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392, année 1918. Maurice Colin, rapporteur.) Suite de la proposition de loi, adoptée par le Sénat avec modifications par la Chambre des Députés, et reprise avec des modifications par la Chambre des Députés, ayant pour objet de modifier les articles 45, 63, 64, 69, 113, 75, 168, 173, 206, 228 et 296 du Code civil. (N° 338, année 1912; 162, année 1913; 47, 405, 1916. 220, 398, année 1918; 82 et 225, année 1919. M. Catalogne, rapporteur. — Urgence déclarée. Sixième délibération sur le projet de loi, adopté par la Chambre des Députés, tendant à modifier la loi du 12 décembre 1918 autorisant la perception des droits, taxes et revenus applicables au budget de l'Algérie pour l'Exercice 1919. (N° 122 et 238, année 1919. Guillaume Chastenet, rapporteur.) Sixième délibération relative au vote des femmes admises à la nomination : liste des projets, propositions ou rapports mis en délibération le 6 juin 1919. N° 239 — Rapport de M. Guillaume Chastenet sur la proposition de loi relative au règlement transitoire entre les commerçants et les fermiers de tabac. N° 242 — Rapport de M. Milliès-Lacroix sur le projet de loi concernant l'augmentation du prix des tabacs. N° 243 — Rapport de M. Jénouvrier sur le projet de loi modifiant les conditions d'obtention des grades d'officier dans la réserve de l'armée active. N° 246 — Rapport de M. Milliès-Lacroix sur le projet de loi modifiant le mode de paiement des pensions. ORDRE DU JOUR Convocations du Vendredi 6 Juin 1919, COMMISSION des finances, à deux heures et demie. COMMISSION de la marine, à quatre heures et demie. COMMISSION relative aux questions économiques à deux heures et trois quarts. — 7e Bureau.
M. Jénouvrier sur le projet de loi modifiant les conditions d'obtention des grades d'officier dans la réserve de l'armée active. N° 246 — Rapport de M. Milliès-Lacroix sur le projet de loi modifiant le mode de paiement des pensions. ORDRE DU JOUR Convocations du Vendredi 6 Juin 1919, COMMISSION des finances, à deux heures et demie. COMMISSION de la marine, à quatre heures et demie. COMMISSION relative aux questions économiques à deux heures et trois quarts. — 7e Bureau.
Comité d’Histoire de la Sécurité Sociale Association pour l'Étude de l'Histoire de la Sécurité Sociale BULLETIN DE LI 13 octobre 1985 SOMMAIRE Pages LA POLITIQUE SOCIALE SOUS L’EMPIRE Les principes d'administration publique de Charles-Jean Bonnin (1812) (Guy THUILLIER) 2 STENOGRAPHIE DE L’ALLOCTION PRONONCÉE PAR M. Pierre LAROQUE, Directeur général des Assurances sociales, à l’inauguration de la section « Assurances sociales » de l’Ecole nationale d’organisation économique et sociale, le 23 mars 1945 29 LA MUTUALITÉ PENDANT LA MÊME GUERRE MONDIALE (1939 -1945) (Jean BENNET) 37 INFORMATIONS SUR LES ACTIVITÉS DU COMITÉ ET DE L’ASSOCIATION en 1985 83 -TEXTES 87 LA POLITIQUE SOCIALE SOUS L’EMPIRE Les principes d’administration publique de Charles-Jean BONNIN (1812) Y avait-il une doctrine sociale sous l’Empire? Comment les préfets de Napoléon voyaient-ils les « problèmes sociaux »? La question est redoutable. Nous avons trouvé quelques pages qui expriment assez bien cette doctrine sociale du premier Empire dans les Principes d’administration publique de Charles-Jean Bonnin, publiés en 1812 (2); Bonnin consacre trente pages aux secours publics (3) (et quarante pages à l’hygiène publique) (4): c’est une source excellente pour l'historien des institutions sociales. Qui était Charles-Jean Bonnin? Aucune étude n’a été faite sur le personnage (5). Bonnin est né à Paris le 4 octobre 1772 (6), d’une famille originaire de Ravières dans l’Yonne (7). Il fit ses études au Collège des Quatre Nations, publia (à 19 ans) De l’excellence de Corneille (1791), puis des Réflexions sur Montesquieu (1795), et une Réfutation du système des publicistes ou examen des causes de la société et du droit naturel (1798) : il se consacre entièrement, quoique sans fortune, à la réflexion philosophique et politique : on possède de lui De l’ordre et de la culture des connaissances (1802), Manière d’étudier les lois (1805), et il donne en 1807 ses Principes d’administration publique, qu’il étend considérablement dans la troisième édition publiée en 1812 (8) : Bonnin est un des fondateurs de la science administrative, et son ouvrage eut beaucoup de succès (une traduction parut même à Naples en 1824) (9). Le préfet de la Seine, Frochot, l'attache à son cabinet quelque temps
