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zone neutre et zones franches, forme un tout insécable, dont la Suisse a tiré son entrée sans charges dans la Société des Nations, dont la France doit tirer la suppression immédiate de la zone neutre, désormais « abrogée », et la suppression subséquente des zones franches après accord à intervenir avec la Suisse. Le 21 novembre, M. G. Ador reprenait encore la parole pour dire « en deux mots son opinion sur la question des zones franches ». Il tenait à donner des explications, parce que, « par le fait des circonstances », il avait été « mêlé personnellement à toutes ces négociations » et qu'avec le Conseil fédéral, il avait eu le sentiment qu'on avait « abouti à une solution heureuse et satisfaisante pour la Suisse, en faisant reconnaître à nouveau la neutralité militaire de la Suisse, en faisant admettre que cette neutralité est compatible avec notre entrée dans la Société des Nations et en obtenant que rien ne pût être modifié au régime économique des zones sans notre libre consentement. ». Une fois de plus, M. Ador tenait à affirmer publiquement l'indissoluble Union des deux alinéas de l'article 435 et le double profit de la France (suppression de la neutralité et des franchises savoisiennes) équilibrant le double profit de la Suisse (renouvellement et nouvelle définition de la neutralité helvétique). M. G. Ador ajoutait : Je dois reconnaître que, dans des conversations particulières et lorsque la question a été soulevée, on m'a fait nettement comprendre à Paris que la France désirait que le cordon douanier fût mis à la frontière géographique. Il est regrettable que M. Ador n'ait spécifié ni à quelle date ces « conversations particulières » avaient pris place, ni à quelle date et sous quelle forme « la question avait été soulevée ». Risque-t-on de se tromper, néanmoins, en affirmant que, dès les conversations de janvier, le Gouvernement français avait expressément fait connaître le désir essentiel de la France? et que, dans les tractations d'avril, la question avait été soulevée et traitée de nouveau?.. D'autre part, quand on se reporte aux déclarations antérieures du Président de
la neutralité et des franchises savoisiennes) équilibrant le double profit de la Suisse (renouvellement et nouvelle définition de la neutralité helvétique). M. G. Ador ajoutait : Je dois reconnaître que, dans des conversations particulières et lorsque la question a été soulevée, on m'a fait nettement comprendre à Paris que la France désirait que le cordon douanier fût mis à la frontière géographique. Il est regrettable que M. Ador n'ait spécifié ni à quelle date ces « conversations particulières » avaient pris place, ni à quelle date et sous quelle forme « la question avait été soulevée ». Risque-t-on de se tromper, néanmoins, en affirmant que, dès les conversations de janvier, le Gouvernement français avait expressément fait connaître le désir essentiel de la France? et que, dans les tractations d'avril, la question avait été soulevée et traitée de nouveau?.. D'autre part, quand on se reporte aux déclarations antérieures du Président de la Confédération, en particulier à son entretien du mois de septembre avec le correspondant genevois du Journal des Débats, risque-t-on encore de se tromper si, attribuant une importance décisive à la phrase suivante de son discours, on en pèse tous les mots, toutes les lettres? La France désirait que le cordon douanier fût mis à la frontière géographique. Nous avons toujours protesté contre cette disposition et nous avons déclaré que nous voulions maintenir la zone franche et que le maintien de cette zone supposait qu'il ne devait pas y avoir de cordons douaniers à sa frontière. En face du cordon fédéral, la France désirait donc établir ou maintenir son cordon douanier (au singulier ; elle ne pouvait en mettre qu'un). Mais nous avons vu plus haut que M. Ador cherchait, en dehors des cordons douaniers, français et suisse, un contrôle efficace pour l'origine des produits échangés, et qu'il ne voulait ni de deux cordons ni de deux contrôles, l'un suisse, l'autre français ; il voulait d'un seul contrôle franco-suisse, sans cordons douaniers. L'habileté de M. Ador, excellent avocat d'affaires, comme on sait, l'induisait seulement en deux petites erreurs : Nous l'avons nettement expliqué dans la Note envoyée le 5 mai
cordon douanier fût mis à la frontière géographique. Nous avons toujours protesté contre cette disposition et nous avons déclaré que nous voulions maintenir la zone franche et que le maintien de cette zone supposait qu'il ne devait pas y avoir de cordons douaniers à sa frontière. En face du cordon fédéral, la France désirait donc établir ou maintenir son cordon douanier (au singulier ; elle ne pouvait en mettre qu'un). Mais nous avons vu plus haut que M. Ador cherchait, en dehors des cordons douaniers, français et suisse, un contrôle efficace pour l'origine des produits échangés, et qu'il ne voulait ni de deux cordons ni de deux contrôles, l'un suisse, l'autre français ; il voulait d'un seul contrôle franco-suisse, sans cordons douaniers. L'habileté de M. Ador, excellent avocat d'affaires, comme on sait, l'induisait seulement en deux petites erreurs : Nous l'avons nettement