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qu'il sache vraiment pourquoi. Sans doute une réminiscence de son école d'administration... M. Bécuchet se surprenait de sa réaction en même temps qu'il réalisait que ce qu'il avait toujours considéré comme une perversion dans le service public pouvait être une vertu d'adaptation. Il avait le sentiment d'avoir déjà beaucoup appris durant ces trois dernières années dans ce bureau des usagers, mais peut-être fallait-il tout revoir, tout recommencer, reconsidérer même le souverain mépris qu'il avait au fond de lui pour le service des réclamations dont il était chargé... Mais il était maintenant trop tard. La brillante intervention faite en commun avec M. Rivoire à un colloque sur la modernisation des services publics leur avait valu à tous deux une promotion. Leurs successeurs étaient déjà désignés. M. Pouvard reprenait son poste. M. Pouvard n'était pas mécontent... il avait sa petite idée sur les usagers. Ce texte rédigé en collaboration avec Marie-Pierre Palacios, employée du service public a été nourri par des exemples issus du colloque, À quoi servent les usagers ? La modernisation du secteur public et la relation de service public, coorganisé en 1991 par la DRI et le Plan urbain (ministère de l’Équipement) et par la RATP. Ce qu'ils en pensent Individuellement les Français, affirment les sondages, sont plutôt satisfaits des services publics ; mais collectivement la tendance s’inverse. Des stéréotypes ou des faits, lesquels sont les plus résistants ? EDOUARD LECERF À l'ors des cérémonies du Nouvel An à l’Élysée, François Mitterrand a profité de son discours aux corps constitués, pour exhorter les services de l'État à "éviter les ornières de la routine" et pour déplorer l'existence d'un "esprit de caste" dans la fonction publique. En expliquant qu'il faisait partie de ceux qui "défendent les fonctionnaires", le président de la République a cependant précisé qu'il pensait que "les citoyens ne recevaient pas de la Fonction publique l'accueil qui leur était dû". Cette vision correspond-elle à celle qu'ont les Français ? Deux sondages récents font le point sur les représentations qu'ont les Français du service public et des agents qui le composent. Deux sondages qui permettent de comprendre qu'en ce
pensent Individuellement les Français, affirment les sondages, sont plutôt satisfaits des services publics ; mais collectivement la tendance s’inverse. Des stéréotypes ou des faits, lesquels sont les plus résistants ? EDOUARD LECERF À l'ors des cérémonies du Nouvel An à l’Élysée, François Mitterrand a profité de son discours aux corps constitués, pour exhorter les services de l'État à "éviter les ornières de la routine" et pour déplorer l'existence d'un "esprit de caste" dans la fonction publique. En expliquant qu'il faisait partie de ceux qui "défendent les fonctionnaires", le président de la République a cependant précisé qu'il pensait que "les citoyens ne recevaient pas de la Fonction publique l'accueil qui leur était dû". Cette vision correspond-elle à celle qu'ont les Français ? Deux sondages récents font le point sur les représentations qu'ont les Français du service public et des agents qui le composent. Deux sondages qui permettent de comprendre qu'en ce domaine, au-delà de la satisfaction des utilisateurs, les images et représentations stéréotypées ont la vie dure. Représentations Un bon fonctionnement reconnu... L'image globale du service public est un paradoxe, voire un malentendu. En effet, alors que la majorité des Français estime que son image auprès de leurs concitoyens est mauvaise (53 % contre 39 %), les deux tiers d'entre eux disent personnellement en avoir une bonne image, les termes de service public évoquant d'ailleurs pour eux quelque chose de positif (63 %), de même que ceux d'entreprise publique (59 %). Cette bonne image personnelle est vraisemblablement le reflet d'une satisfaction globale relative au fonctionnement du service public. Près de sept Français sur dix (68 %) se déclarent en effet satisfaits en novembre 1990 de la façon dont il fonctionne d'une manière générale. Dans le détail, cette satisfaction s'applique à bon nombre de secteurs : télécommunications, postes, électricité, gaz, transports ferroviaires ou infrastructures routières, hôpitaux, mais aussi police, préfectures et impôts, domaines pourtant plus sensibles. La Sécurité sociale, dont le fonctionnement était majoritairement décrié en 1980, fait également l'objet de jugements majoritairement positifs dix ans plus tard. Il y a cependant des ombres au tableau. Deux services, particulièrement symboliques des fonctions
