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la France, interdisant à cette puissance de construire des fortifications dans la zone jusqu'ici neutre de la Haute-Savoie et d'entretenir sur le Lac Léman des bateaux armés quels qu'ils soient. b) Pour son abandon du droit d'occuper militairement la Haute-Savoie, la Suisse doit obtenir de la France de justes compensations. « L'obligation actuelle de la France » touchant l'interdiction des fortifications était, on le sait, et avait toujours été une simple contre-vérité. M. Rutty (Genève), rapporteur de la majorité, regrettait les erreurs du siècle précédent, les hésitations de 1855 et les « sottises » de 1860; mais que faire? La Suisse est normalement et matériellement liée à l'approbation de l'article 435 par son adhésion à la Société des Nations, et il y aurait dans le fait de ne pas sanctionner l'accord intervenu un acte qui, certainement, pourrait faire suspecter la bonne foi complète de notre patrie. M. Motta n'en orientait pas moins toute son argumentation vers une conclusion inattendue. « Aucun article déterminé, — disait-il, — aucune disposition spéciale ne prohibait des ouvrages fortifiés dans la zone neutre »; mais, négligeant les articles précis de 1814-1815, qui autorisaient ces ouvrages, il « déduisait logiquement, du droit d'occuper la Savoie, le droit de la Suisse d'y empêcher des fortifications » : Le droit d'occupation est comme le corps; la prohibition de fortifier est comme l'ombre qui suit le corps. On est tenté de penser que le corps ne saurait disparaître en laissant subsister son ombre. Je sais cependant qu'il est parfaitement possible, au moyen d'une nouvelle convention spéciale, ad hoc, d'établir une prohibition qui serait une servitude grevant le sol de la France. Les opposants et même la majorité de la Commission étaient disposés à réclamer de la France la création de cette servitude : Je ne veux pas prétendre que le Conseil fédéral n'entrera pas, et même très volontiers, dans la pensée de la majorité de la commission. Si, comme je l'espère, le Conseil des États vote l'Arrêté qui lui est soumis, le Conseil fédéral fera un effort instant auprès de la France pour qu'elle veuille bien nous promettre, en
droit de la Suisse d'y empêcher des fortifications » : Le droit d'occupation est comme le corps; la prohibition de fortifier est comme l'ombre qui suit le corps. On est tenté de penser que le corps ne saurait disparaître en laissant subsister son ombre. Je sais cependant qu'il est parfaitement possible, au moyen d'une nouvelle convention spéciale, ad hoc, d'établir une prohibition qui serait une servitude grevant le sol de la France. Les opposants et même la majorité de la Commission étaient disposés à réclamer de la France la création de cette servitude : Je ne veux pas prétendre que le Conseil fédéral n'entrera pas, et même très volontiers, dans la pensée de la majorité de la commission. Si, comme je l'espère, le Conseil des États vote l'Arrêté qui lui est soumis, le Conseil fédéral fera un effort instant auprès de la France pour qu'elle veuille bien nous promettre, en guise de modus vivendi, de ne point fortifier cette région et aussi de ne pas entretenir une flotille de guerre sur le Lac Léman. Je ne sais pas quel sera le sort de cette démarche. Mais je déclare au Conseil des États que nous ferons un effort très loyal, énergique même, dans le sens désiré. J'espère que la voix du Conseil fédéral, appuyée par la voix du Parlement, aura à Paris un écho favorable. Et c'est, sans doute, pour se donner le temps de préparer, puis d'imposer à la France cette servitude que M. Motta faisait voter par le Conseil des États son nouveau projet d'Arrêté de 1921 : n'étant pas conforme au texte voté en novembre 1919 par le Conseil national, — puisque l'article II ajoutait la nécessité du référendum, — le nouveau texte exigerait un retour devant le Conseil national, une nouvelle discussion, un nouveau retour aux États, six mois, douze mois, six ans d'atermoîments nouveaux, qui pourraient user les objections, les refus, puis les hésitations de la France et lui donner, par lassitude, le désir d'en finir par une capitulation. Vu le Message du Conseil fédéral en date du 14 octobre 1919, Considérant que, par l'article 435
