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un spécimen du langage législatif de l'époque, mais aussi parce que ce texte a été quelquefois invoqué dans la discussion. On disait : Cet article pose comme règle générale qu'aucun établissement ne peut être créé sur le domaine public fluvial sans l'autorisation du chef de l'État; et cette règle est applicable aux communes. Elles ne peuvent donc autoriser des particuliers à occuper des emplacements le long des fleuves sans faire approuver l'opération par un acte du chef de l'Etat. La réponse est bien simple. En admettant que le règlement de l'an VI soit aussi compréhensif qu'on le dit, et qu'il doive s'étendre même aux permis de stationnement délivrés par les communes, il faut décider qu'il a été modifié par la loi du 11 frimaire an VII. Cette loi, réglementant à nouveau la matière, n'exige plus l'autorisation du chef de l'Etat. Quelques-uns ont encore fait intervenir dans notre question l'art. 57 de la loi du 11 frimaire an VII, qui exige formellement pour certaines taxes municipales l'autorisation législative. Mais, comme le déclare avec raison un jugement du tribunal de la Seine en date du 7 avril 1898, « les taxes visées par l'art. 57 sont tout à fait spéciales et absolument étrangères à celles actuellement en cause; cet art. 57 est en effet le dernier d'une série de sept articles, formant le titre 5 de la loi du 11 frimaire an VII. Or ce titre vise le cas où une commune, formant à elle seule un canton, ne trouve pas dans les recettes ordinaires de quoi subvenir à ses dépenses. L'art. 51 pose le principe de l'établissement pour ce cas de taxes indirectes et locales; les art. 52 à 56 indiquent comment le projet de taxe est établi et sur quels objets la taxe peut porter; et enfin l'art. 57 dispose que le projet est soumis à l'administration départementale, adressé au directoire exécutif et transmis au Corps législatif s'il y a lieu. L'art. 57 est donc sans aucune application à notre matière, puisque les taxes qu'il vise ne sont établies que dans les cas où il y a insuffisance du budget
étrangères à celles actuellement en cause; cet art. 57 est en effet le dernier d'une série de sept articles, formant le titre 5 de la loi du 11 frimaire an VII. Or ce titre vise le cas où une commune, formant à elle seule un canton, ne trouve pas dans les recettes ordinaires de quoi subvenir à ses dépenses. L'art. 51 pose le principe de l'établissement pour ce cas de taxes indirectes et locales; les art. 52 à 56 indiquent comment le projet de taxe est établi et sur quels objets la taxe peut porter; et enfin l'art. 57 dispose que le projet est soumis à l'administration départementale, adressé au directoire exécutif et transmis au Corps législatif s'il y a lieu. L'art. 57 est donc sans aucune application à notre matière, puisque les taxes qu'il vise ne sont établies que dans les cas où il y a insuffisance du budget ordinaire dont font précisément partie les produits des permis de stationnement et des locations sur les ports et les rivières. Toutefois, considérant que sous d'autres rapports et, en fait, on ne peut se dissimuler que l'établissement trop fréquent desdites taxes, leur élévation ou leur durée pourrait avoir, au point de vue de la navigation et du commerce en général, des inconvénients de la nature la plus grave; le Conseil décide qu'il appartient à l'autorité supérieure de concilier tous les intérêts, et il conclut que les droits de stationnement sur les rivières peuvent être établis au profit des communes avec l'autorisation préalable du gouvernement. On voit : 1° que le Conseil d'État ne décide pas précisément que l'autorisation du gouvernement est nécessaire; 2° qu'il ne s'explique pas sur le sens qu'il attache à l'expression gouvernement, or cette expression peut désigner les ministres aussi bien que le chef de l'État; 3° enfin qu'il présente sa conclusion comme fondée sur l'expérience pratique et non comme une solution appuyée sur des raisonnements juridiques. Cet avis ne contredit donc ni ne renverse aucunement les résultats auxquels nous sommes arrivés par l'interprétation des textes. Il est facile cependant de comprendre que la jurisprudence administrative tint compte
