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Dans un rapport très intéressant sur les usages du Parlement anglais, fait en 1869 par M. Maurel-Dupeyré, chef des secrétaires-rédacteurs du Corps législatif après un voyage en Angleterre, il est seulement indiqué que ces affaires sont introduites à la Chambre par voie de pétition, et que l'examen se fait dans les formes judiciaires après audition d'avocats et de témoins. M. de Franqueville, qui en avait déjà rendu un compte moins sommaire dans son livre sur les institutions politiques, administratives et judiciaires de l'Angleterre, nous fait pénétrer dans les détails de la procédure. Il nous donne le texte des standing orders, des règlements permanents de la Chambre des lords et de la Chambre des communes (le second de ces documents, en date du 7 août 1874, n'a pas moins de 234 articles) qui organisent la marche de ces affaires et stipulent les clauses qui devront être introduites dans les bills privés. Avec lui nous suivons les publications légales qui doivent être faites dans les journaux avant que le Parlement soit saisi, — les avis individuels à donner aux parties intéressées, — les plans et devis à déposer, — l'examen préliminaire fait par un fonctionnaire spécial au point de vue de la régularité, — la présentation du bill au Parlement, — les deux premières lectures qui ne sont qu'une formalité, puis l'étude dans les comités spéciaux. Un comité de choix composé de membres désignés par la Chambre, est chargé de nommer les commissions chargées d'examiner les bills privés. Mais, pour les chemins de fer, il se borne à désigner les membres du comité général des bills de chemins de fer, et ceux-ci désignent les comités spéciaux dont ils prennent le président parmi eux pour maintenir une certaine unité dans la jurisprudence. Quand il n'y a pas d'opposition, une commission se borne à vérifier si toutes les formalités ont été remplies, si toutes les clauses prescrites par le règlement sont insérées dans les actes. Quand il y a opposition, les commissions assistées de référendaires ou arbitres, vérifient la régularité des oppositions, puis entendent les avocats ou les témoins. Les décisions des commissions sont,
régularité, — la présentation du bill au Parlement, — les deux premières lectures qui ne sont qu'une formalité, puis l'étude dans les comités spéciaux. Un comité de choix composé de membres désignés par la Chambre, est chargé de nommer les commissions chargées d'examiner les bills privés. Mais, pour les chemins de fer, il se borne à désigner les membres du comité général des bills de chemins de fer, et ceux-ci désignent les comités spéciaux dont ils prennent le président parmi eux pour maintenir une certaine unité dans la jurisprudence. Quand il n'y a pas d'opposition, une commission se borne à vérifier si toutes les formalités ont été remplies, si toutes les clauses prescrites par le règlement sont insérées dans les actes. Quand il y a opposition, les commissions assistées de référendaires ou arbitres, vérifient la régularité des oppositions, puis entendent les avocats ou les témoins. Les décisions des commissions sont, paraît-il, généralement approuvées par les Chambres. Mais il est remarquable que lorsqu'elles rejettent une pétition, la Chambre n'en est pas saisie. M. de Franqueville a vu fonctionner ces commissions. Il nous donne la physionomie de leurs audiences qui est assez curieuse. « Pénétrons, dit-il, dans le palais de Westminster, et, après avoir franchi l'immense et magnifique Hall, traversons la salle octogone qui sépare la Chambre des lords de celle des communes. Voici le local dans lequel siège la commission dont nous voulons suivre les travaux. Au fond, autour d'une table en fer à cheval, sont les membres de la commission. Le président a la tête couverte de son chapeau noir et semble fort gai. Il plaisante agréablement avec les avocats. Près de lui un noble lord mange une quantité de sandwiches qu'il extrait d'une petite boîte en argent et verse de temps à autre, dans un gobelet de même métal, un peu de scherry que contient un élégant flacon. Le repas pris, il révise avec soin flacon, gobelet et boîte d'argent. Près de lui un autre membre appelle l'huissier et se fait servir un verre de soda-water et de brandy. L'explosion du bouchon et la bruyante sortie du liquide qui
