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la nécessité de favoriser le bon accord des populations, etc. Cette attitude, ce parti pris de ne point remonter à la source des traités de Paris et de Turin sont singulièrement significatifs à propos de la rupture des relations douanières de 1892 entre la France et la Suisse. Examinons de près la question. Le régime spécial du Pays de Gex avait fait l'objet d'une stipulation et d'un tableau annexés à la Convention commerciale de 1882. Cette Convention fut dénoncée en 1892 et aussitôt le Gouvernement suisse imposa le paiement des droits pleins de son tarif maximum, spécialement majoré pour les marchandises françaises, à tous produits, qu'ils vinssent soit du Pays de Gex, soit de l'intérieur, soit de la petite zone sarde, si, pour ces derniers, ils ne figuraient pas dans la convention de 1861 toujours en vigueur. Si la France et la Suisse avaient considéré à cette époque que le régime particulier du Pays de Gex découlait du traité de Paris ; si ces Puissances avaient estimé que les clauses et tableaux incorporés à la Convention de 1882 ne s'y trouvaient que pour apporter des précisions et de la clarté, ces stipulations et ces tableaux auraient gardé toute leur valeur et malgré la dénonciation, il eût fallu les considérer comme entièrement en dehors de cette dénonciation et, par conséquent, il eût fallu que la Suisse traitât les produits de cette provenance selon le régime de faveur institué. Or, la Confédération n'hésita pas à appliquer aux produits provenant du Pays de Gex son tarif maximum de guerre économique, comme aux autres provenances françaises. Comment nier, d'ailleurs, que les stipulations de 1815 ne correspondent plus, — d'après les termes du traité de Versailles, — aux « circonstances actuelles »? En 1815, les conditions économiques étaient complètement dissemblables de celles d'aujourd'hui, et l'on comprend qu'à un moment où il n'y avait point de chemins de fer, où les communications dans ces pays de montagnes étaient lentes et difficiles, les Puissances Alliées aient voulu, sur les instances de Genève, lui assurer son rayon d'approvisionnement et des débouchés. Mais aujourd'hui, il n'en est plus ainsi
et malgré la dénonciation, il eût fallu les considérer comme entièrement en dehors de cette dénonciation et, par conséquent, il eût fallu que la Suisse traitât les produits de cette provenance selon le régime de faveur institué. Or, la Confédération n'hésita pas à appliquer aux produits provenant du Pays de Gex son tarif maximum de guerre économique, comme aux autres provenances françaises. Comment nier, d'ailleurs, que les stipulations de 1815 ne correspondent plus, — d'après les termes du traité de Versailles, — aux « circonstances actuelles »? En 1815, les conditions économiques étaient complètement dissemblables de celles d'aujourd'hui, et l'on comprend qu'à un moment où il n'y avait point de chemins de fer, où les communications dans ces pays de montagnes étaient lentes et difficiles, les Puissances Alliées aient voulu, sur les instances de Genève, lui assurer son rayon d'approvisionnement et des débouchés. Mais aujourd'hui, il n'en est plus ainsi et les transactions, même avec les pays les plus lointains, sont assurées. En 1815, l'industrie dans les régions zoniennes était inexistante ; pendant la guerre et pour les besoins de la défense nationale, elle s'est créée; demain, par la houille blanche, elle doit se développer. Le régime zonien ne lui permettant pas et ne pouvant pas lui permettre d'entrer sans de grandes difficultés ses produits à l'intérieur, faut-il le contraindre à ne pas exister ou à être à la merci de la Suisse, comme on en a déjà eu des exemples? En outre, nos compatriotes zoniens ont, à maintes reprises depuis l'armistice, manifesté leur volonté que le régime particulier, qui était le leur, ne servît plus les intérêts allemands, par l'introduction en franchise sur leur territoire des produits de ce pays, alors surtout qu'un régime douanier infiniment plus sévère leur sera réservé sur le reste du territoire national. Pour cela, le transfert de la ligne de douane à la frontière, seul, permettra cette filtration nécessaire. A ce point de vue encore, la structure des zones ne correspond plus aux circonstances actuelles. Enfin, la situation financière terrible dans laquelle la guerre a laissé notre pays l'a obligé à instituer des impôts,
