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le développement de certaines formes de pauvreté nouvelle. Ainsi en va-t-il du phénomène de recohabitation ou de décohabitation différée que l’on note chez nombre de jeunes en cherchant auprès de leurs familles une protection contre les conséquences matérielles et psychologiques des difficultés d’embauche qu’ils rencontrent, ils font jouer des solidarités privées qui complètent un dispositif public qui leur est peu favorable, et, ce faisant, ils limitent l’extension de la pauvreté, du moins de celle calculée par ménage, c’est-à-dire par cellule financièrement autonome. Mais ce qu’il faut souligner, c’est que la crise économique est doublement responsable de l’extension de la pauvreté. En effet, non seulement elle crée directement de nouveaux pauvres, mais elle ôte simultanément à la collectivité les moyens financiers qui auraient permis de prendre le relais des ressources individuelles soudain défaillantes. Pire, la crise économique actuelle, en mettant en relief l’incapacité du système de protection sociale à couvrir efficacement les besoins élémentaires de toute la population, conduit à la mise en accusation de l’Etat-Providence, à la fois par ceux qui en attendent davantage et par ceux qui en assurent le financement. En effet, sur le terrain, la multiplication des situations individuelles de détresse est souvent rattachée de façon immédiate et cas par cas aux brèches de notre système de protection sociale, formé de grands blocs (vieillesse, maladie, maternité, chômage, etc.) entre lesquels demeurent des interstices. C’est alors, par delà les causes macroéconomiques profondes de la crise, l’inadaptation partielle de la protection sociale qui paraît génératrice de nouvelles pauvretés. A preuve les efforts que déployent les services sociaux pour trouver des solutions aux problèmes des gens qui viennent leur demander assistance bien souvent on commence par essayer toutes les possibilités, parfois méconnues, qu’offrent les multiples institutions sociales et quand on a épuisé les prestations légales et celles pour lesquelles il existe un certain pouvoir d’appréciation, le seul recours est la charité, par appel cas par cas ou globalement à la générosité du public. Aussi l’impression demeure-t-elle forte d’une coresponsabilité de la crise économique et des failles du système de protection sociale impression d’inefficacité par conséquent, mais aussi de non-équité pourquoi
et cas par cas aux brèches de notre système de protection sociale, formé de grands blocs (vieillesse, maladie, maternité, chômage, etc.) entre lesquels demeurent des interstices. C’est alors, par delà les causes macroéconomiques profondes de la crise, l’inadaptation partielle de la protection sociale qui paraît génératrice de nouvelles pauvretés. A preuve les efforts que déployent les services sociaux pour trouver des solutions aux problèmes des gens qui viennent leur demander assistance bien souvent on commence par essayer toutes les possibilités, parfois méconnues, qu’offrent les multiples institutions sociales et quand on a épuisé les prestations légales et celles pour lesquelles il existe un certain pouvoir d’appréciation, le seul recours est la charité, par appel cas par cas ou globalement à la générosité du public. Aussi l’impression demeure-t-elle forte d’une coresponsabilité de la crise économique et des failles du système de protection sociale impression d’inefficacité par conséquent, mais aussi de non-équité pourquoi le système semble-t-il si bien protéger certains et si mal d’autres ? Ce sentiment d’inégalité est d’autant plus fort que les origines largement socio-historiques des différences de protection sociale d’un régime à l’autre rendent souvent illisibles les raisons proprement économiques des inégalités de traitement. COMBIEN DE NOUVEAUX PAUVRES ? * DES OBSTACLES STATISTIQUES Si on voulait réellement savoir combien il y a de pauvres en France, qui ils sont, si leur situation relève ou non de la pauvreté persistante et quelle est l’efficacité des mesures prises en leur faveur, il faudrait un instrument d’observation qui réponde à deux conditions Être représentatif au niveau national, quitte à ce que, dans l’échantillon, soient sur-représentées les catégories défavorisées, afin que, malgré leur faible importance relative, on puisse en faire une étude fine cette exigence de représentativité, par opposition aux échantillons composés exclusivement de pauvres, est nécessaire pour éviter d’enfermer les pauvres dans un ghetto statistique qui interdirait notamment d’analyser les transitions entre pauvreté et non-pauvreté. Être de nature longitudinale, c’est-à-dire que les mêmes personnes soient réinterrogées à intervalles réguliers ceci dans le but également d’analyser la dynamique des pauvretés. Cet objectif, mineur quand on ne qualifiait de pauvres que les familles connaissant la
