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19 juillet 1976. Pour l'élaboration de cette nouvelle loi, deux options s'avançaient possibles : ou bien, le législateur faisait de la protection de l'environnement au sens très large du terme, un impératif auquel devait se soumettre l'industrialisation. Dans ce cas, toutes nuisances devaient être proscrites et les établissements ne pouvaient être autorisés à fonctionner que dans la mesure où ils ne créaient pas de nuisances pour leur voisinage. Seules peut-être, de simples gênes pouvaient être supportés. Ou bien, et c'était l'autre branche de l'alternative, le législateur considérait que l'industrialisation et les nécessités de la concurrence internationale obligeaient à une certaine pollution, mais que celle-ci devait rester néanmoins supportable, compatible avec l'environnement. C'est la deuxième solution qui a prévalu. La loi du 19 juillet 1976 et son décret d'application en date du 21 septembre 1977 ont en effet établi un compromis qui permet une prise en compte des impératifs de l'environnement tout en respectant les nécessités de la production industrielle, mais ce compromis n'assure pas une protection certaine de l'environnement. I. La loi a retenu un compromis qui, s'il permet une meilleure prise en compte des nécessités de l'environnement, n'a pas oublié pour autant les nécessités. Avant d'examiner les apports de cette nouvelle loi, il convient d'en préciser très rapidement les principes. Aux trois classes préalablement existantes dans la loi de 1917 ont été substituées deux catégories, celle des établissements soumis à autorisation, et celle des établissements soumis à simples autorisations. C'est la gravité des dangers et des inconvénients à l'égard des intérêts visés à l'article 1er de la loi qui constitue le critère de distinction entre les deux catégories ; le critère de l'éloignement qui servait de clivage aux trois classes fixées par la loi de 1917 a été supprimé. Le pouvoir de réglementation et de contrôle appartient alternativement et dans certains cas cumulativement au ministre chargé des installations classées, c'est-à-dire au ministre de l'Environnement et du Cadre de vie, d'une part, et aux préfets, d'autre part ; enfin, les sanctions pénales et administratives sont renforcées par rapport à la loi de 1917, le contentieux des sanctions administratives relevant toujours
cette nouvelle loi, il convient d'en préciser très rapidement les principes. Aux trois classes préalablement existantes dans la loi de 1917 ont été substituées deux catégories, celle des établissements soumis à autorisation, et celle des établissements soumis à simples autorisations. C'est la gravité des dangers et des inconvénients à l'égard des intérêts visés à l'article 1er de la loi qui constitue le critère de distinction entre les deux catégories ; le critère de l'éloignement qui servait de clivage aux trois classes fixées par la loi de 1917 a été supprimé. Le pouvoir de réglementation et de contrôle appartient alternativement et dans certains cas cumulativement au ministre chargé des installations classées, c'est-à-dire au ministre de l'Environnement et du Cadre de vie, d'une part, et aux préfets, d'autre part ; enfin, les sanctions pénales et administratives sont renforcées par rapport à la loi de 1917, le contentieux des sanctions administratives relevant toujours de la juridiction administrative. Ces quelques principes de base étant rappelés il convient maintenant d'examiner l'apport de la loi et du décret par une meilleure prise en compte des nécessités de l'environnement. A — Une meilleure prise en compte des nécessités de l'environnement. La loi de 1976 apporte une triple extension par rapport à la loi de 1917. On constate en effet une extension du champ d'application de la loi, une extension du rôle de l'environnement dans le système d'autorisation, et enfin une extension des pouvoirs de l'administration pour protéger les intérêts visés à l'article 1er de la loi. 1. Tout d'abord, le champ d'application de la loi se trouve considérablement étendu par rapport à la loi de 1917 tant en raison des établissements concernés qu'en raison des intérêts protégés. a. La loi de 1917 s'appliquait aux seuls établissements industriels et commerciaux et à la condition qu'ils soient détenus par des personnes privées. La loi de 1976 vise dans son article premier : « Les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, et d'une manière générale les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers, des inconvénients... ». Ainsi, ce n'est plus
