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nous permettrait de participer à la création des formes industrielles de l'avenir. Les "Annales des Mines" ont depuis dix ans consacré plusieurs numéros aux questions de pollution industrielle : depuis dix ans en effet, les services de l'Industrie et du Mine ont été chargés de susciter et gérer les actions de protection de l'environnement dans le domaine industriel. Tâche difficile et complexe : les articles réunis dans le présent numéro contribueront à montrer sous des exemples concrets comment se présentent ces problèmes dans le contexte actuel. Ils montrent le chemin parcouru comme le cadre permanent des exigences auxquelles les pouvoirs publics et les industriels doivent répondre. Rapidité et l'efficacité des décisions, clarification des responsabilités respectives du pouvoir public et des industriels, simplification des procédures administratives, amélioration de l'information de nos concitoyens et élus locaux et publics sur la réalité des problèmes de l'environnement et de l'économie : autant d'impératifs qui conditionnent la poursuite d'un développement économique correspondant aux exigences de notre temps. Michel d'ORNANO Les implications économiques de la lutte contre la pollution par M. POTIER chef de division à la direction de l'Environnement de l'OCDE La pollution suscite souvent des débats où la passion l'emporte sur les données objectives. Il est donc utile d'apporter des éléments chiffrés sur les programmes adoptés dans les grands pays industriels et d'essayer d'analyser leurs conséquences économiques, en dépit de la difficulté que cela représente. Il en résulte que l'incidence de ces programmes sur le taux de croissance, sur l'emploi, sur l'inflation et sur les échanges internationaux est peu importante. En outre, le coût de la lutte contre la pollution reste faible, notamment par rapport aux dépenses d'enseignement, de santé, de prévoyance sociale et de défense. Il ne devrait donc pas y avoir de conflit entre la préservation de l'environnement et les objectifs de croissance et d'emploi. Mais ces dernières préoccupations conduiront à une plus grande efficacité dans l'utilisation des sommes consacrées à la lutte contre la pollution et à mieux mesurer les avantages apportés. LES IMPLICATIONS ECONOMIQUES DE LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION La mise en place des politiques de l'environnement remonte à
Il est donc utile d'apporter des éléments chiffrés sur les programmes adoptés dans les grands pays industriels et d'essayer d'analyser leurs conséquences économiques, en dépit de la difficulté que cela représente. Il en résulte que l'incidence de ces programmes sur le taux de croissance, sur l'emploi, sur l'inflation et sur les échanges internationaux est peu importante. En outre, le coût de la lutte contre la pollution reste faible, notamment par rapport aux dépenses d'enseignement, de santé, de prévoyance sociale et de défense. Il ne devrait donc pas y avoir de conflit entre la préservation de l'environnement et les objectifs de croissance et d'emploi. Mais ces dernières préoccupations conduiront à une plus grande efficacité dans l'utilisation des sommes consacrées à la lutte contre la pollution et à mieux mesurer les avantages apportés. LES IMPLICATIONS ECONOMIQUES DE LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION La mise en place des politiques de l'environnement remonte à la fin des années soixante, époque pendant laquelle les gouvernements de la plupart des pays industrialisés ont ressenti qu'il était urgent de prendre des mesures visant à faciliter l'emploi rationnel des ressources naturelles, à éviter et à réparer les détériorations graves de l'environnement et à réduire les gênes résultant de la concentration des hommes dans des espaces limités. Le contexte économique était, à cette époque, favorable à l'adoption de telles mesures puisque la croissance économique se déroulait dans les pays de l'OCDE à un taux moyen de l'ordre de 5,5 % pour la période couvrant les années 1959-1960 à 1975-1976. Ce contexte économique s'est notablement modifié en 1979. Le taux de croissance moyen des pays de l'OCDE est de l'ordre de 3 % ; le chômage atteint plus de 5 % de la population active totale contre 2,8 % pour la moyenne des années 1962-1973 ! Le taux moyen d'inflation est de l'ordre de 8 % et atteint des niveaux bien plus élevés dans certains pays de l'OCDE. C'est la raison pour laquelle il est légitime de se poser la question de savoir si le déroulement des politiques d'environnement est encore aujourd'hui compatible avec un ralentissement de la croissance économique.
