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Publiques L'ement social personnalisé. Les tensions persistant entre l'État et les collectivités, cette nouvelle saisine du Conseil constitutionnel s'explique largement par les enjeux des questions soulevées, qu'il convient donc de cerner au plus près avant d'analyser les réponses apportées par le juge constitutionnel dans ses trois décisions du 30 juin 2011, lesquelles confirment en l'affinant sa jurisprudence précédente. Les enjeux de cette affaire de la compensation financière des transferts de compétence en matière de décentralisation sociale auraient pu n'être qu'un cas parmi ceux déjà évoqués. Elle s'inscrit d'ailleurs sans aucun doute dans la suite logique du contentieux de la libre administration des collectivités territoriales. Elle se double cependant d'un contexte financier particulier qui accentue incontestablement son importance en l’érigeant en étape décisive sur arrière-fond de réforme des collectivités. Elle éclaire en outre d'un autre jour la transmission par le Conseil d'État de ces fameuses QPC. Des finances départementales sous tension. En 2010, le budget des départements s'élevait à 71 milliards d'euros, dont 51 milliards d'euros au titre des dépenses de fonctionnement, parmi lesquelles les dépenses sociales représentent 34 milliards d'euros, elles-mêmes comprenant 8 milliards au titre du RSA (estimation Sénat), 5,4 milliards au titre de l'APA et 1 milliard au titre de la PCH. Or, le déficit de compensation des mécanismes législatifs existant et donc la charge nette supportée par les départements, s'établit à 1,5 milliards d'euros pour le RSA, 3,6 milliards pour l'APA et 573 millions pour la PCH (prévisions 2010). La réalité des chiffres que la Cour des comptes relevait déjà en 2009 se conjugue pour les départements avec un tassement de leurs recettes (gel des dotations de l'État et incertitudes autour de la nouvelle contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) et de la perte de l'essentiel de leur pouvoir de levier fiscal consécutive aux lois de finances pour 2009 et 2010. Ce fameux « effet de ciseaux » explique pour une part le difficile équilibre financier auquel font face certains départements et explique le souhait des requérants de voir déclarer inconstitutionnels les dispositifs de compensation des charges actuellement en vigueur dont on retracera ici, pour mémoire,
titre de la PCH. Or, le déficit de compensation des mécanismes législatifs existant et donc la charge nette supportée par les départements, s'établit à 1,5 milliards d'euros pour le RSA, 3,6 milliards pour l'APA et 573 millions pour la PCH (prévisions 2010). La réalité des chiffres que la Cour des comptes relevait déjà en 2009 se conjugue pour les départements avec un tassement de leurs recettes (gel des dotations de l'État et incertitudes autour de la nouvelle contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) et de la perte de l'essentiel de leur pouvoir de levier fiscal consécutive aux lois de finances pour 2009 et 2010. Ce fameux « effet de ciseaux » explique pour une part le difficile équilibre financier auquel font face certains départements et explique le souhait des requérants de voir déclarer inconstitutionnels les dispositifs de compensation des charges actuellement en vigueur dont on retracera ici, pour mémoire, les grandes lignes afin de mieux saisir la série de décisions du Conseil constitutionnel. Le RMI a été créé par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 avec le double objectif d'aider les plus démunis et de les réinsérer dans la société. La gestion de l'allocation a par la suite été décentralisée au profit des départements et complétée par une nouvelle mesure d'insertion par le travail, le revenu minimum d'activité (RMA), par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003. Cette organisation s'est accompagnée de l'attribution aux départements d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), à laquelle se sont ajoutés un abondement exceptionnel au titre de l'année 2004 et la création en 2006 d'un fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI). Entre 2007 et 2011, le RSA s’est progressivement substitué au RMI, au RMA et à l'allocation de parent isolé (API). Celui-ci est cofinancé par l’État et les départements : le RSA dit « activité » (complément de revenu pour les foyers dont les revenus d'activité sont inférieurs à un montant minimum) relève du fonds national des solidarités actives (FNSA), c'est-à-dire de l'État ; le RSA dit « socle » (ancien
suite été décentralisée au profit des départements et complétée par une nouvelle mesure d'insertion par le travail, le revenu minimum d'activité (RMA), par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003. Cette organisation s'est accompagnée de l'attribution aux départements d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), à laquelle se sont ajoutés un abondement exceptionnel au titre de l'année 2004 et la création en 2006 d'un fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI). Entre 2007 et 2011, le RSA s’est progressivement substitué au RMI, au RMA et à l'allocation de parent isolé (API). Celui-ci est cofinancé par l’État et les départements : le RSA dit « activité » (complément de revenu pour les foyers dont les revenus d'activité sont inférieurs à un montant minimum) relève du fonds national des solidarités actives (FNSA), c'est-à-dire de l'État ; le RSA