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in-8, offert par l'éditeur, M. Franz Detilice; De la responsabilité des administrations et des compagnies de chemins de fer dans le transport des bagages et des marchandises soumis à des règles spéciales; vol. in-8, offert par l'auteur, M. G. Piot; La reforme des Bourses allemandes (Hövevolle du 8 mai 1898), par Paul Guyot; vol. in-8, offert par l'éditeur, M. Arth. Deutsch; Società Reale di Napoli. Atti della reale Accademia di Scienze morali e politiche; vol. 40 vol. in-8, offert par l'Académie Royale de Naples; Patronale dei minori condannati o assistiti in Bologna. Relazione morale e finanziaria, per l'anno 1910, broché in-8, offerte par l'auteur, M. le professeur A. Stoppato; Un nouveau mode très simple de représentation proportionnelle exacte; broché in-S, offert par l'éditeur, M. Gh. Janet. Statistics relating to the judicial committee of the privy council 1909; vol. in-8, offert par l'éditeur, Sir John Macdonell; The Law Reports, being reports of all the important decisions given in the various courts of the United Kingdom and Ireland; 1898-1907, dix vol. in-8, offerts par M. H. De Villiers; Le meilleur procédé d'élection d'un vice-président en temps En temps Falcimaigue, élu président. M. J. BRIOUX est élu vice-président pour deux ans. M. Marcel Sibert, Docteur en droit, donne communication d'une ETUDE SUR LA SITUATION LÉGALE DES FONCTIONNAIRES ANGLAIS. Il y a peu de temps encore la double grève des postiers (1) de 1909 posait à nouveau, devant le Gouvernement et la majorité des Chambres de ce pays, avec une insistance particulièrement pressante, le problème de la situation juridique du statut légal des fonctionnaires. Aujourd'hui, le moment ne semble pas éloigné où le projet du Gouvernement, déposé sur le bureau de la Chambre le 25 mai 1909, recevra l'honneur de la discussion parlementaire. Au seuil donc d'un débat qui mettra aux prises les revendications extrêmes des individus au service public avec ce projet du Gouvernement responsable du bon fonctionnement de ce service, il peut bien ne pas être sans utilité de vérifier comment la question du statut légal des fonctionnaires a été solutionnée à l'étranger. On sait que cela a déjà été fait, notamment
Sibert, Docteur en droit, donne communication d'une ETUDE SUR LA SITUATION LÉGALE DES FONCTIONNAIRES ANGLAIS. Il y a peu de temps encore la double grève des postiers (1) de 1909 posait à nouveau, devant le Gouvernement et la majorité des Chambres de ce pays, avec une insistance particulièrement pressante, le problème de la situation juridique du statut légal des fonctionnaires. Aujourd'hui, le moment ne semble pas éloigné où le projet du Gouvernement, déposé sur le bureau de la Chambre le 25 mai 1909, recevra l'honneur de la discussion parlementaire. Au seuil donc d'un débat qui mettra aux prises les revendications extrêmes des individus au service public avec ce projet du Gouvernement responsable du bon fonctionnement de ce service, il peut bien ne pas être sans utilité de vérifier comment la question du statut légal des fonctionnaires a été solutionnée à l'étranger. On sait que cela a déjà été fait, notamment en Italie, par la loi du 25 juin 1908 (2). Comment l'Angleterre, pays individualiste par excellence, a-t-elle concilié les garanties indispensables aux fonctionnaires avec les exigences du service public? c'est ce que nous avons à examiner dans cette séance en étudiant, je ne dirai pas le statut des fonctionnaires, mais leur situation juridique. En effet, ce serait se méprendre singulièrement que de demander la solution de notre question à un texte législatif méthodiquement ordonné et donnant la clé de toutes les difficultés. À la vérité, « on a bien suggéré que les relations entre la classe subordonnée des fonctionnaires publics et le Gouvernement exécutif devraient être réglées par statut ». D'aucuns croyaient, par là, prévenir plus sûrement « les abus de pouvoir, possibles de la part des conseillers responsables de la Couronne envers leurs subordonnés.... » Mais semblable méthode répugna constamment à l'esprit d'un droit public toujours prêt, pour le plus grand profit de la liberté, à unir à la rigidité des statuts fondamentaux, et de ses acts, la souplesse des décisions de ses cours, et des « conventions ». Sur cette question v. notamment l'Étude du professeur TAMISSA no. Hev. Or. pub. et Sc. pol., 1908, p. 755. —.
