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que le tribunal de renvoi puisse continuer à statuer en droit pour interpréter la loi dans un sens, et que le tribunal de cassation puisse continuer à annuler pour l’interpréter dans un autre, c’est aboutir à l’anarchie, au déni de justice ; la possibilité de ce conflit perpétuel est contraire à l’ordre public et au droit des justiciables d'être jugés. Si le législateur règle lui-même la question, il pourra édicter les solutions les plus variées et les plus contestables, admettre la prolongation du désaccord entre les diverses juridictions pendant un temps limité, faire fixer l'interprétation de la loi reconnue douteuse par une autorité étrangère à la hiérarchie judiciaire, par le pouvoir législatif, par exemple, etc. Si le législateur n’a pas réglé de procédure spéciale et s’est contenté d’instituer une juridiction de cassation, il nous paraît que le droit conféré à cette juridiction d’annuler, pour violation de la loi, les actes des juridictions subordonnées, implique pour elle le droit de fixer à leur égard le sens de cette loi qu’elle est compétente à interpréter souverainement. Loin donc qu’un texte législatif soit nécessaire pour lui conférer ce pouvoir, il nous paraît que l’intervention du législateur n’est indispensable que pour le restreindre ou lui imposer des modalités. Quelque opinion que l’on puisse avoir, en théorie, sur ces principes, et sur ce qui constitue ce qu’on pourrait appeler le droit naturel en cette importante matière, nous nous proposons de vous démontrer — au point de vue du droit positif — que l’évolution historique de notre droit public, en ce qui concerne l’autorité chargée de donner souverainement et obligatoirement l’interprétation de la loi dans une instance judiciaire, suffit à expliquer les pouvoirs que la loi du 16 septembre 1807 a, selon nous, indubitablement entendu conférer au Conseil d’Etat en tant que juge de cassation des arrêts de la Cour des comptes. III. Il est exact qu’antérieurement à la loi du 1er avril 1836 les arrêts de la Cour de cassation ne liaient pas les tribunaux de renvoi : mais cet état de choses, qui comportait, d’ailleurs, comme on va le voir, le moyen d’empêcher la
lui imposer des modalités. Quelque opinion que l’on puisse avoir, en théorie, sur ces principes, et sur ce qui constitue ce qu’on pourrait appeler le droit naturel en cette importante matière, nous nous proposons de vous démontrer — au point de vue du droit positif — que l’évolution historique de notre droit public, en ce qui concerne l’autorité chargée de donner souverainement et obligatoirement l’interprétation de la loi dans une instance judiciaire, suffit à expliquer les pouvoirs que la loi du 16 septembre 1807 a, selon nous, indubitablement entendu conférer au Conseil d’Etat en tant que juge de cassation des arrêts de la Cour des comptes. III. Il est exact qu’antérieurement à la loi du 1er avril 1836 les arrêts de la Cour de cassation ne liaient pas les tribunaux de renvoi : mais cet état de choses, qui comportait, d’ailleurs, comme on va le voir, le moyen d’empêcher la prolongation du conflit entre les juridictions, avait son origine exclusivement dans une application abusive du principe de la séparation des pouvoirs et dans la méfiance traditionnelle vis-à-vis de l’autorité judiciaire. Sous l’ancien régime, la crainte des empiétements des parlements sur le pouvoir administratif, législatif et gouvernemental, notamment par la voie des arrêts de règlement, avait conduit à ne pas laisser à l’autorité judiciaire l’interprétation souveraine de la loi dans les cas douteux, et à réserver La solution souveraine des difficultés d’interprétation de la loi, au cours des litiges, continue à être refusée au pouvoir judiciaire : seulement, c’est le législateur qui remplacera le roi statuant en son conseil. La loi des 27 novembre-10 décembre 1790, qui crée le tribunal de cassation avec cette dénomination si modeste, n’entend point conférer au pouvoir judiciaire des attributions plus étendues que celles qu’il avait auparavant : quand il y a doute sur le sens d’un texte de loi, l’intervention législative s’impose. Et il y a doute lorsque, dans une même instance, l’accord ne pourra se faire entre le tribunal de cassation et les tribunaux qui en relèvent. L’interprétation est alors donnée par le législateur après deux cassations (loi précitée de 1790, art. 21, et
