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du budget de la Chambre serait indûment renforcé, à telle enseigne que cette Commission deviendrait le pouvoir souverain en matière budgétaire. Pour M. Nézard, le budget provisoire est un budget spécial (il dirait volontiers « sui generis ») différent à la fois du budget écoulé et du budget futur, qui se résume en une délégation des Chambres au pouvoir exécutif libre alors de dépenser « sous sa responsabilité et en dehors de la volonté du Parlement ». Dans la jurisprudence parlementaire, l'unanimité n'est pas réalisée, la Chambre des députés et le gouvernement sont attachés à la théorie du dernier état législatif de la question, le Sénat au contraire a toujours soutenu avec vigueur la thèse de la tacite reconduction. D'une façon très générale le gouvernement, quand il est réduit, par suite du retard apporté au vote du budget, à demander des douzièmes provisoires, tient compte en ce qui concerne les crédits des chiffres adoptés à ce moment. Le Parlement, dans les lois de douzièmes, vote les crédits en bloc et ne les répartit pas lui-même dans les chapitres. C'est un décret qui assure cette répartition ; mais il est d'usage que le gouvernement communique aux Commissions des finances des deux Assemblées le projet de décret répartissant les crédits selon une certaine nomenclature. Le gouvernement a l'habitude d'adopter dans ce décret les chiffres du montant des crédits et la nomenclature tels qu'ils résultent des travaux parlementaires alors en cours. Si la Chambre a voté le budget des dépenses, ce sont les crédits et la nomenclature tels qu'ils résultent de son vote qui sont adoptés par le gouvernement; à défaut de vote de la Chambre, ce sont les chiffres et la nomenclature du rapport général ; en l'absence de rapport général, si la Commission des finances n'a pas terminé son examen du budget des dépenses, il est arrivé qu'on adoptât pour les douzièmes les crédits et la nomenclature du projet de budget ! La Chambre a toujours accepté ce point de vue ; elle estime que c'est le meilleur moyen d'approcher de la réalité des besoins. Un rapporteur général, M. Godefroy Cavaignac
Assemblées le projet de décret répartissant les crédits selon une certaine nomenclature. Le gouvernement a l'habitude d'adopter dans ce décret les chiffres du montant des crédits et la nomenclature tels qu'ils résultent des travaux parlementaires alors en cours. Si la Chambre a voté le budget des dépenses, ce sont les crédits et la nomenclature tels qu'ils résultent de son vote qui sont adoptés par le gouvernement; à défaut de vote de la Chambre, ce sont les chiffres et la nomenclature du rapport général ; en l'absence de rapport général, si la Commission des finances n'a pas terminé son examen du budget des dépenses, il est arrivé qu'on adoptât pour les douzièmes les crédits et la nomenclature du projet de budget ! La Chambre a toujours accepté ce point de vue ; elle estime que c'est le meilleur moyen d'approcher de la réalité des besoins. Un rapporteur général, M. Godefroy Cavaignac disait déjà le 30 décembre 1891 : "Il est conforme aux précédents, il est conforme aux principes du régime parlementaire de calculer les douzièmes d'après ce qu'on pourrait appeler le dernier état parlementaire de la question" et tous ses successeurs à la Commission du budget ont maintenu cette affirmation. A cette tradition il n'y a eu avant le 31 décembre 1922 qu'une seule exception. La Chambre actuelle, pour les douzièmes de 1921, malgré les propositions du gouvernement, s'est rangée à la théorie de la tacite reconduction et les douzièmes ont été établis, tant en ce qui concerne les crédits qu'en ce qui concerne la nomenclature, sur la base du budget voté de 1920. C'est que cette année-là le Sénat, non content d'élever une protestation de forme comme l'ordinaire, avait entendu consacrer le caractère prorogatoire des douzièmes provisoires. Comme nous le verrons, la Chambre s'était inclinée aussitôt et l'on pouvait croire la jurisprudence fixée dans le sens de la tacite reconduction, au moins pour la législature actuelle. Il n'en a rien été, et il a fallu un véritable conflit pour préciser le point de vue sénatorial. La Haute Assemblée a toujours protesté contre la théorie du dernier état parlementaire de la
