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réforme administrative rendue souhaitable par l'évolution des préoccupations de la société française. En effet, s'il faut se garder de croire que rien n'a été fait par ses propres prédécesseurs, il est néanmoins admis qu'en matière de protection de l'environnement, les exigences de nos contemporains se sont accentuées au cours de la dernière décennie : développement du mouvement écologique aux États-Unis, prise de conscience de drames causés par l'oubli des exigences de qualité de la vie au Japon, accidents graves qui provoquèrent un écho à l'échelle nationale en France (Feyzin par exemple). De moins en moins, le public a-t-il accepté que la pollution sous toutes ses formes constitue la rançon inévitable du progrès matériel sans précédent vécu depuis l'après-guerre. C'est vers la fin des années soixante que des ingénieurs des mines du ministère de l'Industrie (avant la création, en 1971, du ministère de l'Environnement) et de plusieurs « arrondissements minéralogiques » réfléchissaient à l'utilisation possible de ces services techniques pour contribuer à rationaliser et conduire les efforts de protection de l'environnement industriel. Ainsi, en 1969, fut créée au ministère de l'Industrie, une direction comprenant dans ses attributions l' « Environnement industriel ». Les arrondissements minéralogiques avaient en effet déjà acquis une bonne expérience des problèmes de sécurité industrielle dans certains domaines industriels : les mines bien sûr, depuis le début du XIXe siècle, mais aussi les raffineries, la production — le stockage — le transport — la distribution du gaz, le transport des hydrocarbures et de produits dangereux par canalisations, les appareils à vapeur et à pression de gaz sans oublier, bien qu'il ne s'agisse pas de l'industrie elle-même mais d'un de ses produits, le contrôle technique des véhicules automobiles. Il existait donc déjà une sensibilité, chez les ingénieurs des arrondissements minéralogiques, à l'égard de la sécurité et de l'environnement industriels. Néanmoins, la prise en charge effective de l'inspection des installations classées posait le problème à une toute autre échelle et n'était pas à la mesure des moyens dont disposaient alors ces services. Il. L'INSPECTION DES INSTALLATIONS CLASSEES : des tâches nombreuses et importantes À l'exception de quelques régions où l'inspection
bonne expérience des problèmes de sécurité industrielle dans certains domaines industriels : les mines bien sûr, depuis le début du XIXe siècle, mais aussi les raffineries, la production — le stockage — le transport — la distribution du gaz, le transport des hydrocarbures et de produits dangereux par canalisations, les appareils à vapeur et à pression de gaz sans oublier, bien qu'il ne s'agisse pas de l'industrie elle-même mais d'un de ses produits, le contrôle technique des véhicules automobiles. Il existait donc déjà une sensibilité, chez les ingénieurs des arrondissements minéralogiques, à l'égard de la sécurité et de l'environnement industriels. Néanmoins, la prise en charge effective de l'inspection des installations classées posait le problème à une toute autre échelle et n'était pas à la mesure des moyens dont disposaient alors ces services. Il. L'INSPECTION DES INSTALLATIONS CLASSEES : des tâches nombreuses et importantes À l'exception de quelques régions où l'inspection d'une partie des installations classées (on disait « établissements classés » avant la loi de 1976 qui a étendu le champ des compétences des inspecteurs) était assumée de longue date par les arrondissements minéralogiques (depuis 1942 par exemple dans le Nord), c'est depuis 1970-1971 que cette inspection a été transférée progressivement à l'ensemble de ces arrondissements devenus, depuis novembre 1976, les services interdépartementaux de l'Industrie et des Mines. Elle était auparavant exercée par des inspecteurs du travail et des vacataires dont la caractéristique n'était généralement pas la compétence technique, mais plutôt une formation ou une expérience juridique et réglementaire. L'ampleur numérique de la tâche est à elle seule tout simplement écrasante. En effet, le nombre d'installations classées soumises à autorisation, et donc justiciables à ce titre d'une intervention préalable de l'inspection des installations classées, est de l'ordre de 50 000 ; le nombre d'installations classées soumises à déclaration est de l'ordre de 200 000. Chaque année se créent en moyenne 2 000 installations classées soumises à autorisation et 10 000 soumises à déclaration. C'est dire que les quelque 300 ingénieurs et techniciens affectés actuellement à temps plein ou, le plus souvent, à temps partiel dans les services de l'Industrie et
