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de gestion inverses : acceptation plus large des candidats des CIL, souvent des ouvriers étrangers et leurs familles proposés par les entreprises, mais aussi loyers plus élevés, prise en charge par le locataire des réparations qui lui incombent, mise en œuvre des procédures d'expulsion en cas de dette de loyer, avec l'espoir éventuel du paiement du loyer par l'Etat au cas où la procédure n'irait pas à son terme. Cette politique sélective se renforce compte tenu des problèmes financiers. On est tenté de redresser la situation en excluant les candidats à risques. La préfecture n'est pas mieux traitée par les SA que par les offices, et ses contingents ne sont, sauf exceptions, guère respectés, celle-ci ne recevant souvent que les logements dont les autres réservataires ne voudraient pas, ses candidats, jugés trop démunis ou marginaux, sont le plus souvent écartés. La crise financière, la dégradation d'ensembles liés à la perte massive d'emplois, les lois de décentralisation intégrant dans la DGE les subventions du Fau et la nécessité pour les communes de faire face seules à la crise de leurs logements sociaux ont amené un changement profond d'attitude des élus, anciens ou nouveaux depuis les cinq ou six dernières années. La convergence se manifeste aussi bien dans le traitement des candidatures aux logements qu'à l'égard des locataires : fin de la gratuité de l'entretien là où il était en vigueur, responsabilisation des occupants par une mise à leur compte des charges collectives, exigence plus grande dans la perception des loyers, accroissement du nombre d'expulsions effectivement pratiquées, réduction des zones de turbulence en fractionnant les grands appartements, F5 devenus F4 ou F2, afin de réduire le nombre de familles nombreuses le plus souvent étrangères. Bien des élus comme des responsables d'organismes privés pensent parvenir à redresser la situation dans leur propre parc en fermant l'accès à tous les candidats à risques. Ainsi voit-on des villes multiplier les clubs et les aides pour les personnes du troisième âge, et y engloutir des sommes considérables et, en même temps, refuser de loger les familles lourdes, ou difficiles que leur adressent leurs propres assistantes sociales,
convergence se manifeste aussi bien dans le traitement des candidatures aux logements qu'à l'égard des locataires : fin de la gratuité de l'entretien là où il était en vigueur, responsabilisation des occupants par une mise à leur compte des charges collectives, exigence plus grande dans la perception des loyers, accroissement du nombre d'expulsions effectivement pratiquées, réduction des zones de turbulence en fractionnant les grands appartements, F5 devenus F4 ou F2, afin de réduire le nombre de familles nombreuses le plus souvent étrangères. Bien des élus comme des responsables d'organismes privés pensent parvenir à redresser la situation dans leur propre parc en fermant l'accès à tous les candidats à risques. Ainsi voit-on des villes multiplier les clubs et les aides pour les personnes du troisième âge, et y engloutir des sommes considérables et, en même temps, refuser de loger les familles lourdes, ou difficiles que leur adressent leurs propres assistantes sociales, les dirigeant vers le fichier des mal logés de la préfecture ou de l'office départemental d'HLM. Le gonflement du fichier des mal logés reflète ainsi les politiques sélectives des collectivités, car chaque élu choisit autant que possible les bons candidats et rejette les indésirables vers la préfecture ou vers les autres collectivités, tout en déniant à celle-ci un droit de retour. Etre adressé à la préfecture par une mairie, c'est être marqué d'un refus d'admission et envoyé chez les autres, c'est-à-dire nulle part. Les listes s'allongent sur les fichiers préfectoraux de candidats sans espoir de réponse que l'on recense dans des squats, des cabanes, des caravanes ou des foyers d'organismes caritatifs, et dont on perd la trace, faute de domicile fixe. De plus en plus nombreux sont ceux qui ne semblent pas donner de garanties de stabilité suffisantes : chômeurs, candidats ne subsistant que grâce à diverses allocations, familles d'origine étrangère, employés à contrats à durée déterminée. L'évolution vers une société à deux vitesses place ainsi les élus devant une situation que leur récente autonomie financière les amène à traiter avec une rigueur nouvelle. Faire coïncider gestion et social Tous les acteurs publics ou privés sont ainsi confrontés à une
