de préfecture. Quant au Conseil d’État, il ne peut résoudre les questions de propriété soulevées (Cons. d’Ét., 18 mars 1886, Bonnebeau), mais il statue sur le caractère de voie publique de l'emplacement. La théorie exposée par M. Romieu ne lui est pas personnelle. Nous lisons dans le Traité de la Voirie urbaine, de Guillaume (page 25) : « Les voies publiques prennent le caractère légal de rue, de place, etc., soit de l'usage qui le leur donne, soit d’une décision qui le leur imprime formellement ou implicitement. Beaucoup de rues, de places, de ruelles et autres voies de communication intérieure se sont formées insensiblement par la construction de maisons le long des chemins publics ou de terrains livrés à la circulation et dépendant du domaine communal, par suite de titres ou de la prescription. Lorsque ces chemins ou ces terrains se sont trouvés bordés, de chaque côté, d’un nombre assez considérable d’édifices ou de bâtiments, ils ont pris, conformément à un usage très ancien, le caractère légal de rue, place, etc., bien qu’aucune autorité ne le leur eût attribué formellement. Cet usage a été consacré par un arrêt de la Cour de Cassation, aux termes duquel les voies publiques n’ont pas besoin, pour être considérées comme rues, qu’il existe des décisions du pouvoir administratif leur donnant cette
de place, etc., soit de l'usage qui le leur donne, soit d’une décision qui le leur imprime formellement ou implicitement. Beaucoup de rues, de places, de ruelles et autres voies de communication intérieure se sont formées insensiblement par la construction de maisons le long des chemins publics ou de terrains livrés à la circulation et dépendant du domaine communal, par suite de titres ou de la prescription. Lorsque ces chemins ou ces terrains se sont trouvés bordés, de chaque côté, d’un nombre assez considérable d’édifices ou de bâtiments, ils ont pris, conformément à un usage très ancien, le caractère légal de rue, place, etc., bien qu’aucune autorité ne le leur eût attribué formellement. Cet usage a été consacré par un arrêt de la Cour de Cassation, aux termes duquel les voies publiques n’ont pas besoin, pour être considérées comme rues, qu’il existe des décisions du pouvoir administratif leur donnant cette qualité (Ch. criminelle, arrêt du 4 février 1825, Rouche). Il y a sur ce point une différence essentielle entre les rues et les chemins vicinaux, ces chemins ne pouvant exister légalement qu’en vertu d’une décision de l’autorité compétente qui en a prononcé le classement comme voies vicinales ». De son côté, M. des Cilles, dans son Traité de la Voirie urbaine (page 171), déclare qu’une voie peut prendre le caractère de rue indépendamment de tout acte de l’autorité administrative, et il invoque lui aussi, à l’appui de cette thèse, l’arrêt Rouche, de la Cour de Cassation, qui s’exprime ainsi : « Attendu que les voies publiques, dans l’intérieur des villages, n’ont pas besoin, pour être des rues et des places, qu’il existe des arrêtés du pouvoir administratif, qui leur donnent cette qualification ». Ces quelques citations suffisent à montrer que les auteurs les plus réputés professent la même opinion au sujet de la façon dont une voie peut acquérir le caractère de rue ou place publique. Examinons maintenant les principaux arrêts rendus par le Conseil d’Etat en la matière. Nous diviserons les arrêts sur lesquels doit porter notre examen en deux catégories, la première comprenant ceux où le Conseil d’Etat
côté, M. des Cilles, dans son Traité de la Voirie urbaine (page 171), déclare qu’une voie peut prendre le caractère de rue indépendamment de tout acte de l’autorité administrative, et il invoque lui aussi, à l’appui de cette thèse, l’arrêt Rouche, de la Cour de Cassation, qui s’exprime ainsi : « Attendu que les voies publiques, dans l’intérieur des villages, n’ont pas besoin, pour être des rues et des places, qu’il existe des arrêtés du pouvoir administratif, qui leur donnent cette qualification ». Ces quelques citations suffisent à montrer que les auteurs les plus réputés professent la même opinion au sujet de la façon dont une voie peut acquérir le caractère de rue ou place publique. Examinons maintenant les principaux arrêts rendus par le Conseil d’Etat en la matière. Nous diviserons les arrêts sur lesquels doit porter notre examen en deux catégories, la première comprenant ceux où le Conseil d’Etat a admis en fait le caractère de voie publique, la seconde ceux où il a dénié à la voie en question ce caractère. Première catégorie. — A. — Le Conseil de préfecture de l’Aisne, statuant sur une demande en indemnité formée par deux époux contre la commune de Mauregny-en-Haye, avait décidé qu’un terrain, situé