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nouvelle de la liberté de conscience, a fait son apparition dans notre législation avec la loi du 14 novembre 1881, dont l’article unique déclare expressément abrogé l’article 15 du décret du 23 prairial an XII. Désormais, plus de séparation, dans un même lieu de sépulture, entre les emplacements affectés à chaque culte distinct. Mais aucun texte n’interdisait encore d’élever dans les cimetières, en dehors des terrains de concession, des monuments ou emblèmes, collectifs en quelque sorte affectant le caractère d’une consécration religieuse. La neutralité confessionnelle des cimetières se trouve affirmée avec plus de précision dans l’article 97, paragraphe 4, de la loi du 5 avril 1884. Ce texte, après avoir mentionné, parmi les objets que comprend la police municipale, « les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières », ajoute la disposition suivante : « Sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt, ou des circonstances qui ont accompagné sa mort ». Enfin, le régime actuel des cimetières a reçu sa formule définitive dans l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Eglises et de l’Etat, aux termes duquel : « Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public quel que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions ». En présence de ce texte, il est certain que, désormais, on ne peut plus ériger, comme on le faisait fréquemment autrefois, des monuments ou emblèmes religieux, tels que des calvaires ou des croix, dans les parties publiques des cimetières, c’est-à-dire ailleurs que sur les tombes ou les terrains de sépulture. Mais, en ce qui touche les pierres tombales, les monuments ou tombeaux édifiés au-dessus d’un caveau, ou même les terrains concédés à des particuliers, mais non encore occupés, il n’a été en rien dérogé au régime antérieur, qui permettait d’y apposer ou d’y élever
l’Etat, aux termes duquel : « Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public quel que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions ». En présence de ce texte, il est certain que, désormais, on ne peut plus ériger, comme on le faisait fréquemment autrefois, des monuments ou emblèmes religieux, tels que des calvaires ou des croix, dans les parties publiques des cimetières, c’est-à-dire ailleurs que sur les tombes ou les terrains de sépulture. Mais, en ce qui touche les pierres tombales, les monuments ou tombeaux édifiés au-dessus d’un caveau, ou même les terrains concédés à des particuliers, mais non encore occupés, il n’a été en rien dérogé au régime antérieur, qui permettait d’y apposer ou d’y élever des signes et emblèmes religieux. Ce droit a même été expressément confirmé par la loi. Ainsi le pouvoir et même le devoir du maire de faire observer la loi, en assurant la neutralité confessionnelle du cimetière, se meuvent dans des limites que le législateur a pris le soin de tracer lui-même, pour couper court à toute contestation. L’exercice des pouvoirs de police doit, à peine de nullité, se concilier avec les garanties assurées aux citoyens tant par le principe général inscrit au frontispice de la loi du 9 décembre 1905 que par les dispositions formelles de son article 28. Le Conseil d’Etat a eu occasion de faire application de ces règles. Le sieur Gonot, curé de Perrigny-sur-Arnine, ayant acquis une concession de deux mètres carrés dans le cimetière communal pour y fonder la sépulture et celle de deux personnes de sa famille, fit ériger sur ce terrain une croix de quatre mètres de haut. Le maire prit un arrêté lui en prescrivant l'enlèvement. Considérant, disait l'arrêté, que cette croix, portant pour inscription "O Crux ave spes nostra", repose sur un terrain qui n'a reçu aucune inhumation; que, par sa forme, elle doit être considérée plutôt comme un emblème religieux que
lui-même, pour couper court à toute contestation. L’exercice des pouvoirs de police doit, à peine de nullité, se concilier avec les garanties assurées aux citoyens tant par le principe général inscrit au frontispice de la loi du 9 décembre 1905 que par les dispositions formelles de son article 28. Le Conseil d’Etat a eu occasion de faire application de ces règles. Le sieur Gonot, curé de Perrigny-sur-Arnine, ayant acquis une concession de deux mètres carrés dans le cimetière communal pour y fonder la sépulture et celle de deux personnes de sa famille, fit ériger sur ce terrain une croix de quatre mètres de haut. Le maire prit un arrêté lui en prescrivant l'enlèvement. Considérant, disait l'arrêté, que cette croix, portant pour inscription "O Crux ave spes nostra", repose