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projet; ce sont les chemins de fer. Ce que la France a cru pouvoir faire lorsque sa situation financière était encore fâcheuse et que ses budgets se réglaient chaque année par un déficit considérable, hésitera-t-elle à le continuer aujourd'hui, quand les capitaux abondent au Trésor, et que les recettes ordinaires dépassent les dépenses? En un mot, faut-il s'arrêter ou marcher dans la voie ouverte par les lois de 1835 et de 1855? Cette est la première question qui se présente, celle qui devait, avant toutes les autres, occuper votre commission. Il est bien clair en effet que si l'État ne doit intervenir que rarement et faiblement dans l'exécution des travaux publics, quelques allocations au budget peuvent suffire, sans qu'il soit nécessaire de chercher hors des revenus ordinaires de plus puissants moyens. La loi qui vous est présentée tomberait alors, non parce que le système financier qu'elle contient serait mauvais, mais parce que son principe même serait faux. C'est donc ce principe que il importe d'examiner tout d'abord. À cette question l'État doit-il ou ne doit-il pas intervenir dans l'exécution des travaux publics, il est évident qu'on ne saurait répondre d'une manière absolue. Ainsi personne ne conteste que l'État ne doive prendre à sa charge quelques travaux, ceux des ports, par exemple et même ceux des routes, dans une juste limite. Personne ne souhaite, d'un autre côté, que l'État doive partout se substituer à l'industrie particulière et faire exécuter directement tous les travaux, quels qu'ils soient, qui peuvent améliorer la condition du pays. Mais entre les deux extrêmes, il est beaucoup d'intermédiaires, et l'on peut, sans se rapprocher de l'un ou de l'autre, étendre considérablement ou resserrer notabiement le concours de l'État. Les deux opinions se sont donc affranchies représentées dans votre commission. On n'a pas nïé que l'État ne doit exécuter certains travaux. Mais on a dit que, économiquement et politiquement, le concours de l'État dans les travaux publics, quand il n'est pas absolument nécessaire, a plus d'inconvénients que d'avantages économiquement, parce qu'il ne fait que déplacer le travail, enrichir les uns aux dépens des autres, et préparer, par une
prendre à sa charge quelques travaux, ceux des ports, par exemple et même ceux des routes, dans une juste limite. Personne ne souhaite, d'un autre côté, que l'État doive partout se substituer à l'industrie particulière et faire exécuter directement tous les travaux, quels qu'ils soient, qui peuvent améliorer la condition du pays. Mais entre les deux extrêmes, il est beaucoup d'intermédiaires, et l'on peut, sans se rapprocher de l'un ou de l'autre, étendre considérablement ou resserrer notabiement le concours de l'État. Les deux opinions se sont donc affranchies représentées dans votre commission. On n'a pas nïé que l'État ne doit exécuter certains travaux. Mais on a dit que, économiquement et politiquement, le concours de l'État dans les travaux publics, quand il n'est pas absolument nécessaire, a plus d'inconvénients que d'avantages économiquement, parce qu'il ne fait que déplacer le travail, enrichir les uns aux dépens des autres, et préparer, par une surexcitation intempestive, des crises et des catastrophes politiquement, parce qu'il donne au gouvernement un patronage vicieux, dont le gouvernement peut abuser ou être accusé d'abuser, parce qu'il développe d'une manière fâcheuse toutes les prétentions locales et toutes les jalouses individuelles; parce que, en définitive, il fait plus de méchants que d heureux. Les entreprises vraiment utiles, vraiment profitables, a-t-on ajouté s'exécuteront bien, sans que le gouvernement s'en occupe et à la seule condition qu'il ne les contrarie pas. Quant aux autres, il est en général mauvais de les encourager, et d'ouvrir ainsi une porte à la spéculation, peut-être même à la corruption? La majorité de votre commission n'a point, Messieurs, partagé cet avis; Qu'en Angleterre où diverses circonstances ont concentré les capitaux et aggloméré les populations, où deux aristocraties, l'une territoriale, l'autre industrielle, luttent ensemble de richesse et de puissance, où, par conséquent, les moyens sont plus grands en même temps que les bénéfices plus probables; que, dans un tel pays il se trouve des compagnies ou même des particuliers qui, par leurs propres forces et sans le secours du gouvernement, peuvent essayer et accomplir d'immenses entreprises, cela se conçoit, bien que les résultats ne soient pas toujours aussi satisfaisants