la concentration des hommes dans des espaces limités. Le contexte économique était, à cette époque, favorable à l'adoption de telles mesures puisque la croissance économique se déroulait dans les pays de l'OCDE à un taux moyen de l'ordre de 5,5 % pour la période couvrant les années 1959-1960 à 1975-1976. Ce contexte économique s'est notablement modifié en 1979. Le taux de croissance moyen des pays de l'OCDE est de l'ordre de 3 % ; le chômage atteint plus de 5 % de la population active totale contre 2,8 % pour la moyenne des années 1962-1973 ! Le taux moyen d'inflation est de l'ordre de 8 % et atteint des niveaux bien plus élevés dans certains pays de l'OCDE. C'est la raison pour laquelle il est légitime de se poser la question de savoir si le déroulement des politiques d'environnement est encore aujourd'hui compatible avec un ralentissement de la croissance économique. A cette fin nous nous proposons de répondre dans le cadre de cet article à toute une série de questions : combien de ressources doivent-elles être affectées à la lutte contre la pollution ? Quelles sont les conséquences du déroulement des programmes de lutte contre la pollution sur les taux de croissance du PNB ? Quel est l'impact de ces programmes sur le niveau de l'emploi et des prix ? Quelle influence exercent-ils sur la balance des paiements ? Quels sont enfin les bénéfices à attendre de tels programmes ? Nous essaierons d'abord d'évaluer le fardeau économique que représente la lutte contre la pollution en examinant les montants et le niveau des dépenses qui sont consenties pour la lutte contre la pollution dans les pays de l'OCDE. Nous examinerons ensuite les conséquences économiques de ces programmes de lutte contre la pollution sur différents plans (taux de croissance, emploi, inflation, balance de paiements, bénéfices). 1. Le coût des programmes de lutte contre la pollution On peut se faire une idée de l'importance des coûts en se plaçant successivement au niveau macro-économique et au niveau sectoriel. — Au niveau macro-économique Un bon indicateur du coût économique de la lutte contre la pollution
de croissance du PNB ? Quel est l'impact de ces programmes sur le niveau de l'emploi et des prix ? Quelle influence exercent-ils sur la balance des paiements ? Quels sont enfin les bénéfices à attendre de tels programmes ? Nous essaierons d'abord d'évaluer le fardeau économique que représente la lutte contre la pollution en examinant les montants et le niveau des dépenses qui sont consenties pour la lutte contre la pollution dans les pays de l'OCDE. Nous examinerons ensuite les conséquences économiques de ces programmes de lutte contre la pollution sur différents plans (taux de croissance, emploi, inflation, balance de paiements, bénéfices). 1. Le coût des programmes de lutte contre la pollution On peut se faire une idée de l'importance des coûts en se plaçant successivement au niveau macro-économique et au niveau sectoriel. — Au niveau macro-économique Un bon indicateur du coût économique de la lutte contre la pollution pour une année donnée consiste à mesurer ce coût en faisant la somme des dépenses courantes occasionnées par les programmes de lutte contre la pollution, de l'amortissement des équipements au cours de l'année et des intérêts versés sur le capital. On dispose d'estimations calculées sur cette base du coût des programmes de lutte contre la pollution des entreprises publiques et privées pour quelques pays membres de l'OCDE. En 1975 ce coût représentait environ 1,7 % et 1,5 % du produit intérieur brut au Japon et aux Etats-Unis respectivement, il représentait 1,4 % du PIB de l'Allemagne et 0,8 % du PIB de la Suède en 1974 (1). Ces chiffres sont sans doute notablement sous-estimés du fait qu'ils ne couvrent qu'une partie des mesures de protection de l'environnement et qu'ils se réfèrent peut-être à des objectifs peu ambitieux. En sens inverse, on peut penser que ces coûts tendent à diminuer avec le temps une fois terminée la phase de rattrapage au cours de laquelle les installations existantes les plus anciennes seront équipées de dispositifs anti-pollution en bout de chaîne et quand le souci de l'environnement se trouvera intégré dans les processus de production des installations nouvelles. Ces chiffres suggèrent aussi que,