DES OBSTACLES STATISTIQUES Si on voulait réellement savoir combien il y a de pauvres en France, qui ils sont, si leur situation relève ou non de la pauvreté persistante et quelle est l’efficacité des mesures prises en leur faveur, il faudrait un instrument d’observation qui réponde à deux conditions Être représentatif au niveau national, quitte à ce que, dans l’échantillon, soient sur-représentées les catégories défavorisées, afin que, malgré leur faible importance relative, on puisse en faire une étude fine cette exigence de représentativité, par opposition aux échantillons composés exclusivement de pauvres, est nécessaire pour éviter d’enfermer les pauvres dans un ghetto statistique qui interdirait notamment d’analyser les transitions entre pauvreté et non-pauvreté. Être de nature longitudinale, c’est-à-dire que les mêmes personnes soient réinterrogées à intervalles réguliers ceci dans le but également d’analyser la dynamique des pauvretés. Cet objectif, mineur quand on ne qualifiait de pauvres que les familles connaissant la pauvreté de génération en génération, devient très important à partir du moment où, comme on l’a vu, une des questions centrales actuellement est celle du devenir des nouveaux pauvres vont-ils sombrer dans une pauvreté multidimensionnelle classique ou, après une phase de privations, retrouver les revenus leur permettant d’échapper à la pauvreté ? Or l’enquête de l’INSEE sur les situations défavorisées dans les modes de vie individuels, comme la récente enquête CERC-INED sur les mères de famille, répond bien à la première condition, mais pas à la seconde tandis que, lorsque l’enquête est conçue de façon longitudinale, la représentativité n’est que partielle (cas des allocataires des Caisses d’allocations familiales et cas de l’échantillon du Service statistique du Ministère, au ministère des Affaires sociales et de la Solidarité, pour l’étude des retraites). Seule l’enquête du CREDOC sur les opinions des Français quant à leurs conditions de vie et leurs aspirations satisfait actuellement nos deux conditions, mais son contenu ne permet pas une analyse très fouillée des phénomènes qui nous occupent ici. Pénurie donc d’instruments d’observation de la réalité au bas de l’échelle sociale indigence corrélative des estimations concernant les « groupes fragiles » repli des chercheurs, en mal d’informations disponibles, sur des
pauvreté ? Or l’enquête de l’INSEE sur les situations défavorisées dans les modes de vie individuels, comme la récente enquête CERC-INED sur les mères de famille, répond bien à la première condition, mais pas à la seconde tandis que, lorsque l’enquête est conçue de façon longitudinale, la représentativité n’est que partielle (cas des allocataires des Caisses d’allocations familiales et cas de l’échantillon du Service statistique du Ministère, au ministère des Affaires sociales et de la Solidarité, pour l’étude des retraites). Seule l’enquête du CREDOC sur les opinions des Français quant à leurs conditions de vie et leurs aspirations satisfait actuellement nos deux conditions, mais son contenu ne permet pas une analyse très fouillée des phénomènes qui nous occupent ici. Pénurie donc d’instruments d’observation de la réalité au bas de l’échelle sociale indigence corrélative des estimations concernant les « groupes fragiles » repli des chercheurs, en mal d’informations disponibles, sur des sources institutionnelles ce ne sont plus dès lors les pauvres qui sont étudiés, mais certaines « clientèles » spécifiques (les personnes indemnisées par les ASSEDIC, la clientèle de l’Aide sociale à l’Enfance, les femmes recevant l’Allocation de Parent isolé, les familles que connaissent les militants d’ATD ou les bénévoles du Secours catholique, etc.). Échappent de ce fait aux recensions administratives les personnes qui, ne relevant pas de telle ou telle institution, passent à travers les mailles du filet du système de protection sociale ce qui, on en conviendra, est particulièrement gênant quand c'est la pauvreté qui est l'objet de l'étude. D'où l'ignorance dans laquelle on se trouve, par exemple, des personnes qui ont droit à des prestations et qui ne font pas valoir leurs droits (bénéficiaires seulement potentiels) ce qui fait que, pour compléter les revenus figurant sur les déclarations fiscales (qui excluent les transferts sociaux), les experts sont contraints de supposer que tous les droits sont exercés ce qui est faire bon marché, malgré les efforts d'information des Caisses, des multiples causes d'abstention (analphabétisme, problèmes de motricité et de mobilité, crainte de stigmatisation, assimilation dignité-non recours à l'assistance). Somme toute, on est relativement mal armé, en France aujourd'hui, pour