devant la propriété des réclamants, avait le caractère d’une place publique, et leur avait alloué une indemnité pour le dommage résultant de la diminution des accès dont ils jouissaient sur cette place. La commune déférant cette décision au Conseil d’Etat. Elle soutenait que la prétendue place, n’étant qu’un terrain vague dépendant du domaine privé de la commune, n’avait jamais eu le caractère d’une place publique et qu’ainsi les riverains ne pouvaient avoir sur ce terrain, ni droit d’accès, ni desserte d’aucune sorte. Les intéressés répondaient que le terrain en question, enclavé par la commune, avait toujours eu par sa destination le caractère d’une place publique et que leurs auteurs avaient eu de tout temps accès sur ladite place. Le Conseil d’Etat (28 janvier 1887) repoussa en ces termes la thèse de la commune : « Considérant qu’il est établi par l’instruction que l’emplacement, sur lequel les
décidé qu’un terrain, situé devant la propriété des réclamants, avait le caractère d’une place publique, et leur avait alloué une indemnité pour le dommage résultant de la diminution des accès dont ils jouissaient sur cette place. La commune déférant cette décision au Conseil d’Etat. Elle soutenait que la prétendue place, n’étant qu’un terrain vague dépendant du domaine privé de la commune, n’avait jamais eu le caractère d’une place publique et qu’ainsi les riverains ne pouvaient avoir sur ce terrain, ni droit d’accès, ni desserte d’aucune sorte. Les intéressés répondaient que le terrain en question, enclavé par la commune, avait toujours eu par sa destination le caractère d’une place publique et que leurs auteurs avaient eu de tout temps accès sur ladite place. Le Conseil d’Etat (28 janvier 1887) repoussa en ces termes la thèse de la commune : « Considérant qu’il est établi par l’instruction que l’emplacement, sur lequel les époux Thomas possédaient des accès, existait depuis un temps immémorial à l’état de place publique; qu’ainsi leur demande tendant à obtenir une indemnité pour le préjudice résultant des travaux de voirie exécutés par la commune ne soulevait aucune question préjudiciable qui fut de la compétence de l’autorité judiciaire, et que c’est avec raison que le Conseil de préfecture a statué immédiatement au fond sur ladite demande d’indemnité ». En fait, il s’agissait d’une place au centre du village, existant depuis un temps immémorial à l’état de place publique sans qu’aucun acte de classement fut intervenu. Située près de l’église, non loin d’une ancienne école communale, elle servait de lieu de récréation aux enfants, de centre de réunion aux jours de fêtes, de passage pour aller à l’église ou à l’école. Ce terrain n’était pas assujetti à l’impôt foncier. Un plan de 1852 et le cadastre le qualifiaient de place publique. Cet ensemble de circonstances justifiait bien la décision du Conseil d’Etat reconnaissant la domanialité. B. — La commune de Graveson (Bouches-du-Rhône) avait établi un mur privant un riverain de l’accès à un terrain que la commune déclarait n’être qu’une promenade publique, affectée uniquement au service de l’église et au passage
c’est avec raison que le Conseil de préfecture a statué immédiatement au fond sur ladite demande d’indemnité ». En fait, il s’agissait d’une place au centre du village, existant depuis un temps immémorial à l’état de place publique sans qu’aucun acte de classement fut intervenu. Située près de l’église, non loin d’une ancienne école communale, elle servait de lieu de récréation aux enfants, de centre de réunion aux jours de fêtes, de passage pour aller à l’église ou à l’école. Ce terrain n’était pas assujetti à l’impôt foncier. Un plan de 1852 et le cadastre le qualifiaient de place publique. Cet ensemble de circonstances justifiait bien la décision du Conseil d’Etat reconnaissant la domanialité. B. — La commune de Graveson (Bouches-du-Rhône) avait établi un mur privant un riverain de l’accès à un terrain que la commune déclarait n’être qu’une promenade publique, affectée uniquement au service de l’église et au passage des piétons, et non une place publique dans l’acception légale du terme. Nonobstant l’absence de tout acte de classement, le Conseil d’Etat (arrêt du 19 décembre 1890) admit la domanialité publique de la voie. Sa décision est ainsi conçue : « Considérant que le sieur Cœur est devenu riverain de la place de l’église par l’acquisition de la bande de terrain qui séparait autrefois sa propriété de ladite place et que le sieur Chabert s’était réservé lors de la vente, par acte lui passé à la commune le 15 janvier 1846, que d’un jugement du Tribunal de Tarascon, du 9 mai 1899, et de l’arrêt confirmatif de la Cour d’Aix, du 26 mars 1890, il résulte que la clause de l’acte de vente précité sur laquelle la commune entendait, devant le Conseil de préfecture, fonder sa prétention d'empêcher, par les constructions litigieuses, le libre accès des immeubles de Cœur à la place de l’église, imposait uniquement à ce dernier l’obligation de ne pas bâtir sur la bordure de terrain située devant lesdits immeubles, mais ne lui interdisait en aucune façon de pratiquer des ouvertures dans le. mur de sa maison du côté de la place de l’église et d'accéder ainsi
