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consentie que par l’Assemblée communale. Mieux inspirés, les intéressés déférèrent alors au Conseil d’Etat pour excès ou détournement de pouvoir la décision du maire leur refusant une concession à titre onéreux. La question, qui se posait devant la Haute Juridiction administrative, était celle de savoir si le maire avait pu légalement rejeter la demande d’une concession de terrain à titre onéreux, en se fondant sur un motif tel que celui qu’il avait invoqué : souci de ne point provoquer de dissensions morales dans la commune en ajoutant au monument de caractère neutre, érigé sur la place publique à tous les enfants de la commune morts pour la France, un monument de caractère religieux, élevé dans le cimetière, et n’intéressant qu’une fraction d’habitants. Pour résoudre cette question, il fallait rechercher quelles étaient, d’après la loi et d’après la jurisprudence antérieure, la nature et l’étendue des pouvoirs qui appartiennent au maire en ce qui touche l’aménagement des cimetières et la délivrance des concessions. Les pouvoirs de police des maires dans les cimetières sont fondés sur les articles 16 et 17 du décret du 33 prairial an XII et sur l’article 97-4° de la loi du 5 avril 1884. Les articles 16 et 17 du décret du 23 prairial an XII sont ainsi conçus : « Les lieux de sépulture, soit qu'ils appartiennent aux communes, soit qu’ils appartiennent aux particuliers, seront soumis à l’autorité, police et surveillance des administrations municipales » (art. 16). « Les autorités locales sont spécialement chargées de maintenir l’exécution des lois et règlements qui prohibent les exhumations non autorisées et d’empêcher qu’il ne se commette, dans les lieux de sépulture, aucun désordre ou qu’on s’y permette aucun acte contraire au respect dû à la mémoire des morts » (art. 17). L’article 97 de la loi du 5 avril 1884 porte : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 4° Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières, sans qu’il soit
17 du décret du 23 prairial an XII sont ainsi conçus : « Les lieux de sépulture, soit qu'ils appartiennent aux communes, soit qu’ils appartiennent aux particuliers, seront soumis à l’autorité, police et surveillance des administrations municipales » (art. 16). « Les autorités locales sont spécialement chargées de maintenir l’exécution des lois et règlements qui prohibent les exhumations non autorisées et d’empêcher qu’il ne se commette, dans les lieux de sépulture, aucun désordre ou qu’on s’y permette aucun acte contraire au respect dû à la mémoire des morts » (art. 17). L’article 97 de la loi du 5 avril 1884 porte : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 4° Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort ». Se fondant sur ces textes, les auteurs et la jurisprudence reconnaissent aux maires les pouvoirs les plus étendus au point de vue de l’aménagement des cimetières. Un maire ne saurait, évidemment, sans excès de pouvoir, refuser la délivrance d’une concession à un particulier qui se soumet aux conditions du règlement municipal. (Voir : Monsarrat, contrats et concessions des communes, page 407). Mais est-il tenu d’accorder l’emplacement vacant, désigné par le demandeur? Le Conseil d’Etat a tranché cette question par un arrêt de Bastard, du 20 avril 1883, intervenu dans les circonstances suivantes. Un sieur Sourreil, appartenant à la religion protestante, demanda, après la promulgation de la loi du 14 novembre 1881 abrogeant les dispositions du décret du 23 prairial an XII qui exigeaient un lieu de sépulture particulier pour chaque culte, une concession dans le cimetière catholique, en désignant un emplacement déterminé. Le maire, tout en lui offrant successivement plusieurs terrains dans ce cimetière, refusa l’emplacement demandé. L’intéressé s’adressa alors au préfet, qui, croyant voir chez le maire une intention de tourner la loi
des cimetières. Un maire ne saurait, évidemment, sans excès de pouvoir, refuser la délivrance d’une concession à un particulier qui se soumet aux conditions du règlement municipal. (Voir : Monsarrat, contrats et concessions des communes, page 407). Mais est-il tenu d’accorder l’emplacement vacant, désigné par le demandeur? Le Conseil d’Etat a tranché cette question par un arrêt de Bastard, du 20 avril 1883, intervenu dans les circonstances suivantes. Un sieur Sourreil, appartenant à la religion protestante, demanda, après la promulgation de la loi du 14 novembre 1881 abrogeant les dispositions du décret du 23 prairial an XII qui exigeaient un lieu de sépulture particulier pour chaque culte, une concession dans le cimetière catholique, en désignant un emplacement déterminé. Le maire, tout en lui offrant successivement plusieurs terrains dans ce