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fédéral, subordonner rétroactivement la Convention prévue dans l'accord de 1919 à une condition non prévue dans ledit accord. « L'Etat suisse, — poursuivait M. Poincaré, — ne saurait donc valablement invoquer un référendum d'opposition pour rejeter la Convention régulièrement conclue avec la France en réalisation et en conformité de l'accord de 1919. J'ai le ferme espoir que le Gouvernement suisse reconnaîtra le bien-fondé de ces observations et ne persistera pas à déclarer qu'il n'est pas en mesure de ratifier la Convention du 7 août 1921, qui a reçu l'approbation des Parlements des deux Pays ». Dans sa Note du 26 mars 1923, le Conseil fédéral essayait de répondre à la thèse de M. Poincaré : Le Conseil fédéral ne peut cacher sa vive surprise de la demande qui lui est présentée par le Gouvernement de la République française. La Constitution suisse prévoit l'obligation de soumettre au référendum populaire, s'il est demandé par au moins 30.000 citoyens, tous les traités internationaux mettant à la charge de la Confédération des obligations d'une durée supérieure à quinze ans. La Convention du 7 août 1921 rentre sans aucune contestation possible dans cette catégorie. Elle y rentre même à un double titre, d'abord parce qu'elle touche à des droits consacrés en faveur de la Suisse dans les Traités de Paris de 1815 et dans le Traité de Turin de 1816, ensuite parce qu'elle contient elle-même des dispositions ayant une durée illimitée. L'Assemblée fédérale avait donc l'obligation très stricte de munir son Arrêté approuvant la Convention de la clause « dite référendaire. Si elle avait agi autrement, elle se serait rendue coupable d'une violation de la Constitution. Le peuple suisse s'est prononcé. En rejetant la Convention qui lui était soumise, il a exercé une prérogative de sa souveraineté. Le devoir du Gouvernement suisse, — devoir juridique, devoir politique, devoir moral, — est de respecter ce vote. Demander au Conseil fédéral de passer outre à la volonté du peuple, ce serait le supposer capable d'un acte qui serait en opposition flagrante avec ses obligations constitutionnelles et avec sa qualité de Gouvernement d'un pays démocratique. Le Gouvernement de
touche à des droits consacrés en faveur de la Suisse dans les Traités de Paris de 1815 et dans le Traité de Turin de 1816, ensuite parce qu'elle contient elle-même des dispositions ayant une durée illimitée. L'Assemblée fédérale avait donc l'obligation très stricte de munir son Arrêté approuvant la Convention de la clause « dite référendaire. Si elle avait agi autrement, elle se serait rendue coupable d'une violation de la Constitution. Le peuple suisse s'est prononcé. En rejetant la Convention qui lui était soumise, il a exercé une prérogative de sa souveraineté. Le devoir du Gouvernement suisse, — devoir juridique, devoir politique, devoir moral, — est de respecter ce vote. Demander au Conseil fédéral de passer outre à la volonté du peuple, ce serait le supposer capable d'un acte qui serait en opposition flagrante avec ses obligations constitutionnelles et avec sa qualité de Gouvernement d'un pays démocratique. Le Gouvernement de la République, qui n'a évidemment pas mesuré de prime abord toute la portée de sa demande, comprendra, après plus mûre réflexion, que le Conseil fédéral ne puisse ni ne veuille se prêter à un tel acte. Le Gouvernement français n'avait-il donc pas le même devoir juridique, politique et moral, de faire exécuter les deux lois votées par les Chambres touchant l'application de cette Convention ratifiée par les deux Parlements, suivant les stipulations formelles de 1919 ? et lui demander de passer outre à la volonté de son Parlement, n'était-ce pas le supposer capable d'un acte inconstitutionnel?. La Note fédérale poursuivait : Les raisons juridiques, par lesquelles le Gouvernement français cherche à justifier sa demande, ne résistent pas à un examen attentif. Le Gouvernement français et le Gouvernement suisse ont conclu, au sujet des zones franches, un accord dont l'article 435 du Traité de Versailles a pris acte. Au moment même de la conclusion de cet accord, le Gouvernement suisse a expliqué dans sa Note du 5 mai 1919 le sens essentiel qu'il lui attribuait. Cet accord n'obligeait pas définitivement les parties aussi longtemps qu'il n'avait été approuvé par les instances compétentes d'après le droit constitutionnel interne de chacun des deux
