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les aimables encouragements dont ses amis de la Fédération régionaliste l'ont entouré, en particulier, le Délégué général de la Fédération, M. Charles-Brun. (1) La Forme administrative et le régionalisme, par M. Jean Imbart de la Tour. Revue Internationale d'Administration, Berger Levrault éditeur, avril-mai 1913. La solution semblait assez facile, au prix de quelques changements dans les procédés administratifs et l'organisation du contrôle. Mais ces grands services publics, nés de l'intensité de la vie sociale et des progrès de la science, ne constituent pas l'administration française proprement dite que l'on retrouve, dans la hiérarchie de ses circonscriptions, dans la distribution du pouvoir réglementaire, dans ses rouages budgétaires, dans son système d'impôts, à peu près telle que l'a établie le Premier Consul, en l'an VIII, si ce n'est qu', de nos jours, l'Etat a considérablement étendu son action sur la vie publique. Et ce n'est pas cet esprit d'intervention qui rendra plus facile le changement des méthodes. La législation a été féconde; on a beaucoup construit, mais on n'a construit que suivant le plan centraliste : l'Etat est tout, il est en tout, et il est partout. Il y a tout de même quelque chose de changé. Ni le Premier Consul, qui a construit la maison, ni les souverains, ses successeurs, qui s'en sont accommodés, ne sont plus là. Comment unir les pouvoirs constitutionnels qui habitent aujourd'hui le même édifice ? En réalité, il y a, d'une part, l'omnipotence parlementaire d'autre part, l'omnipotence des bureaux au milieu, un gouvernement instable qui, en raison de son instabilité, n'arrive à imposer ni une tradition, ni une pensée d'avenir. Il n'est pas douteux qu'il y ait rupture d'harmonie entre l'organisation de l'an VIII et nos institutions républicaines, désaccord d'autant plus sensible que le rôle de l'Etat est devenu plus actif et plus étendu. Dans de telles conditions, l'Administration a cristallisé ses méthodes. À défaut de grandes pensées, – les grandes pensées, au milieu de la mouvante stratégie politique, étant aussi vite abandonnées qu'écloses – l'esprit de système a tout envahi on réglemente beaucoup et étrolement, comme si les règlements, de même que le sabre de
a construit la maison, ni les souverains, ses successeurs, qui s'en sont accommodés, ne sont plus là. Comment unir les pouvoirs constitutionnels qui habitent aujourd'hui le même édifice ? En réalité, il y a, d'une part, l'omnipotence parlementaire d'autre part, l'omnipotence des bureaux au milieu, un gouvernement instable qui, en raison de son instabilité, n'arrive à imposer ni une tradition, ni une pensée d'avenir. Il n'est pas douteux qu'il y ait rupture d'harmonie entre l'organisation de l'an VIII et nos institutions républicaines, désaccord d'autant plus sensible que le rôle de l'Etat est devenu plus actif et plus étendu. Dans de telles conditions, l'Administration a cristallisé ses méthodes. À défaut de grandes pensées, – les grandes pensées, au milieu de la mouvante stratégie politique, étant aussi vite abandonnées qu'écloses – l'esprit de système a tout envahi on réglemente beaucoup et étrolement, comme si les règlements, de même que le sabre de M. Prud'homme, n'étaient pas des armes à deux tranchants on constitue des commissions à l'infini, à Paris et dans les départements, et l'abus des délibérations entrave toute action, empêche les responsabilités, détruit tout esprit d'initiative et d'efficacité. La decomposition est à son paroxysme. Voilà ça qu'il est permis d'admeter, puisqu'il est le sentiment général. Du moins, la libre discussion a-t-elle porté des fruits ? S'est-elle conditionnée d'une libre vertu de gouvernement, mettant en valeur les aptitudes des assemblées locales, Conseils généraux et Conseils municipaux, au même rythme des arrangements et leur donnant le goût du pouvoir ? Pour répondre à ces questions, il convient de replacer et de réétudier les tendances décentralisatrices, qui ferment le fond de la pensée administrative française depuis un siècle ont en progrès. Au cours de ce siècle, la décentralisation a franchi une étape importante par l'intervention du décret du 25 mars 1853, complété et corrigé par le décret du 13 avril 1861, au frontispice desquels se plaçait la maxime si l'on peut gouverner de loin, on s'administre bien quand on est de près. Suivant la distinction établie par les juristes, ces décrets étaient des actes de déconcentration, et non de décentralisation. L'un ou l'autre, peu
