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ville de Paris, recueil, page 664. 2. Si la liberté de l'administration est donc importante au niveau des sanctions, elle l'est également au niveau de la réglementation. Ainsi l'article 7 prévoit la possibilité pour le ministre de fixer des règles particulières à certaines catégories ; l'article 11 prévoit la possibilité pour le préfet pour des installations soumises à déclaration d'imposer des prescriptions spéciales supplémentaires ; l'article 16 prévoit la possibilité pour le préfet d'imposer des installations existantes avant la loi de 1976 et n'entrant pas dans le champ d'application de la loi du 19 décembre 1917 d'imposer des mesures propres à sauvegarder les intérêts mentionnés à l'article 1" de la loi. Seul l'article 26 semble faire obligation à l'administration lorsque l'exploitation d'une installation non comprise dans la nomenclature des installations classées présente des dangers ou des inconvénients graves de mettre en demeure l'exploitant de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître ces dangers ou inconvénients. A cette faculté d'agir de l'administration tant au niveau de la réglementation qu'au niveau des sanctions, s'ajoute la difficulté pratique d'application de la loi lorsque l'on connaît le petit nombre d'inspecteurs des établissements classés, et la charge qui est imposée à chacun d'eux. Dans son intervention lors du vote de la loi de 1976, M. Forni (5) indiquait que, à cette époque, moins de trois cents inspecteurs avaient en charge plusieurs centaines de milliers d'établissements et que chacun d'eux était responsable de plus de 1 500 établissements dont 300 classés en première et deuxième catégorie de la loi de 1917. Que chacun d'entre eux devait instruire annuellement plus de cent dossiers auxquels s'ajoutait l'instruction des plaintes des mises en demeure, ainsi que les procès-verbaux. C. La reconnaissance d'un droit à polluer, simple possibilité de sanction mise à la charge de l'administration en cas de pollution, la loi constitue également une reconnaissance bien insuffisante du droit des tiers à faire respecter l'environnement. 1. En effet, sans doute l'information offerte aux tiers apparaît-elle comme beaucoup plus satisfaisante dans la loi de 1976 et son décret d'application qu'elle ne l'était dans la loi de 1917. Notamment l'article 21
intervention lors du vote de la loi de 1976, M. Forni (5) indiquait que, à cette époque, moins de trois cents inspecteurs avaient en charge plusieurs centaines de milliers d'établissements et que chacun d'eux était responsable de plus de 1 500 établissements dont 300 classés en première et deuxième catégorie de la loi de 1917. Que chacun d'entre eux devait instruire annuellement plus de cent dossiers auxquels s'ajoutait l'instruction des plaintes des mises en demeure, ainsi que les procès-verbaux. C. La reconnaissance d'un droit à polluer, simple possibilité de sanction mise à la charge de l'administration en cas de pollution, la loi constitue également une reconnaissance bien insuffisante du droit des tiers à faire respecter l'environnement. 1. En effet, sans doute l'information offerte aux tiers apparaît-elle comme beaucoup plus satisfaisante dans la loi de 1976 et son décret d'application qu'elle ne l'était dans la loi de 1917. Notamment l'article 21 du décret prévoit la publication des arrêtés d'autorisation et des arrêtés complémentaires ; l'étude d'impact est elle aussi publique. Mais, les droits des tiers se trouvent en réalité restreints pour trois raisons : D'une part, l'article 14 de la loi enferme les recours dans un délai de quatre ans à compter de la publication ou l'affichage des arrêtés d'autorisation. Or, auparavant, en matière d'établissements classés, il n'existait aucun délai de recours précis, le contentieux des établissements classés étant considéré sur le plan procédural comme du plein contentieux. Désormais par conséquent, les tiers n'ont qu'un délai de quatre ans pour se pourvoir contre des arrêtés d'autorisation alors que bien souvent ils n'auront pas dans la réalité connaissance dudit arrêté. Cela est d'autant plus grave, que la loi du 19 juillet 1976 n'est qu'en réalité pas coordonnée avec les dispositions législatives ou réglementaires concernant le droit de l'urbanisme et la protection de la nature. Sans doute l'article L 421-3 du code de l'urbanisme prévoit-il la production en même temps que la demande de permis de construire de la demande d'autorisation présentée au titre des établissements classés et l'article 4 de la loi du 19 juillet 1976 a-t-il prévu l'obligation pour l'exploitant d'adresser