vue de la navigation et du commerce en général, des inconvénients de la nature la plus grave; le Conseil décide qu'il appartient à l'autorité supérieure de concilier tous les intérêts, et il conclut que les droits de stationnement sur les rivières peuvent être établis au profit des communes avec l'autorisation préalable du gouvernement. On voit : 1° que le Conseil d'État ne décide pas précisément que l'autorisation du gouvernement est nécessaire; 2° qu'il ne s'explique pas sur le sens qu'il attache à l'expression gouvernement, or cette expression peut désigner les ministres aussi bien que le chef de l'État; 3° enfin qu'il présente sa conclusion comme fondée sur l'expérience pratique et non comme une solution appuyée sur des raisonnements juridiques. Cet avis ne contredit donc ni ne renverse aucunement les résultats auxquels nous sommes arrivés par l'interprétation des textes. Il est facile cependant de comprendre que la jurisprudence administrative tint compte de cette décision et que désormais on s'adressa surtout au pouvoir central pour faire approuver les tarifs relatifs aux droits de stationnement. Mais ce furent les ministres qui statuèrent et non le chef de l'État. La Cour de cassation a invoqué quelquefois en faveur de son système les décrets de décentralisation. On lit, par exemple, dans un arrêt du 9 décembre 1885 : « Attendu que les décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861 ont donné aux préfets le droit d'autoriser ces tarifs, mais seulement lorsqu'il s'agit d'objets touchant à un intérêt d'administration départementale ou communale; qu'ils ont réservé au gouvernement le droit d'approbation, quand il s'agit de l'intérêt général de l'État. » Une simple observation suffit pour faire tomber cet argument; c'est que les décrets de décentralisation ont eu pour objet d'augmenter les attributions des préfets et que ce serait aller contre leur esprit que de les interpréter de façon à leur faire produire une restriction de ces attributions. D'ailleurs, si l'on examine attentivement les textes, on se convaincra qu'en effet ils ne contiennent aucune restriction de cette nature. Ainsi le décret de 1852 dit : « Les préfets continueront de soumettre à la décision du
décentralisation. On lit, par exemple, dans un arrêt du 9 décembre 1885 : « Attendu que les décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861 ont donné aux préfets le droit d'autoriser ces tarifs, mais seulement lorsqu'il s'agit d'objets touchant à un intérêt d'administration départementale ou communale; qu'ils ont réservé au gouvernement le droit d'approbation, quand il s'agit de l'intérêt général de l'État. » Une simple observation suffit pour faire tomber cet argument; c'est que les décrets de décentralisation ont eu pour objet d'augmenter les attributions des préfets et que ce serait aller contre leur esprit que de les interpréter de façon à leur faire produire une restriction de ces attributions. D'ailleurs, si l'on examine attentivement les textes, on se convaincra qu'en effet ils ne contiennent aucune restriction de cette nature. Ainsi le décret de 1852 dit : « Les préfets continueront de soumettre à la décision du ministre de l'Intérieur les affaires départementales et communales qui affectent l'intérêt général de l'État. » Cela ne s'applique évidemment qu'aux affaires pour lesquelles les préfets devaient en référer aux ministres d'après la législation précédente; car relativement à celles où ils pouvaient décider de leur autorité propre, on ne peut pas dire qu'ils continueront à les soumettre à la décision des ministres puisqu'ils ne l'avaient jamais fait jusque-là. Quant au décret du 13 avril 1861, il donne, dans les nombreuses matières qu'il énumère, une extension considérable à l'autorité propre des préfets et les dispense de recourir, dans ces matières, à l'approbation des ministres, et il n'est aucune de ses dispositions où l'on puisse voir une décision en sens contraire. Nous ajoutons que lorsque les préfets sont incompétents, c'est au ministre qu'appartient l'action administrative; cela est dit en termes formels aussi bien par le décret de 1852 que par celui de 1861; il n'y a donc pas lieu de faire intervenir le chef de l'État comme le déclare la Cour de cassation. La loi municipale du 24 juillet 1867 ne s'occupe que des taxes de stationnement sur les dépendances du domaine public communal (art. 1, 5°); elle reste absolument étrangère aux taxes
