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c'est notre droit, où est la cause de ce désordre, et quand nous l'avons trouvée, nous cherchons le remède à y appliquer. Le mal, il est dans la justice administrative et dans ces tribunaux d'exception, inventés sous prétexte de séparation des pouvoirs, pour procurer l'impunité aux agents du gouvernement lorsqu'il leur plaît de violer la loi. Le remède, il est dans la suppression de la juridiction administrative, pour confier exclusivement aux juges le soin de rendre la justice. C'est là, nous le savons, une solution radicale; cette thèse pourra sembler à certains hommes bien audacieuse. Nous espérons cependant la justifier; et si nous avons le bonheur de réussir, nous dirons à ceux qui, tout en comprenant la nécessité de cette réforme, n'osent encore l'avouer cependant : il ne faut jamais s'effrayer de la vérité, ni craindre de la proclamer; quand on l'affirme résolument, elle finit toujours par triompher. Établissons donc notre thèse. Toute société a le droit de contraindre ses membres à faire ce qui lui est nécessaire, pour atteindre complètement sa fin; de là découlent trois pouvoirs: le pouvoir législatif, qui propose, sous forme obligatoire, les moyens propres à atteindre la fin de la société; le pouvoir judiciaire, qui veille à ce que ces moyens soient appliqués suivant la volonté du législateur; et le pouvoir coactif ou exécutif, qui assure par la force le respect de la loi. Si ces trois pouvoirs ne sont remis en des mains différentes, les citoyens ont tout à craindre pour leur liberté. Le bon ordre de la société exige, en effet, que le législateur se borne à faire la loi. Il envisage ainsi l'intérêt général, se place au-dessus des questions d'espèces et de personnes, et ne recherche que le bien commun. L'administrateur, de son côté, ne doit pas rendre la justice. Chargé d'assurer l'exécution de la loi, il devient nécessairement, dès qu'une difficulté surgit, l'une des parties en cause; comment pourrait-il, avec impartialité, juger ses propres actes. Ne serait-ce pas un scandale épouvantable de voir celui qui a commandé la violation de la loi, qui a signé de son nom les ordres illégaux
veille à ce que ces moyens soient appliqués suivant la volonté du législateur; et le pouvoir coactif ou exécutif, qui assure par la force le respect de la loi. Si ces trois pouvoirs ne sont remis en des mains différentes, les citoyens ont tout à craindre pour leur liberté. Le bon ordre de la société exige, en effet, que le législateur se borne à faire la loi. Il envisage ainsi l'intérêt général, se place au-dessus des questions d'espèces et de personnes, et ne recherche que le bien commun. L'administrateur, de son côté, ne doit pas rendre la justice. Chargé d'assurer l'exécution de la loi, il devient nécessairement, dès qu'une difficulté surgit, l'une des parties en cause; comment pourrait-il, avec impartialité, juger ses propres actes. Ne serait-ce pas un scandale épouvantable de voir celui qui a commandé la violation de la loi, qui a signé de son nom les ordres illégaux destinés à attenter aux droits les plus incontestables, échapper ensuite à la responsabilité de ses actes et à la peine qu'il a justement encourue en endossant, nouveau maître Jacques, la robe du magistrat pour faire du poids de sa seule voix, peut-être, pencher en sa faveur la balance de la justice? L'administrateur ne saurait donc être en même temps un juge; par contre, la magistrature aussi doit constituer une fonction distincte et indépendante. Lié par la loi qu'il applique, impuissant à la modifier suivant les cas particuliers, le juge se bornera ainsi à en déterminer le véritable sens. Rien ne l'empêchera d'écouter uniquement la voix de sa conscience. Il sera l'expression vivante de la loi, proclamant, dans chaque cas particulier, la véritable pensée du législateur; et si la loi humaine est conforme à la loi divine, on pourra dire du juge qu'il est sur la terre le représentant de la justice infinie. L'administrateur doit être l'homme du gouvernement; l'indépendance, au contraire, est nécessaire au juge, qui disposant, en effet, d'un pouvoir considérable, pouvant mettre en mouvement ou arrêter la force publique; maître de la fortune, de l'honneur et de la vie des citoyens, le juge doit présenter des garanties exceptionnelles