même, dans le sens désiré. J'espère que la voix du Conseil fédéral, appuyée par la voix du Parlement, aura à Paris un écho favorable. Et c'est, sans doute, pour se donner le temps de préparer, puis d'imposer à la France cette servitude que M. Motta faisait voter par le Conseil des États son nouveau projet d'Arrêté de 1921 : n'étant pas conforme au texte voté en novembre 1919 par le Conseil national, — puisque l'article II ajoutait la nécessité du référendum, — le nouveau texte exigerait un retour devant le Conseil national, une nouvelle discussion, un nouveau retour aux États, six mois, douze mois, six ans d'atermoîments nouveaux, qui pourraient user les objections, les refus, puis les hésitations de la France et lui donner, par lassitude, le désir d'en finir par une capitulation. Vu le Message du Conseil fédéral en date du 14 octobre 1919, Considérant que, par l'article 435 du Traité de Versailles du 28 juin 1919 et par les dispositions correspondantes des autres traités de paix, les États contractants ont pris acte de l'abrogation, sous réserve du consentement de la Suisse, des stipulations des traités et conventions, déclarations et actes complémentaires, relatifs à la zone neutralisée de la Savoie, le Conseil des États arrête : Art. 1er. — Le Conseil fédéral est autorisé à renoncer, conformément à l'accord intervenu entre lui et le Gouvernement français et confirmé par Notes échangées en date des 5 et 18 mai 1919, aux droits que l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 (art. 92), le Traité de Paris du 20 novembre 1815 (art. 3, al. 2) et l'Acte du 20 novembre 1815 ont reconnu à la Suisse sur la zone neutralisée de la Savoie. Art. 2. — Le présent Arrêté sera soumis à l'approbation du peuple si le référendum est demandé. Art. 3. Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de cet Arrêté. Remarquons bien l'altération voulue du texte authentique : le « consentement de la Suisse » remplaçait « la ratification des Chambres fédérales » que réservait, seulement, la Note fédérale du 5 mai 1919. Le texte authentique,
Savoie, le Conseil des États arrête : Art. 1er. — Le Conseil fédéral est autorisé à renoncer, conformément à l'accord intervenu entre lui et le Gouvernement français et confirmé par Notes échangées en date des 5 et 18 mai 1919, aux droits que l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 (art. 92), le Traité de Paris du 20 novembre 1815 (art. 3, al. 2) et l'Acte du 20 novembre 1815 ont reconnu à la Suisse sur la zone neutralisée de la Savoie. Art. 2. — Le présent Arrêté sera soumis à l'approbation du peuple si le référendum est demandé. Art. 3. Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de cet Arrêté. Remarquons bien l'altération voulue du texte authentique : le « consentement de la Suisse » remplaçait « la ratification des Chambres fédérales » que réservait, seulement, la Note fédérale du 5 mai 1919. Le texte authentique, en effet, ne pourrait pas se concilier avec l'article 2, touchant le référendum, dont M. Motta plaidait avec quelque embarras la légitimité : Il est inutile, je pense, de nous livrer à une longue discussion sur la question de savoir si la clause référendaire était juridiquement nécessaire. La Commission a été en somme unanime pour admettre ce point de vue. Le Conseil fédéral y a voué une attention très approfondie. Qu'il me suffise de dire ceci. Il a été reconnu, dans l'échange des Notes entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral, que la renonciation à la neutralisation de la Savoie ne devenait définitive qu'après ratification des Chambres fédérales. Cette clause ne pouvait avoir d'autre sens que celui de réserver la ratification des instances qui, d'après le droit suisse, ont le dernier mot dans la matière. En 1919, le dernier mot appartenait aux Chambres ; en 1921, le dernier mot appartient au peuple. La question de savoir si la disposition nouvelle de l'article 89 de la Constitution fédérale concernant les traités internationaux est applicable au traité international dont il s'agit ne dépend pas de la date du traité, mais de la date de sa ratification. Il ne me semble pas
été en somme unanime pour admettre ce point de vue. Le Conseil fédéral y a voué une attention très approfondie. Qu'il me suffise de dire ceci. Il a été reconnu, dans l'échange des Notes entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral, que la renonciation à la neutralisation de la Savoie ne devenait définitive qu'après ratification des Chambres fédérales. Cette clause ne pouvait avoir d'autre sens que celui de réserver la ratification des instances qui, d'après le droit suisse, ont le dernier mot dans la matière. En 1919, le dernier mot appartenait aux Chambres ; en 1921, le dernier mot appartient au peuple. La question de savoir si la disposition nouvelle de l'article 89 de la Constitution fédérale concernant les traités internationaux est applicable au traité international dont il s'agit ne dépend pas de la date du traité, mais de la date de sa ratification. Il ne me semble pas qu'on puisse juridiquement soutenir une thèse contraire. C'est l'acte de ratification parlementaire que le peuple a le droit d'appeler devant son forum. Vous