dire qu'ils continueront à les soumettre à la décision des ministres puisqu'ils ne l'avaient jamais fait jusque-là. Quant au décret du 13 avril 1861, il donne, dans les nombreuses matières qu'il énumère, une extension considérable à l'autorité propre des préfets et les dispense de recourir, dans ces matières, à l'approbation des ministres, et il n'est aucune de ses dispositions où l'on puisse voir une décision en sens contraire. Nous ajoutons que lorsque les préfets sont incompétents, c'est au ministre qu'appartient l'action administrative; cela est dit en termes formels aussi bien par le décret de 1852 que par celui de 1861; il n'y a donc pas lieu de faire intervenir le chef de l'État comme le déclare la Cour de cassation. La loi municipale du 24 juillet 1867 ne s'occupe que des taxes de stationnement sur les dépendances du domaine public communal (art. 1, 5°); elle reste absolument étrangère aux taxes perçues sur le domaine public national, qu'elle laisse par conséquent soumises à la législation antérieure. Pour être complet, il faut encore mentionner l'avis du Conseil d'État, en date du 2 juin 1875, qui conclut « qu'il paraît utile de réserver au chef de l'État le soin d'autoriser l'établissement des droits de stationnement. Ce vœu, car il ne mérite pas d'autre qualification, n'est pas de nature à abroger soit la loi de 11 frimaire an VII, soit la loi municipale de 1837. Nous arrivons enfin à la loi municipale du 5 avril 1884. Nous avons déjà indiqué ci-dessus que cette loi restreint un peu les droits des municipalités en matière de taxes de stationnement. Ces taxes ne pourront plus désormais être établies au profit des communes sur le domaine public maritime, mais elles sont encore permises sur le domaine public fluvial et sur les voies publiques même nationales. Les art. 98 et 133 de la loi de 1884 ne laissent aucun doute sur ce point. L'art. 98 dispose en effet que « le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, sous les réserves imposées par l'art. 7 de la loi du 11 frimaire an VII,
de stationnement. Ce vœu, car il ne mérite pas d'autre qualification, n'est pas de nature à abroger soit la loi de 11 frimaire an VII, soit la loi municipale de 1837. Nous arrivons enfin à la loi municipale du 5 avril 1884. Nous avons déjà indiqué ci-dessus que cette loi restreint un peu les droits des municipalités en matière de taxes de stationnement. Ces taxes ne pourront plus désormais être établies au profit des communes sur le domaine public maritime, mais elles sont encore permises sur le domaine public fluvial et sur les voies publiques même nationales. Les art. 98 et 133 de la loi de 1884 ne laissent aucun doute sur ce point. L'art. 98 dispose en effet que « le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, sous les réserves imposées par l'art. 7 de la loi du 11 frimaire an VII, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique, sur les rivières, quais et ports fluviaux et autres lieux publics. » Et l'art. 133 dit de son côté : « Les recettes du budget ordinaire des communes se composent : 70° Du produit des permis de stationnement et de location sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics. » Les art. 68 et 69 de la même loi indiquent comment seront établis les tarifs concernant ces permis de stationnement. Le premier décide que « les tarifs des droits de stationnement et de location sur les dépendances de la grande voirie et généralement les tarifs des droits divers à percevoir au profit des communes, en vertu de l'art. 133 de la présente loi », seront exécutoires « après avoir été approuvés par l'autorité supérieure ». Et l'art. 69 précise quelle est cette autorité supérieure : « Les délibérations des Conseils municipaux sur les objets énoncés à l'article précédent sont exécutoires sur l'approbation du préfet, sauf les cas où l'approbation par le ministre compétent, par le Conseil général, par la commission départementale, par un décret ou par une loi est prescrite
stationnement et de location sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics. » Les art. 68 et 69 de la même loi indiquent comment seront établis les tarifs concernant ces permis de stationnement. Le premier décide que « les tarifs des droits de stationnement et de location sur les dépendances de la grande voirie et généralement les tarifs des droits divers à percevoir au profit des communes, en vertu de l'art. 133 de la présente loi », seront exécutoires « après avoir été approuvés par l'autorité supérieure ». Et l'art. 69 précise quelle est cette autorité supérieure : « Les délibérations des Conseils municipaux sur les objets énoncés à l'article précédent sont exécutoires sur l'approbation du préfet, sauf les cas où l'approbation par le ministre compétent, par le Conseil général, par la commission départementale, par un décret ou par une loi est prescrite par les lois et règlements. C'est donc le préfet qui constitue en règle générale l'autorité supérieure dont parle l'art. 68; pour l'exclure, il faut une décision formelle d'une loi ou d'un règlement. Or, nous avons vu qu'il n'existe, en notre matière, aucune décision de cette nature antérieure à la loi de 1884; il n'y en a pas davantage dans cette dernière loi, ni dans la législation postérieure. Nous concluons donc que, depuis la loi du 11 frimaire an VII jusqu'à nos jours, c'est au préfet