Secours catholique, etc.). Échappent de ce fait aux recensions administratives les personnes qui, ne relevant pas de telle ou telle institution, passent à travers les mailles du filet du système de protection sociale ce qui, on en conviendra, est particulièrement gênant quand c'est la pauvreté qui est l'objet de l'étude. D'où l'ignorance dans laquelle on se trouve, par exemple, des personnes qui ont droit à des prestations et qui ne font pas valoir leurs droits (bénéficiaires seulement potentiels) ce qui fait que, pour compléter les revenus figurant sur les déclarations fiscales (qui excluent les transferts sociaux), les experts sont contraints de supposer que tous les droits sont exercés ce qui est faire bon marché, malgré les efforts d'information des Caisses, des multiples causes d'abstention (analphabétisme, problèmes de motricité et de mobilité, crainte de stigmatisation, assimilation dignité-non recours à l'assistance). Somme toute, on est relativement mal armé, en France aujourd'hui, pour mesurer les phénomènes touchant aux diverses formes de pauvreté et aux liens qu'elles entretiennent entre elles et avec les situations de non-pauvreté. Mais cette ignorance est-elle fortuite ou résulte-t-elle simplement du fait que les responsables s'estiment actuellement suffisamment informés, compte tenu du peu de marge de manœuvre que leur laissent les contraintes financières qui ensergent les politiques sociales dans un véritable corset ? Davantage d'information, alors que l'on estime ne pas pouvoir faire grand-chose de plus, ne ferait qu'aviver des amertumes. LES OBSTACLES ÉCONOMIQUES ET POLITIQUES On peut considérer que, si la lutte contre les nouvelles pauvretés se heurte essentiellement à un obstacle économique, une action efficace contre la pauvreté persistante rencontre de surcroît un obstacle politique. En effet, réduire par un traitement économique l'ampleur des nouvelles pauvretés supposerait le retour à une croissance de plein emploi, ce que la contrainte extérieure rend bien improbable et la réduire par un traitement social impliquerait, compte tenu de l'importance numérique de la population concernée et compte tenu des effets d'appel exercés par toute augmentation de la « générosité sociale », des transferts dont la masse requerrait des financements incompatibles avec l'engagement solennel du Président de la République de stabiliser, voire de réduire
les contraintes financières qui ensergent les politiques sociales dans un véritable corset ? Davantage d'information, alors que l'on estime ne pas pouvoir faire grand-chose de plus, ne ferait qu'aviver des amertumes. LES OBSTACLES ÉCONOMIQUES ET POLITIQUES On peut considérer que, si la lutte contre les nouvelles pauvretés se heurte essentiellement à un obstacle économique, une action efficace contre la pauvreté persistante rencontre de surcroît un obstacle politique. En effet, réduire par un traitement économique l'ampleur des nouvelles pauvretés supposerait le retour à une croissance de plein emploi, ce que la contrainte extérieure rend bien improbable et la réduire par un traitement social impliquerait, compte tenu de l'importance numérique de la population concernée et compte tenu des effets d'appel exercés par toute augmentation de la « générosité sociale », des transferts dont la masse requerrait des financements incompatibles avec l'engagement solennel du Président de la République de stabiliser, voire de réduire à brève échéance, la part des prélèvements obligatoires dans le PIB (Produit intérieur brut). Autrement dit, le rétablissement des grands équilibres macroéconomiques est la priorité de l'heure. Doit-on en conclure qu'il faut, au mieux, raisonner à législation sociale constante, et qu'on ne peut, notamment, guère espérer la mise en place rapide du « revenu de soutien social » préconisé par le Rapport Oheix ? Ce serait grave, bien sûr, au premier chef pour les personnes concernées, mais également pour la collectivité, car, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour enrayer de façon précoce la dégénérescence des nouvelles pauvretés, on s'expose, pour l'avenir, à des coûts bien plus considérables, lorsqu'on voudra tenter d'arracher ces personnes à la pauvreté multidimensionnelle qui sera devenue leur lot. On ne peut donc pour l'instant qu'espérer que, aux yeux des responsables, vaincre les nouvelles pauvretés ne soit pas considéré comme un objectif hors de portée pour des raisons de rigueur économique. Mais la situation nous paraît moins favorable encore du côté de la grande pauvreté. En effet, à l'obstacle économique s'ajoutent de fortes réticences d'ordre politique, le plus souvent non dites reflétant les attitudes d'une partie de leurs électeurs, les élus de toutes tendances politiques
