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production industrielle et les droits de l'exploitant. B. Les impératifs de la production industrielle et les droits de l'exploitant. La prise en considération des droits de l'exploitant et des obligations de la production industrielle s'effectue à un triple niveau, au niveau de l'intervention de l'exploitant dans la procédure d'autorisation ou de fonctionnement, au niveau des droits acquis des établissements fonctionnant antérieurement à l'intervention de la loi de 1976 et enfin au niveau du système très favorable de la simple déclaration. On verra successivement ces trois points. 1. Les débats devant l'Assemblée nationale (2) montrent la volonté de ne pas imposer aux industries des contraintes et des charges constituant des facteurs de distorsion par rapport aux activités similaires des Etats partenaires et la volonté de distinguer entre nuisance et gêne. Sans que le législateur accepte d'aller comme le lui demandait le député Cornette jusqu'à l'indemnisation de l'exploitant en raison du préjudice subi du fait d'une décision administrative, le texte définitif conserve les caractéristiques principales des obligations de la production industrielle. Du reste le ministre de la Qualité de la vie avait indiqué devant l'Assemblée (page 1825 J.O. Débats Assemblée nationale 15 avril 1976) : « Il est bien évident qu'il ne s'agit pas de freiner les activités économiques mais de favoriser une adaptation qui respecte le cadre de vie. » Ainsi d'une part, l'exploitant va être amené à intervenir dans la procédure, en se faisant entendre par le conseil départemental d'Hygiène (article 10 du décret du 21 septembre 1977) et surtout il peut demander des modifications dans les prescriptions qui sont mises à sa charge. On observera du reste à cet égard qu'il existe une contradiction entre le décret du 21 septembre 1977 et la loi du 19 juillet 1976. La loi avait en effet entendu expressément exclure la possibilité d'atténuer les prescriptions, possibilité qui existait dans la loi de 1917. Assemblée nationale, J.O., Débats 16 avril 1976, page 1822, intervention de M. Maurice Cornette. Or, l'article 18 du décret du 21 septembre 1977 prévoit la possibilité pour le préfet de prendre des arrêtés atténuant les prescriptions primitives dont le maintien
s'agit pas de freiner les activités économiques mais de favoriser une adaptation qui respecte le cadre de vie. » Ainsi d'une part, l'exploitant va être amené à intervenir dans la procédure, en se faisant entendre par le conseil départemental d'Hygiène (article 10 du décret du 21 septembre 1977) et surtout il peut demander des modifications dans les prescriptions qui sont mises à sa charge. On observera du reste à cet égard qu'il existe une contradiction entre le décret du 21 septembre 1977 et la loi du 19 juillet 1976. La loi avait en effet entendu expressément exclure la possibilité d'atténuer les prescriptions, possibilité qui existait dans la loi de 1917. Assemblée nationale, J.O., Débats 16 avril 1976, page 1822, intervention de M. Maurice Cornette. Or, l'article 18 du décret du 21 septembre 1977 prévoit la possibilité pour le préfet de prendre des arrêtés atténuant les prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié et autorisant l'exploitant à se faire entendre et à présenter des observations à cet égard. D'autre part, l'article 17 du décret est extrêmement intéressant dans la mesure où il indique la manière dont sont fixées les conditions d'aménagement et d'exploitation. Il y est notamment indiqué que les prescriptions doivent tenir compte de l'efficacité des techniques disponibles et leur économie, ainsi que de la qualité de la vocation et de l'utilisation des milieux environnants. Cela signifie donc qu'en réalité l'administration doit établir une sorte de balance entre le coût des mesures et la plus ou moins grande nécessité de protéger l'environnement selon la qualité de ce dernier. C'est donc une prise en considération réelle des besoins de la production industrielle et des droits des exploitants. 2. A ceci s'ajoute un véritable respect des droits acquis pour les installations fonctionnant antérieurement à la loi de 1976. En effet, l'article 16 de la loi du 19 juillet 1976 prévoit que « les installations existantes soumises aux dispositions de la présente loi qui avant l'entrée en vigueur de celle-ci n'entraient pas dans le champ d'application de la loi modifiée du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes peuvent