d heureux. Les entreprises vraiment utiles, vraiment profitables, a-t-on ajouté s'exécuteront bien, sans que le gouvernement s'en occupe et à la seule condition qu'il ne les contrarie pas. Quant aux autres, il est en général mauvais de les encourager, et d'ouvrir ainsi une porte à la spéculation, peut-être même à la corruption? La majorité de votre commission n'a point, Messieurs, partagé cet avis; Qu'en Angleterre où diverses circonstances ont concentré les capitaux et aggloméré les populations, où deux aristocraties, l'une territoriale, l'autre industrielle, luttent ensemble de richesse et de puissance, où, par conséquent, les moyens sont plus grands en même temps que les bénéfices plus probables; que, dans un tel pays il se trouve des compagnies ou même des particuliers qui, par leurs propres forces et sans le secours du gouvernement, peuvent essayer et accomplir d'immenses entreprises, cela se conçoit, bien que les résultats ne soient pas toujours aussi satisfaisants qu'on le pense, et qu'en ce moment, par exemple, les routes à péage tombent presque toutes en faillite. Mais un tel système est-il applicable à la France avec sa propriété et son industrie morcelées et divisées, avec ses fortunes médiocres ou petites, avec ses populations presque partout éparses et disséminées? Non sans doute; et prendre, en ce qui concerne les travaux publics, l'Angleterre pour modèle, ce serait renoncer à tout grand travail d'ensemble, et condamner notre pays à une déplorable immobilité. Tout als plus quelques départements pourraient-ils l'industrie particulière fournir assez de ressources, soit une chance satisfaite de succès? Mais ces départements sont les plus riches, de sorte que les départements pauvres se trouveraient chaque jour plus éloignés de ceux qui ont pris l'avance, et cesseraient bientôt de participer au mouvement général. Quand une compagnie exécute à ses risques et périls un travail, quel qu'il soit, elle n'a et ne peut avoir en vue que des profits directs, marchands et susceptibles de se réaliser promptement. Mais un gouvernement peut et doit compter tout autrement. Ainsi l'impulsion donnée à l'industrie et au commerce, la plus-value des propriétés, le développement même de l'activité publique et le progrès de la civilisation, tous ces
Non sans doute; et prendre, en ce qui concerne les travaux publics, l'Angleterre pour modèle, ce serait renoncer à tout grand travail d'ensemble, et condamner notre pays à une déplorable immobilité. Tout als plus quelques départements pourraient-ils l'industrie particulière fournir assez de ressources, soit une chance satisfaite de succès? Mais ces départements sont les plus riches, de sorte que les départements pauvres se trouveraient chaque jour plus éloignés de ceux qui ont pris l'avance, et cesseraient bientôt de participer au mouvement général. Quand une compagnie exécute à ses risques et périls un travail, quel qu'il soit, elle n'a et ne peut avoir en vue que des profits directs, marchands et susceptibles de se réaliser promptement. Mais un gouvernement peut et doit compter tout autrement. Ainsi l'impulsion donnée à l'industrie et au commerce, la plus-value des propriétés, le développement même de l'activité publique et le progrès de la civilisation, tous ces effets entrent nécessairement dans ses calculs, et agissent sur ses déterminations. Ce n'est point déplacer le travail, mais le répandre et le diffuser. Ce n'est point enrichir les uns aux dépens des autres, mais faire en sorte que tous puissent