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du travail social mieux coordonnée et aux objectifs plus clairement et franchement définis. Un dernier mot sur décentralisation et déconcentration. La première donne le pouvoir aux maires et aux présidents des conseils généraux et régionaux ; la deuxième aux préfets et aux fonctionnaires d'État chargés des services locaux. Les deux devraient progresser de pair, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Car si en face du patron qu'est par exemple un maire, il n'y a pas des hommes qui représentent effectivement pas seulement théoriquement, mais avec un vrai pouvoir de décision l'État avec lequel le maire est nécessairement en dialogue quotidien, le système reste bancal. Condamné aux parcours du combattant dans des administrations nationales qui savent compliquer les dossiers, se contredire les unes les autres et retarder les décisions, le maire deviendra, s'il est habile à exploiter ces dysfonctionnements, un homme trop puissant face à l'État ; s'il n'a pas les moyens de cette habileté, il sera empêtré et empêché de réaliser son programme. Dans les deux cas de figure, démocratie et efficacité y perdront. N° 1 Henri Vaquin, sociologue et consultant, anime le cabinet Management et conjoncture sociale. Il est l'auteur de Paroles d'entreprises : patrons si vous saviez, syndicalistes si vous pouviez, cadres, si vous vouliez..., Seuil, 1986, 218 pages. Pour un Etat "efficace" La préfecture de Belfort a engagé un processus de modernisation qui s'appuie sur l'implication des cadres, en prise directe avec l'ensemble du personnel et conduit par un leader. Voici ce qu'il peut advenir quand la communication interne, la formation et l'organisation de la mobilité contrecarrent le ronronnement et la tentation de l'inertie. DIDIER CULTIAUX PRÉFET DU TERRITOIRE DE BELFORT PROPOS RECUEILLIS PAR DOMINIQUE LALLEMAND "Préfet du Territoire de Belfort depuis août 1990, Didier Cultiaux a, dès sa nomination, joué la carte de la modernisation du service public. Objectif : une efficacité accrue. Au fond : redonner sens à l'État. " Que représente à votre niveau la modernisation ou le renouveau du service public ? C'est en effet de modernisation et non de renouveau du service public dont il convient de parler. Sinon on garde
syndicalistes si vous pouviez, cadres, si vous vouliez..., Seuil, 1986, 218 pages. Pour un Etat "efficace" La préfecture de Belfort a engagé un processus de modernisation qui s'appuie sur l'implication des cadres, en prise directe avec l'ensemble du personnel et conduit par un leader. Voici ce qu'il peut advenir quand la communication interne, la formation et l'organisation de la mobilité contrecarrent le ronronnement et la tentation de l'inertie. DIDIER CULTIAUX PRÉFET DU TERRITOIRE DE BELFORT PROPOS RECUEILLIS PAR DOMINIQUE LALLEMAND "Préfet du Territoire de Belfort depuis août 1990, Didier Cultiaux a, dès sa nomination, joué la carte de la modernisation du service public. Objectif : une efficacité accrue. Au fond : redonner sens à l'État. " Que représente à votre niveau la modernisation ou le renouveau du service public ? C'est en effet de modernisation et non de renouveau du service public dont il convient de parler. Sinon on garde l'idée d'un service public qui se serait assoupi et qu'une bonne fée viendrait soudain tirer de son sommeil d'un coup de baguette magique. Le problème n'est pas là ; c'est de savoir si on veut être plus efficace et comment y réussir. Je dis bien efficacité et non productivité qui renvoie à des critères le plus souvent quantitatifs. Le service public ne doit pas devenir une entreprise mais il ne doit pas non plus nier l'esprit d'entreprise. Pour moi, c'est la notion d'efficacité qui est l'élément de synthèse par excellence parce qu'elle met en jeu à la fois la responsabilité individuelle et collective. " Modernisation et déconcentration vont-elles de pair ? Je ne vois pas, sauf à avoir un État congestionné et ventripotent, comment l'on peut éviter de pratiquer la déconcentration. Elle est essentielle car c'est le pendant de la décentralisation. Mais ce n'est pas pour autant l'indépendance. La responsabilité déconcentrée exige de préparer des objectifs globaux, recevoir des moyens, exécuter, rendre compte et évaluer. Si l'État veut être efficace, il lui faut des relais responsables qui puissent faire une projection territoriale de sa politique. Comment est-ce que cela se traduit dans une administration d'État comme la vôtre ? Moderniser,