leur situation juridique. En effet, ce serait se méprendre singulièrement que de demander la solution de notre question à un texte législatif méthodiquement ordonné et donnant la clé de toutes les difficultés. À la vérité, « on a bien suggéré que les relations entre la classe subordonnée des fonctionnaires publics et le Gouvernement exécutif devraient être réglées par statut ». D'aucuns croyaient, par là, prévenir plus sûrement « les abus de pouvoir, possibles de la part des conseillers responsables de la Couronne envers leurs subordonnés.... » Mais semblable méthode répugna constamment à l'esprit d'un droit public toujours prêt, pour le plus grand profit de la liberté, à unir à la rigidité des statuts fondamentaux, et de ses acts, la souplesse des décisions de ses cours, et des « conventions ». Sur cette question v. notamment l'Étude du professeur TAMISSA no. Hev. Or. pub. et Sc. pol., 1908, p. 755. —. 177 — D'autre part, parmi les questions que soulève l'état des fonctionnaires il peut s'en présenter d'une délicatesse telle que des articles de loi seraient mal habiles à les déterminer. Faut-il une preuve? Lord Grey nous la donne : « Il serait », dit-il, « impossible de limiter le pouvoir de révocation aux cas où la « misconduct » peut être prouvée devant une cour de justice, sans courir le risque d'aboutir à la paralysie de l'exécutif par la résistance passive des personnes occupant les emplois publics » et par les obstacles qu'elles pourraient faire surgir devant les ministres à qui il serait dans leur intention de faire de l'opposition. La loi serait un instrument trop maladroit pour régler la conduite des ministres et des fonctionnaires du service civil dans leurs rapports les uns avec les autres(1). » Comment cette loi arriverait-elle, par exemple, à saisir, par avance, à définir et à réserver la preuve de ce « sabotage », qui, se pouvant faire administratif, de la part des individus au service public, se peut, tout comme l'autre, cacher sous les formes les plus variées. Il est des cas où, à la loi trop peu flexible pour s'adapter aux situations
de révocation aux cas où la « misconduct » peut être prouvée devant une cour de justice, sans courir le risque d'aboutir à la paralysie de l'exécutif par la résistance passive des personnes occupant les emplois publics » et par les obstacles qu'elles pourraient faire surgir devant les ministres à qui il serait dans leur intention de faire de l'opposition. La loi serait un instrument trop maladroit pour régler la conduite des ministres et des fonctionnaires du service civil dans leurs rapports les uns avec les autres(1). » Comment cette loi arriverait-elle, par exemple, à saisir, par avance, à définir et à réserver la preuve de ce « sabotage », qui, se pouvant faire administratif, de la part des individus au service public, se peut, tout comme l'autre, cacher sous les formes les plus variées. Il est des cas où, à la loi trop peu flexible pour s'adapter aux situations imprévues, mais possibles, il convient de substituer « cette certitude morale » dont parle encore Grey, contrôlée, toutefois, par « le pouvoir de l'opinion publique ». Or, « si grand est ce pouvoir qu'aucun ministre n'imaginerait de nos jours de révoquer un des fonctionnaires occupant un de ces emplois considérés comme permanents, autrement que pour grande inconduite (gross misconduct), mais du même coup il a le pouvoir (et l'opinion l'appuierait) de révoquer tout serviteur de la sorte pour une de ces fautes qu'aucune loi ne pourrait définir » (2). Quoi qu'il en soit de la part revenant à chacune de ces idées dans l'état actuel du droit anglais en notre matière, un point