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oublier que les cotisations versées par les usagers leur sont destinées en priorité sous forme de prestations. Les frais de gestion sont prélevés sur ce qui leur revient. Nous avons donc, à la source, une obligation de prélever le moins possible de façon à redistribuer le plus possible au destinataire naturel. Ce qui veut dire qu'il faut trouver un compromis entre l'amélioration du service apporté aux allocataires et un coût raisonnable. Ce sont des limites auxquelles une entreprise privée n'est pas confrontée de la même façon. Nos objectifs ne sont pas de même nature. De plus, les règles de fonctionnement d'une caisse lui sont imposées de l'extérieur. C'est une autre contrainte majeure qui nous différencie du privé. En revanche, les moyens à mettre en œuvre ne sont pas forcément différents. A quoi avez-vous abouti à Mâcon ? En matière d'accueil physique des allocataires par exemple, la caisse était excentrée. Nous avons installé deux points d'accueil permanents à Chalon et au Creusot et trente autres disséminés dans le département. Aucun allocataire n'est éloigné de plus de quinze minutes d'un point de contact avec la caisse. Trop longtemps les caisses ont eu et ont encore un comportement de représentant de la puissance publique face à des usagers assujettis. La notion de "client" reste encore étrangère à certains de nos administrateurs. Pourtant, nous n'avons pas hésité à renforcer cette démarche en personnalisant la relation avec le client-allocataire. Le service unique à l'allocataire (SUA) constitue ainsi l'ossature de notre fonctionnement : un nombre réduit d'agents prennent en charge l'ensemble des dossiers des allocataires que ce soit les prestations, l'action sociale ou les créances. Ils ont un portefeuille de clients dont ils sont les interlocuteurs uniques. Autre exemple : l'emploi judicieux de certains outils comme le téléphone qui permet de concilier efficacité économique et qualité du service. Dès le début des années 80, nous avons adapté notre organisation interne pour que les allocataires aient des interlocuteurs immédiatement disponibles et au fait de leurs dossiers. Nous appelons nous-mêmes les allocataires lorsque cela est nécessaire, et acceptons certaines informations par cette voie tout en respectant les règles
publique face à des usagers assujettis. La notion de "client" reste encore étrangère à certains de nos administrateurs. Pourtant, nous n'avons pas hésité à renforcer cette démarche en personnalisant la relation avec le client-allocataire. Le service unique à l'allocataire (SUA) constitue ainsi l'ossature de notre fonctionnement : un nombre réduit d'agents prennent en charge l'ensemble des dossiers des allocataires que ce soit les prestations, l'action sociale ou les créances. Ils ont un portefeuille de clients dont ils sont les interlocuteurs uniques. Autre exemple : l'emploi judicieux de certains outils comme le téléphone qui permet de concilier efficacité économique et qualité du service. Dès le début des années 80, nous avons adapté notre organisation interne pour que les allocataires aient des interlocuteurs immédiatement disponibles et au fait de leurs dossiers. Nous appelons nous-mêmes les allocataires lorsque cela est nécessaire, et acceptons certaines informations par cette voie tout en respectant les règles administratives pourtant contraignantes en matière de pièces justificatives. Cela coûte beaucoup moins cher qu'un courrier. Pour pallier les incidences sur le confort de travail des agents, nous continuons à améliorer les solutions informatiques notamment pour réduire les contraintes. Justement, quel est le retentissement sur le personnel, sur ses conditions de travail ? La modernisation ne doit pas être une révolution ; le changement est toujours une chose délicate tant du point de vue de l'usager que du personnel. La mise en place du SUA a nécessité un transfert de personnel et une capacité d'adaptation de sa part. Nous ne lui avons pas donné une formation suffisante, d'ailleurs. De quels moyens incitatifs disposez-vous pour impliquer le personnel ? On a procédé avec des groupes de travail qui approfondissent certaines données. C'est un moyen de faire mieux passer les choses en interne. Cela bouscule toujours les habitudes. Malheureusement, on n'a pas la possibilité d'intéresser le personnel sur le plan financier. Chez nous, la gestion du personnel repose encore sur des méthodes relativement archaïques. La convention collective est trop rigide ; c'est celle de la Sécurité sociale. Elle ne prévoit pas l'intéressement. Lorsqu'à Mâcon, nous avons mis en place le SUA en 1989,