expliqué dans la Note envoyée le 5 mai au Gouvernement français. Cette Note a été insérée dans le traité de paix soumis à l'Allemagne le 7 mai. La base de nos accords, c'est l'article 435 tel qu'il a été inséré dans le traité de paix communiqué à l'Allemagne, avec les réserves du Conseil fédéral ténorisées dans sa Note du 5 mai. Première erreur : la Note fédérale du 5 mai, — que le Message du 14 octobre 1919 n'avait pas mis sous les yeux du Parlement, — ne fait pas la moindre mention du cordon douanier français ou des deux cordons douaniers français et suisse. Seconde erreur : les Puissances, — et la France avec elles, — ont signé le 28 juin 1919 le traité imposé à l'Allemagne, avec toutes les modifications introduites durant les six semaines du 7 mai au 28 juin, y compris la Note française du 18 mai, qui répond à la Note fédérale du 5 mai ; ni les Puissances, ni la France n'ont enregistré comme définitives les conditions présentées à l'Allemagne le 7 mai, avec la seule Note fédérale. Nos représentants devant la Cour de La Haye feront bien de poser en définition préalable que le texte du 28 juin, seul, est à
du 5 mai. Première erreur : la Note fédérale du 5 mai, — que le Message du 14 octobre 1919 n'avait pas mis sous les yeux du Parlement, — ne fait pas la moindre mention du cordon douanier français ou des deux cordons douaniers français et suisse. Seconde erreur : les Puissances, — et la France avec elles, — ont signé le 28 juin 1919 le traité imposé à l'Allemagne, avec toutes les modifications introduites durant les six semaines du 7 mai au 28 juin, y compris la Note française du 18 mai, qui répond à la Note fédérale du 5 mai ; ni les Puissances, ni la France n'ont enregistré comme définitives les conditions présentées à l'Allemagne le 7 mai, avec la seule Note fédérale. Nos représentants devant la Cour de La Haye feront bien de poser en définition préalable que le texte du 28 juin, seul, est à prendre par la Suisse ou à laisser. Si Berne maintient la prétention de M. Ador sur le texte du 7 mai, il est bien entendu que le maintien et la garantie de la neutralité helvétique, tant, en elles-mêmes que comme engagement international, n'existent plus pour nous : on n'a jamais vu qu'un projet de traité fût le traité et qu'ayant empoché les bénéfices d'un traité définitif, sans avoir élevé la moindre protestation, une Puissance eût ensuite le droit d'en contester le contenu réel. Au seuil de la procédure, Berne devra fournir à la Cour les preuves que telle est bien l'interprétation du Parlement fédéral. Et nos représentants devront tirer au clair une autre question bien plus grave. Après le discours de M. Ador, venait la discussion, par articles, du projet définitif. Sur le titre et le préambule, déclaration de M. Micheli, rapporteur de langue française : Comme vous le verrez par les nouvelles propositions distribuées ce matin, nous avons modifié un peu le texte de l'Arrêté fédéral. Nous vous proposons d'accéder non pas à un accord que nous ne connaissons pas, mais à l'article 435 lui-même dont nous avons le texte sous les yeux. Ce nouveau mode a aussi l'avantage
vu qu'un projet de traité fût le traité et qu'ayant empoché les bénéfices d'un traité définitif, sans avoir élevé la moindre protestation, une Puissance eût ensuite le droit d'en contester le contenu réel. Au seuil de la procédure, Berne devra fournir à la Cour les preuves que telle est bien l'interprétation du Parlement fédéral. Et nos représentants devront tirer au clair une autre question bien plus grave. Après le discours de M. Ador, venait la discussion, par articles, du projet définitif. Sur le titre et le préambule, déclaration de M. Micheli, rapporteur de langue française : Comme vous le verrez par les nouvelles propositions distribuées ce matin, nous avons modifié un peu le texte de l'Arrêté fédéral. Nous vous proposons d'accéder non pas à un accord que nous ne connaissons pas, mais à l'article 435 lui-même dont nous avons le texte sous les yeux. Ce nouveau mode a aussi l'avantage que nous accédons vis-à-vis de toutes les Puissances signataires du traité du 28 juin et non pas seulement vis-à-vis d'un seul État. Donc, au lieu du texte proposé par le Conseil fédéral, le Parlement approuve l'accord intervenu entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français à teneur de l'article 435 du Traité de Paix du 28 juin 1919 entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne, la Commission propose et le Conseil national vote : Vu les déclarations et notes échangées entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, décrète : 1° Le Conseil fédéral est autorisé à accéder, sous les réserves formulées par lui dans sa Note du 5 mai 1919 au Gouvernement français, à l'article 435 du Traité de Paix du 28 juin 1919 entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne (article 375 du Traité de Paix entre les Puissances Alliées et Associées et l'Autriche), établissant. En novembre 1919, le Conseil fédéral accédait aux stipulations de Versailles, comme en 1815 la Diète helvétique avait accédé aux Actes de Vienne. Mais cet Arrêté de novembre 1919 n'avait été adopté que par le Conseil national. Il n'était soumis au Conseil des États que deux ans plus tard (décembre 1921).
