jeanflop/post_ocr_correction2 huggingface dataset:
égale. B Un traitement inégal entre les contribuables sanctionnés La transaction est une procédure qui peut être appliquée très largement. D'une part, elle peut être conclue à tout moment tant que l'imposition en cause n'est devenue définitive. Effectivement, la transaction ne présenterait plus d'intérêt dès lors où « le contribuable a laissé expirer le délai pour contester l'impôt ou si la procédure juridictionnelle est parvenue à son terme ». D'autre part, elle peut s'appliquer à toutes les impositions. Enfin, depuis 2004, la transaction ne s'applique plus aux seules pénalités, mais aussi aux intérêts de retard. Ainsi les parties à la transaction bénéficient d'une très grande liberté due à « un encadrement juridique faible ». Cependant cette liberté ne signifie pas pour autant que le contribuable dispose d'un large espace de négociation, comme il a été dit précédemment, la transaction s'apparente à un contrat d’adhésion pour ce dernier. En revanche, elle permet à l'administration de prendre une décision sans avoir à la justifier. D'autant plus que l'administré ignore les critères appliqués par l'administration qu’il s'agisse de la transaction qu'il l'intéresse ou des transactions accordées à d'autres. La transaction se révèle être « un acte secret (qui) laisse chaque administré dans l'ignorance totale de ce qui a été accordé à d'autres. Nul ne peut invoquer les précédents, le face à face est ici absolu ». Dans le cadre de la sanction, la marge de manœuvre laissée à l'administration est bien moindre. Il s'agit d'appliquer la loi par nature générale et impersonnelle. Le contribuable sanctionné ayant au plan légal l'assurance qu'un autre que lui dans la même situation sera traité à l'identique. Pour autant, au plan pratique, il s'avère que dans certaines hypothèses, la justification peut être plus ou moins correcte. Ainsi la Cour des comptes relève qu'en matière de majoration pour mauvaise foi il est parfois « difficile de comprendre pourquoi cette majoration a été ou non appliquée et pourquoi ». Néanmoins, dans ce cas le contribuable a toujours à sa disposition le recours juridictionnel. S'agissant de la transaction, la latitude laissée à l'administration est bien plus large. D'autant plus que s'inscrivant
totale de ce qui a été accordé à d'autres. Nul ne peut invoquer les précédents, le face à face est ici absolu ». Dans le cadre de la sanction, la marge de manœuvre laissée à l'administration est bien moindre. Il s'agit d'appliquer la loi par nature générale et impersonnelle. Le contribuable sanctionné ayant au plan légal l'assurance qu'un autre que lui dans la même situation sera traité à l'identique. Pour autant, au plan pratique, il s'avère que dans certaines hypothèses, la justification peut être plus ou moins correcte. Ainsi la Cour des comptes relève qu'en matière de majoration pour mauvaise foi il est parfois « difficile de comprendre pourquoi cette majoration a été ou non appliquée et pourquoi ». Néanmoins, dans ce cas le contribuable a toujours à sa disposition le recours juridictionnel. S'agissant de la transaction, la latitude laissée à l'administration est bien plus large. D'autant plus que s'inscrivant dans le domaine du pouvoir gracieux, l'administration peut accorder une remise de tout ou partie des pénalités non pour des motifs juridiques mais pour des raisons « qui tiennent à la bienveillance ou l'équité ». Cependant, du fait du manque de connaissances des critères applicables par l'administration d'une part, pour connaître les cas dans lesquels elle répond favorablement ou non à la demande de transaction et, d'autre part, lorsqu'elle a donné une réponse positive quel sera le montant de la remise accordée. Il existe nécessairement une forme d'inégalité entre les contribuables. Cette inégalité tient à la fois à des critères culturels et de connaissances juridiques, ainsi qu'économiques. Mais dans le cadre de la transaction, elle ne peut être qu'amplifiée du fait de la forte opacité qui règne à propos des critères de décision de l’administration lorsqu'elle exerce cette compétence. L'exercice de ce pouvoir gracieux ne serait pas remis en cause par une plus grande transparence dans la prise de décision, ne serait-ce que pour que la décision puisse être contrôlée au plan interne. La transaction est présentée comme un mode de règlement alternatif des litiges. Cependant, « il ne s'agit pas seulement de l'alternative à la justice étatique (...) mais