cette tradition il n'y a eu avant le 31 décembre 1922 qu'une seule exception. La Chambre actuelle, pour les douzièmes de 1921, malgré les propositions du gouvernement, s'est rangée à la théorie de la tacite reconduction et les douzièmes ont été établis, tant en ce qui concerne les crédits qu'en ce qui concerne la nomenclature, sur la base du budget voté de 1920. C'est que cette année-là le Sénat, non content d'élever une protestation de forme comme l'ordinaire, avait entendu consacrer le caractère prorogatoire des douzièmes provisoires. Comme nous le verrons, la Chambre s'était inclinée aussitôt et l'on pouvait croire la jurisprudence fixée dans le sens de la tacite reconduction, au moins pour la législature actuelle. Il n'en a rien été, et il a fallu un véritable conflit pour préciser le point de vue sénatorial. La Haute Assemblée a toujours protesté contre la théorie du dernier état parlementaire de la question; depuis Léon Say, tous les présidents et tous les rapporteurs généraux, et spécialement l'actuel président du Conseil, M. Poincaré ont défendu la théorie de la tacite reconduction. Depuis la guerre, le Sénat a été particulièrement ferme sur ce point. Lors du vote des douzièmes de 1921 notamment, la Commission des finances s'était efforcée de dégager le principe et l'énonçait ainsi, au moins en ce qui concerne la nomenclature : "Les dépenses s'effectueront dans la forme, dans le cadre et suivant les divisions du budget de 1920 ainsi prolongé." Les motifs de la Haute Assemblée sont excellents : au même titre que la Chambre, dans les seules limites de l'initiative de la Chambre, le Sénat examine et vote le budget. Un budget qui n'est pas définitivement voté par les deux Chambres n'est pas un budget, ce n'est qu'un projet. Le rapport général de la Commission des finances de la Chambre, le vote même de la Chambre n'enlève pas à ce projet son caractère provisionnel. « Aussi longtemps que les deux Chambres n'auront pas statué sur le budget de 1923, il n'existe pas d'autre budget que celui de 1922 », déclare le rapporteur général de la Commission des finances du Sénat,
des finances s'était efforcée de dégager le principe et l'énonçait ainsi, au moins en ce qui concerne la nomenclature : "Les dépenses s'effectueront dans la forme, dans le cadre et suivant les divisions du budget de 1920 ainsi prolongé." Les motifs de la Haute Assemblée sont excellents : au même titre que la Chambre, dans les seules limites de l'initiative de la Chambre, le Sénat examine et vote le budget. Un budget qui n'est pas définitivement voté par les deux Chambres n'est pas un budget, ce n'est qu'un projet. Le rapport général de la Commission des finances de la Chambre, le vote même de la Chambre n'enlève pas à ce projet son caractère provisionnel. « Aussi longtemps que les deux Chambres n'auront pas statué sur le budget de 1923, il n'existe pas d'autre budget que celui de 1922 », déclare le rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, à la tribune, le 31 décembre 1922. Un budget nouveau comporte toujours des modifications importantes par rapport au budget précédent. Ces modifications portent sur le montant des crédits et sur leur répartition ; elles échappent au Parlement puisqu'il vote — et avec précipitation — les crédits en bloc dans la loi de douzièmes provisoires. Quand il se trouve en présence du budget futur, il est lié en principe par son vote et par les prescriptions du décret de répartition pris en conséquence. Pour la Chambre cela n'a pas d'importance puisque précisément le décret est pris d'après le dernier état législatif de la question et que ce dernier état (Rapport général, vote public) est la conséquence de l'examen de la Chambre, sauf dans le cas où le projet de budget n'a pas même été examiné à temps en Commission. Il n'est pas de même pour le Sénat dont le droit de contrôle est ainsi sacrifié, car son adoption aveugle des crédits provisoires, calqués sur le budget futur, préjuge de son attitude au regard de ce budget et le lie complètement. Ainsi « le gouvernement, par le moyen des douzièmes provisoires, par la voie détournée de ces petits budgets, pourrait introduire les
loi de douzièmes provisoires. Quand il se trouve en présence du budget futur, il est lié en principe par son vote et par les prescriptions du décret de répartition pris en conséquence. Pour la Chambre cela n'a pas d'importance puisque précisément le décret est pris d'après le dernier état législatif de la question et que ce dernier état (Rapport général, vote public) est la conséquence de l'examen de la Chambre, sauf dans le cas où le projet de budget n'a pas même été examiné à temps en Commission. Il n'est pas de même pour le Sénat dont le droit de contrôle est ainsi sacrifié, car son adoption aveugle des crédits provisoires, calqués sur le budget futur, préjuge de son attitude au regard de ce budget et le lie complètement. Ainsi « le gouvernement, par le moyen des douzièmes provisoires, par la voie détournée de ces petits budgets, pourrait introduire les réformes les plus dangereuses et en tout cas les plus profondes, sans