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ont une valeur de plusieurs millions, et l'on voudrait rendre l'Etat responsable des erreurs qui seraient commises par un homme qui n'est pas au courant des questions de droit civil qui se mêlent d'une façon intime aux questions de droit maritime ! Je supplie donc l'Assemblée de s'arrêter et de renvoyer cet article à l'examen de la commission. (Approbation sur plusieurs bancs.) M. Le Royer. Messieurs, toutes les fois que, dans une législation, on introduit une mesure nouvelle, il est bien certain que l'expérience ne nous a pas éclairés et que toutes les hypothèses sont possibles; il se peut que des dangers se présentent et il est facile de les formuler à une tribune. Mais la question doit se placer sur un autre terrain, et je puis dire que celui qui veut la fin veut les moyens. Voulez-vous créer le crédit maritime? acceptez, sauf, bien entendu, votre contrôle, les bases du projet que nous vous avons présenté. Voulez-vous, au contraire, la destruction définitive de notre marine et de son crédit? Reculez devant les éventualités que présente toujours une législation nouvelle. Voilà les considérations générales que j'ai l'honneur de vous soumettre en réponse aux observations, qui ont certainement leur valeur, de l'honorable M. de Gavardie. Mais, voyons si ces dangers que prévoit l'orateur qui m'a précédé à cette tribune sont tellement graves, tellement sérieux, qu'ils doivent vous faire reculer devant les éventualités peut-être un peu dangereuses du projet. Croyez-vous, messieurs, que cette loi que nous vous proposons s'applique à un grand nombre de départements? En aucune façon. Il y avait, avant la diminution de notre industrie, de nos opérations maritimes, cinq ou six départements qui étaient intéressés à cette loi. Aujourd'hui, par le fait de circonstances que je n'ai pas besoin de vous rappeler, l'intérêt de la loi s'applique à trois sièges principaux. Ainsi donc, ce sera simplement trois receveurs des douanes, sur toute la surface de la France, qui seront chargés, en même temps qu'ils tiennent l'état civil des navires, de tenir le registre des hypothèques qui pourront grever ces navires. Vous voyez donc dans quelle faible proportion la responsabilité
l'honorable M. de Gavardie. Mais, voyons si ces dangers que prévoit l'orateur qui m'a précédé à cette tribune sont tellement graves, tellement sérieux, qu'ils doivent vous faire reculer devant les éventualités peut-être un peu dangereuses du projet. Croyez-vous, messieurs, que cette loi que nous vous proposons s'applique à un grand nombre de départements? En aucune façon. Il y avait, avant la diminution de notre industrie, de nos opérations maritimes, cinq ou six départements qui étaient intéressés à cette loi. Aujourd'hui, par le fait de circonstances que je n'ai pas besoin de vous rappeler, l'intérêt de la loi s'applique à trois sièges principaux. Ainsi donc, ce sera simplement trois receveurs des douanes, sur toute la surface de la France, qui seront chargés, en même temps qu'ils tiennent l'état civil des navires, de tenir le registre des hypothèques qui pourront grever ces navires. Vous voyez donc dans quelle faible proportion la responsabilité de l'État sera engagée, et avec quelle facilité l'État pourra, pour ces fonctions spéciales, prendre des hommes spéciaux, au courant de la matière, et qui présenteront des garanties. Mais ce n'est pas tout. Consultez le droit commun en matière de douanes, vous verrez que déjà l'État est responsable, et dans des conditions tout aussi graves et tout aussi importantes que celles dont il s'agit aujourd'hui. Le droit commun, c'est la responsabilité de l'État pour tous les faits de ses agents; la loi de vendémiaire, an II le déclare d'une manière formelle, et M. le ministre du commerce vous disait, avec beaucoup de raison, que la tenue de l'état civil des navires présente des responsabilités non moins graves que celles que pourrait offrir la prise ou la radiation d'une hypothèque dans les conditions du projet de loi qui vous est proposé. Remarquez bien, messieurs, que, comme le disait M. le ministre du commerce, la radiation ne pourra pas s'opérer par un simple acte sous seing privé, qui pourrait présenter des dangers et engager la responsabilité, le contrôle ou la surveillance des receveurs de douanes. Elle ne pourra se faire que par acte authentique; et là vous avez la garantie que le
