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navigable ou flottable, et dont les diverses parties étaient par suite inaliénables et insusceptibles de possession à titre privé. Et comme conséquence de cette prétention, le préfet de la Seine éleva le conflit en soutenant que, puisqu'il s'agissait de statuer sur l'étendue du domaine public, les tribunaux judiciaires étaient incompétents. Le Tribunal des conflits en a décidé autrement et a annulé l'arrêté de conflit, mais les motifs de son arrêt nous paraissent peu concluants. « Considérant d'une part qu'il appartient aux tribunaux civils de statuer, sauf renvoi pour interprétation d'actes administratifs dans le cas où ils seraient obscurs ou ambigus, non seulement sur les questions de propriété et autres droits réels, mais encore sur les questions de possession qui y sont intimement liées. » Cette première affirmation est incontestable si on la restreint aux biens du domaine privé, mais alors elle est inapplicable dans notre espèce. Évidemment le Tribunal des conflits étend son affirmation même aux cas où la domanialité publique de l'objet litigieux est contestée; seulement nous faisons remarquer qu'alors il ne s'agit plus de statuer simplement sur une question de propriété ou de possession, mais qu'il faut aussi résoudre une question de domanialité publique, pour la solution de laquelle nous nous demandons si le tribunal judiciaire est compétent. La difficulté reste par suite entière, le premier considérant ne lui a pas fait faire un seul pas. Le Tribunal ajoute : « Considérant d'autre part que le caractère domanial, attaché par la Ville de Paris aux berges et aux eaux litigieuses, est formellement contesté par le demandeur, dont l'action ne porte nullement sur une question de délimitation du domaine public. » Ici, nous voyons apparaître la distinction que nous signalions ci-dessus entre les questions de reconnaissance, de domanialité et celles de délimitation. En effet, le Tribunal des conflits dit formellement que la discussion, portant sur le point de savoir si la rivière de Bièvre fait ou non partie du domaine public, ne constitue pas une question de délimitation de ce domaine. Il n'ajoute pas expressément, mais il semble bien vouloir dire que la solution, qu'il donne sur la compétence,
laquelle nous nous demandons si le tribunal judiciaire est compétent. La difficulté reste par suite entière, le premier considérant ne lui a pas fait faire un seul pas. Le Tribunal ajoute : « Considérant d'autre part que le caractère domanial, attaché par la Ville de Paris aux berges et aux eaux litigieuses, est formellement contesté par le demandeur, dont l'action ne porte nullement sur une question de délimitation du domaine public. » Ici, nous voyons apparaître la distinction que nous signalions ci-dessus entre les questions de reconnaissance, de domanialité et celles de délimitation. En effet, le Tribunal des conflits dit formellement que la discussion, portant sur le point de savoir si la rivière de Bièvre fait ou non partie du domaine public, ne constitue pas une question de délimitation de ce domaine. Il n'ajoute pas expressément, mais il semble bien vouloir dire que la solution, qu'il donne sur la compétence, serait toute différente s'il s'agissait vraiment de délimitation. Nous ne comprenons pas le motif d'une pareille différence : dans les deux cas, il s'agit de fixer l'étendue du domaine public, le litige a donc la même nature et doit être porté devant le même juge qui ne peut être que l'autorité administrative, puisque ce litige intéresse la garde et la conservation du domaine public. 3. On admet en principe que l'expropriation pour cause d'utilité publique ne peut pas s'appliquer aux biens du domaine public. La Cour de cassation a consacré cette doctrine à plusieurs reprises. Nous pouvons citer, parmi ses décisions les plus récentes sur cette question, l'arrêt du 20 décembre 1897; à l'appui de cette solution, on a invoqué plusieurs arguments qui ne sont pas tous d'une grande valeur. On a dit d'abord que l'expropriation, supposant une mutation de propriété, ne peut s'appliquer aux biens du domaine public pour lesquels aucune mutation de propriété n'est possible puisque ces biens ne sont plus susceptibles d'un véritable droit de propriété. Ce raisonnement suppose que le droit de domaine public ne constitue pas un droit de propriété au profit des administrations publiques; celles-ci n'auraient que la garde et la surveillance des portions
l'autorité administrative, puisque ce litige intéresse la garde et la conservation du domaine public. 3. On admet en principe que l'expropriation pour cause d'utilité publique ne peut pas s'appliquer aux biens du domaine public. La Cour de cassation a consacré cette doctrine à plusieurs reprises. Nous pouvons citer, parmi ses décisions les plus récentes sur cette question, l'arrêt du 20 décembre 1897; à l'appui de cette solution, on a invoqué plusieurs arguments qui ne sont pas tous d'une grande valeur. On a dit d'abord que l'expropriation, supposant une mutation de propriété, ne peut s'appliquer aux biens du domaine public pour lesquels aucune mutation de propriété n'est possible puisque ces biens ne sont plus susceptibles d'un véritable droit de propriété. Ce raisonnement suppose que le droit de domaine public ne constitue pas un droit de propriété au profit des administrations publiques; celles-ci n'auraient que la garde et la surveillance des portions du domaine public qui leur sont confiées, ces dépendances n'appartiendraient d'ailleurs à personne, elles seraient des res nullius ou plutôt des res communes. L'étude critique de ce système dépasserait trop le cadre de cet examen doctrinal pour que nous puissions l'entreprendre. Nous nous bornerons à faire observer que la jurisprudence reconnaît formellement à l'administration un droit de propriété véritable sur les biens du domaine public. On lit notamment dans un arrêt de la Cour de cassation, rendu le 11 juillet 1892, à l'occasion de la demande formée par une commune contre un particulier qui avait pratiqué des fouilles sous le sol d'un chemin vicinal : « Attendu qu'une telle action avait sa base dans les dispositions du droit civil, étant fondée sur l'atteinte portée à la propriété immobilière de la demanderesse ; qu'il n'importe pas qu'il s'agisse de chemins vicinaux ou de chemins ruraux, la commune demanderesse n'en ayant pas moins sur tous ces chemins les droits attachés à la propriété foncière. » Le Tribunal des conflits de son côté a jugé que lorsque une commune agit pour faire décider qu'une place de la ville fait partie du domaine public communal, sa demande doit être portée devant l'autorité judiciaire, parce