autres collectivités, tout en déniant à celle-ci un droit de retour. Etre adressé à la préfecture par une mairie, c'est être marqué d'un refus d'admission et envoyé chez les autres, c'est-à-dire nulle part. Les listes s'allongent sur les fichiers préfectoraux de candidats sans espoir de réponse que l'on recense dans des squats, des cabanes, des caravanes ou des foyers d'organismes caritatifs, et dont on perd la trace, faute de domicile fixe. De plus en plus nombreux sont ceux qui ne semblent pas donner de garanties de stabilité suffisantes : chômeurs, candidats ne subsistant que grâce à diverses allocations, familles d'origine étrangère, employés à contrats à durée déterminée. L'évolution vers une société à deux vitesses place ainsi les élus devant une situation que leur récente autonomie financière les amène à traiter avec une rigueur nouvelle. Faire coïncider gestion et social Tous les acteurs publics ou privés sont ainsi confrontés à une exigence contradictoire qui pèse sur l'ensemble du secteur du logement : mettre en place une politique rigoureuse et faire des économies de gestion pour réduire les charges. Et tenter d'élargir l'offre de logements aux démunis sans mettre en péril l'équilibre financier des organismes. Plusieurs avancées ont été faites dans ce sens. À l'instigation du Comité pour la rationalisation de la gestion des HLM mis en place par la direction de la construction au ministère de l'Équipement, les organismes ont été invités à mettre en œuvre des politiques financières plus rigoureuses et à s'informatiser. L'objectif étant de réduire la vacance, souvent importante, de réduire les délais de réaction aux impayés et ainsi d'améliorer l'équilibre financier tout en réagissant plus rapidement aux situations des occupants en difficulté. Laisser s'accumuler les dettes était en effet courir le risque de les voir atteindre un montant tel que les aides des commissions diverses ne suffiraient plus à redresser la situation. Cependant, réagir dès le deuxième ou troisième mois d'impayés par un passage au contentieux est aussi soumettre au risque d'un jugement d'expulsion plus rapidement un ménage subissant des difficultés temporaires. L'expulsion elle-même peut être un moyen pour les organismes de reporter la charge du loyer
sens. À l'instigation du Comité pour la rationalisation de la gestion des HLM mis en place par la direction de la construction au ministère de l'Équipement, les organismes ont été invités à mettre en œuvre des politiques financières plus rigoureuses et à s'informatiser. L'objectif étant de réduire la vacance, souvent importante, de réduire les délais de réaction aux impayés et ainsi d'améliorer l'équilibre financier tout en réagissant plus rapidement aux situations des occupants en difficulté. Laisser s'accumuler les dettes était en effet courir le risque de les voir atteindre un montant tel que les aides des commissions diverses ne suffiraient plus à redresser la situation. Cependant, réagir dès le deuxième ou troisième mois d'impayés par un passage au contentieux est aussi soumettre au risque d'un jugement d'expulsion plus rapidement un ménage subissant des difficultés temporaires. L'expulsion elle-même peut être un moyen pour les organismes de reporter la charge du loyer sur les crédits préfectoraux : le refus d'expulser avec l'aide de la force publique par le préfet entraîne en effet la prise en charge par le ministère de l'Intérieur du loyer de la famille maintenue dans les lieux. Ce mécanisme qui fonctionnait bien jusqu'à une période récente perd de son efficacité protectrice avec la multiplication des situations d'impayés, et les limites des crédits octroyés au préfet. Aussi les jugements d'expulsion exécutés sont-ils de plus en plus fréquents sans que soit assortie une obligation de relogement. La modernisation de la gestion est alors facteur aggravant de la rigueur exercée à l'encontre des occupants en difficulté. Toutefois de multiples procédures sont mises sur pied pour y remédier, depuis les multiples commissions d'impayés jusqu'au fonds départemental pour le logement prévu par la loi Besson du 31 mai 1990, consacrée au logement des démunis. Modernisation peut signifier rapprocher les textes des pratiques, lorsque ceux-ci s'avéraient inadaptés ou injustes : les organismes logeant des locataires bénéficiaires de l'APL devaient dès l'apparition d'un impayé le signaler à la CAF qui, à son tour, devait suspendre le versement du montant de l'aide. Cette mesure, destinée à lier l'octroi de l'aide à l'effort du bénéficiaire, était défavorable aux