est le sentiment général. Du moins, la libre discussion a-t-elle porté des fruits ? S'est-elle conditionnée d'une libre vertu de gouvernement, mettant en valeur les aptitudes des assemblées locales, Conseils généraux et Conseils municipaux, au même rythme des arrangements et leur donnant le goût du pouvoir ? Pour répondre à ces questions, il convient de replacer et de réétudier les tendances décentralisatrices, qui ferment le fond de la pensée administrative française depuis un siècle ont en progrès. Au cours de ce siècle, la décentralisation a franchi une étape importante par l'intervention du décret du 25 mars 1853, complété et corrigé par le décret du 13 avril 1861, au frontispice desquels se plaçait la maxime si l'on peut gouverner de loin, on s'administre bien quand on est de près. Suivant la distinction établie par les juristes, ces décrets étaient des actes de déconcentration, et non de décentralisation. L'un ou l'autre, peu importe, ils avaient eu une réelle portée ils remettaient entre les mains des Préfots, une bonne partie de l'action gouvernementale dans l'exécution des lois administratives; ils leur laissaient même la nomination de quelques fonctionnaires. Quels sont donc venus ces pouvoirs ? Le Conseil général et la Commission départementale en ont pris une partie de nouveaux règlements; en ont établi quelques autres, et il en a été de même pour les nominations de fonctionnaires. On peut dire sans crainte qu'un Préfet de la troisième République a beaucoup moins de pouvoirs qu'un Préfet du second Empire. Mais, dira-t-on, sans pouvoirs, il les partage maintenant avec les élus du département, et c'est la conséquence de la démocratisation des institutions. Voyons donc comment s'est produite l'évolution des pouvoirs des assemblées locales. Les lois de 1833 et de 1837 sur l'organisation départementale, et sur l'organisation communale, expression de l'bonnance, de la Constitution de l'an VIII, étaient assez adéquates aux besoins de l'époque. Elles ont été remplacées, sous le second Empire, par des lois de 1865 et de 1867, dans lesquelles on voyait se manifester l'influence du nouveau régime électif au suffrage universel. Puis, ces tendances se sont accentuées dans la loi du 10 août 1871,
pris une partie de nouveaux règlements; en ont établi quelques autres, et il en a été de même pour les nominations de fonctionnaires. On peut dire sans crainte qu'un Préfet de la troisième République a beaucoup moins de pouvoirs qu'un Préfet du second Empire. Mais, dira-t-on, sans pouvoirs, il les partage maintenant avec les élus du département, et c'est la conséquence de la démocratisation des institutions. Voyons donc comment s'est produite l'évolution des pouvoirs des assemblées locales. Les lois de 1833 et de 1837 sur l'organisation départementale, et sur l'organisation communale, expression de l'bonnance, de la Constitution de l'an VIII, étaient assez adéquates aux besoins de l'époque. Elles ont été remplacées, sous le second Empire, par des lois de 1865 et de 1867, dans lesquelles on voyait se manifester l'influence du nouveau régime électif au suffrage universel. Puis, ces tendances se sont accentuées dans la loi du 10 août 1871, sur les Conseils généraux, et dans la loi du 5 avril 1884, sur l'organisation municipale. La caractéristique de ces lois était d'établir une distinction entre un certain nombre d'objets sur lesquels les assemblées locales pouvaient statuer librement (délégations réglementaires) et ceux qui restaient soumis à la tutelle de l'autorité supérieure (délibérations) soumis à l'approbation pour les Conseils municipaux, délibérations éventuellement soumises à la censure du Gouvernement pour les Conseils généraux). Cette ligne, de partage a le grave inconvénient de mal délimiter les pouvoirs en administration, actuellement, il y a de plus en plus difficile, c'est la règle des compétences. L'inconvénient est d'autant plus grand que la barrière est mobile, puisqu'elle se place au point où les assemblées ont ou non plein pouvoir budgétaire. Elles sont aujourd'hui en situation de décider souverainement d'un projet parce qu'elles peuvent se doter des ressources dont elles ont la disposition demain, elles auront épuisé ce droit et elles se trouveront replacées sous la tutelle. On peut dire, tout au moins pour les Conseils municipaux, que les prérogatives qu'on leur a conférées ne sont guère appréciées par eux et qu'ils cherchent peu à s'en prévaloir. En fait, ils le peuvent d'autant moins qu'à chaque pas, ils