sur un terrain qui n'a reçu aucune inhumation; que, par sa forme, elle doit être considérée plutôt comme un emblème religieux que comme un monument funéraire; qu'en la circonstance, le curé a voulu donner ainsi au cimetière communal une consécration religieuse, en y faisant placer cette croix, dominant, par sa dimension disproportionnée, tous les autres monuments funéraires existant dans le cimetière. Ainsi c'était uniquement dans l'intention de réprimer ce qu'il considérait comme une atteinte à la neutralité du cimetière, que le maire avait pris l'arrêté en question, et non en vue d'assurer le bon aménagement des tombes ou la sécurité du passage menacée par un monument d'une hauteur exagérée, hors de proportion avec sa base. Or, dans l'ordre d'idées où il s'était placé, le maire violait manifestement la loi. Le législateur de 1905 a permis d'élever ou d'apposer des signes ou emblèmes religieux sur les terrains de sépulture dans les cimetières, sans assigner un maximum de hauteur à ces signes ou emblèmes. D'autre part, la mesure prise ne pouvait se justifier par cette circonstance que le terrain concédé, sur lequel la croix avait été érigée, n'avait encore reçu aucune inhumation. Le titre de concession portait que le terrain en question était destiné à la sépulture du concessionnaire et à celle de ses deux sœurs. Rien n'autorisait à penser que l'intéressé se proposait
une atteinte à la neutralité du cimetière, que le maire avait pris l'arrêté en question, et non en vue d'assurer le bon aménagement des tombes ou la sécurité du passage menacée par un monument d'une hauteur exagérée, hors de proportion avec sa base. Or, dans l'ordre d'idées où il s'était placé, le maire violait manifestement la loi. Le législateur de 1905 a permis d'élever ou d'apposer des signes ou emblèmes religieux sur les terrains de sépulture dans les cimetières, sans assigner un maximum de hauteur à ces signes ou emblèmes. D'autre part, la mesure prise ne pouvait se justifier par cette circonstance que le terrain concédé, sur lequel la croix avait été érigée, n'avait encore reçu aucune inhumation. Le titre de concession portait que le terrain en question était destiné à la sépulture du concessionnaire et à celle de ses deux sœurs. Rien n'autorisait à penser que l'intéressé se proposait de ne pas donner suite à ce dessein; on ne pouvait suspecter à l'avance la sincérité de ses intentions. On aurait pu soutenir qu'il avait cherché à tourner la loi, si l'emplacement acquis avait été situé au milieu du cimetière, ou dans quelque autre endroit en évidence, de façon que la croix édifiée eût l'apparence d'une de ces croix centrales que l'ancienne législation autorisait et que la loi de 1905 a interdites. Mais, précisément, le terrain concédé ne se trouvait pas au centre du cimetière; la croix érigée était située à 0 m. 50 seulement d'un mur de clôture. Dans ces conditions, il n'y avait pas eu atteinte à la neutralité du cimetière et le Conseil d'Etat ne pouvait qu'annuler l'arrêté municipal. C'est ce qu'il a fait en ces termes, à la date du 21 janvier 1910 : « Considérant qu’il résulte des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le maire de la commune de Perrigny-sur-Arnamançon, en enjoignant au sieur Gonot d’enlever la croix qu’il avait fait édifier sur le terrain dont il est concessionnaire, et le en interdisant, d’une façon générale, la pose de toute croix revêtant le caractère d’emblèmes religieux, a entendu assurer la neutralité au point de
la croix édifiée eût l'apparence d'une de ces croix centrales que l'ancienne législation autorisait et que la loi de 1905 a interdites. Mais, précisément, le terrain concédé ne se trouvait pas au centre du cimetière; la croix érigée était située à 0 m. 50 seulement d'un mur de clôture. Dans ces conditions, il n'y avait pas eu atteinte à la neutralité du cimetière et le Conseil d'Etat ne pouvait qu'annuler l'arrêté municipal. C'est ce qu'il a fait en ces termes, à la date du 21 janvier 1910 : « Considérant qu’il résulte des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le maire de la commune de Perrigny-sur-Arnamançon, en enjoignant au sieur Gonot d’enlever la croix qu’il avait fait édifier sur le terrain dont il est concessionnaire, et le en interdisant, d’une façon générale, la pose de toute croix revêtant le caractère d’emblèmes religieux, a entendu assurer la neutralité au point de vue confessionnel du lieu de sépulture; « Considérant que si la loi du 14 novembre 1881 a abrogé l’article 15 du décret du 23 prairial an XII, d’après lequel les cimetières devaient être aménagés en tenant compte des différents cultes