permettant pas et ne pouvant pas lui permettre d'entrer sans de grandes difficultés ses produits à l'intérieur, faut-il le contraindre à ne pas exister ou à être à la merci de la Suisse, comme on en a déjà eu des exemples? En outre, nos compatriotes zoniens ont, à maintes reprises depuis l'armistice, manifesté leur volonté que le régime particulier, qui était le leur, ne servît plus les intérêts allemands, par l'introduction en franchise sur leur territoire des produits de ce pays, alors surtout qu'un régime douanier infiniment plus sévère leur sera réservé sur le reste du territoire national. Pour cela, le transfert de la ligne de douane à la frontière, seul, permettra cette filtration nécessaire. A ce point de vue encore, la structure des zones ne correspond plus aux circonstances actuelles. Enfin, la situation financière terrible dans laquelle la guerre a laissé notre pays l'a obligé à instituer des impôts, — comme la taxe sur le chiffre d'affaires, — auxquels sont soumis nos compatriotes zoniens comme tous les autres contribuables. La perception de cette taxe se fait sur les importations au moment où les produits frappés franchissent la ligne de douanes. Si donc la structure des zones n'était pas modifiée, il faudrait en sus de la ligne de douanes actuelles, en instituer une autre à la frontière géographique pour la perception de cet impôt et pour le contrôle des prohibitions qui pourraient être édictées. Cela est-il possible? Toutes les considérations juridiques aboutissent aux mêmes conclusions : Les auteurs, qui se sont spécialisés dans les questions de droit international admettent unanimement que la caducité de parties entières ou de dispositions isolées de conventions, quoique figurant dans l'acte solennel d'un traité international, peut être invoquée et doit être admise quand la cause qui les justifiait a disparu. On ne saurait déduire, disent-ils, de cette circonstance que les traités sont à l'ordinaire conclus pour des périodes illimitées, que quoi qu'il advienne, leurs dispositions doivent rester en vigueur jusqu'à la fin des temps. C'est ce que le bon sens a traduit par la phrase de Romain lorsqu'il écrivait que « ni le mariage de
il faudrait en sus de la ligne de douanes actuelles, en instituer une autre à la frontière géographique pour la perception de cet impôt et pour le contrôle des prohibitions qui pourraient être édictées. Cela est-il possible? Toutes les considérations juridiques aboutissent aux mêmes conclusions : Les auteurs, qui se sont spécialisés dans les questions de droit international admettent unanimement que la caducité de parties entières ou de dispositions isolées de conventions, quoique figurant dans l'acte solennel d'un traité international, peut être invoquée et doit être admise quand la cause qui les justifiait a disparu. On ne saurait déduire, disent-ils, de cette circonstance que les traités sont à l'ordinaire conclus pour des périodes illimitées, que quoi qu'il advienne, leurs dispositions doivent rester en vigueur jusqu'à la fin des temps. C'est ce que le bon sens a traduit par la phrase de Romain lorsqu'il écrivait que « ni le mariage de Bourgogne, ni le traité de Verdun ne pouvaient éternellement enchaîner le droit des peuples », et c'est ce que traduit le langage juridique dans la formule de condition nécessaire pour le maintien des stipulations, en disant que la clause rebus sic stantibus a toujours été considérée comme sous-entendue dans les conventions internationales. L'opposition de la Confédération ou plutôt de Genève à l'exécution loyale de l'article 435 était dictée, suivant le mot de M. Cramer lui-même, par des raisons bien plus