atteindre à la richesse. Ce n'est point se préparer des crises et des catastrophes mais les prévenir, en favorisant dans toutes les parties du pays l'aisance et la civilisation. Quant à l'objection politique, elle pourrait être fondée, s'il s'agissait ait de donner au gouvernement une somme qu'il put distribuer à son gré sans consulter la Chambre et sans lui rendre compte. Mais tel n'est point le projet de ici proposé. D'après ce projet, ce sont au contraire les Chambres qui, sur la proposition du gouvernement, décideront quels travaux devront être entrepris, et dans quelle limite. Dès lors, le patronage que l'on craint ne peut plus s'exercer à profit de telle ou telle autorité, de telle ou telle individu. C'est un patronage général, et qui s'étend sur le pays tout entier. Or les gouvernements sont institués précisément pour exercer cette sorte de patronage. Sans doute, de l'exécution de grands travaux publics, comme de toute mise en œuvre utile et populaire, il
crises et des catastrophes mais les prévenir, en favorisant dans toutes les parties du pays l'aisance et la civilisation. Quant à l'objection politique, elle pourrait être fondée, s'il s'agissait ait de donner au gouvernement une somme qu'il put distribuer à son gré sans consulter la Chambre et sans lui rendre compte. Mais tel n'est point le projet de ici proposé. D'après ce projet, ce sont au contraire les Chambres qui, sur la proposition du gouvernement, décideront quels travaux devront être entrepris, et dans quelle limite. Dès lors, le patronage que l'on craint ne peut plus s'exercer à profit de telle ou telle autorité, de telle ou telle individu. C'est un patronage général, et qui s'étend sur le pays tout entier. Or les gouvernements sont institués précisément pour exercer cette sorte de patronage. Sans doute, de l'exécution de grands travaux publics, comme de toute mise en œuvre utile et populaire, il doit résulter pour le gouvernement plus de force et plus d'action, mais c'est un bien, et il faudrait plaindre le pays où, par esprit de méfiance et de peur d'abus possibles, on dépouillerait le gouvernement de tout moyen d'accroître la prospérité publique, et de donner satisfaction aux intérêts matériels et moraux. Peu importe, après cela, qu'il y ait quelques prétentions mal fondées, et quelques mécontentements parisiens. Ce sont des inconvénients qu'on ne saurait évaluer qu'à condition de ne rien faire et auxquels il faut savoir se résigner. En définitive, chaque époque a son caractère et ses usages. Le caractère de l'époque actuelle, c'est d'être pacifique et industrielle; sa mission, c'est de féconder par le travail et l'éducation tous les germes de puissance et de richesse que l'oisiveté et l'ignorance ont trop longtemps étouffés. Le gouvernement manquerait à tous ses devoirs, s'il se plaçait pas à la tête de ce grand mouvement, pour le hâter et pour le diriger. Abordant la question particulière, M. le rapporteur établit que le budget de 1888 est en équilibre, et rien de plus. Porter à ce budget les dépenses extraordinaires des travaux publics, ce serait le constituer en déficit, et mettre le ministre dans la
moraux. Peu importe, après cela, qu'il y ait quelques prétentions mal fondées, et quelques mécontentements parisiens. Ce sont des inconvénients qu'on ne saurait évaluer qu'à condition de ne rien faire et auxquels il faut savoir se résigner. En définitive, chaque époque a son caractère et ses usages. Le caractère de l'époque actuelle, c'est d'être pacifique et industrielle; sa mission, c'est de féconder par le travail et l'éducation tous les germes de puissance et de richesse que l'oisiveté et l'ignorance ont trop longtemps étouffés. Le gouvernement manquerait à tous ses devoirs, s'il se plaçait pas à la tête de ce grand mouvement, pour le hâter et pour le diriger. Abordant la question particulière, M. le rapporteur établit que le budget de 1888 est en équilibre, et rien de plus. Porter à ce budget les dépenses extraordinaires des travaux publics, ce serait le constituer en déficit, et mettre le