programmes de lutte contre la pollution des entreprises publiques et privées pour quelques pays membres de l'OCDE. En 1975 ce coût représentait environ 1,7 % et 1,5 % du produit intérieur brut au Japon et aux Etats-Unis respectivement, il représentait 1,4 % du PIB de l'Allemagne et 0,8 % du PIB de la Suède en 1974 (1). Ces chiffres sont sans doute notablement sous-estimés du fait qu'ils ne couvrent qu'une partie des mesures de protection de l'environnement et qu'ils se réfèrent peut-être à des objectifs peu ambitieux. En sens inverse, on peut penser que ces coûts tendent à diminuer avec le temps une fois terminée la phase de rattrapage au cours de laquelle les installations existantes les plus anciennes seront équipées de dispositifs anti-pollution en bout de chaîne et quand le souci de l'environnement se trouvera intégré dans les processus de production des installations nouvelles. Ces chiffres suggèrent aussi que, d'une manière générale, les dépenses dans le domaine de la lutte contre la pollution sont nettement inférieures à celles consenties dans d'autres domaines d'ordre social ou dans le domaine militaire (voir tableau I). TABLEAU I Poids de certaines dépenses publiques pour quelques pays de l'OCDE correspondant à l'année 1974 (en % du produit intérieur brut en prix courant) , t-. i r Éducation. Santé ' Défense ' Protection Australie 3,8 5,0 2,4 Canada 6,5 5,1 1,7 France 3,2 5,3 3,8 Allemagne fédérale 3,0 5,2 3,1 Italie 4,0 5,2 2,2 Japon 2,6 3,5 (0,9) Pays-Bas 5,9 5,1 3,0 Suède 5,9 6,7 3,4 Norvège 4,9 5,3 3,1 Royaume-Uni 4,4 4,6 5,0 Etats-Unis 5,3 3,0 5,8 Source : Tendances des dépenses publiques, OCDE, juin 1978. Si le coût des programmes de lutte contre la pollution peut paraître modeste au niveau macro-économique, il est possible que les effets de la lutte contre la pollution soient plus importants au niveau sectoriel pour certaines branches industrielles. — Au niveau micro-économique Le pourcentage des dépenses de lutte contre la pollution de l'industrie privée par rapport au produit intérieur brut et à l'investissement privé total a été estimé pour dix pays membres de l'OCDE. Ces dépenses sont difficiles
% du produit intérieur brut en prix courant) , t-. i r Éducation. Santé ' Défense ' Protection Australie 3,8 5,0 2,4 Canada 6,5 5,1 1,7 France 3,2 5,3 3,8 Allemagne fédérale 3,0 5,2 3,1 Italie 4,0 5,2 2,2 Japon 2,6 3,5 (0,9) Pays-Bas 5,9 5,1 3,0 Suède 5,9 6,7 3,4 Norvège 4,9 5,3 3,1 Royaume-Uni 4,4 4,6 5,0 Etats-Unis 5,3 3,0 5,8 Source : Tendances des dépenses publiques, OCDE, juin 1978. Si le coût des programmes de lutte contre la pollution peut paraître modeste au niveau macro-économique, il est possible que les effets de la lutte contre la pollution soient plus importants au niveau sectoriel pour certaines branches industrielles. — Au niveau micro-économique Le pourcentage des dépenses de lutte contre la pollution de l'industrie privée par rapport au produit intérieur brut et à l'investissement privé total a été estimé pour dix pays membres de l'OCDE. Ces dépenses sont difficiles à identifier à la fois pour des raisons conceptuelles et pratiques ; aussi convient-il d'utiliser ces estimations avec une très grande prudence. Le tableau II montre néanmoins que l'effort de l'industrie a été notablement plus important dans des pays comme les Etats-Unis ou le Japon. Des données plus détaillées disponibles rassemblées dans les tableaux III et IV nous fournissent toute une série