né à Paris le 4 octobre 1772 (6), d’une famille originaire de Ravières dans l’Yonne (7). Il fit ses études au Collège des Quatre Nations, publia (à 19 ans) De l’excellence de Corneille (1791), puis des Réflexions sur Montesquieu (1795), et une Réfutation du système des publicistes ou examen des causes de la société et du droit naturel (1798) : il se consacre entièrement, quoique sans fortune, à la réflexion philosophique et politique : on possède de lui De l’ordre et de la culture des connaissances (1802), Manière d’étudier les lois (1805), et il donne en 1807 ses Principes d’administration publique, qu’il étend considérablement dans la troisième édition publiée en 1812 (8) : Bonnin est un des fondateurs de la science administrative, et son ouvrage eut beaucoup de succès (une traduction parut même à Naples en 1824) (9). Le préfet de la Seine, Frochot, l'attache à son cabinet quelque temps (10), mais en 1812 Bonnin perdit son protecteur. Il multiplie les ouvrages de doctrine, qui eurent quelque influence (sa Doctrine sociale, publiée en 1820, fut traduite au Portugal et en Espagne) (11), il rassemble quelques études politiques dans des Etudes législatives (1821), où quelque passage contre le catholicisme le fit condamner à treize mois de prison et 3 000 Fr d’amende (12). L’œuvre politique et juridique est abondante : on ne sait trop pourquoi on l’a oubliée (13). Mais ses Principes d’administration publique contiennent de très bonnes pages : Bonnin est le seul à faire la théorie de l’administration impériale et à énoncer les règles de la « science administrative » (14). La doctrine de Bonnin est assez ferme (15), il a le point de vue de l’administrateur (16) et se méfie des doctrines éloignées de la pratique, il voudrait que les administrateurs reçoivent une formation préalable : « On ne devient pas seulement administrateur en administrant, et la routine des affaires ne peut remplacer une instruction préalable » et il réclame un enseignement de l’administration (17). Bonnin a une certaine indépendance d’esprit, et n’hésite pas, à propos de l’instruction primaire, à faire l’éloge de la Convention (18). Les pages
condamner à treize mois de prison et 3 000 Fr d’amende (12). L’œuvre politique et juridique est abondante : on ne sait trop pourquoi on l’a oubliée (13). Mais ses Principes d’administration publique contiennent de très bonnes pages : Bonnin est le seul à faire la théorie de l’administration impériale et à énoncer les règles de la « science administrative » (14). La doctrine de Bonnin est assez ferme (15), il a le point de vue de l’administrateur (16) et se méfie des doctrines éloignées de la pratique, il voudrait que les administrateurs reçoivent une formation préalable : « On ne devient pas seulement administrateur en administrant, et la routine des affaires ne peut remplacer une instruction préalable » et il réclame un enseignement de l’administration (17). Bonnin a une certaine indépendance d’esprit, et n’hésite pas, à propos de l’instruction primaire, à faire l’éloge de la Convention (18). Les pages qui suivent montrent bien ses préoccupations : il donne la priorité à la distribution des secours sur l’hospitalisation trop coûteuse : « Ce ne sont pas de vastes bâtiments qu’il faut pour secourir l’indigence, mais des secours publics à domicile bien administrés »; on ne doit avoir d’hospices que pour les vieillards incurables ou abandonnés, et pour les malades contagieux (19). il s’intéresse beaucoup aux pauvres « privés momentanément de travail », c’est-à-dire aux chômeurs, qui doivent recevoir des secours à domicile provisoires « pour que l’individu qui en est l’objet