compter de la publication ou l'affichage des arrêtés d'autorisation. Or, auparavant, en matière d'établissements classés, il n'existait aucun délai de recours précis, le contentieux des établissements classés étant considéré sur le plan procédural comme du plein contentieux. Désormais par conséquent, les tiers n'ont qu'un délai de quatre ans pour se pourvoir contre des arrêtés d'autorisation alors que bien souvent ils n'auront pas dans la réalité connaissance dudit arrêté. Cela est d'autant plus grave, que la loi du 19 juillet 1976 n'est qu'en réalité pas coordonnée avec les dispositions législatives ou réglementaires concernant le droit de l'urbanisme et la protection de la nature. Sans doute l'article L 421-3 du code de l'urbanisme prévoit-il la production en même temps que la demande de permis de construire de la demande d'autorisation présentée au titre des établissements classés et l'article 4 de la loi du 19 juillet 1976 a-t-il prévu l'obligation pour l'exploitant d'adresser sa demande d'autorisation et sa déclaration en même temps que sa demande de permis de construire. Mais, la violation des dispositions concernant les établissements classés ne peut être invoquée à l'appui d'une contestation d'un permis de construire pas plus que la violation de la réglementation d'urbanisme ne peut être invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissement classé. Le Conseil d'Etat à cet égard a une jurisprudence très extensive concernant l'indépendance des deux réglementations et, il n'est donc pas possible pour des tiers d'utiliser à l'appui d'un recours des moyens tirés de la violation de la réglementation parallèle. Cela est d'autant plus grave qu'il existe un certain nombre de passerelles sur le droit de l'urbanisme et le droit des établissements classés ; à cet égard on peut citer par exemple l'article 8 bis du projet de loi concernant les établissements classés qui avait prévu l'édiction d'une zone non aedificandi tout autour de certains établissements classés ; cette disposition a été supprimée car elle a été reprise dans le code de l'urbanisme. Et pourtant, il n'est pas possible à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissements classés d'invoquer des violations du code de l'urbanisme. Cette indépendance entre les
à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissement classé. Le Conseil d'Etat à cet égard a une jurisprudence très extensive concernant l'indépendance des deux réglementations et, il n'est donc pas possible pour des tiers d'utiliser à l'appui d'un recours des moyens tirés de la violation de la réglementation parallèle. Cela est d'autant plus grave qu'il existe un certain nombre de passerelles sur le droit de l'urbanisme et le droit des établissements classés ; à cet égard on peut citer par exemple l'article 8 bis du projet de loi concernant les établissements classés qui avait prévu l'édiction d'une zone non aedificandi tout autour de certains établissements classés ; cette disposition a été supprimée car elle a été reprise dans le code de l'urbanisme. Et pourtant, il n'est pas possible à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissements classés d'invoquer des violations du code de l'urbanisme. Cette indépendance entre les deux législations est très préjudiciable au respect du droit des tiers et au respect plus général de l'environnement. 2. A cette restriction des droits et des possibilités de recours, s'ajoute une restriction importante en ce qui concerne les droits des tiers ayant acquis des immeubles ou élevé des constructions postérieurement à l'affichage ou à la publication d'un arrêté autorisant l'ouverture de l'installation. En effet, l'article 14 paragraphe 4 de la loi prévoit que les tiers qui n'ont acquis ou pris à bail ou n'ont élevé des constructions dans le voisinage d'une installation classée que postérieurement à l'affichage ou à la publication de l'arrêté autorisant l'ouverture de cette installation ou atténuant les prescriptions primitives ne sont pas recevables à déférer ledit arrêté à la juridiction administrative. Cette restriction est extrêmement grave car, affichage ou publicité de l'arrêté autorisant l'ouverture ne signifie pas nécessairement connaissance par les tiers dudit arrêté. Très souvent l'autorisation va intervenir avant que l'établissement ne soit achevé et avant que les tiers n'aient pu constater les nuisances dudit établissement. Mais pourtant, ces tiers ne pourront pas ultérieurement attaquer l'arrêté d'autorisation, car ils sont présumés l'avoir connu. Les seuls cas dans lesquels les tiers pourront attaquer les actes concernant
