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comme tout autre, ne prononce l'amende qu'après avoir constaté la culpabilité du prévenu qui lui est déféré. Le caractère administratif du conseil de préfecture ne saurait influer sur la nature de l'amende qu'il prononce; il serait manifestement inexact de vouloir établir une corrélation entre la nature de la juridiction qui prononce l'amende et la nature de celle-ci; un tribunal répressif comme la cour d'assises ou le tribunal correctionnel, condamne à des réparations civiles; un tribunal civil, en certains cas, prononce des peines; un tribunal administratif peut condamner aux une et aux autres. 3° Elle est prononcée à raison d'une infraction. Tout ce qu'on peut remarquer, mais ce n'est pas spécial aux infractions de grande voirie, c'est que ces infractions se rangent dans la catégorie naguère désignée du nom contradictoire de délits-contraventions, et plus scientifiquement appelées infractions non intentionnelles. Ces trois caractères se rencontrant dans l'amende de grande voirie, il ne devrait y avoir aucune difficulté à reconnaître que cette amende est une amende pénale. Mais d'assez nombreux arrêts du conseil d'État appliquent à notre amende des règles qui semblent inconciliables avec le caractère pénal : ils tendraient pas moins qu'à nier le caractère répressif de l'amende, puisqu'ils l'infligent à des personnes qu'on ne saurait condamner à une peine et dans des conditions où une peine ne peut être prononcée. a) La juridiction administrative paraît n'avoir jamais hésité à condamner à l'amende les personnes morales. Les conseils de préfecture et, quand ils ont refusé de le faire, le conseil d'État, ont condamné des compagnies de chemin de fer (Conseil d'État, 31 mars 1894, aff. de Paris-Lyon-Méditerranée, gare de Luc; Recueil des arrêts, p. 331; — Cons. d'État, 4 août 1876, aff. ch. de fer de Lille à Valenciennes, 3 arrêts; Rec., p. 783), des compagnies minières (Cons. d'État, 13 sept. 1864, aff. cie des mines de Bouxwiller; Rec., p. 931); des communes (Cons. d'État, 24 juin 1851, aff. commune de Tournon; S. 51. 2. 748, et D. 51. 3. 3; — Cons. d'État, 23 nov. 1865, aff. commune d'Hennebont; Rec., p. 947); un département (Cons. d'État, 23 juill. 1841, aff. cie
personnes qu'on ne saurait condamner à une peine et dans des conditions où une peine ne peut être prononcée. a) La juridiction administrative paraît n'avoir jamais hésité à condamner à l'amende les personnes morales. Les conseils de préfecture et, quand ils ont refusé de le faire, le conseil d'État, ont condamné des compagnies de chemin de fer (Conseil d'État, 31 mars 1894, aff. de Paris-Lyon-Méditerranée, gare de Luc; Recueil des arrêts, p. 331; — Cons. d'État, 4 août 1876, aff. ch. de fer de Lille à Valenciennes, 3 arrêts; Rec., p. 783), des compagnies minières (Cons. d'État, 13 sept. 1864, aff. cie des mines de Bouxwiller; Rec., p. 931); des communes (Cons. d'État, 24 juin 1851, aff. commune de Tournon; S. 51. 2. 748, et D. 51. 3. 3; — Cons. d'État, 23 nov. 1865, aff. commune d'Hennebont; Rec., p. 947); un département (Cons. d'État, 23 juill. 1841, aff. cie des canaux d'Orléans et du Loing, S. 42. 2. 88). b) De même, le caractère personnel et individuel paraît refusé à l'amende de grande voirie (1). Si une infraction est commise par un individu dont le père ou le maître est civilement responsable (art. 1384, C. civ.), il y a lieu, d'après les règles ordinaires du droit civil et pénal, de condamner le délinquant seul à l'amende, et la responsabilité civile du maître ou du père n'existe que pour les frais, dommages-intérêts et réparations. Telle n'est (1) Nous laissons de côté un curieux flottement de jurisprudence. Le conseil d'État en était arrivé à frapper d'amende les propriétaires à raison de faits commis par leur locataire ou fermier sans leur ordre et même à leur insu. (Cons. d'État, 16 juill. 1817, aff. de Cossin; Rec. t. II, p. 254; — 4 mai 1826, aff. Tardif; Rec., p. 253; — 23 fév. 1841, aff. de Lyon; Rec., p. 74; — 23 déc. 1845, aff. Bourriat; Rec., p. 59). Les vives critiques dirigées contre cette jurisprudence, notamment par M. Aucoc, ont abouti à cette solution moins exagérée, que le propriétaire n'est plus condamné à l'amende qu'autant qu'il a connu les travaux et qu'ils