ratifiez au moment où le peuple a acquis ce droit ; il faut le lui reconnaître en toute confiance, sans ruse. La clause référendaire était adoptée par 33 voix contre 2 et l'ensemble du projet de loi, par 26 voix contre 8. « Le référendum sera le moyen de faire chanter la France », disaient franchement certains journaux allemands (Solothurner Zeitung, Sankt Galler Tagblatt, etc.). Le moins qu'on pourrait demander en échange de l'abandon à la France de la neutralité savoyarde serait l'engagement de ne pas construire de fortifications dans cette région. Peut-être serait-il bon d'ajourner la décision définitive jusqu'à ce que les intentions de la France dans la question du Rhin se soient précisées. Il appartient à notre voisin de l'Ouest de nous faciliter l'abandon de la neutralité de la Haute-Savoie par des concessions en une affaire d'où les justes revendications de la Suisse sont nettement exclues. Sur ce point de la controverse, nos juristes feront bien de recueillir et de s'approprier la thèse de M. Paul Pictet : « La Suisse peut-elle soumettre au droit
33 voix contre 2 et l'ensemble du projet de loi, par 26 voix contre 8. « Le référendum sera le moyen de faire chanter la France », disaient franchement certains journaux allemands (Solothurner Zeitung, Sankt Galler Tagblatt, etc.). Le moins qu'on pourrait demander en échange de l'abandon à la France de la neutralité savoyarde serait l'engagement de ne pas construire de fortifications dans cette région. Peut-être serait-il bon d'ajourner la décision définitive jusqu'à ce que les intentions de la France dans la question du Rhin se soient précisées. Il appartient à notre voisin de l'Ouest de nous faciliter l'abandon de la neutralité de la Haute-Savoie par des concessions en une affaire d'où les justes revendications de la Suisse sont nettement exclues. Sur ce point de la controverse, nos juristes feront bien de recueillir et de s'approprier la thèse de M. Paul Pictet : « La Suisse peut-elle soumettre au droit de référendum nouveau tout ou partie de l'article 435, alors que l'entente entre le Conseil fédéral et les Gouvernements alliés et associés s'est conclue, par l'intermédiaire du Gouvernement français, à un moment où ce droit de référendum n'existait pas en Suisse ? ». M. Paul Pictet répondait (Journal de Genève, 3 février 1922) : Le Conseil fédéral et, après lui, le Conseil des États, qui se sont prononcés affirmativement, ont admis qu'il fallait appliquer le droit constitutionnel suisse tel qu'il sera au moment de l'Arrêté de ratification de l'Assemblée fédérale, donc admettre le droit de référendum. Cela me paraît inadmissible. Et d'éminents jurisconsultes, que j'ai consultés, partagent cette manière de voir. En effet, il ne s'agit pas d'un acte unilatéral de la Suisse, mais d'une convention entre États. Lorsque deux États négocient, ils le font sur la base, non d'un droit constitutionnel futur et inconnu, mais sur celle des institutions de chacun des pays à ce moment-là. Cela va de soi, à moins que l'une des parties ne fasse une réserve expresse. L'état du droit constitutionnel de l'autre partie en ce qui concerne les ratifications à intervenir fait en réalité partie de la convention et constitue pour la partie contractante
3 février 1922) : Le Conseil fédéral et, après lui, le Conseil des États, qui se sont prononcés affirmativement, ont admis qu'il fallait appliquer le droit constitutionnel suisse tel qu'il sera au moment de l'Arrêté de ratification de l'Assemblée fédérale, donc admettre le droit de référendum. Cela me paraît inadmissible. Et d'éminents jurisconsultes, que j'ai consultés, partagent cette manière de voir. En effet, il ne s'agit pas d'un acte unilatéral de la Suisse, mais d'une convention entre États. Lorsque deux États négocient, ils le font sur la base, non d'un droit constitutionnel futur et inconnu, mais sur celle des institutions de chacun des pays à ce moment-là. Cela va de soi, à moins que l'une des parties ne fasse une réserve expresse. L'état du droit constitutionnel de l'autre partie en ce qui concerne les ratifications à intervenir fait en réalité partie de la convention et constitue pour la partie contractante un droit vis à vis de l'autre. Avec une franchise « tout helvétique », M. Paul Pictet ne craignait pas de qualifier la motion du Conseil fédéral et la décision du Conseil des États « Le 5 mai 1919, lorsque est intervenu entre les Gouvernements français et suisse l'accord sur l'article 435, la ratification par les Chambres fédérales existait seule. La France a donc le droit de n'admettre que celle-ci. Et c'est, pour la Suisse, une affaire de bon sens, de justice et de loyauté (trois choses qui font ensemble fort bon ménage) de n'y rien ajouter, surtout après le retard considérable qu'elle apporte à sa ratification et qui n'est en rien imputable à la France ou à ses alliés. Si le Conseil des États avait ratifié en temps normal, comme le Conseil national, la question ne se poserait même pas. « Une autre considération, — ajoutait M. Paul Pictet, vient renforcer encore l'opinion que j'exprime : Lorsque la négociation de l'article 435 s'est déroulée, la demande d'initiative populaire introduisant le référendum des traités avait été depuis longtemps déposée valablement à la chancellerie fédérale, où elle sommeilla longtemps, avant d'en sortir pour être soumise au peuple (janvier 1921). Le Conseil