ministre dans la nécessité de recourir à des moyens de crédit. Une fois le principe des travaux publics admis, la loi qu'on nous propose est donc purement et simplement une loi d'ordre et de régularité. On peut en critiquer les dispositions, en modifier les articles sans en contester l'indispensable nécessité. Nous devons, Messieurs, insister sur ce caractère de la loi, parce qu'il nous semble qu'il a été méconnu et dénaturé. Au lieu d'y voir une simple mesure d'ordre, mesure subordonnée d'ailleurs aux votes ultérieurs de la Chambre, on y a vu un encouragement donné à toutes les prétentions, et presque, de la part de la Chambre, un engagement pour l'avenir. Assurément, Messieurs, si cet engagement existait, il serait plein d'imprudence, et nous ne voûtons pas de le sanctionner. Mais, nous le répétons encore, il s'agit uniquement de rassembler dans un centre commun les crédits qui pourront être votés par la Chambre pour l'exécution des travaux publics et s'agit de ramener ces crédits à un système qui ait de l'unité et de la régularité; il s'agit d'empêcher une confusion et une bigarrie qui compromettraient le bon ordre de nos finances, et dont plus tard, sans contredit, la Chambre se plaindrait Justement. Jusqu'ici, trois points
insister sur ce caractère de la loi, parce qu'il nous semble qu'il a été méconnu et dénaturé. Au lieu d'y voir une simple mesure d'ordre, mesure subordonnée d'ailleurs aux votes ultérieurs de la Chambre, on y a vu un encouragement donné à toutes les prétentions, et presque, de la part de la Chambre, un engagement pour l'avenir. Assurément, Messieurs, si cet engagement existait, il serait plein d'imprudence, et nous ne voûtons pas de le sanctionner. Mais, nous le répétons encore, il s'agit uniquement de rassembler dans un centre commun les crédits qui pourront être votés par la Chambre pour l'exécution des travaux publics et s'agit de ramener ces crédits à un système qui ait de l'unité et de la régularité; il s'agit d'empêcher une confusion et une bigarrie qui compromettraient le bon ordre de nos finances, et dont plus tard, sans contredit, la Chambre se plaindrait Justement. Jusqu'ici, trois points paraissent à la majorité de votre commission suffisamment établis. En France, des travaux publics extraordinaires avec le concours direct ou indirect de l'État. Ces travaux ne peuvent s'exécuter qu'à l'aide de fonds extraordinaires et des taxes ce n'est pas dans le budget ordinaire qu'ils doivent être compris. Il est entendu que de côté des lois spéciales qui déterminent la nature et l'étendue des travaux à exécuter, une loi générale centrale se occupe de la question financière et crée un système uniforme de voies et moyens. Mais nous n'avons pas encore touché à la question principale, celle de savoir où doivent être ces voies et moyens, et si, sous ce rapport, le projet de loi est bien ou mal entendu. Cette question, Messieurs, a, plus que tout autre, été longuement et musterment débattue au sein de votre commission. Je rapporteur vous dois vous faire part des opinions diverses qui s'y sont produites, et de sa détermination. Il est évident que les excédents de recettes offrent, qu'à présent du moins qu'une ressource inessouffleante, et c'est pour cette raison même que les travaux publics doivent, ainsi que nous l'avons dit, former un budget extraordinaire, et ne faire partie du budget général. Or, à
que de côté des lois spéciales qui déterminent la nature et l'étendue des travaux à exécuter, une loi générale centrale se occupe de la question financière et crée un système uniforme de voies et moyens. Mais nous n'avons pas encore touché à la question principale, celle de savoir où doivent être ces voies et moyens, et si, sous ce rapport, le projet de loi est bien ou mal entendu. Cette question, Messieurs, a, plus que tout autre, été longuement et musterment débattue au sein de votre commission. Je rapporteur vous dois vous faire part des opinions diverses qui s'y sont produites, et de sa détermination. Il est évident que les excédents de recettes offrent, qu'à