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budgétaire des commis pour 1925 est de 1.238 et qu'il n'est que de 81 pour les employés de bureau. Nous voudrions être assurés qu'aucun de ces 1.238 commis n'est affecté à une besogne pour laquelle un employé de bureau suffirait, et que, par exemple, la Marine ne dépense pas 8 ou 10.000 francs par an pour rétribuer un dactylo. FRAIS DE DÉPLACEMENT. Le chapitre des frais de déplacement est un de ceux qui, au cours de ces dernières années, ont tout particulièrement retenu l'attention des Commissions financières de la Chambre et du Sénat. Les dépenses de ce chapitre sont de deux sortes : d'une part, les frais de mission, d'autre part, les frais de déplacement proprement dits, alloués aux militaires changeant de résidence ou allant aux colonies. Dans le total des crédits du chapitre, les premiers n'entrent que pour une faible part. C'est surtout sur les seconds qu'il convient de porter son attention. Le Département a déjà pris, à cet égard, un certain nombre de mesures utiles : la durée du séjour aux colonies a été augmentée et portée, en principe, à deux ans. N'est-il pas possible de faire davantage ? D'abord, certaines catégories de personnel ne font que 18 mois au Sénégal ; le régime est le même pour les missions hydrographiques. Ces exceptions sont-elles justifiées ? Nous le demandons à M. le Ministre de la Marine. Nous lui demandons aussi, si dans des pays comme le Maroc où le climat n'est pas éprouvant, où la vie a — de l'aveu même de ceux qui y ont goûté — beaucoup d'attraits, la durée réglementaire de séjour ne pourrait pas être augmentée au-delà de deux ans. Ne pourrait-on pas étudier aussi un système de compensations, soit sous forme d'indemnités de solde, soit sous forme de congés supplémentaires, qui inciterait le personnel à prolonger son séjour aux colonies ? Quand on songe que l'envoi d'un officier à Saïgon coûte une dizaine de milliers de francs et que l'État supporte — à juste titre d'ailleurs — les frais de voyage de la femme et des enfants mineurs de cet officier, on voit
mois au Sénégal ; le régime est le même pour les missions hydrographiques. Ces exceptions sont-elles justifiées ? Nous le demandons à M. le Ministre de la Marine. Nous lui demandons aussi, si dans des pays comme le Maroc où le climat n'est pas éprouvant, où la vie a — de l'aveu même de ceux qui y ont goûté — beaucoup d'attraits, la durée réglementaire de séjour ne pourrait pas être augmentée au-delà de deux ans. Ne pourrait-on pas étudier aussi un système de compensations, soit sous forme d'indemnités de solde, soit sous forme de congés supplémentaires, qui inciterait le personnel à prolonger son séjour aux colonies ? Quand on songe que l'envoi d'un officier à Saïgon coûte une dizaine de milliers de francs et que l'État supporte — à juste titre d'ailleurs — les frais de voyage de la femme et des enfants mineurs de cet officier, on voit quel intérêt il y aurait pour le Trésor, à diminuer le nombre de ces voyages onéreux. Enfin, il serait peut-être possible de faire plus largement appel aux marins indigènes dont l'effectif budgétaire pour 1925 est inférieur de 692 unités à l'effectif de 1923 ; cette mesure aurait pour premier effet d'aider à résoudre la crise des équipages qui pèse si lourdement sur notre marine ; accessoirement, elle contribuerait à réduire le nombre des déplacements coûteux. Votre Commission des finances soumet à M. le Ministre de la Marine ces diverses suggestions, en lui demandant de les faire étudier. Dans un ordre d'idées un peu différent, la question des frais de déplacement pose encore un problème qui a retenu l'attention de votre Commission des finances. Le même chapitre — nous l'avons dit — pourvoit aux dépenses de déplacement proprement dites de tout le personnel de la Marine, et aux frais de missions, en particulier aux frais de missions industrielles exécutées par les ingénieurs. Ces dépenses ont pu être classées sous la même rubrique parce que ce sont, dans l'un et l'autre cas, des dépenses de transport. Mais il est facile de voir qu'elles ont des objets tout à fait différents. Les missions