l'article 435, la ratification par les Chambres fédérales existait seule. La France a donc le droit de n'admettre que celle-ci. Et c'est, pour la Suisse, une affaire de bon sens, de justice et de loyauté (trois choses qui font ensemble fort bon ménage) de n'y rien ajouter, surtout après le retard considérable qu'elle apporte à sa ratification et qui n'est en rien imputable à la France ou à ses alliés. Si le Conseil des États avait ratifié en temps normal, comme le Conseil national, la question ne se poserait même pas. « Une autre considération, — ajoutait M. Paul Pictet, vient renforcer encore l'opinion que j'exprime : Lorsque la négociation de l'article 435 s'est déroulée, la demande d'initiative populaire introduisant le référendum des traités avait été depuis longtemps déposée valablement à la chancellerie fédérale, où elle sommeilla longtemps, avant d'en sortir pour être soumise au peuple (janvier 1921). Le Conseil fédéral aurait donc pu réserver l'exercice éventuel de ce droit dans sa Note du 5 mai 1919. Or, non seulement il ne l'a pas réservé ; mais il a fait juste le contraire, en réservant seulement la ratification par les Chambres fédérales, et justement à propos de la neutralité militaire de la Savoie du Nord. Les conditions sous lesquelles le Conseil fédéral a donné son adhésion à l'article 435 portent, d'une part, sur la partie neutralisée de la Haute-Savoie et, d'autre part, sur la zone franche de la Haute-Savoie et du pays de Gex. Et voici ce que nous lisons : « Il sera entendu qu'aussi longtemps que les Chambres fédérales n'auront pas ratifié l'accord intervenu entre les deux Gouvernements concernant l'abrogation des stipulations relatives à la zone neutralisée, il n'y aura rien de définitif de part ni d'autre à ce sujet ». Ce qui veut dire, en bon français, que, dès que les Chambres fédérales auront ratifié, cela sera définitif. Et M. Paul Pictet ajoutait l'argument de prudence pratique et d'utilité : Qu'arriverait-il si, malgré l'évidence juridique, les Chambres persistaient à soumettre au droit de référendum la question de la neutralité militaire de la Haute-Savoie et, à plus forte
de la Savoie du Nord. Les conditions sous lesquelles le Conseil fédéral a donné son adhésion à l'article 435 portent, d'une part, sur la partie neutralisée de la Haute-Savoie et, d'autre part, sur la zone franche de la Haute-Savoie et du pays de Gex. Et voici ce que nous lisons : « Il sera entendu qu'aussi longtemps que les Chambres fédérales n'auront pas ratifié l'accord intervenu entre les deux Gouvernements concernant l'abrogation des stipulations relatives à la zone neutralisée, il n'y aura rien de définitif de part ni d'autre à ce sujet ». Ce qui veut dire, en bon français, que, dès que les Chambres fédérales auront ratifié, cela sera définitif. Et M. Paul Pictet ajoutait l'argument de prudence pratique et d'utilité : Qu'arriverait-il si, malgré l'évidence juridique, les Chambres persistaient à soumettre au droit de référendum la question de la neutralité militaire de la Haute-Savoie et, à plus forte raison, s'il était fait usage de ce droit et si le peuple se prononçait négativement, comme il pourra le faire pour la Convention du 7 août 1921, conclue, au contraire, sous le régime du référendum des traités? La France pourrait se contenter de hausser les épaules et de dire : la neutralité militaire de la Haute-Savoie n'existe quand même plus, et j'agirai en conséquence. Ou bien elle ferait trancher la question par la Cour internationale de Justice, devant laquelle, certainement, la Suisse serait en fort mauvaise posture. À la Note fédérale du 19 mars 1923, qui annonçait au Gouvernement français le rejet référendaire de la Convention de 1921, M. Poincaré répondait en sa Note du 21 mars, remise sans une heure de retard : En vous accusant réception de cette communication, je crois devoir vous signaler que le Gouvernement français n'estime pas que les motifs invoqués par le Gouvernement fédéral, pour déclarer qu'il n'est pas en mesure de ratifier la Convention du 7 août 1921, soient fondés. Je vous serais reconnaissant de bien vouloir, à cet égard, attirer toute l'attention de votre Gouvernement sur les observations suivantes : Par leurs Notes respectivement échangées les 5 et 18 mai 1919, le