travail ? La modernisation ne doit pas être une révolution ; le changement est toujours une chose délicate tant du point de vue de l'usager que du personnel. La mise en place du SUA a nécessité un transfert de personnel et une capacité d'adaptation de sa part. Nous ne lui avons pas donné une formation suffisante, d'ailleurs. De quels moyens incitatifs disposez-vous pour impliquer le personnel ? On a procédé avec des groupes de travail qui approfondissent certaines données. C'est un moyen de faire mieux passer les choses en interne. Cela bouscule toujours les habitudes. Malheureusement, on n'a pas la possibilité d'intéresser le personnel sur le plan financier. Chez nous, la gestion du personnel repose encore sur des méthodes relativement archaïques. La convention collective est trop rigide ; c'est celle de la Sécurité sociale. Elle ne prévoit pas l'intéressement. Lorsqu'à Mâcon, nous avons mis en place le SUA en 1989, il aurait été intéressant de pouvoir valoriser ponctuellement le coup de collier donné par certains personnels. Or on ne peut pas le faire. Le seul moyen disponible est l'attribution d'une promotion. L'effet est permanent... et coûteux. Il n'est pas adapté à l'objectif. C'est un handicap de taille. Vous avez l'espoir que cela évolue ? Il faut que l'on comprenne que cette marge de manœuvre doit être liée aux résultats de l'entreprise. Il ne s'agit pas d'attribuer une prime généralisée à l'ensemble du personnel. En 1988, les procédures budgétaires ont été renégociées. Nous bénéficions maintenant d'une dotation a priori de la caisse nationale. Certaines caisses ont cru pouvoir utiliser leurs excédents de gestion pour intéresser le personnel. Mais c'est toujours impossible. Je suis impatient de voir la situation évoluer, mais pas découragé pour autant ! Quels sont les blocages ? Ils sont multiples. Mais je crois qu'ils tiennent surtout au fait que ce sont des instances nationales, loin du terrain, qui gèrent tout cela. Au niveau des branches, il y a débat, certes, mais finalement, c'est l'UCANSS qui peut décider avec, en arrière-plan, le ministère bien sûr. Comme on considère que toutes les branches doivent s'aligner les unes sur les autres,
que cela évolue ? Il faut que l'on comprenne que cette marge de manœuvre doit être liée aux résultats de l'entreprise. Il ne s'agit pas d'attribuer une prime généralisée à l'ensemble du personnel. En 1988, les procédures budgétaires ont été renégociées. Nous bénéficions maintenant d'une dotation a priori de la caisse nationale. Certaines caisses ont cru pouvoir utiliser leurs excédents de gestion pour intéresser le personnel. Mais c'est toujours impossible. Je suis impatient de voir la situation évoluer, mais pas découragé pour autant ! Quels sont les blocages ? Ils sont multiples. Mais je crois qu'ils tiennent surtout au fait que ce sont des instances nationales, loin du terrain, qui gèrent tout cela. Au niveau des branches, il y a débat, certes, mais finalement, c'est l'UCANSS qui peut décider avec, en arrière-plan, le ministère bien sûr. Comme on considère que toutes les branches doivent s'aligner les unes sur les autres, on choisit le plus petit commun dénominateur... Les responsabilités sont trop diffuses. Les difficultés à négocier la maîtrise des dépenses de santé l'ont bien montré l'an dernier. On pourrait dynamiser si l'on admettait de déléguer des responsabilités en fonction de compétences clairement définies. Le modèle managérial Peut-on appliquer le modèle de l'entreprise aux caisses d'Allocations familiales ? Aussi valorisé que soit ce modèle, il ne doit cependant pas éluder les contreparties qui s'imposent, tant du point de vue des agents que des usagers. Jean-Luc OUTIN Dans le mode d'emploi qu'il entendait définir, le rapport Riboud soulignait en 1987 que le changement technologique ne constituait pas une fin en soi dans la perspective de modernisation du service public. Pour atteindre sa pleine efficacité, il impliquait non seulement de lier les innovations de procédés et celles de produits mais aussi de les articuler avec un changement du travail. L'accent se trouvait mis sur la nécessité de concilier projet économique et projet social pour permettre une réelle mobilisation des salariés et relever le défi de la modernisation. Ce thème est ensuite apparu dans le champ d'action de l'administration et des services publics en général sous forme de préoccupations ayant trait à la maîtrise
