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n'avait pas le droit de porter ses douaniers à la frontière politique. Voilà le problème qui est soumis à l'arbitrage. « Mais, en Suisse et en France, certains disent que la Cour permanente de Justice internationale pourra, d'après les termes du Compromis, décider que l'article 435, alinéa 2, n'a eu pour but ni d'abroger, ni de faire abroger le régime antérieur ». Je soutiens que la Cour permanente n'a point compétence pour donner cette forme à sa décision. Nous sommes ici en matière de compétence facultative de la Cour permanente, donc strictement restrictive en vertu même de l'article 14 du Pacte de la S. D. N. et en vertu du statut de la Cour elle-même. Si nous pensions, un seul instant, que la Suisse pût contester cette interprétation, je le déclare très franchement, je serais le premier à vous demander de ne pas voter la ratification de ce Compromis : mieux vaudrait le repousser et attendre que la Suisse portât, comme c'est son droit, la question devant la Société des Nations pour faire décider par celle-ci de l'ensemble du problème des zones franches. « Nous le disons ouvertement, et nous demandons au Gouvernement de répondre à notre question : le Gouvernement est-il d'accord avec nous sur le sens des termes de l'article premier du Compromis, qu'il soumet aujourd'hui à notre ratification? » Est-il décidé, c'est ici la seule question un peu délicate que je me permets de poser, est-il décidé à poser devant la Cour permanente de Justice internationale la question préalable de la compétence restreinte dans la limite que je viens d'indiquer, avant tout débat sur le fond, au cas où la Suisse n'adhérerait pas volontairement à cette interprétation? « Et voici mon autre question au Gouvernement » : L'article 2 du Compromis prévoit que l'accord pourra se faire directement entre les deux pays. Nos populations désirent recevoir l'assurance qu'au cas où cet accord se réaliserait, le Gouvernement français ne présentera aucun projet, ni ne signera aucun accord, sans que les populations intéressées aient été utilement consultées et appelées à en discuter les termes, en ce qui concerne les
Gouvernement est-il d'accord avec nous sur le sens des termes de l'article premier du Compromis, qu'il soumet aujourd'hui à notre ratification? » Est-il décidé, c'est ici la seule question un peu délicate que je me permets de poser, est-il décidé à poser devant la Cour permanente de Justice internationale la question préalable de la compétence restreinte dans la limite que je viens d'indiquer, avant tout débat sur le fond, au cas où la Suisse n'adhérerait pas volontairement à cette interprétation? « Et voici mon autre question au Gouvernement » : L'article 2 du Compromis prévoit que l'accord pourra se faire directement entre les deux pays. Nos populations désirent recevoir l'assurance qu'au cas où cet accord se réaliserait, le Gouvernement français ne présentera aucun projet, ni ne signera aucun accord, sans que les populations intéressées aient été utilement consultées et appelées à en discuter les termes, en ce qui concerne les accords économiques. « Nous demandons que la même procédure soit employée, s'il s'agit d'un accord amiable ou s'il s'agit d'un règlement devant la Cour internationale » : Nous n'avons pas l'intention d'empêcher les prérogatives du pouvoir exécutif, en ce qui concerne les accords internationaux ; mais l'expérience de la Convention de 1921 a montré tous les dangers que peuvent poser des conventions commerciales, qui sont signées en dehors d'une consultation préalable des intéressés assez complète. Nos populations estiment, — et je crois qu'elles sont là dans le bon sens et dans la pleine vérité, — que le régime commercial qui devra remplacer celui des anciennes zones franches doit avoir essentiellement un caractère local. C'est au nom de ces intérêts locaux qu'elles affirment leur volonté de participer à l'élaboration de ce régime commercial. C'est pourquoi je demande au Gouvernement de nous donner l'assurance qu'en aucun cas, des négociations sur le régime futur des anciennes zones franches ne seront engagées sans que les populations intéressées aient été appelées à y participer par l'organe de représentants qualifiés de leurs intérêts économiques. M. de Monicault, député de l'Ain, répétait la seconde des demandes de M. Antonelli. A ces deux députés savoyards, M. Briand répondait
de 1921 a montré tous les dangers que peuvent poser des conventions commerciales, qui sont signées en dehors d'une consultation préalable des intéressés assez complète. Nos populations estiment, — et je crois qu'elles sont là dans le bon sens et dans la pleine vérité, — que le régime commercial qui devra remplacer celui des anciennes zones franches doit avoir essentiellement un caractère local. C'est au nom de ces intérêts locaux qu'elles affirment leur volonté de participer à l'élaboration de ce régime commercial. C'est pourquoi je demande au Gouvernement de nous donner l'assurance qu'en aucun cas, des négociations sur le régime futur des anciennes zones franches ne seront engagées sans que les populations intéressées aient été appelées à y participer par l'organe de représentants qualifiés de leurs intérêts économiques. M. de Monicault, député de l'Ain, répétait la seconde des demandes de M. Antonelli. A ces deux députés savoyards, M. Briand répondait par deux promesses dont il n'était pas en son pouvoir