progressivement à l'ensemble de ces arrondissements devenus, depuis novembre 1976, les services interdépartementaux de l'Industrie et des Mines. Elle était auparavant exercée par des inspecteurs du travail et des vacataires dont la caractéristique n'était généralement pas la compétence technique, mais plutôt une formation ou une expérience juridique et réglementaire. L'ampleur numérique de la tâche est à elle seule tout simplement écrasante. En effet, le nombre d'installations classées soumises à autorisation, et donc justiciables à ce titre d'une intervention préalable de l'inspection des installations classées, est de l'ordre de 50 000 ; le nombre d'installations classées soumises à déclaration est de l'ordre de 200 000. Chaque année se créent en moyenne 2 000 installations classées soumises à autorisation et 10 000 soumises à déclaration. C'est dire que les quelque 300 ingénieurs et techniciens affectés actuellement à temps plein ou, le plus souvent, à temps partiel dans les services de l'Industrie et des Mines à l'inspection des installations classées ne sauraient suffire à examiner techniquement avec suffisamment de sérieux ces dizaines de milliers d'installations, dont beaucoup nécessinent des interventions et contrôles très fréquents. C'est la raison pour laquelle des priorités ont été définies, lesquelles concernent essentiellement les installations soumises à autorisation. Il convient, à cet égard, de rappeler à grands traits les principales étapes de la procédure d'autorisation d'une installation classée : La loi du 19 juillet 1976 a un champ d'application très large, puisqu'y sont soumis « les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, et d'une manière générale les installations exploitées par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites ou des monuments ». Le décret du 21 septembre 1977 organise les consultations à effectuer avant autorisation d'une installation classée, et fixe les pouvoirs des inspecteurs. Schématiquement, la procédure démarre avec le dépôt d'un dossier auprès du préfet de département. L'inspecteur des installations classées a la responsabilité d'apprécier la recevabilité et
convient, à cet égard, de rappeler à grands traits les principales étapes de la procédure d'autorisation d'une installation classée : La loi du 19 juillet 1976 a un champ d'application très large, puisqu'y sont soumis « les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, et d'une manière générale les installations exploitées par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites ou des monuments ». Le décret du 21 septembre 1977 organise les consultations à effectuer avant autorisation d'une installation classée, et fixe les pouvoirs des inspecteurs. Schématiquement, la procédure démarre avec le dépôt d'un dossier auprès du préfet de département. L'inspecteur des installations classées a la responsabilité d'apprécier la recevabilité et le sérieux du dossier et, notamment, de l'étude d'impact imposée par la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature qui en est une pièce essentielle, en tant qu'outil d'information de l'administration et du public et de décision entre les différentes variantes qu'elle peut comporter. C'est dire que de nombreuses discussions ont lieu au service des Mines pour demander à l'industriel de bien poser et résoudre les problèmes importants en matière d'évaluation de la pollution brute produite, des moyens de l'éliminer ou de la limiter, et des conséquences sur l'environnement extérieur qu'il aura d'abord fallu décrire pour disposer d'une situation de référence. Le dossier doit également comprendre « une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets, déterminées sous la responsabilité du demandeur », ainsi qu'une notice relative à la conformité de l'installation projetée avec les prescriptions législatives et réglementaires relatives à l'hygiène et à la sécurité du personnel ». Il est clair que c'est dès l'élaboration du dossier qui sera soumis à l'enquête publique que le service des Mines aide l'industriel à définir des objectifs que lui-même se fixera au