cimetière, refusa l’emplacement demandé. L’intéressé s’adressa alors au préfet, qui, croyant voir chez le maire une intention de tourner la loi du 14 novembre 1881, crut devoir accorder lui-même la concession sollicitée. Sur pourvoi du maire, l’arrêté préfectoral fut annulé par le Conseil d’Etat dans les termes suivants : « Considérant que le maire de la commune de Sauveterre-d’Astaffort ne s’est pas refusé à accorder au sieur Sourreil, en exécution de la loi du 14 novembre 1881, une concession dans le cimetière de Gudech; qu’il s’est borné à déclarer qu’un certain emplacement, spécialement demandé par ledit sieur Sourreil, ne pouvait être affecté à cette concession sans nuire au bon aménagement des tombes; qu’à défaut de cet emplacement, d’autres terrains faisant partie du même cimetière ont été expressément offerts au demandeur; « Considérant qu’en prenant cette décision dans les circonstances ci-dessus rapportées, le maire de la commune de Sauveterre-d’Astaffort a agi dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 16 du décret du 23 prairial an XII, d’après lequel les lieux de sépulture sont soumis à l’autorité, police et surveillance des administrations municipales; qu’il suit de là que la mesure dont s’agit n’était pas de celles auxquelles il peut être procédé d’office par le Préfet, par application de l’article 15 de la loi du 18 juillet 1837, et qu’en prenant
la loi du 14 novembre 1881, une concession dans le cimetière de Gudech; qu’il s’est borné à déclarer qu’un certain emplacement, spécialement demandé par ledit sieur Sourreil, ne pouvait être affecté à cette concession sans nuire au bon aménagement des tombes; qu’à défaut de cet emplacement, d’autres terrains faisant partie du même cimetière ont été expressément offerts au demandeur; « Considérant qu’en prenant cette décision dans les circonstances ci-dessus rapportées, le maire de la commune de Sauveterre-d’Astaffort a agi dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 16 du décret du 23 prairial an XII, d’après lequel les lieux de sépulture sont soumis à l’autorité, police et surveillance des administrations municipales; qu’il suit de là que la mesure dont s’agit n’était pas de celles auxquelles il peut être procédé d’office par le Préfet, par application de l’article 15 de la loi du 18 juillet 1837, et qu’en prenant l’arrêté attaqué le préfet de Lot-et-Garonne a excédé ses pouvoirs ». Ainsi, le maire peut, pour motifs tirés du bon aménagement des tombes, délivrer au postulant d’une concession un terrain autre que celui qu’il demande. Les pouvoirs du maire en ce qui touche l’aménagement du cimetière sont toutefois limités par l’obligation qui lui incombe de respecter les droits des concessionnaires. Il peut prescrire l’établissement d’allées dans le cimetière, mais ne saurait, dans ce but, déplacer une concession sans le consentement du titulaire. MATIÈRES GÉNÉRALES Nous lisons à ce sujet dans le Traité de Cimetières, de Fay, qui fait autorité en la matière : « Le maire ne pourrait déplacer un monument funèbre pour la rectification d’un chemin d’accès sans le consentement du propriétaire. Il est de principe, en effet, que le repos des morts ne doit pas être troublé sauf les cas de nécessité absolue. Or, s’il s’agissait de donner à un chemin un tracé plus ou moins direct, il n’y aurait pas là un intérêt suffisant. On ne saurait procéder dans les cimetières comme sur des terrains libres et s’il importe d’y introduire de la régularité au point de vue de la circulation, cette régularité doit être obtenue graduellement
l’obligation qui lui incombe de respecter les droits des concessionnaires. Il peut prescrire l’établissement d’allées dans le cimetière, mais ne saurait, dans ce but, déplacer une concession sans le consentement du titulaire. MATIÈRES GÉNÉRALES Nous lisons à ce sujet dans le Traité de Cimetières, de Fay, qui fait autorité en la matière : « Le maire ne pourrait déplacer un monument funèbre pour la rectification d’un chemin d’accès sans le consentement du propriétaire. Il est de principe, en effet, que le repos des morts ne doit pas être troublé sauf les cas de nécessité absolue. Or, s’il s’agissait de donner à un chemin un tracé plus ou moins direct, il n’y aurait pas là un intérêt suffisant. On ne saurait procéder dans les cimetières comme sur des terrains libres et s’il importe d’y introduire de la régularité au point de vue de la circulation, cette régularité doit être obtenue graduellement et sans porter atteinte à des situations acquises ». La jurisprudence du Conseil d’Etat s’est prononcée dans le même sens. À la suite de l’adoption d’un projet d’agrandissement et de nouvel aménagement du cimetière, le maire de la Mure avait pris un arrêté interdisant les inhumations dans certaines concessions