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son nom ou bien laissé en blanc, et dans ce dernier cas, le titre passe de mains en mains jusqu'à ce qu'il ait trouvé un possesseur stable. Ainsi, le titre nominatif américain, pouvant légalement circuler avec endossement en blanc du premier titulaire, est en réalité un titre à ordre, pratiquement semblable au titre au porteur, sauf que le risque de pertes ou de vol est très diminué. Mais l'amendement de MM. Auriol et Blum, exigeant expressément le nom de l'endosseur ainsi que celui de l'endossaie, équivaut en réalité à la suppression du titre au porteur. Contre ce système, le Ministre des Finances, entendu par la Commission des finances, le mardi 28 novembre 1922, a présenté les objections les plus catégoriques. Il a fait valoir que « l'amendement tue purement et simplement sans phrase le titre au porteur ». Au point de vue fiscal, il a fait remarquer qu'il serait très difficile de combattre la fraude par l'endossement en blanc est très malaisé de suivre les endossements successifs. Mais surtout il a invoqué l'intérêt du crédit public, qui, selon lui, subirait la plus grave atteinte du fait de la suppression des titres au porteur. Maintien des titres au porteur, mais renforcement des pouvoirs de contrôle du fisc. Deux mesures ont été proposées : 1° le contrôle des banques; 2° le carnet des coupons. A. Contrôle des banques, Dans son projet de budget pour 1923, le Gouvernement avait présenté (articles 6 à 10) un certain nombre de dispositions tendant à renforcer les droits de contrôle et de recherche de l'Administration fiscale. Les banques devaient donner à l'Administration des contributions directes avis de tous les comptes de dépôt et notamment de tous les dépôts de titres, au fur et à mesure de leur constitution. Les banquiers étaient tenus de se faire remettre, par les personnes qui touchent des coupons, un bordereau nominatif détaillé qui serait tenu, sans déplacement, à la disposition des agents des Contributions directes et de l'Enregistrement. Ainsi, l'Administration connaîtrait les éléments de la constitution du portefeuille de chaque contribuable ; elle saurait, s'il a préféré les valeurs françaises ou les
des pouvoirs de contrôle du fisc. Deux mesures ont été proposées : 1° le contrôle des banques; 2° le carnet des coupons. A. Contrôle des banques, Dans son projet de budget pour 1923, le Gouvernement avait présenté (articles 6 à 10) un certain nombre de dispositions tendant à renforcer les droits de contrôle et de recherche de l'Administration fiscale. Les banques devaient donner à l'Administration des contributions directes avis de tous les comptes de dépôt et notamment de tous les dépôts de titres, au fur et à mesure de leur constitution. Les banquiers étaient tenus de se faire remettre, par les personnes qui touchent des coupons, un bordereau nominatif détaillé qui serait tenu, sans déplacement, à la disposition des agents des Contributions directes et de l'Enregistrement. Ainsi, l'Administration connaîtrait les éléments de la constitution du portefeuille de chaque contribuable ; elle saurait, s'il a préféré les valeurs françaises ou les valeurs étrangères, les fonds d'État ou les actions et les obligations des sociétés privées. Ces mesures suscitèrent une émotion considérable. La Commission des finances de la Chambre des députés en proposa et le Gouvernement en accepta très volontiers la disjonction. « Ces mesures, déclarait la Commission des finances, sans ajouter rien d'essentiel aux armes que, dès maintenant, l'Administration fiscale possède pour contrôler la presque totalité des déclarations, présentaient, pour les contribuables, pour les banques et pour l'Administration elle-même, de graves inconvénients. » Pour les contribuables, disait-on, « la composition qualitative de la fortune de chaque contribuable serait mise sous les yeux de l'Administration, alors que la seule chose qui puisse lui importer vraiment, c'est le montant du revenu encaissé annuellement par le contribuable ». Aux établissements de crédit, on imposait une lourde charge supplémentaire de comptabilité et de paperasserie, l'emploi de tout un personnel uniquement consacré à travailler pour le fisc, un accroissement de frais généraux, sans compter de très graves responsabilités. Quant à l'Administration, dont le personnel suffit déjà à peine à la lourde tâche qui lui incombe, il lui aurait fallu se livrer à un immense travail de copie, de centralisation et de recoupement des bordereaux, à tout
