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mêmes de la loi du 10 avril 1867, n’est pas créée par l’initiative privée. Les ressources privées peuvent l’alimenter en totalité ou en partie, mais l’initiative de la création appartient à la commune. La circulaire du 12 mai 1867 invite les conseils municipaux à délibérer sur cette création et le modèle de statuts annexé à la circulaire du 9 juillet suivant porte : « Le Conseil municipal délibère s’il y aura dans la commune une Caisse des Ecoles ». La Caisse peut donc fonctionner théoriquement sans le concours de particuliers; la loi ne les associe pas à son fonctionnement et ne les prévoit que comme souscripteurs. D’autre part, la loi de 1867 prévoit que la gestion de la Caisse sera confiée au percepteur, qui en fera le service gratuitement. Une circulaire de la Direction de la Comptabilité publique classe, en conséquence, cette comptabilité comme service hors budget du receveur municipal. Quant à la pratique suivie pour l’organisation et l’Administration des Caisses des Ecoles, c’est là un régime de fait qui ne peut se substituer au régime du droit. La jurisprudence du Conseil d’Etat s’est prononcée en faveur de ce second système. À la date du 17 mai 1900, l’Assemblée générale du Conseil d’État, consultée par le Ministre de l’Instruction publique sur la question de savoir si les Caisses des Écoles devaient être considérées comme des établissements publics ou comme des établissements d’utilité publique, a émis l'avis suivant, reproduit dans le Répertoire de droit administratif Béquet, V. Instruction publique, page 284 : « Considérant qu’aux termes de l’article 15 de la loi susvisée du 10 avril 1867, les caisses des écoles, d’une part, étaient destinées à encourager et à faciliter la fréquentation de l’école par des récompenses aux élèves assidus et par des secours aux élèves indigents, et, d’autre part, ne pouvaient être créées, si la nécessité en était reconnue, que par une délibération des conseils municipaux, approuvée par le préfet; qu’elles étaient investies du droit de recevoir des dons et legs et enfin qu’elles étaient gérées gratuitement par le percepteur; « Considérant, dès lors, que les caisses des écoles constituaient,
du Conseil d’État, consultée par le Ministre de l’Instruction publique sur la question de savoir si les Caisses des Écoles devaient être considérées comme des établissements publics ou comme des établissements d’utilité publique, a émis l'avis suivant, reproduit dans le Répertoire de droit administratif Béquet, V. Instruction publique, page 284 : « Considérant qu’aux termes de l’article 15 de la loi susvisée du 10 avril 1867, les caisses des écoles, d’une part, étaient destinées à encourager et à faciliter la fréquentation de l’école par des récompenses aux élèves assidus et par des secours aux élèves indigents, et, d’autre part, ne pouvaient être créées, si la nécessité en était reconnue, que par une délibération des conseils municipaux, approuvée par le préfet; qu’elles étaient investies du droit de recevoir des dons et legs et enfin qu’elles étaient gérées gratuitement par le percepteur; « Considérant, dès lors, que les caisses des écoles constituaient, dès leur création, un organisme administratif substitué à la commune dans l’accomplissement d’une mission qui, par sa nature même, incombait à celle-ci, et devaient être considérées, non pas uniquement comme des services municipaux, mais comme des établissements distincts, investis du droit de recevoir des libéralités et ayant tous les caractères d’établissements publics ; « Considérant que, si la loi du 10 avril 1867 a été abrogée par celle du 30 octobre 1886, l’article 15 précité doit être regardé comme resté en vigueur, en raison de l’article 17 de la loi du 28 mai 1882, d’après lequel les caisses des écoles instituées par l’article 15 de la loi du 10 avril 1867 doivent être établies dans toutes les communes; « Considérant que ledit article 17, en maintenant dans notre législation l’existence des caisses des écoles, n’a apporté aucun changement aux règles antérieurement fixées pour leur création et la détermination de leurs attributions; qu’il a, au contraire, en rendant obligatoire dans toutes les communes cette existence, confirmé le caractère qu’elles tenaient de la loi de 1867 ; « Considérant que, de ce que l’article 15 de cette loi dispose que les revenus des caisses des écoles se composent, en même temps que