lieu, d'après les règles ordinaires du droit civil et pénal, de condamner le délinquant seul à l'amende, et la responsabilité civile du maître ou du père n'existe que pour les frais, dommages-intérêts et réparations. Telle n'est (1) Nous laissons de côté un curieux flottement de jurisprudence. Le conseil d'État en était arrivé à frapper d'amende les propriétaires à raison de faits commis par leur locataire ou fermier sans leur ordre et même à leur insu. (Cons. d'État, 16 juill. 1817, aff. de Cossin; Rec. t. II, p. 254; — 4 mai 1826, aff. Tardif; Rec., p. 253; — 23 fév. 1841, aff. de Lyon; Rec., p. 74; — 23 déc. 1845, aff. Bourriat; Rec., p. 59). Les vives critiques dirigées contre cette jurisprudence, notamment par M. Aucoc, ont abouti à cette solution moins exagérée, que le propriétaire n'est plus condamné à l'amende qu'autant qu'il a connu les travaux et qu'ils peuvent être considérés comme faits pour son compte (Cons. d'État, 4 août 1862, aff. Levet et Bigot; Rec., p. 641; 14 nov. 1879, aff. Piédoye; Rec., p. 704). 12 novembre 1840, aff. Petitjour, et crim. cass., 17 décembre 1840, aff. Minot, tous deux, S. 41. 1. 698. Une jurisprudence moins ancienne, et plus abondante en tant que jurisprudence administrative, ne prononce qu'une seule amende, mise solidairement à la charge tant de l'auteur même de l'infraction que de celui pour le compte de qui il agissait. Cette décision est nettement donnée par l'arrêt du 28 novembre 1879 (aff. Morel et Larget et Cie; Rec., p. 761). Morel, capitaine d'un bateau, détériore par une fausse manœuvre un bariage d'un fleuve canalisé; le conseil de préfecture de Seine-et-Oise condamne à la fois à une seule amende de 25 francs le capitaine et les propriétaires du bateau, Larget et Cie, Même solution dans une affaire Gogot (Cons, d'Ét., 7 août 1891; Rec., 1 p. 617) : un berger laisse paître le troupeau confié à sa garde sur les accotements d'une route nationale; le berger est condamné à 16 francs d'amende, le propriétaire du troupeau en est déclaré responsable. Plus récemment deux arrêts allaient plus
ancienne, et plus abondante en tant que jurisprudence administrative, ne prononce qu'une seule amende, mise solidairement à la charge tant de l'auteur même de l'infraction que de celui pour le compte de qui il agissait. Cette décision est nettement donnée par l'arrêt du 28 novembre 1879 (aff. Morel et Larget et Cie; Rec., p. 761). Morel, capitaine d'un bateau, détériore par une fausse manœuvre un bariage d'un fleuve canalisé; le conseil de préfecture de Seine-et-Oise condamne à la fois à une seule amende de 25 francs le capitaine et les propriétaires du bateau, Larget et Cie, Même solution dans une affaire Gogot (Cons, d'Ét., 7 août 1891; Rec., 1 p. 617) : un berger laisse paître le troupeau confié à sa garde sur les accotements d'une route nationale; le berger est condamné à 16 francs d'amende, le propriétaire du troupeau en est déclaré responsable. Plus récemment deux arrêts allaient plus loin : ils exonéraient complètement l'auteur même de l'infraction, ne condamnant que celui pour le compte de qui il s'agissait. Le fait de poser sans autorisation des fils électriques au-dessus d'une route nationale constitue une infraction à l'arrêt du conseil du roi du 27 février 1765; cette contravention est commise par des ouvriers installant le réseau de distribution d'une compagnie d'éclairage électrique : le tribunal administratif condamne à l'amende, non pas les ouvriers qui ont posé les fils, mais les administrateurs de la société. Il convient même de noter que l'arrêt est rédigé de telle sorte qu'on peut se demander s'il condamne les deux administrateurs personnellement ou la société qu'ils représentent (Cons. d'Ét., 20 avril 1894, aff. Bruandet et Déménitroux, administrateurs de la Société d'éclairage électrique de Saint-Amand Montrond, S. 96.3. 60). Solution semblable, plus nettement formulée encore dans l'arrêt du 8 juin 1894 (aff. Gambas, S 96. 3. 84) qui condamne un entrepreneur de transports et non ses charretiers. Mais un dernier arrêt, le plus récent à notre connaissance, fait retour à la jurisprudence antérieure, Un bateau, espèce très analogue à celle de l'arrêt du 28 novembre 1879, occasionne des avaries à une écluse sur un canal de navigation