de réaliser la première : Je demeure persuadé qu'aussitôt l'approbation du Parlement français donnée, l'affaire portée devant la Cour de Justice internationale, des conversations ne manqueront pas de s'engager entre les deux Gouvernements intéressés, et l'accord se réalise par voie de négociations directes. En pareil cas, — et je réponds sur ce point à M. de Monicault, ainsi qu'à M. Antonelli, — il est tout naturel que le Gouvernement entende veiller attentivement à la défense des intérêts locaux dont peuvent se préoccuper les populations françaises directement en cause ; nul doute qu'il ne s'attache à s'assurer alors des vues de leurs représentants les plus qualifiés. Si un accord intervient, ce sera dans des conditions telles que les intérêts de ces populations ne puissent être en rien ni méconnus, ni négligés. Je leur en donne l'assurance. Mais qu'adviendrait-il en cas, non d'accord amiable, mais de règlement arbitral? qui donnerait « l'assentiment des deux parties » stipulé à l'alinéa 2 de l'article II ? A la voix d'Orphée, ces questions s'étaient évaporées, comme une bande de Harpyies importunes, et la discussion s'était close. Le Compromis avec les « malentendus » dont M.
de négociations directes. En pareil cas, — et je réponds sur ce point à M. de Monicault, ainsi qu'à M. Antonelli, — il est tout naturel que le Gouvernement entende veiller attentivement à la défense des intérêts locaux dont peuvent se préoccuper les populations françaises directement en cause ; nul doute qu'il ne s'attache à s'assurer alors des vues de leurs représentants les plus qualifiés. Si un accord intervient, ce sera dans des conditions telles que les intérêts de ces populations ne puissent être en rien ni méconnus, ni négligés. Je leur en donne l'assurance. Mais qu'adviendrait-il en cas, non d'accord amiable, mais de règlement arbitral? qui donnerait « l'assentiment des deux parties » stipulé à l'alinéa 2 de l'article II ? A la voix d'Orphée, ces questions s'étaient évaporées, comme une bande de Harpyies importunes, et la discussion s'était close. Le Compromis avec les « malentendus » dont M. Antonelli avait parlé, était adopté par la Chambre et envoyé au Sénat. Avant le vote du Projet de Loi sans conditions ni réserves, votre Commission vous demande de voter une Proposition de Résolution qui « définira à l'avance avec la plus parfaite précision » trois des points ou suites de la procédure, pour éviter « toutes causes nouvelles de conflit ». Après les huit années d'arrêtements fédéraux, la Commission a voulu que tout apaisement lui fût donné sur l'avenir du Compromis : elle a donc émis le vœu que l'échange des ratifications eût lieu sans aucun nouveau retard ni délai, aussitôt après le vote du Projet de Loi, et que cet échange fût accompagné de la déclaration que le Gouvernement fédéral doit effectuer simultanément pour consacrer l'abnégation de la zone neutre de la Savoie. Par lettre du 20 février 1928, M. le Ministre des Affaires étrangères a informé votre Commission qu'après échange de Notes, « le Gouvernement fédéral est entièrement d'accord avec le Gouvernement français pour procéder sans délai et, en tout cas, au plus tard dix jours après la promulgation de la loi française d'approbation, à l'échange des ratifications et à la remise de la déclaration que la Suisse
la procédure, pour éviter « toutes causes nouvelles de conflit ». Après les huit années d'arrêtements fédéraux, la Commission a voulu que tout apaisement lui fût donné sur l'avenir du Compromis : elle a donc émis le vœu que l'échange des ratifications eût lieu sans aucun nouveau retard ni délai, aussitôt après le vote du Projet de Loi, et que cet échange fût accompagné de la déclaration que le Gouvernement fédéral doit effectuer simultanément pour consacrer l'abnégation de la zone neutre de la Savoie. Par lettre du 20 février 1928, M. le Ministre des Affaires étrangères a informé votre Commission qu'après échange de Notes, « le Gouvernement fédéral est entièrement d'accord avec le Gouvernement français pour procéder sans délai et, en tout cas, au plus tard dix jours après la promulgation de la loi française d'approbation, à l'échange des ratifications et à la remise de la déclaration que la Suisse devra effectuer au sujet de la zone neutre de la Haute-Savoie. » II. — Des lettres de MM. Fernand David et Éd. Herriot de novembre 1924, que citent les auteurs de la Proposition, il résulte que non dans le texte, ni dans la correspondance échangée, mais dans leurs intentions formulées de vive voix, les signataires français du Compromis avaient réservé au Gouvernement français la possibilité de faire comprendre, s'il en avait le désir ou en voyait l'utilité, la « zone d'annexion » de 1860 dans le règlement arbitral prévu à l'alinéa 2 de l'article II. On sait que cette zone d'annexion n'a jamais été qu'une concession volontaire et bénévole du Gouvernement français, après entente avec nos concitoyens de la Haute-Savoie. M. Lucien Cramer, dont le Conseil fédéral invoque toujours l'autorité en ces matières, dit en sa Question des Zones franches (Genève, 1919), p. 53 : La création de cette zone, en application du décret impérial du 12 juin 1860, était la conséquence d'une mesure d'ordre purement intérieur, intervenue entre Napoléon III et les habitants de cette région. Pendant vingt ans et jusqu'à la conclusion de la Convention du 14 juin 1881, la Suisse a ignoré l'existence de la zone d'annexion.