d'aider à résoudre la crise des équipages qui pèse si lourdement sur notre marine ; accessoirement, elle contribuerait à réduire le nombre des déplacements coûteux. Votre Commission des finances soumet à M. le Ministre de la Marine ces diverses suggestions, en lui demandant de les faire étudier. Dans un ordre d'idées un peu différent, la question des frais de déplacement pose encore un problème qui a retenu l'attention de votre Commission des finances. Le même chapitre — nous l'avons dit — pourvoit aux dépenses de déplacement proprement dites de tout le personnel de la Marine, et aux frais de missions, en particulier aux frais de missions industrielles exécutées par les ingénieurs. Ces dépenses ont pu être classées sous la même rubrique parce que ce sont, dans l'un et l'autre cas, des dépenses de transport. Mais il est facile de voir qu'elles ont des objets tout à fait différents. Les missions industrielles, en effet, sont étroitement liées à l'exécution même des travaux. Elles ont pour objet, par exemple, de permettre à l'auteur des plans d'un navire de contrôler dans le port constructeur, la marche de la construction, ou de permettre à un ingénieur d'examiner sur place, dans un port autre que le sien, des méthodes de travail susceptibles d'être généralisées. Ces missions conditionnent donc l'accomplissement même des travaux. Elles sont à la fois la garantie d'une bonne exécution et la source d'économies importantes. On peut en citer bien des exemples : c'est ainsi qu'en 1922 avant le commencement du montage sur cale du sous-marin Dauphin, la direction des constructions navales de Toulon avait demandé l'envoi en mission à Cherbourg et à Brest, qui avaient mis tout récemment en chantier des navires identiques, de l'ingénieur chef de la section des constructions neuves. Cette demande ne fut pas accueillie. L'ingénieur en question ne put accomplir sa mission qu'au mois de juillet de l'année suivante. Il constata que de nombreuses dispositions de détail que l'expérience avait suggérées au port de Cherbourg auraient pu être prises avec avantage à Toulon. On est donc en droit de conclure qu'il n'est pas logique d'assimiler les missions industrielles
le sien, des méthodes de travail susceptibles d'être généralisées. Ces missions conditionnent donc l'accomplissement même des travaux. Elles sont à la fois la garantie d'une bonne exécution et la source d'économies importantes. On peut en citer bien des exemples : c'est ainsi qu'en 1922 avant le commencement du montage sur cale du sous-marin Dauphin, la direction des constructions navales de Toulon avait demandé l'envoi en mission à Cherbourg et à Brest, qui avaient mis tout récemment en chantier des navires identiques, de l'ingénieur chef de la section des constructions neuves. Cette demande ne fut pas accueillie. L'ingénieur en question ne put accomplir sa mission qu'au mois de juillet de l'année suivante. Il constata que de nombreuses dispositions de détail que l'expérience avait suggérées au port de Cherbourg auraient pu être prises avec avantage à Toulon. On est donc en droit de conclure qu'il n'est pas logique d'assimiler les missions industrielles aux déplacements ordinaires ; il est éminemment regrettable que de telles missions puissent être — contrairement aux intérêts du Trésor — suspendues en cas d'insuffisance des dotations sur le chapitre « Frais de déplacements ». Nous demandons à M. le Ministre de la Marine d'étudier la question et d'établir désormais entre les frais de missions industrielles et les frais de déplacements proprement dits une distinction qui s'impose. II. — L'analyse du projet de budget de 1925. Nous avons, dans le chapitre précédent, groupé les demandes de crédits du Département pour 1925 sous deux rubriques : dépenses d'accroissement et dépenses de service courant, et nous avons pu montrer que le « rendement » du projet de budget de 1925 marquait une amélioration notable par rapport aux budgets des exercices précédents. Ce résultat d'ordre tout à fait général, doit être complété, dans notre esprit, par une analyse plus profonde des demandes de crédits du Ministère de la Marine. Il ne suffit pas que le Sénat soit éclairé sur l'utilisation globale des crédits qu'il est appelé à voter. Il faut encore qu'il soit mis à même d'apprécier l'importance des crédits destinés à tel ou tel objet. Combien la Marine dépense-t-elle pour ses Services
entre les frais de missions industrielles et les frais de déplacements proprement dits une distinction qui s'impose. II. — L'analyse du projet de budget de 1925. Nous avons, dans le chapitre précédent, groupé les demandes de crédits du Département pour 1925 sous deux rubriques : dépenses d'accroissement et dépenses de service courant, et nous avons pu montrer que le « rendement » du projet de budget de 1925 marquait une amélioration notable par rapport aux budgets des exercices précédents. Ce résultat d'ordre tout à fait général, doit être complété, dans notre esprit, par une analyse plus profonde des demandes de crédits du Ministère de la Marine. Il ne suffit pas que le Sénat soit éclairé sur l'utilisation globale des crédits qu'il est appelé à voter. Il faut encore qu'il soit mis à même d'apprécier l'importance des crédits destinés à tel ou tel objet. Combien la Marine dépense-t-elle pour ses Services de travaux ? Comment ces dépenses