de l'entreprise aux caisses d'Allocations familiales ? Aussi valorisé que soit ce modèle, il ne doit cependant pas éluder les contreparties qui s'imposent, tant du point de vue des agents que des usagers. Jean-Luc OUTIN Dans le mode d'emploi qu'il entendait définir, le rapport Riboud soulignait en 1987 que le changement technologique ne constituait pas une fin en soi dans la perspective de modernisation du service public. Pour atteindre sa pleine efficacité, il impliquait non seulement de lier les innovations de procédés et celles de produits mais aussi de les articuler avec un changement du travail. L'accent se trouvait mis sur la nécessité de concilier projet économique et projet social pour permettre une réelle mobilisation des salariés et relever le défi de la modernisation. Ce thème est ensuite apparu dans le champ d'action de l'administration et des services publics en général sous forme de préoccupations ayant trait à la maîtrise des dépenses, à l'efficacité des services rendus et à la satisfaction des usagers. Pour ce faire il convenait de passer d'une "administration de la procédure à une administration de la responsabilité". À partir de l'observation des caisses d'Allocations familiales et de leurs allocataires, on s'interroge ici sur les atouts et les limites d'une telle stratégie. Il faut déterminer dans quelle mesure cette approche est susceptible de répondre aux attentes de tous les ayants droit désireux de percevoir, en temps opportun, l'ensemble de leurs prestations. Il paraît intéressant d'aborder cette question sous deux angles principaux. En premier lieu, on examine les réponses que le modèle de l'entreprise apporte aux questions ayant trait à l'identité de l'institution, en relation avec les évolutions multiples auxquelles elle a été confrontée depuis une vingtaine d'années. En second lieu, on s'intéresse aux diverses formes de relation à mettre en œuvre pour répondre aux attentes des allocataires. À la recherche d'une identité Pour générale qu'elle soit, la question de l'identité de l'institution n'en paraît pas moins essentielle lorsqu'il s'agit de définir une stratégie de modernisation. Elle requiert, d'abord, une clarification des objectifs et des missions des caisses afin d'obtenir un comportement actif des agents ainsi que des
les limites d'une telle stratégie. Il faut déterminer dans quelle mesure cette approche est susceptible de répondre aux attentes de tous les ayants droit désireux de percevoir, en temps opportun, l'ensemble de leurs prestations. Il paraît intéressant d'aborder cette question sous deux angles principaux. En premier lieu, on examine les réponses que le modèle de l'entreprise apporte aux questions ayant trait à l'identité de l'institution, en relation avec les évolutions multiples auxquelles elle a été confrontée depuis une vingtaine d'années. En second lieu, on s'intéresse aux diverses formes de relation à mettre en œuvre pour répondre aux attentes des allocataires. À la recherche d'une identité Pour générale qu'elle soit, la question de l'identité de l'institution n'en paraît pas moins essentielle lorsqu'il s'agit de définir une stratégie de modernisation. Elle requiert, d'abord, une clarification des objectifs et des missions des caisses afin d'obtenir un comportement actif des agents ainsi que des ayants droit. Aux premiers il s'agit de donner un ensemble de références communes en fonction desquelles ils prendront les décisions inhérentes au versement des prestations. Pour les seconds, la qualité du service rendu ne peut négliger la compréhension qu'ils ont des règles mises en œuvre par l'organisme et la représentation qu'ils s'en font. De familles aux allocataires, la multiplicité des missions Depuis les années 70, les CAF ont connu de nombreuses évolutions concernant la philosophie des prestations et le public allocataire. Leur mission de compensation horizontale des charges familiales se double d'une mission de redistribution verticale des revenus. Avec le versement de revenus minimaux à des populations spécifiques, elles participent aux politiques de lutte contre la pauvreté. Dans cette perspective les CAF sont devenues des organismes spécialisés dans la gestion de bases ressources assorties de multiples critères d'appréciation : la situation familiale, la situation professionnelle, le niveau et la nature des ressources perçues, etc. Simultanément, la diversification de la population des ayants droit est manifeste. Certaines des prestations ne concernent pas précisément ou exclusivement des personnes chargées d'enfants. Après l'allocation logement à caractère social, l'allocation adultes handicapés ou encore l'aide personnalisée au logement, l'allocation minimum d'insertion illustre un raccourci de