des arrêts de règlement, avait conduit à ne pas laisser à l’autorité judiciaire l’interprétation souveraine de la loi dans les cas douteux, et à réserver La solution souveraine des difficultés d’interprétation de la loi, au cours des litiges, continue à être refusée au pouvoir judiciaire : seulement, c’est le législateur qui remplacera le roi statuant en son conseil. La loi des 27 novembre-10 décembre 1790, qui crée le tribunal de cassation avec cette dénomination si modeste, n’entend point conférer au pouvoir judiciaire des attributions plus étendues que celles qu’il avait auparavant : quand il y a doute sur le sens d’un texte de loi, l’intervention législative s’impose. Et il y a doute lorsque, dans une même instance, l’accord ne pourra se faire entre le tribunal de cassation et les tribunaux qui en relèvent. L’interprétation est alors donnée par le législateur après deux cassations (loi précitée de 1790, art. 21, et Constitution du 3 septembre 1791, titre III, ch. V, art. 21), ou après une seule cassation (Constitution du 5 fructidor, an III, art. 256), si le tribunal de renvoi n’adopte pas l’interprétation des tribunaux de cassation. et la décision du législateur s’impose alors au tribunal de cassation. Lorsque la loi du 27 ventôse an VIII eut, dans son article 78, organisé le système du jugement par les sections réunies du tribunal de cassation, après une seconde cassation, et que, d’autre part, l’article 4 du Code civil eut, en l’an XI, affirmé le droit et même l’obligation du juge d’interpréter la loi, en cas de silence, d’obscurité ou d’insuffisance, on put se demander si le départ n’était pas fait d’une manière définitive entre l’interprétation par voie réglementaire, qui appartient au pouvoir législatif, et l’interprétation judiciaire, qui est faite par le juge pour l’espèce qu’il a à examiner, et si, sur ce dernier terrain, le pouvoir souverain d’interprétation n'appartenait pas à la juridiction suprême statuant dans cette forme solennelle. Une loi du 16 septembre 1807 vint bientôt faire cesser toutes les hésitations et prouver que rien n’était changé dans l'application tout à fait abusive faite tant par l’ancien régime que par la
du 27 ventôse an VIII eut, dans son article 78, organisé le système du jugement par les sections réunies du tribunal de cassation, après une seconde cassation, et que, d’autre part, l’article 4 du Code civil eut, en l’an XI, affirmé le droit et même l’obligation du juge d’interpréter la loi, en cas de silence, d’obscurité ou d’insuffisance, on put se demander si le départ n’était pas fait d’une manière définitive entre l’interprétation par voie réglementaire, qui appartient au pouvoir législatif, et l’interprétation judiciaire, qui est faite par le juge pour l’espèce qu’il a à examiner, et si, sur ce dernier terrain, le pouvoir souverain d’interprétation n'appartenait pas à la juridiction suprême statuant dans cette forme solennelle. Une loi du 16 septembre 1807 vint bientôt faire cesser toutes les hésitations et prouver que rien n’était changé dans l'application tout à fait abusive faite tant par l’ancien régime que par la Révolution du principe : Ejus est interpretare legem, en jus est esser ; l’interprétation souveraine de la loi, dans un cas révélé comme douteux par la contrariété des décisions des tribunaux, était toujours considérée comme placée en dehors des pouvoirs de l’autorité judiciaire ; on l’attribuait, cette fois, non plus au législateur, mais au gouvernement ; l’interprétation était donnée en forme de règlement d’administration