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cette démarche suppose des réformes structurelles : il est difficile de parler de responsabilité si on ne donne pas plus d'autonomie aux services administratifs, ce qui va naturellement de pair avec un assouplissement du contrôle a priori et un renforcement du contrôle a posteriori et de l'évaluation. Les instruments types de cette stratégie sont les projets de service et les centres de responsabilité. Les projets de service, analogues pour l'administration des projets d'entreprise qui ont fleuri dans l'industrie dans les années 80, sont typiques des ambitions participatives de la politique de "renouveau du service public". On peut définir un projet de service comme une démarche de mobilisation et d'intégration des agents dans une stratégie et un projet de changement. Reposant sur la participation de l'ensemble des fonctionnaires, le projet de service permet de préciser les missions et les valeurs du service, et de les traduire dans des stratégies et des plans d'action. Il ne s'agit pas d'un contrat d'objectif au sens managérial du terme, tel que ceux qui lient les responsables des agences exécutives britanniques à leur tutelle, mais d'un processus de nature culturelle permettant la réappropriation des objectifs par l'ensemble des agents. Les centres de responsabilités constituent le prolongement naturel des projets de service. Les unités administratives concernées doivent s'engager sur un certain nombre d'objectifs, en contrepartie de quoi elles se voient reconnaître une certaine autonomie de gestion. Concrètement, cette autonomie se traduit par la globalisation des crédits de fonctionnement (hors rémunération du personnel) et par l'assouplissement du contrôle a priori. Le point crucial, celui qui introduit la plus grande rupture par rapport aux règles budgétaires, est l'autorisation d'utiliser librement les économies réalisées, dans le cadre des chapitres budgétaires globalisés. Il convient de souligner que ce mécanisme de retour sur les gains de productivité n'a aucune incidence sur la feuille de paie des agents, ce qui limite fortement sa valeur incitative. La démarche de responsabilisation se traduit également par une volonté de déconcentration géographique : le projet de loi sur l'administration publique territoriale comprend un certain nombre de dispositions visant à renforcer l'autonomie des services extérieurs par rapport aux
naturel des projets de service. Les unités administratives concernées doivent s'engager sur un certain nombre d'objectifs, en contrepartie de quoi elles se voient reconnaître une certaine autonomie de gestion. Concrètement, cette autonomie se traduit par la globalisation des crédits de fonctionnement (hors rémunération du personnel) et par l'assouplissement du contrôle a priori. Le point crucial, celui qui introduit la plus grande rupture par rapport aux règles budgétaires, est l'autorisation d'utiliser librement les économies réalisées, dans le cadre des chapitres budgétaires globalisés. Il convient de souligner que ce mécanisme de retour sur les gains de productivité n'a aucune incidence sur la feuille de paie des agents, ce qui limite fortement sa valeur incitative. La démarche de responsabilisation se traduit également par une volonté de déconcentration géographique : le projet de loi sur l'administration publique territoriale comprend un certain nombre de dispositions visant à renforcer l'autonomie des services extérieurs par rapport aux administrations centrales, tout en renforçant l'autorité du préfet de région sur l'ensemble des administrations d'État présentes au niveau régional et départemental. Le rôle de l'évaluation L'évaluation occupe une place importante dans les stratégies de modernisation, toujours étroitement liée à la notion de responsabilité. Il n'est guère étonnant de constater que les différences constatées plus haut dans l'interprétation du concept de responsabilité se retrouvent dans la conception de l'évaluation. Dans l'optique budgétaire et managériale qui domine actuellement la scène internationale de l'évaluation, celle-ci a d'abord pour objet de vérifier que l'État assure des missions que le marché et la société civile ne peuvent assurer et qu'il remplit ces missions au meilleur coût : c'est le sens de l'expression "value for money" employée par les Britanniques. L'évaluation, fondamentalement, doit permettre à un pouvoir politique représentant les intérêts des contribuables, de garantir à ceux-ci qu'ils en ont bien "pour leur argent". L'évaluation ne se réduit pas pour autant à des études coût-avantage : l'analyse des effets des politiques et des programmes sur la société en fait partie. Mais la priorité est donnée aux aspects managériaux de l'évaluation : celle-ci doit s'inscrire dans le cycle du programme qui va, dans un schéma idéal, de