qu'il a appartenu d'approuver les taxes de stationnement dont les communes demandaient l'établissement sur les dépendances du domaine public national. Lorsqu'une ligne de tramway dessert plusieurs communes, les matériaux, qui ont servi à la construction de la voie ferrée dans le périmètre de l'octroi d'une de ces communes, sont-ils exemptés du paiement des taxes? La Cour de cassation a admis l'affirmative dans deux arrêts du 19 janvier 1898. Elle appuie sa solution sur deux arguments : 1° L'art. 148 de la loi du 28 avril 1816 déclare que les droits d'octroi continueront à n'être imposés que sur les objets destinés à la consommation locale; or les matériaux employés à la construction d'un tramway qui dessert
de 1884; il n'y en a pas davantage dans cette dernière loi, ni dans la législation postérieure. Nous concluons donc que, depuis la loi du 11 frimaire an VII jusqu'à nos jours, c'est au préfet qu'il a appartenu d'approuver les taxes de stationnement dont les communes demandaient l'établissement sur les dépendances du domaine public national. Lorsqu'une ligne de tramway dessert plusieurs communes, les matériaux, qui ont servi à la construction de la voie ferrée dans le périmètre de l'octroi d'une de ces communes, sont-ils exemptés du paiement des taxes? La Cour de cassation a admis l'affirmative dans deux arrêts du 19 janvier 1898. Elle appuie sa solution sur deux arguments : 1° L'art. 148 de la loi du 28 avril 1816 déclare que les droits d'octroi continueront à n'être imposés que sur les objets destinés à la consommation locale; or les matériaux employés à la construction d'un tramway qui dessert plusieurs villes, ne sont pas destinés à une consommation purement locale, puisqu'ils s'incorporent à un ouvrage dont l'utilité est commune à plusieurs localités. 2° L'art. 13.1° du décret du 12 février 1870 exempte de tous droits d'octroi "les combustibles et matières destinées au service des chemins de fer, aux travaux des ateliers et à la construction de la voie". Or l'expression chemins de fer comprend toutes les voies ferrées et s'étend aux tramways. Nous éprouvons des doutes sérieux sur l'exactitude de ce deuxième argument. Il est vrai que les tramways se servent d'une voie ferrée, mais cela ne suffit pas pour conclure que l'expression chemin de fer comprend même les tramways. La loi du 17 juin 1830 démontre bien le contraire, puisque elle se divise en deux grandes parties, l'une consacrée aux chemins de fer et l'autre aux tramways, et jamais on n'a soutenu que les dispositions comprises dans la première partie s'étendent aux tramways. Nous ajoutons que ces derniers étaient à peu près inconnus en France en 1870, de sorte qu'il est fort difficile de croire que les rédacteurs du décret du 12 février les aient fait entrer dans leurs prévisions. D'ailleurs, si l'on accepte l'application à ces voies
des ateliers et à la construction de la voie". Or l'expression chemins de fer comprend toutes les voies ferrées et s'étend aux tramways. Nous éprouvons des doutes sérieux sur l'exactitude de ce deuxième argument. Il est vrai que les tramways se servent d'une voie ferrée, mais cela ne suffit pas pour conclure que l'expression chemin de fer comprend même les tramways. La loi du 17 juin 1830 démontre bien le contraire, puisque elle se divise en deux grandes parties, l'une consacrée aux chemins de fer et l'autre aux tramways, et jamais on n'a soutenu que les dispositions comprises dans la première partie s'étendent aux tramways. Nous ajoutons que ces derniers étaient à peu près inconnus en France en 1870, de sorte qu'il est fort difficile de croire que les rédacteurs du décret du 12 février les aient fait entrer dans leurs prévisions. D'ailleurs, si l'on accepte l'application à ces voies de la disposition du décret de 1870 relative aux chemins de fer, il faut être logique et étendre l'exemption des droits d'octroi même à celles qui ne sillonnent que le territoire d'une seule commune; car cette exemption est accordée par le texte à tous les chemins de fer en général, sans aucune distinction fondée sur l'étendue de la région qu'ils desservent. Or cette solution n'est pas admise par la Cour de cassation qui a toujours refusé d'accorder l'exemption des droits d'octroi aux tramways qui ne parcouraient qu'une seule commune. Nous croyons qu'elle avait raison sur ce point; mais elle aurait dû alors s'abstenir, dans les arrêts de 1898 que nous avons cités, de poser comme un principe général l'assimilation des chemins de fer et des tramways au point de vue de l'application du décret du 12 février 1870. En le faisant elle se mettait en contradiction avec ses décisions antérieures. Le premier motif donné par la Cour suprême nous paraît au contraire très probant. Et c'est en se plaçant au point de vue de l'utilité du but poursuivi par les diverses concessions, qu'on peut expliquer rationnellement la différence qu'il est juste de faire entre elles relativement au paiement des taxes