efficacité protectrice avec la multiplication des situations d'impayés, et les limites des crédits octroyés au préfet. Aussi les jugements d'expulsion exécutés sont-ils de plus en plus fréquents sans que soit assortie une obligation de relogement. La modernisation de la gestion est alors facteur aggravant de la rigueur exercée à l'encontre des occupants en difficulté. Toutefois de multiples procédures sont mises sur pied pour y remédier, depuis les multiples commissions d'impayés jusqu'au fonds départemental pour le logement prévu par la loi Besson du 31 mai 1990, consacrée au logement des démunis. Modernisation peut signifier rapprocher les textes des pratiques, lorsque ceux-ci s'avéraient inadaptés ou injustes : les organismes logeant des locataires bénéficiaires de l'APL devaient dès l'apparition d'un impayé le signaler à la CAF qui, à son tour, devait suspendre le versement du montant de l'aide. Cette mesure, destinée à lier l'octroi de l'aide à l'effort du bénéficiaire, était défavorable aux organismes, car elle aggravait leur déficit, et aux ménages, dont elle accroissait la dette. Sa mise en pratique était fonction du montant de l'APL et bien souvent elle était ignorée par les services. Aussi, sur ce point, la modification de la législation a rapproché les critères de bonne gestion de ceux de justice et de transparence. L'APL peut continuer à être versée, et la famille ainsi maintenue plus longtemps dans son logement. L'effort actuel pour améliorer le logement des personnes qui, de plus en plus nombreuses, entrent dans le cercle vicieux de la pénurie, s'oriente par ailleurs dans trois directions : les procédures contractuelles entre un organisme et diverses personnes morales ou physiques apportant des garanties de loyer pour des personnes à risque ; des dispositifs comme le plan d'action départemental ou le protocole d'occupation du patrimoine social qui visent à accueillir un plus grand nombre d'exclus dans le parc social existant, sous l'autorité notamment du représentant de l'État dans le département ; des dispositifs qui s'efforcent d'augmenter la part du parc privé consacrée au logement des ménages les plus défavorisés. Bail "glissant" De nombreux offices, OPAC et sociétés anonymes, tentent de se prémunir contre le risque d'insolvabilité des candidats.
ceux de justice et de transparence. L'APL peut continuer à être versée, et la famille ainsi maintenue plus longtemps dans son logement. L'effort actuel pour améliorer le logement des personnes qui, de plus en plus nombreuses, entrent dans le cercle vicieux de la pénurie, s'oriente par ailleurs dans trois directions : les procédures contractuelles entre un organisme et diverses personnes morales ou physiques apportant des garanties de loyer pour des personnes à risque ; des dispositifs comme le plan d'action départemental ou le protocole d'occupation du patrimoine social qui visent à accueillir un plus grand nombre d'exclus dans le parc social existant, sous l'autorité notamment du représentant de l'État dans le département ; des dispositifs qui s'efforcent d'augmenter la part du parc privé consacrée au logement des ménages les plus défavorisés. Bail "glissant" De nombreux offices, OPAC et sociétés anonymes, tentent de se prémunir contre le risque d'insolvabilité des candidats. Ils ont ainsi mis au point des dispositifs de sécurité. L'un des plus répandus est le système de la convention passée avec une mutuelle de logement ou une association qui se porte caution pour une période de deux ans pour les candidats qu'elle propose, candidats disposant de ressources faibles mais surtout irrégulières ou précaires, comme l'aide au parent isolé qui prend fin dès que l'enfant atteint l'âge de trois ans. La caution d'une personne physique ou morale est alors exigée. On voit ainsi des associations diverses (aide aux mères célibataires, aux travailleurs d'origine étrangère, organisations caritatives comme le Secours catholique), ou même des bureaux d'aide sociale de municipalités pour les candidats très défavorisés qui signent des engagements assortis le plus souvent d'une assurance de suivi social pendant la période prévue (en général deux ans). Après deux ans, le bail passe au locataire : c'est le bail "glissant". Cette formule a permis d'aider un très grand nombre de candidats qui, seuls, auraient été rejetés. Dans le cas où le garant est une personne physique, la garantie de caution solidaire est pour la durée du bail, et de plus en plus souvent on demande la couverture de deux personnes. Celles-ci doivent être