la place de l’église par l’acquisition de la bande de terrain qui séparait autrefois sa propriété de ladite place et que le sieur Chabert s’était réservé lors de la vente, par acte lui passé à la commune le 15 janvier 1846, que d’un jugement du Tribunal de Tarascon, du 9 mai 1899, et de l’arrêt confirmatif de la Cour d’Aix, du 26 mars 1890, il résulte que la clause de l’acte de vente précité sur laquelle la commune entendait, devant le Conseil de préfecture, fonder sa prétention d'empêcher, par les constructions litigieuses, le libre accès des immeubles de Cœur à la place de l’église, imposait uniquement à ce dernier l’obligation de ne pas bâtir sur la bordure de terrain située devant lesdits immeubles, mais ne lui interdisait en aucune façon de pratiquer des ouvertures dans le. mur de sa maison du côté de la place de l’église et d'accéder ainsi à cette place; qu'à la vérité, d'après la commune requérante, la place dont s'agit constituerait une promenade publique, si affectée uniquement au service de l'église et au passage des piétons, et que, par suite, le sieur Cœur ne saurait y faire circuler des charrettes ou des battants; Mais considérant que la requérante ne produit aucun acte de nature à justifier ses allégations; qu'il résulte au contraire de l'instruction que la place a, par sa destination, le caractère d'une voie publique; que, dès lors, la commune de Graveson n'est pas fondée à prétendre n'avoir causé aucun dommage au sieur Cœur en élevant un mur qui interdit ou gêne les accès auxquels ce propriétaire avait droit, en sa qualité de riverain de la place de l'église... ». C. — Le 14 décembre 1910 (commune de La Brosse-Montceaux contre de Paris et autres), le Conseil d’État décidait que, une commune ayant accepté la cession, par voie d’échange, d'un terrain destiné à former une place dépendant des voies publiques communales, cette place, qui avait été affectée en fait à la circulation du public, devait être considérée, bien que n'ayant pas été l'objet d'un acte de classement et étant restée plantée d'arbres, comme ayant le
la requérante ne produit aucun acte de nature à justifier ses allégations; qu'il résulte au contraire de l'instruction que la place a, par sa destination, le caractère d'une voie publique; que, dès lors, la commune de Graveson n'est pas fondée à prétendre n'avoir causé aucun dommage au sieur Cœur en élevant un mur qui interdit ou gêne les accès auxquels ce propriétaire avait droit, en sa qualité de riverain de la place de l'église... ». C. — Le 14 décembre 1910 (commune de La Brosse-Montceaux contre de Paris et autres), le Conseil d’État décidait que, une commune ayant accepté la cession, par voie d’échange, d'un terrain destiné à former une place dépendant des voies publiques communales, cette place, qui avait été affectée en fait à la circulation du public, devait être considérée, bien que n'ayant pas été l'objet d'un acte de classement et étant restée plantée d'arbres, comme ayant le caractère d'une place publique. En conséquence, la commune ayant établi des clôtures qui avaient pour effet de gêner les accès et issues des propriétaires riverains de cette place, le Conseil reconnait à ceux-ci un droit à indemnité. Il admettait toutefois que l'indemnité ne devait pas comprendre la privation du droit d'accès en voiture, la disposition des lieux ne permettant pas aux voitures d'accéder par la place aux immeubles riverains. L'arrêt est ainsi conçu : « Considérant qu'il résulte de la délibération du 25 mars 1849, par laquelle le Conseil municipal de la Brosse-Montceaux a accepté la cession, par voie d'échange, d'un terrain sis au lieu dit « Le Clos Paradis », que ce terrain était destiné à former, à l'avenir, une place dépendant des voies publiques de la commune; que si aucun acte n'en a prononcé le classement et si elle est restée plantée d'arbres, le sol de ladite place a toujours été affecté, dans toute son étendue, à l'usage de la circulation du public depuis l'année 1849 jusqu'en 1905; que, dans ces circonstances, la place dont s'agit doit être regardée comme ayant, par sa destination, le caractère d'une voie publique; qu'il suit de là que la commune n'a pu