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"constats" qui certes "ne doivent pas être pris pour des critiques négatives" mais n'en témoignent pas moins de dysfonctionnements profonds. En bref, des professionnels peu compétents, peu motivés, et saturés de paperasse, dans une institution cloisonnée, mal gérée et aux modes de commandement discutables, entretenant dans un environnement difficile et opaque des rapports d'incompréhension avec les usagers. C'est le portrait d'une tour d'ivoire querelleuse, et ce sont bien au-delà d'évidentes différenciations internes les trois traits majeurs de l'identité professionnelle policière, au moins au début de la décennie. Tour d'ivoire (ou boîte noire), querelles internes et faible professionnalisme. Plus clairement encore, une identité professionnelle forte sous son aspect défensif, faible et conflictuelle dans son contenu substantiel. Le corps policier manifeste une unité sans faille lorsqu'il se sent menacé, se déchire en micro-corporatismes rivaux lorsque les enjeux sont internes. Mais ce portrait est incomplet et injuste en ce qu'il se contente de scruter le corps policier en lui-même, omettant tout ce que ses caractéristiques doivent aux rapports qu'il entretient avec les autres, les politiques qui le commandent, les usagers qui le sollicitent. L'analyse interne de la police et des policiers est inséparable de celle des rapports entre police, pouvoir et société. L'étatisation et la centralisation rampante et continue de tous les appareils policiers depuis un siècle ont accompagné une politique d'instrumentalisation permanente de la police par le pouvoir à son profit et pour sa défense ; ces deux constantes expliquent très largement l'isolationnisme policier et les rapports difficiles entre police et société. De même l'inexistence d'un débat public informé sur les questions policières témoigne du faible intérêt (mélange de crainte et de mépris) que le citoyen porte de tout temps à la police, hors de l'événement où il requiert, et plus souvent réclame, son aide immédiate. On doit supposer que c'est bien parce qu'ils étaient tout à fait conscients de ce que les dysfonctionnements policiers relevés n'étaient pas exclusivement imputables aux policiers eux-mêmes que les auteurs des douze constats les présentaient non seulement comme "regard lucide" mais tout autant "comme l'expression d'une volonté, partagée par les policiers, d'améliorer la qualité des services
et la centralisation rampante et continue de tous les appareils policiers depuis un siècle ont accompagné une politique d'instrumentalisation permanente de la police par le pouvoir à son profit et pour sa défense ; ces deux constantes expliquent très largement l'isolationnisme policier et les rapports difficiles entre police et société. De même l'inexistence d'un débat public informé sur les questions policières témoigne du faible intérêt (mélange de crainte et de mépris) que le citoyen porte de tout temps à la police, hors de l'événement où il requiert, et plus souvent réclame, son aide immédiate. On doit supposer que c'est bien parce qu'ils étaient tout à fait conscients de ce que les dysfonctionnements policiers relevés n'étaient pas exclusivement imputables aux policiers eux-mêmes que les auteurs des douze constats les présentaient non seulement comme "regard lucide" mais tout autant "comme l'expression d'une volonté, partagée par les policiers, d'améliorer la qualité des services qu'ils rendent aux citoyens et les conditions d'exercice de la fonction" (3). Dans cette voie le diagnostic prescrit les mesures et les douze objectifs retenus par la charte s'organisaient autour de trois pôles : développer la qualification et la motivation professionnelles, instaurer des méthodes de gestion et de commandement efficaces et responsables, nouer sous l'égide du service public une relation entre police et société fondée sur la compréhension et la connaissance réciproques. Projet de très grande ampleur donc, que viendront conforter certains éléments du plan Joxe de modernisation mis en œuvre de 1986 à 1991 (notamment par l'accent mis sur la police scientifique, la modernisation technique et la déconcentration budgétaire), et auquel peuvent encore se référer, apparemment, les réformes en cours (territorialisé, réforme des corps et carrières). En termes de formation proprement dite, l'effort accompli sera impressionnant et l'évaluation effectuée en 1988 en témoigne : améliorations sensibles du recrutement et des formations initiales, développement considérable de la formation continue. Le bilan présenté alors se garde pourtant de tout triomphalisme et le "regard lucide" perdure puisque sont encore pointées les insuffisances pédagogiques, les décalages entre l'offre de formation et les besoins des services, l'implication insuffisante de la hiérarchie. Ces lacunes seront