de vive voix, les signataires français du Compromis avaient réservé au Gouvernement français la possibilité de faire comprendre, s'il en avait le désir ou en voyait l'utilité, la « zone d'annexion » de 1860 dans le règlement arbitral prévu à l'alinéa 2 de l'article II. On sait que cette zone d'annexion n'a jamais été qu'une concession volontaire et bénévole du Gouvernement français, après entente avec nos concitoyens de la Haute-Savoie. M. Lucien Cramer, dont le Conseil fédéral invoque toujours l'autorité en ces matières, dit en sa Question des Zones franches (Genève, 1919), p. 53 : La création de cette zone, en application du décret impérial du 12 juin 1860, était la conséquence d'une mesure d'ordre purement intérieur, intervenue entre Napoléon III et les habitants de cette région. Pendant vingt ans et jusqu'à la conclusion de la Convention du 14 juin 1881, la Suisse a ignoré l'existence de la zone d'annexion. Elle n'a donc aucun titre pour en réclamer le maintien; par l'article XI de la Convention du 14 juin 1881, elle a même admis implicitement le droit de la France de la supprimer. L'article XI de cette Convention stipule que si, avant ou après le terme de trente ans pendant lequel elle restera en vigueur, la zone franche venait à être modifiée ou supprimée, le Gouvernement fédéral aurait le droit de faire cesser les effets de la dite Convention dès le jour de la mise en vigueur des nouvelles mesures dont la zone aurait été l'objet. Envers les zoniens, M. Lucien Cramer estime pareillement que la France n'a qu'un engagement d'honneur, sans appel possible à une procédure internationale, de quelque nature que ce puisse être : Envers les zoniens, la France est liée en vertu du vote Oui et Zone, par lequel la Haute-Savoie s'est donnée à ce pays ; il s'agit d'un engagement moral de la France à l'égard d'une population qui a fait de la concession du régime de la zone la condition sine qua non de son adhésion à la France. Il est certain qu'il n'existe pas d'engagement international à ce sujet et que la création de
lequel elle restera en vigueur, la zone franche venait à être modifiée ou supprimée, le Gouvernement fédéral aurait le droit de faire cesser les effets de la dite Convention dès le jour de la mise en vigueur des nouvelles mesures dont la zone aurait été l'objet. Envers les zoniens, M. Lucien Cramer estime pareillement que la France n'a qu'un engagement d'honneur, sans appel possible à une procédure internationale, de quelque nature que ce puisse être : Envers les zoniens, la France est liée en vertu du vote Oui et Zone, par lequel la Haute-Savoie s'est donnée à ce pays ; il s'agit d'un engagement moral de la France à l'égard d'une population qui a fait de la concession du régime de la zone la condition sine qua non de son adhésion à la France. Il est certain qu'il n'existe pas d'engagement international à ce sujet et que la création de la grande zone n'a pas été nommée dans le sénatus-consulte qui a proclamé l'annexion, mais qu'il s'agit pour le Gouvernement français d'un engagement d'honneur à l'égard de ceux qui se sont librement donnés à lui. « La France, conclut M. Lucien Cramer, ne peut dénoncer ni la zone du pays de Gex ni les zones sardes, qui ont un caractère international » ; mais aucun contrat ne lie la France avec l'étranger au sujet de la zone d'annexion ; elle n'a à consulter pour cette « zone conventionnelle » que ses intérêts propres et ses devoirs envers les zoniens. En juillet-août 1860, le Gouvernement français avait été prêt à négocier avec Berne l'incorporation juridique de cette zone « conventionnelle » dans la zone « contractuelle » de 1815-1816 et l'extension à tout le pays franc de Haute Savoie des servitudes internationales. Mais Berne refusa toute négociation au sujet de la Savoie ; les journaux français ayant annoncé (10 août) que « le Conseil fédéral avait renouvelé, avec le Gouvernement français, le traité de commerce conclu en 1851 avec la Sardaigne, dont l'article IV autorise l'entrée libre en Suisse de 10.000 quintaux fédéraux (5.000 hectolitres) de vin de provenance savoisienne »,