à l'affichage ou à la publication d'un arrêté autorisant l'ouverture de l'installation. En effet, l'article 14 paragraphe 4 de la loi prévoit que les tiers qui n'ont acquis ou pris à bail ou n'ont élevé des constructions dans le voisinage d'une installation classée que postérieurement à l'affichage ou à la publication de l'arrêté autorisant l'ouverture de cette installation ou atténuant les prescriptions primitives ne sont pas recevables à déférer ledit arrêté à la juridiction administrative. Cette restriction est extrêmement grave car, affichage ou publicité de l'arrêté autorisant l'ouverture ne signifie pas nécessairement connaissance par les tiers dudit arrêté. Très souvent l'autorisation va intervenir avant que l'établissement ne soit achevé et avant que les tiers n'aient pu constater les nuisances dudit établissement. Mais pourtant, ces tiers ne pourront pas ultérieurement attaquer l'arrêté d'autorisation, car ils sont présumés l'avoir connu. Les seuls cas dans lesquels les tiers pourront attaquer les actes concernant l'établissement classé, seront les cas dans lesquels les modifications seront intervenues postérieurement à leur installation. Mais alors, on peut préjuger qu'un contentieux important s'élèvera sur le point de savoir s'il est possible aux tiers de connaître au moment où ils sont installés sur les lieux, les extensions possibles des nuisances, les modifications possibles ou induites des conditions de fonctionnement de l'établissement. Il s'agit là encore d'une restriction considérable des droits des tiers, sur le plan administratif, restriction reprise sur le plan de la responsabilité civile pour nuisance par la loi du 31 décembre 1976. Aux termes de ce texte, il n'est plus possible à une personne qui a obtenu un permis de construire postérieurement à l'ouverture d'une installation classée, de demander réparation des nuisances subies, sauf aggravation. 3. Enfin, le législateur a refusé de reconnaître un droit réel aux collectivités locales, en matière de contrôle des établissements classés. En ce qui concerne les conseils municipaux, sans doute constate-t-on une très légère extension de leur intervention, dans la mesure où désormais doivent donner leur avis toutes les communes concernées, et non plus des communes sur lesquelles sera édifiée l'installation classée. Mais, il ne s'agit que d'avis et non pas d'avis conformes,
les modifications possibles ou induites des conditions de fonctionnement de l'établissement. Il s'agit là encore d'une restriction considérable des droits des tiers, sur le plan administratif, restriction reprise sur le plan de la responsabilité civile pour nuisance par la loi du 31 décembre 1976. Aux termes de ce texte, il n'est plus possible à une personne qui a obtenu un permis de construire postérieurement à l'ouverture d'une installation classée, de demander réparation des nuisances subies, sauf aggravation. 3. Enfin, le législateur a refusé de reconnaître un droit réel aux collectivités locales, en matière de contrôle des établissements classés. En ce qui concerne les conseils municipaux, sans doute constate-t-on une très légère extension de leur intervention, dans la mesure où désormais doivent donner leur avis toutes les communes concernées, et non plus des communes sur lesquelles sera édifiée l'installation classée. Mais, il ne s'agit que d'avis et non pas d'avis conformes, c'est-à-dire que l'autorité préfectorale peut toujours passer outre l'avis du conseil municipal intéressé. Par ailleurs, de longs débats se sont poursuivis sur le point de savoir si le conseil général et les conseils régionaux devaient ou non être consultés lorsque le projet concernait plusieurs départements. Finalement, après trois lectures, l'article 5 de la loi a prévu qu'un décret fixerait les conditions dans lesquelles il devrait être procédé à une consultation des conseils généraux ou régionaux et les formes de cette consultation. Finalement, l'article 15 du décret a prévu l'avis du conseil général pour certaines catégories d'installations, l'avis du conseil régional lorsque ces installations particulières sont susceptibles de présenter des inconvénients ou des dangers dans plusieurs départements, mais il ne s'agit que d'avis donnés dans des cas très limités et le rôle des collectivités locales a donc été réduit autant que faire se pouvait. En particulier, il avait été proposé de créer une commission départementale de lutte contre la pollution composée d'un représentant de l'administration, d'élus locaux, et de représentants des associations. Cette commission aurait effectué des études pour apporter au projet une base démocratique. De même l'avis conforme des conseils municipaux avait été demandé, mais cette proposition a été rejetée,