(53 % contre 39 %), les deux tiers d'entre eux disent personnellement en avoir une bonne image, les termes de service public évoquant d'ailleurs pour eux quelque chose de positif (63 %), de même que ceux d'entreprise publique (59 %). Cette bonne image personnelle est vraisemblablement le reflet d'une satisfaction globale relative au fonctionnement du service public. Près de sept Français sur dix (68 %) se déclarent en effet satisfaits en novembre 1990 de la façon dont il fonctionne d'une manière générale. Dans le détail, cette satisfaction s'applique à bon nombre de secteurs : télécommunications, postes, électricité, gaz, transports ferroviaires ou infrastructures routières, hôpitaux, mais aussi police, préfectures et impôts, domaines pourtant plus sensibles. La Sécurité sociale, dont le fonctionnement était majoritairement décrié en 1980, fait également l'objet de jugements majoritairement positifs dix ans plus tard. Il y a cependant des ombres au tableau. Deux services, particulièrement symboliques des fonctions régaliennes de l'État républicain, mécontentent en effet la majorité des personnes interrogées en novembre 1990 : l'enseignement public, dont 56 % estiment qu'il fonctionne mal, et surtout la justice (65 % ont un avis similaire). Et si les salariés du public en sont moins largement convaincus, les trois quarts d'entre eux choisiraient cependant à nouveau d'y travailler si c'était à refaire. Il est vrai que dans une période où le chômage est la principale préoccupation de tous, la stabilité de l'emploi, pour laquelle 85 % des Français estiment que les salariés du service public sont favorisés, fait figure d'avantage considérable. Les avantages annexes (protection sociale, remboursement des frais, congés) seraient également à mettre au crédit du secteur public pour sept Français sur dix. Les positions apparaissent plus équilibrées en ce qui concerne les possibilités d'avancement et de carrière (39 % estiment qu'elles sont plus intéressantes pour les salariés du public, 40 % pour ceux du privé). La considération sociale fait quant à elle l'objet d'une analyse particulière : chaque groupe de salariés (public et privé) estimant que l'autre est plus avantagé sur ce point. Enfin, le salaire et l'intérêt du travail constituent, aux yeux des Français, le revers de la
eux choisiraient cependant à nouveau d'y travailler si c'était à refaire. Il est vrai que dans une période où le chômage est la principale préoccupation de tous, la stabilité de l'emploi, pour laquelle 85 % des Français estiment que les salariés du service public sont favorisés, fait figure d'avantage considérable. Les avantages annexes (protection sociale, remboursement des frais, congés) seraient également à mettre au crédit du secteur public pour sept Français sur dix. Les positions apparaissent plus équilibrées en ce qui concerne les possibilités d'avancement et de carrière (39 % estiment qu'elles sont plus intéressantes pour les salariés du public, 40 % pour ceux du privé). La considération sociale fait quant à elle l'objet d'une analyse particulière : chaque groupe de salariés (public et privé) estimant que l'autre est plus avantagé sur ce point. Enfin, le salaire et l'intérêt du travail constituent, aux yeux des Français, le revers de la médaille pour ceux qui ont choisi une carrière dans le public. Le poids des stéréotypes Pour l'ensemble des Français (48 %), le manque de motivation des fonctionnaires serait, en novembre 1990, la première cause des difficultés du service public. Viennent ensuite le nombre insuffisant des agents (40 %) et leurs bas salaires (38 %), ces deux raisons étant avancées en priorité par les agents du service public eux-mêmes. On retrouve encore une bonne partie des stéréotypes habituels lorsque l'on demande aux Français de dresser le tableau des qualités et défauts des agents : routiniers (80 %), aimant la paperasserie (75 %), faisant attendre inutilement (68 %) sont les qualificatifs qu'ils désignent dans les plus larges proportions comme s'appliquant bien aux personnels du service public. Les reproches d'absentéisme (51 %) et de manque d'ardeur au travail (51 %) leur sont également attribués par une majorité de Français. Les seules qualités qu'ils s'accordent à leur reconnaître sont celles d'honnêteté (72 %) et de compétence (61 %). Une fois encore, ces stéréotypes perdent de leur force à l'épreuve des faits : les deux tiers des utilisateurs des services publics se déclarent satisfaits de l'accueil qui leur a été réservé ainsi que des réponses
