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Enfin, la mise en œuvre des POPS butte sur les frontières des municipalités, la coopération intercommunale dans les domaines de l'urbanisme et du logement étant totalement inexistante. Les politiques défensives, et la volonté de ne loger que ses pauvres à soi, étant la pratique la plus répandue. Cependant, à l'initiative des préfets, sous-préfets et membres des DDE, ces protocoles se mettent en marche, et la transparence que l'on peut attendre dans ce domaine progresse, avec l'aide des fichiers CAF, sur les bénéficiaires de l'APL, des enquêtes lancées en vue d'éventuels surloyers, et la création de fichiers de la demande moins sélectifs que précédemment. La modernisation ici comme ailleurs est une affaire de longue haleine, où les rencontres multiples et un début de partenariat devraient permettre d'améliorer le service rendu au public. Mais le parcours reste hérissé d'obstacles : le guichet unique ou la mise en commun des réservations, le fichier unique de la demande ou la souplesse dans la gestion des attributions demeurent de l'ordre de l'hypothétique plus que de la réalisation, même si quelques sites pilotes ont réalisé des avancées réellement intéressantes. Il demeure clair que, sauf exceptions, la demande excède fortement l'offre possible du côté du logement social. La décohabitation étant un phénomène de société qui pour chaque famille désunie accroît notablement la demande de logement, elle vient s'ajouter aux phénomènes de migration et à la demande des jeunes, à laquelle le système actuel répond également très mal. Dès lors, l'appel au secteur privé devient pressant. De nombreuses villes de province comme Dijon ou Poitiers disposent de locaux vacants et logements vétustes inoccupés. La loi Besson, ainsi que des dispositions budgétaires récentes, prévoyant des exonérations pour les logements loués à des familles en difficulté, vont dans le sens d'une réduction de ces vacances, dues souvent au mauvais état des lieux, et à l'indifférence des propriétaires. Le bail à réhabilitation est l'une des formules offertes aux propriétaires privés pour tirer un bénéfice personnel d'une mise à disposition d'un (ou) de logements(s) à des ménages en difficulté. Ce bail est passé avec une personne morale (organisme de logement social, collectivité)
La décohabitation étant un phénomène de société qui pour chaque famille désunie accroît notablement la demande de logement, elle vient s'ajouter aux phénomènes de migration et à la demande des jeunes, à laquelle le système actuel répond également très mal. Dès lors, l'appel au secteur privé devient pressant. De nombreuses villes de province comme Dijon ou Poitiers disposent de locaux vacants et logements vétustes inoccupés. La loi Besson, ainsi que des dispositions budgétaires récentes, prévoyant des exonérations pour les logements loués à des familles en difficulté, vont dans le sens d'une réduction de ces vacances, dues souvent au mauvais état des lieux, et à l'indifférence des propriétaires. Le bail à réhabilitation est l'une des formules offertes aux propriétaires privés pour tirer un bénéfice personnel d'une mise à disposition d'un (ou) de logements(s) à des ménages en difficulté. Ce bail est passé avec une personne morale (organisme de logement social, collectivité) pour une période minimale de douze ans, et celle-ci assure les travaux nécessaires, verse un loyer modeste au propriétaire, et lui restitue son bien au terme de la période de location. Le législateur espère ainsi accroître l'offre sans revenir à une politique de construction coûteuse, et parfois néfaste sur le plan de l'urbanisme. Enfin, les collectivités peuvent exercer un droit de préemption sur des immeubles qu'elles désirent affecter au logement à caractère social, mais ce droit ne peut s'exercer qu'à l'occasion d'une mutation. Ainsi la modernisation est-elle dans ce secteur synonyme de foisonnement et de tentatives de mobilisation multiples. Avec parfois des choix difficiles entre des nécessités contradictoires : faut-il écrêter des tours, insérer commerces et activités, et les rendre ainsi plus vivables, au risque de réduire par là même le nombre de logements offerts ? Faut-il prendre en considération les dimensions ethniques et nationales pour créer des communautés homogènes où s'exercent des fonctions de solidarité, ou organiser la diversité pour faciliter l'intégration ? Faut-il investir dans la remise en état des hôtels meublés surpeuplés, et stabiliser la population dans des logements inconfortables, ou les laisser se dégrader dans l'attente de solutions de rechange ? Faut-il accepter l'idée de logements