renvoie à des critères le plus souvent quantitatifs. Le service public ne doit pas devenir une entreprise mais il ne doit pas non plus nier l'esprit d'entreprise. Pour moi, c'est la notion d'efficacité qui est l'élément de synthèse par excellence parce qu'elle met en jeu à la fois la responsabilité individuelle et collective. " Modernisation et déconcentration vont-elles de pair ? Je ne vois pas, sauf à avoir un État congestionné et ventripotent, comment l'on peut éviter de pratiquer la déconcentration. Elle est essentielle car c'est le pendant de la décentralisation. Mais ce n'est pas pour autant l'indépendance. La responsabilité déconcentrée exige de préparer des objectifs globaux, recevoir des moyens, exécuter, rendre compte et évaluer. Si l'État veut être efficace, il lui faut des relais responsables qui puissent faire une projection territoriale de sa politique. Comment est-ce que cela se traduit dans une administration d'État comme la vôtre ? Moderniser, c'est inévitablement conduire une politique de management participatif. C'est-à-dire avoir pour finalité la gestion des ressources humaines et se donner les moyens de l'accompagner. Cela exige un projet d'administration déconcentrée, une équipe motivée au sein de la préfecture, des services extérieurs de l'État ou plutôt un collège de chefs de service mobilisés et un leader, proche de ses hommes. C'est l'alchimie nécessaire pour engager un processus de changement à condition que l'on ait la volonté, évidemment, de créer le mouvement. À la préfecture, le secrétaire général est aussi chargé nominativement de la modernisation, pour que le changement puisse être conduit en permanence. Concrètement, comment ce processus s'est-il mis en place ? J'ai la chance que Belfort soit un petit département : 600 km2, 135 000 habitants, 4 500 fonctionnaires dont 103 personnes à la préfecture. Une taille de laboratoire ! C'est un atout important qui me permet d'être en prise directe avec l'ensemble des personnels. Particulièrement avec les cadres A puisque la démarche doit s'appuyer sur les quelque 10 ou 15 % d'entre eux qui doivent se l'approprier pour pouvoir l'imposer d'eux-mêmes ensuite. Mais il faut être très clair : je ne crois pas que le management participatif puisse être
service mobilisés et un leader, proche de ses hommes. C'est l'alchimie nécessaire pour engager un processus de changement à condition que l'on ait la volonté, évidemment, de créer le mouvement. À la préfecture, le secrétaire général est aussi chargé nominativement de la modernisation, pour que le changement puisse être conduit en permanence. Concrètement, comment ce processus s'est-il mis en place ? J'ai la chance que Belfort soit un petit département : 600 km2, 135 000 habitants, 4 500 fonctionnaires dont 103 personnes à la préfecture. Une taille de laboratoire ! C'est un atout important qui me permet d'être en prise directe avec l'ensemble des personnels. Particulièrement avec les cadres A puisque la démarche doit s'appuyer sur les quelque 10 ou 15 % d'entre eux qui doivent se l'approprier pour pouvoir l'imposer d'eux-mêmes ensuite. Mais il faut être très clair : je ne crois pas que le management participatif puisse être conduit en choisissant la voie de la démocratie directe, car cela impliquerait une déresponsabilisation de l'encadrement considéré comme incapable de 821 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 mobiliser ses troupes. Par exemple, lors de nos réunions hebdomadaires pour faire le point, ce sont mes collaborateurs qui proposent leur ordre du jour auquel s'ajoute le mien. Lorsque j'ai un entretien sur un dossier, le fonctionnaire qui le traite est systématiquement présent au rendez-vous. Chacun repart en ayant identifié son interlocuteur. C'est une preuve de considération à l'égard de ses agents que l'administration centrale n'a pas toujours su donner. Il faut de la complicité, il faut une ouverture mais bien sûr cela ne suffit pas. Que faut-il d'autre ? Comment réussissez-vous à motiver le personnel ? Je crois essentiel de faire en sorte que les personnels, à tous les échelons, puissent prendre la mesure de leurs aptitudes professionnelles et humaines. Comment voulez-vous que l'on se remette en question, que l'on puisse porter un regard neuf sur son service, et s'y sentir impliqué si l'on ronronne à son poste de travail ? En six mois, après des entretiens individuels systématiques, j'ai changé d'affectation 20 % des personnels en poste à la préfecture pour améliorer l'adéquation