bas salaires (38 %), ces deux raisons étant avancées en priorité par les agents du service public eux-mêmes. On retrouve encore une bonne partie des stéréotypes habituels lorsque l'on demande aux Français de dresser le tableau des qualités et défauts des agents : routiniers (80 %), aimant la paperasserie (75 %), faisant attendre inutilement (68 %) sont les qualificatifs qu'ils désignent dans les plus larges proportions comme s'appliquant bien aux personnels du service public. Les reproches d'absentéisme (51 %) et de manque d'ardeur au travail (51 %) leur sont également attribués par une majorité de Français. Les seules qualités qu'ils s'accordent à leur reconnaître sont celles d'honnêteté (72 %) et de compétence (61 %). Une fois encore, ces stéréotypes perdent de leur force à l'épreuve des faits : les deux tiers des utilisateurs des services publics se déclarent satisfaits de l'accueil qui leur a été réservé ainsi que des réponses qu'ils ont obtenues. De plus, la responsabilité directe des agents semble encore atténuée lorsque l'on sait que les trois quarts des Français estiment que ceux-ci sont prisonniers des règlements. Responsabiliser, motiver mais pas privatiser Les Français envisagent favorablement un certain nombre de changements dans les habitudes de travail et de gestion des agents du service public. Ainsi, pour tenter de briser la routine et d'atténuer le poids des règlements, ils se déclarent logiquement favorables au fait de laisser aux agents une plus grande marge d'appréciation dans leur travail. Dans la même logique de motivation des personnels, 62 % d'entre eux et encore un agent du service public sur deux estiment en janvier 1989 que ce serait une bonne chose si les rémunérations des agents s'appuyaient plus largement sur le mérite (contre 30 %). De l'intégration de certaines valeurs propres au privé à la privatisation des services publics, il reste un grand pas que les Français ne franchissent pas. En effet, si seuls 17 % d'entre eux estiment que les services publics fonctionneraient moins bien s'ils étaient privatisés 31 % jugeant au contraire que leur fonctionnement en serait amélioré et 38 % que cela ne changerait rien ils se montrent, dans
gestion des agents du service public. Ainsi, pour tenter de briser la routine et d'atténuer le poids des règlements, ils se déclarent logiquement favorables au fait de laisser aux agents une plus grande marge d'appréciation dans leur travail. Dans la même logique de motivation des personnels, 62 % d'entre eux et encore un agent du service public sur deux estiment en janvier 1989 que ce serait une bonne chose si les rémunérations des agents s'appuyaient plus largement sur le mérite (contre 30 %). De l'intégration de certaines valeurs propres au privé à la privatisation des services publics, il reste un grand pas que les Français ne franchissent pas. En effet, si seuls 17 % d'entre eux estiment que les services publics fonctionneraient moins bien s'ils étaient privatisés 31 % jugeant au contraire que leur fonctionnement en serait amélioré et 38 % que cela ne changerait rien ils se montrent, dans le détail, plus rétifs à des propositions de privatisation. Celles-ci sont notamment très largement rejetées lorsqu'il s'agit de l'enseignement public, des hôpitaux et de la Sécurité sociale et, dans tous les cas, la volonté de conserver les services publics l'emporte sur celle de privatiser. Les Français font finalement preuve de beaucoup de constance. En janvier 1945, déjà 77 % d'entre eux reprochaient à l'administration de l'époque la mauvaise organisation du ravitaillement (sondage IFOP). Près d'un demi-siècle plus tard, un sondage CSA de janvier 1991 explique que l'État et les services de l'administration sont leurs deux principaux motifs de plainte dans la vie de tous les jours. Les années 90 verront-elles, comme l'a expliqué Michel Rocard lors du colloque sur "les États modernes à la recherche d'une nouvelle efficacité", organisé par les anciens élèves de l'ENA, "la réhabilitation de l'État et du service public" ? Ce sera aux usagers de répondre et aux fournisseurs de services de les amener à répondre comme ils l'entendent. [texte_manquant] N° 1 Sondage SOFRES/Le Figaro, réalisation du 20 au 24 janvier 1989, échantillon de 1 000 personnes âgées de 18 ans et plus. Sondage SOFRES/Agence STRATIS, réalisation du 6 au 8 novembre 1990, échantillon de 1