(délibérations) soumis à l'approbation pour les Conseils municipaux, délibérations éventuellement soumises à la censure du Gouvernement pour les Conseils généraux). Cette ligne, de partage a le grave inconvénient de mal délimiter les pouvoirs en administration, actuellement, il y a de plus en plus difficile, c'est la règle des compétences. L'inconvénient est d'autant plus grand que la barrière est mobile, puisqu'elle se place au point où les assemblées ont ou non plein pouvoir budgétaire. Elles sont aujourd'hui en situation de décider souverainement d'un projet parce qu'elles peuvent se doter des ressources dont elles ont la disposition demain, elles auront épuisé ce droit et elles se trouveront replacées sous la tutelle. On peut dire, tout au moins pour les Conseils municipaux, que les prérogatives qu'on leur a conférées ne sont guère appréciées par eux et qu'ils cherchent peu à s'en prévaloir. En fait, ils le peuvent d'autant moins qu'à chaque pas, ils sont épris par le jeu des subventions; il n'est pas besoin de dire qu'au moment où elles font appel au concours de l'Etat, les collectivités doivent renoncer à leur indépendance. L'organisation départementale et communale de la Monarchie de Juillet était harmonieuse les départements et les communes, cellules de l'Etat, étaient en tutelle les Conseils municipaux et les Conseils généraux étaient admis à faire entendre leur voix, mais le Gouvernement décidait. Il n'y avait pas d'équivoque sur le partage des responsabilités et, du reste, la vie locale, peu active, s'accommodait de cet état de choses. C'était le temps où l'Europe nous enviait notre administration. Aujourd'hui, c'est la confusion. Alors que la vie publique est devenue beaucoup plus active, on ne sait pas au juste dans quelle mesure les services sont d'ordre municipal, départemental ou national. Le citoyen qui nomme ses édiles n'est pas en situation de discuter leurs responsabilités, pas plus qu'il ne sait exactement pourquoi, comment et dans quelle mesure il contribue aux dépenses de sa communauté, de son département ou de l'Etat. Les édiles n'ont pas eu eux-mêmes une conscience exacte de leurs droits et de leurs devoirs. S'ils s'efforcent de répondre aux vœux de leurs concitoyens, ce ne
en tutelle les Conseils municipaux et les Conseils généraux étaient admis à faire entendre leur voix, mais le Gouvernement décidait. Il n'y avait pas d'équivoque sur le partage des responsabilités et, du reste, la vie locale, peu active, s'accommodait de cet état de choses. C'était le temps où l'Europe nous enviait notre administration. Aujourd'hui, c'est la confusion. Alors que la vie publique est devenue beaucoup plus active, on ne sait pas au juste dans quelle mesure les services sont d'ordre municipal, départemental ou national. Le citoyen qui nomme ses édiles n'est pas en situation de discuter leurs responsabilités, pas plus qu'il ne sait exactement pourquoi, comment et dans quelle mesure il contribue aux dépenses de sa communauté, de son département ou de l'Etat. Les édiles n'ont pas eu eux-mêmes une conscience exacte de leurs droits et de leurs devoirs. S'ils s'efforcent de répondre aux vœux de leurs concitoyens, ce ne peut être qu'en levant les yeux vers le Pouvoir et en se mettant en mesure d'obtenir des subventions. Il n'est pas muté, pour compléter ces réflexions, de rechercher quels ont été et quels sont les rapports financiers de l'Etat, des départements et des communes. Jusqu'ici, on le sait, les Conseils généraux et les Conseils municipaux tirent leurs principales ressources de l'impôt direct sous la forme de centimes additionnels aux quatre contributions. Les centimes additionnels ont longtemps suffi à l'activité des départements et des communes, sans peser plus lourdement qu'il ne convenait sur l'impôt direct. On avait bien quelques projets d'avenir, sans ambition démesurée, mais on empruntait peu, le pouvoir de l'argent étant, d'ailleurs, élevé. Si les villes s'agrandissaient, elles voyaient grossir en même temps les revenus de leur octroi. Si les départements construisaient des routes, l'Etat, dont le budget se confondait avec le leur, en payait une bonne part. Quant aux petites communes, elles n'avaient pas ou peu de besoins. Au temps où des progrès rapides, la fortune publique se développait, sous l'influence des chemins de fer, l'Etat protecteur, après avoir construit un important réseau de coûts nationaux et départementaux, entreprit d'assurer le développement des chemins vicinaux, départementaux et communaux,