justice? L'administrateur ne saurait donc être en même temps un juge; par contre, la magistrature aussi doit constituer une fonction distincte et indépendante. Lié par la loi qu'il applique, impuissant à la modifier suivant les cas particuliers, le juge se bornera ainsi à en déterminer le véritable sens. Rien ne l'empêchera d'écouter uniquement la voix de sa conscience. Il sera l'expression vivante de la loi, proclamant, dans chaque cas particulier, la véritable pensée du législateur; et si la loi humaine est conforme à la loi divine, on pourra dire du juge qu'il est sur la terre le représentant de la justice infinie. L'administrateur doit être l'homme du gouvernement; l'indépendance, au contraire, est nécessaire au juge, qui disposant, en effet, d'un pouvoir considérable, pouvant mettre en mouvement ou arrêter la force publique; maître de la fortune, de l'honneur et de la vie des citoyens, le juge doit présenter des garanties exceptionnelles si l'on veut être certain qu'il n'usera de son pouvoir que pour défendre la justice et procurer à la loi le respect légitime qui lui est dû; qu'il rendra des arrêts et non pas des services. Ces garanties sont: la science, l'honnêteté et l'indépendance. Le choix du gouvernement assurera, s'il le veut, la science et l'honnêteté du juge, mais l'inamovibilité seule garantit son indépendance. Il ne faut pas qu'un juge puisse hésiter entre son devoir et son intérêt, ou que la peur d'une destitution vienne voiler comme d'un nuage la vérité qui se dresse devant lui; il a mission de dire le droit, rien ne doit le détourner de ce soin. L'inamovibilité est particulièrement nécessaire pour le juge appelé à prononcer dans les causes de l'administration. Il faudrait alors une force surhumaine et une vertu dont, il est vrai, on a dans ces derniers temps vu de nobles exemples, mais sur laquelle le législateur ne doit jamais compter, pour que le juge pût alors tenir la balance égale entre le faible, dont il n'a rien à craindre, et le pouvoir qui demain brisera peut-être en lui un instrument indocile. Telles sont, dans notre pays au moins, les garanties inséparables d'une
le veut, la science et l'honnêteté du juge, mais l'inamovibilité seule garantit son indépendance. Il ne faut pas qu'un juge puisse hésiter entre son devoir et son intérêt, ou que la peur d'une destitution vienne voiler comme d'un nuage la vérité qui se dresse devant lui; il a mission de dire le droit, rien ne doit le détourner de ce soin. L'inamovibilité est particulièrement nécessaire pour le juge appelé à prononcer dans les causes de l'administration. Il faudrait alors une force surhumaine et une vertu dont, il est vrai, on a dans ces derniers temps vu de nobles exemples, mais sur laquelle le législateur ne doit jamais compter, pour que le juge pût alors tenir la balance égale entre le faible, dont il n'a rien à craindre, et le pouvoir qui demain brisera peut-être en lui un instrument indocile. Telles sont, dans notre pays au moins, les garanties inséparables d'une bonne justice: le juge ne doit participer ni à la confection de la loi, ni à son exécution, il doit être inamovible. Ces garanties existent-elles en France? On parle beaucoup de la séparation des pouvoirs; on en parle surtout depuis 1790, époque à laquelle, sous prétexte de redresser quelques abus, on est tombé, par une réaction trop naturelle à l'esprit humain, dans une erreur contraire à celle que l'on voulait corriger. On se plaignait, avant 1790, que la justice administrât, et pour y remédier on a conféré à l'administration le droit de juger. L'administration juge, soit par les administrateurs eux-mêmes: le préfet est, de droit, président du conseil de préfecture; le recteur, du conseil académique; le ministre de l'instruction publique, du conseil supérieur; le ministre de la justice, du Tribunal des Conflits; soit par des magistrats spéciaux chargés de fonctions multiples, juges et administrateurs, appelés à condamner aujourd'hui celui qui demain leur transmettra ses ordres; et comme si, malgré cela, on avait craint de leur part quelques velléités d'indépendance, la loi a pris soin de les laisser à la merci du pouvoir, en leur refusant l'inamovibilité. Singulière contradiction: en France, le juge qui prononce entre des particuliers, et sur des
on est tombé, par une réaction trop naturelle à l'esprit humain, dans une erreur contraire à celle que l'on voulait corriger. On se plaignait, avant 1790, que la justice administrât, et pour y remédier on a conféré à l'administration le droit de juger. L'administration juge, soit par les administrateurs eux-mêmes: le préfet est, de droit, président du conseil de préfecture; le recteur, du conseil académique; le ministre de l'instruction publique, du conseil supérieur; le ministre de la justice, du Tribunal des Conflits; soit par des magistrats spéciaux chargés de fonctions multiples, juges et administrateurs, appelés à condamner aujourd'hui celui qui demain leur transmettra ses ordres; et comme si, malgré cela, on avait craint de leur part quelques velléités d'indépendance, la loi a pris soin de les laisser à la merci du pouvoir, en leur refusant l'inamovibilité. Singulière contradiction: en France, le juge qui prononce entre des particuliers, et sur des intérêts privés, est inamovible; il est, au contraire, révocable ad nutum lorsque sa mission consiste à juger ceux-là même qui peuvent le destituer. On ne saurait avouer plus cyniquement le but des juridictions administratives; c'est la négation de toute justice entre les particuliers et l'administration. Ce n'est pas à dire cependant que l'on doive envelopper dans une même réprobation les hommes et les institutions; les juges administratifs, nous le savons, ont montré bien des fois une indépendance d'autant plus noble, qu'elle était pour eux plus dangereuse, et de récentes destitutions ont prouvé que, là aussi, on sait écouter la voix de la conscience. Les hommes, comme il arrive souvent, ont été meilleurs que les institutions; mais les institutions sont faites pour protéger les hommes contre leurs propres faiblesses; si elles manquent à leur but, il faut les réformer. L'administration juge presque toutes les causes où elle est intéressée. Le Conseil d'Etat est le juge exclusif des excès de pouvoir commis par un fonctionnaire. L'administration seule peut déclarer l'Etat débiteur; seule aussi, elle prononce sur les contributions directes, les marchés de travaux publics, les dommages causés par leur exécution, les contraventions de grande voirie, le contentieux des domaines nationaux, et bien
cependant que l'on doive envelopper dans une même réprobation les hommes et les institutions; les juges administratifs, nous le savons, ont montré bien des fois une indépendance d'autant plus noble, qu'elle était pour eux plus dangereuse, et de récentes destitutions ont prouvé que, là aussi, on sait écouter la voix de la conscience. Les hommes, comme il arrive souvent, ont été meilleurs que les institutions; mais les institutions sont faites pour protéger les hommes contre leurs propres faiblesses; si elles manquent à leur but, il faut les réformer. L'administration juge presque toutes les causes où elle est intéressée. Le Conseil d'Etat est le juge exclusif des excès de pouvoir commis par un fonctionnaire. L'administration seule peut déclarer l'Etat débiteur; seule aussi, elle prononce sur les contributions directes, les marchés de travaux publics, les dommages causés par leur exécution, les contraventions de grande voirie, le contentieux des domaines nationaux, et bien d'autres matières que les lois lui ont également attribuées. Mais ce n'est point tout, l'administration tient, en outre, en ses mains, une arme à laquelle rien ne résiste, c'est le droit de régler sa propre compétence au moyen des conflits. Elle arrive ainsi, quand il lui plaît, à soustraire, sous prétexte d'incompétence, tout litige quelconque à la connaissance de la justice. Les récentes décisions du Tribunal des Conflits ont mis dans un jour éclatant l'abus que nous signalons. La justice, comprenant l'importance des questions engagées devant elle, avait cru devoir non seulement imposer son autorité, mais encore la justifier devant la raison et la conscience par des jugements longuement et admirablement motivés. Les considérations les plus juridiques s'étaient rencontrées sous la plume des magistrats; il en était résulté un magnifique témoignage de l'unanimité de la jurisprudence pour condamner les prétentions du gouvernement, et un corps de doctrine auquel, rien peut-être, n'est comparable dans notre droit français. Le Tribunal des Conflits, sans même se donner la peine de motiver son jugement et de réfuter une thèse si solidement rétablie, a, d'un mot, brisé ces décisions unanimes, et, comme on l'a si bien dit, voilé en France la statue de la Justice.
prétexte d'incompétence, tout litige quelconque à la connaissance de la justice. Les récentes décisions du Tribunal des Conflits ont mis dans un jour éclatant l'abus que nous signalons. La justice, comprenant l'importance des questions engagées devant elle, avait cru devoir non seulement imposer son autorité, mais encore la justifier devant la raison et la conscience par des jugements longuement et admirablement motivés. Les considérations les plus juridiques s'étaient rencontrées sous la plume des magistrats; il en était résulté un magnifique témoignage de l'unanimité de la jurisprudence pour condamner les prétentions du gouvernement, et un corps de doctrine auquel, rien peut-être, n'est comparable dans notre droit français. Le Tribunal des Conflits, sans même se donner la peine de motiver son jugement et de réfuter une thèse si solidement rétablie, a, d'un mot, brisé ces décisions unanimes, et, comme on l'a si bien dit, voilé en France la statue de la Justice. Bien plus, n'avons-nous même pas vu élever et maintenir le conflit au criminel, quoique l'ordonnance contienne cette prescription formelle: « le conflit ne sera jamais élevé en matière criminelle. » Il est très instructif d'étudier l'histoire du Tribunal des Conflits; la loi, à diverses reprises, a tenté de poser des limites à son omnipotence, mais toujours il a fini par les briser pour se montrer ce qu'il est réellement: un instrument de tyrannie, fonctionnant en temps ordinaire avec une apparente régularité, mais servant invariablement à suspendre le cours de la justice chaque fois que le pouvoir veut commettre impunément une illégalité. Aussi, nous ne voyons qu'un moyen d'assurer en France le respect du droit: c'est de supprimer toutes les juridictions administratives, y compris le Tribunal des Conflits. Dans un Etat bien ordonné, où la distinction des pouvoirs existe réellement, le juge seul a mission de déclarer le sens de la loi et de dire si les citoyens, particuliers, comme administrateurs, l'ont respectée. La distinction entre l'excès et l'usurpation de pouvoir n'existe pas. L'usurpation peut être plus grave que l'excès; mais de quoi s'agit-il, en définitive, dans les deux cas? D'une violation de la loi. Pourquoi n'appartiendrait-il pas aux juges de
limites à son omnipotence, mais toujours il a fini par les briser pour se montrer ce qu'il est réellement: un instrument de tyrannie, fonctionnant en temps ordinaire avec une apparente régularité, mais servant invariablement à suspendre le cours de la justice chaque fois que le pouvoir veut commettre impunément une illégalité. Aussi, nous ne voyons qu'un moyen d'assurer en France le respect du droit: c'est de supprimer toutes les juridictions administratives, y compris le Tribunal des Conflits. Dans un Etat bien ordonné, où la distinction des pouvoirs existe réellement, le juge seul a mission de déclarer le sens de la loi et de dire si les citoyens, particuliers, comme administrateurs, l'ont respectée. La distinction entre l'excès et l'usurpation de pouvoir n'existe pas. L'usurpation peut être plus grave que l'excès; mais de quoi s'agit-il, en définitive, dans les deux cas? D'une violation de la loi. Pourquoi n'appartiendrait-il pas aux juges de la réprimer ? Cette thèse ne sera pas, nous le savons, du goût des administrateurs ; il est si doux de se livrer sans contrôle aux charmes de l'arbitraire, et si commode de violer impunément la loi, sous prétexte de bien public et d'intérêt de l'Etat. Sous l'œil sévère d'une justice indépendante, il faudrait renoncer à ces pratiques, et se souvenir que les fonctionnaires ont le devoir de se montrer les premiers serviteurs de la loi. Mais quel mal y aurait-il donc à faire pénétrer ce principe dans les mœurs de l'administration française et à la bien convaincre que l'Etat est fait pour les citoyens et non les citoyens pour l'Etat. Mais, dira-t-on, c'est soumettre l'administration aux tribunaux, c'est la détruire ; et l'on entend déjà ces hommes qui, au moyen du conflit, ne craignent pas de supprimer la justice, évoquer le souvenir des anciens intendants, mandés en la grand'chambre pour rendre compte de leur administration et écouter, chapeau bas, les remontrances de Messieurs du Parlement. Nous n'avons pas à rechercher ici par quel concours de circonstances, dans les derniers temps de la monarchie française, les parlements s'étaient arrogé sur l'administration des droits qu'on ne saurait reconnaître à la justice.
justice indépendante, il faudrait renoncer à ces pratiques, et se souvenir que les fonctionnaires ont le devoir de se montrer les premiers serviteurs de la loi. Mais quel mal y aurait-il donc à faire pénétrer ce principe dans les mœurs de l'administration française et à la bien convaincre que l'Etat est fait pour les citoyens et non les citoyens pour l'Etat. Mais, dira-t-on, c'est soumettre l'administration aux tribunaux, c'est la détruire ; et l'on entend déjà ces hommes qui, au moyen du conflit, ne craignent pas de supprimer la justice, évoquer le souvenir des anciens intendants, mandés en la grand'chambre pour rendre compte de leur administration et écouter, chapeau bas, les remontrances de Messieurs du Parlement. Nous n'avons pas à rechercher ici par quel concours de circonstances, dans les derniers temps de la monarchie française, les parlements s'étaient arrogé sur l'administration des droits qu'on ne saurait reconnaître à la justice. Les parlements ont disparu ; et les quatre-vingt-dix ans qui sont écoulés depuis lors ont transformé la société française plus profondément que plusieurs siècles ne l'eussent fait à d'autres époques. La magistrature montre-t-elle aujourd'hui quelque velléité de reprendre vis-à-vis du gouvernement le rôle des anciennes cours de justice ? Personne n'oserait le soutenir. La magistrature est grande, elle est digne, elle est indépendante, mais elle se renferme rigoureusement dans sa mission ; ses arrêts sont là pour en témoigner ; et lorsqu'elle a l'occasion de juger l'administration, nous défions qui que ce soit de rencontrer dans ses décisions la moindre trace de l'ancien esprit des parlements. Il est toutefois impossible, il faut le reconnaître, de poser entre l'administration et la justice une barrière réellement infranchissable. La loi pourra bien, théoriquement, la tracer ; mais toujours, si l'on veut éviter l'anarchie, il sera nécessaire de donner à l'un des deux pouvoirs le droit d'arrêter les empiétements de l'autre. Le premier sera inévitablement le plus fort, et la conscience de ses membres pourra seule l'empêcher de se faire usurpateur à son tour. De quel côté se trouve donc le plus sérieux danger d'empîement ? On peut, sans hésiter, répondre : il vient
n'oserait le soutenir. La magistrature est grande, elle est digne, elle est indépendante, mais elle se renferme rigoureusement dans sa mission ; ses arrêts sont là pour en témoigner ; et lorsqu'elle a l'occasion de juger l'administration, nous défions qui que ce soit de rencontrer dans ses décisions la moindre trace de l'ancien esprit des parlements. Il est toutefois impossible, il faut le reconnaître, de poser entre l'administration et la justice une barrière réellement infranchissable. La loi pourra bien, théoriquement, la tracer ; mais toujours, si l'on veut éviter l'anarchie, il sera nécessaire de donner à l'un des deux pouvoirs le droit