qu'ils s'en font. De familles aux allocataires, la multiplicité des missions Depuis les années 70, les CAF ont connu de nombreuses évolutions concernant la philosophie des prestations et le public allocataire. Leur mission de compensation horizontale des charges familiales se double d'une mission de redistribution verticale des revenus. Avec le versement de revenus minimaux à des populations spécifiques, elles participent aux politiques de lutte contre la pauvreté. Dans cette perspective les CAF sont devenues des organismes spécialisés dans la gestion de bases ressources assorties de multiples critères d'appréciation : la situation familiale, la situation professionnelle, le niveau et la nature des ressources perçues, etc. Simultanément, la diversification de la population des ayants droit est manifeste. Certaines des prestations ne concernent pas précisément ou exclusivement des personnes chargées d'enfants. Après l'allocation logement à caractère social, l'allocation adultes handicapés ou encore l'aide personnalisée au logement, l'allocation minimum d'insertion illustre un raccourci de ces différentes évolutions : ses conditions d'attribution ne mentionnent pas la présence d'enfants, le critère principal est l'absence de ressources ; de plus, il est financé par l'impôt et non par des cotisations sociales. En 1990, 30 % environ des allocataires n'ont pas d'enfants à charge. Cela découle, en second lieu, de l'évolution des structures familiales. En 1990, près du cinquième des familles allocataires sont monoparentales, un quart ont au moins trois enfants à charge ; les familles d'au plus un enfant représentent également le quart environ des familles allocataires. À ces situations correspondent des droits différents, ce qui induit des relations variées avec la CAF. De même, la situation économique des familles est très contrastée. Il faut aussi tenir compte des effets du chômage, de son caractère sélectif et de ses diverses formes qui induisent une instabilité des revenus d'activité. C'est dire que les prestations reçues de la CAF ont une portée différenciée. D'ailleurs, bien des responsables d'organismes soulignent comme celui-ci : "On devrait plutôt nous appeler caisses d'Allocations familiales et sociales", signifiant la fonction duale de plus en plus marquée de l'institution. Du point de vue des allocataires, cette dimension économique conduit à distinguer trois logiques d'usage principales
lieu, de l'évolution des structures familiales. En 1990, près du cinquième des familles allocataires sont monoparentales, un quart ont au moins trois enfants à charge ; les familles d'au plus un enfant représentent également le quart environ des familles allocataires. À ces situations correspondent des droits différents, ce qui induit des relations variées avec la CAF. De même, la situation économique des familles est très contrastée. Il faut aussi tenir compte des effets du chômage, de son caractère sélectif et de ses diverses formes qui induisent une instabilité des revenus d'activité. C'est dire que les prestations reçues de la CAF ont une portée différenciée. D'ailleurs, bien des responsables d'organismes soulignent comme celui-ci : "On devrait plutôt nous appeler caisses d'Allocations familiales et sociales", signifiant la fonction duale de plus en plus marquée de l'institution. Du point de vue des allocataires, cette dimension économique conduit à distinguer trois logiques d'usage principales qui permettent de préciser la notion générique de logique des besoins. Une logique d'usage en termes de revenu annexe. Cela correspond à la faible part des prestations CAF dans les ressources totales de l'ayant droit. Cela découle soit du niveau élevé des revenus d'activité en relation avec le statut professionnel et la double activité des conjoints. Mais cela résulte aussi de la taille réduite du ménage qui exclut, hormis certaines situations particulières, des prestations les plus avantageuses. D'où une distance marquée à l'égard de l'institution. ... et près du cinquième des familles sont monoparentales. Le droit aux prestations reste un droit objectif. Une logique d'usage en termes de revenu complémentaire. Les prestations CAF constituent une part importante, bien que non prépondérante des ressources du ménage. Les ayants droit ont ici un profil familial plus traditionnel. Il en découle une grande vigilance par rapport aux droits à percevoir, ce qui ne signifie pas pour autant la maîtrise des procédures à respecter pour faire concorder les droits et la situation vécue. Une logique d'usage en termes de revenu minimum. Les allocations perçues représentent une part majeure, voire exclusive, des ressources de l'ayant droit. Outre leur importance relative, leur stabilité est un aspect