de Gex ni les zones sardes, qui ont un caractère international » ; mais aucun contrat ne lie la France avec l'étranger au sujet de la zone d'annexion ; elle n'a à consulter pour cette « zone conventionnelle » que ses intérêts propres et ses devoirs envers les zoniens. En juillet-août 1860, le Gouvernement français avait été prêt à négocier avec Berne l'incorporation juridique de cette zone « conventionnelle » dans la zone « contractuelle » de 1815-1816 et l'extension à tout le pays franc de Haute Savoie des servitudes internationales. Mais Berne refusa toute négociation au sujet de la Savoie ; les journaux français ayant annoncé (10 août) que « le Conseil fédéral avait renouvelé, avec le Gouvernement français, le traité de commerce conclu en 1851 avec la Sardaigne, dont l'article IV autorise l'entrée libre en Suisse de 10.000 quintaux fédéraux (5.000 hectolitres) de vin de provenance savoisienne », un démenti était aussitôt venu de Berne : Le Gouvernement fédéral a pris spontanément la décision de maintenir cette facilité jusqu'à nouvel ordre. C'est une concession faite en faveur des provinces neutralisées de la Savoie, et cela non seulement pour conserver dans leur état actuel les relations de bon voisinage, mais aussi dans l'intérêt de Genève et d'une partie du canton de Vaud. Il n'a donc nullement été passé d'arrangement avec le Gouvernement français : aucune négociation n'a eu lieu, avec l'administration française. Le caractère « autonome » de cette décision a toujours été revenu dans les exposés et plaidoyers fédéraux, cf. M. Lucien Cramer, Question des Zones, p. 15 : En maintenant à titre autonome, par sa décision du 10 août 1860, l'importation en franchise de 5.000 hectolitres de vin, prévue dans la Convention de 1851, le Conseil fédéral a témoigné de sa compréhension très juste d'une situation délicate. Il ne pouvait pas à la vérité, reconnaître l'annexion de la Savoie ; mais, d'autre part, il lui répugnait de rompre les relations économiques qu'il avait entretenues jusqu'alors avec la population voisine et amie de la Haute-Savoie. Le nouveau régime sortit de ce conflit sentimental : La nouvelle zone, dite
mais aussi dans l'intérêt de Genève et d'une partie du canton de Vaud. Il n'a donc nullement été passé d'arrangement avec le Gouvernement français : aucune négociation n'a eu lieu, avec l'administration française. Le caractère « autonome » de cette décision a toujours été revenu dans les exposés et plaidoyers fédéraux, cf. M. Lucien Cramer, Question des Zones, p. 15 : En maintenant à titre autonome, par sa décision du 10 août 1860, l'importation en franchise de 5.000 hectolitres de vin, prévue dans la Convention de 1851, le Conseil fédéral a témoigné de sa compréhension très juste d'une situation délicate. Il ne pouvait pas à la vérité, reconnaître l'annexion de la Savoie ; mais, d'autre part, il lui répugnait de rompre les relations économiques qu'il avait entretenues jusqu'alors avec la population voisine et amie de la Haute-Savoie. Le nouveau régime sortit de ce conflit sentimental : La nouvelle zone, dite « zone d'annexion », que l'on pourrait également désigner sous le nom de « zone conventionnelle », a été en quelque sorte incorporée à la petite zone sarde, reconnue par la Confédération. Avec cette zone, elle a bénéficié des dispositions du traité de 1851, qui allait venir à échéance en 1861, mais dont l'existence a été prolongée en réalité de vingt années (1861-1881), en faveur d'une région plus étendue que celle à laquelle elle avait été primitivement destinée. Le Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 7 août 1921 dira, p. 6 : À la différence de la zone sarde, qui résulte d'un traité non modifiable sans le consentement de la Suisse, la zone d'annexion découle d'une décision prise par le Gouvernement français à la suite d'événements auxquels la Suisse est demeurée étrangère : la France est donc entièrement libre de la modifier ou même de la supprimer complètement, de son propre chef et par décision autonome. La Convention relative au Régime douanier entre le Canton de Genève et la Zone franche de la Haute-Savoie fut signée le 14 juin 1881 à Paris et promulguée le 25 juin 1882, — nous dit encore M. L. Cramer : La négociation