conserve le désir du travail et le recherche » : il ne faut pas aider l’oisiveté. on notera l’intérêt qu’il porte aux hospices pour femmes enceintes indigentes. il s’inquiète des travaux donnés aux indigents valides dans les dépôts de mendicité, il craint que ces travaux nuisent à l’industrie particulière si l’on n’y prend garde, l’Etat ne doit être « ni fabricant ni commerçant » (et de fait, sous l’Empire, sous prétexte de donner de l’ouvrage aux sujets renfermés dans les dépôts de mendicité, l’Etat commençait parfois à concurrencer l’industrie privée). il rappelle enfin les devoirs de l’administrateur en ce qui concerne la santé des individus, la salubrité publique, et
les vieillards incurables ou abandonnés, et pour les malades contagieux (19). il s’intéresse beaucoup aux pauvres « privés momentanément de travail », c’est-à-dire aux chômeurs, qui doivent recevoir des secours à domicile provisoires « pour que l’individu qui en est l’objet conserve le désir du travail et le recherche » : il ne faut pas aider l’oisiveté. on notera l’intérêt qu’il porte aux hospices pour femmes enceintes indigentes. il s’inquiète des travaux donnés aux indigents valides dans les dépôts de mendicité, il craint que ces travaux nuisent à l’industrie particulière si l’on n’y prend garde, l’Etat ne doit être « ni fabricant ni commerçant » (et de fait, sous l’Empire, sous prétexte de donner de l’ouvrage aux sujets renfermés dans les dépôts de mendicité, l’Etat commençait parfois à concurrencer l’industrie privée). il rappelle enfin les devoirs de l’administrateur en ce qui concerne la santé des individus, la salubrité publique, et il définit les grandes règles de l’hygiène publique : « C’est particulièrement dans cette partie de la science administrative que se trouve le rapport intime entre la science médicale et législative et leur influence réciproque sur la société », et pour la conservation des hommes, « l’administration et l’hygiène se prêtent mutuel secours : l’hygiène en découvrant et faisant connaître les moyens préservatifs et conservatifs, l’administration en ordonnant et en surveillant l’application de ces moyens à la société, en éclairant l’ignorance, en forçant les préjugés et la routine » (20). Les pages sur l’hygiène publique montrent une administration prête à réglementer même les conditions de travail : « Les professions qui exigent l’emploi des forces corporelles sont celles de la culture, des arts mécaniques et des métiers. C’est donc principalement sur ces professions, exercées par une classe nombreuse de la société, que l’administrateur doit porter son attention pour prescrire les règlements nécessaires, pour prévenir les maux et les maladies, suite trop ordinaire de la routine et de l’ignorance. Ces règlements prescriront les règles diététiques pour les cultivateurs, journellement exposés aux vicissitudes et aux altérations du chaud et du froid, du sec et de l’humide et conséquemment aux affections résultantes de
prêtent mutuel secours : l’hygiène en découvrant et faisant connaître les moyens préservatifs et conservatifs, l’administration en ordonnant et en surveillant l’application de ces moyens à la société, en éclairant l’ignorance, en forçant les préjugés et la routine » (20). Les pages sur l’hygiène publique montrent une administration prête à réglementer même les conditions de travail : « Les professions qui exigent l’emploi des forces corporelles sont celles de la culture, des arts mécaniques et des métiers. C’est donc principalement sur ces professions, exercées par une classe nombreuse de la société, que l’administrateur doit porter son attention pour prescrire les règlements nécessaires, pour prévenir les maux et les maladies, suite trop ordinaire de la routine et de l’ignorance. Ces règlements prescriront les règles diététiques pour les cultivateurs, journellement exposés aux vicissitudes et aux altérations du chaud et du froid, du sec et de l’humide et conséquemment aux affections résultantes de l’influence des saisons et des changements de température. Ils prescriront des