beaucoup de constance. En janvier 1945, déjà 77 % d'entre eux reprochaient à l'administration de l'époque la mauvaise organisation du ravitaillement (sondage IFOP). Près d'un demi-siècle plus tard, un sondage CSA de janvier 1991 explique que l'État et les services de l'administration sont leurs deux principaux motifs de plainte dans la vie de tous les jours. Les années 90 verront-elles, comme l'a expliqué Michel Rocard lors du colloque sur "les États modernes à la recherche d'une nouvelle efficacité", organisé par les anciens élèves de l'ENA, "la réhabilitation de l'État et du service public" ? Ce sera aux usagers de répondre et aux fournisseurs de services de les amener à répondre comme ils l'entendent. [texte_manquant] N° 1 Sondage SOFRES/Le Figaro, réalisation du 20 au 24 janvier 1989, échantillon de 1 000 personnes âgées de 18 ans et plus. Sondage SOFRES/Agence STRATIS, réalisation du 6 au 8 novembre 1990, échantillon de 1 000 personnes âgées de 18 ans et plus. 117 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Certains projets font l’hypothèse que plus de 90 % du service public pourraient être confiés à des agences. Le Treasury and Civil Service Select Committee a estimé en 1989 dans un de ses avis que le programme représentait "la tentative la plus audacieuse qui ait été entreprise au XXe siècle pour réformer le service public". Quoi de neuf avec "Next steps"? Les idées qui ont présidé au projet ne présentent aucun caractère de nouveauté. Dès 1968, en effet, le comité Fulton avait suggéré qu’on délègue certaines fonctions du service public à des organismes semi-autonomes et responsables. Vingt ans plus tard, les idées exprimées par Fulton sont réapparues sous les traits du projet "Next steps". Les différentes réformes du service public tentées dans les années 70 et 80 n'ont pas atteint leurs objectifs dans leur totalité, mais elles ont réussi à mettre sur pied des systèmes fiables d’information financière et gestionnaire, d’évaluation et d’observation. Sans ces outils, le projet "Next steps" tel qu’il se présente aujourd'hui n’aurait pas pu voir le jour. En outre, les progrès de la technologie se sont traduits par la création de systèmes d’information
représentait "la tentative la plus audacieuse qui ait été entreprise au XXe siècle pour réformer le service public". Quoi de neuf avec "Next steps"? Les idées qui ont présidé au projet ne présentent aucun caractère de nouveauté. Dès 1968, en effet, le comité Fulton avait suggéré qu’on délègue certaines fonctions du service public à des organismes semi-autonomes et responsables. Vingt ans plus tard, les idées exprimées par Fulton sont réapparues sous les traits du projet "Next steps". Les différentes réformes du service public tentées dans les années 70 et 80 n'ont pas atteint leurs objectifs dans leur totalité, mais elles ont réussi à mettre sur pied des systèmes fiables d’information financière et gestionnaire, d’évaluation et d’observation. Sans ces outils, le projet "Next steps" tel qu’il se présente aujourd'hui n’aurait pas pu voir le jour. En outre, les progrès de la technologie se sont traduits par la création de systèmes d’information plus performants et plus adaptés. Le programme "Next steps" se distingue des actions qui l'ont précédé par deux traits principaux. D’une part, c’est une réforme structurelle qui transfère réellement des pouvoirs relevant jusque-là d’administrations centrales ou d’instances législatives, créant ainsi une nouvelle répartition clairement identifiable des compétences et des responsabilités. D’autre part, c’est un mouvement soutenu par une démarche contractuelle. Les délégations sont en effet mandatées pour mener à bien certaines missions à l’intérieur d’un cadre fixant leurs moyens matériels et politiques. La structure contractuelle d’une délégation consiste en un programme d’activité et en un programme de moyens. Le programme d’activité est un document officiel mis à jour tous les trois ans qui souligne, entre autres choses, la mission de la délégation, son orientation pour la période à venir et la répartition des responsabilités entre elle et le département ministériel dont elle dépend. Le programme de moyens est plus détaillé et donne des indications quant aux moyens matériels dont disposera la délégation sur une période de cinq ans. Le projet "Next steps" vise à fournir aux délégations et aux personnels qui y travaillent davantage de compétences et de libertés ainsi qu'à les rendre responsables. Les dirigeants des agences autonomes, de