présent du moins qu'une ressource inessouffleante, et c'est pour cette raison même que les travaux publics doivent, ainsi que nous l'avons dit, former un budget extraordinaire, et ne faire partie du budget général. Or, à défaut de revenus suffisants, c'est un crédit seul que l'État peut avoir recours. Mais, outre l'impôt et le emprunt, des lois antérieures vous ont, vous le savez, créé dans notre système financier un troisième élément, la réserve de l'amortissement. C'est à ce troisième élément que le ministre vous propose de s'adresser, pour obtenir les fonds nécessaires à l'exécution des travaux publics dont il est question. Conformément à cette proposition, des sommes plus ou moins considérables seraient donc prélevées sur la réserve de la caisse d'amortissement, qui recevrait en échange des rentes à 3 pour 100 au pair. Messieurs, s'élevent des objections d'une haute gravité, et qui mériteraient, de la part de votre commission, la plus sérieuse attention. Ce que propose le ministre, est, dit-on, l'atteinte la plus grave qu'ait encore reçue notre amortissement, ou plutôt, c'est son anéantissement définitif. L'amortissement, en effet, n'a point et ne peut point avoir deux destinations. Il n'en a qu'une, celle de racheter la dette et de servir ainsi, pendant la paix, à libérer le pays des charges que la guerre a fait peser sur lui. C'est ce principe qui, depuis la fondation du crédit en 1816, a été constamment maintenu et pratiqué. C'est ce
s'adresser, pour obtenir les fonds nécessaires à l'exécution des travaux publics dont il est question. Conformément à cette proposition, des sommes plus ou moins considérables seraient donc prélevées sur la réserve de la caisse d'amortissement, qui recevrait en échange des rentes à 3 pour 100 au pair. Messieurs, s'élevent des objections d'une haute gravité, et qui mériteraient, de la part de votre commission, la plus sérieuse attention. Ce que propose le ministre, est, dit-on, l'atteinte la plus grave qu'ait encore reçue notre amortissement, ou plutôt, c'est son anéantissement définitif. L'amortissement, en effet, n'a point et ne peut point avoir deux destinations. Il n'en a qu'une, celle de racheter la dette et de servir ainsi, pendant la paix, à libérer le pays des charges que la guerre a fait peser sur lui. C'est ce principe qui, depuis la fondation du crédit en 1816, a été constamment maintenu et pratiqué. C'est ce principe qui, en 1835, a dicté l'article par lequel la Chambre s'interdit à elle-même la faculté d'annuler les rentes rachetées autrement que par une loi spéciale. C'est ce principe, enfin, sur lequel repose tout l'édifice de nos finances et tout l'espoir de notre avenir. Que deviendra-t-il, si, au lieu de servir à racheter la dette, les fonds de l'amortissement servent à solder, soit des travaux publics, soit tout autre dépense? Il est évident qu'il n'existera plus, et qu'autant vaudrait, tout d'un coup, supprimer le mécanisme de l'amortissement, fermer sa caisse, rapporter les fonds qui régissent son existence, et déclarer qu'en France comme en Angleterre, l'Etat désormais se contentera de consacrer à la diminution de sa dette les excédents de recettes, tels qu'ils résulteront du règlement définitif des budgets. Ce serait, au fond; le même résultat, et il y aurait une illusion de moins. Ce n'est pas tout, et la destruction de l'amortissement n'est point la seule conséquence fâcheuse que les adversaires de la loi croient apercevoir dans cet emploi de la réserve. De tout temps, disent-ils, on a reconnu que la réserve de l'amortissement peut être d'un puissant secours, lorsqu'elle s'exécute l'opération aussi importante et essentielle du remboursement des rentes