que de nombreuses discussions ont lieu au service des Mines pour demander à l'industriel de bien poser et résoudre les problèmes importants en matière d'évaluation de la pollution brute produite, des moyens de l'éliminer ou de la limiter, et des conséquences sur l'environnement extérieur qu'il aura d'abord fallu décrire pour disposer d'une situation de référence. Le dossier doit également comprendre « une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets, déterminées sous la responsabilité du demandeur », ainsi qu'une notice relative à la conformité de l'installation projetée avec les prescriptions législatives et réglementaires relatives à l'hygiène et à la sécurité du personnel ». Il est clair que c'est dès l'élaboration du dossier qui sera soumis à l'enquête publique que le service des Mines aide l'industriel à définir des objectifs que lui-même se fixera au niveau de l'étude d'impact, même si la contrainte réglementaire ne doit être officiellement précisée qu'à l'issue de la procédure. Le dossier, une fois établi, est soumis à une enquête publique, d'une part, et aux différents services administratifs concernés, d'autre part. Le service des Mines réalise alors la synthèse de tous les avis recueillis et propose des prescriptions qui fixeront les normes à ne pas dépasser en matière de pollution ainsi que certains moyens à mettre en œuvre en ce qui concerne la sécurité. Ces propositions sont discutées au sein du « conseil départemental d'hygiène », organisme départemental qui comprend des élus, des représentants de l'administration, de l'industrie, des chambres de commerce et d'agriculture, du corps médical ainsi que des personnalités choisies en fonction de leur compétence. Le pétitionnaire peut se faire entendre dans cette enceinte de la même façon qu'il peut apporter ses observations au projet de prescriptions qui lui sera notifié après passage au conseil départemental d'hygiène. Le service des Mines fait alors ses dernières propositions au préfet de département afin que celui-ci prenne un arrêté qui sera en quelque sorte la charte de l'usine en matière de protection de l'environnement. Tout au long de la vie de l'installation
les avis recueillis et propose des prescriptions qui fixeront les normes à ne pas dépasser en matière de pollution ainsi que certains moyens à mettre en œuvre en ce qui concerne la sécurité. Ces propositions sont discutées au sein du « conseil départemental d'hygiène », organisme départemental qui comprend des élus, des représentants de l'administration, de l'industrie, des chambres de commerce et d'agriculture, du corps médical ainsi que des personnalités choisies en fonction de leur compétence. Le pétitionnaire peut se faire entendre dans cette enceinte de la même façon qu'il peut apporter ses observations au projet de prescriptions qui lui sera notifié après passage au conseil départemental d'hygiène. Le service des Mines fait alors ses dernières propositions au préfet de département afin que celui-ci prenne un arrêté qui sera en quelque sorte la charte de l'usine en matière de protection de l'environnement. Tout au long de la vie de l'installation classée, l'inspecteur est chargé de vérifier la bonne application des prescriptions imposées et peut en proposer de nouvelles : en effet, l'évolution des techniques et l'augmentation des exigences réglementaires, qui traduisent souvent en la matière l'exigence de l'opinion publique, nécessitent des révisions périodiques des arrêtés d'autorisation anciens. Il s'agit là d'un « rattrapage » permanent qui a pour but de rapprocher, pour autant que cela soit possible techniquement et économiquement, les caractéristiques des installations anciennes de celles que doivent présenter les installations les plus modernes. Le préfet, conseillé par l'inspecteur des installations classées, dispose à cet égard de pouvoirs très importants. La coercition administrative peut, en effet, aller jusqu'à la fermeture de l'installation classée. Mais, qui plus est, des « arrêtés complémentaires » pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental d'hygiène peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles rendues nécessaires pour la protection des intérêts visés par la loi du 19 juillet 1976 et l'on a vu que ces intérêts étaient très largement définis. Il s'agit là d'un pouvoir que certains pourraient juger presque exorbitant et qui n'est limité que par l'appréciation des tribunaux appelés, le cas échéant, à vérifier que ces prescriptions ne
