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extraordinaire pour secours aux familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de la garde nationale mobilisée. Ce demi-centime produisait la somme de trois cent vingt-cinq mille francs. Un contribuable qui en voulait, non pas à ce très équitable secours, mais à l'indemnité beaucoup moins justifiée que s'allouent les membres du Conseil de la capitale, et dont le montant total atteignait à cette date quatre cent quatre-vingt mille francs, soutint devant le Conseil d'Etat l'argumentation suivante : Le demi-centime affecté aux familles des militaires retenus sous les drapeaux a été imputé sur les ressources pour insuffisance de revenus. Autrement dit, si la ville de Paris avait eu trois cent vingt-cinq mille francs de plus dans ses revenus généraux, elle aurait pu allouer le même secours sans s'imposer un demi-centime extraordinaire. Précisément, la suppression des quatre cent quatre-vingt mille francs abusivement distribués aux membres du Conseil ferait disparaître cette insuffisance de revenus. Tant que cette dépense illégale figurera au budget de la ville, le contribuable a le droit de se plaindre de la recette extraordinaire qui en est la conséquence indirecte mais certaine, et il peut obtenir, en ce qui le concerne, une décharge proportionnelle de ses impôts. Le Conseil d'Etat admit ce raisonnement. Mais dans cette hypothèse, exceptionnellement favorable, que peut obtenir l'intervention du contribuable ? — Réduction de la recette illégale seulement au profit du réclamant et non ergonomes ; décharge d'une cote particulière, mais non pas radiation de la recette inscrite au budget ! L'acte et la dépense n'en subsistaient pas moins. Encore, pour que cette satisfaction toute personnelle fût accordée au réclamant, avait-il fallu qu'il s'agît de centimes pour insuffisance de revenus, autrement dit d'une ressource extraordinaire. Le recours n'eût pas abouti si la dépense avait été couverte avec les ressources ordinaires de la commune, — ou même par un emprunt ! C'était une conception trop étroite du recours des contribuables ; et le Conseil d'Etat ne devait pas tarder à l'élargir. L'arrêt Casanova, du 29 mars 1901. 73) marque ce progrès essentiel. Si s'était cette fois d'une petite commune de la Corse et d'une allocation annuelle,
admit ce raisonnement. Mais dans cette hypothèse, exceptionnellement favorable, que peut obtenir l'intervention du contribuable ? — Réduction de la recette illégale seulement au profit du réclamant et non ergonomes ; décharge d'une cote particulière, mais non pas radiation de la recette inscrite au budget ! L'acte et la dépense n'en subsistaient pas moins. Encore, pour que cette satisfaction toute personnelle fût accordée au réclamant, avait-il fallu qu'il s'agît de centimes pour insuffisance de revenus, autrement dit d'une ressource extraordinaire. Le recours n'eût pas abouti si la dépense avait été couverte avec les ressources ordinaires de la commune, — ou même par un emprunt ! C'était une conception trop étroite du recours des contribuables ; et le Conseil d'Etat ne devait pas tarder à l'élargir. L'arrêt Casanova, du 29 mars 1901. 73) marque ce progrès essentiel. Si s'était cette fois d'une petite commune de la Corse et d'une allocation annuelle, de deux mille francs attribuée à un médecin pour décider à résider dans la localité, en charger en soigner tous les habitants indistinctement, les riches, aussi bien que les pauvres. Ce n'était donc pas là une dépense obligatoire, rentrant dans les prévisions de la loi du juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite. C'était bien une dépense facultative; et que ne justifiait, comme le haut tribunal fit, bien soin de le marquer, aucune circonstance exceptionnelle. Le Conseil d'Etat, en accueillant cette requête, n'hésitait pas à prononcer l'annulation de la délibération et à supprimer le crédit lui-même. Par cette jurisprudence nouvelle, le Conseil d'Etat a pris en main la tutelle, au moins financière, des affaires locales. Il a ajouté une surveillance juridictionnelle a posteriori, à la surveillance préventive de l'administration active. Rien de plus heureux! La Tutelle Administrative de la Commune Et d'abord, c'est bien, toujours de tutelle qu'il sagit, c'est-à-dire, un mandat conférant au tuteur un large pouvoir d'appréciation. Le Conseil d'Etat examine les circonstances de chaque affaire. Il a réservé expressément, dans l'arrêt cité, le cas de circonstances exceptionnelles qui auraient pu justifier une solution contraire. Et il n'y a qu'à se référer à un arrêt de fort peu postérieur
