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de la loi, n’ont pas encore de réglementation sanitaire, malgré que le Comité consultatif d’hygiène publique ait fait adopter par le gouvernement des règlements-modèles destinés à faciliter la mise à exécution des prescriptions de la loi. Dans maintes localités les maires redoutent l’application des réformes, parce qu’ils craignent de retomber dans les difficultés et les procès qui ont été trop souvent la suite des mesures prises sous la législation antérieure. Il est utile qu’ils connaissent leur situation nouvelle, et qu’ils apprécient la limite de leurs droits et l’étendue de leurs obligations. Nous nous proposons donc, dans l’étude qui va suivre, de dégager les principales réformes que contient la loi du 15 février 1902, en ce qui touche les communes rurales et les villes à l’exception de Paris. Donner d’abord un court exposé des changements apportés dans l’organisation locale des services de la santé publique, tel sera l’objet de notre première partie. Dans la seconde nous traiterons de certaines dispositions de la loi qui pourront acquérir un jour une très grande importance, celles qui ont trait aux travaux nécessités par l’insalubrité de tout ou partie d’une commune, celles relatives à la protection des eaux potables, à l’obligation de la vaccination, aux mesures extraordinaires en cas d’épidémie, etc. Dans la troisième partie, nous ferons l’examen critique des règlements sanitaires modèles préparés par le comité consultatif d’hygiène publique pour les villes et les communes rurales, et nous chercherons alors, au cours de l’examen des diverses mesures proposées à l’agrément des municipalités, à déterminer, autant que le permet cette matière à la fois délicate et compliquée, quelle était avant la loi de 1902 et quelle doit être, en exécution de cette loi, l’étendue des pouvoirs des maires sur l’hygiène et la salubrité. Nous terminerons (IV e partie) par l’exposé succinct des sanctions instituées pour assurer l’application de la réforme. PREMIÈRE PARTIE Modifications apportées par la loi du 15 FÉVRIER 1902 DANS L’ORGANISATION LOCALE DES SERVICES DE LA SANTÉ PUBLIQUE. I. Obligation imposée au maire de faire un règlement sanitaire. Avis du conseil municipal. Autorisation préfectorale. — Les principes, inscrits aux articles 1 et 2
mesures extraordinaires en cas d’épidémie, etc. Dans la troisième partie, nous ferons l’examen critique des règlements sanitaires modèles préparés par le comité consultatif d’hygiène publique pour les villes et les communes rurales, et nous chercherons alors, au cours de l’examen des diverses mesures proposées à l’agrément des municipalités, à déterminer, autant que le permet cette matière à la fois délicate et compliquée, quelle était avant la loi de 1902 et quelle doit être, en exécution de cette loi, l’étendue des pouvoirs des maires sur l’hygiène et la salubrité. Nous terminerons (IV e partie) par l’exposé succinct des sanctions instituées pour assurer l’application de la réforme. PREMIÈRE PARTIE Modifications apportées par la loi du 15 FÉVRIER 1902 DANS L’ORGANISATION LOCALE DES SERVICES DE LA SANTÉ PUBLIQUE. I. Obligation imposée au maire de faire un règlement sanitaire. Avis du conseil municipal. Autorisation préfectorale. — Les principes, inscrits aux articles 1 et 2 de la loi nouvelle, ajoutent quelque chose à la loi du 5 avril 1884 et modifient certaines de ces dispositions. L’article 91 de la loi de 1884 dit que « le maire est chargé, sous la surveillance de l’administration supérieure, de la police municipale, de la police rurale, et de l’exécution des actes qui y sont relatifs. » L’article 97 : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° l’interdiction... de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ;... 6° le soin de prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, en provoquant, s’il y a lieu, l’intervention de l’Administration supérieure. » Par application de ces textes, qui reproduisent en termes à peu près semblables, les prescriptions des lois de la Révolution (l’article 50 de la loi des 14-22 décembre 1789 et l’article 3 de la loi des 16-24 août 1790), il appartenait au maire de prendre sur ces matières des arrêtés, temporaires ou