se répartissent-elles entre les constructions neuves, l'entretien de la flotte, les frais généraux ? Comment se décomposent les dépenses de solde ? Quels sont les crédits qui concourent au Service de la flotte armée? Que coûtent un officier marinier, un marin, un ouvrier ? Quelle est la part des frais généraux d'administration dans les dépenses totales de la Marine ? Voilà les renseignements qu'il nous parait utile de dégager si nous voulons, non pas seulement examiner des chapitres, mais obtenir la physionomie générale du projet de budget qui nous est soumis. Au cours de l'étude que nous avons entreprise dans ce but, un certain nombre d'observations nous sont venues à l'esprit que nous croyons utile de présenter tout d'abord. Le problème particulier que nous nous sommes posé, se rattache en effet étroitement à un problème beaucoup plus général : celui de la contexture même du budget, et de la classification rationnelle des dépenses. Suivant la manière dont seront classées ces dépenses, il sera, facile ou difficile, de tirer du budget les renseignements de la nature de ceux que nous nous proposons de dégager. Nous sommes ainsi conduits à étudier d'abord la contexture actuelle du
Quelle est la part des frais généraux d'administration dans les dépenses totales de la Marine ? Voilà les renseignements qu'il nous parait utile de dégager si nous voulons, non pas seulement examiner des chapitres, mais obtenir la physionomie générale du projet de budget qui nous est soumis. Au cours de l'étude que nous avons entreprise dans ce but, un certain nombre d'observations nous sont venues à l'esprit que nous croyons utile de présenter tout d'abord. Le problème particulier que nous nous sommes posé, se rattache en effet étroitement à un problème beaucoup plus général : celui de la contexture même du budget, et de la classification rationnelle des dépenses. Suivant la manière dont seront classées ces dépenses, il sera, facile ou difficile, de tirer du budget les renseignements de la nature de ceux que nous nous proposons de dégager. Nous sommes ainsi conduits à étudier d'abord la contexture actuelle du budget de la Marine et à examiner dans quel sens il conviendrait de l'amender. Nous passerons ensuite à l'analyse proprement dite du projet de budget. La contexture du budget de la Marine. L'histoire des modifications apportées à la contexture du budget de la Marine est dominée, depuis la loi du 29 janvier 1831 qui a établi le vote par chapitre, par : 1° La recherche d'une classification rationnelle des dépenses ; 2° Le souci de procurer au Parlement les moyens de contrôler efficacement l'emploi des crédits. Ce sont les exigences de ce contrôle, jointes d'ailleurs à la complexité grandissante des services du Département qui ont conduit à multiplier progressivement le nombre des chapitres du budget. Si l'on fait abstraction de la période du Second Empire qui a marqué une éclipse du contrôle parlementaire et de la décade qui a suivi, on constate en effet que le nombre de chapitres qui était de 11 sous la Restauration, de 15 au début du règne de Louis-Philippe, est passé à 21 en 1840, à 34 en 1846. Il était de 40 en 1887. Il a atteint 66 en 1922. Il a été ramené à vrai dire à 60 en 1923. Mais si l'on
29 janvier 1831 qui a établi le vote par chapitre, par : 1° La recherche d'une classification rationnelle des dépenses ; 2° Le souci de procurer au Parlement les moyens de contrôler efficacement l'emploi des crédits. Ce sont les exigences de ce contrôle, jointes d'ailleurs à la complexité grandissante des services du Département qui ont conduit à multiplier progressivement le nombre des chapitres du budget. Si l'on fait abstraction de la période du Second Empire qui a marqué une éclipse du contrôle parlementaire et de la décade qui a suivi, on constate en effet que le nombre de chapitres qui était de 11 sous la Restauration, de 15 au début du règne de Louis-Philippe, est passé à 21 en 1840, à 34 en 1846. Il était de 40 en 1887. Il a atteint 66 en 1922. Il a été ramené à vrai dire à 60 en 1923. Mais si l'on tient compte que le budget comprend plus de 200 articles et que la spécialité des articles, bien que n'étant pas légalement imposée envers le Parlement, se recommande néanmoins à la correction des Administrations publiques, on voit dans quel réseau à mailles serrées, les administrateurs du Département de la Marine, sont obligés, à l'heure actuelle, de se mouvoir pour la gestion des crédits qui leur sont alloués. Ces refontes périodiques de la contexture du budget qui ont conduit à une spécialité de plus en plus étroite des crédits, ont-elles abouti à une classification rationnelle ? Le problème est posé depuis près d'un siècle. Dès 1832, Boursaint, directeur de la comptabilité générale, posait la question : Faut-il grouper les dépenses par destination ou par nature? Et il préparait un budget présentant dans son ensemble les dépenses par nature, et complété par des annexes qui groupaient les dépenses par destination ou par service. Moins d'un demi-siècle plus tard, le député Lamy, dans son rapport sur le budget de la Marine pour 1879, que nous avons déjà cité, écrivait : « Un budget bien établi est celui dans lequel les dépenses sont groupées suivant des règles rationnelles. Or les dépenses ne se distinguent les