dit « socle » (ancien RMI stricto sensu) et le RSA dit « socle majoré » (ancien RMI augmenté de l'ancienne API) demeurent à la charge des départements qui continuent de bénéficier des compensations antérieures, augmentées d'une fraction de la TIPP correspondant à la prise en compte de l’API. S'agissant de l'APA et de la PCH, la logique est sensiblement différente. Leur création respectivement par la loi n° 2001647 du 20 juillet 2001 relative à la perte d'autonomie des personnes âgées et la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ne constitue pas un transfert de compétences. Par voie de conséquence, aucun transfert de fiscalité n'est venu compenser l'exercice de ces nouvelles compétences. C'est la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui participe au financement de ces dispositifs. La section II du budget de la CNSA retrace en recettes les contributions sociales qui sont affectées à sa participation au titre de l'APA et sa section III les dépenses affectées à sa participation au titre de la PCH. Ainsi, le montant de cette contribution n'est pas corrélé au coût des prestations, mais évolue en fonction du produit des contributions. Le
PCH, la logique est sensiblement différente. Leur création respectivement par la loi n° 2001647 du 20 juillet 2001 relative à la perte d'autonomie des personnes âgées et la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ne constitue pas un transfert de compétences. Par voie de conséquence, aucun transfert de fiscalité n'est venu compenser l'exercice de ces nouvelles compétences. C'est la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui participe au financement de ces dispositifs. La section II du budget de la CNSA retrace en recettes les contributions sociales qui sont affectées à sa participation au titre de l'APA et sa section III les dépenses affectées à sa participation au titre de la PCH. Ainsi, le montant de cette contribution n'est pas corrélé au coût des prestations, mais évolue en fonction du produit des contributions. Le législateur encadre en revanche sa répartition. Pour l'APA, l'article L. 14-10-6 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) fixe quatre critères pour la répartition annuelle entre les départements de la contribution de la CNSA : le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, le montant des dépenses d’APA, le potentiel fiscal (déterminé suivant les modalités de l'article L. 3334-6 du Code général des collectivités territoriales) et le nombre de bénéficiaires du RMI. En plus, il instaure une garantie au profit des collectivités puisqu' « en aucun cas, le rapport entre, d'une part, les dépenses réalisées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département après déduction de la contribution et, d'autre part, leur potentiel fiscal ne peut être supérieur à un taux fixé par voie règlementaire. Les dépenses correspondant à la fraction de ce rapport qui dépasse ce seuil sont prises en charge en totalité par la caisse ». S'agissant de la PCH, des critères dans les grands traits identiques et une garantie similaire figurent à l'article L. 14-10-7 CASF. Compte tenu de ces enjeux financiers et de la sensibilité du cas d'espèce (solidarité nationale), les collectivités requérantes pouvaient espérer que le juge constitutionnel revisite sa
dépenses d’APA, le potentiel fiscal (déterminé suivant les modalités de l'article L. 3334-6 du Code général des collectivités territoriales) et le nombre de bénéficiaires du RMI. En plus, il instaure une garantie au profit des collectivités puisqu' « en aucun cas, le rapport entre, d'une part, les dépenses réalisées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département après déduction de la contribution et, d'autre part, leur potentiel fiscal ne peut être supérieur à un taux fixé par voie règlementaire. Les dépenses correspondant à la fraction de ce rapport qui dépasse ce seuil sont prises en charge en totalité par la caisse ». S'agissant de la PCH, des critères dans les grands traits identiques et une garantie similaire figurent à l'article L. 14-10-7 CASF. Compte tenu de ces enjeux financiers et de la sensibilité du cas d'espèce (solidarité nationale), les collectivités requérantes pouvaient espérer que le juge constitutionnel revisite sa jurisprudence défavorable quant aux compensations des transferts de compétences. Un tel revirement aurait cependant été une surprise pour les observateurs avertis. L'affaire n'était pas pour autant dépourvue d’intérêts juridiques, loin s'en faut. Ces derniers résident en premier dans l'appréhension par le juge administratif des dispositifs de compensation financière et du régime juridique de la QPC en la matière. Le juge administratif et la constitutionnalité des dispositifs de compensation. On sait en effet qu'aux termes de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée, lorsque le Conseil d’État est saisi d’une question de conformité à la Constitution d'une disposition législative, le juge constitutionnel ne se prononcera que si trois conditions cumulatives sont réunies : la disposition contestée doit être applicable au litige ; elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel sauf changement de circonstances et la question doit être nouvelle ou présenter un caractère sérieux. Le Conseil d’État a déjà eu l’occasion d'examiner les mécanismes de compensation des charges transférées par l'État aux collectivités à l'aune de ces conditions. Il a notamment estimé que le dispositif de compensation du transfert de compétences en matière