extension par rapport à la loi de 1917. On constate en effet une extension du champ d'application de la loi, une extension du rôle de l'environnement dans le système d'autorisation, et enfin une extension des pouvoirs de l'administration pour protéger les intérêts visés à l'article 1er de la loi. 1. Tout d'abord, le champ d'application de la loi se trouve considérablement étendu par rapport à la loi de 1917 tant en raison des établissements concernés qu'en raison des intérêts protégés. a. La loi de 1917 s'appliquait aux seuls établissements industriels et commerciaux et à la condition qu'ils soient détenus par des personnes privées. La loi de 1976 vise dans son article premier : « Les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, et d'une manière générale les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers, des inconvénients... ». Ainsi, ce n'est plus désormais le critère juridique de l'établissement qui constitue le critère de soumission à la loi, mais bien l'impact de l'installation sur l'environnement, quel qu'en soit le propriétaire public ou privé, et quelle que soit l'activité à laquelle se livre l'établissement. Du reste, ce n'est même plus la notion d'établissement qui est prise en compte, mais celle d'installation, notion beaucoup plus générale qui s'applique à toute activité susceptible d'avoir un effet négatif sur l'environnement. Entrent donc désormais dans le champ d'application de la loi, les exploitations agricoles, les cliniques et laboratoires, les arsenaux, régies et manufactures d'Etat, dépôts de ferraille ou de matériaux divers, chaufferies des immeubles collectifs, établissements d'enseignement, carrières, etc. Ainsi, la loi s'est voulue d'une application tout à fait générale en ce qui concerne les installations visées. b. Les intérêts protégés sont eux aussi beaucoup plus nombreux que ceux visés par la loi de 1917. La loi de 1917 protégeait quatre catégories d'intérêts, la sécurité, la salubrité ou la commodité du voisinage, la santé publique, et l'agriculture. La loi de 1976 vise dans son article 1er la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des
est prise en compte, mais celle d'installation, notion beaucoup plus générale qui s'applique à toute activité susceptible d'avoir un effet négatif sur l'environnement. Entrent donc désormais dans le champ d'application de la loi, les exploitations agricoles, les cliniques et laboratoires, les arsenaux, régies et manufactures d'Etat, dépôts de ferraille ou de matériaux divers, chaufferies des immeubles collectifs, établissements d'enseignement, carrières, etc. Ainsi, la loi s'est voulue d'une application tout à fait générale en ce qui concerne les installations visées. b. Les intérêts protégés sont eux aussi beaucoup plus nombreux que ceux visés par la loi de 1917. La loi de 1917 protégeait quatre catégories d'intérêts, la sécurité, la salubrité ou la commodité du voisinage, la santé publique, et l'agriculture. La loi de 1976 vise dans son article 1er la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments. Ainsi, les quatre objectifs de base de la loi de 1917 sont repris, mais il y est ajouté la protection de la nature et de l'environnement et il importe de se référer à cet égard à la loi du 10 juillet 1976 votée donc quelques jours avant la loi du 19 juillet 1976, loi qui constitue la charte de la protection de la nature et de l'environnement. Ainsi, on le voit, les intérêts protégés sont considérables et le législateur a entendu que toute atteinte à l'environnement, sous quelque forme qu'elle se produise, puisse constituer un motif de réglementation pour les installations classées. 2. Le deuxième apport de la loi vise l'extension des moyens de prise en compte de l'environnement dans le droit des établissements classés. a. Cette prise en compte s'effectue tout d'abord au niveau de l'obligation mise à la charge de toute personne souhaitant obtenir une autorisation, de fournir une étude d'impact, et une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation. Il faut à cet égard se reporter à l'article 3 du décret du 21 septembre 1977, qui fait référence à l'étude d'impact prévue à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976.