prescriptions doivent tenir compte de l'efficacité des techniques disponibles et leur économie, ainsi que de la qualité de la vocation et de l'utilisation des milieux environnants. Cela signifie donc qu'en réalité l'administration doit établir une sorte de balance entre le coût des mesures et la plus ou moins grande nécessité de protéger l'environnement selon la qualité de ce dernier. C'est donc une prise en considération réelle des besoins de la production industrielle et des droits des exploitants. 2. A ceci s'ajoute un véritable respect des droits acquis pour les installations fonctionnant antérieurement à la loi de 1976. En effet, l'article 16 de la loi du 19 juillet 1976 prévoit que « les installations existantes soumises aux dispositions de la présente loi qui avant l'entrée en vigueur de celle-ci n'entraient pas dans le champ d'application de la loi modifiée du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes peuvent continuer à fonctionner sans autorisation ou la déclaration prévue à l'article 4... ». Sans doute, il est prévu que l'exploitant doit se faire connaître au préfet qui peut lui imposer des mesures propres à sauvegarder les intérêts mentionnés à l'article 1er. Et, même l'article 10 de la loi relative aux installations soumises à déclaration prévoit que l'établissement soumis à déclaration sous le régime de la loi de 1917 et qui avait obtenu la suppression ou l'atténuation de prescriptions résultant d'arrêtés préfectoraux conservait le bénéfice des dérogations, enfin l'article 12 prévoit que les installations qui bénéficiaient d'une autorisation régulière avant l'entrée en vigueur de la loi étaient dispensées de toutes déclarations. Ainsi la loi organise une véritable protection des droits acquis prévoyant néanmoins la possibilité pour le préfet d'imposer des conditions de fonctionnement plus strictes si le besoin s'en fait sentir. Il s'agit là d'une simple possibilité offerte à l'administration. Il faut indiquer qu'en cas de modification dans les procédés de fabrication, de changement d'exploitant ou de transfert, la loi de 1976 retrouve sa pleine application. Ainsi pour tous les établissements déjà en fonctionnement, à condition qu'ils ne supportent pas de modification, la loi de 1976 n'apporte aucun changement concret. 3.
installations soumises à déclaration prévoit que l'établissement soumis à déclaration sous le régime de la loi de 1917 et qui avait obtenu la suppression ou l'atténuation de prescriptions résultant d'arrêtés préfectoraux conservait le bénéfice des dérogations, enfin l'article 12 prévoit que les installations qui bénéficiaient d'une autorisation régulière avant l'entrée en vigueur de la loi étaient dispensées de toutes déclarations. Ainsi la loi organise une véritable protection des droits acquis prévoyant néanmoins la possibilité pour le préfet d'imposer des conditions de fonctionnement plus strictes si le besoin s'en fait sentir. Il s'agit là d'une simple possibilité offerte à l'administration. Il faut indiquer qu'en cas de modification dans les procédés de fabrication, de changement d'exploitant ou de transfert, la loi de 1976 retrouve sa pleine application. Ainsi pour tous les établissements déjà en fonctionnement, à condition qu'ils ne supportent pas de modification, la loi de 1976 n'apporte aucun changement concret. 3. Enfin, et c'est le dernier point, la loi a prévu, pour les industries n'apportant qu'une gêne, un système de déclaration qui est un système extrêmement souple et peu contraignant. On rappellera en effet que sont soumises à déclaration les installations qui ne présentent pas de graves dangers ou inconvénients. Or, ce système est fort peu contraignant dans la mesure où l'étude d'impact n'est pas nécessaire, où la réglementation peut n'être pas contraignante, et où les moyens d'action de l'administration sont beaucoup plus réduits. Ainsi il s'agit véritablement d'une loi de compromis même si dans une première lecture la prise en considération des préoccupations d'environnement peut paraître satisfaisante. En réalité, une lecture approfondie de la loi et du décret permet de se poser un certain nombre de questions et de constater que si la loi est porteuse d'espoirs, elle est aussi lourde d'inquiétudes dans la mesure où elle ne permet pas une protection certaine et efficace de l'environnement. II. La loi n'assure pas une protection certaine et efficace de l'environnement. La loi, si elle apporte un certain nombre de novations, ne comporte pourtant pas les moyens d'assurer une protection certaine de l'environnement et ce pour trois raisons. Tout d'abord, la loi