régime juridique de la QPC en la matière. Le juge administratif et la constitutionnalité des dispositifs de compensation. On sait en effet qu'aux termes de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée, lorsque le Conseil d’État est saisi d’une question de conformité à la Constitution d'une disposition législative, le juge constitutionnel ne se prononcera que si trois conditions cumulatives sont réunies : la disposition contestée doit être applicable au litige ; elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel sauf changement de circonstances et la question doit être nouvelle ou présenter un caractère sérieux. Le Conseil d’État a déjà eu l’occasion d'examiner les mécanismes de compensation des charges transférées par l'État aux collectivités à l'aune de ces conditions. Il a notamment estimé que le dispositif de compensation du transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional n'entravait pas la libre administration des régions ; que l'absence de compensation dans la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et extension de la compétence des départements revêtait le caractère « sérieux » exigé, au contraire de l'absence de prise en compte par le législateur des dépenses futures par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 Libertés et responsabilités locales à propos du transfert aux départements des routes nationales. En l'espèce doit notamment être relevée l'interprétation que le juge administratif livre de la notion de « changement de circonstances ». Plusieurs dispositions contestées avaient en effet été antérieurement validées par le Conseil constitutionnel ; ainsi de l'article 1er de la loi du 20 juillet 2001 relatif à la compensation des charges résultant de la création de l’APA, de l’article 4 de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA, et de l'article 59 de la loi du 30 décembre 2003 de finances pour 2004. Dès lors, le Conseil d'État devait impérativement démontrer un changement de circonstances. Pour ce faire, il se place sur le terrain de l'écart
de l'absence de prise en compte par le législateur des dépenses futures par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 Libertés et responsabilités locales à propos du transfert aux départements des routes nationales. En l'espèce doit notamment être relevée l'interprétation que le juge administratif livre de la notion de « changement de circonstances ». Plusieurs dispositions contestées avaient en effet été antérieurement validées par le Conseil constitutionnel ; ainsi de l'article 1er de la loi du 20 juillet 2001 relatif à la compensation des charges résultant de la création de l’APA, de l’article 4 de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA, et de l'article 59 de la loi du 30 décembre 2003 de finances pour 2004. Dès lors, le Conseil d'État devait impérativement démontrer un changement de circonstances. Pour ce faire, il se place sur le terrain de l'écart croissant constaté entre le dynamisme des compétences transférées par l'État (et donc leur coût réel) et l'insuffisance actuelle des dispositifs de compensation financière (taxe intérieure sur les produits pétroliers, taxe spéciale sur les conventions d'assurance, compensations de la Caisse nationale de solidarité d'assurance). Ainsi pour le RMI les juges du Palais Royal ont-ils relevé que « l'évolution défavorable des charges exposées depuis la date de ce transfert par les départements au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion, amplifié par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement, revêt le caractère d'un changement dans les circonstances de fait de nature à justifier que la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel » (CE, 20 avr. 2011, n° 346204 et 346228, préc.). De même pour l'APA, le juge administratif prend en considération « l'évolution défavorable des charges exposées par eux [les départements] au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, amplifiée par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement » (CE, 20 avr. 2011, n° 346205, préc.). La Haute Juridiction a suivi sur ce dernier point le raisonnement de son Rapporteur Claire Landais, pour lequel « une disposition
Palais Royal ont-ils relevé que « l'évolution défavorable des charges exposées depuis la date de ce transfert par les départements au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion, amplifié par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement, revêt le caractère d'un changement dans les circonstances de fait de nature à justifier que la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel » (CE, 20 avr. 2011, n° 346204 et 346228, préc.). De même pour l'APA, le juge administratif prend en considération « l'évolution défavorable des charges exposées par eux [les départements] au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, amplifiée par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement » (CE, 20 avr. 2011, n° 346205, préc.). La Haute Juridiction a suivi sur ce dernier point le raisonnement de son Rapporteur Claire Landais, pour lequel « une disposition législative organisant la compensation financière de nouvelles charges imposées aux collectivités territoriales peut devenir inconstitutionnelle au gré de son application dans le temps ». En se livrant ainsi à un contrôle qui n'est pas