médicale gratuite. C'était bien une dépense facultative; et que ne justifiait, comme le haut tribunal fit, bien soin de le marquer, aucune circonstance exceptionnelle. Le Conseil d'Etat, en accueillant cette requête, n'hésitait pas à prononcer l'annulation de la délibération et à supprimer le crédit lui-même. Par cette jurisprudence nouvelle, le Conseil d'Etat a pris en main la tutelle, au moins financière, des affaires locales. Il a ajouté une surveillance juridictionnelle a posteriori, à la surveillance préventive de l'administration active. Rien de plus heureux! La Tutelle Administrative de la Commune Et d'abord, c'est bien, toujours de tutelle qu'il sagit, c'est-à-dire, un mandat conférant au tuteur un large pouvoir d'appréciation. Le Conseil d'Etat examine les circonstances de chaque affaire. Il a réservé expressément, dans l'arrêt cité, le cas de circonstances exceptionnelles qui auraient pu justifier une solution contraire. Et il n'y a qu'à se référer à un arrêt de fort peu postérieur pour s'apercevoir que cette réserve ne était pas de portée ferme. Le Conseil d'Etat cesse donc de réduire de recours en excès de pouvoir au strict contrôle de la légalité, mais il restitue, dans sa véritable fonction, un moyen de bonne administration, laquelle ne se décrète pas par les textes même les plus soigneusement ajustés, mais requiert l'invention, ou tout au moins l'adaptaition perpétuelle, par des intelligences humaines, des règles appréciables aux situations indéfiniment variantes de la réalité. Et cette tutelle, il était urgent qu'elle fût assumée par le Conseil d'Etat, parce qu'il est un juge, ce qui implique l'impartialité et au moins l'indépendance. Mais je préfère laisser encore ici la parole à M. Hauriou dont la science et l'autorité sont au-dessus de toute discussion. Les conditions d'une décentralisation véritable exigent que la tutelle administrative soit confiée à un juge, parce que le juge est le seul garant possible d'une liberté. Telle sera notre conclusion. Non pas cependant que nous l'osions formuler en termes trop absolus, et que nous demandions immédiatement que le Préfet soit dépouillé de toute fonction concurrente. Le contrôle non moins immédiat, plus continu de l'administration active par l'administration d'Etat, le 14 février 1913, Docteur Luppeyre, S.
même les plus soigneusement ajustés, mais requiert l'invention, ou tout au moins l'adaptaition perpétuelle, par des intelligences humaines, des règles appréciables aux situations indéfiniment variantes de la réalité. Et cette tutelle, il était urgent qu'elle fût assumée par le Conseil d'Etat, parce qu'il est un juge, ce qui implique l'impartialité et au moins l'indépendance. Mais je préfère laisser encore ici la parole à M. Hauriou dont la science et l'autorité sont au-dessus de toute discussion. Les conditions d'une décentralisation véritable exigent que la tutelle administrative soit confiée à un juge, parce que le juge est le seul garant possible d'une liberté. Telle sera notre conclusion. Non pas cependant que nous l'osions formuler en termes trop absolus, et que nous demandions immédiatement que le Préfet soit dépouillé de toute fonction concurrente. Le contrôle non moins immédiat, plus continu de l'administration active par l'administration d'Etat, le 14 février 1913, Docteur Luppeyre, S. 1918 3 31 16 janvier 1919; S. 1920, 3, 62. (2) Hauriou, note sur l'arrêt précité; S. 1901, 3, 73; LA TUTELLE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE de l'administration active sur les maires et les Conseils municipaux garde toujours sa raison d'être. C'est assez, selon nous, pour qu'il ne risque plus d'être oppressif, de substituer généralement le procédé de l'annulation a posteriori à celui de l'autorisation préalable. Mais il ne suffit pas ensuite que les Conseils municipaux et les maires soient armés, comme ils le sont, en effet, par la loi en vigueur, du recours juridictionnel et particulièrement du recours en excès de pouvoir, pour défendre leurs actes contre les annulations abusives. Il faut encore qu'à rencontre des Conseils et des maires et contre la négligence ou la connivence des Préfets qui, bien souvent ici, on doit le reconnaître, au lieu de pécher par excès, pèchent par omission (1), il faut encore que les administrés aient un accès direct devant le régulateur judiciaire de l'administration, et qu'ils puissent obliger ce juge, non seulement à leur rendre à eux-mêmes la protection individuelle qui leur est due, mais encore à contrôler la gestion des affaires communales. Car les administrés sont les vrais intéressés
