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règles d’adoption du budget (date d'adoption et de transmission, inscription de dépenses obligatoires, équilibre réel et date du vote du compte administratif...) sur saisine du préfet (du comptable ou d'une personne ayant intérêt dans le cadre de la saisine pour le non inscription d’une dépense obligatoire). La procédure lors de ce contrôle a priori est écrite et ne nécessite pas un débat contradictoire ou de faire intervenir un conseiller. D'autant plus que le contrôle n'aboutit qu'à un avis de la Chambre comportant des recommandations (à une mise en demeure ou une demande d'inscription d'office du crédit dans le cadre de l'absence d'une dépense obligatoire) et qu'il n’existe aucune sanction efficace dans le cas où les gestionnaires publics « méconnaissent sciemment et de façon répétée les recommandations de la chambre régionale des comptes et [ne] s'écartent des orientations et des décisions adoptées par l'autorité préfectorale ». Même si l'avis est public, le caractère technique du contrôle (les règles budgétaires) et l'absence de sanction (pas de saisine de la CDBF ni des autorités judiciaires) rendent les conseils d'un avocat inutiles et son intervention superflue. Le projet de réforme actuel prévoit de rendre le contrôle budgétaire plus contraignant en définissant une nouvelle infraction en matière budgétaire « pour les manquements graves et répétés dans l'exécution des mesures de redressement » recommandées par la CRC et ayant pour effet de « porter atteinte au fonctionnement normal de la collectivité ou d'altérer durablement sa situation budgétaire ». Il en résulte que la CRC, lorsqu'elle est saisie par le préfet, vérifie que la collectivité a bien suivi les mesures précédemment recommandées. Si elle constate un manquement, la responsabilité du gestionnaire public sera mise en cause. Le gestionnaire devrait avoir la possibilité d'exprimer son point de vue (pour le respect du contradictoire) avant que la Chambre régionale des comptes ne rende son avis au préfet. Cependant, la procédure du contrôle budgétaire ne permet pas à la collectivité territoriale contrôlée d'intervenir. Le préfet saisit la CRC et cette dernière rend son avis sur les actes budgétaires. Le gestionnaire ne pourra donc se justifier qu'une fois sa responsabilité mise
en matière budgétaire « pour les manquements graves et répétés dans l'exécution des mesures de redressement » recommandées par la CRC et ayant pour effet de « porter atteinte au fonctionnement normal de la collectivité ou d'altérer durablement sa situation budgétaire ». Il en résulte que la CRC, lorsqu'elle est saisie par le préfet, vérifie que la collectivité a bien suivi les mesures précédemment recommandées. Si elle constate un manquement, la responsabilité du gestionnaire public sera mise en cause. Le gestionnaire devrait avoir la possibilité d'exprimer son point de vue (pour le respect du contradictoire) avant que la Chambre régionale des comptes ne rende son avis au préfet. Cependant, la procédure du contrôle budgétaire ne permet pas à la collectivité territoriale contrôlée d'intervenir. Le préfet saisit la CRC et cette dernière rend son avis sur les actes budgétaires. Le gestionnaire ne pourra donc se justifier qu'une fois sa responsabilité mise en cause devant la CDBF. L'avocat ne peut donc intervenir à l'occasion d'un contrôle budgétaire de la collectivité, néanmoins son intervention pour défendre et conseiller son client à la suite de ce contrôle demeure possible. L'impact de l'intervention des avocats devant les juridictions financières « Le ministère des avocats n'est [donc] jamais nécessaire devant la Cour et dans la plupart des cas, il serait même superflu ». Nonobstant les cas où la présence d'un avocat semble indispensable, son intervention demeure facultative devant les juridictions financières. Si son intervention n'est pas obligatoire, le recours à ses services devrait présenter une plus-value et un impact sur les actes pris par la juridiction financière. A. L'impact sur la procédure en cours Les avocats veillent au respect des règles de procédure malgré les limites qu’ils rencontrent. Les justiciables (les comptables patents ou de fait, les gestionnaires...) ne sont pas familiers avec le droit procédural. Il est possible que les règles de procédure leur échappent ou qu’ils ne sont pas informés des évolutions. Recourir à un avocat permet au justiciable de prendre connaissance de toutes les garanties qui lui sont offertes et des risques qu'il encourt. L'avocat décèle les vices de forme, qui constituent un