D’autre part, c’est un mouvement soutenu par une démarche contractuelle. Les délégations sont en effet mandatées pour mener à bien certaines missions à l’intérieur d’un cadre fixant leurs moyens matériels et politiques. La structure contractuelle d’une délégation consiste en un programme d’activité et en un programme de moyens. Le programme d’activité est un document officiel mis à jour tous les trois ans qui souligne, entre autres choses, la mission de la délégation, son orientation pour la période à venir et la répartition des responsabilités entre elle et le département ministériel dont elle dépend. Le programme de moyens est plus détaillé et donne des indications quant aux moyens matériels dont disposera la délégation sur une période de cinq ans. Le projet "Next steps" vise à fournir aux délégations et aux personnels qui y travaillent davantage de compétences et de libertés ainsi qu'à les rendre responsables. Les dirigeants des agences autonomes, de même que les responsables des départements ministériels de tutelle ont tous les deux des responsabilités budgétaires dont ils doivent rendre compte devant la chambre des Communes. La question de la contradiction entre déconcentration et responsabilité politique a fait l’objet de débats abondants en matière de théorie du droit administratif. L’expérience "Next steps" traduit donc des interrogations théoriques bien connues. La première des difficultés est celle qui est engendrée par le refus de ces "responsables en dernier ressort" de déléguer la totalité d’un domaine de compétence. Le projet "Next steps" aspire à résoudre cette difficulté en précisant les responsabilités respectives de la délégation et des responsables ministériels. Il demeure pourtant inévitablement des zones d’ombre. L’une de celles-ci provient de l’absence d’une ligne de partage claire entre politiques générales et mesures d’application, ce qui rend floue la répartition des responsabilités entre les agents des délégations et les fonctionnaires du secteur ministériel concerné. Un rapport récent de la commission Efficacité de l’État concluait que jusqu’à présent les ministères n’avaient pas concédé assez d’autonomie aux délégations qui dépendaient d’eux. L’existence des zones d’ombre a offert aux ministères des espaces d’interférence avec l’activité des délégations. L’équipe de projet "Next steps" qui est responsable de la
"Next steps" traduit donc des interrogations théoriques bien connues. La première des difficultés est celle qui est engendrée par le refus de ces "responsables en dernier ressort" de déléguer la totalité d’un domaine de compétence. Le projet "Next steps" aspire à résoudre cette difficulté en précisant les responsabilités respectives de la délégation et des responsables ministériels. Il demeure pourtant inévitablement des zones d’ombre. L’une de celles-ci provient de l’absence d’une ligne de partage claire entre politiques générales et mesures d’application, ce qui rend floue la répartition des responsabilités entre les agents des délégations et les fonctionnaires du secteur ministériel concerné. Un rapport récent de la commission Efficacité de l’État concluait que jusqu’à présent les ministères n’avaient pas concédé assez d’autonomie aux délégations qui dépendaient d’eux. L’existence des zones d’ombre a offert aux ministères des espaces d’interférence avec l’activité des délégations. L’équipe de projet "Next steps" qui est responsable de la coordination de l’établissement des délégations réfléchit actuellement sur les moyens de dépasser ces difficultés. L’une des solutions possibles serait de renverser la logique des statuts cadres des délégations en indiquant ce qu’elles ne peuvent pas faire plutôt que de lister par contrat tout ce qui entre dans le domaine de leurs compétences. Cela conduirait à élargir leur champ d’initiative mais beaucoup d’administrations centrales sont hostiles à cette idée. Par ailleurs, l’un des autres objectifs du projet est de stimuler la compétitivité des délégations en les mettant en concurrence, voire en les lançant sur des marchés nouveaux ou déjà existants. Cela comporte évidemment des risques (même s’ils sont calculés). Et le risque est un concept tout à fait étranger à une bureaucratie où les fonctionnaires doivent rendre compte de leurs initiatives. La portée générale du projet L’un des principaux effets du projet porte sur la nature du service public. Le rapport Ibbs a bien perçu que le statut actuel des fonctionnaires était mûr pour une réforme : "Les avantages attendus d’un système unifié de service public sont surpassés par des inconvénients pratiques (...) l’avancement régulier et uniforme est un obstacle à une véritable gestion des ressources humaines et (...) la notion