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argumentation : les zones sardes et la zone de Gex, à des titres divers et sous des conditions différentes, — font l'objet du Compromis d'Arbitrage ; mais on ne saurait pas plus faire dépendre d'un tribunal étranger que d'un gouvernement étranger le maintien ou le régime de la zone d'annexion, sur laquelle la France a toujours « réservé, de la façon la plus explicite, son droit absolu » de suppression, de restriction et de « crédits ». Les Procès-verbaux de 1881-1882 fournissent la base juridique du Compromis d'Arbitrage de 1924, relatif « à la structure douanière et économique des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex ». Dans ces négociations de 1881-1882, en effet, la dénomination commune de « zone franche de la Haute-Savoie » a été admise pour la commodité du langage et pour le ménagement des susceptibilités fédérales : on n'a pas voulu spécifier trop clairement que la Suisse, reconnaissant après vingt-deux années l'annexion de la Savoie à la France, accordait à la « zone d'annexion », créée en 1860 par notre seule volonté, les mêmes facilités douanières qu'aux « zones sardes », imposées par les traités de 1815-1816. Mais nos délégués de 1881-1882 ont eu soin de faire toute réserve sur cette expression commune, et les délégués fédéraux ont reconnu qu'elle englobe, en vérité, deux sortes de zones, d'origine et de nature toutes différentes. En acceptant de les réunir, tour à tour, sous les termes de « zone neutralisée » en 1860-1864 et de « zone franche » en 1882 et depuis, la France s'est toujours défendue et a toujours explicitement refusé de les confondre : les deux zones « sardes » nous ont été transmises en 1860 par le gouvernement de Turin, avec les servitudes internationales qui les grevaient et les grèvent encore, et la Savoie n'a été annexée par nous que sur notre engagement solennel envers les Puissances, signataires des traités de 1815, envers la Sardaigne et envers la Suisse de reconnaître et de conserver cette charge des franchisés ; mais la « zone d'annexion » accordée aux seuls désirs des Savoyards
eu soin de faire toute réserve sur cette expression commune, et les délégués fédéraux ont reconnu qu'elle englobe, en vérité, deux sortes de zones, d'origine et de nature toutes différentes. En acceptant de les réunir, tour à tour, sous les termes de « zone neutralisée » en 1860-1864 et de « zone franche » en 1882 et depuis, la France s'est toujours défendue et a toujours explicitement refusé de les confondre : les deux zones « sardes » nous ont été transmises en 1860 par le gouvernement de Turin, avec les servitudes internationales qui les grevaient et les grèvent encore, et la Savoie n'a été annexée par nous que sur notre engagement solennel envers les Puissances, signataires des traités de 1815, envers la Sardaigne et envers la Suisse de reconnaître et de conserver cette charge des franchisés ; mais la « zone d'annexion » accordée aux seuls désirs des Savoyards par la seule volonté du souverain français, n'a jamais eu le moindre caractère international. Les Procès-verbaux de 1881-1882, surtout au sujet de l'article XI de la Convention, sont là-dessus de première importance. De cet article XI la délégation française dicta la rédaction dernière, afin de réserver la pleine souveraineté de la France en ce qui regarde la zone d'annexion. La rédaction première, proposée par la Suisse donnait lieu aux objections les plus graves, disait notre négociateur : Demander au Gouvernement français de s'engager vis-à-vis de la Suisse à maintenir, pendant un temps quelconque, le régime de la zone de 1860, dite zone d'annexion, ce serait lui demander de renoncer à son droit de souveraineté, en faisant dépendre d'un gouvernement étranger le maintien d'une situation exceptionnelle, dont ses nationaux jouissent en vertu d'une décision intérieure qui n'a aucun caractère international. Bien plus : le Gouvernement français se lierait, non seulement vis-à-vis de la Suisse, mais encore vis-à-vis des populations savoisiennes, qui font partie intégrante du territoire français et qui pourraient un jour invoquer contre leur propre gouvernement des arguments puisés dans un traité conclu avec un État étranger. Le négociateur fédéral allégua que la rédaction française consacrait une inégalité de situation