l’exécution des actes qui y sont relatifs. » L’article 97 : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° l’interdiction... de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ;... 6° le soin de prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, en provoquant, s’il y a lieu, l’intervention de l’Administration supérieure. » Par application de ces textes, qui reproduisent en termes à peu près semblables, les prescriptions des lois de la Révolution (l’article 50 de la loi des 14-22 décembre 1789 et l’article 3 de la loi des 16-24 août 1790), il appartenait au maire de prendre sur ces matières des arrêtés, temporaires ou permanents, mais il n’était pas contraint de le faire. S’il agissait, c’était de sa propre autorité, sans être tenu de demander l’avis du conseil municipal. Le préfet, à qui ses arrêtés devaient être transmis (art. 95 de la loi de 1884), pouvait les annuler ou en suspendre l’exécution, mais il n’avait ni le droit d’en réformer les prescriptions ni le pouvoir d’approbation. Ainsi, à l’égard de ces actes du maire, justement qualifiés actes de législation secondaire, l’autorité préfectorale était limitée au droit de veto, moyen trop absolu pour avoir de bons effets dans le courant de la vie administrative. D’ailleurs si, en principe, le maire a eu sur ces matières des pouvoirs aussi absolus, la généralité et l’imprécision des termes de la loi ont été cause que son autorité n’a jamais pu s’exercer entièrement parce que le Conseil d’État et la Cour de cassation, se fondant sur cette imprécision même, ont toujours porté au premier rang, et marqué une préférence sensible pour le principe de la liberté individuelle et l’inviolabilité du droit de propriété, qui s’accordent souvent mal, il faut le reconnaître, avec l’exercice forcément arbitraire du droit de police municipale. Ainsi, il était de jurisprudence constante, jusqu’ici, que si
n’avait ni le droit d’en réformer les prescriptions ni le pouvoir d’approbation. Ainsi, à l’égard de ces actes du maire, justement qualifiés actes de législation secondaire, l’autorité préfectorale était limitée au droit de veto, moyen trop absolu pour avoir de bons effets dans le courant de la vie administrative. D’ailleurs si, en principe, le maire a eu sur ces matières des pouvoirs aussi absolus, la généralité et l’imprécision des termes de la loi ont été cause que son autorité n’a jamais pu s’exercer entièrement parce que le Conseil d’État et la Cour de cassation, se fondant sur cette imprécision même, ont toujours porté au premier rang, et marqué une préférence sensible pour le principe de la liberté individuelle et l’inviolabilité du droit de propriété, qui s’accordent souvent mal, il faut le reconnaître, avec l’exercice forcément arbitraire du droit de police municipale. Ainsi, il était de jurisprudence constante, jusqu’ici, que si le maire avait le pouvoir d’obliger les habitants de la commune à faire cesser l’insalubrité de leurs habitations, ou à prendre des mesures contre la propagation d’une maladie contagieuse, il ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs, les contraindre, dans ce but, à accomplir des travaux ou à prendre des mesures nettement déterminées, à l’exclusion de toute autre. Il pouvait ordonner la fin, mais non les moyens, exiger qu’on atteignît le but, mais non prescrire qu’on prît obligatoirement tel chemin pour y parvenir (Cass. Roux, 27 juin 1879, Sirey, 1880, I. 90). Dans l’importante affaire du tout à l’égout (aff. Gay, 13 mai 1898), le Conseil d’État a décidé qu’il y avait excès de pouvoir dans un arrêté fixant uniformément le nombre des cabinets de dégainage dans chaque maison, imposant l’usage de l’eau de la ville à ceux qui en ont d’autres à leur disposition ; ordonnant le comblement des fosses après leur désinfection, et subordonnant l’emploi de la fonte pour les tuyaux d’évacuation et les siphons à l’autorisation de l’administration. Dans une affaire de même nature (C. d’État, Auffray, 16 décembre 1898), il a été décidé qu’une loi était nécessaire pour imposer aux propriétaires l’écoulement à l’égout de leurs matières
nettement déterminées, à l’exclusion de toute autre. Il pouvait ordonner la fin, mais non les moyens, exiger qu’on atteignît le but, mais non prescrire qu’on prît obligatoirement tel chemin pour y parvenir (Cass. Roux, 27 juin 1879, Sirey, 1880, I. 90). Dans l’importante affaire du tout à l’égout (aff. Gay, 13 mai 1898), le Conseil d’État a décidé qu’il y avait excès de pouvoir dans un arrêté fixant uniformément le nombre des cabinets de dégainage dans chaque maison, imposant l’usage de l’eau de la ville à ceux qui en ont d’autres à leur disposition ; ordonnant le comblement des fosses après leur désinfection, et subordonnant l’emploi de la fonte pour les tuyaux d’évacuation et les siphons à l’autorisation de l’administration. Dans une affaire de même nature (C. d’État, Auffray, 16 décembre 1898), il a été décidé qu’une loi était nécessaire pour imposer aux propriétaires l’écoulement à l’égout de leurs matières de vidanges. Et à propos d’une affaire d’ordre voisin, la Cour de cassation a jugé (aff. Dujardin, 22 juin 1900, Sirey, 1901, I. 377) que s’il appartient au maire de prendre des mesures propres à faire disparaître des causes d’insalubrité dans les logements privés, il ne