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État a à choisir entre l'échec d'un emprunt nécessaire et la justice fiscale, on peut adopter la politique du sacrifice de la justice à la nécessité politique. Mais aux États-Unis, nous étions loin d'être dans cette situation. C'était pour nous uniquement une question d'opportunité relative ; obtenir un avantage immédiat au prix d'une inégalité fiscale de longue durée, ce fut, nous le maintenons, une politique à courte vue ». 1. — Tout d'abord, on est frappé par l'extrême complication des immunités fiscales dont bénéficient les titres de la Dette publique de guerre. On peut, en effet, les résumer comme suit : 10 Exemption d'impôt sur le revenu : Liberty Bonds, Victory Notes, Certificates of Indebtedness, War Savings Certificates. 20 Exemption totale de surtaxes : Bonds 3 1/2 % 1982-1947; Gold Notes 3 3/4 % 1923-1924. 30 Exemption partielle de surtaxes sur le revenu global et des impôts sur les excédents de bénéfices et sur les bénéfices de guerre : Liberty Bonds 4 % et 4 1/4 % (à l'exclusion des Victory Notes 4 3/4 %). — Cette exemption est limitée à un montant global maximal de : a) 5.000 dollars (en capital) : First Liberty Bonds converted 4 % 1932-1947 ; — First Liberty Bonds converted 4 1/4 % 1932-1947 ; — First Liberty Bonds second converted 4 1/4 % 1932-1947 ; — Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-1942 ; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-1942 ; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1928 ; — War Savings Certificates ; — Treasury Certificates. b) 30.000 dollars (en capital), mais exonération limitée à une période de 2 ans à partir de la fin de la guerre : First Liberty Loan second converted Bonds 4 1/4 % 1932-47 ; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1933-38, 3° 30.000 dollars (en capital), mais exonération limitée aux intérêts payés à partir du 1er janvier 1919 jusqu'à l'expiration d'une période de 5 ans à partir de la fin de la guerre : First Liberty Loan converted Bonds 4 % 1932-47; — First Liberty Loan converted 4
; — First Liberty Bonds converted 4 1/4 % 1932-1947 ; — First Liberty Bonds second converted 4 1/4 % 1932-1947 ; — Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-1942 ; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-1942 ; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1928 ; — War Savings Certificates ; — Treasury Certificates. b) 30.000 dollars (en capital), mais exonération limitée à une période de 2 ans à partir de la fin de la guerre : First Liberty Loan second converted Bonds 4 1/4 % 1932-47 ; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1933-38, 3° 30.000 dollars (en capital), mais exonération limitée aux intérêts payés à partir du 1er janvier 1919 jusqu'à l'expiration d'une période de 5 ans à partir de la fin de la guerre : First Liberty Loan converted Bonds 4 % 1932-47; — First Liberty Loan converted 4 1/4 % 1932-47 ; — First Liberty Loan second converted 4 1/4 % 1932-47 ; Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-42 ; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-42 ; — Third Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1918 ; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1933-38. 4° 45.000 dollars (en capital), mais exemption limitée aux intérêts payés depuis le 1er janvier 1918 jusqu'à une période de 2 ans à compter de la fin de la guerre, et à la condition que le contribuable aura acquis par souscription et détenu jusqu'au moment de sa déclaration de revenu, des titres du quatrième emprunt de guerre pour une somme égale aux 2/3 du montant (en capital) exonéré, sans que le montant puisse excéder 45.000 dollars : First Liberty Loan Bonds converted 4 % 1932-47 ; — First Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1932-47 ; — Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-42 ; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-42 ; — Third Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1928. 5° 20.000 dollars (en capital), mais exemption limitée aux intérêts payés à partir du 1er janvier 1919 et à la condition
