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on demeure constamment fidèle. Qu'a dit Léon Say des budgets biennaux, que ce type de budget soit complètement ou partiellement biennal ? Vous allez l'entendre protester, même contre la plus légère atteinte portée au principe essentiel et tutélaire de l'annualité du budget. Je vous citerai trois phrases de lui : elles enferment, selon moi, toute la doctrine. Après avoir exposé un certain nombre de tentatives, sur lesquelles je reviendrai tout à l'heure, qui ont été risquées pour faire brèche à la doctrine de l'annualité du budget, Léon Say a dit : " Tous nos parlements ont veillé à l'observation de ces règles fondamentales, et c'est pour qu'il n'y puisse être dérogé à certaines époques qu'ils ont toujours refusé de distraire du budget des parties qui, pour une raison ou pour une autre, échapperaient au vote annuel des représentants du pays. " M. le président du conseil. C'était pour les comptes extraordinaires. M. Herriot. Nullement, monsieur le président du conseil. J'ai lu et relu bien des fois — vous savez que je n'apporte ici aucun texte que je n'aie soigneusement médité — l'exposé Léon Say. Il vise le budget ordinaire, et sa doctrine sur ce point s'affirme avec une netteté qui ne laisse rien à désirer, qui n'abandonne aucune part à l'interprétation. Écoutez, d'ailleurs ! Voulez-vous entendre des paroles encore plus hautes, encore plus graves peut-être, ou plus sévères ? Léon Say de nouveau parle du budget de deux ans, et il dit : " Il est bien évident qu'il n'y en a pas dans les pays qui sont véritablement en possession du gouvernement parlementaire, et que, là, où l'on y fait renoncer des peuples qui croyaient posséder un parlement libre, c'est que ces peuples vivaient d'illusions... M. Marcel Habert. Et les consolidés anglais ? M. Herriot. — J'y viendrai. " ... ne sachant pas au juste pourquoi les Etats modernes ont des parlements et ignorant qu'ils ont des budgets annuels pour leur garantir une existence annuelle plus efficacement que le texte des constitutions. " Est-ce net, messieurs. Est-ce que la plus vigoureuse des déclarations que je pourrais faire aurait l'autorité
ne laisse rien à désirer, qui n'abandonne aucune part à l'interprétation. Écoutez, d'ailleurs ! Voulez-vous entendre des paroles encore plus hautes, encore plus graves peut-être, ou plus sévères ? Léon Say de nouveau parle du budget de deux ans, et il dit : " Il est bien évident qu'il n'y en a pas dans les pays qui sont véritablement en possession du gouvernement parlementaire, et que, là, où l'on y fait renoncer des peuples qui croyaient posséder un parlement libre, c'est que ces peuples vivaient d'illusions... M. Marcel Habert. Et les consolidés anglais ? M. Herriot. — J'y viendrai. " ... ne sachant pas au juste pourquoi les Etats modernes ont des parlements et ignorant qu'ils ont des budgets annuels pour leur garantir une existence annuelle plus efficacement que le texte des constitutions. " Est-ce net, messieurs. Est-ce que la plus vigoureuse des déclarations que je pourrais faire aurait l'autorité d'un texte comme celui-ci ? Je n'ajoute plus que cette phrase : " Les budgets non annuels sont essentiellement allemands. Il ne s'en est point vu ailleurs qu'en Allemagne, de notre temps, sauf au Pérou, qui a eu de vrais budgets de deux ans. " Voilà une exception qu'aucun d'entre vous ne se réjouira de pouvoir invoquer. La deuxième autorité que je veux citer est celle d'un homme que nous respectons tous et, permettez-moi de le dire, que nous aimons tous ici, parce que, témoin silencieux de nos débats, il représente dans cette Assemblée ce qu'elle a de plus sûr, de plus haut, de plus pur dans la défense de la tradition