les différences constatées plus haut dans l'interprétation du concept de responsabilité se retrouvent dans la conception de l'évaluation. Dans l'optique budgétaire et managériale qui domine actuellement la scène internationale de l'évaluation, celle-ci a d'abord pour objet de vérifier que l'État assure des missions que le marché et la société civile ne peuvent assurer et qu'il remplit ces missions au meilleur coût : c'est le sens de l'expression "value for money" employée par les Britanniques. L'évaluation, fondamentalement, doit permettre à un pouvoir politique représentant les intérêts des contribuables, de garantir à ceux-ci qu'ils en ont bien "pour leur argent". L'évaluation ne se réduit pas pour autant à des études coût-avantage : l'analyse des effets des politiques et des programmes sur la société en fait partie. Mais la priorité est donnée aux aspects managériaux de l'évaluation : celle-ci doit s'inscrire dans le cycle du programme qui va, dans un schéma idéal, de la définition aussi précise que possible des objectifs opérationnels et des moyens qui sont affectés à chaque programme au suivi en continu d'indicateurs de résultats et finalement à l'évaluation ex-post de l'efficacité. L'évaluation à la française, telle qu'elle est organisée par le décret du 22 janvier 1990 et pour autant qu'elle commence à exister, apparaît comme une pratique à la fois plus ambitieuse et plus floue. Son point faible est d'être trop peu articulée au management réel des administrations. Son point fort est de prendre en compte une gamme plus large de retombées possibles de l'évaluation, en dehors du strict champ de l'aide à la décision budgétaire et de l'imputation des responsabilités : contribution au débat public sur le sens et les objectifs des politiques, meilleure compréhension des politiques complexes mettant en jeu plusieurs ministères ou plusieurs niveaux géographiques de décision, apprentissage et mobilisation des fonctionnaires. Ainsi conçue, l'évaluation établit un lien entre la modernisation de l'État et l'approfondissement de la démocratie. Les Caf À l'heure de la qualité La volonté de modernité des Caf relève d'une longue tradition. Après une conception juridique puis statistique, l'heure est à la recherche de qualité, qui s'accompagne d'une autre exigence : un travail
qu'elle commence à exister, apparaît comme une pratique à la fois plus ambitieuse et plus floue. Son point faible est d'être trop peu articulée au management réel des administrations. Son point fort est de prendre en compte une gamme plus large de retombées possibles de l'évaluation, en dehors du strict champ de l'aide à la décision budgétaire et de l'imputation des responsabilités : contribution au débat public sur le sens et les objectifs des politiques, meilleure compréhension des politiques complexes mettant en jeu plusieurs ministères ou plusieurs niveaux géographiques de décision, apprentissage et mobilisation des fonctionnaires. Ainsi conçue, l'évaluation établit un lien entre la modernisation de l'État et l'approfondissement de la démocratie. Les Caf À l'heure de la qualité La volonté de modernité des Caf relève d'une longue tradition. Après une conception juridique puis statistique, l'heure est à la recherche de qualité, qui s'accompagne d'une autre exigence : un travail sur le sens de la mission. PHILIPPE STECK DIRECTEUR ADJOINT À LA CNAF Avant d'analyser les principes et les évolutions de la modernisation des Caf, il faut rappeler que le service public est investi d'une mission de régulation des rapports sociaux qui constitue le fondement même de son action. La comptabilité nationale n'intègre pas le secteur administratif comme un secteur productif. Le secteur public régule et injecte du ciment social, là où les écarts, les hiérarchies et les tensions sont trop fortes. Cette mission le différencie fondamentalement du secteur privé et entraîne des effets quant à la mise en œuvre de la modernité. Le service public est en crise et certains indicateurs en témoignent : image dévalorisée, fuite des cerveaux vers l'entreprise privée. Il convient alors de ne pas perdre de vue, derrière ce qu'on nomme la modernisation du service public, les enjeux de société. Au début des années 70, sous l'impulsion de méthodologies venues d'outre-Atlantique et empruntées au secteur privé, la conception traditionnelle du service public éclate. Au sein même de l'UNCAF puis de la CNAF, des équipes se saisissent de ces approches novatrices. L'institution commence à être pensée en termes de modernité administrative. Deux éléments vont alors entrer
