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déjà les acteurs de base : c'est ainsi que vivent les agents de l'ANPE, des directions du ministère du Travail, des DASS et de bien d'autres administrations. Ce qu'on va demander maintenant à ces brillants hauts fonctionnaires si férus en circulaires, directives, procédures, équations et répartitions, c'est de substituer à ce travail de fourmis un travail de stratégie, de ne plus se préoccuper du détail des moyens, mais seulement de la masse de moyens disponibles aux différents échelons, de ne plus préciser l'utilisation des moyens en argent et en hommes mais d'en bien évaluer le besoin en laissant aux échelons de terrain le soin de les affecter, de remplacer les circulaires de vingt-cinq pages qui ont tout prévu (sauf ce qui va réellement arriver) par des notes stratégiques d'une page où apparaissent les objectifs recherchés. En un mot de passer du "gouvernement par les procédures à un gouvernement par les projets", pour reprendre une expression du sociologue Henri Vacquin (1). Mais c'est beaucoup plus difficile ! Et les grandes écoles, l'ENA en tête, ne préparent guère à ces métiers de stratège. Et il est beaucoup moins angoissant pour un cadre supérieur de construire, négocier, pinailler des procédures satisfaisantes sur le plan intellectuel que de définir des stratégies, de proposer des objectifs, de faire confiance, puis d'évaluer a posteriori. Il n'est pas étonnant que le principal obstacle à la déconcentration soit dans les bureaux parisiens. Encore avons-nous parlé jusqu'ici des grands chefs, des hauts fonctionnaires. Leurs adjoints et leurs services fonctionnels sont bien pires. Dans tout système bureaucratique (au sens noble, donc weberien ou, plus près de nous, crozierien de ce terme), les opérationnels ceux du terrain, qui sont en contact avec les usagers considèrent les fonctionnels ceux des bureaux comme des bouches inutiles, voire nuisibles, à la fois incompétents et paralysants, tandis que les fonctionnels rendent la pareille aux opérationnels en les jugeant incapables de comprendre les enjeux et les problèmes, inefficaces et coûteux. Si l'on déconcentre ou l'on décentralise, on accroît le pouvoir des opérationnels ; on rend inutiles des bureaux fonctionnels qui détenaient des procédures, contrôlaient, visaient, analysaient,
plan intellectuel que de définir des stratégies, de proposer des objectifs, de faire confiance, puis d'évaluer a posteriori. Il n'est pas étonnant que le principal obstacle à la déconcentration soit dans les bureaux parisiens. Encore avons-nous parlé jusqu'ici des grands chefs, des hauts fonctionnaires. Leurs adjoints et leurs services fonctionnels sont bien pires. Dans tout système bureaucratique (au sens noble, donc weberien ou, plus près de nous, crozierien de ce terme), les opérationnels ceux du terrain, qui sont en contact avec les usagers considèrent les fonctionnels ceux des bureaux comme des bouches inutiles, voire nuisibles, à la fois incompétents et paralysants, tandis que les fonctionnels rendent la pareille aux opérationnels en les jugeant incapables de comprendre les enjeux et les problèmes, inefficaces et coûteux. Si l'on déconcentre ou l'on décentralise, on accroît le pouvoir des opérationnels ; on rend inutiles des bureaux fonctionnels qui détenaient des procédures, contrôlaient, visaient, analysaient, tamponnaient, statistifiaient. A ces fonctionnels devenus oisifs, on va demander soit de renforcer les équipes opérationnelles (mais ce sera souvent vécu comme une dégradation), soit de devenir des stratèges (mais on ne se refait pas après vingt ou trente ans de procédures bureaucratiques). Quant aux bénéficiaires de la déconcentration/décentralisation, ceux qui, sur le terrain, ne cessaient de se plaindre de leur manque d'autonomie, de moyens, d'objectifs, de l'incompréhension de leurs lointains dirigeants, de l'insupportable masse de circulaires illisibles ou inapplicables et des tracasseries de l'administration, ils découvrent tout à coup, lorsque la déconcentration ou la décentralisation est mise en œuvre, que les anciens errements avaient du bon, que c'était somme toute assez confortable et que, pour eux aussi, il est plus facile d'appliquer une circulaire que d'inventer un mode local d'intervention, d'agir en bon bureaucrate que de prendre son autonomie. La responsabilité fait parfois peur. Les effets de la décentralisation La loi Defferre a créé quelques traumatismes et de nombreuses difficultés inattendues aux élus locaux qui opposaient à leurs administrés quémandeurs d'une autorisation ou d'un permis quelconque la réponse convenue : "J'ai fait les démarches nécessaires (à la préfecture, à Paris, au ministère de...), mon pauvre monsieur "Ils" ne veulent