parlementaire. Dans son Traité de droit politique et parlementaire, voici ce qu'écrit M. Pierre : " La nécessité du vote annuel du budget n'est inscrite dans aucun texte constitutionnel, mais elle découle de toute notre organisation politique. Ce que le législateur de 1875 a voulu, c'est assurer aux représentants du pays, un contrôle permanent sur les finances publiques. Et comment ce contrôle serait-il permanent, s'il n'était annuel ? " Il faut ajouter que l'établissement d'un budget biennal aurait pour corollaire l'établissement annuel de budgets rectificatifs qui jetteraient dans
vous ne se réjouira de pouvoir invoquer. La deuxième autorité que je veux citer est celle d'un homme que nous respectons tous et, permettez-moi de le dire, que nous aimons tous ici, parce que, témoin silencieux de nos débats, il représente dans cette Assemblée ce qu'elle a de plus sûr, de plus haut, de plus pur dans la défense de la tradition parlementaire. Dans son Traité de droit politique et parlementaire, voici ce qu'écrit M. Pierre : " La nécessité du vote annuel du budget n'est inscrite dans aucun texte constitutionnel, mais elle découle de toute notre organisation politique. Ce que le législateur de 1875 a voulu, c'est assurer aux représentants du pays, un contrôle permanent sur les finances publiques. Et comment ce contrôle serait-il permanent, s'il n'était annuel ? " Il faut ajouter que l'établissement d'un budget biennal aurait pour corollaire l'établissement annuel de budgets rectificatifs qui jetteraient dans nos finances un grand trouble, qui rendraient plus obscure la vision du bilan de chaque exercice et qui, enfin, risqueraient d'absorber presque autant de séances que la discussion régulière du budget normal. " Je suis convaincu que, sur la doctrine comme sur l'application, M. Pierre a dit exactement la vérité, et, si vous votez l'article additionnel, nous aurons plus d'une fois l'occasion de le rappeler. Ces deux autorités, selon moi, établissent je ne dis pas même la doctrine républicaine, mais la doctrine parlementaire dans toute sa force et sa netteté. Et c'est pour cette raison que, si l'on peut citer quelques exemples étrangers, encore qu'ils soient, vous allez le voir, bien discutables, on ne peut pas invoquer un seul exemple français. Ainsi, cette nuit, vous allez peut-être — je me garde d'élever la voix ou de prendre un ton trop solennel — décider ce que n'a jamais voulu faire aucune Assemblée française. Je vais le démontrer. On invoque parfois l'exemple de l'Allemagne. Nous avons entendu Léon Say affirmer que les budgets de deux ans sont des budgets allemands. Et, en effet, sans chercher des exemples dont on discute dans les traités, celui de la Hollande notamment, on sait que de
et, si vous votez l'article additionnel, nous aurons plus d'une fois l'occasion de le rappeler. Ces deux autorités, selon moi, établissent je ne dis pas même la doctrine républicaine, mais la doctrine parlementaire dans toute sa force et sa netteté. Et c'est pour cette raison que, si l'on peut citer quelques exemples étrangers, encore qu'ils soient, vous allez le voir, bien discutables, on ne peut pas invoquer un seul exemple français. Ainsi, cette nuit, vous allez peut-être — je me garde d'élever la voix ou de prendre un ton trop solennel — décider ce que n'a jamais voulu faire aucune Assemblée française. Je vais le démontrer. On invoque parfois l'exemple de l'Allemagne. Nous avons entendu Léon Say affirmer que les budgets de deux ans sont des budgets allemands. Et, en effet, sans chercher des exemples dont on discute dans les traités, celui de la Hollande notamment, on sait que de petits Etats allemands ont recours au budget biennal. Rappelez-vous ce qui s'est passé, lorsque