faire exécuter les deux lois votées par les Chambres touchant l'application de cette Convention ratifiée par les deux Parlements, suivant les stipulations formelles de 1919 ? et lui demander de passer outre à la volonté de son Parlement, n'était-ce pas le supposer capable d'un acte inconstitutionnel?. La Note fédérale poursuivait : Les raisons juridiques, par lesquelles le Gouvernement français cherche à justifier sa demande, ne résistent pas à un examen attentif. Le Gouvernement français et le Gouvernement suisse ont conclu, au sujet des zones franches, un accord dont l'article 435 du Traité de Versailles a pris acte. Au moment même de la conclusion de cet accord, le Gouvernement suisse a expliqué dans sa Note du 5 mai 1919 le sens essentiel qu'il lui attribuait. Cet accord n'obligeait pas définitivement les parties aussi longtemps qu'il n'avait été approuvé par les instances compétentes d'après le droit constitutionnel interne de chacun des deux pays. Or, l'Assemblée fédérale n'a jamais donné son approbation définitive à l'accord contenu dans l'article 435 du Traité de Versailles, et cette approbation ne saurait plus être donnée que sous réserve des droits que la Constitution fédérale a reconnus au peuple souverain. La question de savoir si la dernière instance compétente pour se prononcer au sujet d'un traité international est l'Assemblée fédérale ou le peuple est une question de droit public interne, qu'aucune Autorité étrangère ne saurait trancher à la place des Autorités nationales, seules aptes à connaître de cette matière. Il était évident que cette première réponse n'infirmait en rien l'objection de M. Poincaré : en 1919, le Gouvernement fédéral s'était engagé envers la France suivant le droit constitutionnel de la Suisse en 1919. Mais que diront les juges de La Haye de 1928 et sur quelle loi des parties pourront-ils juger si « jamais l'Assemblée fédérale n'a donné son approbation à l'accord contenu dans l'article 435 ? », Même si l'on pouvait admettre, — ce que le Conseil fédéral doit formellement contester, — que l'accord concernant les zones franches, mentionné à l'article 435 du Traité de Versailles, devînt définitif par la simple approbation de l'Assemblée fédérale, il n'en
compétente pour se prononcer au sujet d'un traité international est l'Assemblée fédérale ou le peuple est une question de droit public interne, qu'aucune Autorité étrangère ne saurait trancher à la place des Autorités nationales, seules aptes à connaître de cette matière. Il était évident que cette première réponse n'infirmait en rien l'objection de M. Poincaré : en 1919, le Gouvernement fédéral s'était engagé envers la France suivant le droit constitutionnel de la Suisse en 1919. Mais que diront les juges de La Haye de 1928 et sur quelle loi des parties pourront-ils juger si « jamais l'Assemblée fédérale n'a donné son approbation à l'accord contenu dans l'article 435 ? », Même si l'on pouvait admettre, — ce que le Conseil fédéral doit formellement contester, — que l'accord concernant les zones franches, mentionné à l'article 435 du Traité de Versailles, devînt définitif par la simple approbation de l'Assemblée fédérale, il n'en serait pas moins erroné de soutenir que la Convention du 7 août 1921, négociée et conclue deux années plus tard, c'est-à-dire à un moment où la Constitution suisse avait déjà introduit le référendum populaire pour certaines catégories de traités internationaux, put être mise en vigueur sans la sanction tacite ou expresse du peuple. Les