1861, mais dont l'existence a été prolongée en réalité de vingt années (1861-1881), en faveur d'une région plus étendue que celle à laquelle elle avait été primitivement destinée. Le Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 7 août 1921 dira, p. 6 : À la différence de la zone sarde, qui résulte d'un traité non modifiable sans le consentement de la Suisse, la zone d'annexion découle d'une décision prise par le Gouvernement français à la suite d'événements auxquels la Suisse est demeurée étrangère : la France est donc entièrement libre de la modifier ou même de la supprimer complètement, de son propre chef et par décision autonome. La Convention relative au Régime douanier entre le Canton de Genève et la Zone franche de la Haute-Savoie fut signée le 14 juin 1881 à Paris et promulguée le 25 juin 1882, — nous dit encore M. L. Cramer : La négociation de cette Convention, habilement menée par la France, lui a valu le reconnaissance officielle et diplomatique par la Suisse de l'état de choses créé en 1860, c'est-à-dire la zone franche et l'annexion de la Savoie à la France. En outre, le délégué français M. Jaegerschmidt, a établi d'une façon très nette que la France ne pouvait pas s'engager vis-à-vis de la Suisse à maintenir, pendant un temps quelconque, le régime de la zone dite d'annexion, car ce serait lui demander de faire dépendre d'un gouvernement étranger le maintien d'une situation exceptionnelle, dont les nationaux français jouissent en vertu d'une décision intérieure, qui n'a aucun caractère international. Genevois et Confédérés auraient voulu que la France de 1881 revînt aux offres de leur bon ami Napoléon III et donnît à cette « décision intérieure » le même caractère international qu'aux obligations de 1815-1816. M. L. Cramer reconnaît que, hélas ! il n'en fut rien : Il eût été important pour la Suisse d'obtenir de la France qu'elle voulût bien donner à la zone d'annexion le même caractère international que possédaient la zone de Gex et la zone sarde. Or, la France a réservé, de la façon la plus explicite, son droit absolu
nette que la France ne pouvait pas s'engager vis-à-vis de la Suisse à maintenir, pendant un temps quelconque, le régime de la zone dite d'annexion, car ce serait lui demander de faire dépendre d'un gouvernement étranger le maintien d'une situation exceptionnelle, dont les nationaux français jouissent en vertu d'une décision intérieure, qui n'a aucun caractère international. Genevois et Confédérés auraient voulu que la France de 1881 revînt aux offres de leur bon ami Napoléon III et donnît à cette « décision intérieure » le même caractère international qu'aux obligations de 1815-1816. M. L. Cramer reconnaît que, hélas ! il n'en fut rien : Il eût été important pour la Suisse d'obtenir de la France qu'elle voulût bien donner à la zone d'annexion le même caractère international que possédaient la zone de Gex et la zone sarde. Or, la France a réservé, de la façon la plus explicite, son droit absolu de supprimer la zone ou d'en modifier l'étendue, soit au point de vue du territoire, soit à celui de la nature des faveurs concédées aux habitants de Haute-Savoie. Devant le tribunal de La Haye, nos juristes et diplomates feront bien de prendre cette distinction genevoise comme règle de toute leur argumentation : les zones sardes et la zone de Gex, à des titres divers et sous des conditions différentes, — font l'objet du Compromis d'Arbitrage ; mais on ne saurait pas plus faire dépendre d'un tribunal étranger que d'un gouvernement étranger le maintien ou le régime de la zone d'annexion, sur laquelle la France a toujours « réservé, de la façon la plus explicite, son droit absolu » de suppression, de restriction et de « crédits ». Les Procès-verbaux de 1881-1882 fournissent la base juridique du Compromis d'Arbitrage de 1924, relatif « à la structure douanière et économique des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex ». Dans ces négociations de 1881-1882, en effet, la dénomination commune de « zone franche de la Haute-Savoie » a été admise pour la commodité du langage et pour le ménagement des susceptibilités fédérales : on n'a pas voulu spécifier trop