d’établissements publics ; « Considérant que, si la loi du 10 avril 1867 a été abrogée par celle du 30 octobre 1886, l’article 15 précité doit être regardé comme resté en vigueur, en raison de l’article 17 de la loi du 28 mai 1882, d’après lequel les caisses des écoles instituées par l’article 15 de la loi du 10 avril 1867 doivent être établies dans toutes les communes; « Considérant que ledit article 17, en maintenant dans notre législation l’existence des caisses des écoles, n’a apporté aucun changement aux règles antérieurement fixées pour leur création et la détermination de leurs attributions; qu’il a, au contraire, en rendant obligatoire dans toutes les communes cette existence, confirmé le caractère qu’elles tenaient de la loi de 1867 ; « Considérant que, de ce que l’article 15 de cette loi dispose que les revenus des caisses des écoles se composent, en même temps que des subventions des communes, des départements ou de l’État, de cotisations volontaires, on ne saurait conclure que lesdites caisses sont des établissements d’utilité publique; « Considérant, en effet, que cette circonstance, qui permet la participation des particuliers au fonctionnement des caisses, sans faire de leur concours une condition indispensable de la création de ces établissements, n’est pas incompatible avec la qualification qui leur a été ci-dessus reconnue; « Est d’avis que les Caisses des Écoles sont des établissements publics ». Un an après, le 24 mai 1901 (arrêt Barens et autres), le Conseil d’État statuant au contentieux décida à son tour que les Caisses des Écoles constituent des établissements publics communaux; qu’en l’absence de toute disposition de loi ou de règlement, c’est au préfet qu’il appartient de surveiller et contrôler, sous l’autorité du Ministre, le fonctionnement desdites Caisses, d’assurer l’observation de leurs statuts et de statuer sur les réclamations relatives aux élections des membres du Comité. Cet arrêt est ainsi conçu : « Considérant qu’il résulte des dispositions de la loi du 10 avril 1867, article 3, et de la loi du 28 mars 1882, article 17, que les Caisses des Écoles constituent un organisme administratif distinct, chargé d’encourager et
la création de ces établissements, n’est pas incompatible avec la qualification qui leur a été ci-dessus reconnue; « Est d’avis que les Caisses des Écoles sont des établissements publics ». Un an après, le 24 mai 1901 (arrêt Barens et autres), le Conseil d’État statuant au contentieux décida à son tour que les Caisses des Écoles constituent des établissements publics communaux; qu’en l’absence de toute disposition de loi ou de règlement, c’est au préfet qu’il appartient de surveiller et contrôler, sous l’autorité du Ministre, le fonctionnement desdites Caisses, d’assurer l’observation de leurs statuts et de statuer sur les réclamations relatives aux élections des membres du Comité. Cet arrêt est ainsi conçu : « Considérant qu’il résulte des dispositions de la loi du 10 avril 1867, article 3, et de la loi du 28 mars 1882, article 17, que les Caisses des Écoles constituent un organisme administratif distinct, chargé d’encourager et de faciliter la fréquentation de l’école par des récompenses aux élèves assidus et des secours aux élèves indigents; qu’elles ont tous les caractères d’établissements publics communaux; qu’à défaut de toute disposition de loi ou de règlement, c’est au préfet qu’il appartient de surveiller et de contrôler, sous l’autorité du Ministre, le fonctionnement de ces Caisses, notamment en ce qui concerne l’observation de leurs statuts, qui doivent être soumis à leur approbation; qu’ainsi le préfet de la Haute-Garonne n’a pas excédé ses pouvoirs, d’une part, en annulant les élections auxquelles il avait été procédé, contrairement à ces statuts, les 13 décembre 1896 et 7 janvier 1897, pour la nomination des membres du Comité administratif de la Caisse des Écoles de la Commune de Roques et des membres du bureau de ce Comité, en décidant qu’il serait procédé, le 14 mars 1897, à de nouvelles élections, et que le trésorier de l’ancien Comité resterait en fonctions jusqu'à la nomination de son successeur, et, d’autre part, en tenant pour régulières les élections qui ont eu lieu à la date par lui fixée; que si, par le premier de ces deux arrêtés, le préfet a signalé l’absence d’une disposition additionnelle à introduire dans les