qu'une discussion véritable ait eu lieu devant la Haute Assemblée, puisque les douzièmes sont toujours apportés devant le Sénat vingt-quatre ou quarante-huit heures avant la clôture de la session » (1). Le Sénat, gardien des finances publiques, qui comprend son rôle d'une façon de plus en plus large, ne saurait renoncer à son droit de contrôle. Son point de vue a triomphé définitivement avec la loi du 1er janvier 1923 autorisant deux douzièmes pour janvier et février 1923. Le projet de loi contenait un article 3 ainsi conçu : « Les crédits ouverts par les articles 1 et 2 ci-dessus seront répartis, par ministère et par chapitre, au moyen d'un décret du Président de la République » (2). En vertu de ce texte, le gouvernement avait le droit de répartir les crédits comme il l'entendait, soit selon la nomenclature des chapitres de 1922, soit selon la nomenclature du projet de budget de 1923, tel qu'elle résultait du rapport général de la Commission des Finances de la Chambre des députés. Conformément à son habitude, le gouvernement dans le projet de décret communiqué aux Commissions des finances adoptait la nomenclature
comprend son rôle d'une façon de plus en plus large, ne saurait renoncer à son droit de contrôle. Son point de vue a triomphé définitivement avec la loi du 1er janvier 1923 autorisant deux douzièmes pour janvier et février 1923. Le projet de loi contenait un article 3 ainsi conçu : « Les crédits ouverts par les articles 1 et 2 ci-dessus seront répartis, par ministère et par chapitre, au moyen d'un décret du Président de la République » (2). En vertu de ce texte, le gouvernement avait le droit de répartir les crédits comme il l'entendait, soit selon la nomenclature des chapitres de 1922, soit selon la nomenclature du projet de budget de 1923, tel qu'elle résultait du rapport général de la Commission des Finances de la Chambre des députés. Conformément à son habitude, le gouvernement dans le projet de décret communiqué aux Commissions des finances adoptait la nomenclature projetée pour 1923. En ce qui concerne le montant des crédits, le gouvernement proposa comme il convient le douzième mathématique du budget de 1922, amendé et complété du fait des lois nouvelles qui ont ouvert des crédits pour des besoins et services nouveaux. A ce propos, relevons expressément une confusion qui apparaît souvent chez les partisans de la théorie de l'anticipation de l'avenir. Ils reprochent à la théorie de la tacite reconduction de ne pas tenir compte des changements survenus au cours de l'exercice écoulé. M. de Lasteyrie, ministre des Finances, s'est longuement étendu sur ce point (1), en faisant au Sénat le procès du douzième mathématique qui était hors de cause. Pas un instant, le Sénat n'a songé à demander que le douzième provisoire de 1923 fut strictement la douzième partie du budget de 1922, annexé à la loi de finances du 1er janvier 1922. L'expression budget de 1922 doit s'entendre lato sensu, c'est-à-dire en y incorporant toutes les lois nouvelles à caractère budgétaire. Il convenait de préciser cette notion jusqu'alors un peu confuse. M. Millies-Lacroix, président de la Commission des finances l'a fait excellemment. « Le budget (2) de l'exercice 1922, a-t-il affirmé, n'est pas simplement limité à
qui apparaît souvent chez les partisans de la théorie de l'anticipation de l'avenir. Ils reprochent à la théorie de la tacite reconduction de ne pas tenir compte des changements survenus au cours de l'exercice écoulé. M. de Lasteyrie, ministre des Finances, s'est longuement étendu sur ce point (1), en faisant au Sénat le procès du douzième mathématique qui était hors de cause. Pas un instant, le Sénat n'a songé à demander que le douzième provisoire de 1923 fut strictement la douzième partie du budget de 1922, annexé à la loi de finances du 1er janvier 1922. L'expression budget de 1922 doit s'entendre lato sensu, c'est-à-dire en y incorporant toutes les lois nouvelles à caractère budgétaire. Il convenait de préciser cette notion jusqu'alors un peu confuse. M. Millies-Lacroix, président de la Commission des finances l'a fait excellemment. « Le budget (2) de l'exercice 1922, a-t-il affirmé, n'est pas simplement limité à la loi de finances votée le 30 décembre 1921, il est constitué d'abord par cette première loi initiale, puis par les dispositions financières adoptées dans le courant de l'année et aussi par certaines lois organiques ». Aussi bien, la question des crédits n'a pas été en cause, le gouvernement ayant eu la sagesse de les fixer non d'après le dernier état des travaux législatifs (chiffres des dépenses votés par la Chambre), mais d'après les crédits de 1922, amendés comme nous l'avons vu. Le