rien d'essentiel aux armes que, dès maintenant, l'Administration fiscale possède pour contrôler la presque totalité des déclarations, présentaient, pour les contribuables, pour les banques et pour l'Administration elle-même, de graves inconvénients. » Pour les contribuables, disait-on, « la composition qualitative de la fortune de chaque contribuable serait mise sous les yeux de l'Administration, alors que la seule chose qui puisse lui importer vraiment, c'est le montant du revenu encaissé annuellement par le contribuable ». Aux établissements de crédit, on imposait une lourde charge supplémentaire de comptabilité et de paperasserie, l'emploi de tout un personnel uniquement consacré à travailler pour le fisc, un accroissement de frais généraux, sans compter de très graves responsabilités. Quant à l'Administration, dont le personnel suffit déjà à peine à la lourde tâche qui lui incombe, il lui aurait fallu se livrer à un immense travail de copie, de centralisation et de recoupement des bordereaux, à tout un labeur d'apurement qui compliquerait infiniment sa besogne. Pour toutes ces raisons, concluait le rapporteur, le système des articles 6 à 10 apparut comme inutilement encombrant, formaliste et gênant, sans apporter en réalité à l'Administration, pour le contrôle des déclarations, aucune arme qu'elle ne possédât déjà, soit en vertu de l'article 32 de la loi du 31 juillet 1920, soit en vertu des autres dispositions en vigueur de nos lois fiscales et notamment de l'article 15 de la loi du 25 février 1901 et des articles 1er et suivants de la loi du 18 avril 1918. B. — Le carnet de coupons. Le système du carnet de coupons a été exposé à la Chambre des députés le 13 novembre 1922 par son auteur le rapporteur général de la Commission des finances, M. Bokanowski. Ce système se résume dans les dispositions suivantes : « Art. A. — Toute personne se présentant à une caisse publique ou privée pour toucher des coupons de valeurs mobilières françaises ou étrangères, est tenue de produire un carnet individuel dont le modèle sera ultérieurement fixé par un arrêté ministériel et sur lequel l'établissement payeur a l'obligation d'inscrire la date du paiement et le montant des coupons
l'article 32 de la loi du 31 juillet 1920, soit en vertu des autres dispositions en vigueur de nos lois fiscales et notamment de l'article 15 de la loi du 25 février 1901 et des articles 1er et suivants de la loi du 18 avril 1918. B. — Le carnet de coupons. Le système du carnet de coupons a été exposé à la Chambre des députés le 13 novembre 1922 par son auteur le rapporteur général de la Commission des finances, M. Bokanowski. Ce système se résume dans les dispositions suivantes : « Art. A. — Toute personne se présentant à une caisse publique ou privée pour toucher des coupons de valeurs mobilières françaises ou étrangères, est tenue de produire un carnet individuel dont le modèle sera ultérieurement fixé par un arrêté ministériel et sur lequel l'établissement payeur a l'obligation d'inscrire la date du paiement et le montant des coupons payés. « Le carnet individuel de coupons ne peut être utilisé qu'après avoir été préalablement présenté au contrôleur des contributions directes du lieu du domicile des intéressés et revêtu, par ce fonctionnaire, d'un numéro d'ordre. En cas de changement de domicile, il doit être présenté au contrôleur des contributions directes du nouveau domicile, qui lui attribue un nouveau numéro d'ordre. « En ce qui concerne les personnes n'ayant pas leur