1/4 % 1933-38. 4° 45.000 dollars (en capital), mais exemption limitée aux intérêts payés depuis le 1er janvier 1918 jusqu'à une période de 2 ans à compter de la fin de la guerre, et à la condition que le contribuable aura acquis par souscription et détenu jusqu'au moment de sa déclaration de revenu, des titres du quatrième emprunt de guerre pour une somme égale aux 2/3 du montant (en capital) exonéré, sans que le montant puisse excéder 45.000 dollars : First Liberty Loan Bonds converted 4 % 1932-47 ; — First Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1932-47 ; — Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-42 ; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-42 ; — Third Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1928. 5° 20.000 dollars (en capital), mais exemption limitée aux intérêts payés à partir du 1er janvier 1919 et à la condition d'avoir acquis par voie de souscription et détenu, jusqu'au moment de la déclaration de revenu, des titres de l'Emprunt de la Victoire pour une somme égale au 1/3 du montant (en capital) exonéré, sans que ce montant puisse excéder 45.000 dollars, l'exemption prenant fin à la date d'échéance des Victory Notes : First Liberty Loan Bonds converted 4 % 1932-47; — First Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1932-47 ; — First Liberty Loan Bonds second converted 4 1/4 % 1932-47; — Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-42; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-42; — Third Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1928; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1933-38. Ces exemptions partielles d'impôts s'ajoutent les unes aux autres, en sorte que le montant des titres exonérés des surtaxes et des impôts sous les conditions énoncées ci-dessus pouvait atteindre en 1920 160.000 dollars. Ce système d'exonération fiscale est manifestement très compliqué. Pratiquement, il a dû donner lieu à de sérieuses difficultés d'application. Toutefois, avec le temps et avec la disparition progressive des impôts de guerre, le régime s'est simplifié. Mais du même coup l'immunité fiscale a perdu de son importance. Il reste
Notes : First Liberty Loan Bonds converted 4 % 1932-47; — First Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1932-47 ; — First Liberty Loan Bonds second converted 4 1/4 % 1932-47; — Second Liberty Loan Bonds 4 % 1927-42; — Second Liberty Loan Bonds converted 4 1/4 % 1927-42; — Third Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1928; — Fourth Liberty Loan Bonds 4 1/4 % 1933-38. Ces exemptions partielles d'impôts s'ajoutent les unes aux autres, en sorte que le montant des titres exonérés des surtaxes et des impôts sous les conditions énoncées ci-dessus pouvait atteindre en 1920 160.000 dollars. Ce système d'exonération fiscale est manifestement très compliqué. Pratiquement, il a dû donner lieu à de sérieuses difficultés d'application. Toutefois, avec le temps et avec la disparition progressive des impôts de guerre, le régime s'est simplifié. Mais du même coup l'immunité fiscale a perdu de son importance. Il reste toujours l'immunité d'income tax (normal et additional). Lorsque, après la guerre, on a procédé au réajustement des impôts, on a songé à supprimer certains impôts de guerre manifestement gênants pour le développement économique du pays, et à les remplacer par un relèvement des tarifs de l'income tax. Mais le contre-coup de ce programme était la modification indirecte du régime des immunités fiscales accordées pendant les hostilités. Le relèvement des tarifs de l'income tax aurait renforcé le bénéfice des porteurs de titres auxquels l'immunité fiscale des impôts de guerre remplacés n'avait pas été accordée ; en ce qui concerne les impôts de guerre remplacés par l'income tax, on aurait consolidé et élargi les immunités fiscales qui, à l'origine, n'avaient été accordées que temporairement et sous condition. Ceci fait apparaître les grands dangers qu'implique fatalement, pour l'avenir, toute immunité fiscale. Au moment où l'immunité est accordée, nul ne peut savoir si elle ne sera pas beaucoup plus considérable que celle que l'on a eue en vue. La liberté d'action des gouvernants, pour une réorganisation désirable du système fiscal, se trouve considérablement gênée. Le système américain de l'immunité fiscale, même en ce qui concerne les impôts sur le revenu global (additional income tax),
de ce programme était la modification indirecte du régime des immunités fiscales accordées pendant les hostilités. Le relèvement des tarifs de l'income tax aurait renforcé le bénéfice des porteurs de titres auxquels l'immunité fiscale des impôts de guerre remplacés n'avait pas été accordée ; en ce qui concerne les impôts de guerre remplacés par l'income tax, on aurait consolidé et élargi les immunités fiscales qui, à l'origine, n'avaient été accordées que temporairement et sous condition. Ceci fait apparaître les grands dangers qu'implique fatalement, pour l'avenir, toute immunité fiscale. Au moment où l'immunité est accordée, nul ne peut savoir si elle ne sera pas beaucoup plus considérable que celle que l'on a eue en vue. La liberté d'action des gouvernants, pour une réorganisation désirable du système fiscal, se trouve considérablement gênée. Le système américain de l'immunité fiscale, même en ce qui concerne les impôts sur le revenu global (additional income tax), a entraîné de grandes inégalités fiscales. Insistons sur ce point. Aux Etats-Unis, l'immunité fiscale a eu pour résultat de faire