ce système est fort peu contraignant dans la mesure où l'étude d'impact n'est pas nécessaire, où la réglementation peut n'être pas contraignante, et où les moyens d'action de l'administration sont beaucoup plus réduits. Ainsi il s'agit véritablement d'une loi de compromis même si dans une première lecture la prise en considération des préoccupations d'environnement peut paraître satisfaisante. En réalité, une lecture approfondie de la loi et du décret permet de se poser un certain nombre de questions et de constater que si la loi est porteuse d'espoirs, elle est aussi lourde d'inquiétudes dans la mesure où elle ne permet pas une protection certaine et efficace de l'environnement. II. La loi n'assure pas une protection certaine et efficace de l'environnement. La loi, si elle apporte un certain nombre de novations, ne comporte pourtant pas les moyens d'assurer une protection certaine de l'environnement et ce pour trois raisons. Tout d'abord, la loi constitue en réalité une reconnaissance du droit de l'industrie à polluer, elle permet à l'administration d'agir ou de ne pas agir à sa libre discrétion, même lorsque des atteintes considérables à l'environnement sont produites et enfin, elle n'assure pas dans des conditions satisfaisantes les droits des tiers. On reviendra successivement sur ces trois points. A. Reconnaissance du droit de l'exploitant à polluer. 1. Comme on l'a vu dans l'introduction, le législateur a effectué un choix entre deux options fondamentalement différentes et a retenu celle qui constituait en réalité la reconnaissance du droit à l'exploitant de polluer l'environnement à la condition que cette pollution reste dans des limites acceptables. En effet, comme on l'a vu, il n'est pas exigé l'absence ou la suppression des nuisances pour que l'autorisation de faire fonctionner un établissement classé soit accordée, a fortiori lorsqu'il s'agit d'un établissement simplement soumis à déclaration, la nuisance apparaît comme un phénomène inhérant à l'installation classée. Sans doute l'autorisation d'ouvrir un établissement peut-elle être refusée, si les mesures à prendre ne permettent pas de protéger raisonnablement le voisinage (voir par exemple Conseil d'Etat 20 mars 1970 ministre de l'Industrie C/ Glais recueil page 215). Ceci dans l'hypothèse où la pollution est
sur ces trois points. A. Reconnaissance du droit de l'exploitant à polluer. 1. Comme on l'a vu dans l'introduction, le législateur a effectué un choix entre deux options fondamentalement différentes et a retenu celle qui constituait en réalité la reconnaissance du droit à l'exploitant de polluer l'environnement à la condition que cette pollution reste dans des limites acceptables. En effet, comme on l'a vu, il n'est pas exigé l'absence ou la suppression des nuisances pour que l'autorisation de faire fonctionner un établissement classé soit accordée, a fortiori lorsqu'il s'agit d'un établissement simplement soumis à déclaration, la nuisance apparaît comme un phénomène inhérant à l'installation classée. Sans doute l'autorisation d'ouvrir un établissement peut-elle être refusée, si les mesures à prendre ne permettent pas de protéger raisonnablement le voisinage (voir par exemple Conseil d'Etat 20 mars 1970 ministre de l'Industrie C/ Glais recueil page 215). Ceci dans l'hypothèse où la pollution est si importante qu'aucune mesure ne peut y remédier. Mais, hormis ce cas exceptionnel, l'autorisation peut être accordée dès lors que les inconvénients peuvent être prévenus. Il faut insister sur ce terme de « prévenir » qui signifie que les inconvénients n'ont pas à être empêchés et a fortiori pas à être supprimés. Et l'article 17 de l'arrêté du 21 septembre 1977 dont il a été fait mention ci-dessus précise encore les conditions de cette prévention et fait intervenir des considérations de « possibilités techniques » et plus encore de « coûts financiers » qui font que cette prévention est très loin de la notion de suppression des nuisances. Sans doute l'article 15 de la loi prévoit-il la possibilité de supprimer une installation fonctionnant déjà lorsque les dangers et inconvénients sont tels que les mesures prévues par la présente loi ne peuvent les faire disparaître. Mais, la forme même dans laquelle doit intervenir l'acte, à savoir un décret en Conseil d'Etat indique qu'il ne peut s'agir que d'une disposition tout à fait exceptionnelle et à laquelle il sera probablement assez peu recouru. (3) Voir sur ce point Michel Prieur le nouveau régime des installations classées, continuité ou changement J.C.P. 1979 n°