qui, sur le terrain, ne cessaient de se plaindre de leur manque d'autonomie, de moyens, d'objectifs, de l'incompréhension de leurs lointains dirigeants, de l'insupportable masse de circulaires illisibles ou inapplicables et des tracasseries de l'administration, ils découvrent tout à coup, lorsque la déconcentration ou la décentralisation est mise en œuvre, que les anciens errements avaient du bon, que c'était somme toute assez confortable et que, pour eux aussi, il est plus facile d'appliquer une circulaire que d'inventer un mode local d'intervention, d'agir en bon bureaucrate que de prendre son autonomie. La responsabilité fait parfois peur. Les effets de la décentralisation La loi Defferre a créé quelques traumatismes et de nombreuses difficultés inattendues aux élus locaux qui opposaient à leurs administrés quémandeurs d'une autorisation ou d'un permis quelconque la réponse convenue : "J'ai fait les démarches nécessaires (à la préfecture, à Paris, au ministère de...), mon pauvre monsieur "Ils" ne veulent pas". Le même maire n'a plus aujourd'hui ce confortable parapluie et doit dire : "Je ne veux pas", ce qui est nettement moins facile. Mutatis mutandis, c'est le risque que court ou plutôt la chance qu'a le fonctionnaire "déconcentré". Parce que ces changements de comportement et de méthode, au fond très demandés, voulus, attendus, ne sont pas réalisés, UN PARCOURS EN ÉTAPES, cette chronologie ne prétend pas à l’exhaustivité et se contente de retracer quelques étapes marquantes des politiques de renouveau du service public. 1956. Edgar Pisani invente l’expression administration de mission, formule qui présente un nouveau modèle de structure plus légère, capable de réaliser un objectif particulier en animant et en coordonnant l’action de services divers et cloisonnés. 1964. Création d’un ministère de la Réforme administrative. 1967. Rapport de Simon Nora sur la vérité des prix dans les services et entreprises publiques. 1968. Communication du ministre chargé de la Fonction publique sur la diffusion générale de l’information et de l’accueil du public. 1971. Installation par le Premier ministre d’une mission pour la simplification administrative et la productivité. 1973. Création du médiateur de la République. 1975. Création du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics
très demandés, voulus, attendus, ne sont pas réalisés, UN PARCOURS EN ÉTAPES, cette chronologie ne prétend pas à l’exhaustivité et se contente de retracer quelques étapes marquantes des politiques de renouveau du service public. 1956. Edgar Pisani invente l’expression administration de mission, formule qui présente un nouveau modèle de structure plus légère, capable de réaliser un objectif particulier en animant et en coordonnant l’action de services divers et cloisonnés. 1964. Création d’un ministère de la Réforme administrative. 1967. Rapport de Simon Nora sur la vérité des prix dans les services et entreprises publiques. 1968. Communication du ministre chargé de la Fonction publique sur la diffusion générale de l’information et de l’accueil du public. 1971. Installation par le Premier ministre d’une mission pour la simplification administrative et la productivité. 1973. Création du médiateur de la République. 1975. Création du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics présidé par André Chandernagor. 1976. Des comités d’usagers mis en place auprès d’administrations en relation avec le public publient un catalogue de propositions. 1977/1981. Programmes annuels de simplification administrative. 1978. Loi Informatique et Libertés et création de la CNIL. Loi sur la liberté d’accès aux documents administratifs. 1980. Circulaire du Premier ministre pour réduire les circulaires ministérielles de trois mille à mille par an. 1983. Création de la mission relative à l’organisation des administrations centrales. Opération portes ouvertes. 1984. Création d’un comité interministériel de la bureautique et de l’informatique dans l’administration. 1985. Blandine Barret-Kriégel rend un rapport au président de la République sur la modernisation de l’Etat. 1987. Communication du ministre délégué chargé de la réforme administrative sur l’amélioration du partage des compétences Etat/collectivités locales, la simplification des relations administration/public, la modernisation des méthodes de travail. Rapport Arthuis sur la participation et l’intéressement dans le secteur public. 1988. Rapport officiel de Michel Crozier, Comment réformer l’Etat. 1989. Mise en place d’un plan de rénovation du service public. Séminaire gouvernemental les préfets doivent élaborer des projets déconcentrés. Circulaire relative au développement de l’information administrative par la télématique. Rapport De Closets sur Le Parc de la responsabilité dans le cadre de la