publique, c’est-à-dire par décret en Conseil d’Etat, et c’est à cette interprétation, donnée en cette forme, que les tribunaux et le tribunal de cassation étaient tenus de se conformer dans l’instance en cours. Le système de la loi de 1807, auquel se réfère l’article 440 du Code d’instruction criminelle, a duré près d’un quart de siècle et survécu au régime impérial. Après 1815, il fut reconnu que le Conseil d’Etat avait perdu les attributions d’ordre législatif qu’il tenait de l’organisation constitutionnelle de l’Empire, qu'il n’avait donc plus le pouvoir de faire des lois interprétatives comme sous la constitution de l’an VIII. le pouvoir législatif proprement dit appartenant, pour l’avenir, exclusivement aux Chambres ; mais on admit que le pouvoir spécial, conféré par la loi du 16 septembre 1807 au Conseil d’Etat, ou plutôt au chef du
au législateur, mais au gouvernement ; l’interprétation était donnée en forme de règlement d’administration publique, c’est-à-dire par décret en Conseil d’Etat, et c’est à cette interprétation, donnée en cette forme, que les tribunaux et le tribunal de cassation étaient tenus de se conformer dans l’instance en cours. Le système de la loi de 1807, auquel se réfère l’article 440 du Code d’instruction criminelle, a duré près d’un quart de siècle et survécu au régime impérial. Après 1815, il fut reconnu que le Conseil d’Etat avait perdu les attributions d’ordre législatif qu’il tenait de l’organisation constitutionnelle de l’Empire, qu'il n’avait donc plus le pouvoir de faire des lois interprétatives comme sous la constitution de l’an VIII. le pouvoir législatif proprement dit appartenant, pour l’avenir, exclusivement aux Chambres ; mais on admit que le pouvoir spécial, conféré par la loi du 16 septembre 1807 au Conseil d’Etat, ou plutôt au chef du gouvernement en son Conseil d’Etat, étant relatif, non à l’interprétation réglementaire ou législative, mais à l’interprétation judiciaire pour le jugement des procès individuels, se rattachait à l’organisation judiciaire dont il constituait un organisme important, et n’avait pas disparu par le changement de constitution (avis du Conseil d’Etat des 27 novembre-17 décembre 1823). Des décrets en Conseil continuèrent donc à donner, dans les cas prévus par la loi de 1807, une interprétation doctrinale de la loi, à laquelle la Cour de cassation était pour le litige considéré, tenue de se conformer. C’est en 1828 que, pour la première fois, on réagit contre cette pratique si ancienne de l’intervention gouvernementale ou législative au cours d’une instance judiciaire et qu’on attribue à l’autorité judiciaire le droit d'interpréter souverainement la loi pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie ; mais la crainte de l’omnipotence d’une cour suprême est encore si persistante que l’on n’ose pas laisser le dernier mot à la Cour de cassation et que, par une aberration presque aussitôt reconnue on le laisse à la seconde cour de renvoi. C’est seulement la loi du 1er avril 1837 qui donne enfin au principe nouveau de l’indépendance du pouvoir judiciaire son développement
décembre 1823). Des décrets en Conseil continuèrent donc à donner, dans les cas prévus par la loi de 1807, une interprétation doctrinale de la loi, à laquelle la Cour de cassation était pour le litige considéré, tenue de se conformer. C’est en 1828 que, pour la première fois, on réagit contre cette pratique si ancienne de l’intervention gouvernementale ou législative au cours d’une instance judiciaire et qu’on attribue à l’autorité judiciaire le droit d'interpréter souverainement la loi pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie ; mais la crainte de l’omnipotence d’une cour suprême est encore si persistante que l’on n’ose pas laisser le dernier mot à la Cour de cassation et que, par une aberration presque aussitôt reconnue on le laisse à la seconde cour de renvoi. C’est seulement la loi du 1er avril 1837 qui donne enfin au principe nouveau de