le fonctionnement de ces Caisses, notamment en ce qui concerne l’observation de leurs statuts, qui doivent être soumis à leur approbation; qu’ainsi le préfet de la Haute-Garonne n’a pas excédé ses pouvoirs, d’une part, en annulant les élections auxquelles il avait été procédé, contrairement à ces statuts, les 13 décembre 1896 et 7 janvier 1897, pour la nomination des membres du Comité administratif de la Caisse des Écoles de la Commune de Roques et des membres du bureau de ce Comité, en décidant qu’il serait procédé, le 14 mars 1897, à de nouvelles élections, et que le trésorier de l’ancien Comité resterait en fonctions jusqu'à la nomination de son successeur, et, d’autre part, en tenant pour régulières les élections qui ont eu lieu à la date par lui fixée; que si, par le premier de ces deux arrêtés, le préfet a signalé l’absence d’une disposition additionnelle à introduire dans les statuts, il résulte tant des termes de cet arrêté que des autres documents versés au dossier qu’il a entendu se borner à une simple indication sur laquelle l’Assemblée générale a été, d’ailleurs, appelée à délibérer ». Voir dans le même sens : Conseil d’État, 22 mai 1903 (Caisse des Écoles du 6e arrondissement de Paris, Fourcade, Dareste et autres). La jurisprudence est donc bien nette. Les Caisses des Écoles constituent, depuis leur création en 1867, des organismes administratifs, distincts de la commune, et ces organismes ont le caractère d’établissements publics communaux, comme par exemple les bureaux de bienfaisance. Les Caisses des Écoles doivent-elles, d’autre part, être considérées comme des établissements de bienfaisance ou comme des établissements scolaires? Dans le premier sens, on a fait remarquer que l’objet principal de ces Caisses était la distribution de secours aux élèves indigents; qu’elles poursuivaient donc un but purement ou tout au moins principalement charitable. Mais ce système n’a pas été consacré par la jurisprudence. Les Caisses des Écoles n’ont d'autre capacité que celle qui leur est reconnue par la loi du 10 avril 1867. Elles sont, d'après cette loi, destinées à encourager la fréquentation des écoles, par la distribution soit de récompenses, soit
du 6e arrondissement de Paris, Fourcade, Dareste et autres). La jurisprudence est donc bien nette. Les Caisses des Écoles constituent, depuis leur création en 1867, des organismes administratifs, distincts de la commune, et ces organismes ont le caractère d’établissements publics communaux, comme par exemple les bureaux de bienfaisance. Les Caisses des Écoles doivent-elles, d’autre part, être considérées comme des établissements de bienfaisance ou comme des établissements scolaires? Dans le premier sens, on a fait remarquer que l’objet principal de ces Caisses était la distribution de secours aux élèves indigents; qu’elles poursuivaient donc un but purement ou tout au moins principalement charitable. Mais ce système n’a pas été consacré par la jurisprudence. Les Caisses des Écoles n’ont d'autre capacité que celle qui leur est reconnue par la loi du 10 avril 1867. Elles sont, d'après cette loi, destinées à encourager la fréquentation des écoles, par la distribution soit de récompenses, soit de secours. Ce sont donc des établissements d’ordre scolaire, créés par une loi uniquement relative à l’enseignement primaire, et dans lesquels le caractère de bienfaisance est absolument subordonné au but scolaire. (En ce sens : Conseil d’État, Caisse des Écoles du 6e arrondissement de Paris, 22 mai 1903). La mission des Caisses des Écoles est-elle obligatoirement restreinte aux écoles publiques, ou leur action peut-elle également s’exercer sur les écoles privées? En d’autres termes, une Caisse des Écoles peut-elle distribuer des récompenses ou secours aux élèves d’une école primaire privée ? Cette question, très délicate, a été également tranchée par la jurisprudence. Pour résoudre, il fallait partir de ce principe que la Caisse des Écoles est un établissement scolaire annexe, un auxiliaire de l’école, et qu'ainsi ses attributions dépendaient du régime en vigueur pour l’enseignement primaire. Cela étant, la solution à donner à la question précitée devait varier suivant la période envisagée. La loi du 15 mars 1850, dans son article 17, semblait ne distinguer que deux espèces d’écoles : les écoles publiques, fondées ou entretenues par les communes, les départements ou l’État; les écoles privées, fondées et entretenues par des particuliers ou des associations. Mais l’article 36 permettait aux communes