trentenaires à partir de la cinquième année précédant leur expiration et refusant aux titulaires le droit de renouveler sur place leurs concessions. Le Conseil des Ministres Pétain, 27 mai 1892, annula en ces termes ledit arrêté : « Considérant que, si l’article 5 de l’ordonnance du 6 décembre 1843 autorise le « déplacement des concessions dans le cas de translation de lieux de sépulture, l’agrandissement et le nouvel aménagement d’un cimetière ne peuvent être assimilés à une translation, alors que la destination des terrains primitivement concédés n’est pas changée et qu’ils continuent à rester affectés aux inhumations; « Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article 3 de l’ordonnance précitée, les concessions trentenaires sont renouvelables indéfiniment à l’expiration de chaque période de trente ans, moyennant le paiement d’une nouvelle redevance ne pouvant dépasser le taux de la première, et que cette disposition interdit également tout changement arbitraire dans l’assiette de la concession
à partir de la cinquième année précédant leur expiration et refusant aux titulaires le droit de renouveler sur place leurs concessions. Le Conseil des Ministres Pétain, 27 mai 1892, annula en ces termes ledit arrêté : « Considérant que, si l’article 5 de l’ordonnance du 6 décembre 1843 autorise le « déplacement des concessions dans le cas de translation de lieux de sépulture, l’agrandissement et le nouvel aménagement d’un cimetière ne peuvent être assimilés à une translation, alors que la destination des terrains primitivement concédés n’est pas changée et qu’ils continuent à rester affectés aux inhumations; « Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article 3 de l’ordonnance précitée, les concessions trentenaires sont renouvelables indéfiniment à l’expiration de chaque période de trente ans, moyennant le paiement d’une nouvelle redevance ne pouvant dépasser le taux de la première, et que cette disposition interdit également tout changement arbitraire dans l’assiette de la concession et toute modification dans le prix; « Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le maire de la Mure, qui, dans les circonstances de l’affaire, ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs, changer contre le gré des requérants l’emplacement de leur ancienne concession trentenaire, n’a pu valablement leur interdire d’y faire aucune inhumation à partir de l’expiration de la vingt-cinquième année ». De même, à la date du 12 janvier 1917 (arrêt Devoncourt et Dames Dumuy et Barbarin), le Conseil d’Etat a annulé, comme entachée d’excès de pouvoir, pour violation de l’article 3 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, la décision par laquelle un maire avait refusé de renouveler, au bout de la période de trente ans, une concession trentenaire dans le cimetière communal sans en changer l’assiette, par le motif que, en vertu d’un arrêté municipal pris pour l’aménagement intérieur du cimetière, une allée centrale devait passer dans le terrain concédé. Cet arrêt est ainsi conçu : «« Considérant qu’aux termes de l’article 3 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, « les concessions trentenaires sont renouvelables indéfiniment à l’expiration de chaque période de trente ans, moyennant le paiement d’une nouvelle redevance qui ne peut dépasser le taux de la
faire aucune inhumation à partir de l’expiration de la vingt-cinquième année ». De même, à la date du 12 janvier 1917 (arrêt Devoncourt et Dames Dumuy et Barbarin), le Conseil d’Etat a annulé, comme entachée d’excès de pouvoir, pour violation de l’article 3 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, la décision par laquelle un maire avait refusé de renouveler, au bout de la période de trente ans, une concession trentenaire dans le cimetière communal sans en changer l’assiette, par le motif que, en vertu d’un arrêté municipal pris pour l’aménagement intérieur du cimetière, une allée centrale devait passer dans le terrain concédé. Cet arrêt est ainsi conçu : «« Considérant qu’aux termes de l’article 3 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, « les concessions trentenaires sont renouvelables indéfiniment à l’expiration de chaque période de trente ans, moyennant le paiement d’une nouvelle redevance qui ne peut dépasser le taux de la première; que cette disposition a pour effet d’interdire également tout changement dans l’assiette de la concession et toute modification dans le prix; que si l’article 5 de ladite ordonnance autorise le déplacement des concessions dans le cas de translation des lieux de sépulture, le nouvel aménagement d’un cimetière ne peut être assimilé à une translation; qu’il suit de là que le maire de Villequiers, en refusant aux requérants le renouvelement de leur concession, sans