demeure d'ores et déjà acquis : les principes de la situation légale des fonctionnaires anglais ne résident pas dans un texte organique, analogue à la loi italienne du 25 juin 1908. Acts du Parlement, ordres en Conseil fréquemment modifiés, jurisprudence des cours, pratique gouvernementale telle qu'elle se trouve affirmée au grand jour des débats parlementaires, sous la sanction de l'opinion publique, tels sont les éléments qu'on doit consulter pour avoir, abstraction faite des détails laissés, ici, volontairement de côté, une idée d'ensemble des pouvoirs et des devoirs
comme permanents, autrement que pour grande inconduite (gross misconduct), mais du même coup il a le pouvoir (et l'opinion l'appuierait) de révoquer tout serviteur de la sorte pour une de ces fautes qu'aucune loi ne pourrait définir » (2). Quoi qu'il en soit de la part revenant à chacune de ces idées dans l'état actuel du droit anglais en notre matière, un point demeure d'ores et déjà acquis : les principes de la situation légale des fonctionnaires anglais ne résident pas dans un texte organique, analogue à la loi italienne du 25 juin 1908. Acts du Parlement, ordres en Conseil fréquemment modifiés, jurisprudence des cours, pratique gouvernementale telle qu'elle se trouve affirmée au grand jour des débats parlementaires, sous la sanction de l'opinion publique, tels sont les éléments qu'on doit consulter pour avoir, abstraction faite des détails laissés, ici, volontairement de côté, une idée d'ensemble des pouvoirs et des devoirs que la loi reconnaît ou impose aux individus se trouvant au service public. Prenons donc un de ces fonctionnaires, fonctionnaire d'État ou fonctionnaire local, mais fonctionnaire non politique, c'est-à-dire, suivant la définition même que donnent les décisions des Cours, un de ces individus « désignés pour remplir un devoir public et recevant, de la Couronne ou d'ailleurs, une compensation ». Suivons-le dans sa carrière. D'abord, voyons-le entraîné au service public. Nous étudierons en second lieu, une fois que sera créé le lien juridique entre lui et l'État, entre lui et le bourg ou le comté : quels devoirs lui incombent; 2.° de quels pouvoirs il bénéficie. Après avoir assisté à la rupture de ce lien, par la démission, la révocation, la mise à la retraite, nous aurons une vue d'ensemble de la situation réservée aux fonctionnaires anglais et nous pourrons, dans une brève conclusion, comparer le sort qui leur est fait avec celui dont se trouvent déjà assurés leurs collègues de France. L'entrée au Service public. Nomination des fonctionnaires. — Restrictions apportées au pouvoir discrétionnaire de nomination. L'entrée au service public se fait par voie de nomination; mais, une fois ce principe posé, il faut bien remarquer que cette nomination,
et recevant, de la Couronne ou d'ailleurs, une compensation ». Suivons-le dans sa carrière. D'abord, voyons-le entraîné au service public. Nous étudierons en second lieu, une fois que sera créé le lien juridique entre lui et l'État, entre lui et le bourg ou le comté : quels devoirs lui incombent; 2.° de quels pouvoirs il bénéficie. Après avoir assisté à la rupture de ce lien, par la démission, la révocation, la mise à la retraite, nous aurons une vue d'ensemble de la situation réservée aux fonctionnaires anglais et nous pourrons, dans une brève conclusion, comparer le sort qui leur est fait avec celui dont se trouvent déjà assurés leurs collègues de France. L'entrée au Service public. Nomination des fonctionnaires. — Restrictions apportées au pouvoir discrétionnaire de nomination. L'entrée au service public se fait par voie de nomination; mais, une