Premier ministre pour réduire les circulaires ministérielles de trois mille à mille par an. 1983. Création de la mission relative à l’organisation des administrations centrales. Opération portes ouvertes. 1984. Création d’un comité interministériel de la bureautique et de l’informatique dans l’administration. 1985. Blandine Barret-Kriégel rend un rapport au président de la République sur la modernisation de l’Etat. 1987. Communication du ministre délégué chargé de la réforme administrative sur l’amélioration du partage des compétences Etat/collectivités locales, la simplification des relations administration/public, la modernisation des méthodes de travail. Rapport Arthuis sur la participation et l’intéressement dans le secteur public. 1988. Rapport officiel de Michel Crozier, Comment réformer l’Etat. 1989. Mise en place d’un plan de rénovation du service public. Séminaire gouvernemental les préfets doivent élaborer des projets déconcentrés. Circulaire relative au développement de l’information administrative par la télématique. Rapport De Closets sur Le Parc de la responsabilité dans le cadre de la préparation du Xe plan. 1990. Le président de la République installe le Conseil scientifique de l’évaluation des politiques publiques en vue d’un meilleur rendement de l’Etat. 1991. Installation de la Commission pour la simplification des formalités et des procédures administratives. Rapport sur le coût et le rendement des services. 1992. Séminaire gouvernemental pour préparer la charte des services publics. Pierre Grellet facilites, les procédures de déconcentration et décentralisation doivent être conduites avec un grand soin, une grande attention aux souhaits et aux problèmes, concrets ou psychologiques des hommes et des femmes dont le mode de travail et la responsabilité seront transformés. Les services publics qui réussissent leur déconcentration sont ceux qui se sont donnés les moyens d’accompagner par le budget, l’analyse organisationnelle, l’appui psychologique, l’animation des équipes cette mutation. Il est une discipline que les administrations françaises ne connaissaient pas du tout, découvrent depuis peu : c’est la conduite du changement. Nous en sommes encore à l’improvisation. Les difficultés de la déconcentration sont particulièrement sensibles dans le domaine des ministères sociaux. Pour une raison simple : leur faiblesse dramatique à la fois en moyens budgets et personnel et en qualité de management. Le ministère du Budget, qui voit dans ces
Séminaire gouvernemental pour préparer la charte des services publics. Pierre Grellet facilites, les procédures de déconcentration et décentralisation doivent être conduites avec un grand soin, une grande attention aux souhaits et aux problèmes, concrets ou psychologiques des hommes et des femmes dont le mode de travail et la responsabilité seront transformés. Les services publics qui réussissent leur déconcentration sont ceux qui se sont donnés les moyens d’accompagner par le budget, l’analyse organisationnelle, l’appui psychologique, l’animation des équipes cette mutation. Il est une discipline que les administrations françaises ne connaissaient pas du tout, découvrent depuis peu : c’est la conduite du changement. Nous en sommes encore à l’improvisation. Les difficultés de la déconcentration sont particulièrement sensibles dans le domaine des ministères sociaux. Pour une raison simple : leur faiblesse dramatique à la fois en moyens budgets et personnel et en qualité de management. Le ministère du Budget, qui voit dans ces administrations sociales un gouffre financier (l’ampleur du chômage et l’accroissement du nombre de personnes à assister sous une forme ou sous une autre lui donnent raison), ne connaît pas aujourd'hui d’autre procédé de régulation que le contrôle détaillé a priori. Il ne semble pas penser que les ministères dépensiers et, encore moins, leurs échelons locaux, sont capables de mettre en œuvre les procédures de gestion qui assureront la régulation des flux financiers et qu’ils ont localement une meilleure capacité d'optimiser l’usage des fonds publics en fonction des objectifs politiques. En d’autres mots, les responsables du ministère du Budget persistent à se croire les seuls garants de la rigueur et de l’optimisation des dépenses publiques. C’est à l’évidence une erreur, mais encore faut-il que les services locaux des ministères sociaux ou de leurs établissements publics soient capables de montrer leurs capacités. Des pas encore timides ont été faits dans ce sens : c’est ainsi que les directions départementales du ministère du Travail et les agences locales de l’ANPE ont, chacune pour ce qui la concerne, obtenu certains progrès en matière de déconcentration. Mais on est loin encore de ce qui aurait dû être depuis longtemps un objectif des pouvoirs publics dans