des conditions tout aussi graves et tout aussi importantes que celles dont il s'agit aujourd'hui. Le droit commun, c'est la responsabilité de l'État pour tous les faits de ses agents; la loi de vendémiaire, an II le déclare d'une manière formelle, et M. le ministre du commerce vous disait, avec beaucoup de raison, que la tenue de l'état civil des navires présente des responsabilités non moins graves que celles que pourrait offrir la prise ou la radiation d'une hypothèque dans les conditions du projet de loi qui vous est proposé. Remarquez bien, messieurs, que, comme le disait M. le ministre du commerce, la radiation ne pourra pas s'opérer par un simple acte sous seing privé, qui pourrait présenter des dangers et engager la responsabilité, le contrôle ou la surveillance des receveurs de douanes. Elle ne pourra se faire que par acte authentique; et là vous avez la garantie que le conservateur des hypothèques, comme en matière hypothécaire ordinaire, trouve dans la rédaction qui lui est offerte par un notaire... Dans tous les cas, je le répète, si vous voulez fonder le crédit maritime, il n'y a pas d'autre solution à adopter que celle qui vous est proposée. M. Sebert. Mais si! M. Le Royer. En restant dans l'état de choses actuel, vous serez obligés, comme vous le disait à merveille M. le ministre du commerce, d'imposer des sacrifices au Trésor, sacrifices bien supérieurs à la responsabilité qu'on s'exagère et qui ne peut pas avoir pour l'État. Les conséquences fâcheuses dont on a parlé. Mais nous avons, dans les pays voisins, des exemples qui doivent nous rassurer et nous donner toutes garanties. En Angleterre, on applique, depuis plusieurs années, le système de l'hypothèque maritime. Ce sont les receveurs des douanes qui, dans ce pays, reçoivent les inscriptions qui viennent grever les navires; l'État est responsable, et il n'en est résulté aucun danger qui puisse vous faire frémir. En Hollande, ce système existe depuis un très-grand nombre d'années. L'État se trouve dans les conditions où nous voulons qu'il soit aujourd'hui, et cela n'a pas présenté de graves inconvénients pour l'administration des douanes.
si! M. Le Royer. En restant dans l'état de choses actuel, vous serez obligés, comme vous le disait à merveille M. le ministre du commerce, d'imposer des sacrifices au Trésor, sacrifices bien supérieurs à la responsabilité qu'on s'exagère et qui ne peut pas avoir pour l'État. Les conséquences fâcheuses dont on a parlé. Mais nous avons, dans les pays voisins, des exemples qui doivent nous rassurer et nous donner toutes garanties. En Angleterre, on applique, depuis plusieurs années, le système de l'hypothèque maritime. Ce sont les receveurs des douanes qui, dans ce pays, reçoivent les inscriptions qui viennent grever les navires; l'État est responsable, et il n'en est résulté aucun danger qui puisse vous faire frémir. En Hollande, ce système existe depuis un très-grand nombre d'années. L'État se trouve dans les conditions où nous voulons qu'il soit aujourd'hui, et cela n'a pas présenté de graves inconvénients pour l'administration des douanes. L'Italie vient aussi d'accepter, assez récemment, ce régime, et si son expérience ne peut être invoquée, au point de vue de la responsabilité de l'État, du moins on voit qu'elle n'a pas craint de suivre l'exemple donné par les deux autres pays. C'est dans ces conditions que nous nous présentons devant vous. Sans doute c'est une loi nouvelle, mais l'expérience nous éclairera et fera combler les lacunes