Bismarck, en 1881, s'est présenté devant le Reichstag pour lui demander le budget biennal. Il avait, cependant, pris des précautions. L'article 69 de son projet, que j'ai recherché, disait : " Toutes les recettes et dépenses de l'empire seront évaluées année par année et portées au budget. Le budget est fixé par une loi pour une période de deux années, mais séparément pour chacune de ces deux années. " Malgré les efforts du gouvernement allemand, du chancelier et de son secrétaire d'Etat au Trésor, les propositions de Bismarck ont été repoussées le 16 mai 1881. Le Reichstag n'en a pas voulu. Et comme Bismarck s'était obstiné à lui renvoyer une de ces lois, le Reichstag la lui a refusée article par article, chapitre par chapitre. On cite l'exemple du septennat. Je fais remarquer que le septennat n'a rien à voir avec le budget biennal. Qu'était-ce au juste ? C'était un programme de travaux militaires, qui avait été voté pour un plan de dépenses obligatoires d'une longue période, mais pour lequel les crédits, comme nos crédits de report, étaient soumis chaque année à l'autorisation de l'Assemblée. Il
de l'empire seront évaluées année par année et portées au budget. Le budget est fixé par une loi pour une période de deux années, mais séparément pour chacune de ces deux années. " Malgré les efforts du gouvernement allemand, du chancelier et de son secrétaire d'Etat au Trésor, les propositions de Bismarck ont été repoussées le 16 mai 1881. Le Reichstag n'en a pas voulu. Et comme Bismarck s'était obstiné à lui renvoyer une de ces lois, le Reichstag la lui a refusée article par article, chapitre par chapitre. On cite l'exemple du septennat. Je fais remarquer que le septennat n'a rien à voir avec le budget biennal. Qu'était-ce au juste ? C'était un programme de travaux militaires, qui avait été voté pour un plan de dépenses obligatoires d'une longue période, mais pour lequel les crédits, comme nos crédits de report, étaient soumis chaque année à l'autorisation de l'Assemblée. Il y a quelques instants, l'honorable M. Marcel Habert a jeté dans le débat l'exemple de la Grande-Bretagne, par cette interruption : "Et les fonds consolidés anglais !" Si j'ai négligé de lui répondre, tout à l'heure, je m'adresse à lui maintenant. Il n'y a aucune relation entre le fonds consolidé anglais et le budget partiellement ou totalement biennal que l'on vous propose. Les Anglais ont une pratique budgétaire très sévère; mais ils ont aussi une tradition. Comme ils ont toujours prétendu que leurs libertés, toutes leurs libertés, étaient dominées par le respect à la couronne, qui représente la permanence des institutions anglaises, ils ont franchi du contrôle annuel du Parlement, par un consentement déjà ancien, la dotation de la couronne, des dépenses de la liste civile, les apanages, qui, en effet, ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement. Et comme, par une vue tout à fait intéressante, très heureuse et qui, je crois, a été très féconde, ils voulaient aussi placer leur crédit au-dessus de toute atteinte, de toute discussion, ils ont décidé que les sommes nécessaires pour le service de la dette publique, seraient soustraites au contrôle annuel du Parlement, afin de leur donner devant le pays et