5 de la loi a prévu qu'un décret fixerait les conditions dans lesquelles il devrait être procédé à une consultation des conseils généraux ou régionaux et les formes de cette consultation. Finalement, l'article 15 du décret a prévu l'avis du conseil général pour certaines catégories d'installations, l'avis du conseil régional lorsque ces installations particulières sont susceptibles de présenter des inconvénients ou des dangers dans plusieurs départements, mais il ne s'agit que d'avis donnés dans des cas très limités et le rôle des collectivités locales a donc été réduit autant que faire se pouvait. En particulier, il avait été proposé de créer une commission départementale de lutte contre la pollution composée d'un représentant de l'administration, d'élus locaux, et de représentants des associations. Cette commission aurait effectué des études pour apporter au projet une base démocratique. De même l'avis conforme des conseils municipaux avait été demandé, mais cette proposition a été rejetée, le rapporteur considérant que le pouvoir devait être confié non aux autorités locales, mais aux préfets et à l'administration. Le secrétaire d'État, M. Granet avait d'ailleurs indiqué à cet égard : « nous pouvons donc difficilement accepter la création d'une commission départementale qui aura un véritable pouvoir d'autorisation et qui comprendrait dans des proportions qui ne sont pas précisées et qui nous paraissent lourdes de conflits potentiels les représentants de l'administration, des élus locaux, et des représentants des associations déclarées. » Ainsi, le Gouvernement s'est opposé à l'adoption de cet amendement qui a été finalement rejeté. Mais il est symptomatique de voir que la loi a délibérément voulu écarter les collectivités locales de tout pouvoir de décision en matière d'établissements classés, alors que l'on constate à l'heure actuelle que de plus en plus souvent les collectivités locales paraissent comme des protecteurs de l'environnement. En conclusion, on peut dire qu'il n'est pas contestable que cette loi constitue un compromis entre l'industrialisation, l'urbanisation, et la volonté de voir préserver les espaces naturels et les sites. Sans doute, comme on l'a vu, cette loi apporte-t-elle quelques satisfactions au plan de la protection de l'environnement. Mais elle recèle aussi des failles qui peuvent, sous
comprendrait dans des proportions qui ne sont pas précisées et qui nous paraissent lourdes de conflits potentiels les représentants de l'administration, des élus locaux, et des représentants des associations déclarées. » Ainsi, le Gouvernement s'est opposé à l'adoption de cet amendement qui a été finalement rejeté. Mais il est symptomatique de voir que la loi a délibérément voulu écarter les collectivités locales de tout pouvoir de décision en matière d'établissements classés, alors que l'on constate à l'heure actuelle que de plus en plus souvent les collectivités locales paraissent comme des protecteurs de l'environnement. En conclusion, on peut dire qu'il n'est pas contestable que cette loi constitue un compromis entre l'industrialisation, l'urbanisation, et la volonté de voir préserver les espaces naturels et les sites. Sans doute, comme on l'a vu, cette loi apporte-t-elle quelques satisfactions au plan de la protection de l'environnement. Mais elle recèle aussi des failles qui peuvent, sous la pression de la crise économique et des nécessités de lutter d'abord et avant tout contre le chômage pour le développement des industries, devenir des abîmes dans lesquels s'enfonceront tous les espoirs de voir dès aujourd'hui protéger de manière satisfaisante la santé, la sécurité, l'esthétique, et plus généralement la nature. Sans doute, ne faut-il pas au nom du sacré environnement interdire toute activité susceptible de créer une gêne dans le voisinage surtout lorsque les techniques ne permettent pas encore de créer des industries parfaitement non polluantes. Mais il serait temps enfin de considérer les ressources naturelles historiques et esthétiques, la santé et la sécurité de chacun comme des éléments de richesse nationale, au même titre que l'industrie ou les exportations, même à un titre supérieur car il s'agit des éléments d'un patrimoine et non des éléments de revenus. Malgré ses insuffisances, la loi du 19 juillet 1976 pose un certain nombre de principes et donne aux tiers un certain nombre de moyens. Il est indispensable de respecter dans leur intégralité les uns et de mettre en œuvre dans leur totalité les autres, sous l'arbitrage de l'administration et sous le contrôle du juge. La prise en charge de l'inspection des installations