et la double activité des conjoints. Mais cela résulte aussi de la taille réduite du ménage qui exclut, hormis certaines situations particulières, des prestations les plus avantageuses. D'où une distance marquée à l'égard de l'institution. ... et près du cinquième des familles sont monoparentales. Le droit aux prestations reste un droit objectif. Une logique d'usage en termes de revenu complémentaire. Les prestations CAF constituent une part importante, bien que non prépondérante des ressources du ménage. Les ayants droit ont ici un profil familial plus traditionnel. Il en découle une grande vigilance par rapport aux droits à percevoir, ce qui ne signifie pas pour autant la maîtrise des procédures à respecter pour faire concorder les droits et la situation vécue. Une logique d'usage en termes de revenu minimum. Les allocations perçues représentent une part majeure, voire exclusive, des ressources de l'ayant droit. Outre leur importance relative, leur stabilité est un aspect important à considérer. La population qui s'y réfère est plus large que celle qui perçoit une allocation ayant le statut juridique de revenu minimum (API, RMI, AAH). On la retrouve, par exemple, parmi les familles de chômeurs de longue durée ayant trois enfants à charge au moins. Le droit aux prestations est directement rattaché au besoin vital qu'en a l'allocataire. D'où la contestation et l'incompréhension de tout ce qui fait obstacle à la perception des prestations, quelle qu'en soit la nature exacte. La référence à un métier La complexité de la législation à appliquer conduit les CAF à mettre en avant l'idée qu'elles ont un métier constitué, à titre principal, par la gestion d'une base ressources et le versement de prestations monétaires. La volonté est de reconstituer l'identité de l'institution sur une base techniciste, en référence aux savoir-faires des agents et aux performances de l'outil informatique. La "CAF des pro" est ainsi définie comme une entreprise dont les allocataires sont les clients et les prestations les produits. Ce modèle est d'abord un moyen de reléguer au second rang les débats politico-philosophiques relatifs aux missions de l'institution appréhendée à partir des populations. La question de savoir si la vocation première des
prestations est directement rattaché au besoin vital qu'en a l'allocataire. D'où la contestation et l'incompréhension de tout ce qui fait obstacle à la perception des prestations, quelle qu'en soit la nature exacte. La référence à un métier La complexité de la législation à appliquer conduit les CAF à mettre en avant l'idée qu'elles ont un métier constitué, à titre principal, par la gestion d'une base ressources et le versement de prestations monétaires. La volonté est de reconstituer l'identité de l'institution sur une base techniciste, en référence aux savoir-faires des agents et aux performances de l'outil informatique. La "CAF des pro" est ainsi définie comme une entreprise dont les allocataires sont les clients et les prestations les produits. Ce modèle est d'abord un moyen de reléguer au second rang les débats politico-philosophiques relatifs aux missions de l'institution appréhendée à partir des populations. La question de savoir si la vocation première des CAF est la gestion des aides aux familles ou des aides aux pauvres est réduite au dénominateur commun du versement ponctuel et intégral des prestations auxquelles les uns et les autres ont droit. Cependant, du point de vue des allocataires, les représentations de la caisse restent éloignées de l'idée d'entreprise. La dénomination la plus couramment utilisée pour la désigner reste celle d'administration. Elle renvoie, chez les uns, à une appréciation positive à partir des principes éthiques de solidarité et d'égalité qui sont attribués à la finalité des prestations versées. Le fonctionnement de l'organisme est alors jugé selon la notion de service public et son caractère accessible. Elle évoque chez les autres une image beaucoup plus négative. La lourdeur attribuée aux procédures, l'attente à l'accueil ou les dysfonctionnements téléphoniques, le caractère chiffré du langage CAF, confortent l'idée d'une administration traditionnelle; de plus l'interrogation déborde sur le bien-fondé de certaines prestations instituant des revenus minimaux dont la légitimité sociale est précaire. Ensuite, la référence à ce modèle fondé sur un métier particulier doit faciliter la mobilisation des agents sur des objectifs de qualité et de maîtrise des coûts, à partir d'une image valorisée de l'organisme. La valorisation d'un savoir-faire et son élargissement