plan de l'urbanisme. Enfin, les collectivités peuvent exercer un droit de préemption sur des immeubles qu'elles désirent affecter au logement à caractère social, mais ce droit ne peut s'exercer qu'à l'occasion d'une mutation. Ainsi la modernisation est-elle dans ce secteur synonyme de foisonnement et de tentatives de mobilisation multiples. Avec parfois des choix difficiles entre des nécessités contradictoires : faut-il écrêter des tours, insérer commerces et activités, et les rendre ainsi plus vivables, au risque de réduire par là même le nombre de logements offerts ? Faut-il prendre en considération les dimensions ethniques et nationales pour créer des communautés homogènes où s'exercent des fonctions de solidarité, ou organiser la diversité pour faciliter l'intégration ? Faut-il investir dans la remise en état des hôtels meublés surpeuplés, et stabiliser la population dans des logements inconfortables, ou les laisser se dégrader dans l'attente de solutions de rechange ? Faut-il accepter l'idée de logements adaptés moins confortables mais moins chers, et réviser les normes parfois inadaptées pour élargir l'offre quantitativement sinon qualitativement ? Selon les lieux et les situations d'urgence, les solutions adoptées sont variables, mais une prise de conscience est nécessaire et les avancées modestes ne suffisent actuellement pas à résoudre ce problème. Les difficultés de l'insertion par le logement prévue dans le cadre du RMI en est une illustration. Il n'est pas sûr que dans un secteur comme celui-ci, comme dans un certain nombre d'autres, la modernité de l'État passe par sa modestie. 169 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Déconcentrer et décentraliser Si elles sont de nature différente, la décentralisation et la déconcentration ont un objectif commun : rapprocher l'un de l'autre, producteur et consommateur du service public. Cet objectif ambitieux exige une stratégie, un budget et des procédures. BERNARD BRUNHES Étentraliser, déconcentrer ? Dès que l'on emploie ces mots à l'adresse des services publics qui traitent des problèmes humains, on rencontre deux réactions opposées. Celle des hommes et des femmes de terrain, lassés des lourdeurs et des incompréhensions qui introduisent Kafka et Courteline dans la vie quotidienne des administrés ; pour eux tout vaut mieux que le centralisme administratif, ses circulaires, ses
Les difficultés de l'insertion par le logement prévue dans le cadre du RMI en est une illustration. Il n'est pas sûr que dans un secteur comme celui-ci, comme dans un certain nombre d'autres, la modernité de l'État passe par sa modestie. 169 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Déconcentrer et décentraliser Si elles sont de nature différente, la décentralisation et la déconcentration ont un objectif commun : rapprocher l'un de l'autre, producteur et consommateur du service public. Cet objectif ambitieux exige une stratégie, un budget et des procédures. BERNARD BRUNHES Étentraliser, déconcentrer ? Dès que l'on emploie ces mots à l'adresse des services publics qui traitent des problèmes humains, on rencontre deux réactions opposées. Celle des hommes et des femmes de terrain, lassés des lourdeurs et des incompréhensions qui introduisent Kafka et Courteline dans la vie quotidienne des administrés ; pour eux tout vaut mieux que le centralisme administratif, ses circulaires, ses paperasses et ses aveuglements ; mais celle aussi des partisans plus ou moins avoués du centre : les technocrates et d'abord ceux du ministère du Budget qui sont convaincus que le seul moyen de régulation de la bonne utilisation des fonds est le contrôle centralisé sans lequel tout serait gabegie, et les partisans de l'égalité à tout prix pour qui le traitement collectif des problèmes individuels et l'application à tous des mêmes modes d'intervention sont partie intégrante de la vertu républicaine fondamentale d'égalité. Entre centralisation et décentralisation, la République a en principe tranché avec la loi de 1982, la loi Defferre qui accordait aux communes, aux départements et aux régions promues collectivités territoriales, des compétences importantes. Mais cette décentralisation, dix ans après, en est encore dans bien des domaines au stade expérimental. On ne fait pas facilement un mouvement de cent quatre-vingts degrés dans un pays formé au cours des siècles par la volonté de monarques centralisateurs qui ont fondé leur pouvoir et construit l'unité nationale sur la disparition des cultures et des particularismes locaux. A côté de cette décentralisation qui se cherche encore, la déconcentration, quant à elle, piétine. Par décentralisation, rappelons-le, on entend transfert du pouvoir à des