d'un « rattrapage » permanent qui a pour but de rapprocher, pour autant que cela soit possible techniquement et économiquement, les caractéristiques des installations anciennes de celles que doivent présenter les installations les plus modernes. Le préfet, conseillé par l'inspecteur des installations classées, dispose à cet égard de pouvoirs très importants. La coercition administrative peut, en effet, aller jusqu'à la fermeture de l'installation classée. Mais, qui plus est, des « arrêtés complémentaires » pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental d'hygiène peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles rendues nécessaires pour la protection des intérêts visés par la loi du 19 juillet 1976 et l'on a vu que ces intérêts étaient très largement définis. Il s'agit là d'un pouvoir que certains pourraient juger presque exorbitant et qui n'est limité que par l'appréciation des tribunaux appelés, le cas échéant, à vérifier que ces prescriptions ne constituent pas en réalité un moyen détourné de compromettre l'avenir d'une usine en lui opposant des objectifs peut-être réalisables techniquement mais d'un coût insupportable. Inversement, beaucoup d'industriels auront naturellement tendance à présenter toute « exigence nouvelle » de l'administration comme insupportable. Et pourtant il est nécessaire d'imposer des « exigences nouvelles ». Pour prendre un exemple particulièrement difficile, on peut citer le cas d'une usine produisant de la pâte à papier, autorisée certes depuis plus de vingt ans, mais dont les rejets aqueux nécessitent plus de 100 tonnes par jour d'oxygène pour être dégradés, ce qui représente la moitié des quantités d'oxygène disponibles dans le fleuve à l'étiage ; il faut certainement imposer à cette entreprise une réduction de cette pollution, alors que les usines neuves installées dans la même région ne consomment que quelques tonnes d'oxygène, voire quelques centaines de kilogrammes. Et pourtant cette usine connaît de lourdes pertes depuis que les cours internationaux du papier ont dramatiquement chuté. Que faire ? Tel est le genre de difficulté que les inspecteurs des installations classées rencontrent en permanence. Il leur faudra donc souvent prévoir pour les travaux indispensables un échéancier de réalisation compatible avec les possibilités de l'entreprise. On sent
nouvelles ». Pour prendre un exemple particulièrement difficile, on peut citer le cas d'une usine produisant de la pâte à papier, autorisée certes depuis plus de vingt ans, mais dont les rejets aqueux nécessitent plus de 100 tonnes par jour d'oxygène pour être dégradés, ce qui représente la moitié des quantités d'oxygène disponibles dans le fleuve à l'étiage ; il faut certainement imposer à cette entreprise une réduction de cette pollution, alors que les usines neuves installées dans la même région ne consomment que quelques tonnes d'oxygène, voire quelques centaines de kilogrammes. Et pourtant cette usine connaît de lourdes pertes depuis que les cours internationaux du papier ont dramatiquement chuté. Que faire ? Tel est le genre de difficulté que les inspecteurs des installations classées rencontrent en permanence. Il leur faudra donc souvent prévoir pour les travaux indispensables un échéancier de réalisation compatible avec les possibilités de l'entreprise. On sent bien là quelles doivent être les qualités des ingénieurs et techniciens du service des Mines qui ont pour mission : — sur le plan technique, d'analyser et de mesurer les problèmes posés par l'existence ou le fonctionnement des installations classées, et de connaître quelles sont les solutions techniques pour le cas où l'entrepreneur prétendrait ne pas les connaître. Le ministère de l'Environnement et du Cadre de vie doit jouer à cet égard un rôle important dans la diffusion de l'information technique ; — sur le plan économique, de pouvoir apprécier les coûts des différentes solutions présentées et les comparer aux différents paramètres de gestion industrielle : valeur ajoutée, bénéfices (ou pertes), coût d'investissement et de fonctionnement du matériel productif. Mission difficile, nécessitant une aptitude évidente à la négociation et prenant bien souvent un temps considérable avant d'aboutir à la mise en forme de la décision administrative. L'opinion publique a souvent quelque difficulté à réaliser que toute décision financière est le fruit d'un arbitrage entre le désir d'atteindre un objectif dont la réalisation totale aurait un coût insupportable et la nécessité de n'y consacrer que les dépenses que l'on peut raisonnablement financer sans mettre en péril la vie de l'entreprise et,