et responsables, nouer sous l'égide du service public une relation entre police et société fondée sur la compréhension et la connaissance réciproques. Projet de très grande ampleur donc, que viendront conforter certains éléments du plan Joxe de modernisation mis en œuvre de 1986 à 1991 (notamment par l'accent mis sur la police scientifique, la modernisation technique et la déconcentration budgétaire), et auquel peuvent encore se référer, apparemment, les réformes en cours (territorialisé, réforme des corps et carrières). En termes de formation proprement dite, l'effort accompli sera impressionnant et l'évaluation effectuée en 1988 en témoigne : améliorations sensibles du recrutement et des formations initiales, développement considérable de la formation continue. Le bilan présenté alors se garde pourtant de tout triomphalisme et le "regard lucide" perdure puisque sont encore pointées les insuffisances pédagogiques, les décalages entre l'offre de formation et les besoins des services, l'implication insuffisante de la hiérarchie. Ces lacunes seront prises en compte dans le "contrat pluriannuel de formation" (4) qui prend le relais de la charte ; comme celle-ci, et plus explicitement encore, il inscrit des objectifs précis (sept objectifs déclinés en quarante-quatre mesures) dans un cadre d'ensemble définissant "les priorités de la police nationale". Celles-ci, telles qu'énoncées en juin 1989, "sont au nombre de cinq : la police dans la ville : un partenaire au quotidien ; une police soucieuse de la performance ; une police à la cohésion renforcée ; une police prête aux défis européens ; une police utilisant la formation comme source d'innovation" (5). A nouveau l'ambition n'est pas mince, et une évaluation future en mesurera sans doute aussi bien les succès et les lacunes. Mais déjà l'évaluation réalisée en 1988 met en évidence une propriété remarquable. En bref : tout ce qui, dans les objectifs de la charte, dépendait au premier chef de la formation a été très largement réalisé, tout ce qui supposait de surcroît une mobilisation (et donc une adhésion) des services actifs est tout aussi largement à la traîne. Constat qui ouvre une alternative : si la formation réussit dans son domaine de responsabilité exclusif mais échoue lorsqu'elle est en débord,
juin 1989, "sont au nombre de cinq : la police dans la ville : un partenaire au quotidien ; une police soucieuse de la performance ; une police à la cohésion renforcée ; une police prête aux défis européens ; une police utilisant la formation comme source d'innovation" (5). A nouveau l'ambition n'est pas mince, et une évaluation future en mesurera sans doute aussi bien les succès et les lacunes. Mais déjà l'évaluation réalisée en 1988 met en évidence une propriété remarquable. En bref : tout ce qui, dans les objectifs de la charte, dépendait au premier chef de la formation a été très largement réalisé, tout ce qui supposait de surcroît une mobilisation (et donc une adhésion) des services actifs est tout aussi largement à la traîne. Constat qui ouvre une alternative : si la formation réussit dans son domaine de responsabilité exclusif mais échoue lorsqu'elle est en débord, si elle trouve ses limites dans la passivité ou la résistance des autres secteurs de l'administration policière, est-ce insuffisance de moyens (compétence, autorité ou légitimité) ou défaut de politique ? Les ambiguïtés de la professionnalisation Deux faits singuliers doivent être ici rappelés. A deux reprises les deux hauts fonctionnaires qui inaugurent [texte_manquant] AU BÉNÉFICE DE LA VIE PRIVÉE La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés) constitue une autorité administrative indépendante et collégiale dont l'activité vient de franchir sa douzième année franche. Composée de dix-sept personnes renouvelées tous les cinq ans, elle est indépendante et ne reçoit d'instruction d'aucune instance administrative ou politique. Ses décisions peuvent cependant faire l'objet de contestations devant le Conseil d'Etat. Son président est actuellement Jacques Fauvet et l'ensemble du personnel qui assiste les commissaires représente une cinquantaine de personnes. Le onzième rapport d'activité de la CNIL a été publié en juin 1991. Il porte sur l'année 1990. Le suivant est annoncé pour l'été 1992. La lecture du document montre l'extension des champs géographiques sur lesquels s'exerce la compétence de la CNIL en matière de protection des libertés des citoyens vis-à-vis des abus qui pourraient être engendrés par le développement de l'informatique de gestion et