le peut faire qu’à la condition que ces causes soient de nature à nuire non seulement aux locataires de la maison, mais à l’ensemble des habitants de la commune. Ces exemples, pris de-ci de-là dans la grande quantité des décisions judiciaires qui concernent l’hygiène publique, montrent de prime abord quelles difficultés et quelles résistances se sont rencontrées jusqu’ici pour l’exercice des droits de police des maires. On a pu dire avec trop de raison : « Le maire a, en principe, tout pouvoir pour faire cesser ou prévenir les épidémies, mais il n’est pas juge des moyens qui permettent d’atteindre ce but. Il a le droit d’ordonner l’assainissement et la désinfection d’une maison ravagée par la variole ; mais s’il a le malheur de prescrire le badigeonnage à la chaux des murs intérieurs, il porte atteinte au droit de propriété, et la décision est annulée, parce que le propriétaire doit être laissé absolument libre
la condition que ces causes soient de nature à nuire non seulement aux locataires de la maison, mais à l’ensemble des habitants de la commune. Ces exemples, pris de-ci de-là dans la grande quantité des décisions judiciaires qui concernent l’hygiène publique, montrent de prime abord quelles difficultés et quelles résistances se sont rencontrées jusqu’ici pour l’exercice des droits de police des maires. On a pu dire avec trop de raison : « Le maire a, en principe, tout pouvoir pour faire cesser ou prévenir les épidémies, mais il n’est pas juge des moyens qui permettent d’atteindre ce but. Il a le droit d’ordonner l’assainissement et la désinfection d’une maison ravagée par la variole ; mais s’il a le malheur de prescrire le badigeonnage à la chaux des murs intérieurs, il porte atteinte au droit de propriété, et la décision est annulée, parce que le propriétaire doit être laissé absolument libre de choisir tout autre moyen qui lui plaît d’assainir ou de désinfecter. S’il choisit de préférence un moyen aussi inepte que de brûler un peu de sucre sur une pelle chaude, il faudra que le maire recommence à rédiger un deuxième et peut-être un troisième arrêté, jusqu’à ce que la désinfection lui paraisse vraiment réalisée, et cela, selon qu’on retarde de deux ou trois jours l’application des mesures peut permettre l’extension de l’épidémie à toute la maison et causer la mort de plusieurs personnes. » Ainsi les maires, placés entre une législation qui, théoriquement, leur donnait tous les droits, et une jurisprudence qui, en pratique, limitait étroitement l’exercice de leur pouvoir, n’ont pu jusqu’ici, dans la plupart des localités, ordonner les mesures d’hygiène et de salubrité que les agglomérations d’habitants rendent normalement nécessaires. L'article 1er de la loi de 1902 modifie, sans aucun doute, cette situation puisqu’il impose aux maires de déterminer les précautions à prendre pour prévenir ou faire cesser les maladies épidémiques et spécialement les mesures de désinfection : d’autre part, de déterminer les prescriptions destinées à assurer la salubrité de toutes habitations, notamment les prescriptions relatives à l'alimentation en eau potable ou à l'évacuation des matières usées
désinfection lui paraisse vraiment réalisée, et cela, selon qu’on retarde de deux ou trois jours l’application des mesures peut permettre l’extension de l’épidémie à toute la maison et causer la mort de plusieurs personnes. » Ainsi les maires, placés entre une législation qui, théoriquement, leur donnait tous les droits, et une jurisprudence qui, en pratique, limitait étroitement l’exercice de leur pouvoir, n’ont pu jusqu’ici, dans la plupart des localités, ordonner les mesures d’hygiène et de salubrité que les agglomérations d’habitants rendent normalement nécessaires. L'article 1er de la loi de 1902 modifie, sans aucun doute, cette situation puisqu’il impose aux maires de déterminer les précautions à prendre pour prévenir ou faire cesser les maladies épidémiques et spécialement les mesures de désinfection : d’autre part, de déterminer les prescriptions destinées à assurer la salubrité de toutes habitations, notamment les prescriptions relatives à l'alimentation en eau potable ou à l'évacuation des matières usées (art. 1er). On ne saurait soutenir qu’à présent le maire n’a pas en son pouvoir le droit de déterminer les mesures de prévention ou de réparation à observer en ce qui concerne les maladies déclarées dangereuses après une procédure déterminée par la loi et les principales mesures destinées à assurer la salubrité des habitations. Mais est-ce à dire que le nouveau texte lui a conféré le droit de prescrire ces mesures à l’exclusion de toute autre, et de poursuivre utilement devant le tribunal de simple police tout habitant qui, pour obéir au vœu de la loi, aurait employé d’autres moyens que ceux prescrits par son arrêté sanitaire? Nous ne pourrions admettre tout au moins le principe d’une pareille extension des pouvoirs municipaux, mais hâtons-nous de dire que la loi de 1902 contient un grand nombre de prescriptions nettes et impératives, pour l’application desquelles il a été fait les modèles de règlements sanitaires dont nous étudierons plus loin (IIIe partie) les dispositions principales; et qu’ainsi on peut légitimement compter, pour l’avenir, sur une action plus efficace de la part des municipalités qui, n’ayant plus à intervenir dans les circonstances les plus importantes, que pour exécuter des dispositions précises, auront beaucoup moins