juges de La Haye auront à examiner si les « deux années » entre l'accord de Versailles et la Convention de 1921 n'ont pas été un retard volontairement créé par le Gouvernement fédéral pour soumettre au référendum un contrat qui ne comportait loyalement que la ratification parlementaire. Car la Note du 26 mars invoquait les intentions constantes du Conseil fédéral et reprochait au Gouvernement français d'avoir cru dans les engagements écrits de mai 1919 et d'août 1921, sans suspecter la direction d'intentions que Berne y avait pu mettre : Les négociations qui avaient abouti à la Convention du 7 août ont été longues et laborieuses. Jamais le Conseil fédéral n'a laissé subsister un doute sur des intentions. Jamais le Gouvernement français n'a fait part d'une réserve quelconque au sujet de la question dont il s'agit. Les négociateurs français n'ont pas pu ignorer que la Convention était
expresse du peuple. Les juges de La Haye auront à examiner si les « deux années » entre l'accord de Versailles et la Convention de 1921 n'ont pas été un retard volontairement créé par le Gouvernement fédéral pour soumettre au référendum un contrat qui ne comportait loyalement que la ratification parlementaire. Car la Note du 26 mars invoquait les intentions constantes du Conseil fédéral et reprochait au Gouvernement français d'avoir cru dans les engagements écrits de mai 1919 et d'août 1921, sans suspecter la direction d'intentions que Berne y avait pu mettre : Les négociations qui avaient abouti à la Convention du 7 août ont été longues et laborieuses. Jamais le Conseil fédéral n'a laissé subsister un doute sur des intentions. Jamais le Gouvernement français n'a fait part d'une réserve quelconque au sujet de la question dont il s'agit. Les négociateurs français n'ont pas pu ignorer que la Convention était de celles qui tombaient sous le référendum. Ce sont là autant de circonstances de fait qui, s'ajoutant aux considérations d'ordre juridique et politique énoncées plus haut, empêchent le Conseil fédéral d'entrer dans les vues du Gouvernement français. Le Conseil fédéral espère que le Gouvernement de la République ne persistera pas dans sa demande. Il se réjouira de voir en cela un gage de l'amitié traditionnelle qui a constamment inspiré les relations entre les deux pays. Le 20 décembre 1923, M. Motta répondait à une interpellation devant le Conseil national. L'interpellateur, M. Seiler (Bâle-Campagne), soutenait que la souveraineté de tous les États est limitée par les traités qu'ils ont signés : en mettant la souveraineté nationale au-dessus des traités, la France supprimerait purement et simplement le droit international ; le Gouvernement fédéral devait donc demeurer ferme en demandant un arbitrage loyal sur le fond même du litige. M. Motta reprenait la même thèse, en donnant quelques définitions dont nos représentants à La Haye feront bien de se souvenir : La loi française prévoyait le transfert de la ligne douanière française à la frontière politique des deux pays ; le Conseil fédéral pouvait ignorer cette loi aussi longtemps qu'elle demeurait une affaire
dans sa demande. Il se réjouira de voir en cela un gage de l'amitié traditionnelle qui a constamment inspiré les relations entre les deux pays. Le 20 décembre 1923, M. Motta répondait à une interpellation devant le Conseil national. L'interpellateur, M. Seiler (Bâle-Campagne), soutenait que la souveraineté de tous les États est limitée par les traités qu'ils ont signés : en mettant la souveraineté nationale au-dessus des traités, la France supprimerait purement et simplement le droit international ; le Gouvernement fédéral devait donc demeurer ferme en demandant un arbitrage loyal sur le fond même du litige. M. Motta reprenait la même thèse, en donnant quelques définitions dont nos représentants à La Haye feront bien de se souvenir : La loi française prévoyait le transfert de la ligne douanière française à la frontière politique des deux pays ; le Conseil fédéral