généraux et les Conseils municipaux tirent leurs principales ressources de l'impôt direct sous la forme de centimes additionnels aux quatre contributions. Les centimes additionnels ont longtemps suffi à l'activité des départements et des communes, sans peser plus lourdement qu'il ne convenait sur l'impôt direct. On avait bien quelques projets d'avenir, sans ambition démesurée, mais on empruntait peu, le pouvoir de l'argent étant, d'ailleurs, élevé. Si les villes s'agrandissaient, elles voyaient grossir en même temps les revenus de leur octroi. Si les départements construisaient des routes, l'Etat, dont le budget se confondait avec le leur, en payait une bonne part. Quant aux petites communes, elles n'avaient pas ou peu de besoins. Au temps où des progrès rapides, la fortune publique se développait, sous l'influence des chemins de fer, l'Etat protecteur, après avoir construit un important réseau de coûts nationaux et départementaux, entreprit d'assurer le développement des chemins vicinaux, départementaux et communaux, et cela fut, à vrai dire, une belle couverture. Pour ce faire, on créa la Caisse des chemins vicinaux, qui fournissait des capitaux aux départements et aux communes, à un taux très réduit, 1 fr. 25 par 100 environ. Des sommes considérables affluèrent ainsi dans les caisses locales. Plus tard, le même procédé fut employé, sous le vocable de Caisse des Ecoles, pour les constructions scolaires. Mais une telle combinaison financière était fort dispendieuse pour l'Etat et, à un certain moment, il fallut bien s'arrêter. Le malheur est qu'on avait donné aux assemblées locales l'habitude d'engager l'avenir et qu'elles ne suivaient plus rien entreprendre sans emprunter. Toute leur politique financière consistait, jusqu'en ces derniers temps, à proroger des impositions ayant la forme du gage de dettes antiques pour l'appliquer à la création d'un nouveau capital, c'est-à-dire d'une dette nouvelle. Bien entendu, quand elles étaient trop pressées, elles ajoutaient à la liste des impositions. Des chiffres pourraient être cités ici, des chiffres qui mettraient singulièrement en lumière le danger du système des centimes additionnels. A quoi bon? Il est constant qu'en France, actuellement, il est peu d'entreprises qui soient dotées aussi largement que par l'emprunt et l'emprunt par l'impôt. Bien mieux,
le même procédé fut employé, sous le vocable de Caisse des Ecoles, pour les constructions scolaires. Mais une telle combinaison financière était fort dispendieuse pour l'Etat et, à un certain moment, il fallut bien s'arrêter. Le malheur est qu'on avait donné aux assemblées locales l'habitude d'engager l'avenir et qu'elles ne suivaient plus rien entreprendre sans emprunter. Toute leur politique financière consistait, jusqu'en ces derniers temps, à proroger des impositions ayant la forme du gage de dettes antiques pour l'appliquer à la création d'un nouveau capital, c'est-à-dire d'une dette nouvelle. Bien entendu, quand elles étaient trop pressées, elles ajoutaient à la liste des impositions. Des chiffres pourraient être cités ici, des chiffres qui mettraient singulièrement en lumière le danger du système des centimes additionnels. A quoi bon? Il est constant qu'en France, actuellement, il est peu d'entreprises qui soient dotées aussi largement que par l'emprunt et l'emprunt par l'impôt. Bien mieux, le nombre de centimes est, dans beaucoup de barèmes ministériels, une prime aux subventions de l'Etat. Bien mieux encore, plus les méthodes financières étaient contraires à la sagesse, plus on élargissait les pouvoirs financiers des Conseils généraux et des Conseils municipaux. Les budgets départementaux, nettement séparés, depuis 1803, du budget de l'Etat, peuvent maintenant s'alimenter par une imposition pour insuffisance de revenus non susceptible d'être autorisée par décret lorsqu'elle n'atteint pas douze centimes. De plus, les Conseils généraux n'ont pas à faire autoriser de nouvelles impositions extraordinaires, tant qu'il leur reste à disposer d'impositions précédemment autorisées. Et les Conseils municipaux, de leur côté, sont maîtres de leur budget, quand ils n'y inscrivent pas, tant au budget ordinaire qu'au budget extraordinaire, une quotité d'impositions supérieure trente centimes. Les assemblées communales se voient, par suite, émancipées ou maintenues en tutelle, suivant que elles sont riches de revenus personnels ou réduites aux ressources de l'impôt. Comme si le contrôle de la tutelle, si ce contrôle doit exister, n'était pas plus nécessaire aux riches qu'aux pauvres. On a voulu, semble-t-il, en élargissant les pouvoirs des assemblées locales, faire acte de décentralisation. Qu'on leur ait donné une marque de confiance, soit, mais qu'on ait décentralisé,
