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par une caisse publique, c’est-à-dire qu’elle se substituerait à l’administration active ou au juge du contrat dans l’appréciation des droits des personnes publiques ou de leurs obligations. C’est cet empiétement que la loi de 1807 a entendu prévenir par son article 18; et toujours, le ministre des Finances, le ministre de l’Intérieur et le Conseil d’Etat ont tenu la main à ce que la Cour ne pût exercer aucune juridiction indirecte sur les ordonnateurs. (Voir : les arrêts bien connus du Conseil d’Etat des 8 septembre 1839 et 22 mars 1841. Voir aussi Laferrière, Traité de la juridiction administrative, tome II p. 406.) Dans l’espèce, pour rejeter du compte du sieur Botta le montant des remises proportionnelles qu’il a touchées, la Cour prétend qu’il n’avait pas droit, comme receveur municipal, à être rémunéré par des remises des versements qu’il se faisait à lui-même au nom de la commune pour le compte de l’Etat ou du département dont il était le comptable en recettes; elle conteste le montant du traitement auquel il a droit comme receveur municipal, ou, si l’on préfère, le mode de calcul de ce traitement. La question serait donc la même pour un fonctionnaire quelconque : la circonstance que Botta est à la fois l’agent dont le traitement est contesté et le comptable qui l’a payé, ne change pas la nature du débat, car Botta ne s’est attribué les remises qu’après un ordonnancement régulier effectué par l’ordonnateur compétent, comme s’il s’était agi d’un autre agent payé par lui sur le vu de cet ordonnancement. Or, il ne s’agit de la violation d’aucune règle de comptabilité, d’aucune erreur dans les diverses opérations qui ont accompagné l’ordonnancement ou le paiement. La commune et l’administration supérieure ont entendu payer à l’agent le montant du traitement auquel il avait droit; ils ont estimé, conformément à la pratique toujours suivie, que les remises faisaient partie de ce traitement dû; l’ordonnancement a été fait régulièrement par l’autorité compétente pour assurer ce paiement, et le mandat a été accompagné des pièces justificatives prescrites. La Cour des comptes ne peut rejeter un paiement effectué dans ces
que Botta est à la fois l’agent dont le traitement est contesté et le comptable qui l’a payé, ne change pas la nature du débat, car Botta ne s’est attribué les remises qu’après un ordonnancement régulier effectué par l’ordonnateur compétent, comme s’il s’était agi d’un autre agent payé par lui sur le vu de cet ordonnancement. Or, il ne s’agit de la violation d’aucune règle de comptabilité, d’aucune erreur dans les diverses opérations qui ont accompagné l’ordonnancement ou le paiement. La commune et l’administration supérieure ont entendu payer à l’agent le montant du traitement auquel il avait droit; ils ont estimé, conformément à la pratique toujours suivie, que les remises faisaient partie de ce traitement dû; l’ordonnancement a été fait régulièrement par l’autorité compétente pour assurer ce paiement, et le mandat a été accompagné des pièces justificatives prescrites. La Cour des comptes ne peut rejeter un paiement effectué dans ces conditions sans se substituer à l’ordonnateur et à l’administration active, et sans, par conséquent, sortir de ses attributions telles qu’elles sont déterminées par la loi du 16 septembre 1807. C’est dans des circonstances analogues que le Conseil d’Etat a prononcé autrefois l’annulation d’un arrêt de la Cour des comptes, qui avait refusé d’admettre la validité du paiement de remises proportionnelles régulièrement ordonnancées en faveur de comptables de l’administration de l’enregistrement et des domaines sur des matières d’or et d’argent reçues par eux pour le compte du gouvernement (arrêt du Conseil d’Etat du 3 janvier 1815, Astoud et autres; que cet arrêt n’est pas inséré au Recueil des arrêts du Conseil; il a été publié à sa date dans le Journal du Palais, jurisprudence administrative, tome II, p. 69.) « Considérant qu’il est reconnu par le ministre des Finances que les remises allouées aux sieurs Astoud, Mallié et Taitarin, pour les recettes qu’ils ont faites des matières d’or et d’argent, soit en nature, soit en récépissé de l’hôtel des monnaies, ont été autorisées par le ministre, qui est le seul ordonnateur en cette partie; « Considérant qu’aux termes de l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807 sur l’organisation de