et les partisans de l'égalité à tout prix pour qui le traitement collectif des problèmes individuels et l'application à tous des mêmes modes d'intervention sont partie intégrante de la vertu républicaine fondamentale d'égalité. Entre centralisation et décentralisation, la République a en principe tranché avec la loi de 1982, la loi Defferre qui accordait aux communes, aux départements et aux régions promues collectivités territoriales, des compétences importantes. Mais cette décentralisation, dix ans après, en est encore dans bien des domaines au stade expérimental. On ne fait pas facilement un mouvement de cent quatre-vingts degrés dans un pays formé au cours des siècles par la volonté de monarques centralisateurs qui ont fondé leur pouvoir et construit l'unité nationale sur la disparition des cultures et des particularismes locaux. A côté de cette décentralisation qui se cherche encore, la déconcentration, quant à elle, piétine. Par décentralisation, rappelons-le, on entend transfert du pouvoir à des autorités politiques différentes dont la légitimité procède des électeurs : ce n'est pas l'État qui décide de déléguer à des fonctionnaires locaux la responsabilité d'un service public ; c'est une collectivité territoriale, dirigée par des conseils élus au suffrage universel, qui construit et gère comme elle l'entend -dans le cadre législatif et réglementaire donné par l'État les services dont elle a la charge. Par déconcentration, en revanche, on entend une délégation de responsabilité, à l'intérieur des services de l'État, accordée par les dirigeants nationaux à leurs représentants locaux. Dans le cas de la décentralisation, la légitimité du responsable local procède directement d'en bas, des électeurs ; dans le cas de la déconcentration elle procède d'en haut, de l'État. La différence est de taille. Mais décentralisation et déconcentration ont un objectif commun : elles rapprochent l'un de l'autre le producteur et le consommateur du service public. La relation producteur/consommateur Comme chacun le sait, la caractéristique de tout service par rapport à un bien est que la production et la consommation sont simultanées et inséparables. Le fabricant d'un objet et celui qui l'utilisera ou le consommera s'ignorent totalement et la qualité du produit ne dépend que du producteur. Dans le cas d'un
législatif et réglementaire donné par l'État les services dont elle a la charge. Par déconcentration, en revanche, on entend une délégation de responsabilité, à l'intérieur des services de l'État, accordée par les dirigeants nationaux à leurs représentants locaux. Dans le cas de la décentralisation, la légitimité du responsable local procède directement d'en bas, des électeurs ; dans le cas de la déconcentration elle procède d'en haut, de l'État. La différence est de taille. Mais décentralisation et déconcentration ont un objectif commun : elles rapprochent l'un de l'autre le producteur et le consommateur du service public. La relation producteur/consommateur Comme chacun le sait, la caractéristique de tout service par rapport à un bien est que la production et la consommation sont simultanées et inséparables. Le fabricant d'un objet et celui qui l'utilisera ou le consommera s'ignorent totalement et la qualité du produit ne dépend que du producteur. Dans le cas d'un service, c'est l'interaction du producteur et du consommateur qui est l'acte de production : dans la consultation médicale, la formation professionnelle ou l'aide à une personne âgée, il n'y a pas deux actes séparés de production et de consommation, mais une action réalisée à deux. Le producteur et le consommateur doivent être complices, proches l'un de l'autre, doivent se comprendre. La production nécessite un rapprochement physique et intellectuel des deux acteurs. Celui qui produit est mieux placé que qui que ce soit et d'abord que ceux qui le dirigent pour ajuster, adapter aux besoins de celui qui consomme le service qu'il lui procure. Le service public n'échappe pas à cette règle. L'école ne peut être identique devant deux types d'élèves différents par la culture, l'ethnie, le niveau intellectuel initial, le désir d'apprendre. Les besoins en assistance sociale des familles maghrébines des grands ensembles en difficultés de Marseille ne sont pas les mêmes que ceux des familles rurales de Bretagne. Et la science des sociologues saupoudrée de technocratie ne permettra pas comme certains l'ont parfois cru de déterminer d'en haut les besoins de chacun. C'est donc bien le rapprochement systématique de l'agent du service public et de l'administré, je préfère dire