comptabilité nationale n'intègre pas le secteur administratif comme un secteur productif. Le secteur public régule et injecte du ciment social, là où les écarts, les hiérarchies et les tensions sont trop fortes. Cette mission le différencie fondamentalement du secteur privé et entraîne des effets quant à la mise en œuvre de la modernité. Le service public est en crise et certains indicateurs en témoignent : image dévalorisée, fuite des cerveaux vers l'entreprise privée. Il convient alors de ne pas perdre de vue, derrière ce qu'on nomme la modernisation du service public, les enjeux de société. Au début des années 70, sous l'impulsion de méthodologies venues d'outre-Atlantique et empruntées au secteur privé, la conception traditionnelle du service public éclate. Au sein même de l'UNCAF puis de la CNAF, des équipes se saisissent de ces approches novatrices. L'institution commence à être pensée en termes de modernité administrative. Deux éléments vont alors entrer en synergie : l'évolution des conceptions et des méthodes, d'une part, et le travail de concertation entre l'échelon régional et l'échelon local, d'autre part. Sur ce dernier point, il existe en effet entre ces deux niveaux une tradition de rencontre, d'appui, de non-centralisme excessif. Si la CNAF décode et diffuse, en direction des cent vingt-cinq caisses, les textes législatifs et informations pratiques, elle a conscience en retour de puiser dans leurs expériences les plus novatrices pour les transformer au plan national. En témoigne par exemple la prospection des bénéficiaires potentiels de l'allocation logement : une mesure qui a été initiée à Nancy, Angers et à Paris avant d'être généralisée à la France entière. Une autre conception du service public se dessine à travers différentes étapes de la gestion des prestations familiales. Une première approche, très juridique, a d'abord conduit les débats. Elle renvoie à la notion d'administré, donc quelqu'un de passif, de "régulé". C'est par exemple, la définition interminable de l'affiliation des personnes en fonction du régime d'appartenance (général ou particulier). En second lieu, la mise en place d'une approche quantitative et statistique a permis de dépasser l'approche juridique pour aller voir de près l'impact des prestations, en travaillant sur
en direction des cent vingt-cinq caisses, les textes législatifs et informations pratiques, elle a conscience en retour de puiser dans leurs expériences les plus novatrices pour les transformer au plan national. En témoigne par exemple la prospection des bénéficiaires potentiels de l'allocation logement : une mesure qui a été initiée à Nancy, Angers et à Paris avant d'être généralisée à la France entière. Une autre conception du service public se dessine à travers différentes étapes de la gestion des prestations familiales. Une première approche, très juridique, a d'abord conduit les débats. Elle renvoie à la notion d'administré, donc quelqu'un de passif, de "régulé". C'est par exemple, la définition interminable de l'affiliation des personnes en fonction du régime d'appartenance (général ou particulier). En second lieu, la mise en place d'une approche quantitative et statistique a permis de dépasser l'approche juridique pour aller voir de près l'impact des prestations, en travaillant sur des échantillons, en déclenchant des réflexes de simulations. Un pas colossal a été franchi. Enfin, aujourd'hui, la mise en œuvre de la qualité, une troisième étape, est en cours. Elle s'ajoute aux précédentes, sans les exclure. L'approche qualitative permet de réintroduire le psychologique et le sociologique au-delà des chiffres : la régularité des paiements, leur stabilité, la mesure et le traitement des flux téléphoniques sont des indicateurs qu'il va falloir de plus en plus utiliser, pour mesurer les aspects performants de l'institution. Sans doute faudra-t-il aller au-delà... Nous n'avons pas, comme les entreprises privées, aujourd'hui, la mise en œuvre de la qualité est en cours. Les allocataires sont désormais considérés comme des usagers. Aujourd'hui, la mise en œuvre de la qualité est en cours. Les allocataires sont désormais considérés comme des usagers. En effet, par rapport à la vocation première du service public dans son rôle de régulateur des rapports sociaux, l'évaluation est difficile. Je ne parle pas là de la mesure des coûts qui sont maîtrisés. Le coût de gestion est d'ailleurs très minime (3,5 % des prestations versées). Il est possible d'emprunter au secteur privé ses techniques, non ses objectifs. L'informatisation, la bureautique, le management, les techniques modernes