avait refusé d’admettre la validité du paiement de remises proportionnelles régulièrement ordonnancées en faveur de comptables de l’administration de l’enregistrement et des domaines sur des matières d’or et d’argent reçues par eux pour le compte du gouvernement (arrêt du Conseil d’Etat du 3 janvier 1815, Astoud et autres; que cet arrêt n’est pas inséré au Recueil des arrêts du Conseil; il a été publié à sa date dans le Journal du Palais, jurisprudence administrative, tome II, p. 69.) « Considérant qu’il est reconnu par le ministre des Finances que les remises allouées aux sieurs Astoud, Mallié et Taitarin, pour les recettes qu’ils ont faites des matières d’or et d’argent, soit en nature, soit en récépissé de l’hôtel des monnaies, ont été autorisées par le ministre, qui est le seul ordonnateur en cette partie; « Considérant qu’aux termes de l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807 sur l’organisation de la Cour des comptes, cette Cour ne peut s’attribuer aucune juridiction, ni sur l’ordonnateur, ni sur ses ordonnances; d’où il suit qu’en refusant d’allouer dans le compte de l’administration des domaines les remises accordées aux receveurs des matières d’or et d’argent sans l’autorisation du ministre des Finances, elle a violé la disposition dudit article. » Nous pensons, en conséquence, que par application de ces principes, le Conseil d’Etat aurait pu, en 1902, annuler le premier arrêt de la Cour des comptes pour incompétence et qu’il pourrait évidemment aujourd’hui annuler, pour ce même motif, le nouvel arrêt qui lui est déféré. Mais le troisième moyen, celui tiré de l’excès de pouvoir, nous paraît devoir être préféré à tous autres, car il y a là une grave question de droit public engagée qu’il est absolument nécessaire de résoudre et que nous devons examiner avec tout le soin quelle mérite. Troisième moyen. — Excès de pouvoir. La Cour des comptes, après annulation d’un de ses arrêts par le Conseil d’Etat pour violation de la loi, peut-elle, sur le renvoi ordonné par le Conseil, statuer dans la même affaire contrairement au droit à l’arrêt du Conseil d’Etat? Le seul texte législatif, en la matière
la disposition dudit article. » Nous pensons, en conséquence, que par application de ces principes, le Conseil d’Etat aurait pu, en 1902, annuler le premier arrêt de la Cour des comptes pour incompétence et qu’il pourrait évidemment aujourd’hui annuler, pour ce même motif, le nouvel arrêt qui lui est déféré. Mais le troisième moyen, celui tiré de l’excès de pouvoir, nous paraît devoir être préféré à tous autres, car il y a là une grave question de droit public engagée qu’il est absolument nécessaire de résoudre et que nous devons examiner avec tout le soin quelle mérite. Troisième moyen. — Excès de pouvoir. La Cour des comptes, après annulation d’un de ses arrêts par le Conseil d’Etat pour violation de la loi, peut-elle, sur le renvoi ordonné par le Conseil, statuer dans la même affaire contrairement au droit à l’arrêt du Conseil d’Etat? Le seul texte législatif, en la matière est l’article 17 de la loi du 16 septembre 1807, loi organique de la Cour des comptes. Cet article porte seulement que les arrêts de la Cour des comptes peuvent être cassés par le Conseil d’Etat statuant au contentieux pour violation des formes ou de la loi; il ne contient rien sur la procédure ultérieure. Une ordonnance du 4 septembre 1819 dispose que, lorsque après cassation le jugement du fond aura été renvoyé à la Cour, l’affaire sera portée devant l’une des chambres qui n’en ont pas connu et que les conseillers de la nouvelle chambre qui en auraient connu précédemment devront s’abstenir. Il importe de bien préciser la question que vous avez à trancher, en la dégageant de toutes celles sur lesquelles il ne saurait y avoir de contestation. Il est bien entendu que le Conseil d’État ne statue qu’en droit, comme juge de cassation, et ne juge pas le fond ; que, dès lors, il ne saurait y avoir chose jugée sur le fond et que la Cour des comptes, dans le jugement du compte dont elle est saisie par renvoi, a toute liberté d’appréciation, tant sur les faits de toute nature que sur les moyens de droit