doivent être complices, proches l'un de l'autre, doivent se comprendre. La production nécessite un rapprochement physique et intellectuel des deux acteurs. Celui qui produit est mieux placé que qui que ce soit et d'abord que ceux qui le dirigent pour ajuster, adapter aux besoins de celui qui consomme le service qu'il lui procure. Le service public n'échappe pas à cette règle. L'école ne peut être identique devant deux types d'élèves différents par la culture, l'ethnie, le niveau intellectuel initial, le désir d'apprendre. Les besoins en assistance sociale des familles maghrébines des grands ensembles en difficultés de Marseille ne sont pas les mêmes que ceux des familles rurales de Bretagne. Et la science des sociologues saupoudrée de technocratie ne permettra pas comme certains l'ont parfois cru de déterminer d'en haut les besoins de chacun. C'est donc bien le rapprochement systématique de l'agent du service public et de l'administré, je préfère dire du producteur et du consommateur du service public, qui donnera les meilleures solutions. Par rapprochement, que faut-il entendre ? Tout simplement la capacité donnée au producteur d'adapter au plus près sa production aux besoins du consommateur, donc l'arracher aux règles trop strictes, trop collectives, trop générales et lui donner une grande souplesse d'intervention. Il faut que soient définis par les échelons de décision une stratégie générale, une masse budgétaire, un ensemble aussi peu complexe et multiple que possible de procédures législatives et réglementaires auxquelles les agents du service public doivent se conformer. Et, une fois ces trois éléments acquis, vogue la galère ! Chaque "producteur", dans le cadre qui lui est assigné, est libre de ses actes pour autant qu'il respecte ces trois éléments. Il sera jugé sur ses résultats, par un contrôle a posteriori. Ce contrôle n'est pas facile à réaliser. Et il est si peu dans la culture de l'administration française qu'il fait peur (que n'ai-je entendu de fonctionnaires centraux dire et répéter : le contrôle a posteriori ne sert à rien puisque lorsqu'il intervient le mal est déjà fait. Si les chefs d'entreprises industrielles raisonnaient ainsi, notre industrie serait aujourd'hui dans l'état de l'industrie des pays de
grande souplesse d'intervention. Il faut que soient définis par les échelons de décision une stratégie générale, une masse budgétaire, un ensemble aussi peu complexe et multiple que possible de procédures législatives et réglementaires auxquelles les agents du service public doivent se conformer. Et, une fois ces trois éléments acquis, vogue la galère ! Chaque "producteur", dans le cadre qui lui est assigné, est libre de ses actes pour autant qu'il respecte ces trois éléments. Il sera jugé sur ses résultats, par un contrôle a posteriori. Ce contrôle n'est pas facile à réaliser. Et il est si peu dans la culture de l'administration française qu'il fait peur (que n'ai-je entendu de fonctionnaires centraux dire et répéter : le contrôle a posteriori ne sert à rien puisque lorsqu'il intervient le mal est déjà fait. Si les chefs d'entreprises industrielles raisonnaient ainsi, notre industrie serait aujourd'hui dans l'état de l'industrie des pays de l'Est européen). Le contrôle a posteriori et l'évaluation des résultats obtenus ne peuvent se réaliser que si l'on a au préalable défini les objectifs à atteindre. Ce point est fondamental dans un processus de déconcentration ou de décentralisation. La délégation de responsabilités implique, pour être efficace et opérationnelle, que les responsabilités soient à la fois bien définies et bien sanctionnées. Le fonctionnaire de base à qui l'on a confié une responsabilité qui n'est plus d'appliquer des textes et des directives mais d'obtenir des résultats avec une grande liberté de combinaison des moyens doit rendre compte et il faut que son avenir professionnel dépende de la réussite ou de l'échec de son travail. Il faut donc bien l'évaluer, ce travail. Et, pour que cette évaluation ne tombe pas dans l'arbitraire, il faut qu'elle consiste en une confrontation des résultats obtenus aux objectifs préalablement déterminés et dûment acceptés par l'agent, voire négociés. On a souligné plus haut que l'action des fonctionnaires décentralisés ou déconcentrés devait être encadrée par une stratégie, un budget, des procédures. Tout cela doit être concrétisé dans des contrats, formalisés ou non, c'est-à-dire des jeux d'objectifs et des moyens, sur lesquels l'agent s'appuiera et à partir desquels son action