professés dans la commune, l’article 26 de la loi du 9 décembre 1905 maintient le droit des familles de donner à leurs sépultures un caractère religieux; « Considérant, d’autre part, que les pouvoirs de police conférés au maire par l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 ne s’appliquent qu’aux mesures ordonnées dans l’intérêt de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité publique ou pour le maintien du bon ordre et de la décence dans le cimetière; que, s’il appartient au maire de déterminer les dimensions et les hauteurs des monuments funèbres, il ne peut le faire qu’en vue de sauvegarder l’un des intérêts ci-dessus spécifiés; qu’il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir qu'en prenant l’arrêté du 24 août 1906, le maire de la commune de Perrigny-sur-Arnamançon est sorti de la limite de ses attributions légales ». Autre exemple puisé dans la jurisprudence du Conseil d’Etat. Le maire de la commune de
9 décembre 1905 maintient le droit des familles de donner à leurs sépultures un caractère religieux; « Considérant, d’autre part, que les pouvoirs de police conférés au maire par l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 ne s’appliquent qu’aux mesures ordonnées dans l’intérêt de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité publique ou pour le maintien du bon ordre et de la décence dans le cimetière; que, s’il appartient au maire de déterminer les dimensions et les hauteurs des monuments funèbres, il ne peut le faire qu’en vue de sauvegarder l’un des intérêts ci-dessus spécifiés; qu’il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir qu'en prenant l’arrêté du 24 août 1906, le maire de la commune de Perrigny-sur-Arnamançon est sorti de la limite de ses attributions légales ». Autre exemple puisé dans la jurisprudence du Conseil d’Etat. Le maire de la commune de Varennes (Yonne) avait pris un arrêté interdisant : 1° d'élever sur les tombes et terrains de sépulture, dans le cimetière communal, des monuments d’une hauteur de plus de trois mètres; 2° de graver sur lesdits monuments des inscriptions de nature à porter atteinte à la liberté de conscience. Saisi d’un recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’Etat rendit l’arrêté suivant (Flaget, 30 juillet 1915) : « Considérant qu’il résulte des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le maire de Varennes, en interdisant d’élever sur les tombes et terrains de sépulture, dans le cimetière communal de Varennes, des monuments d’une hauteur de plus de trois mètres et de graver sur lesdits monuments des inscriptions de nature à porter atteinte à la liberté de conscience, a entendu assurer la neutralité au point de vue confessionnel des lieux de sépulture; « Mais considérant, d’une part, que, si la loi du 14 novembre 1881 a abrogé l’article 15 du décret du 23 prairial an XII, d’après lequel les cimetières devraient être aménagés en tenant compte des différents cultes professés dans la commune, l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 maintient le droit des familles de donner à leurs sépultures un caractère
recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’Etat rendit l’arrêté suivant (Flaget, 30 juillet 1915) : « Considérant qu’il résulte des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le maire de Varennes, en interdisant d’élever sur les tombes et terrains de sépulture, dans le cimetière communal de Varennes, des monuments d’une hauteur de plus de trois mètres et de graver sur lesdits monuments des inscriptions de nature à porter atteinte à la liberté de conscience, a entendu assurer la neutralité au point de vue confessionnel des lieux de sépulture; « Mais considérant, d’une part, que, si la loi du 14 novembre 1881 a abrogé l’article 15 du décret du 23 prairial an XII, d’après lequel les cimetières devraient être aménagés en tenant compte des différents cultes professés dans la commune, l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 maintient le droit des familles de donner à leurs sépultures un caractère religieux; « Considérant, d’autre part, que les pouvoirs de police conférés au maire par l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 ne s’appliquent qu’aux mesures ordonnées dans l’intérêt de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité publique ou pour le maintien du bon ordre et de la décence dans le cimetière; que, s’il appartient au maire de déterminer les dimensions et les hauteurs des monuments funèbres, il ne peut le faire qu’en vue de sauvegarder l’un des intérêts ci-dessus spécifiés; qu’il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir qu'en prenant la décision attaquée le maire de la commune de Varennes est sorti de la limite de ses attributions légales; « Arrêté annulé ». Il est certain que, pour l’application de l’article 6 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, prescrivant qu’aucune inscription ne sera placée sur les tombes et monuments funèbres sans avoir été préalablement soumise à l’approbation du maire, la plus grande latitude doit être laissée au pouvoir municipal. « Une inscription même inoffensive, dit Fay dans son Traité des Cimetières, page 151, par cela seul qu'elle pourrait servir de prétexte à des désordres et devenir une occasion de scandale et de