des Caisses des Écoles est-elle obligatoirement restreinte aux écoles publiques, ou leur action peut-elle également s’exercer sur les écoles privées? En d’autres termes, une Caisse des Écoles peut-elle distribuer des récompenses ou secours aux élèves d’une école primaire privée ? Cette question, très délicate, a été également tranchée par la jurisprudence. Pour résoudre, il fallait partir de ce principe que la Caisse des Écoles est un établissement scolaire annexe, un auxiliaire de l’école, et qu'ainsi ses attributions dépendaient du régime en vigueur pour l’enseignement primaire. Cela étant, la solution à donner à la question précitée devait varier suivant la période envisagée. La loi du 15 mars 1850, dans son article 17, semblait ne distinguer que deux espèces d’écoles : les écoles publiques, fondées ou entretenues par les communes, les départements ou l’État; les écoles privées, fondées et entretenues par des particuliers ou des associations. Mais l’article 36 permettait aux communes d’échapper à l’obligation d’avoir une école publique, en pourvoyant à l’enseignement gratuit des indigents dans les écoles privées. D’où une troisième catégorie d’écoles : les écoles libres « tenant lieu d’écoles publiques », subventionnées par les communes. Ces dernières pouvaient même, quand elles avaient une école publique, subventionner des écoles privées, qui, dans ce cas, étaient soumises à l’inspection du Gouvernement. C’était une quatrième espèce d’école : l’école libre ne tenant pas lieu d'école publique, mais subventionnée par la commune. Donc, sous le régime scolaire établi par la loi du 15 mars 1850, l'école privée jouait un rôle considérable, non seulement en fait, mais en droit, dans l'organisation de l’instruction primaire. Le législateur encourageait à s’adresser à elle, comptait sur elle pour alléger les charges des communes et donnait toutes facilités à celles-ci pour la subvenir. Elle coopérait au service général de l’enseignement avec le bon vouloir et même la faveur de l'administration. Elle était l'auxiliaire de la commune pour l’instruction primaire. En réalité, la législation considérait le service public de l’enseignement comme assuré tout à la fois par les écoles publiques et les écoles privées, les unes remplaçant, suppléant, soulageant les autres. C’est sous ce régime que les Caisses
privées, qui, dans ce cas, étaient soumises à l’inspection du Gouvernement. C’était une quatrième espèce d’école : l’école libre ne tenant pas lieu d'école publique, mais subventionnée par la commune. Donc, sous le régime scolaire établi par la loi du 15 mars 1850, l'école privée jouait un rôle considérable, non seulement en fait, mais en droit, dans l'organisation de l’instruction primaire. Le législateur encourageait à s’adresser à elle, comptait sur elle pour alléger les charges des communes et donnait toutes facilités à celles-ci pour la subvenir. Elle coopérait au service général de l’enseignement avec le bon vouloir et même la faveur de l'administration. Elle était l'auxiliaire de la commune pour l’instruction primaire. En réalité, la législation considérait le service public de l’enseignement comme assuré tout à la fois par les écoles publiques et les écoles privées, les unes remplaçant, suppléant, soulageant les autres. C’est sous ce régime que les Caisses des Écoles furent créées, en 1867. Elles avaient pour but d’encourager la fréquentation de l’école par des récompenses aux élèves assidus et par des secours aux élèves indigents. Mais qu’était-ce que la fréquentation de l’école en 1867? C’était la fréquentation des écoles publiques ou privées, puisque le service de l’enseignement pouvait faire appel à ces deux catégories d’écoles et que les écoles privées pouvaient tenir lieu d’écoles publiques. Donc, à cette époque, les ressources des Caisses des Écoles devaient être employées au profit des élèves des écoles privées aussi bien qu’au profit des enfants fréquentant les écoles publiques. C’est ce qui se produisait en fait, et personne ne songeait à contester la légalité de ces distributions. Cette situation ne fut point modifiée par la loi du 28 mars 1882, qui rendait obligatoire, dans chaque commune, la création d’une Caisse des Écoles. La loi du 30 octobre 1886, au contraire, inaugure un régime nouveau. Cette loi reconnaît deux sortes d’écoles : les écoles publiques, fondées et entretenues par l’État, les départements et les communes; les écoles privées, fondées et entretenues par les particuliers ou des associations. Désormais, plus d’écoles privées tenant lieu d’écoles publiques. En présence de l’abrogation de la disposition