avant la loi du 19 juillet 1976, loi qui constitue la charte de la protection de la nature et de l'environnement. Ainsi, on le voit, les intérêts protégés sont considérables et le législateur a entendu que toute atteinte à l'environnement, sous quelque forme qu'elle se produise, puisse constituer un motif de réglementation pour les installations classées. 2. Le deuxième apport de la loi vise l'extension des moyens de prise en compte de l'environnement dans le droit des établissements classés. a. Cette prise en compte s'effectue tout d'abord au niveau de l'obligation mise à la charge de toute personne souhaitant obtenir une autorisation, de fournir une étude d'impact, et une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation. Il faut à cet égard se reporter à l'article 3 du décret du 21 septembre 1977, qui fait référence à l'étude d'impact prévue à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976. Cette étude d'impact est destinée à faire une analyse de l'état initial du site, et à faire ressortir les effets de l'installation sur l'environnement au regard des intérêts visés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976. Cette étude doit donc détailler l'origine, la nature et l'importance des inconvénients susceptibles de résulter de l'exploitation, les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter ou compenser les inconvénients ; enfin une étude complémentaire doit être fournie exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets. Il faut ajouter que cette étude est faite sous la responsabilité du demandeur qui donc en cas d'accident, pourrait supporter les conséquences des erreurs insuffisances ou omissions de l'étude qu'il aura fournie à l'administration. Par conséquent, au niveau de la présentation du dossier, l'impact de la future installation sur l'environnement doit être très clairement analysé. Il faut ajouter que cette étude d'impact est publique et qu'il est donc loisible aux tiers et en particulier aux voisins immédiats ou lointains de prendre connaissance de cette étude voire de la critiquer ou de s'en servir à l'appui d'un recours dirigé contre une
inconvénients susceptibles de résulter de l'exploitation, les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter ou compenser les inconvénients ; enfin une étude complémentaire doit être fournie exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets. Il faut ajouter que cette étude est faite sous la responsabilité du demandeur qui donc en cas d'accident, pourrait supporter les conséquences des erreurs insuffisances ou omissions de l'étude qu'il aura fournie à l'administration. Par conséquent, au niveau de la présentation du dossier, l'impact de la future installation sur l'environnement doit être très clairement analysé. Il faut ajouter que cette étude d'impact est publique et qu'il est donc loisible aux tiers et en particulier aux voisins immédiats ou lointains de prendre connaissance de cette étude voire de la critiquer ou de s'en servir à l'appui d'un recours dirigé contre une éventuelle autorisation. Mais, cette étude d'impact ne doit pas rester lettre morte, et doit être prise en compte au niveau d'une éventuelle autorisation. b. En effet, aux termes de l'article 3 de la loi du 19 juillet 1976 : « L'autorisation ne peut être accordée que si les dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral. La délivrance de l'autorisation pour ces installations peut être subordonnée notamment à leur éloignement des habitations, immeubles habituellement occupés par les tiers, établissements recevant du public, cours d'eau, voies de communication, captages d'eau ou des zones destinées à l'habitation par des documents d'urbanisme opposables aux tiers. » Ainsi, implicitement la loi considère que l'autorisation ne peut être accordée si les dangers ou inconvénients ne peuvent pas être prévenus. On observera néanmoins que le législateur a utilisé le terme de « prévenu » et non pas le terme de « supprimé ». Cela implique donc que dès lors qu'il est possible de parer les inconvénients par un certain nombre de mesures, l'autorisation peut être délivrée, même si une part de ces inconvénients demeure. En ce qui concerne les établissements soumis à simple déclaration, lorsque les intérêts mentionnés à l'article 1er
inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral. La délivrance de l'autorisation pour ces installations peut être subordonnée notamment à leur éloignement des habitations, immeubles habituellement occupés par les tiers, établissements recevant du public, cours d'eau, voies de communication, captages d'eau ou des zones destinées à l'habitation par des documents d'urbanisme opposables aux tiers. » Ainsi, implicitement la loi considère que l'autorisation ne peut être accordée si les dangers ou inconvénients ne peuvent pas être prévenus. On observera néanmoins que le législateur a utilisé le terme de « prévenu » et non pas le terme de « supprimé ». Cela implique donc que dès lors qu'il est possible de parer les inconvénients par un certain nombre de mesures, l'autorisation peut être délivrée, même si une part de ces inconvénients demeure. En ce qui concerne les établissements soumis à simple déclaration, lorsque les intérêts mentionnés à l'article 1er de la loi ne sont pas garantis par l'exécution des prescriptions générales, il est possible à l'administration de mettre à la charge de l'industriel des prescriptions spéciales supplémentaires. Par conséquent, la loi et le décret ont organisé une prise en compte effective des effets potentiels de l'installation sur l'environnement. 3. Enfin, et c'est là le troisième point, la loi et le décret ont accru, au moins apparemment, les pouvoirs de l'administration et plus particulièrement du ministre chargé de la police des établissements classés. Cette extension des pouvoirs concerne la réglementation, le contrôle, et les sanctions. a. Tout d'abord, l'article 7 de la loi permet au ministre chargé des installations classées de fixer par arrêté les règles techniques visant certaines catégories d'installations. Cette procédure permet donc au ministre d'établir des règles générales pour certains types d'installations, de manière à unifier le régime des installations relevant d'une même catégorie, mais la loi a prévu la possibilité pour le préfet d'amender en raison des circonstances locales les règles fixées par arrêté ministériel. D'autre part, l'article 10 de la loi a prévu l'intervention d'arrêtés préfectoraux destinés à fixer les prescriptions générales applicables aux établissements soumis à déclaration, l'article 11 de la loi prévoyant pour
Enfin, et c'est là le troisième point, la loi et le décret ont accru, au moins apparemment, les pouvoirs de l'administration et plus particulièrement du ministre chargé de la police des établissements classés. Cette extension des pouvoirs concerne la réglementation, le contrôle, et les sanctions. a. Tout d'abord, l'article 7 de la loi permet au ministre chargé des installations classées de fixer par arrêté les règles techniques visant certaines catégories d'installations. Cette procédure permet donc au ministre d'établir des règles générales pour certains types d'installations, de manière à unifier le régime des installations relevant d'une même catégorie, mais la loi a prévu la possibilité pour le préfet d'amender en raison des circonstances locales les règles fixées par arrêté ministériel. D'autre part, l'article 10 de la loi a prévu l'intervention d'arrêtés préfectoraux destinés à fixer les prescriptions générales applicables aux établissements soumis à déclaration, l'article 11 de la loi prévoyant pour sa part la possibilité d'arrêtés préfectoraux imposant des prescriptions spéciales supplémentaires lorsque les nuisances sont trop importantes. Les possibilités d'intervention de l'administration au niveau de la réglementation sont accrues. Elles le sont également au niveau du contrôle des sanctions. Tout d'abord, et sans même qu'il soit question de sanction, toute modification des conditions de fonctionnement de l'installation doit faire l'objet, soit d'une nouvelle déclaration, soit d'une nouvelle autorisation. Mais, et c'est le plus important, la loi met à la disposition de l'administration des moyens qui peuvent être sérieux, s'ils sont utilisés, et on reviendra sur ce point ci-dessous, pour prévenir ou lutter contre les nuisances. En ce qui concerne les établissements classés ou autorisés, tout d'abord, des moyens de contrôle beaucoup plus larges sont mis à la charge des inspecteurs des installations classées. Lorsque les conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée ne sont pas respectées, le préfet met en demeure celui-ci de satisfaire aux conditions dans un délai déterminé, et le préfet peut si l'exploitant n'a pas obtempéré prendre un certain nombre de mesures qui peuvent être soit l'exécution d'office des mesures prescrites, soit l'obligation mise à la charge de l'exploitant de consigner une somme répondant au montant des