sans rappeler sa jurisprudence Despujol (10 janvier 1930), le Conseil d'État sanctionne une vision « dynamique et non statique » du principe de libre administration des collectivités. Si les chiffres énoncés supra abondent dans son sens, le Conseil constitutionnel témoigne pour sa part d'une interprétation plus prudente des articles 72 et 72-2 al. 4 de la Constitution, minutieusement analysés à travers le prisme du contrôle de dénaturation. L'examen par le Conseil constitutionnel de l'effectivité des articles 72 et 72-2 de la Constitution Le juge constitutionnel maintient sans grande surprise sa position antérieure sur la libre administration des collectivités (A) en rappelant néanmoins son attachement à la non dénaturation de ce principe (B). A Un principe maintenu... Le juge constitutionnel a eu l'occasion de s'intéresser à plusieurs reprises à cette question des compensations financières des compétences transférées. Une jurisprudence bien établie dont il s'inspire largement pour notre cas d'espèce conduit à distinguer, conformément à la lettre de l'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution, les transferts de
et non statique » du principe de libre administration des collectivités. Si les chiffres énoncés supra abondent dans son sens, le Conseil constitutionnel témoigne pour sa part d'une interprétation plus prudente des articles 72 et 72-2 al. 4 de la Constitution, minutieusement analysés à travers le prisme du contrôle de dénaturation. L'examen par le Conseil constitutionnel de l'effectivité des articles 72 et 72-2 de la Constitution Le juge constitutionnel maintient sans grande surprise sa position antérieure sur la libre administration des collectivités (A) en rappelant néanmoins son attachement à la non dénaturation de ce principe (B). A Un principe maintenu... Le juge constitutionnel a eu l'occasion de s'intéresser à plusieurs reprises à cette question des compensations financières des compétences transférées. Une jurisprudence bien établie dont il s'inspire largement pour notre cas d'espèce conduit à distinguer, conformément à la lettre de l'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution, les transferts de compétences des créations et extensions de compétences. S'agissant des transferts de compétence, il exerce un contrôle strict des modalités de compensation en vérifiant notamment que les ressources attribuées aux collectivités territoriales en contrepartie de leurs charges nouvelles soient bien équivalentes aux dépenses qui étaient celles de l'État à la date du transfert. De nombreuses décisions rappellent les termes de ce contrôle. On ne sera donc guère surpris de retrouver un considérant identique dans notre cas d'espèce : « Considérant, d'une part, qu'il résulte de ces dispositions [art. 72-2 al. 4] que, lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » (déc. n° 2011-142/145 QPC, préc., consid. 12). Très logiquement le juge constitutionnel passe ensuite au crible les mécanismes de compensation correspondant pour en conclure qu'ils sont bien conformes à cette exigence, tant pour le RMI, que le RSA et l'API (même décision, consid. 24 à 27). Deux compléments ont été apportés à cette position de principe. Le Conseil constitutionnel a d'une part été conduit à préciser son interprétation de la formule « ressources équivalentes ». Là encore il s’en
du transfert. De nombreuses décisions rappellent les termes de ce contrôle. On ne sera donc guère surpris de retrouver un considérant identique dans notre cas d'espèce : « Considérant, d'une part, qu'il résulte de ces dispositions [art. 72-2 al. 4] que, lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » (déc. n° 2011-142/145 QPC, préc., consid. 12). Très logiquement le juge constitutionnel passe ensuite au crible les mécanismes de compensation correspondant pour en conclure qu'ils sont bien conformes à cette exigence, tant pour le RMI, que le RSA et l'API (même décision, consid. 24 à 27). Deux compléments ont été apportés à cette position de principe. Le Conseil constitutionnel a d'une part été conduit à préciser son interprétation de la formule « ressources équivalentes ». Là encore il s’en tient à la lettre du texte refusant de s'engager sur la voie d’une compensation « exacte et glissante » ou « évolutive » des charges transférées ; une position reprise d'ailleurs par le Conseil d’État à propos du transfert de la voirie nationale. D'autre part, les juges de la rue Montpensier ont posé le principe d'un maintien du niveau de ressources équivalentes ou de « non dégradation de la dotation première ». S'agissant ensuite des créations et extensions de compétences, le juge constitutionnel vérifie en premier lieu que la compétence en cause soit bien obligatoire, condition indispensable à une compensation des charges. Il a notamment estimé que ne violait pas l'article 72-2 alinéa 4 la possibilité offerte aux services archéologiques départementaux d'établir des diagnostics d'archéologie préventive ; cette faculté ne constituant ni une obligation, ni une extension ou une création de compétences. Dans sa décision n° 2011 142/145 QPC précitée, le Conseil constitutionnel rappelle cette jurisprudence : « Considérant [13], d'autre part, que ces dispositions ne visent, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences, que celles qui présentent un caractère obligatoire ; que, dans cette hypothèse, il n’est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou