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inspirent une large part de la jurisprudence : égalité, continuité, adaptabilité, gratuité. Ces valeurs complètent les précédentes et montrent que le droit administratif est fondé sur les garanties offertes aux administrés, tout autant que sur la protection de l'intérêt public. Le juge administratif est relativement plus accessible que le juge judiciaire, les règles de la comptabilité publique protègent l'argent du contribuable, le statut de la fonction publique vise à garantir la neutralité, la compétence et le dévouement des fonctionnaires. Primauté de l'intérêt général et principes du service public constituent donc les fondements d'un système juridique qui, s'il a permis l'épanouissement de la bureaucratie, fait aussi une large place aux droits des administrés. Un droit de progrès L'évolution du droit administratif au cours de ces dernières années a fait une place de plus en plus large au service, par opposition au pouvoir et aux droits des personnes, par opposition aux devoirs des administrés. Les règles du droit public laissent disponible une large marge de progrès. En premier lieu, parce qu'elles ne couvrent pas l'ensemble du champ des services publics. Le domaine social est l'un des exemples de ces services publics gérés par des organismes relevant du droit privé. En second lieu parce que, à l'intérieur même des principes et des règles, les responsables disposent de certaines latitudes. Le statut et la grille de la fonction publique ont ainsi servi longtemps d'alibi à l'immobilisme de la gestion du personnel, de même que les règles de la comptabilité publique sont trop souvent le prétexte à des comportements peu soucieux des usagers. Pourtant dans le cadre du renouveau du service public des progrès très significatifs ont été accomplis sans modifier la réglementation tels que la substitution de l'entretien d'évaluation à la notation abstraite ou la globalisation et la déconcentration des crédits de fonctionnement. Lorsque cela est nécessaire, le droit peut être l'instrument de l'innovation et non du conservatisme et de l'immobilisme. Ainsi la décentralisation et la déconcentration, qui sont les deux réformes administratives les plus fondamentales de ces dernières années, ont été réalisées par un ensemble de lois et décrets. L'approche juridique était sans
parce que, à l'intérieur même des principes et des règles, les responsables disposent de certaines latitudes. Le statut et la grille de la fonction publique ont ainsi servi longtemps d'alibi à l'immobilisme de la gestion du personnel, de même que les règles de la comptabilité publique sont trop souvent le prétexte à des comportements peu soucieux des usagers. Pourtant dans le cadre du renouveau du service public des progrès très significatifs ont été accomplis sans modifier la réglementation tels que la substitution de l'entretien d'évaluation à la notation abstraite ou la globalisation et la déconcentration des crédits de fonctionnement. Lorsque cela est nécessaire, le droit peut être l'instrument de l'innovation et non du conservatisme et de l'immobilisme. Ainsi la décentralisation et la déconcentration, qui sont les deux réformes administratives les plus fondamentales de ces dernières années, ont été réalisées par un ensemble de lois et décrets. L'approche juridique était sans doute insuffisante par elle-même, mais elle était nécessaire pour enclencher le mouvement de rénovation des structures administratives et de redistribution des compétences. Sur la question plus spécifique des rapports avec les usagers, l'institution du médiateur en 1973 a inauguré une série de grands textes créateurs de nouveaux droits : la loi du 6 janvier 1978 sur l'informatique et les libertés, la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des textes administratifs. On peut y rattacher le décret du 18 novembre 1983, qui fixe certaines règles de procédure administrative, à défaut de constituer la charte législative des rapports entre l'administration et ses usagers qui avait été envisagée. Cet ensemble de textes, qualifiés, peut-être avec un excès d'optimisme, de "nouvelle génération des droits de l'homme", a conféré effectivement de nouveaux droits aux citoyens qui se rattachent aux idées d'information et de transparence. Ils sont, pour la plupart, d'inspiration anglo-saxonne, s'appliquent à l'ensemble des services publics et à leurs usagers indépendamment du champ d'application du droit administratif. Le contrôle de leur bonne application a d'ailleurs été confié à des organismes distincts du juge administratif, au statut mal défini et qualifiés par
loi du 6 janvier 1978 sur l'informatique et les libertés, la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des textes administratifs. On peut y rattacher le décret du 18 novembre 1983, qui fixe certaines règles de procédure administrative, à défaut de constituer la charte législative des rapports entre l'administration et ses usagers qui avait été envisagée. Cet ensemble de textes, qualifiés, peut-être avec un excès d'optimisme, de "nouvelle génération des droits de l'homme", a conféré effectivement de nouveaux droits aux citoyens qui se rattachent aux idées d'information et de transparence. Ils sont, pour la plupart, d'inspiration anglo-saxonne, s'appliquent à l'ensemble des services publics et à leurs usagers indépendamment du champ d'application du droit administratif. Le contrôle de leur bonne application a d'ailleurs été confié à des organismes distincts du juge administratif, au statut mal défini et qualifiés par la doctrine d'autorités administratives indépendantes : le médiateur de la République, la commission d'accès aux documents administratifs, la commission nationale de l'informatique et des libertés. Le droit public apparaît ainsi comme facteur de progrès et d'innovation sociale dans le domaine précis des relations entre les services publics et les usagers. Les progrès du droit Les impératifs de la modernisation conduiront vraisemblablement à une évolution du droit, dans ses principes fondamentaux comme dans ses techniques. Si le modèle idéalisé de l'entreprise est souvent invoqué, chacun sait bien qu'il n'est pas transposable sans précaution dans le secteur public. L'usager des services publics tout particulièrement celui des services sociaux n'est pas exactement dans la position du client. Il n'a guère de latitude pour choisir son interlocuteur administratif et il ne paie pas la prestation publique en fonction du service rendu. Il peut donc être difficilement assimilé au "client roi" dont les exigences sont fondées sur le paiement d'un prix et qui peut décider de refuser le service ou de changer de fournisseur. Cependant, comme le client, l'usager des services publics a droit à des égards, à un accueil digne et à des prestations de qualité. Mais dans les rapports avec l'administration, il est
Les progrès du droit Les impératifs de la modernisation conduiront vraisemblablement à une évolution du droit, dans ses principes fondamentaux comme dans ses techniques. Si le modèle idéalisé de l'entreprise est souvent invoqué, chacun sait bien qu'il n'est pas transposable sans précaution dans le secteur public. L'usager des services publics tout particulièrement celui des services sociaux n'est pas exactement dans la position du client. Il n'a guère de latitude pour choisir son interlocuteur administratif et il ne paie pas la prestation publique en fonction du service rendu. Il peut donc être difficilement assimilé au "client roi" dont les exigences sont fondées sur le paiement d'un prix et qui peut décider de refuser le service ou de changer de fournisseur. Cependant, comme le client, l'usager des services publics a droit à des égards, à un accueil digne et à des prestations de qualité. Mais dans les rapports avec l'administration, il est aussi administré, contribuable et citoyen. [texte manquant] UN CHANTIER PERMANENT De comités en missions et de plans en séminaires, la modernisation de l'administration est un perpétuel chantier. Dernier en date des cénacles créés pour réfléchir aux moyens de maîtriser l'hydre la Communication permanente du renouveau du service public instituée le 6 novembre 1991. Chargée d'examiner toute question en rapport avec l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des actions liées à la rénovation, cette institution consultative, présidée par le ministre de la Fonction publique, est composée de dix-neuf membres huit représentants de l'administration et onze des organisations syndicales de fonctionnaires. Tenue de se réunir au moins deux fois par an, la commission a défini, lors de sa séance inaugurale le 3 décembre dernier, ses axes de travail prioritaires relance de la déconcentration des administrations et recherche d'une meilleure adaptation des services publics aux besoins des zones rurales d'une part, des banlieues de l'autre ce qui implique, devait expliquer M. Jean-Pierre Soisson, "le développement de la polyvalence des agents ainsi que de nouvelles formes de partenariat avec les collectivités locales et la mise en place de projets de service communs à plusieurs administrations ou établissements publics d'Etat". Le ministre a, par
6 novembre 1991. Chargée d'examiner toute question en rapport avec l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des actions liées à la rénovation, cette institution consultative, présidée par le ministre de la Fonction publique, est composée de dix-neuf membres huit représentants de l'administration et onze des organisations syndicales de fonctionnaires. Tenue de se réunir au moins deux fois par an, la commission a défini, lors de sa séance inaugurale le 3 décembre dernier, ses axes de travail prioritaires relance de la déconcentration des administrations et recherche d'une meilleure adaptation des services publics aux besoins des zones rurales d'une part, des banlieues de l'autre ce qui implique, devait expliquer M. Jean-Pierre Soisson, "le développement de la polyvalence des agents ainsi que de nouvelles formes de partenariat avec les collectivités locales et la mise en place de projets de service communs à plusieurs administrations ou établissements publics d'Etat". Le ministre a, par ailleurs, annoncé que, dans le but de rapprocher l'administration de ses usagers, chaque service devra élaborer les règles définissant les droits et les obligations du public à la lumière de ce bilan, une charte des relations entre les administrations et les usagers sera définie. La commission s'est enfin vu doter de crédits d'études d'un million de francs pour mener à bien ses premières missions. Caroline Helfer INFORMATIONS SOCIALES N° 21 L'égalité abstraite et la froide neutralité cèdent la place à l'équité, défendue ardemment par le médiateur de la République et de mieux en mieux admise par l'administration. La continuité suppose une plus grande attention aux conditions de vie effectives des usagers ; en attendant de faire évoluer les conditions d'exercice du droit de grève, ce principe peut fonder une meilleure coordination des efforts dans la lutte contre la précarité. La gratuité s'interprète non plus passivement mais comme un devoir d'aller au-devant de l'usager comme le font les caisses d'Allocations familiales en matière de RMI et d'aides au logement. L'adaptabilité suppose qu'on s'organise pour faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin comme, par exemple, dans les zones d'éducation prioritaire. Ces principes rénovés sont susceptibles de donner un sens
de crédits d'études d'un million de francs pour mener à bien ses premières missions. Caroline Helfer INFORMATIONS SOCIALES N° 21 L'égalité abstraite et la froide neutralité cèdent la place à l'équité, défendue ardemment par le médiateur de la République et de mieux en mieux admise par l'administration. La continuité suppose une plus grande attention aux conditions de vie effectives des usagers ; en attendant de faire évoluer les conditions d'exercice du droit de grève, ce principe peut fonder une meilleure coordination des efforts dans la lutte contre la précarité. La gratuité s'interprète non plus passivement mais comme un devoir d'aller au-devant de l'usager comme le font les caisses d'Allocations familiales en matière de RMI et d'aides au logement. L'adaptabilité suppose qu'on s'organise pour faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin comme, par exemple, dans les zones d'éducation prioritaire. Ces principes rénovés sont susceptibles de donner un sens aux efforts de modernisation. Dans cette perspective, la technique juridique peut permettre le développement de l'initiative et de l'esprit de responsabilité. Le cloisonnement vertical de l'administration n'est peut-être pas une fatalité. La transversalité des approches progresse. La politique de la ville, avec la nomination de sous-préfets chargés d'une mission de coordination, des procédures contractuelles globalisantes et, au plus près du terrain, des projets de service public de quartiers élaborés par les agents eux-mêmes, en est un bon exemple. Les règles juridiques elles-mêmes évoluent dans leur contenu. Fixant davantage des objectifs, elles peuvent donner plus de liberté aux acteurs dont les résultats sont évalués a posteriori. Les procédes contractuels et le partenariat entre services publics, avec des organismes extérieurs et avec les usagers considérés comme co-producteurs des services, se développent. Des modes de régulation moins formels, plus souples, plus rapides, plus adaptés que les procédures juridictionnelles se multiplient sous forme de médiation ou de conciliation. Le domaine social, notamment dans ce qui touche à la mise en œuvre des politiques d'insertion, fournit des exemples de ces démarches qui, progressivement, doivent se substituer au modèle réglementaire et hiérarchique encore dominant. Dans les secteurs dominés par les grands corps, un même ensemble humain
coordination, des procédures contractuelles globalisantes et, au plus près du terrain, des projets de service public de quartiers élaborés par les agents eux-mêmes, en est un bon exemple. Les règles juridiques elles-mêmes évoluent dans leur contenu. Fixant davantage des objectifs, elles peuvent donner plus de liberté aux acteurs dont les résultats sont évalués a posteriori. Les procédes contractuels et le partenariat entre services publics, avec des organismes extérieurs et avec les usagers considérés comme co-producteurs des services, se développent. Des modes de régulation moins formels, plus souples, plus rapides, plus adaptés que les procédures juridictionnelles se multiplient sous forme de médiation ou de conciliation. Le domaine social, notamment dans ce qui touche à la mise en œuvre des politiques d'insertion, fournit des exemples de ces démarches qui, progressivement, doivent se substituer au modèle réglementaire et hiérarchique encore dominant. Dans les secteurs dominés par les grands corps, un même ensemble humain assure une certaine communication entre les différents segments de l'appareil administratif. Ici rien de semblable, l'éclatement du système d'expertise est proposé à l'extérieur. Dissociation de l'expertise professionnelle et de l'expertise administrative : la présence des médecins inspecteurs et des médecins conseils de la Sécurité sociale ne peut combler le fossé qui sépare la profession la plus puissante du secteur social de l'appareil administratif. Dissociation de l'expertise administrative et de l'expertise financière : l'implication constante des financiers de la direction du budget et, à un autre niveau, des responsables des caisses de Sécurité sociale vient constamment limiter la capacité d'influence des administrateurs sociaux. Dissociation de l'expertise administrative centrale et locale : ce ne sont pas les mêmes corps qui assurent la gestion locale et la conception des politiques au niveau ministériel. Dissociation institutionnelle des corps administratifs spécialisés : les carrières et les corps de l'administration sociale sont caractérisés par leur étroit cloisonnement, chacun du début à la fin de sa carrière devra suivre des filières cloisonnées, l'administrateur civil dans les locaux de l'avenue de Ségur, l'inspecteur des affaires sociales dans les DAS, le directeur des hôpitaux dans les établissements de soins, les élèves du CNESS dans les caisses. Aucun lieu, aucun
qui sépare la profession la plus puissante du secteur social de l'appareil administratif. Dissociation de l'expertise administrative et de l'expertise financière : l'implication constante des financiers de la direction du budget et, à un autre niveau, des responsables des caisses de Sécurité sociale vient constamment limiter la capacité d'influence des administrateurs sociaux. Dissociation de l'expertise administrative centrale et locale : ce ne sont pas les mêmes corps qui assurent la gestion locale et la conception des politiques au niveau ministériel. Dissociation institutionnelle des corps administratifs spécialisés : les carrières et les corps de l'administration sociale sont caractérisés par leur étroit cloisonnement, chacun du début à la fin de sa carrière devra suivre des filières cloisonnées, l'administrateur civil dans les locaux de l'avenue de Ségur, l'inspecteur des affaires sociales dans les DAS, le directeur des hôpitaux dans les établissements de soins, les élèves du CNESS dans les caisses. Aucun lieu, aucun moment de formation en commun, très peu de passerelles entre les différents emplois à pourvoir. Les difficultés de pilotage du système sont encore aggravées par son extrême complexité institutionnelle engendrée par un mode de croissance sédimentaire et professionnalisé. En effet, le développement de la protection sociale ne s'est pas réalisé par la formation d'un appareil administratif unifié à vocation universelle mais plutôt par la superposition de dispositifs spécialisés ou réservés à un groupe professionnel particulier. La Sécurité sociale n'a pas éliminé l'aide sociale et ni l'une ni l'autre n'ont empêché le foisonnement des régimes complémentaires pas plus que la formation d'un dispositif d'assurance distinct autour de la gestion du chômage. Une autre ligne de clivage traverse les services sociaux, c'est celle que dessinent les diverses professions qui en ont la charge. Chacune de celles-ci a tendu à se créer ses propres secteurs dans lesquels elles auraient un monopole d'action, identifiant ainsi largement l'extension de leur emprise aux besoins sociaux qu'elles prétendent satisfaire. Au fur et à mesure que se développent de nouvelles spécialités professionnelles se développe en parallèle une sectorisation des services et avec elle un cloisonnement accru des services. Mieux appréhender les problèmes. La structure des services publics dans
par la formation d'un appareil administratif unifié à vocation universelle mais plutôt par la superposition de dispositifs spécialisés ou réservés à un groupe professionnel particulier. La Sécurité sociale n'a pas éliminé l'aide sociale et ni l'une ni l'autre n'ont empêché le foisonnement des régimes complémentaires pas plus que la formation d'un dispositif d'assurance distinct autour de la gestion du chômage. Une autre ligne de clivage traverse les services sociaux, c'est celle que dessinent les diverses professions qui en ont la charge. Chacune de celles-ci a tendu à se créer ses propres secteurs dans lesquels elles auraient un monopole d'action, identifiant ainsi largement l'extension de leur emprise aux besoins sociaux qu'elles prétendent satisfaire. Au fur et à mesure que se développent de nouvelles spécialités professionnelles se développe en parallèle une sectorisation des services et avec elle un cloisonnement accru des services. Mieux appréhender les problèmes. La structure des services publics dans le domaine social combine ainsi deux caractéristiques qui en rendent la gestion particulièrement difficile, un système de pilotage faible et éclaté et une extrême complexité institutionnelle. Ces difficultés étaient encore surmontables en période de croissance dans la mesure où il paraissait toujours possible de répondre à un problème nouveau par le développement sédimentaire d'un service ou d'une prestation nouvelle. Elle pèse désormais lourdement sur des services soumis aux impératifs de la rigueur. Mais il y a plus. La période récente a fait apparaître clairement les limites d'une approche sectorielle et segmentaire de la politique sociale. Dans les sphères les plus diverses du social s'impose désormais la nécessité d'une approche beaucoup mieux intégrée des problèmes. Cette prise de conscience s'est d'abord manifestée dans la sphère de l'action sociale (personnes âgées, familles en difficulté). Elle s'est développée bien au-delà, aboutissant à la mise en place de ce que l'on a nommé désormais les politiques sociales transversales dans les domaines les plus divers : l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et des RMIers, la sécurité, le développement social urbain, etc. La lutte contre l'exclusion sociale a ainsi conduit à la construction d'un ensemble de dispositifs administratifs nouveaux qui ont pris souvent la forme
le développement sédimentaire d'un service ou d'une prestation nouvelle. Elle pèse désormais lourdement sur des services soumis aux impératifs de la rigueur. Mais il y a plus. La période récente a fait apparaître clairement les limites d'une approche sectorielle et segmentaire de la politique sociale. Dans les sphères les plus diverses du social s'impose désormais la nécessité d'une approche beaucoup mieux intégrée des problèmes. Cette prise de conscience s'est d'abord manifestée dans la sphère de l'action sociale (personnes âgées, familles en difficulté). Elle s'est développée bien au-delà, aboutissant à la mise en place de ce que l'on a nommé désormais les politiques sociales transversales dans les domaines les plus divers : l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et des RMIers, la sécurité, le développement social urbain, etc. La lutte contre l'exclusion sociale a ainsi conduit à la construction d'un ensemble de dispositifs administratifs nouveaux qui ont pris souvent la forme d'administrations de missions visant à insuffler un nouveau modèle d'action publique mieux adapté en vue de corriger les défaillances du dispositif ordinaire. Il s'agit de mobiliser l'ensemble des intervenants publics et de la société civile autour de projets locaux communs, assurer leur réalisation par des procédures nouvelles de coordination (inspirées du contrat), et de participation. Il reste que la mise en œuvre de ce projet ambitieux a buté jusqu'ici sur un double obstacle : procédant lui-même par sédimentation, il n'a pas su résoudre le problème de sa propre coordination de même qu'il laisse sans réponse la question de son articulation sur un appareil de gestion ordinaire. Ce n'est pas le moindre paradoxe de la situation actuelle de constater que l'État central a construit par sédimentations successives un ensemble foisonnant d'administrations de missions qui prêchent chacune dans son ton particulier la nécessité d'une approche globale, coordonnée et intégrée des politiques sociales locales. Les délégations et les missions se sont ainsi multipliées dans les domaines les plus divers : délégation à la ville, à l'emploi, à l'insertion des jeunes, à l'économie sociale, à la lutte contre la drogue, à la rénovation des banlieues, au RMI, à la formation professionnelle, secrétariat à l'intégration,