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ajouteraient à leurs avantages présents la faveur de pouvoir être acquis sans que leur possession fût révélée à qui que ce soit. Dès lors, il deviendrait possible, sans courir le risque de voir se tarir ou se raréfier les souscriptions, d'abaisser notablement le taux de l'intérêt des Bons de la Défense nationale. Car l'exonération de l'inscription au carnet équivalant à l'exonération de l'impôt général sur le revenu, ce mode de placement offrirait un attrait qu'il serait possible de racheter par une sensible diminution du taux des intérêts. On atténuerait ainsi les difficultés qu'éprouve la Trésorerie du fait d'une dette flottante qui pourrait ne pas se renouveler par les souscriptions nouvelles dans une proportion suffisante pour compenser les remboursements exigés. Du même coup, on trouverait la possibilité d'économiser plusieurs centaines de millions par la réduction du taux de l'intérêt des bons: de 600 à 700 millions, peut-être, dès le prochain exercice. Et enfin s'amorcerait, ce qui n'a guère paru possible jusqu'à ce jour, cette politique d'abaissement du taux de l'argent, qui, depuis de longs mois, est l'une des préoccupations dominantes de la Commission des finances. Le Ministre des Finances, dans la séance de la Commission des finances du 28 novembre 1922, a formellement repoussé l'idée du carnet de coupons, affirmant que celui-ci « entraverait la circulation des titres et porterait une atteinte au marché de Paris ». Le Ministre des Finances, pour des raisons qu'il n'a du reste point développées, redoutant des dangers très graves pour le crédit public, personne n'a cru pouvoir contester cette affirmation et risquer de mettre en péril le crédit public à une heure où le Trésor est impérieusement contraint de recourir à lui. L'objection de principe ainsi formulée a dispensé de toutes les autres. M. Bokanowski a fait ironiquement observer que le Ministre qui avait proposé les sévères mesures de contrôle du fisc (articles 6 à 10 du projet de finances) « ne pouvait guère opposer des raisons d'ordre technique ou psychologique au système du carnet de coupons. Ce système tendait au même but que les articles 6 à 10, qui était de combattre la fraude
a formellement repoussé l'idée du carnet de coupons, affirmant que celui-ci « entraverait la circulation des titres et porterait une atteinte au marché de Paris ». Le Ministre des Finances, pour des raisons qu'il n'a du reste point développées, redoutant des dangers très graves pour le crédit public, personne n'a cru pouvoir contester cette affirmation et risquer de mettre en péril le crédit public à une heure où le Trésor est impérieusement contraint de recourir à lui. L'objection de principe ainsi formulée a dispensé de toutes les autres. M. Bokanowski a fait ironiquement observer que le Ministre qui avait proposé les sévères mesures de contrôle du fisc (articles 6 à 10 du projet de finances) « ne pouvait guère opposer des raisons d'ordre technique ou psychologique au système du carnet de coupons. Ce système tendait au même but que les articles 6 à 10, qui était de combattre la fraude sur les valeurs mobilières. Mais au point de vue de la lenteur et des formalités imposées tant aux redevables qu'aux établissements de crédit, il constituait une amélioration incontestée, et, pour employer la terminologie à la mode, il comportait une menace « de vexation et d'inquisition » anodine en comparaison de celle qu'entraînait l'appareil des articles 6 à 10. » Nouvelles décisions de la Commission des finances Ainsi, la Commission des finances rejetait les propositions du ministre, et le ministre celles de la Commission. C'est dans ces conditions que la Chambre des députés à la fin de janvier 1923 a voté un budget en déficit. Mais la Commission des finances du Sénat s'est fâchée. Le 1er février 1923, elle a fait savoir que, « se reportant à ses résolutions antérieures de décembre 1922, elle constatait que le budget est très incomplet. Il résulte, en effet, des déclarations mêmes faites à la Chambre par le président de la Commission des finances, que la Chambre reste saisie de l'équilibre budgétaire à obtenir par la compression des dépenses, par un contrôle efficace du rendement des impôts et monopoles existants et par l'appel à de nouvelles ressources fiscales. — C'est pourquoi, à l'unanimité, la commission