la salubrité des habitations. Mais est-ce à dire que le nouveau texte lui a conféré le droit de prescrire ces mesures à l’exclusion de toute autre, et de poursuivre utilement devant le tribunal de simple police tout habitant qui, pour obéir au vœu de la loi, aurait employé d’autres moyens que ceux prescrits par son arrêté sanitaire? Nous ne pourrions admettre tout au moins le principe d’une pareille extension des pouvoirs municipaux, mais hâtons-nous de dire que la loi de 1902 contient un grand nombre de prescriptions nettes et impératives, pour l’application desquelles il a été fait les modèles de règlements sanitaires dont nous étudierons plus loin (IIIe partie) les dispositions principales; et qu’ainsi on peut légitimement compter, pour l’avenir, sur une action plus efficace de la part des municipalités qui, n’ayant plus à intervenir dans les circonstances les plus importantes, que pour exécuter des dispositions précises, auront beaucoup moins à redouter dorénavant de voir discuter devant la Cour de cassation le légalité des procès-verbaux dressés pour contravention à leurs arrêtés, ou de voir déférer ces arrêtés pour excès de pouvoirs devant le Conseil d’État. Les maires ne sont pas seulement dans l’obligation de faire des règlements sanitaires : ils doivent les soumettre à l’avis du conseil municipal (§ 1er de l’art. 1er) puis à l’approbation du préfet (art. 1er % § 2). Le règlement, présenté en projet au terminer, après avis du Conseil municipal et sous forme d’arrêtés municipaux portant règlement sanitaire : « 1° Les précautions à prendre, en exécution de l’art. 97 de la loi du 5 avril 1884, pour prévenir ou faire cesser les maladies transmissibles visées à l’art. 4 de la présente loi, spécialement les mesures de désinfection ou même de destruction des objets à l’usage des malades ou qui ont été souillés par eux, et généralement des objets quelconques pouvant servir de véhicule à la contagion ; « 2° Les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances, des voies privées, closes ou non à leurs extrémités, des logements loués en garni et des autres agglomérations, quelle qu’en soit la
doivent les soumettre à l’avis du conseil municipal (§ 1er de l’art. 1er) puis à l’approbation du préfet (art. 1er % § 2). Le règlement, présenté en projet au terminer, après avis du Conseil municipal et sous forme d’arrêtés municipaux portant règlement sanitaire : « 1° Les précautions à prendre, en exécution de l’art. 97 de la loi du 5 avril 1884, pour prévenir ou faire cesser les maladies transmissibles visées à l’art. 4 de la présente loi, spécialement les mesures de désinfection ou même de destruction des objets à l’usage des malades ou qui ont été souillés par eux, et généralement des objets quelconques pouvant servir de véhicule à la contagion ; « 2° Les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances, des voies privées, closes ou non à leurs extrémités, des logements loués en garni et des autres agglomérations, quelle qu’en soit la nature, notamment les prescriptions relatives à l’alimentation, en eau potable ou à l’évacuation des matières usées. » Le Conseil municipal, peut donc être rejeté ou amendé par lui, mais le maire reste libre de maintenir son texte primitif ou de le modifier dans la mesure qu'il juge utile. Le projet dressé par lui et la délibération du conseil municipal y relative doivent être soumis à l’avis du conseil départemental d’hygiène, puis le préfet, sur l’examen de ces divers documents, arrête sa décision. Dans le cas où une municipalité, se refusant à remplir ses obligations, ne proposerait pas de règlement sanitaire, l’article 2. § 2, dispose qu’il en sera imposé un d’office par arrêté du préfet, le conseil départemental d’hygiène entendu. Le vœu de la loi, touchant le caractère obligatoire du règlement municipal, est donc impératif. II. Syndicat des communes. — La loi de 1902 (art. 2, § 3) permet la constitution d’un syndicat des communes pour l’exécution en commun de mesures sanitaires. La mise en œuvre de cette disposition (dans les conditions de la loi du 22 mars 1890) offre un réel intérêt pour les travaux d’assainissement des cours d’eau, pour l’adduction d’eau potable, pour l’évacuation des matières usées au