la France en ce qui regarde la zone d'annexion. La rédaction première, proposée par la Suisse donnait lieu aux objections les plus graves, disait notre négociateur : Demander au Gouvernement français de s'engager vis-à-vis de la Suisse à maintenir, pendant un temps quelconque, le régime de la zone de 1860, dite zone d'annexion, ce serait lui demander de renoncer à son droit de souveraineté, en faisant dépendre d'un gouvernement étranger le maintien d'une situation exceptionnelle, dont ses nationaux jouissent en vertu d'une décision intérieure qui n'a aucun caractère international. Bien plus : le Gouvernement français se lierait, non seulement vis-à-vis de la Suisse, mais encore vis-à-vis des populations savoisiennes, qui font partie intégrante du territoire français et qui pourraient un jour invoquer contre leur propre gouvernement des arguments puisés dans un traité conclu avec un État étranger. Le négociateur fédéral allégua que la rédaction française consacrait une inégalité de situation entre la Suisse et la France, car le Gouvernement français aurait le droit de supprimer la zone d'annexion pendant la durée de la Convention, à toute époque, sans que la Suisse eût un moyen efficace de s'y opposer : Passant à la déclaration française que la zone de 1860, dite zone d'annexion n'a aucun caractère international, M. le Ministre de Suisse croit devoir faire observer que la grande zone de 160 comprend la petite zone de 1815, dite zone sarde, et que l'existence de cette dernière est réglée par des traités internationaux. Sans vouloir entrer dans des développements en ce qui concerne l'historique de cette question et le point de vue que la Confédération suisse a toujours maintenu, les déclarations échangées, dans la séance du 25 mars 1863, entre les plénipotentiaires des deux pays et les négociations du Traité de Commerce franco-suisse, — pensait M. Kern, — suffisent pour constater que, tout au moins en ce qui concerne la zone de 1815, il existe des stipulations d'un caractère international. Le négociateur français admit tout aussitôt « la partie des observations relative au caractère international de la zone de 1815 ». Mais, « les instructions de leur Gouvernement interdisant absolument aux
zone d'annexion n'a aucun caractère international, M. le Ministre de Suisse croit devoir faire observer que la grande zone de 160 comprend la petite zone de 1815, dite zone sarde, et que l'existence de cette dernière est réglée par des traités internationaux. Sans vouloir entrer dans des développements en ce qui concerne l'historique de cette question et le point de vue que la Confédération suisse a toujours maintenu, les déclarations échangées, dans la séance du 25 mars 1863, entre les plénipotentiaires des deux pays et les négociations du Traité de Commerce franco-suisse, — pensait M. Kern, — suffisent pour constater que, tout au moins en ce qui concerne la zone de 1815, il existe des stipulations d'un caractère international. Le négociateur français admit tout aussitôt « la partie des observations relative au caractère international de la zone de 1815 ». Mais, « les instructions de leur Gouvernement interdisant absolument aux délégués français d'aborder aucune question se rattachant à la situation politique de la zone », il se bornait « à constater qu'aucun doute ne saurait exister sur un point » : c'est que le régime douanier de la zone dite d'annexion est étranger à toute stipulation internationale. En 1919, dans sa séance du 18 juin, la Commission fédérale, chargée d'étudier les propositions françaises relatives à l'article 435, donnait son plein assentiment aux quatre thèses de son président, M. H. Fazy, — nous dit en l'un de ses Rapports, le Conseil d'état genevois, bien renseigné à coup sûr, puisque M. H. Fazy en était le président : 1. La grande zone, instituée en 1860, concerne exclusivement les habitants de la dite zone ; c'est un engagement contracté par le Gouvernement français vis-à-vis des habitants qui votèrent « oui et zone ». 2. La petite zone, instituée par le Traité de Turin, engage la France, comme elle engageait la Sardaigne, puisque le traité d'annexion de la Savoie stipule expressément que la Sardaigne céde la Savoie à la France aux conditions auxquelles elle la possédait elle-même. 3. Par suite, si la grande zone venait à être supprimée, il y a lieu pour la
sa séance du 18 juin, la Commission fédérale, chargée d'étudier les propositions françaises relatives à l'article 435, donnait son plein assentiment aux quatre thèses de son président, M. H. Fazy, — nous dit en l'un de ses Rapports, le Conseil d'état genevois, bien renseigné à coup sûr, puisque M. H. Fazy en était le président : 1. La grande zone, instituée en 1860, concerne exclusivement les habitants de la dite zone ; c'est un engagement contracté par le Gouvernement français vis-à-vis des habitants qui votèrent « oui et zone ». 