qui peuvent exister. Je le répète, voulez-vous le crédit maritime? acceptez la loi; ne le voulez-vous pas? repoussez ce principe que nous proposons; la responsabilité de l'État, si vous ne l'acceptez pas, autant repousser la loi. (Mais non! mais non!) M. Bottieau. Je demande la parole. M. Le Royer. J'ai un mot à ajouter. Tout service a droit à un commissionnaire, et je comprends que si l'État est responsable, il doit avoir la compensation de cette responsabilité. Eh bien, M. le ministre des finances dont on a invoqué tout à l'heure l'intervention, s'est préoccupé de cette question; il a examiné la loi au point de vue des intérêts de la caisse publique; il a demandé une modification à une des dispositions du projet, et la commission s'est empressée de déférer à cette revendication
devant vous. Sans doute c'est une loi nouvelle, mais l'expérience nous éclairera et fera combler les lacunes qui peuvent exister. Je le répète, voulez-vous le crédit maritime? acceptez la loi; ne le voulez-vous pas? repoussez ce principe que nous proposons; la responsabilité de l'État, si vous ne l'acceptez pas, autant repousser la loi. (Mais non! mais non!) M. Bottieau. Je demande la parole. M. Le Royer. J'ai un mot à ajouter. Tout service a droit à un commissionnaire, et je comprends que si l'État est responsable, il doit avoir la compensation de cette responsabilité. Eh bien, M. le ministre des finances dont on a invoqué tout à l'heure l'intervention, s'est préoccupé de cette question; il a examiné la loi au point de vue des intérêts de la caisse publique; il a demandé une modification à une des dispositions du projet, et la commission s'est empressée de déférer à cette revendication légitime de M. le ministre des finances, et, dans l'article 30 de la loi, nous avons dit : « Le tarif des rétributions à percevoir par les employés de l'administration des douanes, à raison des actes auxquels donnera lieu l'exécution de la présente loi, sera fixé par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique. » Ainsi donc, messieurs, l'État ne se découvrira pas sans une compensation, et cette compensation ce sera le droit que, par un règlement d'administration publique, il impose en échange du service rendu par le titulaire des douanes. Vous voyez donc, messieurs, qu'il y a là un com. pensation. Cette compensation, c'est celle que le conservateur des hypothèques reçoit par la perception du droit qu'il demande pour la tenue des registres et la conservation des hypothèques. Ainsi donc tout est garanti, les droits sont conciliés, et, je le répète, l'intérêt de notre navigation est tout entier dans cette loi ; elle crée un crédit qui n'existait pas, et sans la prescription que nous vous demandons, — que je demande du moins pour ma part, — sans la prescription de la responsabilité de l'Etat, il n'y a plus de crédit maritime. M. Mettetal. Mettez-le dans
dans la forme des règlements d'administration publique. » Ainsi donc, messieurs, l'État ne se découvrira pas sans une compensation, et cette compensation ce sera le droit que, par un règlement d'administration publique, il impose en échange du service rendu par le titulaire des douanes. Vous voyez donc, messieurs, qu'il y a là un com. pensation. Cette compensation, c'est celle que le conservateur des hypothèques reçoit par la perception du droit qu'il demande pour la tenue des registres et la conservation des hypothèques. Ainsi donc tout est garanti, les droits sont conciliés, et, je le répète, l'intérêt de notre navigation est tout entier dans cette loi ; elle crée un crédit qui n'existait pas, et sans la prescription que nous vous demandons, — que je demande du moins pour ma part, — sans la prescription de la responsabilité de l'Etat, il n'y a plus de crédit maritime. M. Mettetal. Mettez-le dans la loi ! M. Le Royer. Il n'y a pas besoin de le mettre dans la loi si, en définitive, c'est le droit commun, et je persiste à dire que c'est le droit commun. M. Sebert. Mais