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comptabilité d'une caisse de Sécurité sociale, comprendre le fonctionnement d'un équipement d'imagerie à résonance magnétique, négocier avec des syndicats hospitaliers, discuter avec des médecins, dialoguer avec des élus, s'interroger sur la fabrication des "bébés-éprouvette" comme sur l'accompagnement à la mort des grands malades ou des grands vieillards, veiller à l'insertion des RMIstes, des immigrés ou des handicapés : bref, c'est trop ! Il conviendrait de sérier un petit nombre d'objectifs, mobiliser les maigres ressources que la collectivité nationale octroie à une administration pourtant située au centre des principaux débats de société et souhaiter que quelque polémique nationale ou quelque aigreur locale ne vienne pas brutalement en percuter le cours ! La déclinaison locale d'objectifs nationaux, le souci de lisibilité de l'action quotidienne en évitant la dispersion, constituent des pistes à suivre. Reste ensuite à en évaluer le résultat. L'évaluation des hommes et des résultats est encore aujourd'hui le parent pauvre de nos efforts de modernisation, même si sur ce terrain quelques tentatives apparaissent ici ou là. Les enjeux actuels sont à resituer dans le contexte d'une administration vulnérable et fragilisée. En effet, le cloisonnement des services, l'obsolescence des procédures, la faible mobilité des ressources, la pauvreté des moyens, l'inadaptation des structures, sont la réalité quotidienne d'une administration qui se situe désormais dans un environnement concurrentiel. VALEUR DES SERVICES COLLECTIFS SOCIAUX Ce rapport rédigé par N. Murard et F. Fourquet à la demande du Commissariat général au plan se veut une réflexion théorique sur la notion de service collectif social. Cette recherche sur la nature fondamentale du social est centrée sur deux pôles : une généalogie du social dans ses interactions avec l'économique et une recherche de la valeur du social à partir d'une lecture des dix plans de développement économique et social élaborés par l'État depuis l'après-guerre. Au nombre des multiples apports de ce document, on trouve une réflexion sur l'interdépendance inévitable du social et de l'économique : le social serait du côté de la paix intérieure et du lien social alors que l'économique serait du côté du combat économique livré hors des frontières. Ce combat économique serait d'autant plus
structures, sont la réalité quotidienne d'une administration qui se situe désormais dans un environnement concurrentiel. VALEUR DES SERVICES COLLECTIFS SOCIAUX Ce rapport rédigé par N. Murard et F. Fourquet à la demande du Commissariat général au plan se veut une réflexion théorique sur la notion de service collectif social. Cette recherche sur la nature fondamentale du social est centrée sur deux pôles : une généalogie du social dans ses interactions avec l'économique et une recherche de la valeur du social à partir d'une lecture des dix plans de développement économique et social élaborés par l'État depuis l'après-guerre. Au nombre des multiples apports de ce document, on trouve une réflexion sur l'interdépendance inévitable du social et de l'économique : le social serait du côté de la paix intérieure et du lien social alors que l'économique serait du côté du combat économique livré hors des frontières. Ce combat économique serait d'autant plus productif que la nation connaîtrait la paix sociale. Ainsi, les auteurs affirment que "si le travail productif est la cause de la richesse des nations (Smith), la cohésion sociale est la cause de la force des nations". Le Plan est la marque de l'État sur la construction sociale de la réalité. Au centre de cette construction se trouve une définition du social d'abord vue par les planificateurs comme un équivalent de la notion d'humanité puis par les termes de cohésion sociale qui serait "un bien indivisible pur". Dans ce cadre, l'État tient plusieurs rôles : il est sociologue diagnostiquant le mal social ; il est animateur, tentant d'améliorer la qualité des rapports sociaux à partir d'une philosophie de la nouvelle citoyenneté. Enfin, la recherche de la valeur du social sera directement en jeu non dans la tentative d'atteindre un absolu utopique mais dans la mise en comparaison des priorités sociales entre des sociétés différentes. Cette très brève approche du rapport ne rend compte que très partiellement du travail réalisé. De plus, cette recherche contient également deux longs entretiens avec François Bloch-Lainé et Jean-Michel Belorgey qui permettent de mieux saisir les logiques de ces cinquante dernières années. Alain Vulbeau N° 1F.