d'être oppressif, de substituer généralement le procédé de l'annulation a posteriori à celui de l'autorisation préalable. Mais il ne suffit pas ensuite que les Conseils municipaux et les maires soient armés, comme ils le sont, en effet, par la loi en vigueur, du recours juridictionnel et particulièrement du recours en excès de pouvoir, pour défendre leurs actes contre les annulations abusives. Il faut encore qu'à rencontre des Conseils et des maires et contre la négligence ou la connivence des Préfets qui, bien souvent ici, on doit le reconnaître, au lieu de pécher par excès, pèchent par omission (1), il faut encore que les administrés aient un accès direct devant le régulateur judiciaire de l'administration, et qu'ils puissent obliger ce juge, non seulement à leur rendre à eux-mêmes la protection individuelle qui leur est due, mais encore à contrôler la gestion des affaires communales. Car les administrés sont les vrais intéressés à la bonne marche de ces affaires, et pour les associer utilement et efficacement à cette bonne marche, c'est trop peu de leur donner, un jour tous les quatre ans, un bulletin de vote, d'ailleurs sans force entre leurs mains, s'ils font partie de la minorité; il faut les mettre à même de collaborer continuellement au redressement, au perfectionnement de l'administration de leur commune. Rien de plus efficace dans cet ordre d'idées que cette sorte d'action populaire dont la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat vient de doter tous les contribuables, sinon encore tous les administrés. P. R. du MAGNY. (1) N'est-ce pas la conséquence fatale d'un régime démocratique, où le pouvoir central dépend des mêmes influences électorales que le pouvoir municipal, et où les Préfets sont enclins à voir dans les maires « bien pensants » des grands électeurs de leur département et d'utiles auxiliaires dignes de tous les ménagements ? M. LÉGISLATION COMMUNALE EN ALSACE-LORRAINE Quand le traité de Francfort eut arraché l'Alsace et la Lorraine à la mère-patrie, le vainqueur laissa provisoirement en vigueur l'ensemble de la législation française, sauf le code pénal, et le code de commerce qui furent remplacés par les codes allemands, correspondants
à même de collaborer continuellement au redressement, au perfectionnement de l'administration de leur commune. Rien de plus efficace dans cet ordre d'idées que cette sorte d'action populaire dont la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat vient de doter tous les contribuables, sinon encore tous les administrés. P. R. du MAGNY. (1) N'est-ce pas la conséquence fatale d'un régime démocratique, où le pouvoir central dépend des mêmes influences électorales que le pouvoir municipal, et où les Préfets sont enclins à voir dans les maires « bien pensants » des grands électeurs de leur département et d'utiles auxiliaires dignes de tous les ménagements ? M. LÉGISLATION COMMUNALE EN ALSACE-LORRAINE Quand le traité de Francfort eut arraché l'Alsace et la Lorraine à la mère-patrie, le vainqueur laissa provisoirement en vigueur l'ensemble de la législation française, sauf le code pénal, et le code de commerce qui furent remplacés par les codes allemands, correspondants dès 1871 et 1872. Certaines lois d'Empire ne furent introduites en Alsace-Lorraine que longtemps après leur promulgation : ainsi le code de réglementation professionnelle, datant de 1869 et comparable à notre code du travail, a été mis en vigueur dans les provinces annexées en 1889 seulement ; la loi sur le domicile de secours qui régit toute l'assistance publique, a été étendue au territoire d'Empire en 1909, c'est-à-dire 38 ans après son vote. En 1871, au lendemain de la fondation du Reich, la législation d'Empire n'était qu'à ses débuts. Elle se développa progressivement dans le cadre tracé par la Constitution, prenant ainsi la place de la législation particulière à chaque Etat confédéré, supplantant aussi peu à peu les lois françaises demeurées en vigueur en Alsace-Lorraine. Le code civil allemand, applicable depuis le 1er janvier 1900, acheva l'unification du droit privé, sous réserve de quelques matières relativement peu importantes. Dans le domaine du droit public la diversité resta la règle. Chaque Etat confédéré conserva naturellement sa propre constitution, son budget, son organisation administrative, et même la réglementation des cultes et des écoles resta presque totalement soustraite à la compétence de l'Empire. La Constitution de Weimar de 1919 a d'ailleurs sensiblement restreint