modification des conditions de fonctionnement de l'installation doit faire l'objet, soit d'une nouvelle déclaration, soit d'une nouvelle autorisation. Mais, et c'est le plus important, la loi met à la disposition de l'administration des moyens qui peuvent être sérieux, s'ils sont utilisés, et on reviendra sur ce point ci-dessous, pour prévenir ou lutter contre les nuisances. En ce qui concerne les établissements classés ou autorisés, tout d'abord, des moyens de contrôle beaucoup plus larges sont mis à la charge des inspecteurs des installations classées. Lorsque les conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée ne sont pas respectées, le préfet met en demeure celui-ci de satisfaire aux conditions dans un délai déterminé, et le préfet peut si l'exploitant n'a pas obtempéré prendre un certain nombre de mesures qui peuvent être soit l'exécution d'office des mesures prescrites, soit l'obligation mise à la charge de l'exploitant de consigner une somme répondant au montant des travaux à réaliser, soit suspendre par arrêté après avis du conseil départemental d'hygiène le fonctionnement de l'installation jusqu'à l'exécution des conditions imposées. De même l'article 24 prévoit que lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de la déclaration ou de l'autorisation, le préfet met en demeure l'exploitant de régulariser sa situation dans un délai déterminé et il peut suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration, jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation. Le préfet peut, si l'exploitant ne défère pas à cette mise en demeure, ordonner la fermeture de l'établissement et faire procéder par un agent de la force publique à la position des scellés. Il faut ajouter que l'article 25 met à la charge de l'exploitant l'obligation de payer les salaires dus durant la durée de la suspension du fonctionnement de l'établissement. Il s'agit là d'une innovation importante destinée à prévenir le conflit entre emploi et environnement. Enfin, et en dehors des sanctions proprement dites, l'article 26 de la loi permet lorsque l'exploitation d'une installation non comprise dans la nomenclature des installations classées présente des dangers ou des inconvénients graves, de mettre l'exploitant en demeure de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître les
régulariser sa situation dans un délai déterminé et il peut suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration, jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation. Le préfet peut, si l'exploitant ne défère pas à cette mise en demeure, ordonner la fermeture de l'établissement et faire procéder par un agent de la force publique à la position des scellés. Il faut ajouter que l'article 25 met à la charge de l'exploitant l'obligation de payer les salaires dus durant la durée de la suspension du fonctionnement de l'établissement. Il s'agit là d'une innovation importante destinée à prévenir le conflit entre emploi et environnement. Enfin, et en dehors des sanctions proprement dites, l'article 26 de la loi permet lorsque l'exploitation d'une installation non comprise dans la nomenclature des installations classées présente des dangers ou des inconvénients graves, de mettre l'exploitant en demeure de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître les dangers ou inconvénients. Ainsi, toute une série de possibilités sont offertes à l'administration pour faire respecter dans les faits l'environnement. Cependant, il ne faut pas oublier que cette loi est un compromis et il faut bien voir que la loi et surtout le décret n'ont pas oublié les nécessités de production industrielle et les droits de l'exploitant. B. Les impératifs de la production industrielle et les droits de l'exploitant. La prise en considération des droits de l'exploitant et des obligations de la production industrielle s'effectue à un triple niveau, au niveau de l'intervention de l'exploitant dans la procédure d'autorisation ou de fonctionnement, au niveau des droits acquis des établissements fonctionnant antérieurement à l'intervention de la loi de 1976 et enfin au niveau du système très favorable de la simple déclaration. On verra successivement ces trois points. 1. Les débats devant l'Assemblée nationale (2) montrent la volonté de ne pas imposer aux industries des contraintes et des charges constituant des facteurs de distorsion par rapport aux activités similaires des Etats partenaires et la volonté de distinguer entre nuisance et gêne. Sans que le législateur accepte d'aller comme le lui demandait le député Cornette jusqu'à l'indemnisation de l'exploitant en raison du préjudice