domicile en France, le carnet de coupons doit être présenté au contrôleur des contributions directes dans la circonscription duquel se trouve l'établissement payeur. « En cas d'infraction aux prescriptions du premier alinéa du présent article, le détenteur et le payeur des coupons sont respectivement punis d'une amende égale, pour chacun d'eux, au montant des coupons présentés à l'encaissement. L'amende est prononcée et recouvrée comme celle qui a été instituée, en matière d'impôt sur les traitements et salaires, par l'article 29 de la loi du 31 juillet 1917, modifié par l'article 7 de la loi du 31 décembre 1920. « Les carnets de coupons doivent être conservés par leurs titulaires pendant cinq ans au moins à compter de l'année qui suit celle au cours de laquelle les dernières inscriptions auront été
du nouveau domicile, qui lui attribue un nouveau numéro d'ordre. « En ce qui concerne les personnes n'ayant pas leur domicile en France, le carnet de coupons doit être présenté au contrôleur des contributions directes dans la circonscription duquel se trouve l'établissement payeur. « En cas d'infraction aux prescriptions du premier alinéa du présent article, le détenteur et le payeur des coupons sont respectivement punis d'une amende égale, pour chacun d'eux, au montant des coupons présentés à l'encaissement. L'amende est prononcée et recouvrée comme celle qui a été instituée, en matière d'impôt sur les traitements et salaires, par l'article 29 de la loi du 31 juillet 1917, modifié par l'article 7 de la loi du 31 décembre 1920. « Les carnets de coupons doivent être conservés par leurs titulaires pendant cinq ans au moins à compter de l'année qui suit celle au cours de laquelle les dernières inscriptions auront été effectuées. « Ces documents doivent être présentés à toute demande des agents de l'Administration des finances ayant au moins le grade de contrôleur ou d'inspecteur-adjoint. Le refus de communiquer les carnets ainsi que leur destruction avant les délais fixés par l'alinéa qui précède sont constatés par un procès-verbal et soumis aux sanctions édictées par l'article 5 de la loi du 17 avril 1906. B. — Toute personne ayant des titres en dépôt dans un établissement de crédit est tenue de présenter son carnet individuel de coupons, avant le 1er mars de chaque année, à cet établissement, qui doit y porter le montant total des coupons qu'il a encaissés au cours de l'année précédente pour le compte de son client. Faute par l'intéressé d'avoir rempli en temps utile l'obligation à laquelle il est tenu personnellement, l'établissement dépositaire des titres doit faire connaître au directeur des contributions directes, dans le courant du mois de mars de chaque année, le montant total des coupons dont son client a bénéficié au cours de l'année précédente. « Toute infraction, par les établissements de crédit, aux dispositions qui précèdent est punie d'une amende égale au montant des coupons payés. Cette amende est établie et recouvrée comme
aux sanctions édictées par l'article 5 de la loi du 17 avril 1906. B. — Toute personne ayant des titres en dépôt dans un établissement de crédit est tenue de présenter son carnet individuel de coupons, avant le 1er mars de chaque année, à cet établissement, qui doit y porter le montant total des coupons qu'il a encaissés au cours de l'année précédente pour le compte de son client. Faute par l'intéressé d'avoir rempli en temps utile l'obligation à laquelle il est tenu personnellement, l'établissement dépositaire des titres doit faire connaître au directeur des contributions directes, dans le courant du mois de mars de chaque année, le montant total des coupons dont son client a bénéficié au cours de l'année précédente. « Toute infraction, par les établissements de crédit, aux dispositions qui précèdent est punie d'une amende égale au montant des coupons payés. Cette amende est établie et recouvrée comme celle qui est prévue au quatrième alinéa du précédent article. « Art. C. — Les dispositions qui font l'objet