surtout irrégulières ou précaires, comme l'aide au parent isolé qui prend fin dès que l'enfant atteint l'âge de trois ans. La caution d'une personne physique ou morale est alors exigée. On voit ainsi des associations diverses (aide aux mères célibataires, aux travailleurs d'origine étrangère, organisations caritatives comme le Secours catholique), ou même des bureaux d'aide sociale de municipalités pour les candidats très défavorisés qui signent des engagements assortis le plus souvent d'une assurance de suivi social pendant la période prévue (en général deux ans). Après deux ans, le bail passe au locataire : c'est le bail "glissant". Cette formule a permis d'aider un très grand nombre de candidats qui, seuls, auraient été rejetés. Dans le cas où le garant est une personne physique, la garantie de caution solidaire est pour la durée du bail, et de plus en plus souvent on demande la couverture de deux personnes. Celles-ci doivent être solvables, ne pas avoir de dettes de loyers, et ne pas avoir comme revenu une pension de retraite, par nature insaisissable, cas fréquent des parents du demandeur. Une personne disposant de 7 000 francs de revenu mensuel est considérée comme un garant valable. La loi Besson Les dispositifs comme le plan d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDAL) et les POPS (protocole d'occupation du patrimoine social) prévus par la loi Besson buttent contre des difficultés liées aux lacunes de la connaissance dans le domaine du logement des défavorisés et devant le décalage croissant entre l'offre et la demande. Le premier, le PDAL, confié au préfet et au président du Conseil général, analyse les besoins et fixe, Comment accueillir les exclus sans renforcer les ghettos ? par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre : centralisation des demandes, création d'offres supplémentaires, mise en place d'aides financières et de mesures d'accompagnement social spécifiques. Il s'accompagne d'un fonds de solidarité dit le fonds départemental financé par l'État et le département, qui permet d'accorder cautions, prêts, garanties et subventions aux personnes en difficulté ; les associations peuvent participer au financement. Son action est déjà très sensible dans de nombreux départements, pour répondre à des
plan d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDAL) et les POPS (protocole d'occupation du patrimoine social) prévus par la loi Besson buttent contre des difficultés liées aux lacunes de la connaissance dans le domaine du logement des défavorisés et devant le décalage croissant entre l'offre et la demande. Le premier, le PDAL, confié au préfet et au président du Conseil général, analyse les besoins et fixe, Comment accueillir les exclus sans renforcer les ghettos ? par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre : centralisation des demandes, création d'offres supplémentaires, mise en place d'aides financières et de mesures d'accompagnement social spécifiques. Il s'accompagne d'un fonds de solidarité dit le fonds départemental financé par l'État et le département, qui permet d'accorder cautions, prêts, garanties et subventions aux personnes en difficulté ; les associations peuvent participer au financement. Son action est déjà très sensible dans de nombreux départements, pour répondre à des situations d'urgence notamment. Le second est une procédure contractuelle lancée à l'initiative du préfet auprès des acteurs du logement social dans une zone jugée sensible ; elle doit amener de la part des organismes logeurs ayant des immeubles dans ce périmètre à prendre des engagements précis d'accueil de populations démunies ou exclues et à augmenter leur action dans ce domaine. Cette procédure peut concerner un bassin d'emploi, une agglomération, une commune ou un quartier. Elle donne lieu à des révisions régulières faisant le point de son mode de mise en œuvre. Au cas où les organismes refuseraient de signer le protocole ou ne respecteraient pas leurs engagements, le préfet serait alors en droit, ce qui est une disposition radicalement nouvelle, d'imposer des ménages aux organismes, à charge pour eux de les loger. Ces protocoles, encore dans une phase expérimentale, sont révélateurs de la difficulté de traiter de ce problème ; ils poursuivent en effet deux objectifs simultanés, l'accroissement de l'accueil des exclus, quels que soient les motifs de leur exclusion, dans le parc social, et la réduction des effets de ghetto avec leur cortège de conséquences pour les habitants : marginalisation, délinquance et/ou toxicomanie, problème de cohabitation entre groupes nationaux