prétexte de se conformer à un arrêté d’aménagement, a méconnu les dispositions réglementaires ci-dessus rappelées et a, par suite, excédé ses pouvoirs ». En vertu de ses pouvoirs touchant l’aménagement du cimetière, le maire peut prescrire l'abatage d’arbres de haute tige plantés sur des tombes, si ceux-ci entretiennent une humidité malsaine en empêchant la circulation de l’air (Conseil d’Etat, de Surmain, 19 avril 1907). Mais il ne pourrait prescrire un abatage en vue de réprimer une prétendue atteinte au domaine communal : un tel objet étant étranger à ses attributions de police (Conseil d’Etat, Barbarin, 6 février 1914). Le Comité de l’Ecole des Communes a admis (année 1907, page 18) que, dans le cas où des arbres plantés dans un cimetière sur des concessions perpétuelles menaçaient
être assimilé à une translation; qu’il suit de là que le maire de Villequiers, en refusant aux requérants le renouvelement de leur concession, sans prétexte de se conformer à un arrêté d’aménagement, a méconnu les dispositions réglementaires ci-dessus rappelées et a, par suite, excédé ses pouvoirs ». En vertu de ses pouvoirs touchant l’aménagement du cimetière, le maire peut prescrire l'abatage d’arbres de haute tige plantés sur des tombes, si ceux-ci entretiennent une humidité malsaine en empêchant la circulation de l’air (Conseil d’Etat, de Surmain, 19 avril 1907). Mais il ne pourrait prescrire un abatage en vue de réprimer une prétendue atteinte au domaine communal : un tel objet étant étranger à ses attributions de police (Conseil d’Etat, Barbarin, 6 février 1914). Le Comité de l’Ecole des Communes a admis (année 1907, page 18) que, dans le cas où des arbres plantés dans un cimetière sur des concessions perpétuelles menaçaient sérieusement les constructions voisines, le maire aurait le droit de mettre les concessionnaires à leur charge de les enlever. Le Tribunal civil de Nice, par jugement du 6 janvier 1910, rapporté dans l'Ecole des Communes, année 1910, page 188, s’est déclaré incompétent pour statuer sur une action en dommages-intérêts formée contre la commune de la Turbie pour préjudice causé au demandeur par le déplacement d’une concession temporaire dans le cimetière communal, à l’occasion d’un nouvel aménagement dudit cimetière. Cet aménagement, dit en substance le tribunal, rentre dans les fonctions municipales, constitue un acte d’administration et de police. À ce titre, il échappe à l’appréciation des tribunaux civils, si on n'allège pas contre le maire une faute personnelle se détachant de l'exercice de ses fonctions. Les règles régissant les pouvoirs des maires en matière d’aménagement des cimetières et de délivrance des concessions étant ainsi posées, faisons en l’application à l’affaire concernant la commune de Vauchrin, sur laquelle le Conseil d’Etat était appelé à se prononcer. Le maire, nous l’avons dit, était saisi d’une demande de concession portant sur un terrain déterminé. Il aurait pu, en se fondant sur un motif tiré de la nécessité d’assurer un bon aménagement des tombes et
contre la commune de la Turbie pour préjudice causé au demandeur par le déplacement d’une concession temporaire dans le cimetière communal, à l’occasion d’un nouvel aménagement dudit cimetière. Cet aménagement, dit en substance le tribunal, rentre dans les fonctions municipales, constitue un acte d’administration et de police. À ce titre, il échappe à l’appréciation des tribunaux civils, si on n'allège pas contre le maire une faute personnelle se détachant de l'exercice de ses fonctions. Les règles régissant les pouvoirs des maires en matière d’aménagement des cimetières et de délivrance des concessions étant ainsi posées, faisons en l’application à l’affaire concernant la commune de Vauchrin, sur laquelle le Conseil d’Etat était appelé à se prononcer. Le maire, nous l’avons dit, était saisi d’une demande de concession portant sur un terrain déterminé. Il aurait pu, en se fondant sur un motif tiré de la nécessité d’assurer un bon aménagement des tombes et à condition, bien entendu, que ce motif n’apparût pas comme un simple prétexte, refuser le terrain demandé et en proposer un autre. Mais, comme nous l’avons vu, le maire avait invoqué à l’appui de son refus une raison d’une tout autre nature, n’ayant aucun rapport avec l’aménagement du cimetière. Sa décision ne trouvait donc point de base légale dans les pouvoirs très étendus que la loi lui reconnaît en cette matière. Le maire de Vauchrin aurait-il pu, la demande de concession dont il était saisi ayant pour but, d’après les indications mêmes des postulants, d’élever un monument religieux sur la tombe des soldats qui seraient enterrés dans cette concession, se fonder, pour repousser cette demande, sur le principe de la neutralité religieuse des cimetières? Il est intéressant d’étudier ce point et de préciser en quoi consiste au juste la neutralité religieuse des cimetières, car beaucoup de municipalités ont à ce sujet des idées complètement fausses. L’article 15 du décret du 23 prairial an XII portait : « Dans les communes où l’on professe plusieurs cultes, chaque culte doit avoir un lieu d’inhumation particulier, et, dans le cas où il n’y aurait qu’un seul cimetière, on le partagera par des murs,