du Traité de Paix du 28 juin 1919 entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne, la Commission propose et le Conseil national vote : Vu les déclarations et notes échangées entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, décrète : 1° Le Conseil fédéral est autorisé à accéder, sous les réserves formulées par lui dans sa Note du 5 mai 1919 au Gouvernement français, à l'article 435 du Traité de Paix du 28 juin 1919 entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne (article 375 du Traité de Paix entre les Puissances Alliées et Associées et l'Autriche), établissant. En novembre 1919, le Conseil fédéral accédait aux stipulations de Versailles, comme en 1815 la Diète helvétique avait accédé aux Actes de Vienne. Mais cet Arrêté de novembre 1919 n'avait été adopté que par le Conseil national. Il n'était soumis au Conseil des États que deux ans plus tard (décembre 1921). Or le 22 décembre 1921, M. Motta tenait un langage qu'il importe à nos futurs représentants à La Haye de bien connaître : Nous ne vous proposons plus d'approuver tous les accords qui sont intervenus entre la France et la Suisse « à teneur de l'article 435 du Traité de Versailles ». Nous vous proposons uniquement d'autoriser le Conseil fédéral à déclarer au Gouvernement français que, conformément à l'accord pris avec lui sur ce point spécial, la Suisse renonce à ses droits sur la zone neutralisée de la Savoie du Nord. Le Conseil des États n'avait donc plus à accéder à l'article 435 tel qu'il avait été inséré au traité du 28 juin : Nous ne parlons plus dans cet Arrêté ni de la neutralité suisse ni de sa définition. Nous ne parlons pas non plus des zones franches. Voici pourquoi : la neutralité suisse, sa définition, sa nature, ne sont pas des faits qui appellent ou exigent une ratification. Notre neutralité demeure telle quelle en tout état de cause. Elle est reconnue dans le Traité de Versailles sans aucune condition, donc indépendamment de notre renonciation à la neutralisation de la Savoie. Le sort de l'une ne dépend pas du
Versailles ». Nous vous proposons uniquement d'autoriser le Conseil fédéral à déclarer au Gouvernement français que, conformément à l'accord pris avec lui sur ce point spécial, la Suisse renonce à ses droits sur la zone neutralisée de la Savoie du Nord. Le Conseil des États n'avait donc plus à accéder à l'article 435 tel qu'il avait été inséré au traité du 28 juin : Nous ne parlons plus dans cet Arrêté ni de la neutralité suisse ni de sa définition. Nous ne parlons pas non plus des zones franches. Voici pourquoi : la neutralité suisse, sa définition, sa nature, ne sont pas des faits qui appellent ou exigent une ratification. Notre neutralité demeure telle quelle en tout état de cause. Elle est reconnue dans le Traité de Versailles sans aucune condition, donc indépendamment de notre renonciation à la neutralisation de la Savoie. Le sort de l'une ne dépend pas du sort de l'autre. Les deux questions se touchent, si l'on veut, mais ont une vie propre. Est-il hasardeux de deviner, sous cette explication superficielle, la direction et réserve d'intention qu'elle recouvre ? Le Conseil fédéral ne veut pas adhérer à l'article 435 tel qu'il a été inséré le 28 juin dans le traité définitif, avec les deux Notes fédérales du 5 mai et française du 18 mai en Annexe. Il se réserve le moyen de plaider un jour la thèse qu'il a soutenue déjà ; il ne tient pour valable que l'article 435 tel qu'il avait été proposé aux Allemands dans le texte provisoire du 7 mai, avec la seule Note fédérale en Annexe : Nous n'avons pas voulu non plus mentionner dans l'Arrêté de ratification le fait que les Puissances tierces se déclarent désintéressées dans le règlement à intervenir entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral au sujet des zones franches. Le fait du désintéressement des tiers n'est pas non plus un objet qui exige d'être ratifié par nous. Nous avons estimé d'ailleurs que, pour ce qui concerne la question des zones franches, les points de vue échangés entre le Gouvernement fédéral et le Gouvernement français dans les