la régularité des paiements, leur stabilité, la mesure et le traitement des flux téléphoniques sont des indicateurs qu'il va falloir de plus en plus utiliser, pour mesurer les aspects performants de l'institution. Sans doute faudra-t-il aller au-delà... Nous n'avons pas, comme les entreprises privées, aujourd'hui, la mise en œuvre de la qualité est en cours. Les allocataires sont désormais considérés comme des usagers. Aujourd'hui, la mise en œuvre de la qualité est en cours. Les allocataires sont désormais considérés comme des usagers. En effet, par rapport à la vocation première du service public dans son rôle de régulateur des rapports sociaux, l'évaluation est difficile. Je ne parle pas là de la mesure des coûts qui sont maîtrisés. Le coût de gestion est d'ailleurs très minime (3,5 % des prestations versées). Il est possible d'emprunter au secteur privé ses techniques, non ses objectifs. L'informatisation, la bureautique, le management, les techniques modernes de communication ont largement pénétré la sphère du public, soit directement, soit par l'appel à des consultants extérieurs dans des domaines qui exigent la présence de spécialistes et de professionnels, comme la communication ou la formation. Des impératifs particuliers sont liés à la notion de service public. En effet, la régularité des paiements, la fiabilité de la réponse constituent un minimum. Mais ce minimum ne suffit plus, il faut aller au-delà, déclencher des réflexes de prospection, s'assurer que les droits ne seront pas coupés parce qu'il manque une signature ou un papier, vérifier que la récupération des indus ne perturbera pas la trésorerie des familles, chercher une solution pour répondre à des difficultés transitoires par une politique d'acomptes ou d'avances. Nous avons formalisé cette démarche prospective à travers le concept de gestion sociale des prestations familiales. Ce concept est différent de celui de l'action sociale qui implique travail social, offre de services, création d'établissements, etc. Action sociale et gestion sociale des prestations familiales sont complémentaires et se renforcent l'une l'autre. Mais elles ne se recoupent pas. Dans cette nouvelle gestion, les allocataires ne sont plus considérés comme des administrés, mais comme des usagers. Je n'irais pas jusqu'à dire qu'ils sont
régularité des paiements, la fiabilité de la réponse constituent un minimum. Mais ce minimum ne suffit plus, il faut aller au-delà, déclencher des réflexes de prospection, s'assurer que les droits ne seront pas coupés parce qu'il manque une signature ou un papier, vérifier que la récupération des indus ne perturbera pas la trésorerie des familles, chercher une solution pour répondre à des difficultés transitoires par une politique d'acomptes ou d'avances. Nous avons formalisé cette démarche prospective à travers le concept de gestion sociale des prestations familiales. Ce concept est différent de celui de l'action sociale qui implique travail social, offre de services, création d'établissements, etc. Action sociale et gestion sociale des prestations familiales sont complémentaires et se renforcent l'une l'autre. Mais elles ne se recoupent pas. Dans cette nouvelle gestion, les allocataires ne sont plus considérés comme des administrés, mais comme des usagers. Je n'irais pas jusqu'à dire qu'ils sont des clients, à l'image de l'entreprise privée. Le client est captif, quant à lui, d'une stratégie de vente. Une bonne gestion du service public implique un personnel motivé. Un emprunt aux techniques du privé par des techniques d'intéressement n'est pas impensable. Mais plus encore, c'est une formation des agents au service public qui m'apparaît fondamentale. Cette formation passe par la fluidité de la communication interne et externe. Aucune relation moderne n'est possible avec l'allocataire, si l'agent ne sait pas expliquer pourquoi un montant de prestation augmente ou diminue. Le système est sans doute trop complexe. On arrive à des phénomènes de non-réponse : on se retranche derrière un article de loi, ou on renvoie la responsabilité à la machine informatique, ou encore on se retourne vers l'échelon national. Cela renforce la distance entre l'allocataire et son administration. Le système informatique Cristal en restant aux techniciens le raisonnement de traitement de la prestation va leur permettre de renouer un dialogue avec l'allocataire. Ceci ne dispensera pas les pouvoirs publics de simplifier leur approche ; en effet le système des prestations familiales a perdu de sa clarté et sa compréhension par la sédimentation de textes successifs. La complexité obscurcit la pertinence. Une