politiques qu'économiques. Et M. Bernier rappelait quelques-uns des textes les plus frappants par lesquels Genevois ou confédérés avaient affirmé leurs espoirs, leurs « droits » d'annexer un jour les zones franches et neutres. Devant la Chambre des Députés (31 janvier 1923), M. Bernier pouvait citer l'opinion du juriste genevois, William de La Rive, délégué à Londres par le Gouvernement fédéral pour s'opposer à l'annexion de la Savoie à la France: Les traités ne sont pas plus éternels qu'ils ne sont infaillibles : ils sont immobiles, tandis que tout marche autour d'eux, au-dessus ou au-dessous. Aussi, à certaines époques, il arrive aux traités d'être revus par les généraux et corrigés par les diplomates. C'est même cette révision qui constitue le gros
conventions internationales. L'opposition de la Confédération ou plutôt de Genève à l'exécution loyale de l'article 435 était dictée, suivant le mot de M. Cramer lui-même, par des raisons bien plus politiques qu'économiques. Et M. Bernier rappelait quelques-uns des textes les plus frappants par lesquels Genevois ou confédérés avaient affirmé leurs espoirs, leurs « droits » d'annexer un jour les zones franches et neutres. Devant la Chambre des Députés (31 janvier 1923), M. Bernier pouvait citer l'opinion du juriste genevois, William de La Rive, délégué à Londres par le Gouvernement fédéral pour s'opposer à l'annexion de la Savoie à la France: Les traités ne sont pas plus éternels qu'ils ne sont infaillibles : ils sont immobiles, tandis que tout marche autour d'eux, au-dessus ou au-dessous. Aussi, à certaines époques, il arrive aux traités d'être revus par les généraux et corrigés par les diplomates. C'est même cette révision qui constitue le gros de l'histoire. Dans ces moments-là, le droit n'est plus qu'un fait comme un autre et il est admis qu'un fait injuste n'est pas devenu juste uniquement parce qu'il a jadis obtenu l'approbation d'un congrès. La Suisse, — reprenait M. Bernier, — serait la première à reconnaître la caducité des traités de 1815-1816, si quelques Genevois ne gardaient pas leurs espérances d'annexions territoriales: Il ne faut pas perdre de vue que l'action de la diplomatie genevoise ou du Gouvernement fédéral, mue souvent par celle de la presse ou de l'opinion, a toujours été dirigée par les espoirs d'une emprise directe et complète sur ces territoires. Les tentatives de Pictet de Rougemont, en 1815, furent réalisées, en ce qui concerne l'incorporation de communes du pays de Gex et de Savoie au canton de Genève, et l'on sait quels efforts fit ce diplomate pour obtenir une cession plus complète de territoires. Ce ne fut qu'après avoir échoué dans ses tentatives d'incorporation totale qu'il se contenta de la neutralisation douanière, en se disant que c'était un pas de fait vers une solution plus définitive. En 1860, les manœuvres furent les mêmes, mais sans succès, lorsqu'on décida l'annexion de la Savoie à la France. Ce
de 1815-1816, si quelques Genevois ne gardaient pas leurs espérances d'annexions territoriales: Il ne faut pas perdre de vue que l'action de la diplomatie genevoise ou du Gouvernement fédéral, mue souvent par celle de la presse ou de l'opinion, a toujours été dirigée par les espoirs d'une emprise directe et complète sur ces territoires. Les tentatives de Pictet de Rougemont, en 1815, furent réalisées, en ce qui concerne l'incorporation de communes du pays de Gex et de Savoie au canton de Genève, et l'on sait quels efforts fit ce diplomate pour obtenir une cession plus complète de territoires. Ce ne fut qu'après avoir échoué dans ses tentatives d'incorporation totale qu'il se contenta de la neutralisation douanière, en se disant que c'était un pas de fait vers une solution plus définitive. En 1860, les manœuvres furent les mêmes, mais sans succès, lorsqu'on décida l'annexion de la Savoie à la France. Ce n'est pas autrement que, le 28 mars 1922, M. Gottret avait parlé devant le Conseil national, en faveur de cette Convention des Zones de 1921, qui autorisait le transfert des