[donc] jamais nécessaire devant la Cour et dans la plupart des cas, il serait même superflu ». Nonobstant les cas où la présence d'un avocat semble indispensable, son intervention demeure facultative devant les juridictions financières. Si son intervention n'est pas obligatoire, le recours à ses services devrait présenter une plus-value et un impact sur les actes pris par la juridiction financière. A. L'impact sur la procédure en cours Les avocats veillent au respect des règles de procédure malgré les limites qu’ils rencontrent. Les justiciables (les comptables patents ou de fait, les gestionnaires...) ne sont pas familiers avec le droit procédural. Il est possible que les règles de procédure leur échappent ou qu’ils ne sont pas informés des évolutions. Recourir à un avocat permet au justiciable de prendre connaissance de toutes les garanties qui lui sont offertes et des risques qu'il encourt. L'avocat décèle les vices de forme, qui constituent un moyen de défense de son client. Il « concourt à l'accès à la justice et au droit », il doit donc garantir à son client un procès équitable respectant ses droits et conforme aux procédures. Les vices de forme sont à soulever avant les moyens au fond en conséquence, il serait possible pour un avocat lors de l'audience d'avancer que l'instruction n'a pas respecté une telle ou telle règle de procédure. Il s'assure que la requête en cassation soit introduite conformément aux règles pour qu’elle ne soit pas rejetée pour vice de forme. Au-delà des recours juridictionnels, il existe le recours gracieux pour les comptables. L’avocat pourrait accompagner le comptable pour introduire une demande de remise gracieuse ou de décharge devant le 14 Art 6 al 1 du décret n° 2005-790 du 12 juillet 2005 relatif aux règles de déontologie de la profession d’avocat. N° 2 Février 2012 Gestion & Finances Publiques Gestion et organisation administrative ministère des finances. Ce recours répond à une procédure très formalisée. La demande doit être accompagnée de plusieurs pièces justificatives dont la liste figure dans l'instruction n° 01-043-M96 du 23 avril 2001 de la DGCP (devenue depuis 2008 DGFiP). Si une des pièces est
serait possible pour un avocat lors de l'audience d'avancer que l'instruction n'a pas respecté une telle ou telle règle de procédure. Il s'assure que la requête en cassation soit introduite conformément aux règles pour qu’elle ne soit pas rejetée pour vice de forme. Au-delà des recours juridictionnels, il existe le recours gracieux pour les comptables. L’avocat pourrait accompagner le comptable pour introduire une demande de remise gracieuse ou de décharge devant le 14 Art 6 al 1 du décret n° 2005-790 du 12 juillet 2005 relatif aux règles de déontologie de la profession d’avocat. N° 2 Février 2012 Gestion & Finances Publiques Gestion et organisation administrative ministère des finances. Ce recours répond à une procédure très formalisée. La demande doit être accompagnée de plusieurs pièces justificatives dont la liste figure dans l'instruction n° 01-043-M96 du 23 avril 2001 de la DGCP (devenue depuis 2008 DGFiP). Si une des pièces est manquante, la demande sera rejetée, il est donc nécessaire de veiller à ce que la demande soit complète pour que le ministère l'examine. Ce recours intervient après une condamnation définitive du comptable, elle prend en compte des éléments subjectifs (bonne foi, comportement du comptable...) pour accorder une remise totale ou partielle (la réduction ou la suppression du montant du débet), ce pouvoir du ministre des Finances ne remet pas en cause le travail du juge financier mais correspond à la théorie selon laquelle le juge des comptes ne juge que les comptes donc il ne peut prendre en considération des circonstances subjectives pour statuer sur la responsabilité du comptable, Conseil d’État « le juge des comptes juge les comptes et non les comptables », CE 12 juillet 1907, ministère des finances c/ NICOLLE, il appartient donc au ministre d'apprécier les éléments subjectifs. Il appartient également au ministre des Finances d'apprécier la circonstance de la force majeure pour autoriser le comptable à ne pas exécuter un débet administratif (la décharge administrative, art 5 décret n° 64-1022 du 9 septembre 1964). L’avocat pourrait s’avérer être une aide précieuse pour le conseil et l’assistance dans la rédaction de la demande de la remise