être supprimés. Et l'article 17 de l'arrêté du 21 septembre 1977 dont il a été fait mention ci-dessus précise encore les conditions de cette prévention et fait intervenir des considérations de « possibilités techniques » et plus encore de « coûts financiers » qui font que cette prévention est très loin de la notion de suppression des nuisances. Sans doute l'article 15 de la loi prévoit-il la possibilité de supprimer une installation fonctionnant déjà lorsque les dangers et inconvénients sont tels que les mesures prévues par la présente loi ne peuvent les faire disparaître. Mais, la forme même dans laquelle doit intervenir l'acte, à savoir un décret en Conseil d'Etat indique qu'il ne peut s'agir que d'une disposition tout à fait exceptionnelle et à laquelle il sera probablement assez peu recouru. (3) Voir sur ce point Michel Prieur le nouveau régime des installations classées, continuité ou changement J.C.P. 1979 n° 2928. Le seul cas dans lequel la demande d'autorisation doit être obligatoirement rejetée, est celui prévu par l'article 13 du décret du 21 septembre 1977 à savoir l'exploitation de l'installation avant l'intervention de l'arrêté préfectoral, et l'avis défavorable du conseil départemental d'Hygiène. Ainsi, dès lors que l'exploitant dispose d'un certain nombre de moyens pour lutter contre les pollutions, il semble bien que rien ne s'oppose à l'octroi de l'autorisation. 2. Le droit à polluer est d'autant plus grave qu'il intervient alors que la notion d'éloignement qui était au centre de la réglementation issue de la loi de 1917, disparaît largement. Ainsi qu'on l'a rappelé dans l'introduction, le critère de l'éloignement était à l'origine de la classification en trois catégories de la loi de 1917. Dans la loi de 1976 l'éloignement n'est qu'une des obligations qui peuvent être mises à la charge de l'exploitant. Or, si sur le plan théorique cette modification peut apparaître comme un facteur favorable (la pollution créée par une exploitation n'étant pas modifiée par l'éloignement ou la proximité des habitations) dans la pratique il en est différemment. Désormais, le refus d'autoriser l'ouverture d'un établissement ne pourra plus être opposé sous prétexte d'une trop grande proximité des habitations.
nombre de moyens pour lutter contre les pollutions, il semble bien que rien ne s'oppose à l'octroi de l'autorisation. 2. Le droit à polluer est d'autant plus grave qu'il intervient alors que la notion d'éloignement qui était au centre de la réglementation issue de la loi de 1917, disparaît largement. Ainsi qu'on l'a rappelé dans l'introduction, le critère de l'éloignement était à l'origine de la classification en trois catégories de la loi de 1917. Dans la loi de 1976 l'éloignement n'est qu'une des obligations qui peuvent être mises à la charge de l'exploitant. Or, si sur le plan théorique cette modification peut apparaître comme un facteur favorable (la pollution créée par une exploitation n'étant pas modifiée par l'éloignement ou la proximité des habitations) dans la pratique il en est différemment. Désormais, le refus d'autoriser l'ouverture d'un établissement ne pourra plus être opposé sous prétexte d'une trop grande proximité des habitations. Même si un certain nombre de mesures propres à diminuer les nuisances doivent être prévues par l'arrêté préfectoral d'autorisation, il n'en demeure pas moins que les voisins immédiats de l'établissement classé supporteront des inconvénients beaucoup plus grands que ceux qu'ils pouvaient supporter sous l'empire de la loi de 1917. Ainsi cette nouvelle disposition introduite par le Sénat (voir par exemple le rapport Legaret document 364 6 juin 1975 : « une installation sera-t-elle moins polluante parce qu'elle fonctionnera loin des villes ? ») jointe à la reconnaissance de la possibilité de laisser passer des nuisances ne permet pas pour les tiers une protection satisfaisante. B. Cette situation est d'autant plus sérieuse que si la loi met à la disposition de l'administration un certain nombre de mesures, susceptibles éventuellement de lutter efficacement contre des atteintes portées à l'environnement, la loi ne fait pas obligation à l'administration d'utiliser ses pouvoirs. 1. Une analyse précise des textes montre en effet lorsque l'administration constate l'inobservation de conditions imposées à l'exploitant, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé (voir article 32). De même lorsqu'une installation est exploitée sans déclaration ou autorisation, le préfet met l'exploitant en