inaugurent [texte_manquant] AU BÉNÉFICE DE LA VIE PRIVÉE La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés) constitue une autorité administrative indépendante et collégiale dont l'activité vient de franchir sa douzième année franche. Composée de dix-sept personnes renouvelées tous les cinq ans, elle est indépendante et ne reçoit d'instruction d'aucune instance administrative ou politique. Ses décisions peuvent cependant faire l'objet de contestations devant le Conseil d'Etat. Son président est actuellement Jacques Fauvet et l'ensemble du personnel qui assiste les commissaires représente une cinquantaine de personnes. Le onzième rapport d'activité de la CNIL a été publié en juin 1991. Il porte sur l'année 1990. Le suivant est annoncé pour l'été 1992. La lecture du document montre l'extension des champs géographiques sur lesquels s'exerce la compétence de la CNIL en matière de protection des libertés des citoyens vis-à-vis des abus qui pourraient être engendrés par le développement de l'informatique de gestion et de communication. Au niveau international, la douzième conférence des commissaires à la protection des données qui s'est tenue à Paris en septembre 1990 a été l'occasion pour les vingt-six pays et organismes internationaux représentés de confronter leurs expériences et d'adopter une position commune sur plusieurs thèmes. A l'échelon communautaire, il convient de souligner l'adoption d'un projet de directive de la commission des Communautés européennes visant à mettre fin à la disparité des situations existant dans l'Europe des douze en matière de protection des informations nominatives. En France, le quiproquo relatif à la publication des décrets autorisant les renseignements généraux à mettre en mémoire des données sensibles a provoqué une vive émotion qui a abouti, on s'en souvient, au retrait de ces textes. Quant à l'activité quotidienne de la commission, le rapport souligne que les citoyens se sentant davantage concernés par les atteintes que l'informatique peut porter à leur vie privée, le nombre de saisines de la CNIL a augmenté de façon significative. La commission est intervenue plus fréquemment sur le terrain et le renforcement de ses moyens devrait lui permettre d'accentuer sa politique de contrôle. La seconde partie du volume (407 pages, diffusé par la Documentation française au prix de
convient de souligner l'adoption d'un projet de directive de la commission des Communautés européennes visant à mettre fin à la disparité des situations existant dans l'Europe des douze en matière de protection des informations nominatives. En France, le quiproquo relatif à la publication des décrets autorisant les renseignements généraux à mettre en mémoire des données sensibles a provoqué une vive émotion qui a abouti, on s'en souvient, au retrait de ces textes. Quant à l'activité quotidienne de la commission, le rapport souligne que les citoyens se sentant davantage concernés par les atteintes que l'informatique peut porter à leur vie privée, le nombre de saisines de la CNIL a augmenté de façon significative. La commission est intervenue plus fréquemment sur le terrain et le renforcement de ses moyens devrait lui permettre d'accentuer sa politique de contrôle. La seconde partie du volume (407 pages, diffusé par la Documentation française au prix de 120 francs) rend compte des avis les plus significatifs de la commission dans des secteurs d'activité aussi fondamentaux que la santé, la justice, l'économie et les télécommunications. Pierre Grelley carnent aux yeux de toute l'administration la volonté réformatrice du pouvoir ont été brusquement écartés. En 1985, lorsque l'animateur de la direction de la formation et promoteur de la charte, après avoir étendu ses attributions à l'équipement de la police nationale, s'apprête à absorber la direction du personnel, il est, sans préavis, mis à l'écart. En 1991, c'est le directeur général qui est inopinément limogé, sans plus d'explications. A ce moment c'est la réforme des corps et carrières qui figure à l'agenda. Dans les deux cas, discrètement dans le premier, tapageusement dans le second, l'influence du principal syndicat de policiers, la FASP, celui aussi qui tient le discours public le plus audacieusement réformateur a été déterminante. Comme si dans les deux cas le consensus apparent, explicite, affiché, sur la réforme, ses intentions et ses moyens, se brisait sur un écueil dissimulé, lorsque ses responsables atteignent une infranchissable ligne rouge. Une hypothèse s'impose ainsi à l'observateur ; sans être rigoureusement vérifiable, toute une série d'observations étayent sa vraisemblance. On la formulera ainsi