des articles B et C s'appliquent au paiement des coupons de toutes valeurs, à l'exception toutefois des intérêts des bons du Trésor et des bons de la Défense nationale. » Pour justifier son système, M. Bokanowski a présenté l'argumentation suivante : « Le système du carnet de coupons, dit-il, est d'une incontestable simplicité. — Le carnet de coupons est un livret sur lequel le porteur de valeurs mobilières doit faire inscrire le montant nominal de tous les coupons qui lui sont payés. Aucune formalité n'apparaît plus simple et plus rapide : le payeur inscrit la somme payée sur le carnet du redevable, comme la Caisse d'épargne inscrit sur le carnet de l'épargnant les sommes qu'il en retire. La simple lecture du carnet fait connaître le montant total du revenu encaissé par le redevable du fait des valeurs mobilières dont il est possesseur. Mais elle ne fait connaître que cela : à la différence des articles 6 à 10 du projet de loi de finances, elle ne révèle pas au fisc la composition du portefeuille du redevable. Elle fait uniquement apparaître ce
justifier son système, M. Bokanowski a présenté l'argumentation suivante : « Le système du carnet de coupons, dit-il, est d'une incontestable simplicité. — Le carnet de coupons est un livret sur lequel le porteur de valeurs mobilières doit faire inscrire le montant nominal de tous les coupons qui lui sont payés. Aucune formalité n'apparaît plus simple et plus rapide : le payeur inscrit la somme payée sur le carnet du redevable, comme la Caisse d'épargne inscrit sur le carnet de l'épargnant les sommes qu'il en retire. La simple lecture du carnet fait connaître le montant total du revenu encaissé par le redevable du fait des valeurs mobilières dont il est possesseur. Mais elle ne fait connaître que cela : à la différence des articles 6 à 10 du projet de loi de finances, elle ne révèle pas au fisc la composition du portefeuille du redevable. Elle fait uniquement apparaître ce que le fisc ne peut ignorer sans que la fraude bénéficie de son ignorance : à savoir, la valeur des coupons détachés et encaissés au cours de l'année. Ainsi, ce système atteint son but, par des moyens simples et économiques, et ne le dépasse pas. Le contribuable n'a pas à se soumettre à d'autres formalités qu'à faire viser une fois son carnet par le directeur des contributions directes de son domicile. Comme une personne ne peut avoir plus d'un domicile légal, elle ne peut avoir qu'un seul carnet de coupons. Le contrôleur des contributions directes ne délivrant le carnet que contre justification du domicile, il sera malaisé de se faire délivrer plusieurs carnets, et ce sera dangereux, car des dispositions pénales pourraient frapper des peines du faux en écritures publiques ceux qui mésuseront du carnet, soit en se faisant ou en tentant de se faire délivrer plusieurs carnets, soit en se servant de noms supposés, etc. Le contribuable, en possession de son carnet, continuera à l'utiliser et sera tenu de le présenter à tout établissement payeur, et tout versement dont il bénéficiera sera porté aussitôt sur ses pages. Dès lors, la fraude deviendra très difficile, sinon impossible, car rien ne
se soumettre à d'autres formalités qu'à faire viser une fois son carnet par le directeur des contributions directes de son domicile. Comme une personne ne peut avoir plus d'un domicile légal, elle ne peut avoir qu'un seul carnet de coupons. Le contrôleur des contributions directes ne délivrant le carnet que contre justification du domicile, il sera malaisé de se faire délivrer plusieurs carnets, et ce sera dangereux, car des dispositions pénales pourraient frapper des peines du faux en écritures publiques ceux qui mésuseront du carnet, soit en se faisant ou en tentant de se faire délivrer plusieurs carnets, soit en se servant de noms supposés, etc. Le contribuable, en possession de son carnet, continuera à l'utiliser et sera tenu de le présenter à tout établissement payeur, et tout versement dont il bénéficiera sera porté aussitôt sur ses