rapide du « revenu de soutien social » préconisé par le Rapport Oheix ? Ce serait grave, bien sûr, au premier chef pour les personnes concernées, mais également pour la collectivité, car, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour enrayer de façon précoce la dégénérescence des nouvelles pauvretés, on s'expose, pour l'avenir, à des coûts bien plus considérables, lorsqu'on voudra tenter d'arracher ces personnes à la pauvreté multidimensionnelle qui sera devenue leur lot. On ne peut donc pour l'instant qu'espérer que, aux yeux des responsables, vaincre les nouvelles pauvretés ne soit pas considéré comme un objectif hors de portée pour des raisons de rigueur économique. Mais la situation nous paraît moins favorable encore du côté de la grande pauvreté. En effet, à l'obstacle économique s'ajoutent de fortes réticences d'ordre politique, le plus souvent non dites reflétant les attitudes d'une partie de leurs électeurs, les élus de toutes tendances politiques se sont toujours montrés méfiants à l'égard du Quart Monde et, dans le monde du travail, les syndicats ont du mal à ne pas se faire l'écho de l'hostilité latente d'une partie de leur base à l'endroit des sous-prolétaires, ce « Lumpenproletariat » dont K. Marx dénonçait le manque de conscience de classe et les excès en tous genres, qui ternissaient l'image sociale des autres ouvriers. Et pourtant il y a urgence, si on ne veut pas que des couches sociales entières glissent dans la misère et l'assistance. ACTIONS ET INACTIONS Assurément, les pouvoirs publics se montrent soucieux de la montée de la pauvreté, et un certain nombre de mesures ont été mises en œuvre. Ainsi les opérations de restructuration industrielle sont-elles toujours accompagnées d'un volet social mais, même si le dispositif prévoit des aides destinées à soutenir l'activité locale générale, le sort des salariés de l'industrie concernée est souvent plus enviable que celui des personnes travaillant dans les activités de toutes sortes qui gravitaient autour du secteur touché par la crise. De multiples mesures ont également été prises pour préserver, voire améliorer, au bas de l'échelle, les revenus primaires (ex. SMIC, intérêts de l'épargne populaire) et secondaires (prestations sociales
conscience de classe et les excès en tous genres, qui ternissaient l'image sociale des autres ouvriers. Et pourtant il y a urgence, si on ne veut pas que des couches sociales entières glissent dans la misère et l'assistance. ACTIONS ET INACTIONS Assurément, les pouvoirs publics se montrent soucieux de la montée de la pauvreté, et un certain nombre de mesures ont été mises en œuvre. Ainsi les opérations de restructuration industrielle sont-elles toujours accompagnées d'un volet social mais, même si le dispositif prévoit des aides destinées à soutenir l'activité locale générale, le sort des salariés de l'industrie concernée est souvent plus enviable que celui des personnes travaillant dans les activités de toutes sortes qui gravitaient autour du secteur touché par la crise. De multiples mesures ont également été prises pour préserver, voire améliorer, au bas de l'échelle, les revenus primaires (ex. SMIC, intérêts de l'épargne populaire) et secondaires (prestations sociales sous conditions de ressources). Sur le thème spécifique de la pauvreté, deux missions orientées vers l'action ont été confiées à des hauts fonctionnaires (D. Charvet, magistrat et membre du cabinet de Mme Questiaux, en 1981, et J.F. Larger, conseiller référendaire à la Cour des Comptes, en janvier 1982) deux missions d'étude, l'une consacrée à la grande pauvreté et l'autre à l'illettrisme, ont débouché sur des rapports et sur des trains de mesures décidées en Conseil des Ministres (respectivement en janvier 1983 et en janvier 1984). De nombreuses dispositions ponctuelles ont été prises pour aider les familles en difficulté temporaire de logement, pour assurer la continuité du versement des prestations familiales, particulièrement en cas de changement de Caisse ou de rupture de la cellule familiale, pour la mise en place, par les organismes HLM, de services sociaux pour les familles en difficulté, pour permettre la sous-location, par des associations, d'appartements HLM à des personnes qui ne savent où aller (loi Quillot), etc. Il faut également mentionner une importante tentative d'attaque frontale (c'est-à-dire non limitée à un aspect) de la précarité et de la pauvreté, dans la ligne du programme Habitat et Vie sociale (Programme d'Action prioritaire N. 21 du VIIe Plan).