direction de la formation et promoteur de la charte, après avoir étendu ses attributions à l'équipement de la police nationale, s'apprête à absorber la direction du personnel, il est, sans préavis, mis à l'écart. En 1991, c'est le directeur général qui est inopinément limogé, sans plus d'explications. A ce moment c'est la réforme des corps et carrières qui figure à l'agenda. Dans les deux cas, discrètement dans le premier, tapageusement dans le second, l'influence du principal syndicat de policiers, la FASP, celui aussi qui tient le discours public le plus audacieusement réformateur a été déterminante. Comme si dans les deux cas le consensus apparent, explicite, affiché, sur la réforme, ses intentions et ses moyens, se brisait sur un écueil dissimulé, lorsque ses responsables atteignent une infranchissable ligne rouge. Une hypothèse s'impose ainsi à l'observateur ; sans être rigoureusement vérifiable, toute une série d'observations étayent sa vraisemblance. On la formulera ainsi : toute réforme de la police est acceptée dans la mesure où elle renforce l'identité professionnelle des policiers, elle est détournée ou rejetée dès qu'elle menace d'introduire un tiers dans le dialogue querelleur entre le pouvoir et la corporation. En d'autres termes la police nationale en France est cogérée par le pouvoir et la corporation, cette cogestion est très souvent conflictuelle mais les deux partenaires s'accordent avant tout sur la nécessité d'éviter toute intrusion dans leurs affaires mutuelles. Supports de cet accord les termes de l'échange sont très simples : le pouvoir garantit aux policiers dans leur ensemble des avantages professionnels (conditions de travail et d'emploi, carrière, statut) contre la priorité absolue accordée par les policiers à la conception régalienne de l'ordre public. Toute intervention extérieure susceptible de mettre en cause ces avantages ou cette priorité sera rejetée d'un commun accord, qu'elle soit explicite (lorsqu'un élu local s'avise d'une "ingérence" dans les affaires de la police) ou qu'elle soit latente, comme dans tous les projets de réforme qui tiraient leur cohérence proprement politique de vouloir, au nom d'une conception du service public policier, rééquilibrer les priorités des missions policières. Les exemples à l'appui de cette interprétation sont innombrables. Certains sont
le pouvoir et la corporation, cette cogestion est très souvent conflictuelle mais les deux partenaires s'accordent avant tout sur la nécessité d'éviter toute intrusion dans leurs affaires mutuelles. Supports de cet accord les termes de l'échange sont très simples : le pouvoir garantit aux policiers dans leur ensemble des avantages professionnels (conditions de travail et d'emploi, carrière, statut) contre la priorité absolue accordée par les policiers à la conception régalienne de l'ordre public. Toute intervention extérieure susceptible de mettre en cause ces avantages ou cette priorité sera rejetée d'un commun accord, qu'elle soit explicite (lorsqu'un élu local s'avise d'une "ingérence" dans les affaires de la police) ou qu'elle soit latente, comme dans tous les projets de réforme qui tiraient leur cohérence proprement politique de vouloir, au nom d'une conception du service public policier, rééquilibrer les priorités des missions policières. Les exemples à l'appui de cette interprétation sont innombrables. Certains sont éclatants. Dans le dernier trimestre de l'année 1990, une série noire de bavures graves fait resurgir le projet d'une instance indépendante de contrôle de la police, un rapport est confié dans ce sens à un conseiller d'Etat qui rend sa copie au début du mois de janvier 1992, ce rapport doit être publié. Le 15 janvier entre en vigueur le plan Vigipirate de mobilisation policière pour parer à l'éventualité de troubles internes liés à la guerre du Golfe. La publication du rapport est différée, elle l'est toujours. Plus lourd de sens : depuis la politisation du sentiment d'insécurité, depuis donc que la petite et moyenne délinquance sont devenues un problème d'ordre public, l'inefficacité manifeste de la police dans ce domaine appelle des solutions. Le diagnostic est connu comme le remède : la (re)territorialisation, c'est-à-dire l'ensemble des dispositifs visant à recréer un lien de responsabilité entre les services de police locaux et le territoire (population, élus, responsables en tous genres) dont ils ont la charge. Sous le même intitulé et le même exposé des motifs, la machinerie administrative met en œuvre depuis 1989 une réforme des directions départementales de la police dont l'intérêt est manifeste tant pour les préfets que pour