connaître les cas dans lesquels elle répond favorablement ou non à la demande de transaction et, d'autre part, lorsqu'elle a donné une réponse positive quel sera le montant de la remise accordée. Il existe nécessairement une forme d'inégalité entre les contribuables. Cette inégalité tient à la fois à des critères culturels et de connaissances juridiques, ainsi qu'économiques. Mais dans le cadre de la transaction, elle ne peut être qu'amplifiée du fait de la forte opacité qui règne à propos des critères de décision de l’administration lorsqu'elle exerce cette compétence. L'exercice de ce pouvoir gracieux ne serait pas remis en cause par une plus grande transparence dans la prise de décision, ne serait-ce que pour que la décision puisse être contrôlée au plan interne. La transaction est présentée comme un mode de règlement alternatif des litiges. Cependant, « il ne s'agit pas seulement de l'alternative à la justice étatique (...) mais aussi d'une alternative au droit positif ». Or cette alternative n’est pas accessible à tous, l'administration fiscale peut ne pas donner suite à la demande de transaction du contribuable. Et lorsque le principe de la transaction est accepté, la remise accordée peut l'être selon des critères inconnus qui peuvent aussi varier. Car, en cas de transaction, ce n'est plus la loi fiscale qui est appliquée mais les clauses d’un contrat, « la transaction a pour effet que tous les citoyens ne sont pas régis par les mêmes normes fiscales ». Ainsi le contribuable qui transige non seulement renonce à tout recours juridictionnel, mais il accepte aussi de ne pas savoir de manière certaine comment sera prise la décision l’intéressant. La seule certitude étant qu'il paiera moins que si les pénalités étaient appliquées dans toute leur amplitude. De même, il admet de manière implicite que l'administration puisse traiter différemment les contribuables. Cette acceptation repose sur le moins-disant que lui proposera l'administration. On comprend aisément la démarche du contribuable, mais réciproquement on peut s'interroger sur les raisons qui motivent l’administration à renoncer à tout ou partie des pénalités qu’elle estime dues. Quel intérêt pour l'administration de transiger ? La transaction est très
varier. Car, en cas de transaction, ce n'est plus la loi fiscale qui est appliquée mais les clauses d’un contrat, « la transaction a pour effet que tous les citoyens ne sont pas régis par les mêmes normes fiscales ». Ainsi le contribuable qui transige non seulement renonce à tout recours juridictionnel, mais il accepte aussi de ne pas savoir de manière certaine comment sera prise la décision l’intéressant. La seule certitude étant qu'il paiera moins que si les pénalités étaient appliquées dans toute leur amplitude. De même, il admet de manière implicite que l'administration puisse traiter différemment les contribuables. Cette acceptation repose sur le moins-disant que lui proposera l'administration. On comprend aisément la démarche du contribuable, mais réciproquement on peut s'interroger sur les raisons qui motivent l’administration à renoncer à tout ou partie des pénalités qu’elle estime dues. Quel intérêt pour l'administration de transiger ? La transaction est très souvent présentée par l’administration comme avantageuse pour le contribuable, mais certains éléments laissent à penser qu’elle l’est tout autant pour l’administration. Le motif le plus souvent avancé est celui selon lequel, la transaction aurait pour effet de permettre une imposition même en cas de doute sur son bien-fondé. Mais plus largement, il apparaît que la sanction ne peut faire l'objet d'aucune modulation par le juge, la transaction restant la seule possibilité de pouvoir l'assouplir en fonction des circonstances. C’est la raison la plus fréquemment avancée. Pour autant, selon M.-C. Esclassan, cette hypothèse n'est pas à exclure « mais (elle) n'occupe certainement qu'une place marginale ». Cependant en l'absence de toute information sur les transactions, il s'avère impossible de connaître l’ampleur de l'utilisation de la transaction même lorsqu'il existe un doute quant au bien-fondé de la régularité de l'imposition. Si l'on retient cette hypothèse, l’absence de publicité qui caractérise la transaction s'oppose précisément à la publicité inhérente au règlement juridictionnel du conflit. Dans certains cas, l'administration peut craindre qu'une décision rendue par une juridiction suprême « ne donne naissance à une jurisprudence nouvelle et défavorable ». Il est bien évident que cette remarque valable pour l’ensemble des transactions trouve un écho