la neutralité militaire de la Haute-Savoie n'existe quand même plus, et j'agirai en conséquence. Ou bien elle ferait trancher la question par la Cour internationale de Justice, devant laquelle, certainement, la Suisse serait en fort mauvaise posture. À la Note fédérale du 19 mars 1923, qui annonçait au Gouvernement français le rejet référendaire de la Convention de 1921, M. Poincaré répondait en sa Note du 21 mars, remise sans une heure de retard : En vous accusant réception de cette communication, je crois devoir vous signaler que le Gouvernement français n'estime pas que les motifs invoqués par le Gouvernement fédéral, pour déclarer qu'il n'est pas en mesure de ratifier la Convention du 7 août 1921, soient fondés. Je vous serais reconnaissant de bien vouloir, à cet égard, attirer toute l'attention de votre Gouvernement sur les observations suivantes : Par leurs Notes respectivement échangées les 5 et 18 mai 1919, le Gouvernement français et le Gouvernement suisse ont conclu un accord, dont l'article 435 du Traité de Versailles a pris acte. En ce qui concerne la question des zones franches, cet accord stipule la conclusion d'une Convention devant dorénavant régler le régime de ces territoires, et il résulte desdites notes que l'engagement a été pris, de part et d'autre, de conclure cette convention sur les bases suivantes : 1° Reconnaissance que les dispositions des traités de 1815 et autres actes complémentaires ne correspondent plus aux circonstances actuelles ; 2° Élaboration d'un régime spécial, approprié aux conditions géographiques et économiques des territoires intéressés, le Gouvernement français entendant user de son droit de transférer sa douane à la frontière. Or, l'article 435, n'avait prévu de ratification que parlementaire ; La Convention ainsi prévue n'a été subordonnée par le Gouvernement suisse, ni expressément, ni tacitement, à aucune condition de référendum populaire et, au moment où ce « pactum de contrahendo » est ainsi intervenu, le Gouvernement français était fondé à considérer le Gouvernement suisse comme capable de s'engager à la conclure, sans qu'une fois conclue un référendum populaire pût venir la rejeter. Un an après l'accord de 1919, la Suisse a modifié son droit
l'engagement a été pris, de part et d'autre, de conclure cette convention sur les bases suivantes : 1° Reconnaissance que les dispositions des traités de 1815 et autres actes complémentaires ne correspondent plus aux circonstances actuelles ; 2° Élaboration d'un régime spécial, approprié aux conditions géographiques et économiques des territoires intéressés, le Gouvernement français entendant user de son droit de transférer sa douane à la frontière. Or, l'article 435, n'avait prévu de ratification que parlementaire ; La Convention ainsi prévue n'a été subordonnée par le Gouvernement suisse, ni expressément, ni tacitement, à aucune condition de référendum populaire et, au moment où ce « pactum de contrahendo » est ainsi intervenu, le Gouvernement français était fondé à considérer le Gouvernement suisse comme capable de s'engager à la conclure, sans qu'une fois conclue un référendum populaire pût venir la rejeter. Un an après l'accord de 1919, la Suisse a modifié son droit public interne et l'Arrêté fédéral d'avril 1921 est venu subordonner les actes internationaux du Gouvernement suisse à la condition d'un référendum populaire favorable. L'État suisse ne peut pas, sans contrevenir à l'engagement valablement pris et acquis, prétendre aujourd'hui, par une restriction de droit interne ultérieurement apportée aux pouvoirs du Gouvernement fédéral, subordonner rétroactivement la Convention prévue dans l'accord de 1919 à une condition non prévue dans ledit accord. « L'Etat suisse, — poursuivait M. Poincaré, — ne saurait donc valablement invoquer un référendum d'opposition pour rejeter la Convention régulièrement conclue avec la France en réalisation et en conformité de l'accord de 1919. J'ai le ferme espoir que le Gouvernement suisse reconnaîtra le bien-fondé de ces observations et ne persistera pas à déclarer qu'il n'est pas en mesure de ratifier la Convention du 7 août 1921, qui a reçu l'approbation des Parlements des deux Pays ». Dans sa Note du 26 mars 1923, le Conseil fédéral essayait de répondre à la thèse de M. Poincaré : Le Conseil fédéral ne peut cacher sa vive surprise de la demande qui lui est présentée par le Gouvernement de la République française. La Constitution suisse prévoit l'obligation de soumettre au référendum populaire, s'il est