doit être publié. Le 15 janvier entre en vigueur le plan Vigipirate de mobilisation policière pour parer à l'éventualité de troubles internes liés à la guerre du Golfe. La publication du rapport est différée, elle l'est toujours. Plus lourd de sens : depuis la politisation du sentiment d'insécurité, depuis donc que la petite et moyenne délinquance sont devenues un problème d'ordre public, l'inefficacité manifeste de la police dans ce domaine appelle des solutions. Le diagnostic est connu comme le remède : la (re)territorialisation, c'est-à-dire l'ensemble des dispositifs visant à recréer un lien de responsabilité entre les services de police locaux et le territoire (population, élus, responsables en tous genres) dont ils ont la charge. Sous le même intitulé et le même exposé des motifs, la machinerie administrative met en œuvre depuis 1989 une réforme des directions départementales de la police dont l'intérêt est manifeste tant pour les préfets que pour une partie de la hiérarchie policière, mais qui n'a plus aucun rapport, si elle n'est pas contreproductive, avec l'intention affichée de maîtriser une petite et moyenne délinquance qui, de toute évidence, se moque des structures administratives du ministère de l'Intérieur. Dans le même domaine, chaque publication annuelle des statistiques de la délinquance s'accompagne d'un train de mesures où figure immanquablement depuis une quinzaine d'années l'accroissement annoncé de l'îlotage. Il est patent que, de façon tout aussi récurrente, cette mesure n'entre pas dans les faits. Là aussi les causes sont connues : l'îlotage n'est pas une mesure ponctuelle. Pris au sérieux il impose de proche en proche un remaniement complet des services de police générale, une redéfinition de leurs missions et de leur organisation ; à défaut, les îlotiers sont très rapidement détournés de leur mission initiale et progressivement réintégrés dans le service général. Dans l'échec constant de l'îlotage se lit, on ne peut plus clairement, le refus de rééquilibrer le poids écrasant de l'ordre public dans les missions policières, et plus efficacement sans doute, dans le système des sanctions (positives aussi bien que négatives) qui commandent les carrières policières. De même, la dynamique de la formation continue a conduit à
la délinquance s'accompagne d'un train de mesures où figure immanquablement depuis une quinzaine d'années l'accroissement annoncé de l'îlotage. Il est patent que, de façon tout aussi récurrente, cette mesure n'entre pas dans les faits. Là aussi les causes sont connues : l'îlotage n'est pas une mesure ponctuelle. Pris au sérieux il impose de proche en proche un remaniement complet des services de police générale, une redéfinition de leurs missions et de leur organisation ; à défaut, les îlotiers sont très rapidement détournés de leur mission initiale et progressivement réintégrés dans le service général. Dans l'échec constant de l'îlotage se lit, on ne peut plus clairement, le refus de rééquilibrer le poids écrasant de l'ordre public dans les missions policières, et plus efficacement sans doute, dans le système des sanctions (positives aussi bien que négatives) qui commandent les carrières policières. De même, la dynamique de la formation continue a conduit à vouloir substituer au catalogue initial de stages à la carte, des plans locaux de formation mieux adaptés aux besoins du service, et donc de fil en aiguille à préconiser l'élaboration de projets de service. Une première expérimentation à petite échelle a démontré que cette démarche, dès lors qu'elle s'étayait sur un diagnostic solide de la demande locale de police, redonnait au chef de service de puissants leviers pour hiérarchiser et expliciter ses missions, remobiliser son personnel, mieux adapter son organisation, bref retrouver une liberté d'action, et une responsabilité, là où il se contente souvent de subir le carcan des directives centrales. L'intervention syndicale mettant en avant la nécessité d'une élaboration participative de ces projets de service a permis de vider la démarche de toute portée : en substituant la concertation interne au diagnostic externe le projet de service est devenu le projet du service, et très concrètement à l'objectif de mettre des policiers sur la voie publique aux heures où le public les attend s'est substitué le souci de réussir le déménagement du commissariat... On pourrait multiplier à l'infini les exemples. Sur la réforme des formations initiales, sur l'accroissement des compétences judiciaires, sur la mise en œuvre d'un code de