largement, il apparaît que la sanction ne peut faire l'objet d'aucune modulation par le juge, la transaction restant la seule possibilité de pouvoir l'assouplir en fonction des circonstances. C’est la raison la plus fréquemment avancée. Pour autant, selon M.-C. Esclassan, cette hypothèse n'est pas à exclure « mais (elle) n'occupe certainement qu'une place marginale ». Cependant en l'absence de toute information sur les transactions, il s'avère impossible de connaître l’ampleur de l'utilisation de la transaction même lorsqu'il existe un doute quant au bien-fondé de la régularité de l'imposition. Si l'on retient cette hypothèse, l’absence de publicité qui caractérise la transaction s'oppose précisément à la publicité inhérente au règlement juridictionnel du conflit. Dans certains cas, l'administration peut craindre qu'une décision rendue par une juridiction suprême « ne donne naissance à une jurisprudence nouvelle et défavorable ». Il est bien évident que cette remarque valable pour l’ensemble des transactions trouve un écho particulier en matière de fiscalité. Le contentieux fiscal étant un contentieux de masse eu égard au nombre d'affaires traitées, toute décision susceptible d'être utilisée par d'autres contribuables dans la même situation risque d'avoir un effet démultiplié. On peut raisonnablement penser que dans certaines hypothèses l'administration optera pour un mode de règlement du litige qui ne permettra pas d'en faire un précédent. De même la transaction comme mode de règlement alternatif permet d'éviter que le litige ne soit porté devant le juge. Or le juge ne se prononce pas sur « les concessions réciproques, il a à analyser les faits et dire le droit ». Le juge pourra former sa conviction de différentes manières et prendre en considération des éléments autres que ceux sur lesquels la transaction s'est formée. De même, il y aura un « allègement considérable dans l'établissement des preuves ». Alors que devant le juge, la qualification annoncée par l'administration doit être établie à partir d'éléments probants qui seront soumis à son contrôle. Enfin devant le juge, la pénalité acquiert un caractère obligatoire. En effet, la qualification juridique est fondamentale ; dès que le juge énonce une qualification « il perd aussitôt tout pouvoir d'appréciation et doit impérativement
règlement du litige qui ne permettra pas d'en faire un précédent. De même la transaction comme mode de règlement alternatif permet d'éviter que le litige ne soit porté devant le juge. Or le juge ne se prononce pas sur « les concessions réciproques, il a à analyser les faits et dire le droit ». Le juge pourra former sa conviction de différentes manières et prendre en considération des éléments autres que ceux sur lesquels la transaction s'est formée. De même, il y aura un « allègement considérable dans l'établissement des preuves ». Alors que devant le juge, la qualification annoncée par l'administration doit être établie à partir d'éléments probants qui seront soumis à son contrôle. Enfin devant le juge, la pénalité acquiert un caractère obligatoire. En effet, la qualification juridique est fondamentale ; dès que le juge énonce une qualification « il perd aussitôt tout pouvoir d'appréciation et doit impérativement appliquer la sanction correspondante ». La transaction, moyen de moduler les pénalités. Le rapport rendu par la Commission présidée par M. Aicardi constatait, déjà en 1986, que les taux élevés des pénalités permettaient « les possibilités de transaction avec les vérificateurs ; pratique qui n'aurait aucune raison d'être si les pénalités étaient proportionnées à la gravité des infractions et aux facultés contributives des contribuables » . Ce constat est toujours d'actualité bien que les sanctions administratives fiscales aient été réformées . Cependant cette réforme en vue de simplification n'a pas pour autant entraîné une baisse des taux applicables. Plus récemment, certains auteurs ont même constaté que les sanctions sont mises en œuvre de manière plus systématique . L'application de pénalités proportionnées est à la fois un gage de prévisibilité et d'égalité devant la sanction. En revanche, la lourdeur de la sanction jointe au manque de flexibilité peuvent se révéler extrêmement difficiles à supporter pour le contribuable, notamment cette situation entraîne un manque de proportionnalité entre le manquement et les facultés contributives. De plus, malgré une forte divergence entre le Conseil d'État et la Cour de cassation, la solution à présent unanime est que le juge de l'impôt n'a pas à