pouvait faire appel à ces deux catégories d’écoles et que les écoles privées pouvaient tenir lieu d’écoles publiques. Donc, à cette époque, les ressources des Caisses des Écoles devaient être employées au profit des élèves des écoles privées aussi bien qu’au profit des enfants fréquentant les écoles publiques. C’est ce qui se produisait en fait, et personne ne songeait à contester la légalité de ces distributions. Cette situation ne fut point modifiée par la loi du 28 mars 1882, qui rendait obligatoire, dans chaque commune, la création d’une Caisse des Écoles. La loi du 30 octobre 1886, au contraire, inaugure un régime nouveau. Cette loi reconnaît deux sortes d’écoles : les écoles publiques, fondées et entretenues par l’État, les départements et les communes; les écoles privées, fondées et entretenues par les particuliers ou des associations. Désormais, plus d’écoles privées tenant lieu d’écoles publiques. En présence de l’abrogation de la disposition de la loi de 1867, qui prévoyait des écoles privées subventionnées, la jurisprudence (Avis du Conseil d’État du 19 juillet 1888; Arrêt du Conseil d’État statuant au contentieux du 20 février 1891, ville de Vitré) admet que les communes ne peuvent plus accorder de subventions aux écoles privées. Comme conséquence de ce nouveau régime, la mission de la Caisse des Écoles se trouva modifiée. Ayant le caractère d’un établissement public scolaire, étant rattachée de façon étroite au service public de l’enseignement primaire, dont elle est un des organes, elle ne peut, comme la commune elle-même, employer ses ressources qu’au profit des écoles comprises dans ce service, parmi lesquelles ne figurent plus les écoles privées. Il ne lui est donc plus permis de distribuer des secours aux enfants fréquentant ces dernières écoles. Il en est ainsi, même si les statuts d’une Caisse des Écoles, régulièrement approuvés sous la législation antérieure à la loi du 30 octobre 1886, autorisent expressément la Caisse à disposer de ses ressources en faveur des écoles publiques et privées. En effet, ces statuts doivent être considérés comme non avenus en tant qu’ils sont inconciliables avec le nouveau régime de l’enseignement primaire. Doivent seuls être réservés les droits
de ce nouveau régime, la mission de la Caisse des Écoles se trouva modifiée. Ayant le caractère d’un établissement public scolaire, étant rattachée de façon étroite au service public de l’enseignement primaire, dont elle est un des organes, elle ne peut, comme la commune elle-même, employer ses ressources qu’au profit des écoles comprises dans ce service, parmi lesquelles ne figurent plus les écoles privées. Il ne lui est donc plus permis de distribuer des secours aux enfants fréquentant ces dernières écoles. Il en est ainsi, même si les statuts d’une Caisse des Écoles, régulièrement approuvés sous la législation antérieure à la loi du 30 octobre 1886, autorisent expressément la Caisse à disposer de ses ressources en faveur des écoles publiques et privées. En effet, ces statuts doivent être considérés comme non avenus en tant qu’ils sont inconciliables avec le nouveau régime de l’enseignement primaire. Doivent seuls être réservés les droits résultant de fondations autorisées dans des conditions particulières antérieurement à la loi de 1886. Toutes ces solutions ont été consacrées par trois arrêts (Caisse des Écoles du 6e arrondissement de Paris, Fourcade, Dareste et autres), rendus, le 22 mai 1903, par le Conseil d’État, conformément aux magistrales conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Romieu, auxquelles nous avons emprunté, en grande partie, les considérations qui précèdent touchant le caractère et la mission légale des Caisses des Ecoles. Il nous suffira de reproduire le premier de ces arrêts : « Considérant que les Caisses des Ecoles ont été instituées comme établissements publics, facultatifs à l’origine pour les communes, autorisées à les créer dans le but d’encourager et de faciliter la fréquentation des écoles primaires; que leur fonction consistant à distribuer, soit des récompenses, soit des secours, aux élèves indigents, ces distributions ne sont que le moyen d’assurer la fréquentation de l’école, but unique de leur institution; que à ce titre, elles sont, non des établissements de bienfaisance, mais des établissements scolaires annexes; que si, antérieurement à la loi du 30 octobre 1886, elles pouvaient employer leurs ressources en faveur de toutes les écoles primaires de la commune indistinctement, il ne doit