réalité. Au centre de cette construction se trouve une définition du social d'abord vue par les planificateurs comme un équivalent de la notion d'humanité puis par les termes de cohésion sociale qui serait "un bien indivisible pur". Dans ce cadre, l'État tient plusieurs rôles : il est sociologue diagnostiquant le mal social ; il est animateur, tentant d'améliorer la qualité des rapports sociaux à partir d'une philosophie de la nouvelle citoyenneté. Enfin, la recherche de la valeur du social sera directement en jeu non dans la tentative d'atteindre un absolu utopique mais dans la mise en comparaison des priorités sociales entre des sociétés différentes. Cette très brève approche du rapport ne rend compte que très partiellement du travail réalisé. De plus, cette recherche contient également deux longs entretiens avec François Bloch-Lainé et Jean-Michel Belorgey qui permettent de mieux saisir les logiques de ces cinquante dernières années. Alain Vulbeau N° 1F. Fourquet, N. Murard, Valeurs des services sociaux, une contribution à la théorie du social, recherche pour le Commissariat général du Plan par l'Association de recherche économique et sociale Ikerka, IUT de Bayonne. Titre où l'autorité de l'État ne suffit plus à justifier la décision mais où il faut démontrer l'apport d'une valeur ajoutée. Rien ne s'impose plus, tout se négocie. Cette phase de prise de conscience se joue souvent avec l'aide extérieure : d'un consultant qui facilite à la fois le diagnostic interne et la connaissance d'un environnement en mutation. Au constat du vieillissement des structures et des organisations, de la fragilité du système hiérarchique, s'ajoute dans l'administration la découverte de la vulnérabilité de ses moyens d'intervention. La légitimité traditionnellement consentie par toutes les interventions publiques s'est érodée au fil du temps. Elle doit se reconstruire sur de nouvelles compétences, elle doit faire en permanence la démonstration de sa pertinence et de sa valeur ajoutée. Cette prise de conscience, qui fondera ensuite des pratiques contractuelles entre l'État et ses partenaires, va transformer radicalement le paysage interne et externe de l'administration. Mais il s'agit d'une révolution culturelle qui demandera du temps à s'installer dans les esprits des uns et des autres.
d'une valeur ajoutée. Rien ne s'impose plus, tout se négocie. Cette phase de prise de conscience se joue souvent avec l'aide extérieure : d'un consultant qui facilite à la fois le diagnostic interne et la connaissance d'un environnement en mutation. Au constat du vieillissement des structures et des organisations, de la fragilité du système hiérarchique, s'ajoute dans l'administration la découverte de la vulnérabilité de ses moyens d'intervention. La légitimité traditionnellement consentie par toutes les interventions publiques s'est érodée au fil du temps. Elle doit se reconstruire sur de nouvelles compétences, elle doit faire en permanence la démonstration de sa pertinence et de sa valeur ajoutée. Cette prise de conscience, qui fondera ensuite des pratiques contractuelles entre l'État et ses partenaires, va transformer radicalement le paysage interne et externe de l'administration. Mais il s'agit d'une révolution culturelle qui demandera du temps à s'installer dans les esprits des uns et des autres. De la tutelle au contrat Trois concepts clés paraissent caractériser aujourd'hui le savoir-faire qui se développe dans nos services et les mutations culturelles en cours : expertise, négociation et contrat. L'Expertise : audit, évaluation, analyse de gestion, autant de notions qui se renvoient les unes aux autres mais expriment toutes une même nécessité, celle du développement et de la maîtrise des outils de contrôle. La formation des hommes et la requalification progressive de nos services assurent cette mutation, d'une fonction assez formelle de tutelle à une fonction plus exigeante de contrôle et d'expertise. La Négociation : une direction régionale des affaires sanitaires et sociales, c'est peu de chose en face des très grands services que sont : hôpitaux, caisses, associations sociales, collectivités locales, dont les budgets se comptent en milliards et les agents en milliers. Quels que puissent être les moyens ou la pertinence des contrôles effectués, l'essentiel se réglera par la négociation : savoir écouter l'autre, le comprendre, maintenir quelques principes, mais adopter des attitudes claires, souples, pragmatiques... Faut-il se satisfaire de cette formule floue et ambiguë de partenaire ? Le devoir qui incombe à l'État de contrôler les institutions gestionnaires du service public est un devoir dont la