partielle (la réduction ou la suppression du montant du débet), ce pouvoir du ministre des Finances ne remet pas en cause le travail du juge financier mais correspond à la théorie selon laquelle le juge des comptes ne juge que les comptes donc il ne peut prendre en considération des circonstances subjectives pour statuer sur la responsabilité du comptable, Conseil d’État « le juge des comptes juge les comptes et non les comptables », CE 12 juillet 1907, ministère des finances c/ NICOLLE, il appartient donc au ministre d'apprécier les éléments subjectifs. Il appartient également au ministre des Finances d'apprécier la circonstance de la force majeure pour autoriser le comptable à ne pas exécuter un débet administratif (la décharge administrative, art 5 décret n° 64-1022 du 9 septembre 1964). L’avocat pourrait s’avérer être une aide précieuse pour le conseil et l’assistance dans la rédaction de la demande de la remise gracieuse et la description des faits pouvant la justifier. En dépit de la garantie que l’avocat apporte à la procédure du fait de son intervention; il est limité par des difficultés liées à la compétence ratione materiae des juridictions financières Dès le 19ème siècle, la Cour des comptes avait, par un avis publié au Moniteur universel du 29 juin 1831, attiré l'attention des comptables sur l’inutilité pour eux de se faire représenter devant elle. Cette inutilité pourrait se justifier par la technicité du contrôle (comptabilité publique, les règles budgétaires, les principes de la gestion publique et de la passation des marchés et de délégation de service public...), les avocats ne sont pas forcément familiers avec ces règles ni avec l'organisation interne et les règles applicables aux collectivités territoriales pour assister leur client lors d'un examen de gestion. En sus, les comptables publics sont responsables personnellement et pécuniairement de l'exécution régulière des opérations financières et de l'exactitude des écritures comptables. Ils sont donc les mieux placés pour répondre aux demandes des magistrats et apporter les justificatifs aux irrégularités soulevées. De même, les gestionnaires sont supposés avoir connaissance des conditions dans lesquelles ils ont ordonné et exécuté les opérations et être en
un avis publié au Moniteur universel du 29 juin 1831, attiré l'attention des comptables sur l’inutilité pour eux de se faire représenter devant elle. Cette inutilité pourrait se justifier par la technicité du contrôle (comptabilité publique, les règles budgétaires, les principes de la gestion publique et de la passation des marchés et de délégation de service public...), les avocats ne sont pas forcément familiers avec ces règles ni avec l'organisation interne et les règles applicables aux collectivités territoriales pour assister leur client lors d'un examen de gestion. En sus, les comptables publics sont responsables personnellement et pécuniairement de l'exécution régulière des opérations financières et de l'exactitude des écritures comptables. Ils sont donc les mieux placés pour répondre aux demandes des magistrats et apporter les justificatifs aux irrégularités soulevées. De même, les gestionnaires sont supposés avoir connaissance des conditions dans lesquelles ils ont ordonné et exécuté les opérations et être en état de fournir eux-mêmes les explications et justifications y relatives. Les justiciables sont les mieux placés pour répondre aux demandes des juridictions financières. La plus-value de l'intervention des avocats, de ce point de vue est discutable d’autant plus qu'en matière juridictionnelle (jugement des comptes des comptables) la procédure est objective. L'appréciation du comportement personnel du comptable et de la sanction de sa responsabilité personnelle et pécunienne est du ressort du ministère des Finances sous le contrôle du juge administratif (décharge de responsabilité et remise gracieuse). Le juge des comptes ne statue que sur des éléments objectifs (pièces justificatives, régularité de la dépense...). En cas de manquement la responsabilité du comptable est automatiquement mise en cause; l’intervention d’un avocat n’apporte rien si la responsabilité est automatique. Néanmoins, depuis la loi de finance rectificative n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 donnant nouvelle rédaction de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, l'intervention d'un avocat pourrait s’avérer fructueuse dans deux cas : justifier d’une circonstance de force majeure et prouver l'absence d’un comportement fautif ou négligent du comptable. B. L'impact sur les contrôlés L'intervention des avocats dans une procédure devant les juridictions financières correspond à l’exercice d'un droit octroyé