pas du tout ! c'est le contraire pour la conservation des hypothèques ordinaires. M. Bottieau. Messieurs, il n'entre dans la pensée d'aucun de nous de rejeter le projet de loi. Nous sommes convaincus que la marine retirera d'immenses avantages de l'hypothèque maritime. Aussi la consacrerons-nous par un acte législatif. Mais est-ce à dire qu'il faille voter le projet de loi tel qu'il est présenté ? Si nous en croyions l'honorable orateur qui descend de cette tribune, nous ne devrions rien y changer, sous peine de voir tomber tout l'échafaudage qui a été si péniblement élevé par la commission. Telle n'est pas ma pensée. Un projet de loi nous est soumis ; le principe en a été consacré par vos votes ; il s'agit maintenant d'en tirer les conséquences, et si quelques-unes de ces conséquences sont de nature à compromettre soit les intérêts privés, soit les intérêts de l'Etat, nous ne devons pas hésiter un instant à modifier le projet de loi, et notamment
M. Bottieau. Messieurs, il n'entre dans la pensée d'aucun de nous de rejeter le projet de loi. Nous sommes convaincus que la marine retirera d'immenses avantages de l'hypothèque maritime. Aussi la consacrerons-nous par un acte législatif. Mais est-ce à dire qu'il faille voter le projet de loi tel qu'il est présenté ? Si nous en croyions l'honorable orateur qui descend de cette tribune, nous ne devrions rien y changer, sous peine de voir tomber tout l'échafaudage qui a été si péniblement élevé par la commission. Telle n'est pas ma pensée. Un projet de loi nous est soumis ; le principe en a été consacré par vos votes ; il s'agit maintenant d'en tirer les conséquences, et si quelques-unes de ces conséquences sont de nature à compromettre soit les intérêts privés, soit les intérêts de l'Etat, nous ne devons pas hésiter un instant à modifier le projet de loi, et notamment la disposition qui est relative à la responsabilité. (Marques d'assentiment sur plusieurs bancs.) Un point qui me paraît indiscutable, c'est que de tous les agents de l'Etat, le seul capable, le seul en mesure d'inscrire utilement et rapidement une hypothèque maritime, c'est le receveur des douanes; mais la question qui se présente aujourd'hui est celle-ci : Le receveur des douanes est-il en mesure de sauvegarder suffisamment et les intérêts de l'Etat et les intérêts des particuliers en matière d'hypothèques maritimes ? Vis-à-vis des tiers, quelle est sa situation ? Il n'a pour répondre de toutes les fautes, de toutes les erreurs qu'il pourra commettre que son cautionnement. Or, le cautionnement qui a été déposé par lui a été évalué, non pas en égard aux erreurs, aux fautes qu'il pourra commettre en matière d'hypothèques maritimes, mais au point de vue seulement de sa gestion et de sa responsabilité vis-à-vis de l'Etat. Par conséquent, ce cautionnement est insuffisant dans l'état actuel des choses pour sauvegarder l'intérêt des tiers, car, ainsi qu'on l'a fait remarquer tout à l'heure, il y a des navires qui ont une valeur de plusieurs millions et qui pourront être grevés d'hypothèques pour une somme considérable. Si, par exemple,
se présente aujourd'hui est celle-ci : Le receveur des douanes est-il en mesure de sauvegarder suffisamment et les intérêts de l'Etat et les intérêts des particuliers en matière d'hypothèques maritimes ? Vis-à-vis des tiers, quelle est sa situation ? Il n'a pour répondre de toutes les fautes, de toutes les erreurs qu'il pourra commettre que son cautionnement. Or, le cautionnement qui a été déposé par lui a été évalué, non pas en égard aux erreurs, aux fautes qu'il pourra commettre en matière d'hypothèques maritimes, mais au point de vue seulement de sa gestion et de sa responsabilité vis-à-vis de l'Etat. Par conséquent, ce cautionnement est insuffisant dans l'état actuel des choses pour sauvegarder l'intérêt des tiers, car, ainsi qu'on l'a fait remarquer tout à l'heure, il y a des navires qui ont une valeur de plusieurs millions et qui pourront