pouvait ignorer cette loi aussi longtemps qu'elle demeurait une affaire intérieure de la France. Mais, dans le conflit entre une loi nationale intérieure et un traité international, c'est à ce dernier qu'appartient la primauté. Tout traité international, surtout s'il est établi comme traité arbitral, implique une certaine limitation de la souveraineté. Si, en invoquant sa souveraineté, un État pouvait s'affranchir vis-à-vis d'un autre des obligations contractuelles qu'il avait toujours reconnues et respectées jusqu'ici, le droit international serait ébranlé dans ses fondements. Que penser alors du Conseil fédéral donnant la primauté à la loi du référendum sur le traité de Versailles antérieur de deux ans ? Dans sa Note du 14 février 1924, le Conseil fédéral expliquait à nouveau : Le parallélisme que le Projet français de Compromis cherche à établir entre l'acte souverain du peuple suisse rejetant la Convention du 7 août 1921, et l'acte du Gouvernement français, appliquant une loi intérieure qui supprime le régime contractuel des zones, ce parallélisme n'existe pas. Dans le premier cas, le peuple suisse, exerçant un droit constitutionnel, a refusé un projet de Convention, qui ne liait pas encore les parties ; dans le deuxième cas, le Gouvernement français a supprimé, en appliquant une loi nationale, un état de choses fondé sur des traités
vis-à-vis d'un autre des obligations contractuelles qu'il avait toujours reconnues et respectées jusqu'ici, le droit international serait ébranlé dans ses fondements. Que penser alors du Conseil fédéral donnant la primauté à la loi du référendum sur le traité de Versailles antérieur de deux ans ? Dans sa Note du 14 février 1924, le Conseil fédéral expliquait à nouveau : Le parallélisme que le Projet français de Compromis cherche à établir entre l'acte souverain du peuple suisse rejetant la Convention du 7 août 1921, et l'acte du Gouvernement français, appliquant une loi intérieure qui supprime le régime contractuel des zones, ce parallélisme n'existe pas. Dans le premier cas, le peuple suisse, exerçant un droit constitutionnel, a refusé un projet de Convention, qui ne liait pas encore les parties ; dans le deuxième cas, le Gouvernement français a supprimé, en appliquant une loi nationale, un état de choses fondé sur des traités internationaux et dont la modification nécessiterait le consentement de la Suisse. Le Conseil fédéral pour rompre la Convention de 1921 et l'accord de 1919 invoquait la « souveraineté » du peuple suisse ; mais il ne voulait pas admettre que la « souveraineté française » pût être invoquée sur un autre point du débat. Le « Projet de Convention de 1921 », ratifié par l'Assemblée fédérale, « ne liait pas encore les parties », si l'on décidait que Berne avait eu le droit d'ajouter le référendum à la seule ratification parlementaire enregistrée dans les promesses et engagements de 1919. Ayant invoqué « l'acte souverain » du peuple suisse, la Note ajoutait aussitôt : Le Conseil fédéral ne saurait se rallier à la thèse d'après laquelle un État aurait le droit de se libérer de ses engagements internationaux en leur opposant des actes accomplis dans l'exercice de sa souveraineté intérieure. Cette thèse, si elle était poussée jusque dans ses conséquences extrêmes, ébranlerait les fondements du droit international. On ne concevrait même plus que la France eût besoin, dans l'espèce, d'invoquer en sa faveur le sens qu'elle donne à l'article 435 du Traité de Versailles, si elle devait pouvoir tirer de sa