d'étude, l'une consacrée à la grande pauvreté et l'autre à l'illettrisme, ont débouché sur des rapports et sur des trains de mesures décidées en Conseil des Ministres (respectivement en janvier 1983 et en janvier 1984). De nombreuses dispositions ponctuelles ont été prises pour aider les familles en difficulté temporaire de logement, pour assurer la continuité du versement des prestations familiales, particulièrement en cas de changement de Caisse ou de rupture de la cellule familiale, pour la mise en place, par les organismes HLM, de services sociaux pour les familles en difficulté, pour permettre la sous-location, par des associations, d'appartements HLM à des personnes qui ne savent où aller (loi Quillot), etc. Il faut également mentionner une importante tentative d'attaque frontale (c'est-à-dire non limitée à un aspect) de la précarité et de la pauvreté, dans la ligne du programme Habitat et Vie sociale (Programme d'Action prioritaire N. 21 du VIIe Plan). Il s'agit de l'opération de réhabilitation des banlieues (sous les auspices de la Commission nationale pour le Développement social, ex-commission Dubedout, présidée désormais par R. Pesce) cette opération a été qualifiée de « priorité nationale » et de « l'un des grands projets du septennat ». Du côté des collectivités locales, l'effort financier est souvent très important. Pour s'en convaincre, il n'est que de voir la croissance considérable des sommes que les municipalités et les départements ont allouées ces dernières années aux BAS pour faire face à l'afflux des demandes de secours. Mais l'ampleur de l'action est-elle à l'image de celle du phénomène ? Il est difficile de le savoir, alors qu'un décompte en termes de seuils de pauvreté donnerait immédiatement une première idée de l'évolution annuelle du nombre de pauvres et de la masse de revenus qu'il faudrait leur distribuer pour porter leurs ressources au-delà de ces seuils (poverty gap). Il est vrai que la lente mise en place actuelle de la décentralisation peut être à la source d'un certain attentisme. Cette réforme va en effet bouleverser la répartition traditionnelle des compétences entre l'Etat et les collectivités locales en particulier, même si certaines attributions concernant l'aide sociale relèvent du
locales, l'effort financier est souvent très important. Pour s'en convaincre, il n'est que de voir la croissance considérable des sommes que les municipalités et les départements ont allouées ces dernières années aux BAS pour faire face à l'afflux des demandes de secours. Mais l'ampleur de l'action est-elle à l'image de celle du phénomène ? Il est difficile de le savoir, alors qu'un décompte en termes de seuils de pauvreté donnerait immédiatement une première idée de l'évolution annuelle du nombre de pauvres et de la masse de revenus qu'il faudrait leur distribuer pour porter leurs ressources au-delà de ces seuils (poverty gap). Il est vrai que la lente mise en place actuelle de la décentralisation peut être à la source d'un certain attentisme. Cette réforme va en effet bouleverser la répartition traditionnelle des compétences entre l'Etat et les collectivités locales en particulier, même si certaines attributions concernant l'aide sociale relèvent du pouvoir central, l'Assemblée départementale va être dotée de responsabilités majeures dans le domaine social. En tout cas, cette dissémination des centres de décision risque de ne pas être propice à une vision plus claire des dispositifs antipauvreté et de leurs effets. Aussi suggérons-nous la mise en place d'une structure permanente mais légère, indépendante de l'Administration mais travaillant en étroite collaboration avec elle, dont la mission serait précisément l'évaluation de l'efficacité des politiques de lutte contre la précarité et la pauvreté. Elle remettrait annuellement un rapport au Président de la République, rapport qui serait rendu public. Sa première tâche serait sans doute d'examiner les suites qui ont été données aux recommandations du Rapport Oheix, en particulier en ce qui concerne les mesures peu coûteuses mais essentielles comme celles favorisant l'instauration d'une « régularité absolue de versement des revenus de substitution et de complément ». S'il est de surcroît un phénomène qui n'ajoute pas beaucoup aux chances de mise en œuvre d'une politique vigoureuse de lutte contre la pauvreté et la précarité, c'est assurément l'attitude apparemment résignée, et plutôt individualiste, de bien des personnes concernées, attitude qui contraste avec le tintamarre actuel des revendications corporatives. Que peuvent espérer obtenir ces pauvres silencieux