s'ajoute le mien. Lorsque j'ai un entretien sur un dossier, le fonctionnaire qui le traite est systématiquement présent au rendez-vous. Chacun repart en ayant identifié son interlocuteur. C'est une preuve de considération à l'égard de ses agents que l'administration centrale n'a pas toujours su donner. Il faut de la complicité, il faut une ouverture mais bien sûr cela ne suffit pas. Que faut-il d'autre ? Comment réussissez-vous à motiver le personnel ? Je crois essentiel de faire en sorte que les personnels, à tous les échelons, puissent prendre la mesure de leurs aptitudes professionnelles et humaines. Comment voulez-vous que l'on se remette en question, que l'on puisse porter un regard neuf sur son service, et s'y sentir impliqué si l'on ronronne à son poste de travail ? En six mois, après des entretiens individuels systématiques, j'ai changé d'affectation 20 % des personnels en poste à la préfecture pour améliorer l'adéquation entre la fonction et le profil du poste. Au bout de trois mois, ce sont les personnels eux-mêmes qui font un diagnostic et des propositions pour évaluer cette adéquation. Nous avons ainsi mis en place deux groupes de travail avec le personnel, toutes catégories confondues : l'un sur la mobilité interne et les définitions de poste ; l'autre, sur la communication interne qui a notamment abouti à la production d'un bulletin de liaison, à la création d'un espace social, lieu de rencontre et de détente au sein de la préfecture. Il y a un autre aspect, tout aussi essentiel : la formation. Mes fonctionnaires doivent avoir de l'ambition. Leur seule évolution de carrière possible, c'est de passer des concours. Il faut donc les y aider, à charge pour le patron, de faire en sorte qu'il puisse les garder ! Pourquoi avoir demandé le contrôle de l'Inspection générale de l'administration (IGA) ? Généralement, on le subit ! C'est vrai. Mais pour que la modernisation réussisse, elle doit être globale, progressive, rationalisée, et évaluée. L'évaluation des actions conduites est l'un des points clés. L'administration n'a plus seulement vocation à contrôler a posteriori mais à faire de l'audit de gestion. Nous avons choisi,
interne et les définitions de poste ; l'autre, sur la communication interne qui a notamment abouti à la production d'un bulletin de liaison, à la création d'un espace social, lieu de rencontre et de détente au sein de la préfecture. Il y a un autre aspect, tout aussi essentiel : la formation. Mes fonctionnaires doivent avoir de l'ambition. Leur seule évolution de carrière possible, c'est de passer des concours. Il faut donc les y aider, à charge pour le patron, de faire en sorte qu'il puisse les garder ! Pourquoi avoir demandé le contrôle de l'Inspection générale de l'administration (IGA) ? Généralement, on le subit ! C'est vrai. Mais pour que la modernisation réussisse, elle doit être globale, progressive, rationalisée, et évaluée. L'évaluation des actions conduites est l'un des points clés. L'administration n'a plus seulement vocation à contrôler a posteriori mais à faire de l'audit de gestion. Nous avons choisi, par exemple, de traduire notre budget en centres de responsabilité. C'est à la fois mettre en œuvre une capacité d'évaluation individuelle et collective. Vous savez, ce dont crève le budget de la nation, ce sont les services votés. Moi, je demande à mes collaborateurs d'être révolutionnaires : si nous avons 70 % de crédits votés et que les 30 % restant peuvent être remis en cause, qu'on le fasse ! Malgré un budget parmi les plus faibles des préfectures de France, nous avons ainsi pu initier de nouvelles politiques. L'État ne doit pas être une fin en soi : mon souci, c'est de contribuer à ce que les fonctionnaires se le réapproprient. Les administrés et citoyens de ce pays pourront à leur tour se reconnaître en lui. C'est le sens de la crise que nous vivons aujourd'hui, et le défi que nous devons relever. C'est cependant une administration capable d'évolution, en témoigne l'expérience des directions départementales des affaires sanitaires et sociales. En 1964, on assiste à la naissance des directions départementales des affaires sanitaires et sociales. En 1977, à celle des directions régionales des affaires sanitaires et sociales. En 1986, les directions départementales et directions régionales des affaires sanitaires et