ou exclues et à augmenter leur action dans ce domaine. Cette procédure peut concerner un bassin d'emploi, une agglomération, une commune ou un quartier. Elle donne lieu à des révisions régulières faisant le point de son mode de mise en œuvre. Au cas où les organismes refuseraient de signer le protocole ou ne respecteraient pas leurs engagements, le préfet serait alors en droit, ce qui est une disposition radicalement nouvelle, d'imposer des ménages aux organismes, à charge pour eux de les loger. Ces protocoles, encore dans une phase expérimentale, sont révélateurs de la difficulté de traiter de ce problème ; ils poursuivent en effet deux objectifs simultanés, l'accroissement de l'accueil des exclus, quels que soient les motifs de leur exclusion, dans le parc social, et la réduction des effets de ghetto avec leur cortège de conséquences pour les habitants : marginalisation, délinquance et/ou toxicomanie, problème de cohabitation entre groupes nationaux ou ethniques différents. Mais comment accroître le nombre des exclus accueillis sans renforcer les effets de ghetto ? Les vacances sont rares, sauf là où l'environnement est si dégradé ou si éloigné des lieux d'insertion que s'y loger est synonyme de marginalisation accentuée. Les Il est clair que les demandes de logements sociaux excèdent l'offre. accueillir dans ces lieux est renforcer ce que l'on cherche à réduire. La réflexion en termes de catégories à accueillir suppose en outre une connaissance même approximative des populations présentes dans le parc et de la demande potentielle. Or, bien des organismes soit ignorent en grande partie les situations réelles de leurs occupants, soit maintiennent un flou volontaire sur ce point.' Par ailleurs, la demande enregistrée par les organismes ou par les mairies ne représente qu'une faible partie de la demande réelle, celle qui, de par ses caractéristiques (nationalité, salaire, situation sociale...), a déjà quelque chance de se voir reconnue comme acceptable. Les autres, soit les vrais démunis, n'y figurent même pas, et sont parfois réellement difficiles à identifier, à supposer que l'on ait le souci réel de le faire. La mise en place du RMI a permis la découverte de nombreuses situations ignorées des
de logements sociaux excèdent l'offre. accueillir dans ces lieux est renforcer ce que l'on cherche à réduire. La réflexion en termes de catégories à accueillir suppose en outre une connaissance même approximative des populations présentes dans le parc et de la demande potentielle. Or, bien des organismes soit ignorent en grande partie les situations réelles de leurs occupants, soit maintiennent un flou volontaire sur ce point.' Par ailleurs, la demande enregistrée par les organismes ou par les mairies ne représente qu'une faible partie de la demande réelle, celle qui, de par ses caractéristiques (nationalité, salaire, situation sociale...), a déjà quelque chance de se voir reconnue comme acceptable. Les autres, soit les vrais démunis, n'y figurent même pas, et sont parfois réellement difficiles à identifier, à supposer que l'on ait le souci réel de le faire. La mise en place du RMI a permis la découverte de nombreuses situations ignorées des services sociaux. Ainsi en est-il de la demande errante de logement, non prise en compte parce que refusée de toutes parts. Ceux-là sont les vrais laissés-pour-compte du système actuel ; pour les repérer, il faut explorer les fichiers des centres de secours, ceux de la police, les listes de SDF... Enfin, la mise en œuvre des POPS butte sur les frontières des municipalités, la coopération intercommunale dans les domaines de l'urbanisme et du logement étant totalement inexistante. Les politiques défensives, et la volonté de ne loger que ses pauvres à soi, étant la pratique la plus répandue. Cependant, à l'initiative des préfets, sous-préfets et membres des DDE, ces protocoles se mettent en marche, et la transparence que l'on peut attendre dans ce domaine progresse, avec l'aide des fichiers CAF, sur les bénéficiaires de l'APL, des enquêtes lancées en vue d'éventuels surloyers, et la création de fichiers de la demande moins sélectifs que précédemment. La modernisation ici comme ailleurs est une affaire de longue haleine, où les rencontres multiples et un début de partenariat devraient permettre d'améliorer le service rendu au public. Mais le parcours reste hérissé d'obstacles : le guichet unique ou la mise en commun des réservations, le fichier