par des ouvriers installant le réseau de distribution d'une compagnie d'éclairage électrique : le tribunal administratif condamne à l'amende, non pas les ouvriers qui ont posé les fils, mais les administrateurs de la société. Il convient même de noter que l'arrêt est rédigé de telle sorte qu'on peut se demander s'il condamne les deux administrateurs personnellement ou la société qu'ils représentent (Cons. d'Ét., 20 avril 1894, aff. Bruandet et Déménitroux, administrateurs de la Société d'éclairage électrique de Saint-Amand Montrond, S. 96.3. 60). Solution semblable, plus nettement formulée encore dans l'arrêt du 8 juin 1894 (aff. Gambas, S 96. 3. 84) qui condamne un entrepreneur de transports et non ses charretiers. Mais un dernier arrêt, le plus récent à notre connaissance, fait retour à la jurisprudence antérieure, Un bateau, espèce très analogue à celle de l'arrêt du 28 novembre 1879, occasionne des avaries à une écluse sur un canal de navigation appartenant à l'État, le bateau est conduit, non par le propriétaire, mais par un préposé. Le préposé et le propriétaire sont solidairement condamnés à une amende, et la requête que celui-ci forme est rejetée par le conseil d'État (8 mai 1896, aff. Gilotte, S. 97. 3. 113). Le Conseil d'Etat, par une jurisprudence constante, décide que « les amendes de grande voirie ne sont pas soumises à la règle du non-cumul des peines : elles sont encourues autant de fois qu'il y a de contraventions constatées, non seulement si les contraventions étaient successives et ont donné lieu à des procès-verbaux différents, mais encore si elles étaient simultanées et ont été constatées par un même procès verbal (1) ». Ainsi le conseil d'Etat a condamné à autant d'amendes qu'il avait abattu d'arbres un individu qui, simultanément, avait détruit un certain nombre d'arbres plantés le long d'une route (Cons. d'Et., 31 mars 1874, aff. Deligny; Rec., p. 330). De même il a frappé une compagnie de chemins de fer qui, par l'exécution d'un même travail, avait intercepté une route sur plusieurs points, d'autant d'amendes qu'on pouvait relever d'infractions à sa charge (Cons. d'Et., 4 août 1876, aff. chemin de fer de Lille
par une jurisprudence constante, décide que « les amendes de grande voirie ne sont pas soumises à la règle du non-cumul des peines : elles sont encourues autant de fois qu'il y a de contraventions constatées, non seulement si les contraventions étaient successives et ont donné lieu à des procès-verbaux différents, mais encore si elles étaient simultanées et ont été constatées par un même procès verbal (1) ». Ainsi le conseil d'Etat a condamné à autant d'amendes qu'il avait abattu d'arbres un individu qui, simultanément, avait détruit un certain nombre d'arbres plantés le long d'une route (Cons. d'Et., 31 mars 1874, aff. Deligny; Rec., p. 330). De même il a frappé une compagnie de chemins de fer qui, par l'exécution d'un même travail, avait intercepté une route sur plusieurs points, d'autant d'amendes qu'on pouvait relever d'infractions à sa charge (Cons. d'Et., 4 août 1876, aff. chemin de fer de Lille à Valenciennes, 1ère, 2e et 3e esp.; Rec., p. 783). De même encore le propriétaire d'une maison sujette à recouvrement qui avait effectué simultanément à plusieurs étages des travaux constructifs distincts, a été déclaré responsable de plusieurs infractions dont les amendes ont été cumulées (Cons. d'EL., 23 juill. 