mesures sur les localités où s’exercent les professions sédentaires, pour que trop d’ouvriers ne soient pas entassés dans un même lieu, pour que les bâtiments soient bien aérés, et des mesures diététiques pour les différentes professions » (21) : la police sanitaire n’avait pas de limites (22). Bonnin nous donne une bonne image des ambitions et préoccupations de l’administration impériale, il permet de mieux comprendre en ce domaine ce que voulaient les préfets et les conseils généraux. Guy THUILLIER NOTES (1) Cf. Jean Tulard, «Peut-on parler d’une politique sociale de Napoléon», et Flavie Leniaud, «L’assistance sous le Consulat et l’Empire», Actes du 107ème Congrès national des sociétés savantes, Colloque sur l’histoire de la Sécurité sociale, 1983. (2) Paris, chez Renaudière, imprimeur libraire, 1812, 3 tomes, 3ème édition (la "1ère édition qui date de 1809 ne concerne que le projet de code administratif, qui est repris au tome III de la 3ème édition). Un Abrégé des Principes fut publié en 1829 (il contient une partie sur les secours publics fort remaniée). (3) Tome I, p. 405-443. (4) Tome II, p. 117-160. Il faut ajouter au tome III (Considérations sur un
la police sanitaire n’avait pas de limites (22). Bonnin nous donne une bonne image des ambitions et préoccupations de l’administration impériale, il permet de mieux comprendre en ce domaine ce que voulaient les préfets et les conseils généraux. Guy THUILLIER NOTES (1) Cf. Jean Tulard, «Peut-on parler d’une politique sociale de Napoléon», et Flavie Leniaud, «L’assistance sous le Consulat et l’Empire», Actes du 107ème Congrès national des sociétés savantes, Colloque sur l’histoire de la Sécurité sociale, 1983. (2) Paris, chez Renaudière, imprimeur libraire, 1812, 3 tomes, 3ème édition (la "1ère édition qui date de 1809 ne concerne que le projet de code administratif, qui est repris au tome III de la 3ème édition). Un Abrégé des Principes fut publié en 1829 (il contient une partie sur les secours publics fort remaniée). (3) Tome I, p. 405-443. (4) Tome II, p. 117-160. Il faut ajouter au tome III (Considérations sur un code administratif) les articles du Projet de Code administratif consacrés aux «secours publics» (titre III : Secours publics, articles 268 à 301 : Des secours à domicile, II Des ateliers de charité et des dépôts de mendicité, III Des enfants trouvés et des enfants abandonnés, IV Des hospices et des hôpitaux). (5) On ne possède sur lui qu’un court article de Pierre Escoube, «Charles-Jean Bonnin, précurseur de la science administrative», Revue administrative, 1958, p. 15-18. Les encyclopédies l’ignorent (mais le Dictionnaire de l’administration française de Maurice L. Block, 3ème éd., 1862, le cite encore, p. 26). (6) Il n’existe aucune étude ancienne sur Bonnin on ne sait même pas la date de sa mort. On nous dispose seulement d’une «Notice historique par M. Lemonier», publiée en tête des Pensées de C.J.J. Bonnin (1824, LXXIX pages), inspirée directement par Bonnin, ou même probablement rédigée par lui. Cette notice permet de débrouiller la bibliographie, assez compliquée, de Bonnin (cf également Quérard, La France littéraire, 1.1. p. 411-412). (7) Ravières est sur l’Armençon. Son père Jean-Charles Bonnin (1733-1818) avait épousé Marie-Nicole Lorta (1746-1820), sœur du sculpteur Lorta (1752-1837), élève de Bridan, qui travailla pour le Panthéon et la colonne de la grande Armée
hôpitaux). (5) On ne possède sur lui qu’un court article de Pierre Escoube, «Charles-Jean Bonnin, précurseur de la science administrative», Revue administrative, 1958, p. 15-18. Les encyclopédies l’ignorent (mais le Dictionnaire de l’administration française de Maurice L. Block, 3ème éd., 1862, le cite encore, p. 26). (6) Il n’existe aucune étude ancienne sur Bonnin on ne sait même pas la date de sa mort. On nous dispose seulement d’une «Notice historique par M. Lemonier», publiée en tête des Pensées de C.J.J. Bonnin (1824, LXXIX pages), inspirée directement par Bonnin, ou même probablement rédigée par lui. Cette notice permet de débrouiller la