dans le traité définitif, avec les deux Notes fédérales du 5 mai et française du 18 mai en Annexe. Il se réserve le moyen de plaider un jour la thèse qu'il a soutenue déjà ; il ne tient pour valable que l'article 435 tel qu'il avait été proposé aux Allemands dans le texte provisoire du 7 mai, avec la seule Note fédérale en Annexe : Nous n'avons pas voulu non plus mentionner dans l'Arrêté de ratification le fait que les Puissances tierces se déclarent désintéressées dans le règlement à intervenir entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral au sujet des zones franches. Le fait du désintéressement des tiers n'est pas non plus un objet qui exige d'être ratifié par nous. Nous avons estimé d'ailleurs que, pour ce qui concerne la question des zones franches, les points de vue échangés entre le Gouvernement fédéral et le Gouvernement français dans les Notes qui vous sont connues ne sont pas assez cohérents pour pouvoir donner lieu à un acte de ratification. Donc, en décembre 1921, l'article 435 ne pouvait pas encore être ratifié dans son texte intégral : Nous avons borné l'Arrêté actuel à la neutralisation de la Savoie. En limitant la discussion à ce point, nous l'avons clarifiée, nous l'avons simplifiée. Nous avons en même temps répondu d'avance à une objection de forme qui avait quelque valeur et dont M. Boehi, votre éminent vice-président, a été hier l'interprète. Il nous a dit : « Comment pouvez-vous demander la ratification d'une Convention qui n'a pas été constatée par acte spécial, au moyen d'un document portant les signatures des deux parties ? Ce que vous nous soumettez ne peut revendiquer l'honneur et le titre de traité international ». À cette objection si juste, M. Motta faisait une réponse dont nos juristes auront à estimer la valeur : Je crois, Messieurs, que cette thèse de M. Boehi ne peut sérieusement être soutenue. Il est indiscutable qu'un traité international naît de l'accord de deux volontés. Le traité international n'est pas soumis à d'autres lois que la convention entre les particuliers. Il n'y a pas de
discussion à ce point, nous l'avons clarifiée, nous l'avons simplifiée. Nous avons en même temps répondu d'avance à une objection de forme qui avait quelque valeur et dont M. Boehi, votre éminent vice-président, a été hier l'interprète. Il nous a dit : « Comment pouvez-vous demander la ratification d'une Convention qui n'a pas été constatée par acte spécial, au moyen d'un document portant les signatures des deux parties ? Ce que vous nous soumettez ne peut revendiquer l'honneur et le titre de traité international ». À cette objection si juste, M. Motta faisait une réponse dont nos juristes auront à estimer la valeur : Je crois, Messieurs, que cette thèse de M. Boehi ne peut sérieusement être soutenue. Il est indiscutable qu'un traité international naît de l'accord de deux volontés. Le traité international n'est pas soumis à d'autres lois que la convention entre les particuliers. Il n'y a pas de disposition dans le droit des gens, ni dans le droit constitutionnel des deux pays qui exige une forme déterminée comme condition de validité d'un accord. M. Boehi a uniquement raison dans ce sens que, quand bien même un traité international peut se faire par le simple accord des volontés, il faut cependant que cet accord soit constaté d'une manière claire, précise, univoque. Or, en vous proposant de borner votre ratification à la Question de Savoie, nous avons réalisé cette exigence. Il n'y a aucun doute que, dans l'échange des Notes qui a eu lieu entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, — je fais allusion aux Notes du 5 et du 18 mai 1919, il y a eu union parfaite des volontés sur ce point que la Suisse était disposée à renoncer à la neutralisation de la Savoie, toujours sous ratification du pouvoir compétent suivant le droit constitutionnel suisse. L'Assemblée fédérale permet donc de ratifier la partie de l'article 435, qui lui convient, — le libellé en deux alinéas distincts et, dans l'Annexe, la seule Note fédérale ; mais elle ignorera le reste. Quand les juges de La Haye auront examiné et tranché le différend, qui donc empêchera l'Assemblée