1840, aff. Juetz; Rec., p 262). Il y a donc contradiction entre les principes généralement admis par les meilleurs auteurs de droit criminel et la jurisprudence de notre plus haut tribunal administratif. Nous sommes en face d'une situation déconcertante pour le jurisconsulte. Qui se trompe? Dirons-nous que l'amende en matière de grande voirie n'est pas une peine? Il n'y aurait plus rien de surprenant dès lors à ce qu'elle ne suivît pas les règles d'application des peines, à ce qu'elle ne fût pas personnelle, à ce qu'elle atteignît des personnes morales : les arrêts du conseil d'Etat que nous venons de rapporter trouveraient leur justification. Mais d'autres arrêts cesseraient de s'expliquer, et surtout ce qui cesserait d'être justifié, c'est l'énumération donnée des caractères de l'amende répressive : le critère indiqué se trouverait en défaut; il s'agirait de déterminer un nouveau caractère différenciant l'amende pénale de l'amende non pénale que prononcent en notre
Juetz; Rec., p 262). Il y a donc contradiction entre les principes généralement admis par les meilleurs auteurs de droit criminel et la jurisprudence de notre plus haut tribunal administratif. Nous sommes en face d'une situation déconcertante pour le jurisconsulte. Qui se trompe? Dirons-nous que l'amende en matière de grande voirie n'est pas une peine? Il n'y aurait plus rien de surprenant dès lors à ce qu'elle ne suivît pas les règles d'application des peines, à ce qu'elle ne fût pas personnelle, à ce qu'elle atteignît des personnes morales : les arrêts du conseil d'Etat que nous venons de rapporter trouveraient leur justification. Mais d'autres arrêts cesseraient de s'expliquer, et surtout ce qui cesserait d'être justifié, c'est l'énumération donnée des caractères de l'amende répressive : le critère indiqué se trouverait en défaut; il s'agirait de déterminer un nouveau caractère différenciant l'amende pénale de l'amende non pénale que prononcent en notre matière les tribunaux administratifs. Au contraire, reconnaîtrons-nous pour suffisants les trois caractères indiqués? Mais alors il nous faudra critiquer et, semble-t-il, condamner la jurisprudence du conseil d'Etat : ce serait à tort qu'on prononce l'amende de grande voirie contre des personnes morales ou contre des individus qui ne sont pas personnellement auteurs du délit, et qu'au cas de pluralité d'infractions on prononce plusieurs peines. Ou bien encore faudrait-il, ainsi qu'on l'a récemment proposé (1), voir dans l'amende de grande voirie une amende, pénale sans doute, mais n'obéissant pas à toutes les règles des peines parce que les délits de grande voirie eux-mêmes ne sauraient être assimilés aux crimes et délits de droit commun? La question prendrait ainsi un nouvel intérêt, car le caractère particulier de l'infraction, influant sur la nature de l'amende, ne serait pas spécial aux infractions de grande voirie, il serait commun à toutes les contraventions aux règlements de police. La solution ne peut se trouver que dans une rigoureuse critique des opinions en présence (2) et dans une analyse sévère des éléments d'une jurisprudence flottante et incertaine. (1) M. Hauriou, note sous Cons. d'Et., 8 mai 1896, S. 97. 3. 113. 2) Nous n'examinerons que les trois
personnellement auteurs du délit, et qu'au cas de pluralité d'infractions on prononce plusieurs peines. Ou bien encore faudrait-il, ainsi qu'on l'a récemment proposé (1), voir dans l'amende de grande voirie une amende, pénale sans doute, mais n'obéissant pas à toutes les règles des peines parce que les délits de grande voirie eux-mêmes ne sauraient être assimilés aux crimes et délits de droit commun? La question prendrait ainsi un nouvel intérêt, car le caractère particulier de l'infraction, influant sur la nature de l'amende, ne serait pas spécial aux infractions de grande voirie, il serait commun à toutes les contraventions aux règlements de police. La solution ne peut se trouver que dans une rigoureuse critique des opinions en présence (2) et dans une analyse sévère des éléments d'une jurisprudence flottante et incertaine. (1) M. Hauriou, note sous Cons. d'Et., 8 mai 1896, S. 97. 