obligés, à l'heure actuelle, de se mouvoir pour la gestion des crédits qui leur sont alloués. Ces refontes périodiques de la contexture du budget qui ont conduit à une spécialité de plus en plus étroite des crédits, ont-elles abouti à une classification rationnelle ? Le problème est posé depuis près d'un siècle. Dès 1832, Boursaint, directeur de la comptabilité générale, posait la question : Faut-il grouper les dépenses par destination ou par nature? Et il préparait un budget présentant dans son ensemble les dépenses par nature, et complété par des annexes qui groupaient les dépenses par destination ou par service. Moins d'un demi-siècle plus tard, le député Lamy, dans son rapport sur le budget de la Marine pour 1879, que nous avons déjà cité, écrivait : « Un budget bien établi est celui dans lequel les dépenses sont groupées suivant des règles rationnelles. Or les dépenses ne se distinguent les unes des autres que par leur nature ou par leur objet ». Et il faisait une critique serrée du budget de l'époque » dans lequel, disait-il, les dépenses ne sont assemblées ni par nature, ni par objet : tantôt l'une, tantôt l'autre des deux méthodes a été employée ». Sous sa forme actuelle le budget prête encore le flanc à bien des critiques. Thiers ne les lui aurait sans doute pas ménagées lui qui, rapporteur d'un des budgets de la Marine, demandait à connaître sans rapprochement laborieux, le coût, non seulement de chaque Service général, mais encore de chaque Service particulier ». Veut-on, par exemple, connaître aujourd'hui le prix de la construction, dans les arsenaux, d'un navire neuf? Il ne suffit pas, comme on pourrait le croire, de se reporter à l'état F, annexé chaque année au budget et qui récapitule seulement les dépenses directes de construction et la part des dépenses indivises s'y rapportant. Il faut encore, pour tenir compte des frais généraux, dépouiller une dizaine de chapitres différents concernant le personnel des Constructions navales, celui de l'Artillerie navale, le personnel administratif, les frais de déplacement, les allocations diverses, charges de famille, indemnités de cherté de vie, gros outillage
sa forme actuelle le budget prête encore le flanc à bien des critiques. Thiers ne les lui aurait sans doute pas ménagées lui qui, rapporteur d'un des budgets de la Marine, demandait à connaître sans rapprochement laborieux, le coût, non seulement de chaque Service général, mais encore de chaque Service particulier ». Veut-on, par exemple, connaître aujourd'hui le prix de la construction, dans les arsenaux, d'un navire neuf? Il ne suffit pas, comme on pourrait le croire, de se reporter à l'état F, annexé chaque année au budget et qui récapitule seulement les dépenses directes de construction et la part des dépenses indivises s'y rapportant. Il faut encore, pour tenir compte des frais généraux, dépouiller une dizaine de chapitres différents concernant le personnel des Constructions navales, celui de l'Artillerie navale, le personnel administratif, les frais de déplacement, les allocations diverses, charges de famille, indemnités de cherté de vie, gros outillage des Constructions navales et de l'Artillerie navale. Il faudrait encore, pour être précis, faire, dans ces frais généraux, la discrimination entre les charges industrielles et les charges militaires et appliquer les premières seulement au calcul des prix de revient. C'est ainsi qu'opèrent les Anglais. La discrimination est d'ailleurs difficile, et nos budgets actuels ne contiennent aucune indication de nature à la faciliter. Ce qui rend particulièrement malaisé l'établissement d'une classification rationnelle, c'est que le budget de la Marine présente un double caractère : il est à la fois d'ordre militaire et d'ordre industriel. Or, dans un budget militaire, il y a un intérêt évident à distinguer nettement les dépenses de personnel des dépenses de matériel. Quand il s'agit de la flotte armée, par exemple, il n'est pas indifférent de voter des crédits pour entretenir un effectif déterminé, pour réparer les navires à flot, ou construire du matériel neuf. Entretenir de nombreux effectifs et réparer la flotte existante, c'est faire une politique du moment présent. Consacrer son argent à construire des navires neufs, c'est travailler pour l'avenir. Pour faire la part convenable à l'une et à l'autre doctrine, il est indispensable d'établir une séparation nette entre les dépenses de matériel et