pages. Dès lors, la fraude deviendra très difficile, sinon impossible, car rien ne serait plus dangereux pour un contribuable de mauvaise foi que de porter dans ses déclarations pour l'impôt général sur le revenu, au titre du revenu des valeurs mobilières, des déclarations inférieures à celles révélées par le carnet de coupons. Si un moyen très simple de vérification des contributions est ainsi offert aux agents du fisc, ce système donnerait du même coup aux contribuables le titre, la preuve juridique qui leur fait jusqu'à présent défaut, dans les discussions avec l'administration. Plus de controverse irritante, ni d'inquisition. Le carnet de coupons permettra aux redevables d'établir, sans doute possible, la valeur exacte des coupons encaissés par eux. Ainsi, le revenu des valeurs mobilières serait établi avec autant de précision et de certitude que le montant des traitements et salaires l'est déjà par les déclarations des employeurs, le montant des bénéfices agricoles par les procédés forfaitaires établis par la loi, le montant des bénéfices industriels et commerciaux par la comptabilité des redevables. Les abus très graves commis par un grand nombre de redevables seront empêchés, et un pas décisif serait fait pour l'équilibre du budget de 1923. M. Bokanowski, dans le discours qu'il prononçait à la Chambre, le 13 novembre 1922, affirmait que «
offert aux agents du fisc, ce système donnerait du même coup aux contribuables le titre, la preuve juridique qui leur fait jusqu'à présent défaut, dans les discussions avec l'administration. Plus de controverse irritante, ni d'inquisition. Le carnet de coupons permettra aux redevables d'établir, sans doute possible, la valeur exacte des coupons encaissés par eux. Ainsi, le revenu des valeurs mobilières serait établi avec autant de précision et de certitude que le montant des traitements et salaires l'est déjà par les déclarations des employeurs, le montant des bénéfices agricoles par les procédés forfaitaires établis par la loi, le montant des bénéfices industriels et commerciaux par la comptabilité des redevables. Les abus très graves commis par un grand nombre de redevables seront empêchés, et un pas décisif serait fait pour l'équilibre du budget de 1923. M. Bokanowski, dans le discours qu'il prononçait à la Chambre, le 13 novembre 1922, affirmait que « la fraude sur les valeurs mobilières amenait une évasion fiscale, pour l'impôt général sur le revenu, qui ne saurait être chiffrée à moins de 600 millions. Elle frustre, en outre, le fisc d'une somme au moins égale au titre de l'impôt sur les successions. » Un autre avantage du système, d'après son auteur, « est qu'il aurait sa répercussion immédiate sur le prochain budget. En effet, bien que le carnet de coupons n'entre en vigueur, par hypothèse, qu'en 1923, il est bien clair que les redevables de l'impôt général sur le revenu, quand ils établiront, avant le 31 mars prochain, leurs déclarations pour les revenus encaissés en 1922, ne courront pas le risque de faire des déclarations qu'infirmeraient les écritures du carnet au cours de l'année 1923. En faisant apparaître dans sa totalité le revenu de 1922, le carnet de coupons aurait permis également, par application de l'article 112 de la loi du 25 juin 1920, de récupérer pour les cinq années écoulées les sommes dissimulées ou fraudées au fisc ». « D'ailleurs, proposait M. Bokanowski, comme beaucoup de redevables n'ont péché que par ignorance ; comme, notamment, beaucoup de porteurs de rentes sur l'Etat ne savent pas encore que