passer la plus grosse partie des titres de la Dette publique entre les mains des classes les plus riches. En effet, plus un américain est riche, et plus il a intérêt à placer sa fortune en titres d'emprunt de guerre; ce n'est pas pour bénéficier de l'exonération du normal income tax, perçu sur chaque source de revenu et calculé à un taux proportionnel; c'est pour profiter de l'exonération de l'additional income tax, assis sur le revenu global et calculé d'après un tarif progressif. Au premier abord, cette constatation semble conduire à une conclusion rassurante. Le mouvement de la législation fiscale aux Etats-Unis est en faveur de l'imposition de plus en plus lourde des classes riches. C'est ainsi que plus de 80 % des impôts de guerre américains ont consisté en impôts sur la fortune. Il semblerait dès lors que, aux Etats-Unis, les détenteurs de titres d'emprunt exempts d'impôt et les contribuables chargés d'impôt appartiennent surtout aux classes riches. Si cela était exact, l'immunité fiscale des porteurs de titres de la Dette serait sans grande importance : ces porteurs de titres
intérêt à placer sa fortune en titres d'emprunt de guerre; ce n'est pas pour bénéficier de l'exonération du normal income tax, perçu sur chaque source de revenu et calculé à un taux proportionnel; c'est pour profiter de l'exonération de l'additional income tax, assis sur le revenu global et calculé d'après un tarif progressif. Au premier abord, cette constatation semble conduire à une conclusion rassurante. Le mouvement de la législation fiscale aux Etats-Unis est en faveur de l'imposition de plus en plus lourde des classes riches. C'est ainsi que plus de 80 % des impôts de guerre américains ont consisté en impôts sur la fortune. Il semblerait dès lors que, aux Etats-Unis, les détenteurs de titres d'emprunt exempts d'impôt et les contribuables chargés d'impôt appartiennent surtout aux classes riches. Si cela était exact, l'immunité fiscale des porteurs de titres de la Dette serait sans grande importance : ces porteurs de titres ne paieraient pas certains impôts; mais ils en acquitteraient d'autres. Mais peut-on affirmer que, aux Etats-Unis, les impôts étant surtout établis sur la fortune sont payés, malgré l'immunité fiscale, par la classe sociale même qui détient les titres de la Dette publique ? Non. Dans les Etats modernes et tout particulièrement aux Etats-Unis, la classe riche n'est pas homogène : elle ne comprend pas seulement les individus ayant de gros capitaux; elle comprend aussi, en très grand nombre et de plus en plus, des individus gagnant de gros revenus et n'ayant pas de gros capitaux. Les porteurs de titres de la Dette publique ne forment donc qu'une partie de la classe riche. Dès lors, il ne faut pas dire que l'exonération fiscale de la Dette est sans importance pratique. L'exonération fiscale entraîne fatalement l'aggravation des impôts sur les classes riches; cela alourdit le fardeau des individus gagnant de gros revenus et n'ayant pas de capitaux placés en fonds publics. Par conséquent, l'élévation des tarifs de l'income tax (normal et additional) atteint les gros revenus gagnés et laisse indemnes les revenus non gagnés retirés des fonds publics. On le voit, il y a opposition d'intérêts entre deux catégories de contribuables. Cette
particulièrement aux Etats-Unis, la classe riche n'est pas homogène : elle ne comprend pas seulement les individus ayant de gros capitaux; elle comprend aussi, en très grand nombre et de plus en plus, des individus gagnant de gros revenus et n'ayant pas de gros capitaux. Les porteurs de titres de la Dette publique ne forment donc qu'une partie de la classe riche. Dès lors, il ne faut pas dire que l'exonération fiscale de la Dette est sans importance pratique. L'exonération fiscale entraîne fatalement l'aggravation des impôts sur les classes riches; cela alourdit le fardeau des individus gagnant de gros revenus et n'ayant pas de capitaux placés en fonds publics. Par conséquent, l'élévation des tarifs de l'income tax (normal et additional) atteint les gros revenus gagnés et laisse indemnes les revenus non gagnés retirés des fonds publics. On le voit, il y a opposition d'intérêts entre deux catégories de contribuables. Cette opposition n'existe pas entre pauvres et riches, comme cela a lieu dans les pays où les impôts de consommation prédominent et frappent surtout les classes pauvres; elle existe entre les différentes catégories de riches, entre ceux qui sont riches en revenus non gagnés (revenus de capitaux placés en titres de la Dette), et ceux qui sont riches en revenus non gagnés. Le fait qu'il s'agit surtout de classes riches ne peut pas signifier que le principe d'égalité devant les charges publiques n'a pas d'application. D'ailleurs, il ne s'agit pas seulement des classes riches. Les classes moyennes sont aussi intéressées à la question. Les inégalités fiscales, résultant de l'exonération d'impôts fédéraux dont bénéficient les fonds publics aux Etats-Unis, ont été dénoncées avec une grande force par le professeur Seligman : « Le déficit total d'income tax (résultant de l'exonération fiscale) se chiffre annuellement (1920) par environ les 3/4 d'un milliard de dollars. Cette somme formidable représente non seulement la perte annuelle pour le Trésor, mais, ce qui est encore pis, une inégalité criante au point de vue fiscal et une évasion virtuelle de nombreux individus de leur juste part d'impôt. En fait, cela contribue, dans une mesure, à rendre tout notre