décision ne trouvait donc point de base légale dans les pouvoirs très étendus que la loi lui reconnaît en cette matière. Le maire de Vauchrin aurait-il pu, la demande de concession dont il était saisi ayant pour but, d’après les indications mêmes des postulants, d’élever un monument religieux sur la tombe des soldats qui seraient enterrés dans cette concession, se fonder, pour repousser cette demande, sur le principe de la neutralité religieuse des cimetières? Il est intéressant d’étudier ce point et de préciser en quoi consiste au juste la neutralité religieuse des cimetières, car beaucoup de municipalités ont à ce sujet des idées complètement fausses. L’article 15 du décret du 23 prairial an XII portait : « Dans les communes où l’on professe plusieurs cultes, chaque culte doit avoir un lieu d’inhumation particulier, et, dans le cas où il n’y aurait qu’un seul cimetière, on le partagera par des murs, haies ou fossés, en autant de parties qu’il y aura de cultes différents. avec une entrée particulière pour chacun, et en proportionnant cet espace au nombre d’habitants de chaque culte ». Le but que le législateur s’était proposé était de conserver à l’inhumation un caractère religieux, de façon que chaque culte pût accomplir, dans la partie du cimetière qui lui était réservée, ses rites et ses cérémonies propres. Rien ne s’opposait donc, à cette époque, à l’érection dans les cimetières, en quelque emplacement que ce fût, de monuments ou d’emblèmes religieux ayant pour objet de consacrer le lieu de sépulture à la confession religieuse à laquelle il était affecté. Quant aux monuments funéraires, toute liberté était laissée aux possesseurs de concessions pour les édifier à leur gré, sous la seule condition de ne troubler en rien le bon ordre, la sécurité publique et le respect dû au souvenir des morts. C’est dans cet esprit qu’était conçu l’article 12 du décret de prairial, suivant lequel il était permis « à chaque particulier, sans besoin d’autorisation, de faire placer sur la fosse de son parent ou ami une pierre sépulcrale, ou autre signe distinctif de sépulture, ainsi qu’il a été pratiqué jusqu’à
culte pût accomplir, dans la partie du cimetière qui lui était réservée, ses rites et ses cérémonies propres. Rien ne s’opposait donc, à cette époque, à l’érection dans les cimetières, en quelque emplacement que ce fût, de monuments ou d’emblèmes religieux ayant pour objet de consacrer le lieu de sépulture à la confession religieuse à laquelle il était affecté. Quant aux monuments funéraires, toute liberté était laissée aux possesseurs de concessions pour les édifier à leur gré, sous la seule condition de ne troubler en rien le bon ordre, la sécurité publique et le respect dû au souvenir des morts. C’est dans cet esprit qu’était conçu l’article 12 du décret de prairial, suivant lequel il était permis « à chaque particulier, sans besoin d’autorisation, de faire placer sur la fosse de son parent ou ami une pierre sépulcrale, ou autre signe distinctif de sépulture, ainsi qu’il a été pratiqué jusqu’à présent ». Ce régime resta longtemps en vigueur, sans autre modification que l’obligation, imposée par l’article 6 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, de soumettre à l’approbation du maire les inscriptions funéraires, destinées à être gravées sur les tombeaux. Le principe de la neutralité des cimetières, correspondant à une conception nouvelle de la liberté de conscience, a fait son apparition dans notre législation avec la loi du 14 novembre 1881, dont l’article unique déclare expressément abrogé l’article 15 du décret du 23 prairial an XII. Désormais, plus de séparation, dans un même lieu de sépulture, entre les emplacements affectés à chaque culte distinct. Mais aucun texte n’interdisait encore d’élever dans les cimetières, en dehors des terrains de concession, des monuments ou emblèmes, collectifs en quelque sorte affectant le caractère d’une consécration religieuse. La neutralité confessionnelle des cimetières se trouve affirmée avec plus de précision dans l’article 97, paragraphe 4, de la loi du 5 avril 1884. Ce texte, après avoir mentionné, parmi les objets que comprend la police municipale, « les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières », ajoute la disposition suivante : « Sans qu’il soit permis d’établir des distinctions