celle qu'entraînait l'appareil des articles 6 à 10. » Nouvelles décisions de la Commission des finances Ainsi, la Commission des finances rejetait les propositions du ministre, et le ministre celles de la Commission. C'est dans ces conditions que la Chambre des députés à la fin de janvier 1923 a voté un budget en déficit. Mais la Commission des finances du Sénat s'est fâchée. Le 1er février 1923, elle a fait savoir que, « se reportant à ses résolutions antérieures de décembre 1922, elle constatait que le budget est très incomplet. Il résulte, en effet, des déclarations mêmes faites à la Chambre par le président de la Commission des finances, que la Chambre reste saisie de l'équilibre budgétaire à obtenir par la compression des dépenses, par un contrôle efficace du rendement des impôts et monopoles existants et par l'appel à de nouvelles ressources fiscales. — C'est pourquoi, à l'unanimité, la commission sénatoriale des finances a résolu d'attendre le vote par la Chambre de l'équilibre budgétaire pour entreprendre à son tour l'examen du budget de 1923. » Cette résolution, portée à la connaissance du gouvernement, a produit une vive sensation. La Commission des finances de la Chambre s'est défendue; elle a rejeté sur le gouvernement la responsabilité du déficit. Touchant les mesures pour rétablir l'équilibre, elle a décidé de reprendre la question des titres au porteur. Elle a adopté le système de paiement des coupons. La sous-commission fiscale a adopté en première ligne, l'institution du « carnet des coupons ». Elle a décidé d'ajouter au texte consacrant cette mesure une disposition accordant amnistie à tous ceux qui ayant jusqu'ici omis de faire la déclaration du revenu de leurs valeurs au porteur, ou ayant fait une déclaration incomplète, répareraient pour le passé ces omissions ou ces erreurs. La question a été alors portée devant la Chambre des députés, le 20 février 1923. Nous y reviendrons dans une prochaine chronique. G. J. Les douzièmes provisoires de janvier et février 1923 Le budget de 1922 avait été voté à temps pour qu'il ne fut pas nécessaire de recourir à des douzièmes provisoires. « Sous l'aiguillon
sur le gouvernement la responsabilité du déficit. Touchant les mesures pour rétablir l'équilibre, elle a décidé de reprendre la question des titres au porteur. Elle a adopté le système de paiement des coupons. La sous-commission fiscale a adopté en première ligne, l'institution du « carnet des coupons ». Elle a décidé d'ajouter au texte consacrant cette mesure une disposition accordant amnistie à tous ceux qui ayant jusqu'ici omis de faire la déclaration du revenu de leurs valeurs au porteur, ou ayant fait une déclaration incomplète, répareraient pour le passé ces omissions ou ces erreurs. La question a été alors portée devant la Chambre des députés, le 20 février 1923. Nous y reviendrons dans une prochaine chronique. G. J. Les douzièmes provisoires de janvier et février 1923 Le budget de 1922 avait été voté à temps pour qu'il ne fut pas nécessaire de recourir à des douzièmes provisoires. « Sous l'aiguillon d'un ministre infatigable », le Parlement avait accompli un effort depuis longtemps inusité. Il n'en a pas été de même pour le budget de 1923 ; à la fin de décembre 1922, la Chambre n'avait pas voté tout le budget des dépenses. A l'ordinaire, c'est la Chambre qui est responsable du retard apporté au vote du budget. Cette fois, il semble que les responsabilités incombent au gouvernement qui après avoir déposé un budget sincère mais non équilibré, n'a pas, comme il convient, pressé la Chambre de l'examiner. Quoiqu'il en soit, il a fallu recourir une fois de plus à cette pratique des douzièmes provisoires qui, si elle n'est pas aussi franchement mauvaise qu'on l'a souvent prétendu, n'en est pas moins regrettable. En dehors des inconvénients ordinaires des douzièmes provisoires, il y en a un spécial à cette année et qui tient à ce que la législature prendra fin en mai 1924. Le budget de 1923 ne sera vraisemblablement pas voté avant le mois de juillet dans l'hypothèse la plus favorable; en pratique, le gouvernement ne dépose le projet de budget suivant qu'après le vote définitif du budget précédent ; si bien qu'il ne faut pas compter avoir un projet de
du retard apporté au vote du budget. Cette fois, il semble que les responsabilités incombent au gouvernement qui après avoir déposé un budget sincère mais non équilibré, n'a pas, comme il convient, pressé la Chambre de l'examiner. Quoiqu'il en soit, il a fallu recourir une fois de plus à cette pratique des douzièmes provisoires qui, si elle n'est pas aussi franchement mauvaise qu'on l'a souvent prétendu, n'en est pas moins regrettable. En dehors des inconvénients ordinaires des douzièmes provisoires, il y en a un spécial à cette année et qui tient à ce que la législature prendra fin en mai 1924. Le budget de 1923 ne sera vraisemblablement pas voté avant le mois de juillet dans l'hypothèse la plus favorable; en pratique, le gouvernement ne dépose le projet de budget suivant qu'après le vote définitif du budget précédent ; si bien qu'il ne faut pas compter avoir un projet de budget effectivement déposé avant la rentrée des Chambres en