d'indications intéressantes : — Premièrement, il apparaît clairement que ces investissements sont très inégalement répartis par branche d'industrie. Au Japon et aux États-Unis, près de 70 % des investissements antipollution sont consentis dans six secteurs de production, sidérurgie, industrie pétrolière, électricité, pâtes et papiers, métaux non ferreux et produits chimiques ; — Deuxièmement, ces chiffres montrent que pour l'ensemble des branches industrielles les dépenses d'investissements de lutte contre la pollution au Japon ont été deux fois supérieures à celles consenties par l'ensemble des industries américaines en 1973 et presque trois fois supérieures pendant les années 1974 et 1975. On constate depuis lors un ralentissement notable de ces dépenses au Japon à la fois en raison du ralentissement de l'activité économique et du fait de l'achèvement du programme visant à mettre en place des équipements de contrôle des émissions
rassemblées dans les tableaux III et IV nous fournissent toute une série d'indications intéressantes : — Premièrement, il apparaît clairement que ces investissements sont très inégalement répartis par branche d'industrie. Au Japon et aux États-Unis, près de 70 % des investissements antipollution sont consentis dans six secteurs de production, sidérurgie, industrie pétrolière, électricité, pâtes et papiers, métaux non ferreux et produits chimiques ; — Deuxièmement, ces chiffres montrent que pour l'ensemble des branches industrielles les dépenses d'investissements de lutte contre la pollution au Japon ont été deux fois supérieures à celles consenties par l'ensemble des industries américaines en 1973 et presque trois fois supérieures pendant les années 1974 et 1975. On constate depuis lors un ralentissement notable de ces dépenses au Japon à la fois en raison du ralentissement de l'activité économique et du fait de l'achèvement du programme visant à mettre en place des équipements de contrôle des émissions d'oxyde d'azote. On notera aussi que pour favoriser ces investissements de nombreux pays ont institué des régimes d'amortissement accéléré, des prêts à faible taux d'intérêt, des déductions sur les bénéfices imposables et même des subventions directes. La part de ces programmes d'aide dans le total des investissements anti-pollution n'est toutefois pas très importante. Selon les informations obtenues à travers la procédure de notification des systèmes d'aide financière pour la prévention et la lutte contre la pollution mise en place dans le cadre de l'OCDE, cette part oscillait en 1975 entre 4,5 % et 14,2 % des investissements totaux. On peut donc dire que les pays membres de l'OCDE appliquent dans une large mesure le principe pollueur-payeur. Pour saisir l'impact réel des mesures de lutte contre la pollution sur les branches industrielles, il convient surtout d'estimer la part des coûts annualisés de la lutte contre la pollution par rapport aux coûts annuels de production afin d'apprécier l'incidence dans le long terme de ces mesures sur la branche industrielle concernée. Ces données sont particulièrement difficiles à estimer. Des efforts ont été entrepris dans le cadre de l'OCDE pour rassembler de telles données dans diverses branches industrielles (sidérurgie, aluminium, engrais, textiles, traitement de