l’indépendance du pouvoir judiciaire son développement normal et complet en confiant l’autorité souveraine, en matière d’interprétation des lois, à la Cour de cassation statuant toutes chambres réunies. On peut donc affirmer que, jusqu’en 1828 tout au moins, si le droit du juge de cassation s’est trouvé limité, en ce sens que son interprétation de la loi n’était pas obligatoire pour les tribunaux dont il annulait les jugements : 1° cette restriction dérivait uniquement d’une superstition excessive du principe de la séparation des pouvoirs dirigé contre l’autorité judiciaire ; 2° qu’elle résultait de textes législatifs spéciaux, transférant le droit souverain d’interprétation, en matière judiciaire, à l’autorité législative ou gouvernementale ; 3° qu’elle n’avait pas pour effet de paralyser le jugement des procès, grâce à cette intervention du législateur ou du gouvernement en Conseil d’Etat, qui donnait une interprétation doctrinale obligatoire pour le juge dans le jugement du litige engagé. IV. Vouloir appliquer au Conseil d’Etat, dans ses rapports avec la Cour des comptes, lors de la fondation de cette dernière en 1807, les mêmes restrictions que celles qui limitaient, à la même époque, les pouvoirs d’interprétation de la Cour de cassation, serait commettre un anachronisme, un véritable contre-sens historique, tant au point de vue de la juridiction
n’était pas obligatoire pour les tribunaux dont il annulait les jugements : 1° cette restriction dérivait uniquement d’une superstition excessive du principe de la séparation des pouvoirs dirigé contre l’autorité judiciaire ; 2° qu’elle résultait de textes législatifs spéciaux, transférant le droit souverain d’interprétation, en matière judiciaire, à l’autorité législative ou gouvernementale ; 3° qu’elle n’avait pas pour effet de paralyser le jugement des procès, grâce à cette intervention du législateur ou du gouvernement en Conseil d’Etat, qui donnait une interprétation doctrinale obligatoire pour le juge dans le jugement du litige engagé. IV. Vouloir appliquer au Conseil d’Etat, dans ses rapports avec la Cour des comptes, lors de la fondation de cette dernière en 1807, les mêmes restrictions que celles qui limitaient, à la même époque, les pouvoirs d’interprétation de la Cour de cassation, serait commettre un anachronisme, un véritable contre-sens historique, tant au point de vue de la juridiction administrative suprême en général que de son autorité sur la Cour des comptes en particulier. Le principe de la séparation des pouvoirs, qui a empêché si longtemps de reconnaître à l’autorité judiciaire l’interprétation souveraine de la loi, ne pourrait être invoqué contre la juridiction administrative, qui était précisément le principal organe chargé de le défendre. À la juridiction administrative était attribué le droit de donner l’interprétation des actes administratifs, à elle était conféré le rôle de régulateur des conflits d’attribution : aucun sentiment de méfiance à son égard ne devait donc pouvoir l’empêcher de fixer définitivement le sens des lois qu’elle était chargée de faire respecter par les juridictions placées sous son autorité. Mais il y a plus : le texte qui institue la Cour des comptes est la loi du 16 septembre 1807 : il prévoit que les arrêts de la cour pourront être annulés, à la requête des comptables ou sur le rapport d’un ministre pour violation de la loi ; on sait qu’à cette époque les arrêts contentieux du Conseil d’Etat étaient des décrets de l’empereur en Conseil d’Etat, et que ces décrets eux-mêmes étaient encore rendus en assemblée générale ; les arrêts du Conseil d’Etat et