bibliographie, assez compliquée, de Bonnin (cf également Quérard, La France littéraire, 1.1. p. 411-412). (7) Ravières est sur l’Armençon. Son père Jean-Charles Bonnin (1733-1818) avait épousé Marie-Nicole Lorta (1746-1820), sœur du sculpteur Lorta (1752-1837), élève de Bridan, qui travailla pour le Panthéon et la colonne de la grande Armée (où il fit six bas-reliefs). Bonnin prit des leçons auprès de son oncle. La famille Bonnin fut ruinée, semble-t-il, sous le Consulat. (8) Malte-Brun en fit le compte rendu dans le Journal de l’Empire, 16 octobre 1813. (9) Principii di amministrazione pubblica, traduit par A. de Creszènci et M. Saffioti (l’édition ne se trouve pas à la bibliothèque nationale, mais à la librairie du Congrès). (10) M. Frochot «l’appela près de lui, le chargea de plusieurs travaux particuliers relatifs à son administration», et Bonnin devint son ami. «Ce fut la seule récompense lucrative qu’il ait jamais obtenue de son ouvrage». Mais Frochot perdit ses places de préfet et de conseiller d’Etat en 1812, après la conspiration Mallet, et Bonnin se retrouva sans emploi, alors qu’il venait de se marier en octobre 1812. (11) Cf. Notice..., p. LVII Son «projet de code administratif» serait à l’origine du Code administratif portugais, d’après M. Caetano (Manual de Direito administrativo, 1957, p. 110,112). (12) Il n’avait aucun revenu régulier et vivait, semble-t-il, du produit du travail de sa femme. (13) En 1833 il donne une 4ème édition de sa Doctrine sociale, avec une notice bibliographique et une Lettre à Bérenger. En 1834 il publie
(l’édition ne se trouve pas à la bibliothèque nationale, mais à la librairie du Congrès). (10) M. Frochot «l’appela près de lui, le chargea de plusieurs travaux particuliers relatifs à son administration», et Bonnin devint son ami. «Ce fut la seule récompense lucrative qu’il ait jamais obtenue de son ouvrage». Mais Frochot perdit ses places de préfet et de conseiller d’Etat en 1812, après la conspiration Mallet, et Bonnin se retrouva sans emploi, alors qu’il venait de se marier en octobre 1812. (11) Cf. Notice..., p. LVII Son «projet de code administratif» serait à l’origine du Code administratif portugais, d’après M. Caetano (Manual de Direito administrativo, 1957, p. 110,112). (12) Il n’avait aucun revenu régulier et vivait, semble-t-il, du produit du travail de sa femme. (13) En 1833 il donne une 4ème édition de sa Doctrine sociale, avec une notice bibliographique et une Lettre à Bérenger. En 1834 il publie une Réfutation de l'avenir selon Lamennais et Chateaubriand. Nous ne savons quand il meurt. (14) Le Code administratif de Fleurigeon, les Éléments d’administration publique du sous-préfet Lalouette, le cours de droit administratif de Portiez de l’Oise n’ont pas la même portée et Bonnin ne se fait pas faute de les critiquer (cf. Notice p. X-XI, Principes, préface, p. VIII). Le seul écrit que Bonnin estimait et qu’il cite fort souvent était l’Instruction donnée par le préfet de Seine-et-Marne aux maires de ce département, rédigée par le Préfet Lagarde. Mais on ne sait trop où Bonnin a acquis ce sens de l’administration qui marque certaines parties de ses Principes. (15) Il faudrait sans doute rééditer au moins par extraits ces Principes d’administration publique... (16) «Offrir à l'administrateur le système complet de ses fonctions; lui rappeler les connaissances nécessaires pour beaucoup de mesures administratives; en un mot, tracer à l’homme public le tableau méthodique de ses devoirs, et aux administrés celui de leurs obligations sociales, tel est le plan que je me suis fait d’un travail sur l’administration» (Préface, p. XLIII): c’est le premier traité d’administration pratique qui ait été écrit avec le souci de guider l’administrateur dans ses fonctions, et de