anglais et le budget partiellement ou totalement biennal que l'on vous propose. Les Anglais ont une pratique budgétaire très sévère; mais ils ont aussi une tradition. Comme ils ont toujours prétendu que leurs libertés, toutes leurs libertés, étaient dominées par le respect à la couronne, qui représente la permanence des institutions anglaises, ils ont franchi du contrôle annuel du Parlement, par un consentement déjà ancien, la dotation de la couronne, des dépenses de la liste civile, les apanages, qui, en effet, ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement. Et comme, par une vue tout à fait intéressante, très heureuse et qui, je crois, a été très féconde, ils voulaient aussi placer leur crédit au-dessus de toute atteinte, de toute discussion, ils ont décidé que les sommes nécessaires pour le service de la dette publique, seraient soustraites au contrôle annuel du Parlement, afin de leur donner devant le pays et devant l'étranger un caractère de permanence et de sérénité qui fortifierait le crédit de l'Angleterre. C'est la raison de l'existence du fonds consolidé anglais. Mais l'impôt sur le revenu, par exemple, est soumis au vote annuel. Vous le voyez, mon cher collègue, il n'y a aucun rapport entre le régime qui m'a valu votre intéressante interruption et le système qui nous est proposé. Dans un régime parlementaire, et j'ajoute, républicain, il est impossible, en droit, que même une seule partie du budget, soit soustruite à l'examen annuel de l'Assemblée. La preuve, c'est que toutes les Assemblées françaises à qui on a proposé de soustraire la totalité ou une partie du budget au vote annuel, s'y sont refusées. Lorsque, avec beaucoup de réserve d'ailleurs, et d'une façon assez enveloppée, assez obscure, en 1813, devant le corps législatif, le comte de Molé, au nom de l'empereur, a proposé un budget de plusieurs années, il a eu si peu de succès qu'il n'a même pas poursuivi la défense de sa proposition. Lorsque, sous la Restauration, un personnage, dont j'ai peut-être oublié le nom et qui s'appelait, je crois, Cottu, conseiller d'Etat, a proposé ce qu'il appelait le budget par règne, ce fut un
qui m'a valu votre intéressante interruption et le système qui nous est proposé. Dans un régime parlementaire, et j'ajoute, républicain, il est impossible, en droit, que même une seule partie du budget, soit soustruite à l'examen annuel de l'Assemblée. La preuve, c'est que toutes les Assemblées françaises à qui on a proposé de soustraire la totalité ou une partie du budget au vote annuel, s'y sont refusées. Lorsque, avec beaucoup de réserve d'ailleurs, et d'une façon assez enveloppée, assez obscure, en 1813, devant le corps législatif, le comte de Molé, au nom de l'empereur, a proposé un budget de plusieurs années, il a eu si peu de succès qu'il n'a même pas poursuivi la défense de sa proposition. Lorsque, sous la Restauration, un personnage, dont j'ai peut-être oublié le nom et qui s'appelait, je crois, Cottu, conseiller d'Etat, a proposé ce qu'il appelait le budget par règne, ce fut un éclat de rire général, et sa proposition sombra sous le ridicule. En 1877 — voici des souvenirs qui sont plus près de nous — c'est probablement grâce à l'annualité du budget que nous avons échappé à un coup d'Etat. En août 1889, lorsque le congrès a eu à s'occuper de la révision des lois constitutionnelles, il s'est expressément refusé à soustraire quelque partie que ce fut du budget à l'examen et au vote annuels du Parlement. Voilà la doctrine française! Elle réunit dans une même opinion les assemblées de l'empire, les assemblées de la royauté et les assemblées de la République. Ai-je tort de vous le rappeler ce soir et de vous dire que ce fait mérite tout de même quelque considération. Depuis, il y a eu, je le sais, l'exemple qu'on a invoqué, de 1906... Il y a un exemple récent qu'a évoqué tout à l'heure notre excellent collègue M. Molinié : c'est la proposition de M. Breton. Encore une fois, faut-il savoir mauvais gré à un député républicain modéré, radical ou socialiste, de vouloir, à un moment donné, tenter de mettre fin à ces déficits budgétaires? Non. Je trouve cela tout naturel. Mais que s'est-il passé, en 1906?