une même nécessité, celle du développement et de la maîtrise des outils de contrôle. La formation des hommes et la requalification progressive de nos services assurent cette mutation, d'une fonction assez formelle de tutelle à une fonction plus exigeante de contrôle et d'expertise. La Négociation : une direction régionale des affaires sanitaires et sociales, c'est peu de chose en face des très grands services que sont : hôpitaux, caisses, associations sociales, collectivités locales, dont les budgets se comptent en milliards et les agents en milliers. Quels que puissent être les moyens ou la pertinence des contrôles effectués, l'essentiel se réglera par la négociation : savoir écouter l'autre, le comprendre, maintenir quelques principes, mais adopter des attitudes claires, souples, pragmatiques... Faut-il se satisfaire de cette formule floue et ambiguë de partenaire ? Le devoir qui incombe à l'État de contrôler les institutions gestionnaires du service public est un devoir dont la légitimité aux yeux de la collectivité n'est pas discutable. Mais si le partenariat, c'est une abdication déguisée, une dilution des responsabilités, une confusion des rôles, alors interrogons-nous... Le Contrat : ici me semble être le pendant que la détermination commune d'objectifs, la contractualisation des moyens pour les atteindre est une des voies modernes pour l'État lui permettant d'assumer son rôle dans le respect de l'autre. Entre un hôpital ou une caisse, et une DRASS, le contrat peut transformer les relations traditionnelles de tutelle ; cependant plusieurs conditions s'imposent pour que cette nouvelle pratique soit crédible : une véritable latitude de négociation locale, ce qui suppose une réelle déconcentration des procédures de décisions nationales ; une contrainte budgétaire qui accepte d'effacer le cadre annuel pour permettre à des objectifs plurianuels de se mettre en place ; une volonté de transparence réciproque fondée sur un système d'information et de connaissance mutuelle sans équivoque. Quelques expériences encore timides se développent. Il faut poursuivre dans cette voie. L'idée à la mode d'un "État modeste" n'est guère satisfaisante, pas plus que celle d'un État emphatique ou tyrannique ! L'État, c'est quelques missions précisément définies, s'efforçant de garantir l'intérêt général, avec détermination mais aussi pragmatisme dans
des voies modernes pour l'État lui permettant d'assumer son rôle dans le respect de l'autre. Entre un hôpital ou une caisse, et une DRASS, le contrat peut transformer les relations traditionnelles de tutelle ; cependant plusieurs conditions s'imposent pour que cette nouvelle pratique soit crédible : une véritable latitude de négociation locale, ce qui suppose une réelle déconcentration des procédures de décisions nationales ; une contrainte budgétaire qui accepte d'effacer le cadre annuel pour permettre à des objectifs plurianuels de se mettre en place ; une volonté de transparence réciproque fondée sur un système d'information et de connaissance mutuelle sans équivoque. Quelques expériences encore timides se développent. Il faut poursuivre dans cette voie. L'idée à la mode d'un "État modeste" n'est guère satisfaisante, pas plus que celle d'un État emphatique ou tyrannique ! L'État, c'est quelques missions précisément définies, s'efforçant de garantir l'intérêt général, avec détermination mais aussi pragmatisme dans la mise en œuvre. 90 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 91 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Les agents du service public "Plus t'es vieux, plus tu montes !" Le service public conçu comme une bureaucratie fonctionnant à l'ancienne est dévalorisé par tous. Mais la mission de service public demeure un critère important de valorisation personnelle. JEAN-Luc BODIGUEL DIRECTEUR DE RECHERCHE AU CNRS Que beaucoup d'agents du service public aient actuellement des problèmes de motivation, de carrière et de salaire, de mobilité, d'identité, qui le nierait ? Depuis 1989, des conflits souvent durs ont éclaté dans des secteurs (fonctionnaires des finances, gendarme, infirmières, personnels sociaux en général) peu enclins, jusque-là, à l'action revendicative. Le secteur social, en particulier, bouge comme en témoigne la récente mobilisation des travailleurs médico-sociaux de la fonction publique territoriale qui ont manifesté le 17 octobre dernier et continuent de le faire incriminant des conditions de travail de plus en plus difficiles, l'inéquation entre le niveau des diplômes exigés et une rémunération faible, l'absence de reconnaissance des compétences. Le diagnostic a été fait et il n'est pas besoin de le reprendre ici. Il convient, en revanche, de rechercher ce qui est commun à l'ensemble des agents publics et ce qui