fois ce principe posé, il faut bien remarquer que cette nomination, peut émaner : a). d'un groupe d'individus ou d'un individu isolé. Au premier cas, il y a nomination par élections, dans le second; nomination proprement dite. L'Angleterre offre d'exemple de l'une et de l'autre. Le premier, par où se manifeste la décentralisation, se réunit contre l'asphère des fonctions publiques locales. On sait, en effet, qu'à l'élection se recrutent, notamment, pour partie, les marguilliers (churchwardens) de la paroisse, les membres des Bureaux scolaires, les Gardiens de la paix, les Pauvres, élus pour trois ans par les électeurs paroissiaux, et certains fonctionnaires des Districts sanitaires. Dans les bourgs. derrière le conseil et ses comités à l'abri des regards du public, mais chargés de la plus lourde partie de l'administration se trouvent les fonctionnaires permanents : le secrétaire, le trésorier, un géomètre ou ingénieur de la ville, un médecin officier de santé, le contravostable en chef, et, sauf dans les bourgs ayant moins de 10.000 habitants, un chef de comité d'éducation, ou, surintendant des écoles. Sommes-t-elles le conseil, à la majorité des voix, ces divers fonctionnaires le sont donc aussi ; à l'opposé, le procédé de la nomination proprement dite assure le recrutement aux postes de confiance et d'émoluments sous la Couronne, c'est-à-dire,
On sait, en effet, qu'à l'élection se recrutent, notamment, pour partie, les marguilliers (churchwardens) de la paroisse, les membres des Bureaux scolaires, les Gardiens de la paix, les Pauvres, élus pour trois ans par les électeurs paroissiaux, et certains fonctionnaires des Districts sanitaires. Dans les bourgs. derrière le conseil et ses comités à l'abri des regards du public, mais chargés de la plus lourde partie de l'administration se trouvent les fonctionnaires permanents : le secrétaire, le trésorier, un géomètre ou ingénieur de la ville, un médecin officier de santé, le contravostable en chef, et, sauf dans les bourgs ayant moins de 10.000 habitants, un chef de comité d'éducation, ou, surintendant des écoles. Sommes-t-elles le conseil, à la majorité des voix, ces divers fonctionnaires le sont donc aussi ; à l'opposé, le procédé de la nomination proprement dite assure le recrutement aux postes de confiance et d'émoluments sous la Couronne, c'est-à-dire, en somme, à tous les fonctionnaires publics nationaux. Il une fois mis en garde quelques fonctionnaires des Chambres du Parlement, et un petit nombre de dignitaires héréditaires aux attributions protocolaires, tels que le Grand Maréchal et le Grand Faulconnier. De la Couronne, directement, émane la désignation, à ces fonctions, là du moins, où une disposition de la loi n'apporte pas une dérogation expresse au principe. C'est ainsi, par exemple, que d'une manière générale, le Chancelier nomme les juges. En principe, le maire, et les habitants de la paroisse, doivent nommer de concert les fonctionnaires. Mais, en pratique, le maire nomme seul, tandis que l'autre, sous les conseils des administrateurs, choisit l'autre. Sous les lois actuelles, le gouvernement local en Angleterre traite, etc. Le Chancelier, en effet, quand, dans le totalité du gouvernement, se trouve, dans la jurisdiction de Lancashire, c'est le Chancelier, et le Boucher de Lancashire. — 180 — des Cours de commerce, ceux-ci, à leur tour, désignent, avec l'approbation du précédent, leurs greffiers (les registrars), sans approbation de ce genre, les Hauts Baillis. C'est ainsi encore que, toujours dans le domaine de l'administration judiciaire, le Secrétaire, en vertu du Municipal Corporations Act 1882 (-45 et 46 Vict. c.