Sénat par contre souleva la question de la nomenclature. Saisi de l'article 3, ci-dessus énoncé et voté sans discussion à la Chambre, il le modifia en le complétant comme suit: « Les crédits ... seront répartis ... suivant le cadre et la nomenclature des dépenses du budget de 1922 ». Il est impossible, dit M. Henry Bérenger dans son Rapport au nom de la Commission des Finances, d'admettre par prétention que les propositions présentées par le gouvernement, changeant en certains points la contexture du budget, soient tenues pour bonnes et appliquées avant que les Chambres les aient étudiées et se soient prononcées sur elles. Précisément, la nomenclature du projet de budget de 1923 est fortement modifiée par
eu la sagesse de les fixer non d'après le dernier état des travaux législatifs (chiffres des dépenses votés par la Chambre), mais d'après les crédits de 1922, amendés comme nous l'avons vu. Le Sénat par contre souleva la question de la nomenclature. Saisi de l'article 3, ci-dessus énoncé et voté sans discussion à la Chambre, il le modifia en le complétant comme suit: « Les crédits ... seront répartis ... suivant le cadre et la nomenclature des dépenses du budget de 1922 ». Il est impossible, dit M. Henry Bérenger dans son Rapport au nom de la Commission des Finances, d'admettre par prétention que les propositions présentées par le gouvernement, changeant en certains points la contexture du budget, soient tenues pour bonnes et appliquées avant que les Chambres les aient étudiées et se soient prononcées sur elles. Précisément, la nomenclature du projet de budget de 1923 est fortement modifiée par rapport à celle du budget de 1922. Parmi les modifications les plus profondes, il faut signaler celles du budget des Affaires Etrangères et du budget des Travaux Publics. Le projet de budget des Affaires Etrangères constitue sur le budget de 1922 un progrès considérable. siderable dont on ne peut que se réjouir : les dépenses secrètes sont réduites à un minimum dérisoire, de nombreux chapitres de dépenses extraordinaires passent aux dépenses ordinaires. Il n'est pas douteux que le Sénat ratifiera les propositions gouvernementales, déjà acceptées à quelques variantes près, par la Chambre des députés. Par contre, dans le projet de budget des Travaux Publics, la nomenclature est l'objet de changements profonds et assurément discutables. Il s'agit de grouper en tête du budget toutes les dépenses de personnel et de frais généraux précédemment réparties dans les services généraux, le service des forces hydrauliques, le service des routes et de la navigation. Il a été reconnu en effet que la multiplication des chapitres de personnel et de frais généraux présentait de sérieux inconvénients que le contrôle des dépenses engagées résume ainsi : « Augmentation de la paperasserie et accroissement de la dépense». Mais il s'agit là d'une réforme importante qui bouleverse la
se réjouir : les dépenses secrètes sont réduites à un minimum dérisoire, de nombreux chapitres de dépenses extraordinaires passent aux dépenses ordinaires. Il n'est pas douteux que le Sénat ratifiera les propositions gouvernementales, déjà acceptées à quelques variantes près, par la Chambre des députés. Par contre, dans le projet de budget des Travaux Publics, la nomenclature est l'objet de changements profonds et assurément discutables. Il s'agit de grouper en tête du budget toutes les dépenses de personnel et de frais généraux précédemment réparties dans les services généraux, le service des forces hydrauliques, le service des routes et de la navigation. Il a été reconnu en effet que la multiplication des chapitres de personnel et de frais généraux présentait de sérieux inconvénients que le contrôle des dépenses engagées résume ainsi : « Augmentation de la paperasserie et accroissement de la dépense». Mais il s'agit là d'une réforme importante qui bouleverse la contexture du budget des Travaux Publics. Si le gouvernement usant par décret de la délégation que lui consent le Parlement en matière de douzièmes avait adopté — comme c'était son intention — la nomenclature de 1923, adoptée par la Chambre, le Sénat eût eu les mains liées dans la suite, en présence d'une réforme qu'il aurait lui-même consentie. C'est dans la séance du 30 décembre que le Sénat amenda le texte de l'article 3. En vain le ministre des Finances objecta-t-il que le maintien de l'ancienne nomenclature entraînerait d'énormes difficultés de comptabilité car l'adoption lors du vote du budget définitif d'une nouvelle nomenclature obligerait les comptables à réimputer les mandats émis pendant la période des douzièmes provisoires. Il suffit au rapporteur général de la Commission des finances de fixer la doctrine du Sénat en matière de douzièmes pour que la Haute Assemblée toute entière le suivît. La Chambre fut à nouveau saisie du projet de loi. Elle maintint son point de vue pour rester fidèle à sa jurisprudence. Elle trouva d'ailleurs un appui formel dans le ministre des Travaux Publics, intéressé à l'adoption de la nouvelle nomenclature, et représentant son collègue des Finances. C'est alors que commença dans la nuit