2. La petite zone, instituée par le Traité de Turin, engage la France, comme elle engageait la Sardaigne, puisque le traité d'annexion de la Savoie stipule expressément que la Sardaigne céde la Savoie à la France aux conditions auxquelles elle la possédait elle-même. 3. Par suite, si la grande zone venait à être supprimée, il y a lieu pour la France de rétablir la petite zone conformément aux stipulations du Traité de Turin, d'autant plus que Genève a payé le prix de l'éloignement du cordon douanier. Lors des négociations de janvier 1920 à Paris, M. Fernand David demandait à ses interlocuteurs fédéraux « si la portée pratique de telle démonstration doit conduire la délégation suisse à limiter ses prétentions économiques à la seule petite zone sarde de 1816 : il lui était apparu que l'accord recherché devait s'étendre à l'ensemble des zones franches ; or, la zone de 1860 n'a rien à voir avec les traités de 1815 et de 1816 ». M. Cramer répondait « qu'il ne conteste pas que la zone de 1860 reste complètement en dehors des accords internationaux de 1815 et de 1816, qui ont seuls fixé les droits de la Suisse sur les territoires voisins ; il a néanmoins entendu faire valoir sur l'ensemble du territoire des zones franches les arguments qu'il a invoqués pour l'acceptation du projet de Convention présenté par la Confédération ». Le président de la réunion, M. Regnault, constatait « que l'établissement de la grande zone savoyarde de 1860, comme l'octroi des libertés accordées au Pays de Gex avant la Révolution,
doit conduire la délégation suisse à limiter ses prétentions économiques à la seule petite zone sarde de 1816 : il lui était apparu que l'accord recherché devait s'étendre à l'ensemble des zones franches ; or, la zone de 1860 n'a rien à voir avec les traités de 1815 et de 1816 ». M. Cramer répondait « qu'il ne conteste pas que la zone de 1860 reste complètement en dehors des accords internationaux de 1815 et de 1816, qui ont seuls fixé les droits de la Suisse sur les territoires voisins ; il a néanmoins entendu faire valoir sur l'ensemble du territoire des zones franches les arguments qu'il a invoqués pour l'acceptation du projet de Convention présenté par la Confédération ». Le président de la réunion, M. Regnault, constatait « que l'établissement de la grande zone savoyarde de 1860, comme l'octroi des libertés accordées au Pays de Gex avant la Révolution, ont été des manifestations de la seule volonté française ». Il ajoutait : La Convention de 1881 elle-même, dans son article 11, reconnaît formellement à la France le droit de modifier ou de supprimer les zones. Dans l'un de ses tracts de 1921 (Notre bon Droit), le Comité genevois pour le Maintien des Zones déclarait : La zone de 1860 est d'ordre exclusivement français. Elle résulte d'un engagement pris envers la population savoisienne par Napoléon III. La Suisse n'a pas de droit sur elle. De 1921 à 1928, les mêmes affirmations ont été souvent renouvelées dans les deux Conseils de l'Assemblée fédérale. En mars 1926, Berne, pour complaire à Genève, envisageait quelques mesures de pression qui hâteraient, pensait-on, la ratification française du Compromis d'Arbitrage. 25 mars. — M. Musy, chef du Département fédéral des Finances et des Douanes, a soumis un rapport au Conseil fédéral : par suite de la perception, à la frontière, de droits de douane français élevés, du change défavorable et du paiement par la France d'une certaine quote par tête d'habitant des zones, les exportations de Genève dans les petites et grande zones n'atteignent plus que la dixième partie de ce qu'elles étaient autrefois. D'autre part,
le Maintien des Zones déclarait : La zone de 1860 est d'ordre exclusivement français. Elle résulte d'un engagement pris envers la population savoisienne par Napoléon III. La Suisse n'a pas de droit sur elle. De 1921 à 1928, les mêmes affirmations ont été souvent renouvelées dans les deux Conseils de l'Assemblée fédérale. En mars 1926, Berne, pour complaire à Genève, envisageait quelques mesures de pression qui hâteraient, pensait-on, la ratification française du Compromis d'Arbitrage. 25 mars. — M. Musy, chef du Département fédéral des Finances et des Douanes, a soumis un rapport au Conseil fédéral : par suite de la perception, à la frontière, de droits de douane français élevés, du change défavorable et du paiement par la France d'une certaine quote par tête d'habitant des zones, les exportations de Genève dans les petites et grande zones n'atteignent plus que la dixième partie de ce qu'elles étaient autrefois. D'autre part, la Suisse, qui a maintenu l'ancien régime de franchise pour les importations des zones à Genève, a déjà perdu, de ce fait, plusieurs millions de droits de douanes. Le chef du Département fédéral des Finances et des Douanes recommande l'application du tarif d'usage à la frontière. Le Conseil fédéral prendra incessamment une décision à cet égard (Journal de Genève). Mais, avant de prendre une décision, Berne tenait à consulter Genève, et donnait son avis : Le Département fédéral des Douanes en est venu à se demander si on ne devait pas, en ce qui concerne la grande zone de 1860, celle qui est en dehors de nos revendications, supprimer la franchise des droits. Il ne s'agit, bien entendu, que de cette zone-là. Nous croyons savoir que le Département des Douanes n'a jamais songé à modifier quoi que ce soit au régime concernant la petite zone sarde de 1816 et celle du pays de Gex. Votre Commission des Affaires étrangères a reçu l'assurance que les deux Gouvernements sont d'accord pour s'en tenir aux définitions posées par la France et acceptées par la Suisse dans toutes leurs tractations : depuis un demi-siècle, tous deux reconnaissent que le mot usuel de « zone
incessamment une décision à cet égard (Journal de Genève). Mais, avant de prendre une décision, Berne tenait à consulter Genève, et donnait son avis : Le Département fédéral des Douanes en est venu à se demander si on ne devait pas, en ce qui concerne la grande zone de 1860, celle qui est en dehors de nos revendications, supprimer la franchise des droits. Il ne s'agit, bien entendu, que de cette zone-là. Nous croyons savoir que le Département des Douanes n'a jamais songé à modifier quoi que ce soit au régime concernant la petite zone sarde de 1816 et celle du pays de Gex. Votre Commission des Affaires étrangères a reçu l'assurance que les deux Gouvernements sont d'accord pour s'en tenir aux définitions posées par la France et acceptées par la Suisse dans toutes leurs tractations : depuis un demi-siècle, tous deux reconnaissent que le mot usuel de « zone franche de Haute-Savoie » est une formule commode, mais qui réunit deux institutions tout à fait différentes, — la « zone sarde » de 1815-1816, qui constituait une servitude internationale, imposée à la Sardaigne, puis à la France, son héritière, par les traités de 1815-1816 et de 1860, et la « zone d'annexion », créée en 1860 et maintenue de 1860 à 1923 par la seule volonté du Gouvernement français et le consentement de la population haut-savoyarde. Votre Commission a reçu, d'autre part, l'assurance du Gouvernement et de ses juristes que « l'on saurait déduire du Compromis d'Arbitrage que la zone de 1860, qui relève exclusivement de la souveraineté nationale (principe toujours admis) mais contesté par la Suisse », puisse être assimilé à un titre quelconque aux zones conventionnelles de 1815-1816, objet de la question litigieuse entre la France et la Suisse. Le Gouvernement français a été amené par la suite des événements à modifier ses vues de 1923 : il a donc déclaré au Gouvernement fédéral qu'il renonçait à la possibilité de faire inclure la zone d'annexion dans le règlement arbitral prévu par l'alinéa 2 de l'article II du Compromis. Il s'ensuit que, dans l'esprit du Gouvernement français comme
« zone d'annexion », créée en 1860 et maintenue de 1860 à 1923 par la seule volonté du Gouvernement français et le consentement de la population haut-savoyarde. Votre Commission a reçu, d'autre part, l'assurance du Gouvernement et de ses juristes que « l'on saurait déduire du Compromis d'Arbitrage que la zone de 1860, qui relève exclusivement de la souveraineté nationale (principe toujours admis) mais contesté par la Suisse », puisse être assimilé à un titre quelconque aux zones conventionnelles de 1815-1816, objet de la question litigieuse entre la France et la Suisse. Le Gouvernement français a été amené par la suite des événements à modifier ses vues de 1923 : il a donc déclaré au Gouvernement fédéral qu'il renonçait à la possibilité de faire inclure la zone d'annexion dans le règlement arbitral prévu par l'alinéa 2 de l'article II du Compromis. Il s'ensuit que, dans l'esprit du Gouvernement français comme de la Commission sénatoriale, cette « zone autonome » (ainsi qu'il est dit dans les documents fédéraux) ne peut être soumise ni au jugement ni au règlement de la Cour de La Haye. Il n'en reste pas moins loisible au Gouvernement français, s'il y voit quelque utilité pour le service de nos intérêts ou pour le maintien de la bonne amitié franco-suisse, de comprendre tout ou partie de la « zone d'annexion » dans les stipulations de l'accord amiable et, d'ailleurs, passager, dont la négociation, aux termes mêmes du Compromis, doit suivre la première comparution des parties devant la Cour de La Haye. III. — Il va de soi que cet accord amiable, comportant des stipulations douanières, serait constitutionnellement soumis à l'approbation du Parlement, comme toutes les conventions de cette nature. Les mêmes règles constitutionnelles imposeraient la même procédure parlementaire pour la ratification de tout règlement arbitral qui comporterait des stipulations de même sorte. L'article II du Compromis prévoit pour ce règlement « l'assentiment des deux parties » : À défaut de Convention conclue et ratifiée par les Parties dans le délai fixé, il appartiendra à la Cour, par un seul et même Arrêt, rendu conformément à l'article 58 du