du moins, où une disposition de la loi n'apporte pas une dérogation expresse au principe. C'est ainsi, par exemple, que d'une manière générale, le Chancelier nomme les juges. En principe, le maire, et les habitants de la paroisse, doivent nommer de concert les fonctionnaires. Mais, en pratique, le maire nomme seul, tandis que l'autre, sous les conseils des administrateurs, choisit l'autre. Sous les lois actuelles, le gouvernement local en Angleterre traite, etc. Le Chancelier, en effet, quand, dans le totalité du gouvernement, se trouve, dans la jurisdiction de Lancashire, c'est le Chancelier, et le Boucher de Lancashire. — 180 — des Cours de commerce, ceux-ci, à leur tour, désignent, avec l'approbation du précédent, leurs greffiers (les registrars), sans approbation de ce genre, les Hauts Baillis. C'est ainsi encore que, toujours dans le domaine de l'administration judiciaire, le Secrétaire, en vertu du Municipal Corporations Act 1882 (-45 et 46 Vict. c. 50 sect. 161) nomme les Stipendiaries magistrales, qu'en vertu, aussi, des divers Metropolitan Police Acts, lui appartient le pouvoir de nommer les Metropolitan police Magistrales. Mais, malgré ces atteintes au principe d'après lequel la Couronne possède « en vertu de sa prérogative, le droit de choisir les individus à nommer aux postes de confiance et d'émoluments qui lui sont soumis », elle n'en posséderait pas moins là un pouvoir susceptible de mener à de graves abus s'il n'était conditionné, aujourd'hui, par l'existence de deux règles qui le viennent heureusement limiter. L'une, règle de morale politique bien plus que principe juridique, sorte de « convention » imposée par l'opinion publique, pratiquée par les gouvernements, consiste dans l'abandon définitif des anciens procédés de distribution du patronage aux seuls amis du ministère au pouvoir. La seconde, complément indispensable de la première, peut s'intituler celle de l'aptitude nécessaire des candidats à la fonction publique : elle trouve son application dans une série de procédés qui sont autant de limitations du pouvoir de nomination appartenant à la Couronne. À propos de la première, on s'accorde aujourd'hui à constater que l'opinion publique actuelle ne tolérerait plus « la prostitution des emplois pour des services politiques »
aux postes de confiance et d'émoluments qui lui sont soumis », elle n'en posséderait pas moins là un pouvoir susceptible de mener à de graves abus s'il n'était conditionné, aujourd'hui, par l'existence de deux règles qui le viennent heureusement limiter. L'une, règle de morale politique bien plus que principe juridique, sorte de « convention » imposée par l'opinion publique, pratiquée par les gouvernements, consiste dans l'abandon définitif des anciens procédés de distribution du patronage aux seuls amis du ministère au pouvoir. La seconde, complément indispensable de la première, peut s'intituler celle de l'aptitude nécessaire des candidats à la fonction publique : elle trouve son application dans une série de procédés qui sont autant de limitations du pouvoir de nomination appartenant à la Couronne. À propos de la première, on s'accorde aujourd'hui à constater que l'opinion publique actuelle ne tolérerait plus « la prostitution des emplois pour des services politiques » comme cela fut « durant toute une époque, la honte de l'histoire anglaise. L'ère des nominations de parti, avec sa série d'inconvénients, est, en Angleterre, définitivement close. De nos jours, « aucun ministre ne s'aventurerait à abuser de la prérogative dans le choix (et le renvoi) des serviteurs de la Couronne, au moyen de ces actes qui se commettaient impunément il y a un siècle »... La raison en est simple : « Bien que les nominations aux emplois tenus de la Couronne soient faites au nom du Souverain, il est contraire à l'esprit de la constitution que ces nominations aient lieu autrement que par l'intermédiaire d'un ministre responsable » (Lawrence op. cit., t. 1, p. 115), mais l'esprit du patronage gouvernemental reste le même. Ses faveurs vont toujours aux amis politiques. CORRECTION ### derrière le conseil et ses comités à l'abri des regards du public, mais chargés de la plus lourde partie de l'administration se trouvent les fonctionnaires permanents : le secrétaire, le trésorier, un géomètre ou ingénieur de la ville, un médecin officier de santé, le contravostable en chef, et, sauf dans les bourgs ayant moins de 10.000 habitants, un chef de comité d'éducation, ou, surintendant des écoles.