organe chargé de le défendre. À la juridiction administrative était attribué le droit de donner l’interprétation des actes administratifs, à elle était conféré le rôle de régulateur des conflits d’attribution : aucun sentiment de méfiance à son égard ne devait donc pouvoir l’empêcher de fixer définitivement le sens des lois qu’elle était chargée de faire respecter par les juridictions placées sous son autorité. Mais il y a plus : le texte qui institue la Cour des comptes est la loi du 16 septembre 1807 : il prévoit que les arrêts de la cour pourront être annulés, à la requête des comptables ou sur le rapport d’un ministre pour violation de la loi ; on sait qu’à cette époque les arrêts contentieux du Conseil d’Etat étaient des décrets de l’empereur en Conseil d’Etat, et que ces décrets eux-mêmes étaient encore rendus en assemblée générale ; les arrêts du Conseil d’Etat et les règlements d’administration publique étaient donc rendus par la même autorité, l’empereur, en assemblée générale du Conseil d’Etat. Or, précisément le jour même où paraissait la loi sur la Cour des comptes, le 16 septembre 1807, était promulguée la loi dont nous parlions tout à l’heure, qui disposait qu’en cas de désaccord entre la Cour de cassation et les tribunaux de renvoi, le sens de la loi serait fixé par un décret en Conseil d’Etat. Donc, en vertu de ces deux lois du même jour, la même autorité, l’empereur, en l’assemblée générale de son Conseil d’Etat, était investi du double pouvoir, d’une part, en la forme contentieuse, d’annuler les arrêts de la Cour des comptes pour violation de la loi ; d’autre part, en la forme administrative, de donner l’interprétation de la loi qui devrait être adoptée dans une instance civile ou criminelle, par les tribunaux de l’ordre judiciaire. Est-il possible d’admettre que, dans la pensée du législateur de 1807, l’empereur, en son Conseil d’Etat eût un pouvoir d’interprétation moindre, pour fixer le sens de la loi dans un procès relevant des tribunaux ordinaires, que dans un litige administratif où le juge était directement soumis à sa censure ? Que
de désaccord entre la Cour de cassation et les tribunaux de renvoi, le sens de la loi serait fixé par un décret en Conseil d’Etat. Donc, en vertu de ces deux lois du même jour, la même autorité, l’empereur, en l’assemblée générale de son Conseil d’Etat, était investi du double pouvoir, d’une part, en la forme contentieuse, d’annuler les arrêts de la Cour des comptes pour violation de la loi ; d’autre part, en la forme administrative, de donner l’interprétation de la loi qui devrait être adoptée dans une instance civile ou criminelle, par les tribunaux de l’ordre judiciaire. Est-il possible d’admettre que, dans la pensée du législateur de 1807, l’empereur, en son Conseil d’Etat eût un pouvoir d’interprétation moindre, pour fixer le sens de la loi dans un procès relevant des tribunaux ordinaires, que dans un litige administratif où le juge était directement soumis à sa censure ? Que sa décision interprétative ne fût pas obligatoire pour la Cour des comptes, alors qu’elle l’était pour la Cour de cassation ? N’est-il pas évident, dans cet état du droit, que l’article 17 de la loi du 16 septembre 1807, en donnant au Conseil d’Etat le droit d’annuler les arrêts de la Cour des comptes pour violation de la loi, impliquait nécessairement l’obligation, pour la Cour des comptes, de se soumettre à l’interprétation doctrinale de la juridiction suprême ? Le législateur de 1807 n’avait pas besoin de le dire expressément, parce qu’il n’y avait ni préjugé de la séparation des pouvoirs à écarter, ni textes antérieurs à modifier, ni procédure spéciale à organiser ; parce que le rôle confié au Conseil d’Etat et l’esprit général de la législation ne pouvaient laisser aucun doute à cet égard ; parce qu’enfin il était d’ordre public que les comptes pussent être jugés définitivement et qu’ils le fussent conformément aux règles de droit posées par le Conseil d’Etat. Aussi, les contemporains ne s’y sont-ils pas trompés ; et nous trouvons dans une décision du 28 juillet 1819 (Min. Fin. c. Catoire), à laquelle nous avons fait précédemment allusion, une formule qui indique nettement comment le