nos budgets actuels ne contiennent aucune indication de nature à la faciliter. Ce qui rend particulièrement malaisé l'établissement d'une classification rationnelle, c'est que le budget de la Marine présente un double caractère : il est à la fois d'ordre militaire et d'ordre industriel. Or, dans un budget militaire, il y a un intérêt évident à distinguer nettement les dépenses de personnel des dépenses de matériel. Quand il s'agit de la flotte armée, par exemple, il n'est pas indifférent de voter des crédits pour entretenir un effectif déterminé, pour réparer les navires à flot, ou construire du matériel neuf. Entretenir de nombreux effectifs et réparer la flotte existante, c'est faire une politique du moment présent. Consacrer son argent à construire des navires neufs, c'est travailler pour l'avenir. Pour faire la part convenable à l'une et à l'autre doctrine, il est indispensable d'établir une séparation nette entre les dépenses de matériel et celles de personnel. Bref, dans un budget militaire les dépenses doivent être classées par nature. Dans un budget industriel au contraire — et c'est le cas du budget des Services de travaux de la Marine — il est logique de classer les dépenses par destination. Ce qui intéresse un industriel dans l'exploitation qu'il dirige, c'est uniquement de connaître ses dépenses par nature de production faite. Dans le même ordre d'idées, ce que le Parlement veut à bon droit connaître, c'est la répartition de l'argent qu'il donne, entre la construction de navires neufs, les travaux d'artillerie de la défense des côtes, les travaux immobiliers, les fabrications de matériel aéronautique, l'entretien de la flotte armée. C'est là un point qu'il importe de bien mettre en lumière. Les Chambres ne votent pas des crédits dans le but de payer des ouvriers ou d'acheter du matériel : personnel, matériel, ne sont que des moyens. Ce ne sont pas des fins. Si les Chambres votent des crédits, c'est, en dernière analyse, en vue de réparer, par exemple, notre escadre de cuirassés, ou en vue d'acheter une escadrille d'avions. C'est dans cet ordre d'idées qu'il devrait être rendu compte de l'emploi des crédits. La contexture actuelle
dans l'exploitation qu'il dirige, c'est uniquement de connaître ses dépenses par nature de production faite. Dans le même ordre d'idées, ce que le Parlement veut à bon droit connaître, c'est la répartition de l'argent qu'il donne, entre la construction de navires neufs, les travaux d'artillerie de la défense des côtes, les travaux immobiliers, les fabrications de matériel aéronautique, l'entretien de la flotte armée. C'est là un point qu'il importe de bien mettre en lumière. Les Chambres ne votent pas des crédits dans le but de payer des ouvriers ou d'acheter du matériel : personnel, matériel, ne sont que des moyens. Ce ne sont pas des fins. Si les Chambres votent des crédits, c'est, en dernière analyse, en vue de réparer, par exemple, notre escadre de cuirassés, ou en vue d'acheter une escadrille d'avions. C'est dans cet ordre d'idées qu'il devrait être rendu compte de l'emploi des crédits. La contexture actuelle du budget répond-elle à cet objet? Groupe-t-elle clairement les dépenses par nature de production faite? Oui sans doute, mais dans une certaine mesure seulement. D'abord cette classification par destination ne s'applique qu'aux dépenses directes (main-d'œuvre et matières) et laisse de côté les frais généraux. Ensuite, ces dépenses directes elles-mêmes ne sont pas toujours nettement séparées. C'est ainsi que le chapitre 28 (Artillerie navale. — Entretien et Réparations) confond les navires de la flotte armée et l'aviation. Des contradictions apparaissent quand on examine le détail des chapitres. Les grandes divisions de cette partie du budget que nous avons appelée tout à l'heure le budget "industriel" de la Marine, devraient être en bonne logique organisées de façon identique. Or, quand il s'agit de constructions neuves ou d'entretien, ou de travaux immobiliers, le budget sépare les chapitres matières des chapitres main-d'œuvre; quand il s'agit de défense des côtes, les dépenses matières sont mises en évidence, et les dépenses main-d'œuvre sont confondues avec celles des travaux d'artillerie proprement dits; enfin quand il s'agit d'aéronautique, les dépenses matières et main-d'œuvre sont fondues. Autre anomalie, touchant les crédits pour indemnités allouées aux divers personnels de la Marine : le chapitre 44 (indemnités pour charges de famille)