critiquer (cf. Notice p. X-XI, Principes, préface, p. VIII). Le seul écrit que Bonnin estimait et qu’il cite fort souvent était l’Instruction donnée par le préfet de Seine-et-Marne aux maires de ce département, rédigée par le Préfet Lagarde. Mais on ne sait trop où Bonnin a acquis ce sens de l’administration qui marque certaines parties de ses Principes. (15) Il faudrait sans doute rééditer au moins par extraits ces Principes d’administration publique... (16) «Offrir à l'administrateur le système complet de ses fonctions; lui rappeler les connaissances nécessaires pour beaucoup de mesures administratives; en un mot, tracer à l’homme public le tableau méthodique de ses devoirs, et aux administrés celui de leurs obligations sociales, tel est le plan que je me suis fait d’un travail sur l’administration» (Préface, p. XLIII): c’est le premier traité d’administration pratique qui ait été écrit avec le souci de guider l’administrateur dans ses fonctions, et de lui rappeler ses devoirs : sans la science administrative, rappelle-t-il, «on ne suit plus que la routine dans la trépidation que l’on acquiert des affaires» (p. XLI). (17) Il critique fortement la suppression dans les Écoles de droit de l’enseignement des «lois d’administration publique» (Portiez de l’Oise n’avait pu faire ces cours que deux ans) et s’élève contre le monopole accordé dans l’enseignement au Code Civil et au droit romain (t. I, p. 204-205); il rappelle que le préfet de la Seine, Frochot, «avait établi il y a plusieurs années, un cours d’administration pour ses élèves» (p. 207, n. 1) et souligne, non sans malice, que les auditeurs au Conseil d’Etat placés auprès des préfets n’ont jamais reçu auparavant les connaissances administratives nécessaires à leur apprentissage (p. 201). (18) «La Convention fut de toutes les assemblées celle qui fit le plus pour le perfectionnement des connaissances humaines, et qui eut le plus d'idées grandes et libérales dans les établissements destinés à les enseigner ... » (t. I, p. 395). En matière de secours publics, Bonnin est assez proche des doctrines de la Révolution. (19) Cette partie sur les secours publics fut remarquée à l’époque. Dans une lettre à Dupont de
ces cours que deux ans) et s’élève contre le monopole accordé dans l’enseignement au Code Civil et au droit romain (t. I, p. 204-205); il rappelle que le préfet de la Seine, Frochot, «avait établi il y a plusieurs années, un cours d’administration pour ses élèves» (p. 207, n. 1) et souligne, non sans malice, que les auditeurs au Conseil d’Etat placés auprès des préfets n’ont jamais reçu auparavant les connaissances administratives nécessaires à leur apprentissage (p. 201). (18) «La Convention fut de toutes les assemblées celle qui fit le plus pour le perfectionnement des connaissances humaines, et qui eut le plus d'idées grandes et libérales dans les établissements destinés à les enseigner ... » (t. I, p. 395). En matière de secours publics, Bonnin est assez proche des doctrines de la Révolution. (19) Cette partie sur les secours publics fut remarquée à l’époque. Dans une lettre à Dupont de Nemours (publiée dans la Notice..., ouv. cité, p. XXIV-XXVI, Bonnin écrit : «Vous me dites avoir lu avec un véritable plaisir mon livre sur l'administration et que vous avez trouvé plein de raison et de lumière l'article des secours publics, qui avait spécialement droit de vous intéresser», et il insiste sur la priorité à accorder à la distribution de secours : «Les secours à domicile sont un moyen de subvenir aux besoins de ceux qui sont forcés de réclamer la commisération publique bien plus efficace, plus humaine, plus économique et plus politique que le système des hôpitaux. Mais les gouvernements n'ont jamais su que fonder des hospices et des hôpitaux et les multiplier comme à l'envi. On a élevé des monuments qui sont devenus l'orgueil des villes et l'admiration des étrangers, on les a dotés richement, on leur a assigné des biens fonciers, des revenus, pour y recevoir des gens tombés dans l'indigence. On a formé de grands établissements décorés souvent par l'architecture pour y placer des hommes en haillons ou atteints de maladies dangereuses ou d'infirmités dégoûtantes. En cela on a plus donné à l'ostentation nationale qu'à la commisération publique et à l'humanité ...». Notons encore qu'un compte rendu