douanes françaises à la frontière politique, au contact des douanes fédérales: A Genève, nous possédons un quartier d'excellents et honnêtes citoyens, piqués de la tarentule chauvine. Comme la plupart d'entre eux jouissent des appréciables avantages de la richesse, qu'ils tournent plus volontiers leurs regards vers le passé glorieux que vers l'avenir incertain et que, traditionnalistes dans l'âme et idéalistes par nature, ils négligent les contingences pratiques et les âpres leçons de la vie, ils se figurent avoir reçu du ciel et de leurs aïeux la mission de défendre et de sauver la patrie, même lorsqu'aucun danger ne la menace. Ils conservent une foi profonde dans l'éternité des traités, comme si tout ce qui est humain n'était pas sujet à de constantes transformations, à de perpétuelles métamorphoses: si l'on écoutait leur raisonnement, l'Europe vivrait encore sous le régime des traités de Westphalie. L'abandon des petites zones et l'installation du cordon douanier à la frontière apparaissent à leurs imaginations comme une faute, comme un crime. Ils apportent à combattre la Convention une
citoyens, piqués de la tarentule chauvine. Comme la plupart d'entre eux jouissent des appréciables avantages de la richesse, qu'ils tournent plus volontiers leurs regards vers le passé glorieux que vers l'avenir incertain et que, traditionnalistes dans l'âme et idéalistes par nature, ils négligent les contingences pratiques et les âpres leçons de la vie, ils se figurent avoir reçu du ciel et de leurs aïeux la mission de défendre et de sauver la patrie, même lorsqu'aucun danger ne la menace. Ils conservent une foi profonde dans l'éternité des traités, comme si tout ce qui est humain n'était pas sujet à de constantes transformations, à de perpétuelles métamorphoses: si l'on écoutait leur raisonnement, l'Europe vivrait encore sous le régime des traités de Westphalie. L'abandon des petites zones et l'installation du cordon douanier à la frontière apparaissent à leurs imaginations comme une faute, comme un crime. Ils apportent à combattre la Convention une ardeur belliqueuse inconsidérée. Vous avez vu de quelle façon ils nous ont bombardés de toutes sortes de tracts et d'appels plaidant leur cause. « A leurs côtés, se rangent les socialistes, ce qui ne laisse pas que de surprendre »: En cette occasion, les socialistes ne se piquent ni de logique, ni de conséquence. Un projet d'entente à la fois politique et économique qui a pour but de faciliter les conditions de vie d'une population en grande majorité urbaine, devrait, semble-t-il, sourire à ceux qui monopolisent volontiers la défense des intérêts de la classe ouvrière. Or, les socialistes font de la surenchère: ils répètent que les facilités accordées à l'importation des produits zoniens ne sont pas suffisantes, qu'on eût dû ouvrir toutes grandes les portes du Canton et se montrer beaucoup plus large. Toutes ces arguties et ces sophismes ne tromperont personne. Les socialistes cherchent tout simplement à prendre leur revanche du vote historique du 16 mai 1920, qui a consacré l'entrée de la Suisse dans la Société des Nations ; en outre, ils sont heureux de saisir l'occasion qui leur est offerte d'infliger une leçon au Conseil fédéral. Les socialistes genevois se laissent, surtout, entraîner par la haine de
logique, ni de conséquence. Un projet d'entente à la fois politique et économique qui a pour but de faciliter les conditions de vie d'une population en grande majorité urbaine, devrait, semble-t-il, sourire à ceux qui monopolisent volontiers la défense des intérêts de la classe ouvrière. Or, les socialistes font de la surenchère: ils répètent que les facilités accordées à l'importation des produits zoniens ne sont pas suffisantes, qu'on eût dû ouvrir toutes grandes les portes du Canton et se montrer beaucoup plus large. Toutes ces arguties et ces sophismes ne tromperont personne. Les socialistes cherchent tout simplement à prendre leur revanche du vote historique du 16 mai 1920, qui a consacré l'entrée de la Suisse dans la