Couronne, au moyen de ces actes qui se commettaient impunément il y a un siècle »... La raison en est simple : « Bien que les nominations aux emplois tenus de la Couronne soient faites au nom du Souverain, il est contraire à l'esprit de la constitution que ces nominations aient lieu autrement que par l'intermédiaire d'un ministre responsable » (Lawrence op. cit., t. 1, p. 115), mais l'esprit du patronage gouvernemental reste le même. Ses faveurs vont toujours aux amis politiques. CORRECTION ### derrière le conseil et ses comités à l'abri des regards du public, mais chargés de la plus lourde partie de l'administration se trouvent les fonctionnaires permanents : le secrétaire, le trésorier, un géomètre ou ingénieur de la ville, un médecin officier de santé, le contravostable en chef, et, sauf dans les bourgs ayant moins de 10.000 habitants, un chef de comité d'éducation, ou, surintendant des écoles. Sommes-t-elles le conseil, à la majorité des voix, ces divers fonctionnaires le sont donc aussi ; à l'opposé, le procédé de la nomination proprement dite assure le recrutement aux postes de confiance et d'émoluments sous la Couronne, c'est-à-dire, en somme, à tous les fonctionnaires publics nationaux. Il une fois mis en garde quelques fonctionnaires des Chambres du Parlement, et un petit nombre de dignitaires héréditaires aux attributions protocolaires, tels que le Grand Maréchal et le Grand Faulconnier. De la Couronne, directement, émane la désignation, à ces fonctions, là du moins, où une disposition de la loi n'apporte pas une dérogation expresse au principe. C'est ainsi, par exemple, que d'une manière générale, le Chancelier nomme les juges. En principe, le maire, et les habitants de la paroisse, doivent nommer de concert les fonctionnaires. Mais, en pratique, le maire nomme seul, tandis que l'autre, sous les conseils des administrateurs, choisit l'autre. Sous les lois actuelles, le gouvernement local en Angleterre traite, etc. Le Chancelier, en effet, quand, dans le totalité du gouvernement, se trouve, dans la juridiction de Lancashire, c'est le Chancelier, et le Boucher de Lancashire. — 180 — des Cours de commerce, ceux-ci, à leur tour, désignent, avec l'approbation du
en garde quelques fonctionnaires des Chambres du Parlement, et un petit nombre de dignitaires héréditaires aux attributions protocolaires, tels que le Grand Maréchal et le Grand Faulconnier. De la Couronne, directement, émane la désignation, à ces fonctions, là du moins, où une disposition de la loi n'apporte pas une dérogation expresse au principe. C'est ainsi, par exemple, que d'une manière générale, le Chancelier nomme les juges. En principe, le maire, et les habitants de la paroisse, doivent nommer de concert les fonctionnaires. Mais, en pratique, le maire nomme seul, tandis que l'autre, sous les conseils des administrateurs, choisit l'autre. Sous les lois actuelles, le gouvernement local en Angleterre traite, etc. Le Chancelier, en effet, quand, dans le totalité du gouvernement, se trouve, dans la juridiction de Lancashire, c'est le Chancelier, et le Boucher de Lancashire. — 180 — des Cours de commerce, ceux-ci, à leur tour, désignent, avec l'approbation du précédent, leurs greffiers (les registrars), sans approbation de ce genre, les Hauts Baillis. C'est ainsi encore que, toujours dans le domaine de l'administration judiciaire, le Secrétaire, en vertu du Municipal Corporations Act 1882 (-45 et 46 Vict. c. 50 sect. 161) nomme les Stipendiaries magistrales, qu'en vertu, aussi, des divers Metropolitan Police Acts, lui appartient le pouvoir de nommer les Metropolitan police Magistrales. Mais, malgré ces atteintes au principe d'après lequel la Couronne possède « en vertu de sa prérogative, le droit de choisir les individus à nommer aux postes de confiance et d'émoluments qui lui sont soumis », elle n'en posséderait pas moins là un pouvoir susceptible de mener à de graves abus s'il n'était conditionné, aujourd'hui, par l'existence de deux règles qui le viennent heureusement limiter. L'une, règle de morale politique bien plus que principe juridique, sorte de « convention » imposée par l'opinion publique, pratiquée par les gouvernements, consiste dans l'abandon définitif des anciens procédés de distribution du patronage aux seuls amis du ministère au pouvoir. La seconde, complément indispensable de la première, peut s'intituler celle de l'aptitude nécessaire des candidats à la fonction publique : elle trouve son application dans une série de procédés qui sont