après avoir franchi l'immense et magnifique Hall, traversons la salle octogone qui sépare la Chambre des lords de celle des communes. Voici le local dans lequel siège la commission dont nous voulons suivre les travaux. Au fond, autour d'une table en fer à cheval, sont les membres de la commission. Le président a la tête couverte de son chapeau noir et semble fort gai. Il plaisante agréablement avec les avocats. Près de lui un noble lord mange une quantité de sandwiches qu'il extrait d'une petite boîte en argent et verse de temps à autre, dans un gobelet de même métal, un peu de scherry que contient un élégant flacon. Le repas pris, il révise avec soin flacon, gobelet et boîte d'argent. Près de lui un autre membre appelle l'huissier et se fait servir un verre de soda-water et de brandy. L'explosion du bouchon et la bruyante sortie du liquide qui arrose l'épaule d'un voisin n'étonnent personne. A droite un membre des communes prend une tasse de thé avec des tartines rôties et beurrées. Le cinquième membre se chauffe les pieds au foyer, le sixième a le chapeau sur le nez et semble dormir profondément. (Il faut dire ici qu'une note de l'auteur explique ce repas fait en public par le motif que les commissions siègent de midi à quatre heures, moment où la Chambre entre en séance.) « Vis-à-vis des membres se trouvent les avocats en robe et en perqu'uruque; derrière eux, à droite, une petite tribune sur laquelle les témoins se placent pour prêter serment et répondre aux questions qui leur sont adressées. Les murs sont tapissés d'immenses cartes indiquant très-clairement et à une grande échelle les lignes proposées. « Il y a dans l'ensemble de la scène un mélange de solennité et de sans-fonction, de sérieux et de comique qui étonne et saisit l'étranger conduit pour la première fois dans cette enceinte. » Après un exposé très approfondi du fonctionnement de ces commissions, l'auteur fait ressortir les avantages et les inconvénients du système. Suivant lui, les enquêtes sont bien faites, les intérêts privés sont bien défendus, ils se
de l'auteur explique ce repas fait en public par le motif que les commissions siègent de midi à quatre heures, moment où la Chambre entre en séance.) « Vis-à-vis des membres se trouvent les avocats en robe et en perqu'uruque; derrière eux, à droite, une petite tribune sur laquelle les témoins se placent pour prêter serment et répondre aux questions qui leur sont adressées. Les murs sont tapissés d'immenses cartes indiquant très-clairement et à une grande échelle les lignes proposées. « Il y a dans l'ensemble de la scène un mélange de solennité et de sans-fonction, de sérieux et de comique qui étonne et saisit l'étranger conduit pour la première fois dans cette enceinte. » Après un exposé très approfondi du fonctionnement de ces commissions, l'auteur fait ressortir les avantages et les inconvénients du système. Suivant lui, les enquêtes sont bien faites, les intérêts privés sont bien défendus, ils se font entendre par l'autorité qui prononce. Mais il convient que les membres des comités ne sont pas toujours compétents pour trancher les questions qui leur sont soumises, que les tendances des commissions sont souvent divergentes et qu'il n'y a pas de jurisprudence fixe; de plus, les frais parlementaires sont énormes. Il faut en effet payer des droits pour les fonctionnaires du Parlement, indemniser les témoins et payer des honoraires élevés aux agents parlementaires, avocats, sollicitateurs, sténographes, etc. Voici ce qu'il nous rapporte pour le taux des frais parlementaires. De 1848 à 1860, en l'espace de douze ans, huit compagnies ont dépensé de ce chef 127,885,939 francs. Pour la ligne de London à Brighton, quatre compagnies rivales qui se présentaient ont dépensé, en un an, 2,525,000 francs. Elles étaient représentées par vingt avocats, six sergents, vingt solliciteurs et une brigade d'agents parlementaires, ingénieurs et experts. Le chemin de Stone à Derby a été refusé par décision du Parlement à la compagnie de Tren Valley, qui avait dépensé 3,686,500 francs. En somme, on a calculé que les dépenses parlementaires faites par les compagnies, tant pour obtenir leurs concessions que pour combattre les projets de leurs rivales, représentent aujourd'hui une somme de 94,000