Société des Nations ; en outre, ils sont heureux de saisir l'occasion qui leur est offerte d'infliger une leçon au Conseil fédéral. Les socialistes genevois se laissent, surtout, entraîner par la haine de la France et de son Gouvernement actuel, et la gallophobie ou les calculs protectionnistes de certains autres leur vient en aide : Que leur importe si nous nous brouillons avec la France? Ils ne pardonnent pas à ce pays d'être immunisé contre le virus bolchéviste, parce que ce pays est celui du clair bon sens, du jugement sain et de l'esprit de mesure. Que dire des gallophobes renforcés qui n'ont rien appris et rien oublié et qui ne peuvent se consoler de la défaite de l'Allemagne? * * * Mais bien plus que la caducité des traités de 1815-1816, c'est leur validité qui semble avoir causé au Gouvernement de Genève, à ses Conseils, à leurs juristes et à leurs historiens, les plus vives appréhensions pour le « statut territorial » de leur Canton, disaient-ils. I. — En août-septembre 1921, le Journal de Genève, dans une série de longs articles, plaidait les avantages et la grandeur des concessions que les négociateurs de la Convention des Zones venaient de faire aux inquiétudes et scrupules genevois. Le préambule de cette Convention était conforme aux corrections réclamées par Genève : Les précédents projets français adoptaient, comme seule base juridique de l'accord, l'article 435 du
celui du clair bon sens, du jugement sain et de l'esprit de mesure. Que dire des gallophobes renforcés qui n'ont rien appris et rien oublié et qui ne peuvent se consoler de la défaite de l'Allemagne? * * * Mais bien plus que la caducité des traités de 1815-1816, c'est leur validité qui semble avoir causé au Gouvernement de Genève, à ses Conseils, à leurs juristes et à leurs historiens, les plus vives appréhensions pour le « statut territorial » de leur Canton, disaient-ils. I. — En août-septembre 1921, le Journal de Genève, dans une série de longs articles, plaidait les avantages et la grandeur des concessions que les négociateurs de la Convention des Zones venaient de faire aux inquiétudes et scrupules genevois. Le préambule de cette Convention était conforme aux corrections réclamées par Genève : Les précédents projets français adoptaient, comme seule base juridique de l'accord, l'article 435 du traité de Versailles. La rédaction nouvelle interdit à l'avenir une interprétation aussi dangereuse. L'article 435 y est rappelé en tête, aussi bien parce qu'il est une affirmation nouvelle du statut international de la Suisse que parce qu'il introduit une novation du régime des zones franches ; l'article 34, d'autre part, indique que les articles de la nouvelle Convention sont substitués aux stipulations des traités et des conventions qui les ont précédés, soit seulement de dispositions qui ont trait au régime des zones. Pour toutes les autres matières, fixation des frontières, possession des eaux qui forment limites, neutralité, rappel à des engagements plus anciens, etc., la Convention ne saurait apporter un changement quelconque dans un domaine où elle n'est pas applicable. « Les négociateurs suisses ne pouvaient pas admettre l'élimination totale des traités de 1815 ; reconnaître que l'article 435 en avait proclamé l'abrogation, c'était conférer aux Puissances signataires du Traité de Paix le droit de modifier contre notre volonté les Actes internationaux qui sont les garanties essentielles de l'existence de la Confédération suisse ». C'eut été, surtout, — disait le Journal de Genève, rouvrir la porte à toutes les réclamations « territoriales et politiques », dont la France voulait bien