de valorisation personnelle. JEAN-Luc BODIGUEL DIRECTEUR DE RECHERCHE AU CNRS Que beaucoup d'agents du service public aient actuellement des problèmes de motivation, de carrière et de salaire, de mobilité, d'identité, qui le nierait ? Depuis 1989, des conflits souvent durs ont éclaté dans des secteurs (fonctionnaires des finances, gendarme, infirmières, personnels sociaux en général) peu enclins, jusque-là, à l'action revendicative. Le secteur social, en particulier, bouge comme en témoigne la récente mobilisation des travailleurs médico-sociaux de la fonction publique territoriale qui ont manifesté le 17 octobre dernier et continuent de le faire incriminant des conditions de travail de plus en plus difficiles, l'inéquation entre le niveau des diplômes exigés et une rémunération faible, l'absence de reconnaissance des compétences. Le diagnostic a été fait et il n'est pas besoin de le reprendre ici. Il convient, en revanche, de rechercher ce qui est commun à l'ensemble des agents publics et ce qui est spécifique aux personnels sociaux en focalisant l'analyse sur les assistantes sociales. La situation des agents Dans un sondage assez récent (1) sur les agents des services publics, on s'aperçoit que la référence à l'intérêt général a été remplacée par la relation à l'usager, élément fondamental dans la vision qu'a, maintenant, le fonctionnaire de son travail, de sa relation à l'Etat. Les études qualitatives montrent que les agents sans contact avec le public s'intéressent peu, dans l'ensemble, au contenu de leur travail. Leur intérêt se porte sur la sécurité de l'emploi, les avantages sociaux, les congés, les horaires, les conditions de travail, etc., bref sur tout le contexte de la relation de travail. Les agents en relation permanente ou très fréquente avec les usagers privilégient le contenu de leur travail : l'intérêt du travail, le service au public, l'exercice de responsabilités, la mise en œuvre de leurs compétences, les possibilités d'enrichissement que leurs fonctions leur procurent. Les fonctionnaires sont, en effet, conscients que l'obtention d'un travail intéressant et que la qualité du service rendu au public dépendent de leurs performances individuelles. En revanche, ils savent que l'amélioration de leurs résultats n'aura pratiquement aucune incidence sur leur avancement et leur rémunération.
maintenant, le fonctionnaire de son travail, de sa relation à l'Etat. Les études qualitatives montrent que les agents sans contact avec le public s'intéressent peu, dans l'ensemble, au contenu de leur travail. Leur intérêt se porte sur la sécurité de l'emploi, les avantages sociaux, les congés, les horaires, les conditions de travail, etc., bref sur tout le contexte de la relation de travail. Les agents en relation permanente ou très fréquente avec les usagers privilégient le contenu de leur travail : l'intérêt du travail, le service au public, l'exercice de responsabilités, la mise en œuvre de leurs compétences, les possibilités d'enrichissement que leurs fonctions leur procurent. Les fonctionnaires sont, en effet, conscients que l'obtention d'un travail intéressant et que la qualité du service rendu au public dépendent de leurs performances individuelles. En revanche, ils savent que l'amélioration de leurs résultats n'aura pratiquement aucune incidence sur leur avancement et leur rémunération. Il existe donc là une source de frustration démotivante si l'écart entre leurs attentes et les résultats est trop grand. On garde le sentiment que tout peut basculer d'un côté ou de l'autre. Satisfaits d'éléments sur lesquels ils n'ont aucune prise (congés, horaires, sécurité, etc.), sûrs que leurs performances ne se traduiront pas par un meilleur avancement et/ou une meilleure rémunération, ils pourraient avoir la tentation de se réfugier dans l'attitude du "fonctionnaire qui fonctionne", du bureaucrate type tel que l'opinion publique les décrit. Si cette tentation ne se transforme pas chez la plupart en un comportement, on le doit aux rapports entretenus avec les usagers. L'Etat prestataire de services à des usagers, tel est le nouveau rôle auquel les fonctionnaires sont sensibles. Cette nouvelle "idéologie" se traduit souvent par une identification au public. Le fonctionnaire prend le parti du public, justifie son comportement même s'il est agressif, se place plus souvent comme usager que comme fonctionnaire, terme devenu péjoratif. On refuse de se considérer comme tel. Le fonctionnaire, ce n'est pas moi, c'est l'autre car moi je ne suis pas ce que l'on dit : "Je ne me sens pas fonctionnaire... Quand j'entends des critiques sur les fonctionnaires, ah