la révision des lois constitutionnelles, il s'est expressément refusé à soustraire quelque partie que ce fut du budget à l'examen et au vote annuels du Parlement. Voilà la doctrine française! Elle réunit dans une même opinion les assemblées de l'empire, les assemblées de la royauté et les assemblées de la République. Ai-je tort de vous le rappeler ce soir et de vous dire que ce fait mérite tout de même quelque considération. Depuis, il y a eu, je le sais, l'exemple qu'on a invoqué, de 1906... Il y a un exemple récent qu'a évoqué tout à l'heure notre excellent collègue M. Molinié : c'est la proposition de M. Breton. Encore une fois, faut-il savoir mauvais gré à un député républicain modéré, radical ou socialiste, de vouloir, à un moment donné, tenter de mettre fin à ces déficits budgétaires? Non. Je trouve cela tout naturel. Mais que s'est-il passé, en 1906? En 1906, le 28 décembre, l'honorable M. Breton a déposé, en effet, une proposition avec des variantes sur lesquelles je n'insiste pas, car c'est le principe du budget biennal partiel ou total que je discute en ce moment. Lui aussi, il avait essayé de sauvegarder les droits du Parlement par certaines dispositions que vous avez sûrement étudiées, et vous avez remarqué que son article 4 tempérait les conséquences de son article 1er. M. Breton laissait au Parlement, avant l'ouverture de la deuxième année, le droit d'autoriser ou de refuser la continuation de l'exécution. Cependant, en 1906, la proposition n'a pas été discutée ni même, je crois, rapportée. Elle a été reprise en 1910, et il est exact qu'un certain nombre d'excellents républicains l'ont à ce moment-là signée. Toutefois, je vous prierai, mon cher collègue monsieur Molinié, de ne pas mettre en cause notre ancien collègue M. Sembat, et vous trouverez naturel, puisque nous avons le grand chagrin de ne plus l'avoir au sein lieu de nous, que je dégage sa mémoire de ce que je considère comme une erreur. M. Hector Mohmé. Je ne l'ai pas mis en cause. M. De mot. Non, mais peut-être, comme vous allez le voir,
certaines dispositions que vous avez sûrement étudiées, et vous avez remarqué que son article 4 tempérait les conséquences de son article 1er. M. Breton laissait au Parlement, avant l'ouverture de la deuxième année, le droit d'autoriser ou de refuser la continuation de l'exécution. Cependant, en 1906, la proposition n'a pas été discutée ni même, je crois, rapportée. Elle a été reprise en 1910, et il est exact qu'un certain nombre d'excellents républicains l'ont à ce moment-là signée. Toutefois, je vous prierai, mon cher collègue monsieur Molinié, de ne pas mettre en cause notre ancien collègue M. Sembat, et vous trouverez naturel, puisque nous avons le grand chagrin de ne plus l'avoir au sein lieu de nous, que je dégage sa mémoire de ce que je considère comme une erreur. M. Hector Mohmé. Je ne l'ai pas mis en cause. M. De mot. Non, mais peut-être, comme vous allez le voir, avez-vous commis une erreur involontaire. M. Sembat avait soumis une autre idée. Il était très préoccupé de ces difficultés que nous rencontrons, auxquelles se heurte M. le président du conseil ; il avait fait, lui, une autre proposition qui était de rendre permanente pendant toute la durée de la législature la commission du budget. Je vais vous montrer ce qu'il fit quand vint en discussion la proposition de M. Breton. La proposition de M. Breton a été envoyée d'abord à la commission du budget et devant cette commission elle a rencontré un adversaire qui, lui aussi, était doté d'une autorité que personne ne contestera, encore moins celui qui est à la tribune que qui que ce soit : c'est l'honorable M. Chéron, alors rapporteur général du budget. Dès cette époque, comme il l'a fait souvent, comme il l'a fait depuis au Sénat, en tant que rapporteur général, il défendait avec ardeur les finances françaises. Le 27 mars 1911, lorsqu'il s'agit de renvoyer à la commission du budget la proposition de M. Breton, dès ce moment, en homme avisé, très prudent, très clairvoyant qu'il est, M. Chéron fait des réserves. Lui aussi, il remonte à la doctrine et il dit :