décence dans le cimetière; que, s’il appartient au maire de déterminer les dimensions et les hauteurs des monuments funèbres, il ne peut le faire qu’en vue de sauvegarder l’un des intérêts ci-dessus spécifiés; qu’il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir qu'en prenant la décision attaquée le maire de la commune de Varennes est sorti de la limite de ses attributions légales; « Arrêté annulé ». Il est certain que, pour l’application de l’article 6 de l’ordonnance du 6 décembre 1843, prescrivant qu’aucune inscription ne sera placée sur les tombes et monuments funèbres sans avoir été préalablement soumise à l’approbation du maire, la plus grande latitude doit être laissée au pouvoir municipal. « Une inscription même inoffensive, dit Fay dans son Traité des Cimetières, page 151, par cela seul qu'elle pourrait servir de prétexte à des désordres et devenir une occasion de scandale et de trouble, doit pouvoir être interdite : c’est au maire qu’il appartient de juger s’il doit la permettre ou la défendre. Ce qu’il importe de considérer avant tout, ce sont les conséquences qui pourraient résulter de l’autorisation réclamée, et, abstraction faite de toute intention, les paroles gravées sur une tombe ne seraient pas de nature à provoquer des manifestations contraires au bon ordre et au respect dû aux lieux de sépulture, conséquences que l’autorité municipale est seule en état d’apprécier ». Néanmoins, si étendus que soient les pouvoirs de police des maires en pareille matière, ils ne peuvent aller jusqu’à priver les familles du droit, qui leur est reconnu par la loi du 9 décembre 1905, de donner à la sépulture de leurs membres un caractère religieux. Des explications que nous venons de donner au sujet de ce qu’il faut entendre par neutralité confessionnelle des cimetières, il résulte que le maire de la commune de Vauchrien n’aurait pu invoquer cette neutralité pour rejeter la demande qui lui était présentée, car le monument religieux projeté devait s’élever sur le terrain concédé et non dans une partie publique du cimetière. ÉCOLE DES COMMUNES IV. La demande aurait-elle pu, d’autre part, être rejetée par
seraient pas de nature à provoquer des manifestations contraires au bon ordre et au respect dû aux lieux de sépulture, conséquences que l’autorité municipale est seule en état d’apprécier ». Néanmoins, si étendus que soient les pouvoirs de police des maires en pareille matière, ils ne peuvent aller jusqu’à priver les familles du droit, qui leur est reconnu par la loi du 9 décembre 1905, de donner à la sépulture de leurs membres un caractère religieux. Des explications que nous venons de donner au sujet de ce qu’il faut entendre par neutralité confessionnelle des cimetières, il résulte que le maire de la commune de Vauchrien n’aurait pu invoquer cette neutralité pour rejeter la demande qui lui était présentée, car le monument religieux projeté devait s’élever sur le terrain concédé et non dans une partie publique du cimetière. ÉCOLE DES COMMUNES IV. La demande aurait-elle pu, d’autre part, être rejetée par le motif qu’elle était présentée par plusieurs familles et que des concessions collectives ne peuvent être délivrées ? Nous ne le croyons pas. Aucune disposition de loi ou de décret n’interdit des concessions de cette nature. Elles sont usitées dans de nombreuses localités. Sans doute, le règlement municipal serait en droit de les interdire, mais, quand il est muet sur ce point, ce qui était le cas pour le règlement de Vauchrien, elles sont assurément licites. Nous lisons à ce sujet dans les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Corneille : « Si diverses décisions de l’autorité judiciaire ont spécifié qu’en principe la concession est un droit personnel, non transmissible, non partageable, étant donné qu’il ne s’agit pas d’une véritable acquisition de propriété, c’est pour déclarer qu’on ne doit pas spéculer, qu’on ne doit pas faire commerce avec des terrains de concession. (Voyez notamment à ce sujet, un arrêt de la Cour de Lyon, du 9 février 1875, Sirey, 77,2,35). Mais, par contre, nous relevons un arrêt de la même Cour, du 17 août 1880. (Sirey, 82,2,78), par lequel il est jugé qu’on peut rétroceder à des tiers tout ou partie des concessions non utilisées, si la rétrocession est