la Cour des comptes pour violation de la loi, impliquait nécessairement l’obligation, pour la Cour des comptes, de se soumettre à l’interprétation doctrinale de la juridiction suprême ? Le législateur de 1807 n’avait pas besoin de le dire expressément, parce qu’il n’y avait ni préjugé de la séparation des pouvoirs à écarter, ni textes antérieurs à modifier, ni procédure spéciale à organiser ; parce que le rôle confié au Conseil d’Etat et l’esprit général de la législation ne pouvaient laisser aucun doute à cet égard ; parce qu’enfin il était d’ordre public que les comptes pussent être jugés définitivement et qu’ils le fussent conformément aux règles de droit posées par le Conseil d’Etat. Aussi, les contemporains ne s’y sont-ils pas trompés ; et nous trouvons dans une décision du 28 juillet 1819 (Min. Fin. c. Catoire), à laquelle nous avons fait précédemment allusion, une formule qui indique nettement comment le Conseil d’Etat entendait, à l’époque de l’ordonnance du 1er septembre 1819, sur la procédure à suivre en cas de renvoi devant la Cour des comptes, le rôle de la juridiction de renvoi; après avoir cassé l’arrêt de la Cour des comptes qui lui était déféré, le Conseil d’Etat ajoute, dans l’article 5 de son dispositif, que les parties sont renvoyées devant la Cour, pour les comptes être jugés « conformément aux dispositions de la présente décision ». Nous attachons une grande importance à la décision que le Conseil d’Etat rendra dans l’affaire actuelle, car elle aura une portée générale et la théorie en sera applicable à toutes les autorités qui relèvent de sa juridiction au point de vue de l’annulation, soit aux autorités juridictionnelles de toute nature, soit même aux autorités de l’administration active (Cf, arr. c 9 juin 1893, Thorrand). Il faut qu’on sache bien que, lorsque un acte ou un jugement a été annulé par le Conseil d’Etat pour violation de la loi, cet acte ne peut être recommencé immédiatement dans les mêmes conditions, ce jugement ne peut être reproduit dans l’instance avec les moyens de droit qui ont été condamnés, sous peine d’une annulation qui, cette fois,
l’article 5 de son dispositif, que les parties sont renvoyées devant la Cour, pour les comptes être jugés « conformément aux dispositions de la présente décision ». Nous attachons une grande importance à la décision que le Conseil d’Etat rendra dans l’affaire actuelle, car elle aura une portée générale et la théorie en sera applicable à toutes les autorités qui relèvent de sa juridiction au point de vue de l’annulation, soit aux autorités juridictionnelles de toute nature, soit même aux autorités de l’administration active (Cf, arr. c 9 juin 1893, Thorrand). Il faut qu’on sache bien que, lorsque un acte ou un jugement a été annulé par le Conseil d’Etat pour violation de la loi, cet acte ne peut être recommencé immédiatement dans les mêmes conditions, ce jugement ne peut être reproduit dans l’instance avec les moyens de droit qui ont été condamnés, sous peine d’une annulation qui, cette fois, sera exclusivement fondée sur la violation de la chose jugée, en droit. C’est bien dans cet esprit qu’a statué un décret sur conflit du 8 avril 1852 (commune des Lattes), à l’égard d’un préfet qui avait élevé à nouveau un arrêté de conflit dans une instance où le conflit avait été précédemment annulé. Pour tous ces motifs, nous concluons à l’annulation de l’arrêt de la Cour des comptes pour excès de pouvoir. Une fois l’annulation de l’arrêt de la cour prononcée, vous aurez à examiner encore deux questions : y a-t-il lieu à nouveau renvoi devant la cour ? Y a-t-il lieu de statuer sur les conclusions du sieur Botta tendant au remboursement des sommes litigieuses? Nous estimons qu’il n’y a pas lieu à renvoi : en effet, nous savons aujourd'hui par l’arrêt de la cour lui-même que le sieur Botta a reversé les 133 fr. 74 mis à sa charge et que la cour a rendu, après ce versement, un arrêt de quitus devenu définitif. Il n’y a donc plus rien à juger, en ce qui concerne le compte du comptable et, dès lors, il suffit de prononcer la cassation sans renvoi. Le sieur Botta est évidemment en droit,