servir à racheter la dette, les fonds de l'amortissement servent à solder, soit des travaux publics, soit tout autre dépense? Il est évident qu'il n'existera plus, et qu'autant vaudrait, tout d'un coup, supprimer le mécanisme de l'amortissement, fermer sa caisse, rapporter les fonds qui régissent son existence, et déclarer qu'en France comme en Angleterre, l'Etat désormais se contentera de consacrer à la diminution de sa dette les excédents de recettes, tels qu'ils résulteront du règlement définitif des budgets. Ce serait, au fond; le même résultat, et il y aurait une illusion de moins. Ce n'est pas tout, et la destruction de l'amortissement n'est point la seule conséquence fâcheuse que les adversaires de la loi croient apercevoir dans cet emploi de la réserve. De tout temps, disent-ils, on a reconnu que la réserve de l'amortissement peut être d'un puissant secours, lorsqu'elle s'exécute l'opération aussi importante et essentielle du remboursement des rentes 5 pour 100. Comment donc se fait-il que l'on veuille se priver de ce secours un an après que, pour s'être refusé au remboursement, un ministre est tombé devant l'opposition clairement manifestée de la Chambre? Comment se fait-il qu'au moment même où le pays est en droit d'espérer qu'il recueillera bientôt les avantages de cette grande opération, on vienne sans une absolue nécessité, la rendre sinon tout-à-fait impossible, du moins plus difficile et plus hasardeuse? N'y aurait-il pas dans toute cette affaire une artifice-pensée? et le désir de faire des travaux publics ne serait-il pas fortifié par un désir non moins vif, celui de retarder la conversion? S'il est ainsi, qu'on le dise franchement, et que la Chambre voie s'il veut revenir indirectement sur son vote de l'an dernier. S'il en est autrement, qu'on le prouve, et qu'on démontre bien clairement que la réserve de l'amortissement peut être appliquée aux travaux publics, sans empêcher ou retarder l'opération du remboursement. J'ai cherché à reproduire, sans les affaiblir, les deux objections capitales auxquelles le projet de loi a été l'objet. Je vais maintenant, au nom de la majorité de votre commission, les examiner successivement. Pour bien situer la question, il importe d'abord
bientôt les avantages de cette grande opération, on vienne sans une absolue nécessité, la rendre sinon tout-à-fait impossible, du moins plus difficile et plus hasardeuse? N'y aurait-il pas dans toute cette affaire une artifice-pensée? et le désir de faire des travaux publics ne serait-il pas fortifié par un désir non moins vif, celui de retarder la conversion? S'il est ainsi, qu'on le dise franchement, et que la Chambre voie s'il veut revenir indirectement sur son vote de l'an dernier. S'il en est autrement, qu'on le prouve, et qu'on démontre bien clairement que la réserve de l'amortissement peut être appliquée aux travaux publics, sans empêcher ou retarder l'opération du remboursement. J'ai cherché à reproduire, sans les affaiblir, les deux objections capitales auxquelles le projet de loi a été l'objet. Je vais maintenant, au nom de la majorité de votre commission, les examiner successivement. Pour bien situer la question, il importe d'abord de se rendre un compte exact de la législation qui régit l'amortissement. D'après la loi du 28 avril 1816, constitutive de tout notre système financier, les fonds de l'amortissement se composent, on le sait, de deux portions distinctes: la destination, qui est le gage inaliénable des créanciers de l'Etat; les rentes rachetées que le pouvoir législatif s'est réservé le droit d'annuler. Mais, dans la pratique, ces deux fonds se confondent et servent l'un aussi bien que l'autre à racheter des rentes sur place. Pendant quelques années cette opération s'accomplit simplement et sans difficulté. Mais, en 1834, grâce aux progrès de la richesse publique, les rentes 5 pour 100 se trouvèrent au-dessus du pair, et dès ce moment, un fait singulier se manifesta, celui d'un débiteur forcé de racheter avec prime la créance qu'il légalement ne pouvait rembourser au pair. C'est pour parer à cet inconvénient qu'intervint l'art. 5 de la loi du 1er mai 1825, par lequel il fut établi que les fonds affectés à la caisse d'amortissement ne seraient plus employés au rachat des fonds publics dont le cours serait supérieur au pair. Cette mesure, on s'en souvient, se liait d'ailleurs à celle de la conversion et de l'indemnité.