de l'Etat, peuvent maintenant s'alimenter par une imposition pour insuffisance de revenus non susceptible d'être autorisée par décret lorsqu'elle n'atteint pas douze centimes. De plus, les Conseils généraux n'ont pas à faire autoriser de nouvelles impositions extraordinaires, tant qu'il leur reste à disposer d'impositions précédemment autorisées. Et les Conseils municipaux, de leur côté, sont maîtres de leur budget, quand ils n'y inscrivent pas, tant au budget ordinaire qu'au budget extraordinaire, une quotité d'impositions supérieure trente centimes. Les assemblées communales se voient, par suite, émancipées ou maintenues en tutelle, suivant que elles sont riches de revenus personnels ou réduites aux ressources de l'impôt. Comme si le contrôle de la tutelle, si ce contrôle doit exister, n'était pas plus nécessaire aux riches qu'aux pauvres. On a voulu, semble-t-il, en élargissant les pouvoirs des assemblées locales, faire acte de décentralisation. Qu'on leur ait donné une marque de confiance, soit, mais qu'on ait décentralisé, c'est beaucoup dire. Ce n'est pas tout. En ces dernières années, l'Etat a mis la main sur les services d'assistance et d'hygiène publique dont le caractère essentiellement local n'est pas discutable. L'évolution s'est accomplie sous le couvert d'une participation financière qui, il faut le reconnaître, facilitait la solution des graves problèmes qu'on se proposait, mais qui n'en a pas moins produit des résultats fâcheux. La loi du 15 mars 1896 sur l'Assistance médicale gratuite, a inauguré le système. Il s'agissait de substituer une assistance quasi facultative, limitée aux ressources locales, au droit des indigents aux secours publics. Ce progrès incontestable comportait des sacrifices pécuniaires. On aurait pu créer une taxe spéciale au profit des départements, des communes ou des hospices ou préféré instituer une sorte de solidarité entre les départements, sous la forme d'une contribution de l'Etat et entre les municipalités elles-mêmes, sous la forme d'une subvention du département. Et, pour donner cours à cette solidarité, on a établi des formules forcément empiriques on a institué dans la loi des barèmes de subventions qui n'ont pas donné et ne peuvent pas donner la mesure de l'obligation contributive des collectivités mises en association. On a voulu aussi imprimer à cette nouvelle
problèmes qu'on se proposait, mais qui n'en a pas moins produit des résultats fâcheux. La loi du 15 mars 1896 sur l'Assistance médicale gratuite, a inauguré le système. Il s'agissait de substituer une assistance quasi facultative, limitée aux ressources locales, au droit des indigents aux secours publics. Ce progrès incontestable comportait des sacrifices pécuniaires. On aurait pu créer une taxe spéciale au profit des départements, des communes ou des hospices ou préféré instituer une sorte de solidarité entre les départements, sous la forme d'une contribution de l'Etat et entre les municipalités elles-mêmes, sous la forme d'une subvention du département. Et, pour donner cours à cette solidarité, on a établi des formules forcément empiriques on a institué dans la loi des barèmes de subventions qui n'ont pas donné et ne peuvent pas donner la mesure de l'obligation contributive des collectivités mises en association. On a voulu aussi imprimer à cette nouvelle forme de législation un certain caractère décentralisateur, et, à ces fins, on a chargé les Conseils généraux d'établir un règlement mais, comme la loi avait tout prévu à l'avance, il n'y avait plus grand-chose à mettre dans ce règlement et les assemblées départementales n'avaient guère à exercer leurs facultés organisatrices. La loi du 15 février 1906 sur la Protection de la Santé publique se réfère aux mêmes dispositions financières. Puis est venu la loi de 1908 sur l'Assistance aux vieillards, insuffisantes en un certain nombre de cas. Lorsque, un peu plus tard, la loi sur les Retraites ouvrières est apparue, on espérait volontiers qu'avec l'assistance des vieillards éminents, grande partie, un sacrifice de transition, puisque les masses laborieuses seraient pourvue d'une pension d'invalidité. La loi sur les retraites ouvrières n'a pas réussi, et l'illusion s'est évanouie. Enfin, nous avons eu, toujours sur le même modèle, la loi sur les familles nombreuses et la loi sur l'assistance maternelle. L'intervention de l'État a eu pour premier résultat de donner fin à un nouvel aspect de la notion de l'indigence. Ce n'est plus la chose paroissiale ou nouvelle définie par ses pauvres, suivant l'antique prescription de droit ecclésiastique, consacrée et réglementée par les