indique que les articles de la nouvelle Convention sont substitués aux stipulations des traités et des conventions qui les ont précédés, soit seulement de dispositions qui ont trait au régime des zones. Pour toutes les autres matières, fixation des frontières, possession des eaux qui forment limites, neutralité, rappel à des engagements plus anciens, etc., la Convention ne saurait apporter un changement quelconque dans un domaine où elle n'est pas applicable. « Les négociateurs suisses ne pouvaient pas admettre l'élimination totale des traités de 1815 ; reconnaître que l'article 435 en avait proclamé l'abrogation, c'était conférer aux Puissances signataires du Traité de Paix le droit de modifier contre notre volonté les Actes internationaux qui sont les garanties essentielles de l'existence de la Confédération suisse ». C'eut été, surtout, — disait le Journal de Genève, rouvrir la porte à toutes les réclamations « territoriales et politiques », dont la France voulait bien ne pas se souvenir. Un considérant du préambule décidait juristes et historiens genevois : Considérant que le canton de Genève, tel qu'il a été constitué par Les Traités de 1815 et autres Actes complémentaires relatifs à sa formation territoriale et à sa situation économique, se trouve, sur plus des neuf dixièmes de ses limites, contigu au territoire français ; Juristes et historiens de Genève étaient, jusque-là, les adversaires les plus irréconciliables des « prétentions » françaises ; ce considérant les ralliait à la Convention ; il lui donnait, disaient-ils, « son caractère essentiel de transaction et de compromis », en confirmant surtout cette « fixation des frontières et cette possession des eaux formant limites », qui, depuis des siècles, avaient été le sujet de querelles et de guerres avec la Savoie ou la France et dont les traités de 1815-1816 avaient fixé le statut définitif. Le Journal de Genève ne faisait qu'exposer à l'avance l'opinion que le Conseil d'État genevois présentait en son Rapport au Grand Conseil, le 12 septembre 1921, pour « retracer l'activité du Conseil d'Etat, au cours des pourparlers entre Genève et Berne, entre Berne et Paris, de février à juillet 1921, et rendre compte de l'exécution
dixièmes de ses limites, contigu au territoire français ; Juristes et historiens de Genève étaient, jusque-là, les adversaires les plus irréconciliables des « prétentions » françaises ; ce considérant les ralliait à la Convention ; il lui donnait, disaient-ils, « son caractère essentiel de transaction et de compromis », en confirmant surtout cette « fixation des frontières et cette possession des eaux formant limites », qui, depuis des siècles, avaient été le sujet de querelles et de guerres avec la Savoie ou la France et dont les traités de 1815-1816 avaient fixé le statut définitif. Le Journal de Genève ne faisait qu'exposer à l'avance l'opinion que le Conseil d'État genevois présentait en son Rapport au Grand Conseil, le 12 septembre 1921, pour « retracer l'activité du Conseil d'Etat, au cours des pourparlers entre Genève et Berne, entre Berne et Paris, de février à juillet 1921, et rendre compte de l'exécution du mandat dont l'Arrêté législatif du 13 février l'avait revêtu » : On ne peut pas songer à étudier ici en détail les dispositions relatives à la pénétration économique de la Suisse dans les anciens territoires zoniens ou les conséquences, qu'aura pour l'industrie et le commerce suisses l'application décennale du système discuté des contingents, surtout en présence des variations imprévisibles d'un change encore déprécié. L'essentiel est de montrer la situation qui sera faite à Genève, d'une façon permanente, par le nouveau régime. « Par son préambule et par son article 34, la Convention comporte, pour Genève, une novation des stipulations des Traités de 1815-1816; la douane française est reportée à la frontière par un compromis entre les deux Etats, qui renoncent à liquider la controverse issue de l'interprétation de l'article 435 du Traité de Versailles » : En fait, la Suisse cède, sans retirer formellement ses réserves, mais en renonçant à en poursuivre l'effet. Les autres stipulations des Traités de 1815 et des Actes complémentaires relatifs à la Confédération suisse et au Canton de Genève demeurent intactes en vertu de déclarations très précises et de l'acte diplomatique qui en tire ainsi la conclusion juridique. L'un et l'autre Gouvernement répudient la