rien sur la procédure ultérieure. Une ordonnance du 4 septembre 1819 dispose que, lorsque après cassation le jugement du fond aura été renvoyé à la Cour, l’affaire sera portée devant l’une des chambres qui n’en ont pas connu et que les conseillers de la nouvelle chambre qui en auraient connu précédemment devront s’abstenir. Il importe de bien préciser la question que vous avez à trancher, en la dégageant de toutes celles sur lesquelles il ne saurait y avoir de contestation. Il est bien entendu que le Conseil d’État ne statue qu’en droit, comme juge de cassation, et ne juge pas le fond ; que, dès lors, il ne saurait y avoir chose jugée sur le fond et que la Cour des comptes, dans le jugement du compte dont elle est saisie par renvoi, a toute liberté d’appréciation, tant sur les faits de toute nature que sur les moyens de droit autres que ceux examinés par le Conseil d’État. Il est hors de doute également que la décision du Conseil d’État n’a qu’une valeur juridictionnelle et non réglementaire ; qu’elle est, dès lors, limitée à l’espèce. Enfin, il est reconnu que le Conseil d’État peut casser sans renvoi, s’il ne reste plus rien à juger, par exemple dans le cas d’annulation pour incompétence. Ce que vous avez à vous demander à propos de l’affaire actuelle, c’est si la Cour des comptes, lorsque le Conseil d’État a annulé son arrêt pour violation de la loi et lui a renvoyé le jugement du fond, peut, sur le point de droit jugé par le Conseil d’État, statuer contrairement à la doctrine du juge de cassation et interpréter la loi autrement que lui, ou si, au contraire, elle est tenue de se conformer, sur le point de droit, à la décision du juge supérieur, si, en un mot, il y a chose jugée en droit, dans l’instance, comme cela a lieu pour la seconde cour de renvoi après arrêt des chambres réunies de la Cour de cassation. Il faut bien se rendre compte des conséquences qu’entraîne l’une ou l’autre solution. Si la Cour des comptes
plus rien à juger, par exemple dans le cas d’annulation pour incompétence. Ce que vous avez à vous demander à propos de l’affaire actuelle, c’est si la Cour des comptes, lorsque le Conseil d’État a annulé son arrêt pour violation de la loi et lui a renvoyé le jugement du fond, peut, sur le point de droit jugé par le Conseil d’État, statuer contrairement à la doctrine du juge de cassation et interpréter la loi autrement que lui, ou si, au contraire, elle est tenue de se conformer, sur le point de droit, à la décision du juge supérieur, si, en un mot, il y a chose jugée en droit, dans l’instance, comme cela a lieu pour la seconde cour de renvoi après arrêt des chambres réunies de la Cour de cassation. Il faut bien se rendre compte des conséquences qu’entraîne l’une ou l’autre solution. Si la Cour des comptes a le droit de statuer contrairement à la doctrine de l’arrêt de cassation rendu par le Conseil d’État, le débat peut s’éterniser, puisqu’il n’y a pas de procédure à deux degrés prévue comme pour la Cour de cassation (une pareille procédure serait, d’ailleurs, incompatible avec l’organisation de la juridiction administrative supérieure qui ne comporte pas plusieurs chambres). Si le Conseil d’État annule une seconde fois, la Cour des comptes pourra ne pas avoir son opinion modifiée par la nouvelle argumentation du juge de cassation et la discussion juridique risquera de se perpétuer, puisque, légalement, chaque fois, la Cour des comptes pourra affirmer à nouveau l’interprétation condamnée par le Conseil d’État et ne fera ainsi qu’user de son droit. Si, au contraire, la Cour des comptes est tenue de se conformer sur le point de droit à l’arrêt du Conseil d’État, elle commet, en cas de résistance, un véritable excès de pouvoir au sens judiciaire du mot. Le Conseil d’État n’aura donc plus à juger à nouveau la question de droit, il devra annuler l’arrêt de la Cour pour excès de pouvoir, pour violation de la chose jugée en droit, comme le ferait la Cour de cassation à l’égard d’une troisième
supérieure qui ne comporte pas plusieurs chambres). Si le Conseil d’État annule une seconde fois, la Cour des comptes pourra ne pas avoir son opinion modifiée par la nouvelle argumentation du juge de cassation et la discussion juridique risquera de se perpétuer, puisque, légalement, chaque fois, la Cour des comptes pourra affirmer à nouveau l’interprétation condamnée par le Conseil d’État et ne fera ainsi qu’user de son droit. Si, au contraire, la Cour des comptes est tenue de se conformer sur le point de droit à l’arrêt du Conseil d’État, elle commet, en cas de résistance, un véritable excès de pouvoir au sens judiciaire du mot. Le Conseil d’État n’aura donc plus à juger à nouveau la question de droit, il devra annuler l’arrêt de la Cour pour excès de pouvoir, pour violation de la chose jugée en droit, comme le ferait la Cour de cassation à l’égard d’une troisième cour de renvoi qui ne se conformerait pas à l’arrêt des chambres réunies (Cf. cass. cr. 7 juillet 1847 et les conclusions du procureur général Dupin, D. P. 1847.1.267). Cette sanction est absolument suffisante : la crainte de voir la controverse juridique se perpétuer ne peut exister que dans le cas où cette controverse est légalement possible et où la juridiction