3. 113. 2) Nous n'examinerons que les trois opinions résumées ci-dessus, en empruntant les argumentations de celles que nous combattrons à M. Laferrière et à M. Ilauriou, parce que c'est sous la plume de ces auteurs qu'elles ont reçu leurs plus nettes formules. — M. Th. Ducrocq se prononce résolument pour le caractère pénal de l'amende quand il dit : « Au point de vue répressif, les conseils de préfecture fonctionnent en matière de grande voirie comme tribunaux de police correctionnels administratifs. Les conseils de préfecture et le conseil d'Etat, en prononçant les amendes édictées par les anciens règlements ou par les lois postérieures font absolument fonctions de tribunaux répressifs, comme les tribunaux de police correctionnelle et les cours d'appels, en chambres d'appels de police correctionnelle. Les amendes en matière de grande voirie sont absolument des peines, comme toutes celles édictées par le code pénal et un très grand nombre d'autres lois. Ce sont des peines pécuniaires, comme toutes les amendes que prononcent les tribunaux de l'ordre judiciaire (Cours de Droit admin., 7e édit., t. II, no 605, p. 280-282). Et plus loin : « Il n'en faut pas conclure que les principes généraux du droit pénal ne sont pas applicables aux amendes édictées, pour contravention à la
dit : « Au point de vue répressif, les conseils de préfecture fonctionnent en matière de grande voirie comme tribunaux de police correctionnels administratifs. Les conseils de préfecture et le conseil d'Etat, en prononçant les amendes édictées par les anciens règlements ou par les lois postérieures font absolument fonctions de tribunaux répressifs, comme les tribunaux de police correctionnelle et les cours d'appels, en chambres d'appels de police correctionnelle. Les amendes en matière de grande voirie sont absolument des peines, comme toutes celles édictées par le code pénal et un très grand nombre d'autres lois. Ce sont des peines pécuniaires, comme toutes les amendes que prononcent les tribunaux de l'ordre judiciaire (Cours de Droit admin., 7e édit., t. II, no 605, p. 280-282). Et plus loin : « Il n'en faut pas conclure que les principes généraux du droit pénal ne sont pas applicables aux amendes édictées, pour contravention à la police de la grande voirie. C'est le contraire qui est vrai » (Op. cit., no 613, p. 291). — Nous remarquerons que certains auteurs, et non des moindres, se sont bornés à reproduire les solutions de la jurisprudence sans les discuter ni les justifier : notamment M. Aucoc, Contr. sur l'admin. et le Droit admin., 20 édit., t III, nos 1188 et suiv. I. 4. L'un des auteurs qui jouissent, à bon droit, de la plus grande autorité en matière administrative, M. Laferrière (1), justifie les décisions du conseil d'Etat en refusant, non cependant sans quelques hésitations, aux amendes de grande voirie le caractère de peines (2). Après avoir rappelé qu'en matière correctionnelle ou de simple police l'amende ne peut être prononcée que contre l'auteur du délit ou de la contravention, qu'elle ne saurait atteindre des êtres impersonnels, et qu'elle ne peut être mise à la charge des personnes que les art. 1384 et suiv. du code civil rendent responsables du fait d'autrui, M. Laferrière dit : « Ces distinctions (entre l'amende et les dommages-intérêts) s'effacent presque complètement en matière de grande voirie, parce que les amendes n'ont pas le caractère de véritables pénalités. » Et ailleurs : « L'amende