Sans doute, ne faut-il pas au nom du sacré environnement interdire toute activité susceptible de créer une gêne dans le voisinage surtout lorsque les techniques ne permettent pas encore de créer des industries parfaitement non polluantes. Mais il serait temps enfin de considérer les ressources naturelles historiques et esthétiques, la santé et la sécurité de chacun comme des éléments de richesse nationale, au même titre que l'industrie ou les exportations, même à un titre supérieur car il s'agit des éléments d'un patrimoine et non des éléments de revenus. Malgré ses insuffisances, la loi du 19 juillet 1976 pose un certain nombre de principes et donne aux tiers un certain nombre de moyens. Il est indispensable de respecter dans leur intégralité les uns et de mettre en œuvre dans leur totalité les autres, sous l'arbitrage de l'administration et sous le contrôle du juge. La prise en charge de l'inspection des installations classées par les services de l'Industrie et des Mines par J. COLLIOT ingénieur général des mines et B. de FONT-REAULX ingénieur des mines Les ingénieurs des mines étaient traditionnellement chargés de la sécurité des exploitations minières et de certaines industries : gaz, raffineries, transports d'hydrocarbures et de substances dangereuses par canalisation ainsi que du contrôle de certains équipements. Leur compétence a été étendue à l'environnement industriel et cela a accompagné une réforme des services locaux. Deux ingénieurs apportent leur témoignage sur l'importance de ces nouvelles fonctions. Le présent article se propose d'évoquer la mutation profonde des activités des arrondissements minéralogiques, désignés maintenant sous les termes de « services interdépartementaux de l'Industrie et des Mines », intervenue au cours de cette décennie avec la prise en charge de l'inspection des installations classées. Cette mutation, spectaculaire du point de vue du développement des activités, a aussi modifié considérablement le comportement des ingénieurs et des techniciens en raison des responsabilités nouvelles qui leur sont confiées, de l'élargissement de leur compétence aux problèmes des pollutions et nuisances de l'ensemble de l'industrie et, surtout, de la nécessité d'engager un dialogue souvent difficile avec les élus, le public, les services administratifs. L'origine de la mutation, l'ampleur
canalisation ainsi que du contrôle de certains équipements. Leur compétence a été étendue à l'environnement industriel et cela a accompagné une réforme des services locaux. Deux ingénieurs apportent leur témoignage sur l'importance de ces nouvelles fonctions. Le présent article se propose d'évoquer la mutation profonde des activités des arrondissements minéralogiques, désignés maintenant sous les termes de « services interdépartementaux de l'Industrie et des Mines », intervenue au cours de cette décennie avec la prise en charge de l'inspection des installations classées. Cette mutation, spectaculaire du point de vue du développement des activités, a aussi modifié considérablement le comportement des ingénieurs et des techniciens en raison des responsabilités nouvelles qui leur sont confiées, de l'élargissement de leur compétence aux problèmes des pollutions et nuisances de l'ensemble de l'industrie et, surtout, de la nécessité d'engager un dialogue souvent difficile avec les élus, le public, les services administratifs. L'origine de la mutation, l'ampleur et les difficultés de l'inspection des installations classées, l'évolution progressive des moyens et de l'action, sont présentées succinctement dans les trois chapitres suivants. I. ORIGINE L'évolution rapide, pour ne pas dire le bouleversement, qu'ont connue les services de l'Industrie et des Mines depuis moins de dix ans, est l'histoire d'une réforme administrative rendue souhaitable par l'évolution des préoccupations de la société française. En effet, s'il faut se garder de croire que rien n'a été fait par ses propres prédécesseurs, il est néanmoins admis qu'en matière de protection de l'environnement, les exigences de nos contemporains se sont accentuées au cours de la dernière décennie : développement du mouvement écologique aux États-Unis, prise de conscience de drames causés par l'oubli des exigences de qualité de la vie au Japon, accidents graves qui provoquèrent un écho à l'échelle nationale en France (Feyzin par exemple). De moins en moins, le public a-t-il accepté que la pollution sous toutes ses formes constitue la rançon inévitable du progrès matériel sans précédent vécu depuis l'après-guerre. C'est vers la fin des années soixante que des ingénieurs des mines du ministère de l'Industrie (avant la création, en 1971, du ministère de l'Environnement) et de plusieurs « arrondissements minéralogiques »