de nos intérêts ou pour le maintien de la bonne amitié franco-suisse, de comprendre tout ou partie de la « zone d'annexion » dans les stipulations de l'accord amiable et, d'ailleurs, passager, dont la négociation, aux termes mêmes du Compromis, doit suivre la première comparution des parties devant la Cour de La Haye. III. — Il va de soi que cet accord amiable, comportant des stipulations douanières, serait constitutionnellement soumis à l'approbation du Parlement, comme toutes les conventions de cette nature. Les mêmes règles constitutionnelles imposeraient la même procédure parlementaire pour la ratification de tout règlement arbitral qui comporterait des stipulations de même sorte. L'article II du Compromis prévoit pour ce règlement « l'assentiment des deux parties » : À défaut de Convention conclue et ratifiée par les Parties dans le délai fixé, il appartiendra à la Cour, par un seul et même Arrêt, rendu conformément à l'article 58 du Statut de la Cour, de prononcer sa décision sur la question formulée dans l'article premier ci-dessus et de régler, pour la durée qu'il lui appartiendra de déterminer et en tenant compte des circonstances actuelles, l'ensemble des questions qu'implique l'exécution de l'alinéa 2 de l'article 435 du Traité de Versailles. Si l'Arrêt prévoit l'importation de marchandises en franchise ou à droits réduits à travers la ligne des douanes fédérales ou à travers la ligne des douanes françaises, cette importation ne pourra être réglée qu'avec l'assentiment des deux Parties. Il est bon de rappeler ici la discussion à laquelle cet « assentiment des deux parties » a donné lieu dans l'Assemblée fédérale : Le 18 mars 1925, le Conseil national discutait le projet d'Arrêté que lui présentait le Message n° 1911 : Art. 1er. — Le Compromis d'Arbitrage, conclu le 30 octobre 1924, entre la Suisse et la France, au sujet des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex est approuvé. Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent Arrêté. En particulier, il reçoit les pouvoirs nécessaires pour régler, s'il y a lieu, les questions prévues à l'article II, alinéa 2, du Compromis. Art. II. — Le présent
l'Arrêt prévoit l'importation de marchandises en franchise ou à droits réduits à travers la ligne des douanes fédérales ou à travers la ligne des douanes françaises, cette importation ne pourra être réglée qu'avec l'assentiment des deux Parties. Il est bon de rappeler ici la discussion à laquelle cet « assentiment des deux parties » a donné lieu dans l'Assemblée fédérale : Le 18 mars 1925, le Conseil national discutait le projet d'Arrêté que lui présentait le Message n° 1911 : Art. 1er. — Le Compromis d'Arbitrage, conclu le 30 octobre 1924, entre la Suisse et la France, au sujet des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex est approuvé. Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent Arrêté. En particulier, il reçoit les pouvoirs nécessaires pour régler, s'il y a lieu, les questions prévues à l'article II, alinéa 2, du Compromis. Art. II. — Le présent Arrêté est soumis aux dispositions de l'article 88, 3e alinéa, de la Constitution concernant l'adoption par le peuple des Traités internationaux. Que signifiaient au juste « les pouvoirs nécessaires pour régler, s'il y a lieu, les questions prévues à l'article II, alinéa 2 du Compromis » ? ces pouvoirs seraient-ils suffisants pour accorder, s'il y avait lieu, le plein « assentiment » de la Confédération au règlement arbitral ? quand bien même, par un silence ou un abandon inconstitutionnels, l'Assemblée fédérale renoncerait à son contrôle sur cette future adhésion, un référendum du peuple souverain n'interviendrait-il pas, au cas où le moindre intérêt local, la plus petite prétention genevoise ne seraient pas entièrement satisfaits ? Le rapporteur de langue française, M. Maillefer, évitait toute allusion à ces deux questions épineuses et, comme les auteurs du Message, espérait en un accord amiable : La France et la Suisse chercheront à mettre debout une nouvelle Convention. Si, par extraordinaire, elles ne pouvaient pas s'entendre, même dans cette éventualité, le Compromis fait encore une réserve : « Si l'Arrêt de la Cour prévoit l'importation en franchise ou à droits réduits de marchandises françaises à travers la ligne des douanes suisses ou, éventuellement, de marchandises