L'appréciation du comportement personnel du comptable et de la sanction de sa responsabilité personnelle et pécunienne est du ressort du ministère des Finances sous le contrôle du juge administratif (décharge de responsabilité et remise gracieuse). Le juge des comptes ne statue que sur des éléments objectifs (pièces justificatives, régularité de la dépense...). En cas de manquement la responsabilité du comptable est automatiquement mise en cause; l’intervention d’un avocat n’apporte rien si la responsabilité est automatique. Néanmoins, depuis la loi de finance rectificative n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 donnant nouvelle rédaction de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, l'intervention d'un avocat pourrait s’avérer fructueuse dans deux cas : justifier d’une circonstance de force majeure et prouver l'absence d’un comportement fautif ou négligent du comptable. B. L'impact sur les contrôlés L'intervention des avocats dans une procédure devant les juridictions financières correspond à l’exercice d'un droit octroyé aux justiciables mais elle représente également un coût pour les contrôlés. Les justiciables des Juridictions financières bénéficient des droits communs offerts à tous les justiciables notamment le droit d'être assistés et représentés. L'article 6 §1 de la CEDH dispose que « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bienfondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». Le Conseil d’État avait considéré en 1991 (CE, 19 juin 1991, Ville d'Annecy c/ DUSSOLIER) que la juridiction financière ne statue pas en premier Cas 1 La responsabilité du comptable du fait du régisseur, qui selon la jurisprudence du Conseil d’État (28 février 1997, Ministre de l'économie, des finances et du budget c/ M. BLEMONT), devait être engagée obligatoirement par le juge des comptes en cas de manquement même si le régisseur aurait reçu une remise gracieuse. Depuis la loi de finance rectificative, le nouveau art 60 §3 de la loi du 23 février 1963, dispose que le juge des comptes ne peut rechercher la
soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bienfondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». Le Conseil d’État avait considéré en 1991 (CE, 19 juin 1991, Ville d'Annecy c/ DUSSOLIER) que la juridiction financière ne statue pas en premier Cas 1 La responsabilité du comptable du fait du régisseur, qui selon la jurisprudence du Conseil d’État (28 février 1997, Ministre de l'économie, des finances et du budget c/ M. BLEMONT), devait être engagée obligatoirement par le juge des comptes en cas de manquement même si le régisseur aurait reçu une remise gracieuse. Depuis la loi de finance rectificative, le nouveau art 60 §3 de la loi du 23 février 1963, dispose que le juge des comptes ne peut rechercher la responsabilité du comptable que si le « débet est lié à une faute ou à une négligence caractérisée commise par le comptable public à l’occasion de son contrôle sur pièce ou sur place ». Cas 2 Le juge peut apprécier les circonstances majeures exonératoires de la responsabilité du comptable public pour ne pas engager sa responsabilité personnelle et pécunienne. AL 1er du V du nouvel article 60. Depuis la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006, le juge est compétent pour apprécier la force majeure et déclarer une décharge du comptable même en cas de manquement. Gestion et organisation administrative / matière pénale ni en matière civile donc les exigences de l'article 6§1 de la CEDH ne s'applique pas. Mais la Cour EDH a jugé que les juridictions financières sont soumises aux exigences de l'article 6§1 et donc les procédures doivent assurer les droits de la défense. Les justiciables devant les juridictions financières ont donc le droit de se défendre eux-mêmes ou de se faire assister par un défenseur de son choix. Les justiciables devant les juridictions financières bénéficient également d'un droit inhérent à leurs fonctions, il s'agit du droit à la protection fonctionnelle (chapitre II de la loi