service public qui m'apparaît fondamentale. Cette formation passe par la fluidité de la communication interne et externe. Aucune relation moderne n'est possible avec l'allocataire, si l'agent ne sait pas expliquer pourquoi un montant de prestation augmente ou diminue. Le système est sans doute trop complexe. On arrive à des phénomènes de non-réponse : on se retranche derrière un article de loi, ou on renvoie la responsabilité à la machine informatique, ou encore on se retourne vers l'échelon national. Cela renforce la distance entre l'allocataire et son administration. Le système informatique Cristal en restant aux techniciens le raisonnement de traitement de la prestation va leur permettre de renouer un dialogue avec l'allocataire. Ceci ne dispensera pas les pouvoirs publics de simplifier leur approche ; en effet le système des prestations familiales a perdu de sa clarté et sa compréhension par la sédimentation de textes successifs. La complexité obscurcit la pertinence. Une meilleure lisibilité est nécessaire mais elle n'est pas suffisante. Elle doit s'accompagner d'une réflexion sur le service public. On ne pourra faire l'économie d'un travail sur le sens, sur une manière de penser le service public. La modernité ne prendra effet qu'à ce prix. À l'heure de la charte du service public, elle est possible. N [texte_manquant] N° 1 Au plan national, avait été constitué un organisme de droit privé de représentation et de défense des intérêts de l'institution des allocations familiales : l'UNCAF (Union nationale des caisses d'Allocations familiales), qui était l'interprète des CAF auprès des pouvoirs publics et leur apportait une aide technique dans les divers secteurs de leur activité. À partir du 1er juillet 1969, les tâches auparavant assumées par l'UNCAF (dont la dissolution fut prononcée par l'assemblée générale extraordinaire du 26 juin 1969) ont été reprises par la CNAF. Priorité à l'allocataire À la CAF de Mâcon, l'effort a porté principalement sur l'amélioration de la relation avec le "client" allocataire. Il reste à trouver, à la base, des moyens réels d'implication du personnel et, au sommet, ceux d'une véritable délégation de responsabilité. GILLES SIMONNET DIRECTEUR DE LA CAF DE MACON PROPOS RECUEILLIS PAR DOMINIQUE LALLEMAND Comment
service public, elle est possible. N [texte_manquant] N° 1 Au plan national, avait été constitué un organisme de droit privé de représentation et de défense des intérêts de l'institution des allocations familiales : l'UNCAF (Union nationale des caisses d'Allocations familiales), qui était l'interprète des CAF auprès des pouvoirs publics et leur apportait une aide technique dans les divers secteurs de leur activité. À partir du 1er juillet 1969, les tâches auparavant assumées par l'UNCAF (dont la dissolution fut prononcée par l'assemblée générale extraordinaire du 26 juin 1969) ont été reprises par la CNAF. Priorité à l'allocataire À la CAF de Mâcon, l'effort a porté principalement sur l'amélioration de la relation avec le "client" allocataire. Il reste à trouver, à la base, des moyens réels d'implication du personnel et, au sommet, ceux d'une véritable délégation de responsabilité. GILLES SIMONNET DIRECTEUR DE LA CAF DE MACON PROPOS RECUEILLIS PAR DOMINIQUE LALLEMAND Comment la modernisation du service public se traduit-elle dans une "entreprise" telle qu'une caisse d'Allocations familiales ? Je crois que la modernisation, c'est d'abord et surtout une démarche quotidienne pour éviter le gaspillage, les erreurs. Cela implique une organisation différente du travail. Dans une caisse d'Allocations familiales, il ne faut pas oublier que les cotisations versées par les usagers leur sont destinées en priorité sous forme de prestations. Les frais de gestion sont prélevés sur ce qui leur revient. Nous avons donc, à la source, une obligation de prélever le moins possible de façon à redistribuer le plus possible au destinataire naturel. Ce qui veut dire qu'il faut trouver un compromis entre l'amélioration du service apporté aux allocataires et un coût raisonnable. Ce sont des limites auxquelles une entreprise privée n'est pas confrontée de la même façon. Nos objectifs ne sont pas de même nature. De plus, les règles de fonctionnement d'une caisse lui sont imposées de l'extérieur. C'est une autre contrainte majeure qui nous différencie du privé. En revanche, les moyens à mettre en œuvre ne sont pas forcément différents. A quoi avez-vous abouti à Mâcon ? En matière d'accueil physique des allocataires par exemple, la caisse était excentrée. Nous