cas où l'entrepreneur prétendrait ne pas les connaître. Le ministère de l'Environnement et du Cadre de vie doit jouer à cet égard un rôle important dans la diffusion de l'information technique ; — sur le plan économique, de pouvoir apprécier les coûts des différentes solutions présentées et les comparer aux différents paramètres de gestion industrielle : valeur ajoutée, bénéfices (ou pertes), coût d'investissement et de fonctionnement du matériel productif. Mission difficile, nécessitant une aptitude évidente à la négociation et prenant bien souvent un temps considérable avant d'aboutir à la mise en forme de la décision administrative. L'opinion publique a souvent quelque difficulté à réaliser que toute décision financière est le fruit d'un arbitrage entre le désir d'atteindre un objectif dont la réalisation totale aurait un coût insupportable et la nécessité de n'y consacrer que les dépenses que l'on peut raisonnablement financer sans mettre en péril la vie de l'entreprise et, par voie de conséquence, l'emploi de son personnel. Il en va ainsi en matière de protection de l'environnement comme en matière de protection médicale ou de sécurité routière par exemple. L'inspection des installations classées a donc un rôle économique et social important et délicat, qui est de définir à tout moment ce qui est acceptable et ce qui ne l'est pas, dans un domaine particulièrement controversé. III. L'EVOLUTION AU SEIN DES SERVICES DE L'INDUSTRIE ET DES MINES La prise en charge par les services de l'Industrie et des Mines de l'inspection des installations classées (hormis les élevages, abattoirs et équarrissages) a, en quelques années, induit des changements importants dans leurs activités et leur organisation. La proportion des effectifs consacrés à la lutte contre les nuisances industrielles atteint couramment 35 à 40 %, voire plus dans certaines régions très industrialisées. C'est dire que la protection de l'environnement est maintenant sans conteste l'une des tâches principales des services de l'Industrie et des Mines. On peut donc considérer que le choix fait par M. Poujade en 1971 de ne pas créer ex nihilo de services extérieurs du ministère de la Qualité de la Vie nouvellement créé, mais d'asseoir son action sur des services
moment ce qui est acceptable et ce qui ne l'est pas, dans un domaine particulièrement controversé. III. L'EVOLUTION AU SEIN DES SERVICES DE L'INDUSTRIE ET DES MINES La prise en charge par les services de l'Industrie et des Mines de l'inspection des installations classées (hormis les élevages, abattoirs et équarrissages) a, en quelques années, induit des changements importants dans leurs activités et leur organisation. La proportion des effectifs consacrés à la lutte contre les nuisances industrielles atteint couramment 35 à 40 %, voire plus dans certaines régions très industrialisées. C'est dire que la protection de l'environnement est maintenant sans conteste l'une des tâches principales des services de l'Industrie et des Mines. On peut donc considérer que le choix fait par M. Poujade en 1971 de ne pas créer ex nihilo de services extérieurs du ministère de la Qualité de la Vie nouvellement créé, mais d'asseoir son action sur des services existants, est maintenant justifié par les faits. Certes les effectifs totaux des services de l'Industrie et des Mines se sont accrus progressivement pour faire face à ces nouvelles missions. Le nombre d'ingénieurs et techniciens chargés de l'inspection des installations classées est passé de 14 en 1968 à 273 en 1978. Rappelons qu'un doublement des effectifs consacrés à l'inspection des installations classées est inscrit au VIe plan, dans un programme d'action prioritaire (PAP n° 24). Cette progression nécessaire, jugée trop lente par les services, implique des efforts considérables dans le domaine de la formation initiale et de la formation continue du personnel technique, lequel manifeste heureusement un très grand intérêt aux tâches qui lui sont confiées. La responsabilité des ingénieurs des services de l'Industrie et des Mines s'est élargie puisqu'elle comporte à la fois une mission traditionnelle de contrôle du respect de réglementations et une mission d'arbitre de positions souvent divergentes des services administratifs concernés et, dans les cas les plus importants, de conflits d'intérêts opposés, voire de conflits de société. Dans la mesure où la majorité des effectifs des services de l'Industrie et des Mines assume au moins à temps partiel des tâches de protection de l'environnement, on comprendra que