la Dette), et ceux qui sont riches en revenus non gagnés. Le fait qu'il s'agit surtout de classes riches ne peut pas signifier que le principe d'égalité devant les charges publiques n'a pas d'application. D'ailleurs, il ne s'agit pas seulement des classes riches. Les classes moyennes sont aussi intéressées à la question. Les inégalités fiscales, résultant de l'exonération d'impôts fédéraux dont bénéficient les fonds publics aux Etats-Unis, ont été dénoncées avec une grande force par le professeur Seligman : « Le déficit total d'income tax (résultant de l'exonération fiscale) se chiffre annuellement (1920) par environ les 3/4 d'un milliard de dollars. Cette somme formidable représente non seulement la perte annuelle pour le Trésor, mais, ce qui est encore pis, une inégalité criante au point de vue fiscal et une évasion virtuelle de nombreux individus de leur juste part d'impôt. En fait, cela contribue, dans une mesure, à rendre tout notre système d'income tax une simple parodie d'impôt, la charge pesant surtout sur les classes les moins aisées. La situation est particulièrement malheureuse à raison du super-latifélevé. Lorsqu'il n'y a qu'un impôt normal sans super-tax, l'exemption des titres d'emprunt public est de faible importance. En effet, lorsque le taux de l'impôt est connu, la différence entre les titres soumis à l'impôt et les titres exempts d'impôt est, en grande partie, capitalisée dans la différence du prix de vente. L'acquéreur des titres exempts d'impôt aura à payer proportionnellement plus sur le marché, toutes choses égales d'ailleurs, de sorte que, pour lui, le résultat net est à peu près le même. Mais lorsque l'impôt normal est relativement faible et que le supertax augmente par degrés rapides, il est manifeste qu'il ne peut pas y avoir une capitalisation correspondante de la différence entre les titres soumis à l'impôt et les titres exempts d'impôt. En effet, il est impossible, pour le marché, de connaître si un individu porteur de titres est soumis à un supertax bas ou élevé. Plus élevé est le taux du supertax auquel est soumis un individu, plus grand est l'avantage de posséder des titres exempts d'impôt. C'est pourquoi l'inégalité de l'exemption
est connu, la différence entre les titres soumis à l'impôt et les titres exempts d'impôt est, en grande partie, capitalisée dans la différence du prix de vente. L'acquéreur des titres exempts d'impôt aura à payer proportionnellement plus sur le marché, toutes choses égales d'ailleurs, de sorte que, pour lui, le résultat net est à peu près le même. Mais lorsque l'impôt normal est relativement faible et que le supertax augmente par degrés rapides, il est manifeste qu'il ne peut pas y avoir une capitalisation correspondante de la différence entre les titres soumis à l'impôt et les titres exempts d'impôt. En effet, il est impossible, pour le marché, de connaître si un individu porteur de titres est soumis à un supertax bas ou élevé. Plus élevé est le taux du supertax auquel est soumis un individu, plus grand est l'avantage de posséder des titres exempts d'impôt. C'est pourquoi l'inégalité de l'exemption fiscale est beaucoup moindre en Grande-Bretagne avec son impôt normal élevé et son faible supertax, qu'aux États-Unis avec son faible impôt normal et son supertax élevé. IV. Il faut reconnaître toutefois que l'iniquité est atténuée par le phénomène de l'incidence et de la capitalisation de l'immunité fiscale. « L'acquéreur d'un titre exempt d'impôt doit payer d'autant plus pour le titre que le bénéfice retiré de l'exemption de l'impôt annuel est contrebalancé par le taux plus bas de l'intérêt de son placement. L'acquéreur de titres exempts d'impôt est, par conséquent, non exempt d'impôt. Toutefois, l'objection subsiste. En effet, en premier lieu, cet amortissement de la charge fiscale n'est jamais complet. La capitalisation dépend de la perspective d'un impôt normal revenant régulièrement. Lorsque le taux varie, toute augmentation au-dessus de la normale n'est pas susceptible d'amortissement; dès lors, l'exemption, pour cet excédent, constitue, dans ces limites, une véritable exemption. En outre, l'incertitude de l'avenir cause souvent une variation dans la capitalisation, de sorte que le Gouvernement peut, par une augmentation du prix des titres lors de l'émission, ne pas gagner autant qu'il perd en définitive par la non-perception de l'impôt annuel. De même, lorsque les titres exempts d'impôt consistent non seulement en