pas très importante. Selon les informations obtenues à travers la procédure de notification des systèmes d'aide financière pour la prévention et la lutte contre la pollution mise en place dans le cadre de l'OCDE, cette part oscillait en 1975 entre 4,5 % et 14,2 % des investissements totaux. On peut donc dire que les pays membres de l'OCDE appliquent dans une large mesure le principe pollueur-payeur. Pour saisir l'impact réel des mesures de lutte contre la pollution sur les branches industrielles, il convient surtout d'estimer la part des coûts annualisés de la lutte contre la pollution par rapport aux coûts annuels de production afin d'apprécier l'incidence dans le long terme de ces mesures sur la branche industrielle concernée. Ces données sont particulièrement difficiles à estimer. Des efforts ont été entrepris dans le cadre de l'OCDE pour rassembler de telles données dans diverses branches industrielles (sidérurgie, aluminium, engrais, textiles, traitement de surface des métaux, pétrochimie, raffinage du cuivre) en procédant à une désagrégation très poussée des procédés de fabrication en utilisant à la fois les données estimées dans des études d'ingénierie et des données réelles collectées auprès d'usines. L'étude sur l'industrie sidérurgique a montré que pour la Suède, pendant la période 1970-73, les coûts annuels encourus par les usines existantes pour satisfaire à des normes d'émission données étaient de l'ordre de 1,3 % du coût total de production en 1973 (y compris les taxes). Les subventions gouvernementales relatives aux dépenses en capital pour la lutte contre la pollution ont réduit ces coûts à approximativement 1,0 % du coût total de production en 1973 ; au cours de la même période, 8,5 % environ du total des dépenses en capital de l'industrie sidérurgique ont été affectés à la lutte contre la pollution. En ce qui concerne les États-Unis, il a été estimé que le respect des TABLEAU II Investissements du secteur privé dans la lutte anti-pollution dans certains pays en 1975 Japon Allemagne Danemark Finlande France Norvège Belgique Unie Sud Unie Suède Etats-Unis En % du PNB ... 0,44 1,00 0,32 0,17 0,22 0,28 0,22 0,34 0,29 0,19 En % de la
1970-73, les coûts annuels encourus par les usines existantes pour satisfaire à des normes d'émission données étaient de l'ordre de 1,3 % du coût total de production en 1973 (y compris les taxes). Les subventions gouvernementales relatives aux dépenses en capital pour la lutte contre la pollution ont réduit ces coûts à approximativement 1,0 % du coût total de production en 1973 ; au cours de la même période, 8,5 % environ du total des dépenses en capital de l'industrie sidérurgique ont été affectés à la lutte contre la pollution. En ce qui concerne les États-Unis, il a été estimé que le respect des TABLEAU II Investissements du secteur privé dans la lutte anti-pollution dans certains pays en 1975 Japon Allemagne Danemark Finlande France Norvège Belgique Unie Sud Unie Suède Etats-Unis En % du PNB ... 0,44 1,00 0,32 0,17 0,22 0,28 0,22 0,34 0,29 0,19 En % de la formation brute de capital fixe du secteur privé .... 3,4 4,6 1,9 0,9 0,9 1,37 0,7 1,9 1,69 1,1 Source : Rapport sur l'État de l'Environnement, Paris, OCDE 1979, p. 129. TABLEAU III Dépenses en capital pour la lutte contre la pollution dans l'industrie des États-Unis En % des dépenses totales en capital 1974 1975 1976 1977 Estimations TOUTES INDUSTRIES 5,0 5,8 5,6 5,1 4,7 Industries de transformations 8,0 9,3 8,3 7,0 6,2 Biens durables 7,3 8,1 6,6 5,9 5,5 Métaux primaires 16,6 17,2 15,7 15,7 14,4 Hauts-fourneaux, acieries 12,1 13,5 15,1 16,7 19,5 Métaux non ferreux 21,8 24,1 18,9 17,1 11,6 Outillage électrique 6,8 5,8 5,6 3,4 3,4 Outillage (sauf électrique) 1,8 1,8 1,6 1,8 1,8 Equipement de transports 3,7 3,4 3,4 3,1 4,0 Automobiles 4,1 3,9 3,6 3,5 4,7 Avions 2,9 2,8 3,3 2,1 2,1 Pierres, argile, verre 12,9 14,3 6,1 7,3 7,3 Autres biens durables 4,5 5,3 3,9 3,6 2,9 Biens non durables 8,7 10,3 9,6 8,0 6,8 Alimentation (y compris boissons) 4,7 5,2 4,5 4,2 4,7 Textile 3,3 4,6 4,4 3,8 3,5 Papier 19,3 16,8 14,7 13,8 9,6 Chimie 8,3 10,9 11,4 10,2 9,2 Pétrole 10,1 11,8 10,9 8,2 7,0 Caoutchouc 3,2 4,0 3,4 3,3 3,0