Il faut en effet payer des droits pour les fonctionnaires du Parlement, indemniser les témoins et payer des honoraires élevés aux agents parlementaires, avocats, sollicitateurs, sténographes, etc. Voici ce qu'il nous rapporte pour le taux des frais parlementaires. De 1848 à 1860, en l'espace de douze ans, huit compagnies ont dépensé de ce chef 127,885,939 francs. Pour la ligne de London à Brighton, quatre compagnies rivales qui se présentaient ont dépensé, en un an, 2,525,000 francs. Elles étaient représentées par vingt avocats, six sergents, vingt solliciteurs et une brigade d'agents parlementaires, ingénieurs et experts. Le chemin de Stone à Derby a été refusé par décision du Parlement à la compagnie de Tren Valley, qui avait dépensé 3,686,500 francs. En somme, on a calculé que les dépenses parlementaires faites par les compagnies, tant pour obtenir leurs concessions que pour combattre les projets de leurs rivales, représentent aujourd'hui une somme de 94,000 francs par kilomètre de chemin de fer exploité. On comprend qu'un lord chancelier ait pu dire que l'Angleterre est le paradis des légistes. En étudiant de près le compte rendu des séances d'une commission donné par M. de Franqueville d'après la sténographie, j'ai remarqué que les intérêts privés étaient peut-être pris en trop grande considération. Il s'agit d'un bill ayant pour objet la construction d'un chemin de fer de Bala à Festiniog. La commission a consacré, du 10 au 17 juin 1873, six séances à cette affaire qui soulevait diverses oppositions. Le propriétaire du domaine de Rhiwlas, M. Price, combattait le projet de la compagnie en faisant valoir que le bruit du chemin de fer effrayerait les chevaux, ce qui le priverait, ainsi que Mme Price, du plaisir de conduire ses voitures, et il ajoutait que la vue dont il jouissait de la terrasse de sa maison serait gâtée par les travaux du chemin de fer. Nous voyons dans le compte rendu des séances qu'une partie de l'enquête est consacrée à la question de savoir si le principal amusement de Mme Price est de conduire à quatre chevaux, et si l'établissement du chemin de fer ne la forcera pas de
pris en trop grande considération. Il s'agit d'un bill ayant pour objet la construction d'un chemin de fer de Bala à Festiniog. La commission a consacré, du 10 au 17 juin 1873, six séances à cette affaire qui soulevait diverses oppositions. Le propriétaire du domaine de Rhiwlas, M. Price, combattait le projet de la compagnie en faisant valoir que le bruit du chemin de fer effrayerait les chevaux, ce qui le priverait, ainsi que Mme Price, du plaisir de conduire ses voitures, et il ajoutait que la vue dont il jouissait de la terrasse de sa maison serait gâtée par les travaux du chemin de fer. Nous voyons dans le compte rendu des séances qu'une partie de l'enquête est consacrée à la question de savoir si le principal amusement de Mme Price est de conduire à quatre chevaux, et si l'établissement du chemin de fer ne la forcera pas de renoncer à cet exercice où elle déploie beaucoup de grâce. Plusieurs témoins sont interrogés à ce sujet et examinés en sens contraire par les avocats des parties. Après avoir entendu les témoins et les avocats, la Commission délibère et décide qu'elle adopte le principe du bill à la condition que la compagnie acceptera les clauses suivantes qui, on l'espère, donneront satisfaction à M. Price : 1° Le chemin ne se rapprochera pas du domaine de Rhiwlas plus près que ne l'indique une ligne tracée sur le plan. — 2° Le bâtiment de la station de Bala sera pittoresque et les plans en seront préalablement soumis à l'approbation de l'architecte de M. Price. — 3° Des arbres seront plantés sur une certaine longueur entre la rivière et le chemin de fer, depuis la tranchée jusqu'à la station de Bala. — 4° M. Price et ses successeurs pourront exiger — 128 — que tous les trains s'arrêtent à la station de Bala. — 5° Il n'y aura pas à Bala de voie de garage pour les trains de marchandises. — 6° La compagnie payera 25,250 francs à M. Price pour améliorer les accès de son château. Le bill est adopté dans ces
la compagnie acceptera les clauses suivantes qui, on l'espère, donneront satisfaction à M. Price : 1° Le chemin ne se rapprochera pas du domaine de Rhiwlas plus près que ne l'indique une ligne tracée sur le plan. — 2° Le bâtiment de la station de Bala sera pittoresque et les plans en seront préalablement soumis à l'approbation de l'architecte de M. Price. — 3° Des arbres seront plantés sur une certaine longueur entre la rivière et le chemin de fer, depuis la tranchée jusqu'à la station de Bala. — 4° M. Price et ses successeurs pourront exiger — 128 — que tous les trains s'arrêtent à la station de Bala. — 5° Il n'y aura pas à Bala de voie de garage pour les trains de marchandises. — 6° La compagnie payera 25,250 francs à M. Price pour améliorer les accès de son château. Le bill est adopté dans ces termes par la Chambre des communes, mais la lutte recommence devant la commission de la Chambre des lords. Les avocats de M. Price s'efforcent d'obtenir l'aggravation des clauses indiquées par la Chambre des communes en faveur de leur client, les avocats de la compagnie disputent le terrain pied à pied et mot à mot. Qu'est-ce qu'une station pittoresque ? L'architecte de M. Price peut être raisonnable, il