l'admin. et le Droit admin., 20 édit., t III, nos 1188 et suiv. I. 4. L'un des auteurs qui jouissent, à bon droit, de la plus grande autorité en matière administrative, M. Laferrière (1), justifie les décisions du conseil d'Etat en refusant, non cependant sans quelques hésitations, aux amendes de grande voirie le caractère de peines (2). Après avoir rappelé qu'en matière correctionnelle ou de simple police l'amende ne peut être prononcée que contre l'auteur du délit ou de la contravention, qu'elle ne saurait atteindre des êtres impersonnels, et qu'elle ne peut être mise à la charge des personnes que les art. 1384 et suiv. du code civil rendent responsables du fait d'autrui, M. Laferrière dit : « Ces distinctions (entre l'amende et les dommages-intérêts) s'effacent presque complètement en matière de grande voirie, parce que les amendes n'ont pas le caractère de véritables pénalités. » Et ailleurs : « L'amende prévue pour les contraventions de grande voirie se rapproche beaucoup plus des amendes civiles ou fiscales (3) que des amendes pénales. Le principal, et même l'unique motif de cette distinction fondamentale entre l'amende de grande voirie et l'amende pénale, c'est que les infractions de grande voirie ne comportent jamais (1) Traité de la juridiction administrative, 2° édit., t. II, p. 630 et suiv (2) C'est l'opinion déjà précédemment enseignée, mais moins nettement, par M. Serrigny, Compétence administr., 20 édit., t. II, nos 899 et suiv. : « L'amende participe du caractère des dommages-intérêts (no 899). Cependant les amendes de grande voirie participent, dans certains rapports, du caractère des peines » (n° 902) ; — par M. Dufour, Traité gén. de Droit admin. appliqué, 3° édit., t. VIII, nos 447 et suiv. : « Les amendes de grande voirie ont cela de remarquable qu'elles participent du caractère des dommages intérêts. » (3) M. Serrigny (op. et loc. cit.) rapproche les rôles des conseils de préfecture dans la répression des infractions de grande voirie de celui des tribunaux correctionnels relativement aux délits forestiers, de douanes et de contributions indirectes. Le rapprochement est exact pour la question d'imputabilité ; il l'est beaucoup moins
Traité de la juridiction administrative, 2° édit., t. II, p. 630 et suiv (2) C'est l'opinion déjà précédemment enseignée, mais moins nettement, par M. Serrigny, Compétence administr., 20 édit., t. II, nos 899 et suiv. : « L'amende participe du caractère des dommages-intérêts (no 899). Cependant les amendes de grande voirie participent, dans certains rapports, du caractère des peines » (n° 902) ; — par M. Dufour, Traité gén. de Droit admin. appliqué, 3° édit., t. VIII, nos 447 et suiv. : « Les amendes de grande voirie ont cela de remarquable qu'elles participent du caractère des dommages intérêts. » (3) M. Serrigny (op. et loc. cit.) rapproche les rôles des conseils de préfecture dans la répression des infractions de grande voirie de celui des tribunaux correctionnels relativement aux délits forestiers, de douanes et de contributions indirectes. Le rapprochement est exact pour la question d'imputabilité ; il l'est beaucoup moins quant à la nature de l'amende, puisque l'amende en matière de grande voirie n'est pas, sauf exception, proportionnelle au préjudice comme ces amendes fiscales. 409 du Code pénal, l'amende est prononcée par le tribunal civil, l'infraction qui donne lieu à l'application de cette amende n'en est pas moins un délit, et l'amende n'en est pas moins pénale, car la juridiction chargée d'infliger une peine n'en change pas le caractère. Quant aux amendes qui peuvent être qualifiées de fiscales, il faut en distinguer deux catégories. Les unes, celles qui sont encourues pour contravention aux lois de l'enregistrement et du timbre, sont dues et exigibles par voie de contrainte, indépendamment de toute décision judiciaire, et les tribunaux civils n'interviennent que sur opposition de la partie frappée d'amende, pour vérifier si elle est imposée à bon droit : ce sont des amendes qui, à proprement parler, méritent la dénomination d'amendes civiles. Une autre catégorie, plus nombreuse, comprend les amendes édictées en matière de douanes, de contributions indirectes, d'octroi, peut-être aussi en matière forestière qui ne sont dues qu'en vertu d'une condamnation prononcée par le tribunal correctionnel : elles présentent ce caractère particulier qu'elles sont proportionnelles au dommage causé et destinées, au moins pour