responsabilités soient à la fois bien définies et bien sanctionnées. Le fonctionnaire de base à qui l'on a confié une responsabilité qui n'est plus d'appliquer des textes et des directives mais d'obtenir des résultats avec une grande liberté de combinaison des moyens doit rendre compte et il faut que son avenir professionnel dépende de la réussite ou de l'échec de son travail. Il faut donc bien l'évaluer, ce travail. Et, pour que cette évaluation ne tombe pas dans l'arbitraire, il faut qu'elle consiste en une confrontation des résultats obtenus aux objectifs préalablement déterminés et dûment acceptés par l'agent, voire négociés. On a souligné plus haut que l'action des fonctionnaires décentralisés ou déconcentrés devait être encadrée par une stratégie, un budget, des procédures. Tout cela doit être concrétisé dans des contrats, formalisés ou non, c'est-à-dire des jeux d'objectifs et des moyens, sur lesquels l'agent s'appuiera et à partir desquels son action sera appréciée. Tels sont les principes. On perçoit immédiatement les difficultés. La plus grande de ces difficultés nous paraît tenir aux comportements et aux habitudes de travail des dirigeants et plus particulièrement des hauts fonctionnaires. Leur rôle, en effet, se transforme du tout au tout. Dans une administration déconcentrée, le rôle du patron ne devrait en effet plus être de rédiger des circulaires, de construire de nouvelles procédures et de nouveaux règlements plus intelligents et astucieux les uns que les autres, de négocier âprement des crédits budgétaires dans le plus grand détail, de gérer des tableaux de personnel, de décider d'en haut des répartitions locales de mobiliers, d'ordinateurs ou de dactylos. Tout ce travail bureaucratique était, est toujours le pain quotidien des services centraux. Et lorsque le ministre compétent décide d'engager un nouveau projet, de poursuivre un nouvel objectif, ou de rompre avec les choix de son prédécesseur Le travail bureaucratique est toujours le pain quotidien des services centraux. 74 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Les grandes écoles ne préparent guère au métier de stratège. (voyez les petits séismes administratifs qu'ont causés, chacun à son tour, depuis quinze ans, les ministres successifs du Travail convaincus que le prédécesseur avait fait fausse
rôle du patron ne devrait en effet plus être de rédiger des circulaires, de construire de nouvelles procédures et de nouveaux règlements plus intelligents et astucieux les uns que les autres, de négocier âprement des crédits budgétaires dans le plus grand détail, de gérer des tableaux de personnel, de décider d'en haut des répartitions locales de mobiliers, d'ordinateurs ou de dactylos. Tout ce travail bureaucratique était, est toujours le pain quotidien des services centraux. Et lorsque le ministre compétent décide d'engager un nouveau projet, de poursuivre un nouvel objectif, ou de rompre avec les choix de son prédécesseur Le travail bureaucratique est toujours le pain quotidien des services centraux. 74 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Les grandes écoles ne préparent guère au métier de stratège. (voyez les petits séismes administratifs qu'ont causés, chacun à son tour, depuis quinze ans, les ministres successifs du Travail convaincus que le prédécesseur avait fait fausse route et qu'il était urgent d'inventer de nouvelles procédures de formation ou d'insertion) ; lorsque, donc, le ministre ordonne, la mécanique bureaucratique bien huilée et emplie de crânes particulièrement inventifs et compétents construit tous les tuyaux dans le moindre détail qu'elle accroche à l'usine à gaz des procédures qui encombrent déjà les acteurs de base : c'est ainsi que vivent les agents de l'ANPE, des directions du ministère du Travail, des DASS et de bien d'autres administrations. Ce qu'on va demander maintenant à ces brillants hauts fonctionnaires si férus en circulaires, directives, procédures, équations et répartitions, c'est de substituer à ce travail de fourmis un travail de stratégie, de ne plus se préoccuper du détail des moyens, mais seulement de la masse de moyens disponibles aux différents échelons, de ne plus préciser l'utilisation des moyens en argent et en hommes mais d'en bien évaluer le besoin en laissant aux échelons de terrain le soin de les affecter, de remplacer les circulaires de vingt-cinq pages qui ont tout prévu (sauf ce qui va réellement arriver) par des notes stratégiques d'une page où apparaissent les objectifs recherchés. En un mot de passer du "gouvernement par les procédures à un gouvernement par les