subordonnée peut espérer convaincre la juridiction supérieure. Si ce droit n’existe pas, la juridiction de renvoi n’aura qu’à se soumettre, ainsi que cela a lieu devant l’autorité judiciaire, et n’aura pas la tentation de continuer une discussion qu’elle saura n’être plus en son pouvoir. Il y a donc un grand intérêt à rechercher quels sont les pouvoirs respectifs de la Cour des comptes et du Conseil d’État sur ce terrain ; la question se pose aujourd’hui pour la première fois, la Cour des comptes s’étant toujours jusqu’ici, conformée aux décisions d’annulation du Conseil d’État. Dans le sens de la liberté entière de la Cour des comptes, statuant comme juridiction de renvoi, on peut faire valoir plusieurs considérations. C’est d’abord le texte de l’ordonnance du 1er septembre 1819 : si l’on renvoie à une autre chambre que celle qui a
cas où cette controverse est légalement possible et où la juridiction subordonnée peut espérer convaincre la juridiction supérieure. Si ce droit n’existe pas, la juridiction de renvoi n’aura qu’à se soumettre, ainsi que cela a lieu devant l’autorité judiciaire, et n’aura pas la tentation de continuer une discussion qu’elle saura n’être plus en son pouvoir. Il y a donc un grand intérêt à rechercher quels sont les pouvoirs respectifs de la Cour des comptes et du Conseil d’État sur ce terrain ; la question se pose aujourd’hui pour la première fois, la Cour des comptes s’étant toujours jusqu’ici, conformée aux décisions d’annulation du Conseil d’État. Dans le sens de la liberté entière de la Cour des comptes, statuant comme juridiction de renvoi, on peut faire valoir plusieurs considérations. C’est d’abord le texte de l’ordonnance du 1er septembre 1819 : si l’on renvoie à une autre chambre que celle qui a connu de l’affaire, c’est donc, peut-on dire, que l’on craint un arrêt semblable au premier, c’est donc qu’on admet la possibilité d’un tel arrêt ; le gouvernement en 1819 n’eût pas eu besoin d’édicter une pareille disposition, si la Cour eût été liée par l’arrêt du Conseil d’État. C’est ensuite l’argument tiré de ce qu’il a fallu un texte, devant l’autorité judiciaire, pour conférer à la Cour de cassation le pouvoir d’imposer son interprétation doctrinale à la juridiction de renvoi : ce texte, c’est la loi du 1er avril 1837. Avant cette époque, les tribunaux n’étaient pas liés par la doctrine de la Cour de cassation, même statuant toutes chambres réunies ; tel était notamment le cas en 1807, au moment où était promulguée la loi organique de la Cour des comptes. Le droit en vigueur en ce moment n’impliquait donc nullement pour le juge de cassation le pouvoir d’imposer son interprétation de la loi, et on ne peut, dès lors, en l’absence d’un texte spécial, faire déduire ce pouvoir, au profit du Conseil d’État, de la seule loi du 16 septembre 1807, alors qu’elle se borne à lui attribuer le rôle de juge de cassation. Nous allons essayer de
l’argument tiré de ce qu’il a fallu un texte, devant l’autorité judiciaire, pour conférer à la Cour de cassation le pouvoir d’imposer son interprétation doctrinale à la juridiction de renvoi : ce texte, c’est la loi du 1er avril 1837. Avant cette époque, les tribunaux n’étaient pas liés par la doctrine de la Cour de cassation, même statuant toutes chambres réunies ; tel était notamment le cas en 1807, au moment où était promulguée la loi organique de la Cour des comptes. Le droit en vigueur en ce moment n’impliquait donc nullement pour le juge de cassation le pouvoir d’imposer son interprétation de la loi, et on ne peut, dès lors, en l’absence d’un texte spécial, faire déduire ce pouvoir, au profit du Conseil d’État, de la seule loi du 16 septembre 1807, alors qu’elle se borne à lui attribuer le rôle de juge de cassation. Nous allons essayer de vous démontrer pourquoi cette argumentation doit être absolument écartée. I. Nous n’insisterons pas longuement sur le raisonnement tiré de l’ordonnance du 1er septembre 1819. D’abord, cette ordonnance est un décret simple qui n’aurait pu, même si elle en avait eu l’intention, modifier les pouvoirs conférés au Conseil d’État et à la cour des comptes par la loi du 16 septembre 1807. Ensuite, le renvoi à une autre chambre n’implique nullement que la juridiction de renvoi soit absolument libre : cette procédure se justifie très suffisamment par la crainte que les mêmes juges, s’ils étaient appelés à statuer, ne soient tentés de chercher dans des appréciations de fait le moyen d’éviter de se soumettre à la doctrine de droit qui leur est imposée ; cet inconvénient a été souvent constaté dans l’application des règles de la procédure allemande renvoyant après cassation devant le même juge, avec obligation de se conformer à la thèse de droit de l’arrêt de cassation. Dailleurs, en France, après la seconde cassation, le renvoi a lieu devant une cour différente, bien que cette dernière soit liée en droit par la décision des chambres réunies. L’argument est donc sans valeur. Ajoutons enfin que l’esprit dans lequel a été