en présence d'une réforme qu'il aurait lui-même consentie. C'est dans la séance du 30 décembre que le Sénat amenda le texte de l'article 3. En vain le ministre des Finances objecta-t-il que le maintien de l'ancienne nomenclature entraînerait d'énormes difficultés de comptabilité car l'adoption lors du vote du budget définitif d'une nouvelle nomenclature obligerait les comptables à réimputer les mandats émis pendant la période des douzièmes provisoires. Il suffit au rapporteur général de la Commission des finances de fixer la doctrine du Sénat en matière de douzièmes pour que la Haute Assemblée toute entière le suivît. La Chambre fut à nouveau saisie du projet de loi. Elle maintint son point de vue pour rester fidèle à sa jurisprudence. Elle trouva d'ailleurs un appui formel dans le ministre des Travaux Publics, intéressé à l'adoption de la nouvelle nomenclature, et représentant son collègue des Finances. C'est alors que commença dans la nuit du 31 décembre la « navette » qui au Luxembourg vint rompre la monotonie du long discours de M. Jules Delahaye sur la Banque Industrielle de Chine. Cette fois, abandonnant le terrain de la doctrine sénatoriale, M. Henry Bérenger basa son argumentation sur le précédent des douzièmes de 1921 à la Chambre des députés. La même question avait été soulevée par le Sénat, et la Chambre, au rapport de M. Charles Dumont, s'était rendue aux arguments de la Haute Assemblée. Rappelons les termes du discours de M. Charles Dumont, alors rapporteur général : « ... Le vote des douzièmes n'est qu'une mesure provisoire... qui n'implique en rien l'adoption de principes nouveaux, ni même de la forme définitive qui sera plus tard donnée au budget... Le Sénat a estimé qu'il était plus conforme aux bonnes traditions financières de conserver d'une façon rigoureusement exacte le cadre et la nomenclature du budget de 1920. Votre Commission vous demande de ratifier les décisions du Sénat». Le Sénat pouvait donc s'étonner, le 31 décembre dernier, que la législature actuelle se déjoue et fit échec à une jurisprudence que sanctionnait l'accord des deux Assemblées. Le ministre des Finances, désireux de trouver un terrain d'entente, demanda et
la Chambre des députés. La même question avait été soulevée par le Sénat, et la Chambre, au rapport de M. Charles Dumont, s'était rendue aux arguments de la Haute Assemblée. Rappelons les termes du discours de M. Charles Dumont, alors rapporteur général : « ... Le vote des douzièmes n'est qu'une mesure provisoire... qui n'implique en rien l'adoption de principes nouveaux, ni même de la forme définitive qui sera plus tard donnée au budget... Le Sénat a estimé qu'il était plus conforme aux bonnes traditions financières de conserver d'une façon rigoureusement exacte le cadre et la nomenclature du budget de 1920. Votre Commission vous demande de ratifier les décisions du Sénat». Le Sénat pouvait donc s'étonner, le 31 décembre dernier, que la législature actuelle se déjoue et fit échec à une jurisprudence que sanctionnait l'accord des deux Assemblées. Le ministre des Finances, désireux de trouver un terrain d'entente, demanda et obtint qu'une concession fut faite à la Chambre en ajoutant au texte de l'article 11 adopté par le Sénat les mots : « sous réserve des modifications que les lois et règlements en vigueur y auraient apportées ». La belle affaire à la vérité ! Aussi bien, il ne faut pas s'y tromper : dans l'esprit du ministre des finances seul, cette addition constituait une concession. Au fond, le Sénat maintenait son point de vue. Les mots ajoutés à l'article 3 ne servaient qu'à préciser — ce qui n'était pas en cause — comme nous l'avons dit plus haut, que le budget écoulé de 1922 doit s'entendre du budget initial amendé et complété par les lois nouvelles en vigueur. La Chambre ne s'y trompa pas, et comprit bien que le Sénat n'avait pas abandonné un pouce du terrain sur lequel il s'était placé. Elle ne s'inclina pas cependant et dans un troisième vote sanctionna son point de vue. A minuit passé, à une heure par conséquent où, en l'absence de loi votée, les recettes devenaient indûment perçues, le conflit n'était pas réglé. Dans un dernier discours, le rapporteur général au Sénat adjura la Haute Assemblée de ne pas céder :