autre point du débat. Le « Projet de Convention de 1921 », ratifié par l'Assemblée fédérale, « ne liait pas encore les parties », si l'on décidait que Berne avait eu le droit d'ajouter le référendum à la seule ratification parlementaire enregistrée dans les promesses et engagements de 1919. Ayant invoqué « l'acte souverain » du peuple suisse, la Note ajoutait aussitôt : Le Conseil fédéral ne saurait se rallier à la thèse d'après laquelle un État aurait le droit de se libérer de ses engagements internationaux en leur opposant des actes accomplis dans l'exercice de sa souveraineté intérieure. Cette thèse, si elle était poussée jusque dans ses conséquences extrêmes, ébranlerait les fondements du droit international. On ne concevrait même plus que la France eût besoin, dans l'espèce, d'invoquer en sa faveur le sens qu'elle donne à l'article 435 du Traité de Versailles, si elle devait pouvoir tirer de sa seule souveraineté le droit de faire disparaître le régime contractuel des zones. Mais la Suisse avait le droit de « tirer de sa seule souveraineté le pouvoir de faire disparaître » les engagements formels de l'article 435. Nous ne pouvons que soumettre cette façon de raisonner à la Cour de La Haye. Le 31 mars 1927, quand, après huit années, le Conseil fédéral demandait de nouveau au Conseil national d'accepter l'abrogation de la neutralité savoisienne, le rapporteur de langue française, M. Calame, développait assez longuement ce qu'avait dit en peu de mots le rapporteur de langue allemande, M. Lohner: La « Question de la Savoie » figure à l'ordre du jour de l'Assemblée fédérale depuis plus de sept ans : elle y a été, en effet, introduite par un Message et projet d'Arrêté du 14 octobre 1919, concernant l'accord entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, tel qu'il figure à l'article 435 du Traité de paix entre les Puissances alliées et associées et l'Allemagne. Sans délai, le Conseil national, à qui la priorité avait été attribuée, aborda l'examen du projet qu'il adopta sous une forme modifiée le 21 novembre 1919. Deux ans plus tard, le 22 décembre 1921, le
La Haye. Le 31 mars 1927, quand, après huit années, le Conseil fédéral demandait de nouveau au Conseil national d'accepter l'abrogation de la neutralité savoisienne, le rapporteur de langue française, M. Calame, développait assez longuement ce qu'avait dit en peu de mots le rapporteur de langue allemande, M. Lohner: La « Question de la Savoie » figure à l'ordre du jour de l'Assemblée fédérale depuis plus de sept ans : elle y a été, en effet, introduite par un Message et projet d'Arrêté du 14 octobre 1919, concernant l'accord entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, tel qu'il figure à l'article 435 du Traité de paix entre les Puissances alliées et associées et l'Allemagne. Sans délai, le Conseil national, à qui la priorité avait été attribuée, aborda l'examen du projet qu'il adopta sous une forme modifiée le 21 novembre 1919. Deux ans plus tard, le 22 décembre 1921, le Conseil des États, à son tour, approuvait les propositions du Conseil fédéral, quant au fond; il apportait cependant au texte une expression concordant plus exactement avec les faits. Le projet d'Arrêté fédéral nous revient aujourd'hui pour que nous délibérions sur les divergences, conformément à la loi sur les rapports entre les Conseils. « Bien que nous soyons en droit d'admettre que nul d'entre les membres de cette assemblée n'ignore l'état de la question, nous croyons oser, en raison même des ans qui se sont écoulés depuis nos premières délibérations, nous permettre de poser quelques jalons pour marquer les étapes du projet » : Le projet d'Arrêté du Conseil fédéral, du 14 octobre 1919, ne se contentait pas de viser la question de la neutralité de la Savoie ; mais il tendait à une approbation de toutes les stipulations de l'article 435 du Traité de Versailles relatives à la Suisse. Le Conseil national ne jugea pas devoir restreindre ce cadre; mais il substitua à la formule de l'approbation, celle plus juste de l'autorisation donnée au Conseil fédéral d'adhérer aux dispositions de l'article 435 du Traité de paix du 28 juin 1919. « Le Conseil fédéral introduisait encore, dans son projet du