totales en capital 1974 1975 1976 1977 Estimations TOUTES INDUSTRIES 5,0 5,8 5,6 5,1 4,7 Industries de transformations 8,0 9,3 8,3 7,0 6,2 Biens durables 7,3 8,1 6,6 5,9 5,5 Métaux primaires 16,6 17,2 15,7 15,7 14,4 Hauts-fourneaux, acieries 12,1 13,5 15,1 16,7 19,5 Métaux non ferreux 21,8 24,1 18,9 17,1 11,6 Outillage électrique 6,8 5,8 5,6 3,4 3,4 Outillage (sauf électrique) 1,8 1,8 1,6 1,8 1,8 Equipement de transports 3,7 3,4 3,4 3,1 4,0 Automobiles 4,1 3,9 3,6 3,5 4,7 Avions 2,9 2,8 3,3 2,1 2,1 Pierres, argile, verre 12,9 14,3 6,1 7,3 7,3 Autres biens durables 4,5 5,3 3,9 3,6 2,9 Biens non durables 8,7 10,3 9,6 8,0 6,8 Alimentation (y compris boissons) 4,7 5,2 4,5 4,2 4,7 Textile 3,3 4,6 4,4 3,8 3,5 Papier 19,3 16,8 14,7 13,8 9,6 Chimie 8,3 10,9 11,4 10,2 9,2 Pétrole 10,1 11,8 10,9 8,2 7,0 Caoutchouc 3,2 4,0 3,4 3,3 3,0 Autres biens non durables 1,8 2,8 1,4 1,2 1,0 Industries de non transformation 3,0 3,2 3,5 3,5 3,6 Mines 1,8 1,9 2,2 2,2 3,1 Chemins de fer 1,2 1,4 1,1 1,0 1,4 Transports aériens 0,0 0,6 1,2 0,8 0,9 Autres moyens de transport 2,3 1,4 1,1 1,0 0,9 Services publics 7,9 8,4 9,1 8,8 8,7 Electricité 8,9 9,7 10,5 10,4 10,4 Gaz et autres 1,5 1,5 1,2 0,7 0,8 Communication, services commerciaux et autres 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 Source : CEQ, 9ème rapport annuel, 1978, p. 422. normes d'émissions proposées pour 1983 se traduirait par des dépenses en capital de lutte contre la pollution se situant autour de 14 % à 17 % des dépenses totales en capital de l'industrie, tandis que le coût annuel serait estimé à 4,5 % des coûts totaux de production en 1973. Dans l'ensemble, les résultats de ces études indiquent que les coûts de la lutte contre la pollution constituent une fraction modeste de l'ensemble des coûts totaux de production par rapport à d'autres postes plus importants dans les coûts de production comme l'énergie, les salaires, les transports, les matières premières, etc. Il convient toutefois de nuancer ce jugement par deux remarques : —
7,9 8,4 9,1 8,8 8,7 Electricité 8,9 9,7 10,5 10,4 10,4 Gaz et autres 1,5 1,5 1,2 0,7 0,8 Communication, services commerciaux et autres 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 Source : CEQ, 9ème rapport annuel, 1978, p. 422. normes d'émissions proposées pour 1983 se traduirait par des dépenses en capital de lutte contre la pollution se situant autour de 14 % à 17 % des dépenses totales en capital de l'industrie, tandis que le coût annuel serait estimé à 4,5 % des coûts totaux de production en 1973. Dans l'ensemble, les résultats de ces études indiquent que les coûts de la lutte contre la pollution constituent une fraction modeste de l'ensemble des coûts totaux de production par rapport à d'autres postes plus importants dans les coûts de production comme l'énergie, les salaires, les transports, les matières premières, etc. Il convient toutefois de nuancer ce jugement par deux remarques : — d'une part, le montant des coûts n'a de signification que par rapport à un niveau donné de dépollution. Si les coûts de lutte contre la pollution qui découlent du respect des normes d'émissions ou des normes ambiantes de qualité présentes apparaissent tolérables, il n'en serait peut-être pas de même si les gouvernements devaient adopter des objectifs beaucoup plus ambitieux de réduction des émissions même si la nécessité, créée par le souci de l'environnement, de repenser certains produits et procédés a parfois abouti à des innovations, des réductions de coûts et une augmentation des profits ; — d'autre part, le niveau ou le montant des coûts est sérieusement affecté par le taux d'utilisation de la capacité de production. Pour les industries ne travaillant pas à 100 % de la capacité de production, le coût de la lutte contre la pollution est ressenti beaucoup plus fortement étant donné qu'une part importante des coûts de la lutte contre la pollution est fixe et ne varie pas avec le taux d'utilisation de la capacité de production. L'impact des programmes de lutte contre la pollution sur le volume du PNB et la croissance économique Il va sans dire que les ressources qui sont utilisées pour