droit de les interdire, mais, quand il est muet sur ce point, ce qui était le cas pour le règlement de Vauchrien, elles sont assurément licites. Nous lisons à ce sujet dans les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Corneille : « Si diverses décisions de l’autorité judiciaire ont spécifié qu’en principe la concession est un droit personnel, non transmissible, non partageable, étant donné qu’il ne s’agit pas d’une véritable acquisition de propriété, c’est pour déclarer qu’on ne doit pas spéculer, qu’on ne doit pas faire commerce avec des terrains de concession. (Voyez notamment à ce sujet, un arrêt de la Cour de Lyon, du 9 février 1875, Sirey, 77,2,35). Mais, par contre, nous relevons un arrêt de la même Cour, du 17 août 1880. (Sirey, 82,2,78), par lequel il est jugé qu’on peut rétroceder à des tiers tout ou partie des concessions non utilisées, si la rétrocession est autorisée par un usage local constant et n’est pas interdite par le contrat même de concession. L’arrêt porte que pareille rétrocession partielle n’est interdite par aucun texte. Si la concession peut ainsi devenir collective après coup, comment ne pourrait-elle pas être collective à l’origine? » Le maire de Vauchrien n’aurait donc pu refuser la concession comme demandée par plusieurs familles. Nous avons vu d’ailleurs qu’en fait sa décision n’était point fondée sur ce motif. Le maire n’avait point voulu de l’érection, sur le terrain à concéder, d’un monument qu’il estimait devoir, à raison de son caractère religieux, susciter des dissensions morales dans la commune. Mais un tel motif, qui n’avait aucun rapport avec le bon aménagement du cimetière, allait directement à l’encontre des droits reconnus aux particuliers par l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905. L’annulation de la décision attaquée s’imposait. Le Conseil d’Etat l’a prononcée en ces termes : « Considérant que le maire de Vauchrien a été saisi par un certain nombre d’habitants de la commune d’une demande tendant à obtenir la concession à titre onéreux d’un terrain par eux désigné dans le cimetière, en vue d’y élever un monument religieux destiné à l’inhumation des membres
donc pu refuser la concession comme demandée par plusieurs familles. Nous avons vu d’ailleurs qu’en fait sa décision n’était point fondée sur ce motif. Le maire n’avait point voulu de l’érection, sur le terrain à concéder, d’un monument qu’il estimait devoir, à raison de son caractère religieux, susciter des dissensions morales dans la commune. Mais un tel motif, qui n’avait aucun rapport avec le bon aménagement du cimetière, allait directement à l’encontre des droits reconnus aux particuliers par l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905. L’annulation de la décision attaquée s’imposait. Le Conseil d’Etat l’a prononcée en ces termes : « Considérant que le maire de Vauchrien a été saisi par un certain nombre d’habitants de la commune d’une demande tendant à obtenir la concession à titre onéreux d’un terrain par eux désigné dans le cimetière, en vue d’y élever un monument religieux destiné à l’inhumation des membres de leurs familles morts à l’ennemi; Considérant que, à l'appartient aux maires de statuer sur les demandes de concession à titre onéreux, et s’ils sont investis du droit de police dans les cimetières, le maire de Vauchrien n’a pu se fonder sur des préoccupations, étrangères au but en vue duquel les pouvoirs qu’il tient de l’article 16 du décret du 23 prairial an XII et de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 lui ont été conférés, pour refuser d’examiner la demande qui lui était adressée; qu'en par ce la décision attaquée est entachée d’excès de pouvoir et qu’elle doit, dès lors, être annulée ». Cet arrêt complète heureusement la jurisprudence touchant les droits de police des maires dans les cimetières, telle qu’elle résultait des arrêts antérieurs cités par nous au cours de cette étude. R. Lagrange. ACTES OFFICIELS DEUXIÈME PARTIE ACTES OFFICIELS Loi du 31 décembre 1921 portant fixation du budget général de l’exercice 1922 TITRE PREMIER Budget général. § 1 or . — Crédits ouverts. Article premier. — Des crédits sont ouverts aux ministres pour les dépenses du budget général de l’exercice 1922, conformément à l’état A annexé à la présente loi. Ces crédits s’appliquent :