les Conseils. « Bien que nous soyons en droit d'admettre que nul d'entre les membres de cette assemblée n'ignore l'état de la question, nous croyons oser, en raison même des ans qui se sont écoulés depuis nos premières délibérations, nous permettre de poser quelques jalons pour marquer les étapes du projet » : Le projet d'Arrêté du Conseil fédéral, du 14 octobre 1919, ne se contentait pas de viser la question de la neutralité de la Savoie ; mais il tendait à une approbation de toutes les stipulations de l'article 435 du Traité de Versailles relatives à la Suisse. Le Conseil national ne jugea pas devoir restreindre ce cadre; mais il substitua à la formule de l'approbation, celle plus juste de l'autorisation donnée au Conseil fédéral d'adhérer aux dispositions de l'article 435 du Traité de paix du 28 juin 1919. « Le Conseil fédéral introduisait encore, dans son projet du 2 décembre 1921, la clause du référendum : c'est qu'entre temps, le peuple et les cantons suisses avaient complété l'article 89 de la Constitution, par une disposition, née de l'initiative populaire et soumettant au référendum facultatif les traités internationaux conclus pour une durée indéterminée ou pour plus de quinze ans » : Le Conseil des États, rallié sans peine aux conceptions nouvelles, a adopté le 22 décembre 1921, par 26 voix contre 8, le projet d'Arrêté fédéral concernant le consentement de la Suisse à l'abolition de la neutralité de la Savoie du Nord, tel qu'il est transcrit sur la feuille qui vous a été distribuée et qui diffère du projet du Conseil fédéral dans la rédaction du titre et la construction de l'article premier. « Le Conseil des États a obéi au souci de clarté et de limpidité, auquel le Conseil fédéral avait tenu lui-même à sacrifier ». Mais ce quatrième ou cinquième changement du texte obligeait à un retour devant le Conseil national. On revenait donc huit ans après devant ce Conseil, dont la Commission acceptait « cette forme dernière ». Peut-être trouvera-t-on quelque intérêt à se souvenir que, dans la session de novembre 1921, où le Conseil national
» : Le Conseil des États, rallié sans peine aux conceptions nouvelles, a adopté le 22 décembre 1921, par 26 voix contre 8, le projet d'Arrêté fédéral concernant le consentement de la Suisse à l'abolition de la neutralité de la Savoie du Nord, tel qu'il est transcrit sur la feuille qui vous a été distribuée et qui diffère du projet du Conseil fédéral dans la rédaction du titre et la construction de l'article premier. « Le Conseil des États a obéi au souci de clarté et de limpidité, auquel le Conseil fédéral avait tenu lui-même à sacrifier ». Mais ce quatrième ou cinquième changement du texte obligeait à un retour devant le Conseil national. On revenait donc huit ans après devant ce Conseil, dont la Commission acceptait « cette forme dernière ». Peut-être trouvera-t-on quelque intérêt à se souvenir que, dans la session de novembre 1921, où le Conseil national aborda la discussion du projet concernant la neutralité de la Savoie, une proposition avait été faite par M. Oscar Schär, notre collègue, de prévoir la clause du référendum par une application anticipée du dernier alinéa de l'article 89 de la Constitution proposée par l'initiative populaire. La majorité n'avait pu suivre alors M. Schär ; la situation s'est modifiée depuis ; les traités de la nature de celui dont l'approbation est en cause ici sont aujourd'hui soumis au référendum. Encore que l'on puisse envisager, comme certains l'ont fait et le font, que, du point de vue de la doctrine étroite, la question soit discutable, — l'arrangement qu'il y a lieu de consacrer définitivement ayant été conclu avant la révision de l'article 89 de la Constitution, d'aucuns soutiennent que l'ancien régime est ici applicable. Votre Commission n'a pas voulu engager une longue controverse sur ce sujet. Pour des motifs d'ordre politique et moral, et quand bien même qu'arriverait à la conclusion qu'en droit strict, les Chambres auraient la compétence de décider souverainement, il convient de laisser au référendum la faculté d'exercer son action ; il serait imprudent de rien faire qui pût ressembler à une mesure de défiance à l'égard de l'électeur.