titre exempt d'impôt doit payer d'autant plus pour le titre que le bénéfice retiré de l'exemption de l'impôt annuel est contrebalancé par le taux plus bas de l'intérêt de son placement. L'acquéreur de titres exempts d'impôt est, par conséquent, non exempt d'impôt. Toutefois, l'objection subsiste. En effet, en premier lieu, cet amortissement de la charge fiscale n'est jamais complet. La capitalisation dépend de la perspective d'un impôt normal revenant régulièrement. Lorsque le taux varie, toute augmentation au-dessus de la normale n'est pas susceptible d'amortissement; dès lors, l'exemption, pour cet excédent, constitue, dans ces limites, une véritable exemption. En outre, l'incertitude de l'avenir cause souvent une variation dans la capitalisation, de sorte que le Gouvernement peut, par une augmentation du prix des titres lors de l'émission, ne pas gagner autant qu'il perd en définitive par la non-perception de l'impôt annuel. De même, lorsque les titres exempts d'impôt consistent non seulement en valeurs fédérales, mais en valeurs d'État ou de localités, soumises à un certain nombre d'impôts différents, il n'y a pas corrélation nécessaire entre la charge fiscale et l'amortissement de l'impôt. Par-dessus tout, l'existence d'un impôt progressif fausse les conclusions qui ne sont applicables qu'à l'impôt proportionnel. Avec notre surtaxe qui va jusqu'à 65 %, il est manifestement impossible de dire à l'avance le taux d'impôt auquel sera soumis celui qui possède un certain titre. « Le maximum pouvant, selon toute possibilité, être capitalisé serait l'impôt nominal de 8 %. Et même cette possibilité est modifiée par les considérations précédentes. Il reste donc exact de dire que l'inégalité provenant de l'immunité fiscale n'est pas déracinée par le système de la capitalisation. En conséquence, le professeur Seligman concluait : « Voilà pourquoi il y a de bonnes raisons de croire que l'abolition des exemptions d'impôt amènerait non seulement une plus grande égalité, mais une importante augmentation des recettes. Cela permettrait, en même temps qu'une réduction du taux de l'income tax, la grève d'une plaie envenimée de notre corps économique. » V. Pour tous ces motifs, certains financiers américains ont, après la guerre, étudié la question de savoir s'il ne serait pas possible
va jusqu'à 65 %, il est manifestement impossible de dire à l'avance le taux d'impôt auquel sera soumis celui qui possède un certain titre. « Le maximum pouvant, selon toute possibilité, être capitalisé serait l'impôt nominal de 8 %. Et même cette possibilité est modifiée par les considérations précédentes. Il reste donc exact de dire que l'inégalité provenant de l'immunité fiscale n'est pas déracinée par le système de la capitalisation. En conséquence, le professeur Seligman concluait : « Voilà pourquoi il y a de bonnes raisons de croire que l'abolition des exemptions d'impôt amènerait non seulement une plus grande égalité, mais une importante augmentation des recettes. Cela permettrait, en même temps qu'une réduction du taux de l'income tax, la grève d'une plaie envenimée de notre corps économique. » V. Pour tous ces motifs, certains financiers américains ont, après la guerre, étudié la question de savoir s'il ne serait pas possible de se débarrasser de l'immunité fiscale malencontreusement accordée soit avant la guerre, soit pendant les hostilités. La disparition de ces immunités se serait traduite, avec le système fiscal en vigueur en 1920, par une recette, pour le Trésor, de plus de 660 millions de dollars, rien que pour la 9e année. Comment supprimer l'immunité fiscale ? Il y a trois catégories de fonds publics exonérés d'impôt fédéral : 1° les titres d'emprunts fédéraux de guerre (Liberty Bonds et Victory Notes) ; 2° les titres fédéraux d'emprunts qui n'ont pas été émis en vue de la guerre, comme par exemple les Farm Loan Bonds (obligations du crédit agricole fédéral) ; ces fonds étaient relativement peu importants en 1920, quelques centaines de millions de dollars en capital. 3° les titres d'emprunts émis par les États particuliers et par les municipalités, qui en 1920 s'élevaient en capital à plus de 5 milliards de dollars, et, en arrérages annuels, à plus de 250 millions de dollars. Ceci posé, il est impossible de faire disparaître l'exemption fiscale des Liberty Bonds et des Victory Notes. Des engagements formels ont été pris. Il faut les respecter, d'ailleurs plus que l'amortissement prévu pour ces titres est rapide. Pour