être grevés d'hypothèques pour une somme considérable. Si, par exemple, dans la délivrance d'un état, le receveur des douanes vient à omettre une ou plusieurs inscriptions, il en résultera une responsabilité pouvant excéder de beaucoup son cautionnement, et s'il est sans fortune, les tiers se trouveront lésés. D'un autre côté, l'Etat a un privilège sur ce cautionnement, et, en supposant que des fautes aient été commises à son préjudice, il interviendra en usant de son privilège de premier ordre, sans se préoccuper des fautes commises vis-à-vis des créanciers lésés par les erreurs ou les fautes du receveur au point de vue de l'hypothèque maritime. D'où l'on doit conclure que la responsabilité du receveur des douanes est complètement illusoire, et qu'en matière d'hypothèques maritimes les droits des tiers, de ceux là au secours desquels vous avez l'intention de venir, peuvent être singulièrement compromis. Mais est-ce à dire que nous devons accepter la responsabilité de l'Etat telle qu'elle a été définie et reconnue par M. le ministre lui-même et par la commission ? Je ne le pense pas. Qu'est-ce que cet acte d'hypothèque ? C'est un acte qui intervient, non pas au point de vue de l'intérêt de l'Etat, mais au point de vue de celui des particuliers ; non dans l'intérêt
que des fautes aient été commises à son préjudice, il interviendra en usant de son privilège de premier ordre, sans se préoccuper des fautes commises vis-à-vis des créanciers lésés par les erreurs ou les fautes du receveur au point de vue de l'hypothèque maritime. D'où l'on doit conclure que la responsabilité du receveur des douanes est complètement illusoire, et qu'en matière d'hypothèques maritimes les droits des tiers, de ceux là au secours desquels vous avez l'intention de venir, peuvent être singulièrement compromis. Mais est-ce à dire que nous devons accepter la responsabilité de l'Etat telle qu'elle a été définie et reconnue par M. le ministre lui-même et par la commission ? Je ne le pense pas. Qu'est-ce que cet acte d'hypothèque ? C'est un acte qui intervient, non pas au point de vue de l'intérêt de l'Etat, mais au point de vue de celui des particuliers ; non dans l'intérêt général, mais au point de vue de l'intérêt privé. Par conséquent, on reconnaîtra qu'il est impossible, inadmissible, d'engager l'intérêt de l'Etat dans de telles circonstances. Sur plusieurs bancs. C'est vrai ! c'est vrai ! M. Bottieau. Mais, disait M. le ministre, à côté de la rémunération qui sera allouée au receveur des douanes, on percevra des droits au profit de l'Etat, d'où la responsabilité de l'Etat, si l'agent des douanes se trompe dans l'exercice de ses nouvelles fonctions. C'est une erreur, je regrette de le dire à l'honorable ministre, car le fait seul de percevoir, à côté d'une rémunération au profit du fonctionnaire, un droit au profit de l'Etat, n'engage pas la responsabilité de l'Etat, responsabilité toujours limitée et qui n'existe jamais qu'en vertu de la loi. Nous avons, par exemple, la responsabilité des conservateurs d'hypothèques. Que M. le ministre veuille bien me dire si, dans aucun cas, malgré la perception faite par eux au profit de l'Etat, l'Etat est jamais responsable ? Nullement. M. le ministre de l'agriculture et du commerce. C'est précisément parce qu'il y a une loi spéciale. M. Bottieau. Aux termes de l'article 9 de la loi du 27 ventôse an VII, les préposés à la