encore moins, leurs échelons locaux, sont capables de mettre en œuvre les procédures de gestion qui assureront la régulation des flux financiers et qu’ils ont localement une meilleure capacité d'optimiser l’usage des fonds publics en fonction des objectifs politiques. En d’autres mots, les responsables du ministère du Budget persistent à se croire les seuls garants de la rigueur et de l’optimisation des dépenses publiques. C’est à l’évidence une erreur, mais encore faut-il que les services locaux des ministères sociaux ou de leurs établissements publics soient capables de montrer leurs capacités. Des pas encore timides ont été faits dans ce sens : c’est ainsi que les directions départementales du ministère du Travail et les agences locales de l’ANPE ont, chacune pour ce qui la concerne, obtenu certains progrès en matière de déconcentration. Mais on est loin encore de ce qui aurait dû être depuis longtemps un objectif des pouvoirs publics dans leur lutte contre le chômage : une grande autonomie des services locaux de l’emploi, qui devraient être libres d’utiliser au mieux, localement, en accord avec les employeurs et les autres acteurs de terrain, les masses budgétaires considérables affectées par l’Etat à l’insertion des jeunes, à la réinsertion et à la formation. On en est encore loin, la réforme est lente. La décentralisation ajoute à la déconcentration un élément déterminant : elle ne transfère pas seulement l’autonomie de l’action, elle transfère celle de la stratégie. L’examen de ce qui s’est réellement passé en la matière dans le domaine de l’action sanitaire et sociale depuis dix ans apporte quelques enseignements, dont il nous semble utile de donner ici le plus important et le plus inquiétant. Les nouvelles directions sociales des départements la partie des anciennes DASS qui dorénavant relèvent des conseils généraux continuent avec des moyens sans grande modification, des hommes et des femmes qui n’ont pas changé, des structures à peine adaptées... et des problèmes identiques, voire, dans certaines régions, aggravés. Or le sentiment que l’on peut recueillir auprès de beaucoup de travailleurs sociaux exerçant dans ces structures est que les directives qu’ils reçoivent sont bien souvent devenues insuffisantes, contradictoires, etc.
formation. On en est encore loin, la réforme est lente. La décentralisation ajoute à la déconcentration un élément déterminant : elle ne transfère pas seulement l’autonomie de l’action, elle transfère celle de la stratégie. L’examen de ce qui s’est réellement passé en la matière dans le domaine de l’action sanitaire et sociale depuis dix ans apporte quelques enseignements, dont il nous semble utile de donner ici le plus important et le plus inquiétant. Les nouvelles directions sociales des départements la partie des anciennes DASS qui dorénavant relèvent des conseils généraux continuent avec des moyens sans grande modification, des hommes et des femmes qui n’ont pas changé, des structures à peine adaptées... et des problèmes identiques, voire, dans certaines régions, aggravés. Or le sentiment que l’on peut recueillir auprès de beaucoup de travailleurs sociaux exerçant dans ces structures est que les directives qu’ils reçoivent sont bien souvent devenues insuffisantes, contradictoires, etc. que, en un mot, la décentralisation, loin d'avoir amélioré la prise en compte par leur hiérarchie de leurs problèmes réels d'action ou d'intervention, a aggravé leur situation, les a trop souvent laissés sans cadre, sans objectifs, sans orientations devant les difficultés rencontrées. Certains s'en accommodent fort bien : ceux qui vivent leur profession de travailleur social comme une profession libérale indépendante et n'attendent de la hiérarchie rien de bon : qu'on les laisse gérer librement la relation producteur-consommateur que nous évoquions plus haut. Ils sont mieux à même que quiconque de savoir ce dont ont besoin les personnes de la famille qu'ils assistent. Ils n'attendent de la hiérarchie qu'un bureau et un salaire. Une telle façon de voir et de vivre le travail social n'est évidemment pas satisfaisante, parce qu'elle exclut toute idée de choix collectif d'une politique sociale. Le dérapage qui a eu lieu dans beaucoup de départements a une raison simple. Avant 1982, les orientations de l'action sociale étaient définies à Paris, par des équipes de fonctionnaires compétents et dévoués à la cause sociale, si l'on ose dire. Ils avaient tous les défauts du jacobinisme et du centralisme tels qu'on vient à nouveau de les pointer du doigt