se traduiront pas par un meilleur avancement et/ou une meilleure rémunération, ils pourraient avoir la tentation de se réfugier dans l'attitude du "fonctionnaire qui fonctionne", du bureaucrate type tel que l'opinion publique les décrit. Si cette tentation ne se transforme pas chez la plupart en un comportement, on le doit aux rapports entretenus avec les usagers. L'Etat prestataire de services à des usagers, tel est le nouveau rôle auquel les fonctionnaires sont sensibles. Cette nouvelle "idéologie" se traduit souvent par une identification au public. Le fonctionnaire prend le parti du public, justifie son comportement même s'il est agressif, se place plus souvent comme usager que comme fonctionnaire, terme devenu péjoratif. On refuse de se considérer comme tel. Le fonctionnaire, ce n'est pas moi, c'est l'autre car moi je ne suis pas ce que l'on dit : "Je ne me sens pas fonctionnaire... Quand j'entends des critiques sur les fonctionnaires, ah ! les fonctionnaires, ils foutent rien... Je ne me sens pas concernée, c'est pour ça que je ne me 941 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 sens pas fonctionnaire." (entretien avec une femme de catégorie B). L'arrêt de la croissance dû aux chocs pétroliers et le triomphe des idées néolibérales ont représenté un coup sévère pour la fonction publique. Ouvrages et articles ont dénoncé "les planqués de la guerre économique" et "l'insupportable privilège de la sécurité d'emploi". Malgré le chômage, la fonction publique n'a pas le vent en poupe. Les attaques dont elle est l'objet depuis qu'elle n'apparait plus comme le vecteur de la modernisation de la société mais plutôt comme un obstacle à cette modernisation lui donne un sentiment de dévalorisation qui se polarise sur deux éléments : l'accès à la fonction publique et le problème de la carrière. Cette morosité est encore accentuée, pour des raisons spécifiques, pour la fonction publique territoriale. L'accès à la fonction publique Devenir fonctionnaire a longtemps été source et facteur de promotion sociale. Le service public apportait considération et prestige. L'entrée dans la fonction publique n'est plus, pour beaucoup, un choix, c'est le seul moyen d'échapper à l'usine ou au chômage : "Il s'agit de
un coup sévère pour la fonction publique. Ouvrages et articles ont dénoncé "les planqués de la guerre économique" et "l'insupportable privilège de la sécurité d'emploi". Malgré le chômage, la fonction publique n'a pas le vent en poupe. Les attaques dont elle est l'objet depuis qu'elle n'apparait plus comme le vecteur de la modernisation de la société mais plutôt comme un obstacle à cette modernisation lui donne un sentiment de dévalorisation qui se polarise sur deux éléments : l'accès à la fonction publique et le problème de la carrière. Cette morosité est encore accentuée, pour des raisons spécifiques, pour la fonction publique territoriale. L'accès à la fonction publique Devenir fonctionnaire a longtemps été source et facteur de promotion sociale. Le service public apportait considération et prestige. L'entrée dans la fonction publique n'est plus, pour beaucoup, un choix, c'est le seul moyen d'échapper à l'usine ou au chômage : "Il s'agit de se caser", "C'était ça ou le chômage". Les agents ont le sentiment que l'administration est le refuge des non-spécialistes. Le privé étant, en revanche, le domaine des spécialistes. Malgré le chômage, la crise des vocations devient une donnée incontournable. En 1989, cinq cent soixante-dix postes d'attachés territoriaux n'ont pas trouvé preneurs, la même année, il n'y a eu que quatre-vingt-treize candidats à un emploi d'ingénieur subdivisionnaire pour près de deux cents postes. Le nombre d'élèves infirmiers était de douze mille trois cent soixante-dix à cinq mille en 1984. Le nombre d'élèves assistantes sociales est passé de cinq mille huit cent soixante-dix à cinq mille en 1990. Le problème de la carrière L'ensemble des mécanismes de promotion est également mis en cause. Le concours interne apparaît, trop souvent, comme un mauvais calcul. Entre l'effort demandé et le résultat en termes de hausse de rémunération, la récompense n'est-elle pas dérisoire ? Il sanctionnerait d'autre part l'injustice : seuls ceux qui ne s'investissent pas dans leur travail ont le temps de préparer un concours. Et les surdiplômés, souvent parachutés de l'extérieur, prennent la place de ceux qui possèdent, à défaut de diplômes, l'expérience. La promotion à l'ancienneté est paradoxalement aussi critiquée que le