receveur des douanes, on percevra des droits au profit de l'Etat, d'où la responsabilité de l'Etat, si l'agent des douanes se trompe dans l'exercice de ses nouvelles fonctions. C'est une erreur, je regrette de le dire à l'honorable ministre, car le fait seul de percevoir, à côté d'une rémunération au profit du fonctionnaire, un droit au profit de l'Etat, n'engage pas la responsabilité de l'Etat, responsabilité toujours limitée et qui n'existe jamais qu'en vertu de la loi. Nous avons, par exemple, la responsabilité des conservateurs d'hypothèques. Que M. le ministre veuille bien me dire si, dans aucun cas, malgré la perception faite par eux au profit de l'Etat, l'Etat est jamais responsable ? Nullement. M. le ministre de l'agriculture et du commerce. C'est précisément parce qu'il y a une loi spéciale. M. Bottieau. Aux termes de l'article 9 de la loi du 27 ventôse an VII, les préposés à la conservation des hypothèques sont seuls responsables de leur gestion, et toutes les actions en responsabilité doivent être dirigées contre eux. Leur responsabilité est tellement étendue, que les actions en responsabilité peuvent être exercées contre eux, quand même ils seraient sortis de place. Et cependant, je le répète, ils perçoivent non seulement des émoluments, mais des droits au profit de l'Etat. Par conséquent, l'argument présenté par M. le ministre est sans force. Mais, je le reconnais, la situation du conservateur des hypothèques est bien différente de celle du receveur des douanes, tant vis-à-vis des tiers que vis-à-vis de l'Etat et des particuliers. En effet, les conservateurs des hypothèques versent deux cautionnements, l'un pour répondre de leurs erreurs vis-à-vis des tiers, l'autre pour garantir le versement de leurs perceptions. D'où, garantie complète, tant pour l'État que pour tout créancier. Mais est-ce là la situation des receveurs des douanes? En aucune espèce de façon. Leur cautionnement est limité, et il faut modifier la situation de ces fonctionnaires si vous étendez leurs attributions, si vous en faites des conservateurs des hypothèques maritimes. Autrement, vous ne sauvegarderez nullement les intérêts des créanciers, et l'on n'aura recours que bien rarement à une institution dont nous souhaitons
seulement des émoluments, mais des droits au profit de l'Etat. Par conséquent, l'argument présenté par M. le ministre est sans force. Mais, je le reconnais, la situation du conservateur des hypothèques est bien différente de celle du receveur des douanes, tant vis-à-vis des tiers que vis-à-vis de l'Etat et des particuliers. En effet, les conservateurs des hypothèques versent deux cautionnements, l'un pour répondre de leurs erreurs vis-à-vis des tiers, l'autre pour garantir le versement de leurs perceptions. D'où, garantie complète, tant pour l'État que pour tout créancier. Mais est-ce là la situation des receveurs des douanes? En aucune espèce de façon. Leur cautionnement est limité, et il faut modifier la situation de ces fonctionnaires si vous étendez leurs attributions, si vous en faites des conservateurs des hypothèques maritimes. Autrement, vous ne sauvegarderez nullement les intérêts des créanciers, et l'on n'aura recours que bien rarement à une institution dont nous souhaitons comme vous les développements dans l'intérêt du crédit maritime. Je me résume: J'admets la responsabilité du receveur, je repousse énergiquement la responsabilité de l'État. Dans ces termes il faut que la responsabilité du receveur soit sérieuse, efficace, sans recours possible vis-à-vis de l'État. Il y aura sans doute, pour arriver à ce résultat, des difficultés sérieuses, mais elles seront facilement résolues par la commission. Je demande donc à l'Assemblée de renvoyer à l'examen de la commission tout ce qui est relatif à la responsabilité des receveurs de douanes transformés en conservateurs des hypothèques. (Marques d'assentiment sur plusieurs bancs.) M. le rapporteur. Je crains, messieurs, que le débat ne s'égare, et je pense que, s'il y a lieu à renvoi, c'est lorsque nous arriverons à la discussion de l'article 30 du projet de loi qu'on pourra le demander utilement. Quelle est la question? Pour les hypothèques maritimes, substituera-t-on le conservateur habituel des hypothèques au receveur des douanes qui en est chargé dans tous les pays où l'hypothèque maritime existe? M. Sebert. Oui! M. le rapporteur. Oui, dit-on. Eh bien, c'est impossible, et voici pourquoi : Rien de plus aisé, comme le disait tout à l'heure l'honorable M. Le Royer, — qu'on