octobre. Les députés pressés de partir dans leurs circonscriptions et d'y solliciter le renouvellement de leur mandat, désireux sans doute de ne pas endosser devant leurs électeurs la responsabilité de nombreux et nouveaux douzièmes, hâteront la discussion du budget. On aura en 1924 un budget hâtif, précipitamment voté et le droit de contrôle du Sénat sera réduit à néant. En présence de cette situation, le gouvernement a songé à y pallier ; à cet effet, il a suggéré le dépôt d'une proposition de loi tendant à l'établissement d'un budget biennal, le budget de 1923 étant exceptionnellement applicable aux exercices 1923 et 1924. Cet expédient n'est pas nouveau (il a été déjà proposé, sans succès, en 1906, 1910 et 1913), est franchement mauvais : il se heurte aux modifications profondes des besoins financiers d'une année à l'autre, il fait échec au pouvoir financier du Parlement : aussi bien, il est le fait des Etats d'un caractère non démocratique. Les douzièmes ont un inconvénient capital ; à la raison de l'imprécision qui règne sur leur caractère juridique, du défaut de réglementation sur leurs rapports avec le budget écoulé ou avec le budget futur,
en 1924 un budget hâtif, précipitamment voté et le droit de contrôle du Sénat sera réduit à néant. En présence de cette situation, le gouvernement a songé à y pallier ; à cet effet, il a suggéré le dépôt d'une proposition de loi tendant à l'établissement d'un budget biennal, le budget de 1923 étant exceptionnellement applicable aux exercices 1923 et 1924. Cet expédient n'est pas nouveau (il a été déjà proposé, sans succès, en 1906, 1910 et 1913), est franchement mauvais : il se heurte aux modifications profondes des besoins financiers d'une année à l'autre, il fait échec au pouvoir financier du Parlement : aussi bien, il est le fait des Etats d'un caractère non démocratique. Les douzièmes ont un inconvénient capital ; à la raison de l'imprécision qui règne sur leur caractère juridique, du défaut de réglementation sur leurs rapports avec le budget écoulé ou avec le budget futur, ils sont susceptibles de soulever entre les deux Chambres des conflits fâcheux. C'est précisément ce qui s'est produit dans les derniers jours de 1922, lors de la discussion sur le projet de loi des deux douzièmes de janvier et février 1923. Ce conflit a été très aigu, il s'est accentué au cours de trois « navettes » entre les deux assemblées jusqu'à une heure avancée de la nuit du 31 décembre au 1er janvier. Finalement, la Chambre, non convaincue mais désireuse de répondre à l'appel du gouvernement s'est ralliée au point de vue du Sénat. L'opinion s'est méprise sur le caractère de ce conflit aigu ; elle a cru à une chicane entre les deux assemblées et à un entêtement du Sénat qui ne voulait pas capituler. Il n'en est rien, la question est plus haute ; il s'agissait de fixer la nature juridique des douzièmes provisoires. Sont-ils la prorogation du budget écoulé, en l'absence du budget nouveau au début de l'exercice, sont-ils simplement le décalque du passé, sans emprunt d'aucune sorte au projet de budget non encore voté ? Sont-ils au contraire une anticipation sur l'avenir, la mise en vigueur partielle et provisoire de ce budget futur qui n'a
au cours de trois « navettes » entre les deux assemblées jusqu'à une heure avancée de la nuit du 31 décembre au 1er janvier. Finalement, la Chambre, non convaincue mais désireuse de répondre à l'appel du gouvernement s'est ralliée au point de vue du Sénat. L'opinion s'est méprise sur le caractère de ce conflit aigu ; elle a cru à une chicane entre les deux assemblées et à un entêtement du Sénat qui ne voulait pas capituler. Il n'en est rien, la question est plus haute ; il s'agissait de fixer la nature juridique des douzièmes provisoires. Sont-ils la prorogation du budget écoulé, en l'absence du budget nouveau au début de l'exercice, sont-ils simplement le décalque du passé, sans emprunt d'aucune sorte au projet de budget non encore voté ? Sont-ils au contraire une anticipation sur l'avenir, la mise en vigueur partielle et provisoire de ce budget futur qui n'a pas encore reçu l'assentiment des deux Assemblées ? L'application immédiate du projet de budget tel qu'il se présente dans le cycle de la procédure parlementaire au moment du vote des douzièmes ? Ces deux théories s'opposent, celle de la tacite reconduction, celle de l'anticipation sur l'avenir ou du dernier état législatif de la question. Avant d'examiner comment le conflit s'est déroulé et comment a triomphé la théorie de la tacite reconduction, examinons la question de principe et voyons comment elle se présentait dans la doctrine et la jurisprudence. La doctrine est dans l'ensemble très ferme dans le sens de la tacite reconduction, de la prorogation du budget antérieur. MM. Jèze et Allix sont formels dans leurs traités respectifs qui font autorité. « La loi de douzièmes n'est qu'une tacite reconduction du budget antérieur qui laisse les choses dans un statu quo provisoire » (1). Dans son traité de Droit politique, M. Pierre paraît moins formel. Il écrit en effet : « Ces crédits (les crédits provisoires) sont calculés d'après les propositions de la Commission du budget, telles qu'elles résultent du rapport général ». Il est vrai que, ce faisant, le distingué Secrétaire général de la Chambre des députés expose la