pénalités étaient proportionnées à la gravité des infractions et aux facultés contributives des contribuables » . Ce constat est toujours d'actualité bien que les sanctions administratives fiscales aient été réformées . Cependant cette réforme en vue de simplification n'a pas pour autant entraîné une baisse des taux applicables. Plus récemment, certains auteurs ont même constaté que les sanctions sont mises en œuvre de manière plus systématique . L'application de pénalités proportionnées est à la fois un gage de prévisibilité et d'égalité devant la sanction. En revanche, la lourdeur de la sanction jointe au manque de flexibilité peuvent se révéler extrêmement difficiles à supporter pour le contribuable, notamment cette situation entraîne un manque de proportionnalité entre le manquement et les facultés contributives. De plus, malgré une forte divergence entre le Conseil d'État et la Cour de cassation, la solution à présent unanime est que le juge de l'impôt n'a pas à moduler le montant de la sanction afin de tenir compte du comportement du contribuable. Ainsi, sauf dans l'hypothèse dans laquelle le contribuable sanctionné est certain d’obtenir l'annulation de la sanction par la remise en cause de la qualification par le juge, il lui semblera moins coûteux et moins hasardeux d'opter pour une demande de transaction plutôt qu'un recours juridictionnel. Le fait que le juge ne puisse moduler la sanction infligée par l'administration place le contribuable dans une situation sans nuance, la sanction sera appliquée ou non. Le juge pourra éventuellement requalifier le manquement et ainsi la sanction pourra être modifiée. Néanmoins, il ne s'agit pas à proprement parler d'un pouvoir de modulation. Cette forme de modulation par la transaction vient remplacer celle que ne peut exercer le juge de l'impôt. Et au final, la transaction par cette fonction modulatrice permet un recouvrement plus aisé non seulement des droits en principal, mais aussi des pénalités devenues plus acceptables pour le contribuable. Benoit FLEURY Professeur agrégé des facultés de Droit Directeur général adjoint des Services du Conseil Général de la Vendée Direction juridique et du contrôle de gestion Le principe de la libre administration des collectivités territoriales en matière financière Cons. const.,
pour une demande de transaction plutôt qu'un recours juridictionnel. Le fait que le juge ne puisse moduler la sanction infligée par l'administration place le contribuable dans une situation sans nuance, la sanction sera appliquée ou non. Le juge pourra éventuellement requalifier le manquement et ainsi la sanction pourra être modifiée. Néanmoins, il ne s'agit pas à proprement parler d'un pouvoir de modulation. Cette forme de modulation par la transaction vient remplacer celle que ne peut exercer le juge de l'impôt. Et au final, la transaction par cette fonction modulatrice permet un recouvrement plus aisé non seulement des droits en principal, mais aussi des pénalités devenues plus acceptables pour le contribuable. Benoit FLEURY Professeur agrégé des facultés de Droit Directeur général adjoint des Services du Conseil Général de la Vendée Direction juridique et du contrôle de gestion Le principe de la libre administration des collectivités territoriales en matière financière Cons. const., déc. n° 2011-142/145 QPC, 30 juin 2011, Dpt Seine-Saint-Denis et autres [concours de l'Etat au financement par les départements du RMI, du RMA et du RSA]. Cons. const., déc. n° 2011-143 QPC, 30 juin 2011, Dpt Seine-Saint-Denis et de l'Hérault [concours de l'Etat au financement par les départements de l'aide personnalisée à l'autonomie]. Cons. const., déc. n° 2011-144 QPC, 30 juin 2011, Dpt de l'Hérault et des Côtes-d'Armor [concours de l'Etat au financement par les départements de la prestation de compensation du handicap] Les dispositions législatives régissant les compensations financières pour l'exercice des compétences en matière d'aide personnalisée à l'autonomie (APA), de prestation de compensation du handicap (PCH), de revenu minimum d'insertion (RMI) et de revenu de solidarité active (RSA) sont-elles conformes à la Constitution ? Tel était en substance et à nouveau l'épineuse question soumise au Conseil Constitutionnel. Par une série de décisions du 20 avril 2011, le Conseil d'État renvoyait en effet au juge constitutionnel trois questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) soulevées par quatre départements (28 en ajoutant les intervenants) relatives aux compensations financières versées par l’État aux départements pour les charges transférées par les lois successives de décentralisation . En cause, deux dispositions désormais bien connues de