d'arrêter les empiétements de l'autre. Le premier sera inévitablement le plus fort, et la conscience de ses membres pourra seule l'empêcher de se faire usurpateur à son tour. De quel côté se trouve donc le plus sérieux danger d'empîement ? On peut, sans hésiter, répondre : il vient de l'administration. L'administrateur, par la nature même de ses fonctions, a toujours un but à atteindre, et par suite des résistances à vaincre. Le but, puisqu'il se l'est proposé, lui paraît naturellement avantageux. Que fera-t-il donc, si tout à coup surgissent des obstacles, sans que la loi lui donne le moyen d'en triompher. Il est engagé d'honneur à réussir, son avenir, peut-être, dépend de son succès ; d'ailleurs n'est-ce point le zèle de la chose publique qui l'anime, s'il sort de la légalité, l'intérêt social l'exige, la fin justifie les moyens. C'est ainsi que raisonnera le fonctionnaire. Si, dès le premier pas, il ne rencontre un juge pour l'arrêter, il descendra la pente de l'illégalité jusqu'au bout, comme entraîné par une force irrésistible; l'histoire est là pour le prouver. On pourrait presque dire que l'empîement et l'arbitraire sont dans la nature de l'administration. En est-il de même de la magistrature ? Ses récentes décisions, après les jugements de conflit, ont montré comment, en présence du devoir, elle sait imposer silence à sa légitime indignation, et respecter la loi, alors même que l'administration en fait l'abus le plus criant. Pourquoi usurperait-elle d'ailleurs un pouvoir qui ne lui est pas dévolu. On
moyen d'en triompher. Il est engagé d'honneur à réussir, son avenir, peut-être, dépend de son succès ; d'ailleurs n'est-ce point le zèle de la chose publique qui l'anime, s'il sort de la légalité, l'intérêt social l'exige, la fin justifie les moyens. C'est ainsi que raisonnera le fonctionnaire. Si, dès le premier pas, il ne rencontre un juge pour l'arrêter, il descendra la pente de l'illégalité jusqu'au bout, comme entraîné par une force irrésistible; l'histoire est là pour le prouver. On pourrait presque dire que l'empîement et l'arbitraire sont dans la nature de l'administration. En est-il de même de la magistrature ? Ses récentes décisions, après les jugements de conflit, ont montré comment, en présence du devoir, elle sait imposer silence à sa légitime indignation, et respecter la loi, alors même que l'administration en fait l'abus le plus criant. Pourquoi usurperait-elle d'ailleurs un pouvoir qui ne lui est pas dévolu. On demande au juge, pour un cas particulier, un jugement que la puissance publique sanctionnera ensuite de son autorité ; le juge rend ce jugement dans le calme de sa conscience, n'ayant d'autre amour que la vérité, d'autre passion que la justice. Jamais dans la cause qui lui est soumise, l'amour-propre du magistrat n'est en jeu. Bien plus, s'il a déjà manifesté son opinion, la loi l'oblige à se récuser. Il n'a donc ni but à atteindre, ni résistance personnelle à vaincre, ni obstacles à écarter; il dit le droit et n'a même pas à s'occuper de l'exécution de sa sentence. Sa puissance est assez grande, sa mission assez belle pour qu'il n'éprouve point le désir de rien y ajouter. Le danger ne vient pas de la justice mais de l'administration, ne craignons donc point de désarmer cette dernière en supprimant les juridictions administratives, et en lui enlevant le monstrueux pouvoir de mettre, sous prétexte d'incompétence, les tribunaux en interdit. Cette réforme, toutefois, suffirait-elle pour assurer en France le respect du droit et de la justice, rétablir l'ordre menacé et procurer à chacun la liberté légitime, celle qui se définit : le droit de faire ce que l'on veut, pourvu que