vivent leur profession de travailleur social comme une profession libérale indépendante et n'attendent de la hiérarchie rien de bon : qu'on les laisse gérer librement la relation producteur-consommateur que nous évoquions plus haut. Ils sont mieux à même que quiconque de savoir ce dont ont besoin les personnes de la famille qu'ils assistent. Ils n'attendent de la hiérarchie qu'un bureau et un salaire. Une telle façon de voir et de vivre le travail social n'est évidemment pas satisfaisante, parce qu'elle exclut toute idée de choix collectif d'une politique sociale. Le dérapage qui a eu lieu dans beaucoup de départements a une raison simple. Avant 1982, les orientations de l'action sociale étaient définies à Paris, par des équipes de fonctionnaires compétents et dévoués à la cause sociale, si l'on ose dire. Ils avaient tous les défauts du jacobinisme et du centralisme tels qu'on vient à nouveau de les pointer du doigt dans les lignes précédentes, mais ils avaient des idées et des objectifs ; ils ont lancé beaucoup d'actions. Les conseils généraux qui ont pris leur suite dans la hiérarchie des services sociaux n'ont pas les mêmes objectifs, ni les mêmes compétences. Ce n'est pas faire injure à un président du conseil général que de faire observer que la qualité du travail social dans son département est rarement une de ses priorités majeures. Combien d'entre eux ne disent-ils pas en privé qu'ils attendent surtout de leurs directions sociales, primo qu'elles fassent des économies (parce que les masses financières en cause représentent de très loin la majorité du budget du département), secondo qu'elles assurent la paix sociale (l'efficacité des travailleurs sociaux se mesure au silence des pauvres...), tertio qu'elles répondent aux sollicitations individuelles bien naturelles des conseillers généraux qui se soucient de leurs électeurs, quarto qu'elles fournissent quelques occasions fructueuses d'inauguration ou de publicité ? Cette présentation est certes caricaturale. Elle marque une des difficultés de la décentralisation, aggravée dans les cas des directions sociales des conseils généraux par le fait qu'il s'agit de la principale compétence des départements et qu'elle n'est pas très valorisante pour les élus ! Une vraie décentralisation
conseil général que de faire observer que la qualité du travail social dans son département est rarement une de ses priorités majeures. Combien d'entre eux ne disent-ils pas en privé qu'ils attendent surtout de leurs directions sociales, primo qu'elles fassent des économies (parce que les masses financières en cause représentent de très loin la majorité du budget du département), secondo qu'elles assurent la paix sociale (l'efficacité des travailleurs sociaux se mesure au silence des pauvres...), tertio qu'elles répondent aux sollicitations individuelles bien naturelles des conseillers généraux qui se soucient de leurs électeurs, quarto qu'elles fournissent quelques occasions fructueuses d'inauguration ou de publicité ? Cette présentation est certes caricaturale. Elle marque une des difficultés de la décentralisation, aggravée dans les cas des directions sociales des conseils généraux par le fait qu'il s'agit de la principale compétence des départements et qu'elle n'est pas très valorisante pour les élus ! Une vraie décentralisation des services sociaux est encore à venir. Elle passe par des liens plus étroits entre les institutions qui opèrent sur les mêmes sites, sur les mêmes personnes. Le chantier est immense. La décentralisation dans ce domaine était nécessaire, elle ne peut être que le début d'un mouvement vers une organisation du travail social mieux coordonnée et aux objectifs plus clairement et franchement définis. Un dernier mot sur décentralisation et déconcentration. La première donne le pouvoir aux maires et aux présidents des conseils généraux et régionaux ; la deuxième aux préfets et aux fonctionnaires d'État chargés des services locaux. Les deux devraient progresser de pair, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Car si en face du patron qu'est par exemple un maire, il n'y a pas des hommes qui représentent effectivement pas seulement théoriquement, mais avec un vrai pouvoir de décision l'État avec lequel le maire est nécessairement en dialogue quotidien, le système reste bancal. Condamné aux parcours du combattant dans des administrations nationales qui savent compliquer les dossiers, se contredire les unes les autres et retarder les décisions, le maire deviendra, s'il est habile à exploiter ces dysfonctionnements, un homme trop puissant face à l'État ; s'il n'a pas