exigera un monument; qui tranchera la question? On convient que ce sera un arbitre ; qui le payera? L'arbitre taxera les frais. Pour l'arrêt des trains, la compagnie demande à n'être pas obligée de faire arrêter les express selon la volonté de M. Price. Longue discussion. Enfin la commission tranche la question en faveur de M. Price. Est-ce fini ? Non. « L'avocat de M. Price demande que l'on ne puisse conduire du bétail à la station de Bala et il propose une clause très-restrictive. Le président fait remarquer que, dans ces termes, le chef de gare n'aurait pas le droit d'avoir une poule. M. Price veut bien concéder la poule au chef de gare. C'est entendu. « M. Price désire qu'il n'y ait pas de buffet à la station. Ceci est trop
et mot à mot. Qu'est-ce qu'une station pittoresque ? L'architecte de M. Price peut être raisonnable, il exigera un monument; qui tranchera la question? On convient que ce sera un arbitre ; qui le payera? L'arbitre taxera les frais. Pour l'arrêt des trains, la compagnie demande à n'être pas obligée de faire arrêter les express selon la volonté de M. Price. Longue discussion. Enfin la commission tranche la question en faveur de M. Price. Est-ce fini ? Non. « L'avocat de M. Price demande que l'on ne puisse conduire du bétail à la station de Bala et il propose une clause très-restrictive. Le président fait remarquer que, dans ces termes, le chef de gare n'aurait pas le droit d'avoir une poule. M. Price veut bien concéder la poule au chef de gare. C'est entendu. « M. Price désire qu'il n'y ait pas de buffet à la station. Ceci est trop fort. La commission consent à interdire la vente de la bière et des liqueurs, mais pas celle des sandwiches. « La Commission repousse enfin l'attribution de 25,000 francs que les communes allouaient à M. Price. Le jury tranchera la question d'indemnité. » Et M. de Franqueville nous donne le texte définitif des clauses du bill imposées à la compagnie dans l'intérêt de M. Price à la suite de cette longue instruction. Il est bon d'ajouter que les opposants ne peuvent, d'après lui, soutenir leur opposition sans dépenser au moins 1,200 francs par jour, ce qui leur fait acheter assez cher les garanties que leur accorde cette législation. Aussi a-t-on souvent proposé de réformer la procédure des bills privés. J'avoue que je préfère à bien des points de vue le système français. Quoique j'aie l'honneur d'appartenir à la section des travaux publics du Conseil d'État, j'espère n'être pas suspect quand je ferai observer qu'il est bon de faire étudier des affaires où des questions de droit et de doctrine sont engagées par un corps permanent où — 129 — la jurisprudence peut se former et s'établir, dont l'impartialité est incontestée et qui, en matière administrative, donne beaucoup de garanties aux intérêts
définitif des clauses du bill imposées à la compagnie dans l'intérêt de M. Price à la suite de cette longue instruction. Il est bon d'ajouter que les opposants ne peuvent, d'après lui, soutenir leur opposition sans dépenser au moins 1,200 francs par jour, ce qui leur fait acheter assez cher les garanties que leur accorde cette législation. Aussi a-t-on souvent proposé de réformer la procédure des bills privés. J'avoue que je préfère à bien des points de vue le système français. Quoique j'aie l'honneur d'appartenir à la section des travaux publics du Conseil d'État, j'espère n'être pas suspect quand je ferai observer qu'il est bon de faire étudier des affaires où des questions de droit et de doctrine sont engagées par un corps permanent où — 129 — la jurisprudence peut se former et s'établir, dont l'impartialité est incontestée et qui, en matière administrative, donne beaucoup de garanties aux intérêts privés sans les obliger à faire aucune dépense. Du reste, en Angleterre on est arrivé, dans certaines matières, à imaginer une procédure plus simple et moins onéreuse. Pour les travaux des ports, des docks, pour les travaux de drainage et d'irrigation, une loi de 1861 donne aux autorités spéciales le pouvoir de délivrer, après enquête, des ordonnances provisoires qui sont soumises sans frais à la ratification du Parlement. Mais vous remarquerez que pour la concession des chemins de fer, le ministre du commerce (Board of Trade) n'intervient pas dans l'instruction. Jusqu'en 1867, le ministère était saisi de tous les projets et il donnait son avis au Parlement. Cette formalité a été supprimée. Il y a là une grave lacune au point de vue de la défense des intérêts publics. Le Board of Trade ne joue un rôle qu'après la décision du Parlement, pour veiller à la construction de la ligne et à l'observation des règles prescrites. Mais ici, au point de vue technique, il a une autorité considérable. Je passe sans transition à la constitution du réseau anglais ; elle me ramènera au contrôle qui s'exerce sur l'exploitation. L'histoire du réseau des chemins anglais est divisée par M. de Franqueville