cette nouvelle disposition introduite par le Sénat (voir par exemple le rapport Legaret document 364 6 juin 1975 : « une installation sera-t-elle moins polluante parce qu'elle fonctionnera loin des villes ? ») jointe à la reconnaissance de la possibilité de laisser passer des nuisances ne permet pas pour les tiers une protection satisfaisante. B. Cette situation est d'autant plus sérieuse que si la loi met à la disposition de l'administration un certain nombre de mesures, susceptibles éventuellement de lutter efficacement contre des atteintes portées à l'environnement, la loi ne fait pas obligation à l'administration d'utiliser ses pouvoirs. 1. Une analyse précise des textes montre en effet lorsque l'administration constate l'inobservation de conditions imposées à l'exploitant, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé (voir article 32). De même lorsqu'une installation est exploitée sans déclaration ou autorisation, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation. L'emploi de l'expression « met en demeure » montre qu'il peut s'agir d'une obligation mise à la charge de l'administration. Mais il s'agit là d'une obligation purement formelle. En revanche, les mesures concrètes qui peuvent avoir une incidence sur le fonctionnement de l'entreprise restent de simples facultés. En effet, si l'on se réfère à l'article 23 de la loi, on constate que le préfet peut à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, prendre un certain nombre de mesures. Il n'est pas fait obligation au préfet de prendre une mesure déterminée ni même de prendre une mesure. De même, si l'exploitant ne défère pas à la mise en demeure, le préfet peut ordonner la fermeture ou la suppression de l'installation ou faire procéder à l'apposition des scellés. Et dans tous les cas, il s'agit de possibilités dont l'appréciation est laissée discrétionnairement à l'administration. Mais, sur la base de la jurisprudence relative à la carence de l'administration en matière de police (4) les tiers mécontents pourraient saisir le juge administratif du refus de l'administration d'agir. Le Conseil d'Etat accepte en effet, dans des conditions de plus en plus larges de condamner l'administration lorsque celle-ci néglige d'utiliser les
simples facultés. En effet, si l'on se réfère à l'article 23 de la loi, on constate que le préfet peut à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, prendre un certain nombre de mesures. Il n'est pas fait obligation au préfet de prendre une mesure déterminée ni même de prendre une mesure. De même, si l'exploitant ne défère pas à la mise en demeure, le préfet peut ordonner la fermeture ou la suppression de l'installation ou faire procéder à l'apposition des scellés. Et dans tous les cas, il s'agit de possibilités dont l'appréciation est laissée discrétionnairement à l'administration. Mais, sur la base de la jurisprudence relative à la carence de l'administration en matière de police (4) les tiers mécontents pourraient saisir le juge administratif du refus de l'administration d'agir. Le Conseil d'Etat accepte en effet, dans des conditions de plus en plus larges de condamner l'administration lorsque celle-ci néglige d'utiliser les pouvoirs mis à sa disposition pour faire cesser une situation irrégulière. En l'espèce, il est probable qu'une jurisprudence abondante et rigoureuse viendra contraindre l'Etat à agir, chaque fois que l'environnement sera menacé. (4) C.E. 23 octobre 1959, Doublet, Recueil P ; 540 ; Conseil d'Etat, 20 octobre 1972, Marabout et ville de Paris, recueil, page 664. 2. Si la liberté de l'administration est donc importante au niveau des sanctions, elle l'est également au niveau de la réglementation. Ainsi l'article 7 prévoit la possibilité pour le ministre de fixer des règles particulières à certaines catégories ; l'article 11 prévoit la possibilité pour le préfet pour des installations soumises à déclaration d'imposer des prescriptions spéciales supplémentaires ; l'article 16 prévoit la possibilité pour le préfet d'imposer des installations existantes avant la loi de 1976 et n'entrant pas dans le champ d'application de la loi du 19 décembre 1917 d'imposer des mesures propres à sauvegarder les intérêts mentionnés à l'article 1" de la loi. Seul l'article 26 semble faire obligation à l'administration lorsque l'exploitation d'une installation non comprise dans la nomenclature des installations classées présente des dangers ou des inconvénients graves de mettre en demeure l'exploitant de prendre les mesures nécessaires pour faire