législatif de la question. Avant d'examiner comment le conflit s'est déroulé et comment a triomphé la théorie de la tacite reconduction, examinons la question de principe et voyons comment elle se présentait dans la doctrine et la jurisprudence. La doctrine est dans l'ensemble très ferme dans le sens de la tacite reconduction, de la prorogation du budget antérieur. MM. Jèze et Allix sont formels dans leurs traités respectifs qui font autorité. « La loi de douzièmes n'est qu'une tacite reconduction du budget antérieur qui laisse les choses dans un statu quo provisoire » (1). Dans son traité de Droit politique, M. Pierre paraît moins formel. Il écrit en effet : « Ces crédits (les crédits provisoires) sont calculés d'après les propositions de la Commission du budget, telles qu'elles résultent du rapport général ». Il est vrai que, ce faisant, le distingué Secrétaire général de la Chambre des députés expose la jurisprudence de la Chambre qui, nous le verrons, fut longtemps en faveur de l'anticipation du budget futur. Cependant, aux lignes que nous venons de citer, l'auteur ajoute ces mots : « défalcation faite de toutes les modifications sur lesquelles les Chambres ne se sont pas encore prononcées ». Cela revient bien à la tacite reconduction, au décalque du passé. Ce n'est plus le dernier état de la question. Voici qui est plus formel encore. La Commission instituée au Ministère des Finances, le 29 janvier 1913, pour examiner les mesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale s'est prononcée sur la question. Dans le rapport général présenté le 9 mars 1914, au nom de la Commission, par M. Gaston Jèze, on voit que cette commission a entendu conserver aux douzièmes, en dépit des tendances de la Chambre des députés, et de la pratique gouvernementale, le caractère d'une simple prorogation. Elle s'est prononcée à la majorité en faveur du texte suivant qu'elle proposait au Gouvernement de soumettre au Parlement. « Sauf dérogation formelle résultant des lois spéciales par suite de circonstances urgentes et imprévues, toutes dépenses nouvelles sont et demeurent interdites dans la période des crédits provisoires ».
bien à la tacite reconduction, au décalque du passé. Ce n'est plus le dernier état de la question. Voici qui est plus formel encore. La Commission instituée au Ministère des Finances, le 29 janvier 1913, pour examiner les mesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale s'est prononcée sur la question. Dans le rapport général présenté le 9 mars 1914, au nom de la Commission, par M. Gaston Jèze, on voit que cette commission a entendu conserver aux douzièmes, en dépit des tendances de la Chambre des députés, et de la pratique gouvernementale, le caractère d'une simple prorogation. Elle s'est prononcée à la majorité en faveur du texte suivant qu'elle proposait au Gouvernement de soumettre au Parlement. « Sauf dérogation formelle résultant des lois spéciales par suite de circonstances urgentes et imprévues, toutes dépenses nouvelles sont et demeurent interdites dans la période des crédits provisoires ». M. Stourm, dans « le Budget » est muet sur la question ; aussi bien, il est de ceux qui estiment que les douzièmes ne sont pas une calamité et qui ne les condamnent pas en principe. Pour lui, le douzième est « l'autorisation de percevoir les impôts et de payer les dépenses publiques d'après une répartition provisoire ». Il ne nous dit pas si cette répartition est celle du budget écoulé ou celle du budget en cours d'élaboration. Remarquons toutefois qu'en parlant d'une répartition provisoire, M. Stourm n'a certainement pas eu en vue la répartition selon le projet de budget qui deviendra, à quelques variantes près, le budget définitif. Il n'aurait pas en effet qualifié de provisoire une répartition qui a toutes chances de devenir définitive, car elle préjuge de l'examen du budget par le Parlement. Seul ou à peu près, dans la doctrine, M. Nézard (1) combat la thèse de la tacite reconduction. Quand le Président de la République rend son décret répartissant les crédits alloués en bloc par les Chambres entre les ministères et leurs divers chapitres on ne peut dire qu'il prorogue l'ancien budget. La loi des douzièmes est nouvelle en la forme et au fond.