le domicile de secours qui régit toute l'assistance publique, a été étendue au territoire d'Empire en 1909, c'est-à-dire 38 ans après son vote. En 1871, au lendemain de la fondation du Reich, la législation d'Empire n'était qu'à ses débuts. Elle se développa progressivement dans le cadre tracé par la Constitution, prenant ainsi la place de la législation particulière à chaque Etat confédéré, supplantant aussi peu à peu les lois françaises demeurées en vigueur en Alsace-Lorraine. Le code civil allemand, applicable depuis le 1er janvier 1900, acheva l'unification du droit privé, sous réserve de quelques matières relativement peu importantes. Dans le domaine du droit public la diversité resta la règle. Chaque Etat confédéré conserva naturellement sa propre constitution, son budget, son organisation administrative, et même la réglementation des cultes et des écoles resta presque totalement soustraite à la compétence de l'Empire. La Constitution de Weimar de 1919 a d'ailleurs sensiblement restreint l'autonomie des Etats confédérés et accentué la tendance centralisatrice. La législation municipale variait donc d'un État confédéré à l'autre, et si l'Alsace-Lorraine avait été un état véritable, muni d'un pouvoir législatif indépendant comme le Prusse et la Bavière, nos frères exilés auraient pu orer une organisation communale leur permettant de s'affranchir, dans leurs affaires locales, de toute ingérence de la part des autorités allemandes. Mais Berlin avait pris soin de prévenir toute velléité de ce genre. L'Empire imposa ou du moins contrôla la législation alsacienne-lorraine même dans les matières réservées à la compétence des États confédérés. Nous n'avons qu'à nous rappeler sommairement les étapes de la constitution du territoire d'Empire. De l'8-71 jusqu'en 1873, le pouvoir législatif en Alsace-Lorraine appartint à l'empereur ; les ordonnances impériales étaient, cependant, soumises à l'approbation du Conseil fédéral ; c'est-à-dire des délégués de tous les souverains confédérés. Le parlement d'Empire (Reichstag) n'avait qu'à prendre acte des mesures prises. À partir du 1er janvier 1874, les lois spéciales en Alsace-Lorraine furent votées, comme les lois d'Empire, par le Reichstag et le Conseil fédéral. La même année 1874 vit, cependant, la création d'une assemblée purement consultative, composée de conseillers généraux et appelée à donner son avis
s'affranchir, dans leurs affaires locales, de toute ingérence de la part des autorités allemandes. Mais Berlin avait pris soin de prévenir toute velléité de ce genre. L'Empire imposa ou du moins contrôla la législation alsacienne-lorraine même dans les matières réservées à la compétence des États confédérés. Nous n'avons qu'à nous rappeler sommairement les étapes de la constitution du territoire d'Empire. De l'8-71 jusqu'en 1873, le pouvoir législatif en Alsace-Lorraine appartint à l'empereur ; les ordonnances impériales étaient, cependant, soumises à l'approbation du Conseil fédéral ; c'est-à-dire des délégués de tous les souverains confédérés. Le parlement d'Empire (Reichstag) n'avait qu'à prendre acte des mesures prises. À partir du 1er janvier 1874, les lois spéciales en Alsace-Lorraine furent votées, comme les lois d'Empire, par le Reichstag et le Conseil fédéral. La même année 1874 vit, cependant, la création d'une assemblée purement consultative, composée de conseillers généraux et appelée à donner son avis sur les projets de loi. Cette assemblée fut le germe d'une véritable chambre des représentants qu'instituèrent les lois du 2 mai 1877 et du 4 juillet 1879 ; elle prit la place du Reichstag dans la confection des lois alsaciennes-lorraines. La population du territoire d'Empire disposa dorénavant d'un organe législatif capable de défendre, au moins dans les matières abandonnées à sa compétence, les traditions locales, c'est-à-dire françaises. Il ne faut pas oublier, cependant, que tout acte législatif restait lié à l'assentiment de l'empereur et du Conseil fédéral. L'Alsace-Lorraine restait fort éloignée de l'autonomie régionale ; on lui imposait les collaborateurs de Berlin, fort intraitables parfois. En outre, une décision refusée par la diète (Landesausschuss) de Strasbourg pouvait être prise par le Reichstag qui gardait une compétence subsidiaire ; l'obstruction devint ainsi inopérante et même dangereuse. C'est sous ce régime des lois de 1877 et 1879 que fut adoptée par la diète alsacienne-lorraine la loi municipale du 6 juin 1895. Plus tard, la loi constitutionnelle du 31 mai 1911 a affranchi notre représentation élue de toute influence de la part du Conseil fédéral et du Reichstag ; mais elle laissa subsister le droit de veto de l'empereur. L'Alsace et la Lorraine,