pour ne pas engager sa responsabilité personnelle et pécunienne. AL 1er du V du nouvel article 60. Depuis la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006, le juge est compétent pour apprécier la force majeure et déclarer une décharge du comptable même en cas de manquement. Gestion et organisation administrative / matière pénale ni en matière civile donc les exigences de l'article 6§1 de la CEDH ne s'applique pas. Mais la Cour EDH a jugé que les juridictions financières sont soumises aux exigences de l'article 6§1 et donc les procédures doivent assurer les droits de la défense. Les justiciables devant les juridictions financières ont donc le droit de se défendre eux-mêmes ou de se faire assister par un défenseur de son choix. Les justiciables devant les juridictions financières bénéficient également d'un droit inhérent à leurs fonctions, il s'agit du droit à la protection fonctionnelle (chapitre II de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires). L'application de la circulaire de la DGAFP n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics oblige les employeurs publics à protéger ses agents contre les attaques dont ils font l'objet dans l'exercice de leurs fonctions contre les poursuites pénales ou civiles sous réserve qu'aucune faute personnelle ne leur soit reprochée. Un des aspects de la protection fonctionnelle posé par la circulaire de 2008 est la liberté de l'agent dans le choix de son avocat. L’administration peut l'accompagner dans ce choix, s'il le souhaite. En ce qui concerne les gestionnaires, l'article L241-12 du CJF dispose que « l'ordonnateur ou le dirigeant qui était en fonction au cours d'un exercice examiné peut se faire assister ou représenter par la personne de son choix, désignée à sa demande par la chambre régionale des comptes » et que « lorsque l'ordonnateur ou le dirigeant n'est plus en fonctions au moment où l'exercice est examiné par la chambre régionale des comptes, les honoraires de l'avocat demeurent à la charge de la collectivité territoriale ou de l'établissement public concerné dans la limite d'un plafond fixé par décret ».
de leurs fonctions contre les poursuites pénales ou civiles sous réserve qu'aucune faute personnelle ne leur soit reprochée. Un des aspects de la protection fonctionnelle posé par la circulaire de 2008 est la liberté de l'agent dans le choix de son avocat. L’administration peut l'accompagner dans ce choix, s'il le souhaite. En ce qui concerne les gestionnaires, l'article L241-12 du CJF dispose que « l'ordonnateur ou le dirigeant qui était en fonction au cours d'un exercice examiné peut se faire assister ou représenter par la personne de son choix, désignée à sa demande par la chambre régionale des comptes » et que « lorsque l'ordonnateur ou le dirigeant n'est plus en fonctions au moment où l'exercice est examiné par la chambre régionale des comptes, les honoraires de l'avocat demeurent à la charge de la collectivité territoriale ou de l'établissement public concerné dans la limite d'un plafond fixé par décret ». La protection fonctionnelle ne peut être accordée que sous conditions notamment que la faute ne soit pas une faute personnelle détachable des fonctions. Les justiciables des juridictions financières (les comptables publics et les gestionnaires) peuvent donc faire appel à un avocat de leur choix pour se faire assister ou représenter devant les juridictions financières. Cette possibilité d'assistance et de représentation représente un coût à supporter. «Regardez comme quelque chose d'onéreux non ce qu'il vous en coûte pour vous défendre mais ce qu'il vous en coûtera pour ne pas vous être défendu». Or comme démontré supra, la spécificité du contentieux financier (technicité et objectivité) rend l'intervention d'un avocat moins efficace. Les honoraires de l'avocat sont supportés par l'administration qui emploie l'agent public ou dont relevait l'ancien ordonnateur mis en cause dans la limite du plafond fixé par décret. Ils peuvent être financés, en tout ou en partie, par une assurance protection juridique souscrite au bénéfice de la collectivité, pour le contentieux. Dans le cadre de la protection fonctionnelle, il revient à l'agent de sélectionner l'avocat de son choix, l'administration peut lui offrir son aide pour effectuer ce choix mais la décision finale revient à l'agent. Il en résulte que même si