sans aucune distinction fondée sur l'étendue de la région qu'ils desservent. Or cette solution n'est pas admise par la Cour de cassation qui a toujours refusé d'accorder l'exemption des droits d'octroi aux tramways qui ne parcouraient qu'une seule commune. Nous croyons qu'elle avait raison sur ce point; mais elle aurait dû alors s'abstenir, dans les arrêts de 1898 que nous avons cités, de poser comme un principe général l'assimilation des chemins de fer et des tramways au point de vue de l'application du décret du 12 février 1870. En le faisant elle se mettait en contradiction avec ses décisions antérieures. Le premier motif donné par la Cour suprême nous paraît au contraire très probant. Et c'est en se plaçant au point de vue de l'utilité du but poursuivi par les diverses concessions, qu'on peut expliquer rationnellement la différence qu'il est juste de faire entre elles relativement au paiement des taxes d'octroi. Le Tribunal de Lyon a émis sur ce point des considérations très exactes dans un jugement du 16 juillet 1892. "Attendu que les chemins de fer, même ceux d'intérêt local, sont établis dans l'intérêt du commerce général ou tout au moins du commerce d'une certaine région et qu'on s'explique dès lors que les matériaux, qui sont nécessaires à leur construction, soient exemptés des droits d'octroi, parce que en réalité ils n'appartiennent pas à la consommation locale; que les tramways au contraire sont destinés le plus souvent aux transports locaux d'une ville et de sa banlieue et que les matériaux qui leur sont nécessaires, appartenant à la consommation locale, doivent être rationnellement assujettis aux droits d'octroi." Reste un point sur lequel nous ne nous sommes pas expliqué. Ne pourrait-on pas, pour l'application des taxes, scinder la voie du tramway en deux parties : considérer comme affectée à l'usage local et par suite comme appartenant à la consommation locale, la partie de la ligne située dans le périmètre de l'octroi, et attribuer à l'intérêt général toute la partie de la voie située hors de ce périmètre? Certainement il n'eût pas été déraisonnable de suivre ce procédé; mais la jurisprudence l'a rejeté
dès lors que les matériaux, qui sont nécessaires à leur construction, soient exemptés des droits d'octroi, parce que en réalité ils n'appartiennent pas à la consommation locale; que les tramways au contraire sont destinés le plus souvent aux transports locaux d'une ville et de sa banlieue et que les matériaux qui leur sont nécessaires, appartenant à la consommation locale, doivent être rationnellement assujettis aux droits d'octroi." Reste un point sur lequel nous ne nous sommes pas expliqué. Ne pourrait-on pas, pour l'application des taxes, scinder la voie du tramway en deux parties : considérer comme affectée à l'usage local et par suite comme appartenant à la consommation locale, la partie de la ligne située dans le périmètre de l'octroi, et attribuer à l'intérêt général toute la partie de la voie située hors de ce périmètre? Certainement il n'eût pas été déraisonnable de suivre ce procédé; mais la jurisprudence l'a rejeté en vertu du principe de l'indivisibilité de la voie ferrée, qu'elle avait consacré depuis longtemps en matière de chemins de fer, et qu'elle a tout naturellement appliqué aux tramways. Dans l'ancien Droit, le logement des gens de guerre était à la charge des habitants; mais, soit pour supprimer les inconvénients que présentait, au point de vue de la discipline, le logement des militaires chez les particuliers, soit dans l'intérêt de ces derniers et pour les décharger d'une obligation onéreuse, les provinces et les villes, surtout dans les pays d'Etats, firent construire des casernes, de sorte que le logement des soldats à la caserne devint une charge provinciale ou communale. L'Assemblée nationale maintint en principe l'obligation pour chaque habitant de contribuer au logement des troupes (Décret du 23 janvier 1790). Mais elle décida que les frais de casernement seraient désormais supportés par l'Etat, et elle réunit en conséquence au domaine national les bâtiments militaires construits par les communes. 1890, Dal., 91. 5. 366. Trois par les provinces ou les communes (Décrets des 8-10 juillet 1791, 23 mai 1792). Le gouvernement impérial modifia cet état de choses afin d’atténuer les charges de l’administration de la guerre. Un premier décret du 23 avril