d'après son auteur, « est qu'il aurait sa répercussion immédiate sur le prochain budget. En effet, bien que le carnet de coupons n'entre en vigueur, par hypothèse, qu'en 1923, il est bien clair que les redevables de l'impôt général sur le revenu, quand ils établiront, avant le 31 mars prochain, leurs déclarations pour les revenus encaissés en 1922, ne courront pas le risque de faire des déclarations qu'infirmeraient les écritures du carnet au cours de l'année 1923. En faisant apparaître dans sa totalité le revenu de 1922, le carnet de coupons aurait permis également, par application de l'article 112 de la loi du 25 juin 1920, de récupérer pour les cinq années écoulées les sommes dissimulées ou fraudées au fisc ». « D'ailleurs, proposait M. Bokanowski, comme beaucoup de redevables n'ont péché que par ignorance ; comme, notamment, beaucoup de porteurs de rentes sur l'Etat ne savent pas encore que leurs rentes, exonérées de l'impôt cédulaire, doivent être déclarées pour l'impôt général sur le revenu, il serait juste et habile d'établir une loi d'amnistie exemptant de toutes pénalités, même fiscales, les porteurs de rentes ou de valeurs quelconques qui, pour les années écoulées, feraient honnêtement le redressement de leurs déclarations, avant le 31 mars 1923. » « Enfin, concluait M. Bokanowski, la répercussion du carnet de coupons sur les droits de succession apparaît avec évidence. Les héritiers n'oseront plus dissimuler et soustraire les valeurs mobilières qu'ils trouveront dans la succession de leur auteur, lorsque le revenu du décédé sera connu du fisc par le carnet de coupons. Quelques-unes des fraudes actuellement les plus courantes, comme celles par le procédé du don manuel, deviendraient si dangereuses, qu'elles se trouveraient du même coup presque taries, au lieu qu'aujourd'hui il est à peu près impossible d'en retrouver la trace. » D'après M. Bokanowski, les avantages résultant du système du carnet des coupons ne seraient pas uniquement d'ordre budgétaire. Ils auraient leur action sur toute la politique financière, et notamment sur la Trésorerie, qui constitue actuellement l'un des problèmes les plus graves des finances françaises. « Il serait possible, en effet, en soustrayant à
avant le 31 mars 1923. » « Enfin, concluait M. Bokanowski, la répercussion du carnet de coupons sur les droits de succession apparaît avec évidence. Les héritiers n'oseront plus dissimuler et soustraire les valeurs mobilières qu'ils trouveront dans la succession de leur auteur, lorsque le revenu du décédé sera connu du fisc par le carnet de coupons. Quelques-unes des fraudes actuellement les plus courantes, comme celles par le procédé du don manuel, deviendraient si dangereuses, qu'elles se trouveraient du même coup presque taries, au lieu qu'aujourd'hui il est à peu près impossible d'en retrouver la trace. » D'après M. Bokanowski, les avantages résultant du système du carnet des coupons ne seraient pas uniquement d'ordre budgétaire. Ils auraient leur action sur toute la politique financière, et notamment sur la Trésorerie, qui constitue actuellement l'un des problèmes les plus graves des finances françaises. « Il serait possible, en effet, en soustrayant à la formalité de l'inscription au carnet de coupons les Bons de la Défense nationale, de leur conserver leur clientèle actuelle, et de leur recruter de nouveaux souscripteurs. », Ce serait une véritable immunité fiscale du type fraude autorisée. M. Bokanowski le dit expressément. « Ces titres à court terme, dit-il, ajouteraient à leurs avantages présents la faveur de pouvoir être acquis sans que leur possession fût révélée à qui que ce soit. Dès lors, il deviendrait possible, sans courir le risque de voir se tarir ou se raréfier les souscriptions, d'abaisser notablement le taux de l'intérêt des Bons de la Défense nationale. Car l'exonération de l'inscription au carnet équivalant à l'exonération de l'impôt général sur le revenu, ce mode de placement offrirait un attrait qu'il serait possible de racheter par une sensible diminution du taux des intérêts. On atténuerait ainsi les difficultés qu'éprouve la Trésorerie du fait d'une dette flottante qui pourrait ne pas se renouveler par les souscriptions nouvelles dans une proportion suffisante pour compenser les remboursements exigés. Du même coup, on trouverait la possibilité d'économiser plusieurs centaines de millions par la réduction du taux de l'intérêt des bons: de 600 à 700 millions, peut-être, dès le prochain exercice.