faut cependant que cet accord soit constaté d'une manière claire, précise, univoque. Or, en vous proposant de borner votre ratification à la Question de Savoie, nous avons réalisé cette exigence. Il n'y a aucun doute que, dans l'échange des Notes qui a eu lieu entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, — je fais allusion aux Notes du 5 et du 18 mai 1919, il y a eu union parfaite des volontés sur ce point que la Suisse était disposée à renoncer à la neutralisation de la Savoie, toujours sous ratification du pouvoir compétent suivant le droit constitutionnel suisse. L'Assemblée fédérale permet donc de ratifier la partie de l'article 435, qui lui convient, — le libellé en deux alinéas distincts et, dans l'Annexe, la seule Note fédérale ; mais elle ignorera le reste. Quand les juges de La Haye auront examiné et tranché le différend, qui donc empêchera l'Assemblée fédérale de refuser, dans l'interprétation, et l'application de l'article 435, tout ce qu'elle a voulu en ignorer ? Dans ses tracts de 1921-1923, le Comité genevois pour le Maintien des Zones semble avoir préparé ce refus. Il dit en son tract « Notre bon Droit » : L'acceptation de l'article 435 par le Conseil fédéral a été donnée par la Note verbale du 5 mai 1921. Il n'y a pas d'autre instrument diplomatique qui consacre l'entente intervenue. Cette entente a été parfaite à ce moment-là, d'abord parce qu'elle est parvenue au Gouvernement français avant le délai que celui-ci avait imparti au Conseil fédéral (le jour de la remise du Traité de Versailles à l'Allemagne), et ensuite parce que le Gouvernement français l'a accueillie sans observation et l'a insérée dans les actes de la Conférence, lui conférant ainsi la même valeur qu'à l'article 435 lui-même. À nouveau, le 28 mars 1922, M. Motta, devant le Conseil national, déclarait que les Chambres fédérales n'avaient pas et n'auraient pas à ratifier l'article 435, sous quelque forme que ce fût : Le Conseil fédéral a déjà déclaré au Conseil des États, lorsque celui-ci a discuté la renonciation de la Suisse à la neutralisation de
435 par le Conseil fédéral a été donnée par la Note verbale du 5 mai 1921. Il n'y a pas d'autre instrument diplomatique qui consacre l'entente intervenue. Cette entente a été parfaite à ce moment-là, d'abord parce qu'elle est parvenue au Gouvernement français avant le délai que celui-ci avait imparti au Conseil fédéral (le jour de la remise du Traité de Versailles à l'Allemagne), et ensuite parce que le Gouvernement français l'a accueillie sans observation et l'a insérée dans les actes de la Conférence, lui conférant ainsi la même valeur qu'à l'article 435 lui-même. À nouveau, le 28 mars 1922, M. Motta, devant le Conseil national, déclarait que les Chambres fédérales n'avaient pas et n'auraient pas à ratifier l'article 435, sous quelque forme que ce fût : Le Conseil fédéral a déjà déclaré au Conseil des États, lorsque celui-ci a discuté la renonciation de la Suisse à la neutralisation de la Savoie, qu'il ne proposait plus, contrairement à ce qu'il avait cru pouvoir faire en 1919, une ratification quelconque de l'article 435 du Traité de Versailles. Cette ratification n'est point nécessaire, et il est désirable que la politique suisse, en règle générale et autant que possible, demeure étrangère aux Traités de Paix. Ces Traités de Paix sont et restent pour nous res inter alios acta. Nous ne pouvons pas méconnaître leur existence; mais, en principe, ils ne nous imposent aucune obligation ; ils ne peuvent pas non plus nous conférer de droits. De 1922 à 1928, la thèse du Conseil fédéral n'a pas varié : aujourd'hui encore, l'Assemblée fédérale n'a pas accédé à l'article 435. Quelle « loi commune des parties » les juges de La Haye vont-ils donc trouver demain pour à leur arbitrage ? Sans avoir fait la guerre, la Suisse a tiré du traité de Versailles : 1° le maintien et la garantie par la France et les Puissances de sa neutralité perpétuelle, de l'intégrité et de l'inviolabilité de son territoire ; 20 la mise de cette neutralité sur le même pied que la doctrine de Monroe, parmi « les engagements internationaux pour le maintien de la