la cour des comptes par la loi du 16 septembre 1807. Ensuite, le renvoi à une autre chambre n’implique nullement que la juridiction de renvoi soit absolument libre : cette procédure se justifie très suffisamment par la crainte que les mêmes juges, s’ils étaient appelés à statuer, ne soient tentés de chercher dans des appréciations de fait le moyen d’éviter de se soumettre à la doctrine de droit qui leur est imposée ; cet inconvénient a été souvent constaté dans l’application des règles de la procédure allemande renvoyant après cassation devant le même juge, avec obligation de se conformer à la thèse de droit de l’arrêt de cassation. Dailleurs, en France, après la seconde cassation, le renvoi a lieu devant une cour différente, bien que cette dernière soit liée en droit par la décision des chambres réunies. L’argument est donc sans valeur. Ajoutons enfin que l’esprit dans lequel a été rédigée l’ordonnance du 1er septembre 1819 ne saurait faire doute quand on la rapproche du texte de l’ordonnance rendue au contentieux le 28 juillet précédent, annulant un arrêt de la Cour des comptes dans des termes que nous mettrons sous vos yeux tout à l’heure et qui ne laissent place pour aucune hésitation. II. Un texte formel est-il nécessaire, en principe, pour que la juridiction de dernier ressort soit tenue de se soumettre à l’autorité de la chose jugée en droit par le juge de cassation ? Nous ne le pensons pas. La règle qui nous semble, a priori, dominer toute organisation ou toute hiérarchie judiciaire, c’est que « les procès doivent être jugés ». Il faut que la lice judiciaire soit, à un moment donné, définitivement fermée, et que le litige soit tranché en fait et en droit. Si la juridiction souveraine peut juger le fond, comme autrefois le Conseil du roi dans ses arrêts d’évocation, ou la Chambre des lords, en Angleterre, il n’y a pas de difficulté. Si, au contraire, on admet l’existence d’une juridiction de cassation, qui est chargée de donner une interprétation purement doctrinale de la loi, dégagée de la contingence des faits, le litige
pour aucune hésitation. II. Un texte formel est-il nécessaire, en principe, pour que la juridiction de dernier ressort soit tenue de se soumettre à l’autorité de la chose jugée en droit par le juge de cassation ? Nous ne le pensons pas. La règle qui nous semble, a priori, dominer toute organisation ou toute hiérarchie judiciaire, c’est que « les procès doivent être jugés ». Il faut que la lice judiciaire soit, à un moment donné, définitivement fermée, et que le litige soit tranché en fait et en droit. Si la juridiction souveraine peut juger le fond, comme autrefois le Conseil du roi dans ses arrêts d’évocation, ou la Chambre des lords, en Angleterre, il n’y a pas de difficulté. Si, au contraire, on admet l’existence d’une juridiction de cassation, qui est chargée de donner une interprétation purement doctrinale de la loi, dégagée de la contingence des faits, le litige n’est pas terminé immédiatement par la décision de cette juridiction souveraine, puisqu’elle ne peut statuer sur le fond ; mais il le sera si la juridiction subordonnée est tenue de faire application aux faits, dont elle seule est juge, des principes de droit posés par le juge de cassation. Admettre que le tribunal de renvoi puisse continuer à statuer en droit pour interpréter la loi dans un sens, et que le tribunal de cassation puisse continuer à annuler pour l’interpréter dans un autre, c’est aboutir à l’anarchie, au déni de justice ; la possibilité de ce conflit perpétuel est contraire à l’ordre public et au droit des justiciables d'être jugés. Si le législateur règle lui-même la question, il pourra édicter les solutions les plus variées et les plus contestables, admettre la prolongation du désaccord entre les diverses juridictions pendant un temps limité, faire fixer l'interprétation de la loi reconnue douteuse par une autorité étrangère à la hiérarchie judiciaire, par le pouvoir législatif, par exemple, etc. Si le législateur n’a pas réglé de procédure spéciale et s’est contenté d’instituer une juridiction de cassation, il nous paraît que le droit conféré à cette juridiction d’annuler, pour violation de la loi, les actes