dressé par lui et la délibération du conseil municipal y relative doivent être soumis à l’avis du conseil départemental d’hygiène, puis le préfet, sur l’examen de ces divers documents, arrête sa décision. Dans le cas où une municipalité, se refusant à remplir ses obligations, ne proposerait pas de règlement sanitaire, l’article 2. § 2, dispose qu’il en sera imposé un d’office par arrêté du préfet, le conseil départemental d’hygiène entendu. Le vœu de la loi, touchant le caractère obligatoire du règlement municipal, est donc impératif. II. Syndicat des communes. — La loi de 1902 (art. 2, § 3) permet la constitution d’un syndicat des communes pour l’exécution en commun de mesures sanitaires. La mise en œuvre de cette disposition (dans les conditions de la loi du 22 mars 1890) offre un réel intérêt pour les travaux d’assainissement des cours d’eau, pour l’adduction d’eau potable, pour l’évacuation des matières usées au moyen d’égoûts intercommunaux, etc. C’est une heureuse disposition, qui est de nature à profiter utilement à l’assainissement d’une région en même temps qu’elle apportera dans les dépenses l’économie qu’on est en droit d’attendre des travaux exécutés en commun. Dans le même ordre d’idées, nous noterons le paragraphe 1er du même article (1), qui donne au préfet le pouvoir de prendre des arrêtés de salubrité s’appliquant, en cas de besoin, à plusieurs ou même à toutes les communes d’un département, à défaut par les autorités municipales de prendre les mesures nécessitées par des circonstances exceptionnelles. Rien ne fait obstacle, au surplus, à ce que toutes les communes d’un même département s’entendent à priori pour l’adoption d’un règlement sanitaire uniforme : nous savons une région de l’ouest où cette entente s’est récemment produite. Tout ce qui précède contient le germe de réformes importantes et pratiques : obligation pour la commune d’avoir un règlement sanitaire, nécessité pour le maire de prendre l’avis du conseil municipal et l’autorisation du préfet, obligation pour celui-ci de consulter le conseil d’hygiène départemental ; en cas d’inertie ou de mauvais vouloir des municipalités, pouvoir donné à l’autorité préfectorale d’y suppléer en imposant d’office un règlement sanitaire ; faculté
article (1), qui donne au préfet le pouvoir de prendre des arrêtés de salubrité s’appliquant, en cas de besoin, à plusieurs ou même à toutes les communes d’un département, à défaut par les autorités municipales de prendre les mesures nécessitées par des circonstances exceptionnelles. Rien ne fait obstacle, au surplus, à ce que toutes les communes d’un même département s’entendent à priori pour l’adoption d’un règlement sanitaire uniforme : nous savons une région de l’ouest où cette entente s’est récemment produite. Tout ce qui précède contient le germe de réformes importantes et pratiques : obligation pour la commune d’avoir un règlement sanitaire, nécessité pour le maire de prendre l’avis du conseil municipal et l’autorisation du préfet, obligation pour celui-ci de consulter le conseil d’hygiène départemental ; en cas d’inertie ou de mauvais vouloir des municipalités, pouvoir donné à l’autorité préfectorale d’y suppléer en imposant d’office un règlement sanitaire ; faculté pour les communes de se syndiquer pour l’exécution des mesures de salubrité, voilà bien des innovations importantes, au milieu desquelles nous nous plaisons à relever l’obligation imposée au maire de faire collaborer l’assemblée communale à une réglementation qui, précédemment livrée à l’arbitraire d’un seul, était la source d’incessantes difficultés, et qui, dorénavant étudiée et adoptée d’accord entre les élus de la commune, doit acquérir normalement la force qui s’attache aux obligations librement consenties. III. Suppression de la commission des logements insalubres. Réformes apportées dans l’organisation départementale. — L’article 31 de la loi de 1902 abroge la loi du 13 avril 1850, qui avait institué les commissions des logements insalubres tout en subordonnant leur création à l’initiative, à la volonté des conseils municipaux. Dans les communes où existait une commission des logements insalubres, son pouvoir était limité à l’indication « des mesures indispensables d’assainissement des logements et dépendances insalubres mis en location ou occupés par d’autres que le propriétaire, l’usufruitier ou l’usager ». Sur ces indications, le conseil municipal était appelé à se prononcer et à ordonner, si la majorité en décidait, des mesures d’assainissement. Il appartenait donc à la commission compétente d’examiner les locaux désignés comme insalubres, d’indiquer les mesures