la commission du budget. Je vais vous montrer ce qu'il fit quand vint en discussion la proposition de M. Breton. La proposition de M. Breton a été envoyée d'abord à la commission du budget et devant cette commission elle a rencontré un adversaire qui, lui aussi, était doté d'une autorité que personne ne contestera, encore moins celui qui est à la tribune que qui que ce soit : c'est l'honorable M. Chéron, alors rapporteur général du budget. Dès cette époque, comme il l'a fait souvent, comme il l'a fait depuis au Sénat, en tant que rapporteur général, il défendait avec ardeur les finances françaises. Le 27 mars 1911, lorsqu'il s'agit de renvoyer à la commission du budget la proposition de M. Breton, dès ce moment, en homme avisé, très prudent, très clairvoyant qu'il est, M. Chéron fait des réserves. Lui aussi, il remonte à la doctrine et il dit : « L'annualité des budgets est un principe consacré par la plupart des grands Etats et on peut dire que tout affaiblissement de ce principe... » — non pas seulement la ruine totale de ce principe — « ... est un affaiblissement des pouvoirs de contrôle du Parlement. » Messieurs, frappé de cette espèce d'exorcisme, la proposition de notre collègue M. Breton avait peu de chances d'être acceptée; elle était d'ailleurs condamnée par les théoriciens du droit financier. Ministre de l'agriculture dans le cabinet Poincaré, au jour où M. Herriot prononçait son discours, Voici le jugement que porte sur elle M. Allix, dont je vous ai annoncé tout à l'heure que je citerais l'opinion: « Cette réforme, dit-il, nous paraît soulever des objections capitales : affaiblissement du contrôle parlementaire, impossibilité de faire des précisions sérieuses à aussi longue échéance, nécessité de rectifier à plusieurs reprises, en cours d'exécution, un budget qui n'aurait plus que la valeur d'un simple avant-projet. » Il y avait beaucoup de force dans ces quelques formules tout à fait condensées. Cependant, la proposition de M. Jules-Louis Breton vient en discussion devant la Chambre comme vous l'avez dit tout à l'heure, mon cher collègue, le 15 avril 1911.
de cette espèce d'exorcisme, la proposition de notre collègue M. Breton avait peu de chances d'être acceptée; elle était d'ailleurs condamnée par les théoriciens du droit financier. Ministre de l'agriculture dans le cabinet Poincaré, au jour où M. Herriot prononçait son discours, Voici le jugement que porte sur elle M. Allix, dont je vous ai annoncé tout à l'heure que je citerais l'opinion: « Cette réforme, dit-il, nous paraît soulever des objections capitales : affaiblissement du contrôle parlementaire, impossibilité de faire des précisions sérieuses à aussi longue échéance, nécessité de rectifier à plusieurs reprises, en cours d'exécution, un budget qui n'aurait plus que la valeur d'un simple avant-projet. » Il y avait beaucoup de force dans ces quelques formules tout à fait condensées. Cependant, la proposition de M. Jules-Louis Breton vient en discussion devant la Chambre comme vous l'avez dit tout à l'heure, mon cher collègue, le 15 avril 1911. M. Jules-Louis Breton défend sa proposition avec cette chaleur cordiale que vous lui connaissez. Il déclare qu'il n'a pas voulu supprimer la discussion parlementaire, mais la limiter. Le ministre des finances — je déclare que c'était M. Caillaux — fit la réponse suivante: « C'est une question énorme, dit-il, elle ne touche rien moins qu'à l'exercice des prérogatives parlementaires. Vraiment, pour un résultat qui apparaîtrait à peu près nul, vous mettriez en péril un de grands principes de notre régime parlementaire. Vous souscririez en même temps, permettez-moi de vous le dire, à un vœu qui ne serait pas de nature à servir beaucoup la Chambre devant le pays. » M. Chéron demandait au nom de la commission du budget la disjonction et il prononçait cette phrase vraiment définitive, lapidaire: « Cet article, c'est la négation du contrôle parlementaire. » Et alors, impressionnée par de telles déclarations, par la dernière surtout peut-être, la Chambre repoussait la proposition de M. Jules-Louis Breton par 470 voix contre 74. Parmi les opposants, je retrouve non pas seulement les théoriciens du parlementarisme: Pelletan, Jaurès et un certain nombre d'autres députés de toutes opinions; mais je retrouve au vote, monsieur Molinié, quelques-uns de ceux qui, trop