pouvoir de délivrer, après enquête, des ordonnances provisoires qui sont soumises sans frais à la ratification du Parlement. Mais vous remarquerez que pour la concession des chemins de fer, le ministre du commerce (Board of Trade) n'intervient pas dans l'instruction. Jusqu'en 1867, le ministère était saisi de tous les projets et il donnait son avis au Parlement. Cette formalité a été supprimée. Il y a là une grave lacune au point de vue de la défense des intérêts publics. Le Board of Trade ne joue un rôle qu'après la décision du Parlement, pour veiller à la construction de la ligne et à l'observation des règles prescrites. Mais ici, au point de vue technique, il a une autorité considérable. Je passe sans transition à la constitution du réseau anglais ; elle me ramènera au contrôle qui s'exerce sur l'exploitation. L'histoire du réseau des chemins anglais est divisée par M. de Franqueville en cinq périodes : les essais, l'enfance, la manie, la concurrence et les fusions. La période des essais s'étend de 1801 à 1830, l'enfance de 1830 à 1845. Peut-être est-ce prolonger un peu l'enfance, car en 1845 il y avait plus de 4,000 kilomètres exploités. La manie, c'est le terme qui a été employé en Angleterre pour caractériser la crise dans laquelle une fièvre de spéculation folle a enfanté tant de ruines. De 1845 à 1848, il avait été rendu cinq cent quatre-vingts lois autorisant la construction de 13,832 kilomètres de chemin de fer. Ainsi, quand on liquida les spéculations, on arriva à ce résultat que la dépréciation des actions dans la période comprise entre 1845 et 1852 constituait une perte de 351,130,893 francs. Puis vient la période de concurrence de 1849 à 1858, et après un moment de lutte sérieuse, les compagnies reconnaissent qu'il est plus conforme à leur intérêt de s'entendre, et elles s'entendent de diverses manières. C'est la période des fusions qui commence à 1850, mais qui s'accentue particulièrement en 1858 et qui dure encore. Ici deux points méritent particulièrement d'être relevés. Ce qu'il y a d'abord de remarquable dans la constitution du réseau anglais, c'est qu'aucun
qui a été employé en Angleterre pour caractériser la crise dans laquelle une fièvre de spéculation folle a enfanté tant de ruines. De 1845 à 1848, il avait été rendu cinq cent quatre-vingts lois autorisant la construction de 13,832 kilomètres de chemin de fer. Ainsi, quand on liquida les spéculations, on arriva à ce résultat que la dépréciation des actions dans la période comprise entre 1845 et 1852 constituait une perte de 351,130,893 francs. Puis vient la période de concurrence de 1849 à 1858, et après un moment de lutte sérieuse, les compagnies reconnaissent qu'il est plus conforme à leur intérêt de s'entendre, et elles s'entendent de diverses manières. C'est la période des fusions qui commence à 1850, mais qui s'accentue particulièrement en 1858 et qui dure encore. Ici deux points méritent particulièrement d'être relevés. Ce qu'il y a d'abord de remarquable dans la constitution du réseau anglais, c'est qu'aucun plan général n'y a présidé. On a dit, et c'est un écrivain anglais, qu'il ressemblait beaucoup aux lignes que aurait tracées une mouche qui, après avoir trempé ses pattes dans l'encre, se serait promenée sur la carte de l'Angleterre; c'est évidemment de l'exagération. Mais il est certain qu'il n'y a eu là rien de pareil à nos grandes lignes tracées au point de vue stratégique, commercial, administratif, avec des embranchements et un certain nombre de raccourcis. D'autre part, les compagnies concessionnaires de nos grandes lignes ont été depuis 1852 et surtout depuis 1857 chargées de lignes peu productives, onéreuses même, qu'on jugeait nécessaires; et à raison des services qu'elles rendaient, le gouvernement, en leur garantissant l'intérêt du capital engagé dans les lignes improductives, a trouvé juste de ne pas leur créer de concurrences. Leur demandant de consacrer une certaine partie de leurs bénéfices à la construction de lignes qui n'auraient pu vivre par leurs produits, il n'a pas autorisé la création de lignes nouvelles qui auraient diminué leurs bénéfices en leur laissant leurs charges. En Angleterre, rien de pareil au début. Le Parlement a autorisé de nombreuses compagnies, de nombreuses concurrences dont un certain nombre n'étaient qu'un chantage organisé contre