personnalisée à l'autonomie]. Cons. const., déc. n° 2011-144 QPC, 30 juin 2011, Dpt de l'Hérault et des Côtes-d'Armor [concours de l'Etat au financement par les départements de la prestation de compensation du handicap] Les dispositions législatives régissant les compensations financières pour l'exercice des compétences en matière d'aide personnalisée à l'autonomie (APA), de prestation de compensation du handicap (PCH), de revenu minimum d'insertion (RMI) et de revenu de solidarité active (RSA) sont-elles conformes à la Constitution ? Tel était en substance et à nouveau l'épineuse question soumise au Conseil Constitutionnel. Par une série de décisions du 20 avril 2011, le Conseil d'État renvoyait en effet au juge constitutionnel trois questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) soulevées par quatre départements (28 en ajoutant les intervenants) relatives aux compensations financières versées par l’État aux départements pour les charges transférées par les lois successives de décentralisation . En cause, deux dispositions désormais bien connues de la Constitution : l’article 72 consacrant le principe de libre administration des collectivités territoriales et sa déclinaison financière, notamment l’alinéa 4 de l'article 72-2 au terme duquel : « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Sur ce fondement classique de la grogne des collectivités , les départements requérants reprochaient aux dispositifs existants de ne pas assurer une compensation dynamique et à l'euro près des charges transférées. L'originalité de la transmission de ces QPC réside d'ailleurs moins dans les garanties constitutionnelles invoquées que dans le raisonnement du juge administratif sur lequel nous aurons l'occasion de revenir. On pouvait même s'interroger sur l'utilité d'un tel recours dans la mesure où les Sages de la rue Montpensier avaient déjà eu l'occasion de s'exprimer sur cette matière et d'opposer des fins de non-recevoir aussi bien aux communes s'agissant de la compensation financière liée aux passeports et aux cartes d’identité qu'aux départements à propos de la mesure d'accompagnement. On soulignera cependant ici que
à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Sur ce fondement classique de la grogne des collectivités , les départements requérants reprochaient aux dispositifs existants de ne pas assurer une compensation dynamique et à l'euro près des charges transférées. L'originalité de la transmission de ces QPC réside d'ailleurs moins dans les garanties constitutionnelles invoquées que dans le raisonnement du juge administratif sur lequel nous aurons l'occasion de revenir. On pouvait même s'interroger sur l'utilité d'un tel recours dans la mesure où les Sages de la rue Montpensier avaient déjà eu l'occasion de s'exprimer sur cette matière et d'opposer des fins de non-recevoir aussi bien aux communes s'agissant de la compensation financière liée aux passeports et aux cartes d’identité qu'aux départements à propos de la mesure d'accompagnement. On soulignera cependant ici que les deux articles ne peuvent être invoqués systématiquement. S'agissant des lois adoptées après 2003, les deux peuvent légitimer une action. Pour les textes antérieurs, seul l’article 72 sera efficient, dans la mesure où l’article 72-2 résulte de la révision constitutionnelle de 2003. 150 N° 2 Février 2012 Gestion & Finances Publiques L'ement social personnalisé. Les tensions persistant entre l'État et les collectivités, cette nouvelle saisine du Conseil constitutionnel s'explique largement par les enjeux des questions soulevées, qu'il convient donc de cerner au plus près avant d'analyser les réponses apportées par le juge constitutionnel dans ses trois décisions du 30 juin 2011, lesquelles confirment en l'affinant sa jurisprudence précédente. Les enjeux de cette affaire de la compensation financière des transferts de compétence en matière de décentralisation sociale auraient pu n'être qu'un cas parmi ceux déjà évoqués. Elle s'inscrit d'ailleurs sans aucun doute dans la suite logique du contentieux de la libre administration des collectivités territoriales. Elle se double cependant d'un contexte financier particulier qui accentue incontestablement son importance en l’érigeant en étape décisive sur arrière-fond de réforme des collectivités. Elle éclaire en outre d'un autre jour la transmission par le Conseil d'État de ces fameuses QPC. Des finances départementales sous tension.