70 % de crédits votés et que les 30 % restant peuvent être remis en cause, qu'on le fasse ! Malgré un budget parmi les plus faibles des préfectures de France, nous avons ainsi pu initier de nouvelles politiques. L'État ne doit pas être une fin en soi : mon souci, c'est de contribuer à ce que les fonctionnaires se le réapproprient. Les administrés et citoyens de ce pays pourront à leur tour se reconnaître en lui. C'est le sens de la crise que nous vivons aujourd'hui, et le défi que nous devons relever. C'est cependant une administration capable d'évolution, en témoigne l'expérience des directions départementales des affaires sanitaires et sociales. En 1964, on assiste à la naissance des directions départementales des affaires sanitaires et sociales. En 1977, à celle des directions régionales des affaires sanitaires et sociales. En 1986, les directions départementales et directions régionales des affaires sanitaires et sociales se voient confirmées dans leurs compétences issues de la décentralisation. Cependant, celles-ci ne s'accompagnent ni d'une véritable déconcentration du processus de décision qui reste centralisé et émietté ni d'une réflexion sur les missions et les procédures, encore moins d'une articulation clarifiée entre les niveaux territoriaux. Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, fortement ébranlées par la décentralisation et recentrées sur la tutelle hospitalière, le contrôle sanitaire de l'environnement et ce qui reste d'action sociale à l'État, cherchent un nouvel équilibre entre les préfectures soucieuses d'affirmer leur autorité renouvelée sur les services extérieurs de l'État et des directions régionales des affaires sanitaires et sociales qui ont survécu sans dommage au séisme de la décentralisation. Les directions régionales des affaires sanitaires et sociales ont une fonction classique de tutelle sur les organismes de sécurité sociale, charpentées autour d'un réseau de conseillers techniques (médecins, pharmaciens, travailleurs sociaux, ingénieurs de l'équipement, ingénieurs sanitaires, statisticiens...). Elles ont également en charge une fonction de quasi-rectoire sur les professionnels du secteur sanitaire et social (contrôle pédagogique, délivrance des diplômes, suivi des carrières...) et une mission dite de planification sanitaire et médico-sociale. Ceci suppose une articulation précise avec les directions départementales des affaires sanitaires et sociales
affaires sanitaires et sociales, fortement ébranlées par la décentralisation et recentrées sur la tutelle hospitalière, le contrôle sanitaire de l'environnement et ce qui reste d'action sociale à l'État, cherchent un nouvel équilibre entre les préfectures soucieuses d'affirmer leur autorité renouvelée sur les services extérieurs de l'État et des directions régionales des affaires sanitaires et sociales qui ont survécu sans dommage au séisme de la décentralisation. Les directions régionales des affaires sanitaires et sociales ont une fonction classique de tutelle sur les organismes de sécurité sociale, charpentées autour d'un réseau de conseillers techniques (médecins, pharmaciens, travailleurs sociaux, ingénieurs de l'équipement, ingénieurs sanitaires, statisticiens...). Elles ont également en charge une fonction de quasi-rectoire sur les professionnels du secteur sanitaire et social (contrôle pédagogique, délivrance des diplômes, suivi des carrières...) et une mission dite de planification sanitaire et médico-sociale. Ceci suppose une articulation précise avec les directions départementales des affaires sanitaires et sociales chargées de la tutelle sur les établissements. En 1991, création de la direction régionale et interdépartementale de la santé et de la solidarité. Expérience brève dans la durée (dix-huit mois) limitée dans l'espace (trois régions), celle-ci est formalisée dans le décret de 1991 qui décrit la constitution d'un service juridiquement unique englobant les missions des DDASS et des DRASS telles que définies depuis 1986. L'objectif poursuivi est triple : mieux affirmer la mission de l'État par le renforcement de la cohérence des services au plan local, mieux servir nos partenaires et l'ensemble de nos usagers par la simplification des procédures et la disparition des redondances. Enfin, gagner en efficacité interne par le resserrement des liens entre les services et la mutualisation de certaines fonctions logistiques. Cette rapide description des attributions des services locaux des affaires sanitaires et sociales n'offre qu'une vision de surface. Elle permet cependant de distinguer deux phénomènes essentiels et contradictoires. D'une part, la capacité d'adaptation d'une administration pourtant si souvent décriée. Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales ont su à la fois épauler le développement du secteur sanitaire et social tout au long de cette période qui va des années 60 aux années 80, mais