capable de défendre, au moins dans les matières abandonnées à sa compétence, les traditions locales, c'est-à-dire françaises. Il ne faut pas oublier, cependant, que tout acte législatif restait lié à l'assentiment de l'empereur et du Conseil fédéral. L'Alsace-Lorraine restait fort éloignée de l'autonomie régionale ; on lui imposait les collaborateurs de Berlin, fort intraitables parfois. En outre, une décision refusée par la diète (Landesausschuss) de Strasbourg pouvait être prise par le Reichstag qui gardait une compétence subsidiaire ; l'obstruction devint ainsi inopérante et même dangereuse. C'est sous ce régime des lois de 1877 et 1879 que fut adoptée par la diète alsacienne-lorraine la loi municipale du 6 juin 1895. Plus tard, la loi constitutionnelle du 31 mai 1911 a affranchi notre représentation élue de toute influence de la part du Conseil fédéral et du Reichstag ; mais elle laissa subsister le droit de veto de l'empereur. L'Alsace et la Lorraine, après quarante années d'annexion, n'étaient pas encore mûres pour la confiance de leur maître ; elles se souciaient d'ailleurs fort peu de la devenir jamais. En 1871, les communes allemandes bénéficiaient déjà d'un statut assez libéral : les villes de l'ancienne Prusse depuis 1808, la Rhénanie depuis 1856, la Bavière depuis 1859. De 1871 à 1875, les libertés municipales furent élargies dans plusieurs États confédérés. Le gouvernement du Reich, trouvant en Alsace-Lorraine le régime de la loi française du 18 juillet 1837, qui n'était certes pas avancé, mais restait cependant bien timide dans la décentralisation des pouvoirs, le gouvernement allemand, dis-je, devina dès le premier jour le parti qu'il pouvait tirer de cette situation. Dans un discours fait au Reichstag le 2 mai 1871, Bismarck dit ceci : « Nous sommes à même d'accorder à la population d'Alsace-Lorraine bien plus de liberté communale et personnelle que ne leur ont laissé les institutions et traditions françaises. Je suis convaincu que nous pourrons leur donner dans la gestion des affaires locales, une liberté d'initiative sensiblement accrue, de manière à réaliser progressivement l'idéal d'un certain degré d'autonomie pour chaque individu et chaque collectivité restreinte, à condition que cette autonomie soit compatible avec l'organisation
depuis 1859. De 1871 à 1875, les libertés municipales furent élargies dans plusieurs États confédérés. Le gouvernement du Reich, trouvant en Alsace-Lorraine le régime de la loi française du 18 juillet 1837, qui n'était certes pas avancé, mais restait cependant bien timide dans la décentralisation des pouvoirs, le gouvernement allemand, dis-je, devina dès le premier jour le parti qu'il pouvait tirer de cette situation. Dans un discours fait au Reichstag le 2 mai 1871, Bismarck dit ceci : « Nous sommes à même d'accorder à la population d'Alsace-Lorraine bien plus de liberté communale et personnelle que ne leur ont laissé les institutions et traditions françaises. Je suis convaincu que nous pourrons leur donner dans la gestion des affaires locales, une liberté d'initiative sensiblement accrue, de manière à réaliser progressivement l'idéal d'un certain degré d'autonomie pour chaque individu et chaque collectivité restreinte, à condition que cette autonomie soit compatible avec l'organisation de l'ensemble de l'État. Je crois qu'ainsi la patience et la bienveillance allemandes finiront par gagner nos nouveaux compatriotes. » La bienveillance se fit attendre, et la patience se fit attendre. Quand l'hostilité de la population persista et se révéla notamment au moment de l'affaire Schnoebelé (avril 1887), une loi du 14 juillet 1887, votée par le Reichstag, donna au gouvernement le pouvoir de nommer les maires et adjoints en dehors du Conseil municipal et même en dehors des électeurs de la commune ; en outre, le gouvernement pouvait allouer à ces administrateurs municipaux un véritable traitement à la charge de la commune, et, s'il s'agissait de fonctionnaires d'État mis en disponibilité en vue de cette nomination, leur traitement antérieur se cumulait avec les émoluments nouveaux. Ce fut la politique de la main forte. Elle ne réussit point, et sept ans plus tard on fit machine en arrière, pour essayer de la méthode opposée. Au début de 1894, en effet, le gouvernement présenta au Parlement de Strasbourg un projet de loi municipale qui fut voté le 30 mai de la même année, ratifié par le Conseil fédéral le 28 juin et promulgué plus d'un an après, le 21 juillet 1895.