payer les dépenses publiques d'après une répartition provisoire ». Il ne nous dit pas si cette répartition est celle du budget écoulé ou celle du budget en cours d'élaboration. Remarquons toutefois qu'en parlant d'une répartition provisoire, M. Stourm n'a certainement pas eu en vue la répartition selon le projet de budget qui deviendra, à quelques variantes près, le budget définitif. Il n'aurait pas en effet qualifié de provisoire une répartition qui a toutes chances de devenir définitive, car elle préjuge de l'examen du budget par le Parlement. Seul ou à peu près, dans la doctrine, M. Nézard (1) combat la thèse de la tacite reconduction. Quand le Président de la République rend son décret répartissant les crédits alloués en bloc par les Chambres entre les ministères et leurs divers chapitres on ne peut dire qu'il prorogue l'ancien budget. La loi des douzièmes est nouvelle en la forme et au fond. La loi des douzièmes est nouvelle quant à la forme : elle ne se présente pas comme la suite de la loi précédente ; elle ne la mentionne même pas. Elle ne porte plus comme jadis le nom de loi des douzièmes provisoires ; elle s'appelle loi portant 1° ouverture sur l'exercice... de crédits provisoires applicables aux mois de... ; 2° autorisation de percevoir pendant les mêmes mois les impôts et revenus publics. La Loi des douzièmes est nouvelle quant au fond ; si le budget antérieur était tacitement reconduit, la loi de douzièmes reproduirait la répartition ; or, le Parlement dans cette loi abandonne au Gouvernement sa prérogative de répartir les crédits ; il lui laisse la liberté de répartir ces crédits selon la répartition qui lui conviendra. Ces arguments ne sont pas convaincants ; ils s'attachent à une question de forme qui n'a qu'un intérêt secondaire, à une question d'étiquette qui ne détermine pas la qualité de la loi. Quant à l'abandon au Gouvernement d'une prérogative parlementaire, il fait échec tout à la fois aux principes constitutionnels et il limite de plus en plus les pouvoirs du Gouvernement en matière financière. Quoi qu'il en soit, adversaire de la
sur l'exercice... de crédits provisoires applicables aux mois de... ; 2° autorisation de percevoir pendant les mêmes mois les impôts et revenus publics. La Loi des douzièmes est nouvelle quant au fond ; si le budget antérieur était tacitement reconduit, la loi de douzièmes reproduirait la répartition ; or, le Parlement dans cette loi abandonne au Gouvernement sa prérogative de répartir les crédits ; il lui laisse la liberté de répartir ces crédits selon la répartition qui lui conviendra. Ces arguments ne sont pas convaincants ; ils s'attachent à une question de forme qui n'a qu'un intérêt secondaire, à une question d'étiquette qui ne détermine pas la qualité de la loi. Quant à l'abandon au Gouvernement d'une prérogative parlementaire, il fait échec tout à la fois aux principes constitutionnels et il limite de plus en plus les pouvoirs du Gouvernement en matière financière. Quoi qu'il en soit, adversaire de la théorie du passé prorogé, M. Nézard l'est également de la théorie de l'avenir anticipé, du dernier état législatif de la question. Il estime que le budget provisoire n'est pas une partie intégrante du budget définitif, sinon les droits du Sénat seraient singulièrement amoindris, tandis que le rôle de la Commission du budget de la Chambre serait indûment renforcé, à telle enseigne que cette Commission deviendrait le pouvoir souverain en matière budgétaire. Pour M. Nézard, le budget provisoire est un budget spécial (il dirait volontiers « sui generis ») différent à la fois du budget écoulé et du budget futur, qui se résume en une délégation des Chambres au pouvoir exécutif libre alors de dépenser « sous sa responsabilité et en dehors de la volonté du Parlement ». Dans la jurisprudence parlementaire, l'unanimité n'est pas réalisée, la Chambre des députés et le gouvernement sont attachés à la théorie du dernier état législatif de la question, le Sénat au contraire a toujours soutenu avec vigueur la thèse de la tacite reconduction. D'une façon très générale le gouvernement, quand il est réduit, par suite du retard apporté au vote du budget, à demander des douzièmes provisoires, tient compte en ce qui concerne les