unique englobant les missions des DDASS et des DRASS telles que définies depuis 1986. L'objectif poursuivi est triple : mieux affirmer la mission de l'État par le renforcement de la cohérence des services au plan local, mieux servir nos partenaires et l'ensemble de nos usagers par la simplification des procédures et la disparition des redondances. Enfin, gagner en efficacité interne par le resserrement des liens entre les services et la mutualisation de certaines fonctions logistiques. Cette rapide description des attributions des services locaux des affaires sanitaires et sociales n'offre qu'une vision de surface. Elle permet cependant de distinguer deux phénomènes essentiels et contradictoires. D'une part, la capacité d'adaptation d'une administration pourtant si souvent décriée. Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales ont su à la fois épauler le développement du secteur sanitaire et social tout au long de cette période qui va des années 60 aux années 80, mais elles ont su aussi se plier aux exigences de la décentralisation puis recomposer leur univers. Les directions régionales ont, pour leur part, fait émerger des techniques nouvelles de planification et d'analyse de gestion, assumé une informatisation rapide... Bref, les services se sont modernisés et adaptés à leur manière, discrètement, mais avec une relative efficacité. Mais, dans le même temps, aucune réflexion de fond ne permettait de définir avec clarté et certitude quelles devaient être les missions de l'État, quelles procédures pouvaient être abandonnées, allégées ou modifiées, quelle organisation territoriale devait être privilégiée. L'État apparaissait comme incapable d'être autre chose qu'un immense "mille feuilles" où chaque réforme déposait sa sédimentation sans que jamais ne soit analysée la nécessité ou non de maintenir la couche antérieure. La contrainte budgétaire aidant, la prise de conscience d'une accélération du processus de modernisation était désormais inévitable. Toutefois, le parti pris de modernisme ou de modernité n'a pas de sens, s'il n'est que le produit d'un effet de mode ou de séduction extérieure. Dans quelles voies une direction régionale peut-elle aujourd'hui affirmer sa légitimité, trouver ses nouveaux moyens de convaincre ceux qu'elle contrôle ou incite à agir ? Les règles du jeu de la modernisation La
avec une relative efficacité. Mais, dans le même temps, aucune réflexion de fond ne permettait de définir avec clarté et certitude quelles devaient être les missions de l'État, quelles procédures pouvaient être abandonnées, allégées ou modifiées, quelle organisation territoriale devait être privilégiée. L'État apparaissait comme incapable d'être autre chose qu'un immense "mille feuilles" où chaque réforme déposait sa sédimentation sans que jamais ne soit analysée la nécessité ou non de maintenir la couche antérieure. La contrainte budgétaire aidant, la prise de conscience d'une accélération du processus de modernisation était désormais inévitable. Toutefois, le parti pris de modernisme ou de modernité n'a pas de sens, s'il n'est que le produit d'un effet de mode ou de séduction extérieure. Dans quelles voies une direction régionale peut-elle aujourd'hui affirmer sa légitimité, trouver ses nouveaux moyens de convaincre ceux qu'elle contrôle ou incite à agir ? Les règles du jeu de la modernisation La diversité des actions de l'État des Affaires sociales est aussi la source de ses principales difficultés. Comment être capable d'intervenir avec pertinence et efficacité dans le contrôle hospitalier, comme dans celui des officines pharmaceutiques, maîtriser la politique de la ville, comme les problèmes de pollution de l'eau potable, vérifier la comptabilité d'une caisse de Sécurité sociale, comprendre le fonctionnement d'un équipement d'imagerie à résonance magnétique, négocier avec des syndicats hospitaliers, discuter avec des médecins, dialoguer avec des élus, s'interroger sur la fabrication des "bébés-éprouvette" comme sur l'accompagnement à la mort des grands malades ou des grands vieillards, veiller à l'insertion des RMIstes, des immigrés ou des handicapés : bref, c'est trop ! Il conviendrait de sérier un petit nombre d'objectifs, mobiliser les maigres ressources que la collectivité nationale octroie à une administration pourtant située au centre des principaux débats de société et souhaiter que quelque polémique nationale ou quelque aigreur locale ne vienne pas brutalement en percuter le cours ! La déclinaison locale d'objectifs nationaux, le souci de lisibilité de l'action quotidienne en évitant la dispersion, constituent des pistes à suivre. Reste ensuite à en évaluer le résultat. L'évaluation des hommes et des résultats est encore aujourd'hui le parent pauvre