reconnaît formellement à l'administration un droit de propriété véritable sur les biens du domaine public. On lit notamment dans un arrêt de la Cour de cassation, rendu le 11 juillet 1892, à l'occasion de la demande formée par une commune contre un particulier qui avait pratiqué des fouilles sous le sol d'un chemin vicinal : « Attendu qu'une telle action avait sa base dans les dispositions du droit civil, étant fondée sur l'atteinte portée à la propriété immobilière de la demanderesse ; qu'il n'importe pas qu'il s'agisse de chemins vicinaux ou de chemins ruraux, la commune demanderesse n'en ayant pas moins sur tous ces chemins les droits attachés à la propriété foncière. » Le Tribunal des conflits de son côté a jugé que lorsque une commune agit pour faire décider qu'une place de la ville fait partie du domaine public communal, sa demande doit être portée devant l'autorité judiciaire, parce que cette autorité « est seule compétente pour reconnaître le droit de propriété invoqué devant elle ». Nous faisons nos réserves au sujet de la compétence judiciaire que les arrêts cités considèrent comme une conséquence logique du principe qu'ils posent, et nous avons exposé ci-dessus les motifs de ces réserves ; mais nous estimons que le principe lui-même doit être approuvé. La doctrine, qui refuse de reconnaître un droit de propriété dans le droit du domaine public, se heurte en pratique à des difficultés considérables. Nous signalons notamment la suivante : Il arrive que des parcelles appartenant au domaine public sont déclassées, et l'on admet généralement que ces parcelles rentrent alors dans le domaine privé de l'Etat, du département ou de la commune, suivant qu'elles ont été déclassées du domaine public national, départemental ou communal. Ce résultat est tout naturel lorsqu'on reconnaît que la domanialité publique constitue un droit de propriété véritable. La propriété change de caractère, par l'effet du déclassement ; elle devient une propriété privée, tandis qu'elle était auparavant une propriété publique, mais le propriétaire est toujours le même. La même explication ne peut être donnée par ceux qui prétendent que ni l'Etat, ni le département, ni la
; mais nous estimons que le principe lui-même doit être approuvé. La doctrine, qui refuse de reconnaître un droit de propriété dans le droit du domaine public, se heurte en pratique à des difficultés considérables. Nous signalons notamment la suivante : Il arrive que des parcelles appartenant au domaine public sont déclassées, et l'on admet généralement que ces parcelles rentrent alors dans le domaine privé de l'Etat, du département ou de la commune, suivant qu'elles ont été déclassées du domaine public national, départemental ou communal. Ce résultat est tout naturel lorsqu'on reconnaît que la domanialité publique constitue un droit de propriété véritable. La propriété change de caractère, par l'effet du déclassement ; elle devient une propriété privée, tandis qu'elle était auparavant une propriété publique, mais le propriétaire est toujours le même. La même explication ne peut être donnée par ceux qui prétendent que ni l'Etat, ni le département, ni la commune ne sont propriétaires de leur domaine public. Voici, par exemple, une parcelle du sol sur lequel passe un chemin vicinal, on dit que cette parcelle n'appartient à personne, qu'elle est chose commune, soit ! Mais alors, comment explique-t-on que l'acte de déclassement puisse en transférer la propriété à la commune ? Il faudrait, pour être logique, décider que, lorsque la domanialité publique a disparu, la parcelle déclassée doit être rangée dans la catégorie des biens vacants et sans maître ; l'Etat serait propriétaire en vertu de l'art. 539, C. civ., mais les départements et les communes ne conserveraient plus la propriété des objets détachés de leur domaine public, puisque cette propriété passerait à l'Etat. Or ce résultat n'a jamais été accepté. Quoi qu'il en soit, la jurisprudence, en admettant que les biens du domaine public sont l'objet d'un véritable droit de propriété, ne peut plus invoquer, pour refuser de leur appliquer les règles de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'argument fondé sur la suppression de ce droit de propriété. D'ailleurs, il est juste de reconnaître que l'arrêt du 20 décembre 1897 ne l'invoque pas. Cet arrêt se fonde sur deux considérations : 1° « Le domaine public est inaliénable,
commune ? Il faudrait, pour être logique, décider que, lorsque la domanialité publique a disparu, la parcelle déclassée doit être rangée dans la catégorie des biens vacants et sans maître ; l'Etat serait propriétaire en vertu de l'art. 539, C. civ., mais les départements et les communes ne conserveraient plus la propriété des objets détachés de leur domaine public, puisque cette propriété passerait à l'Etat. Or ce résultat n'a jamais été accepté. Quoi qu'il en soit, la jurisprudence, en admettant que les biens du domaine public sont l'objet d'un véritable droit de propriété, ne peut plus invoquer, pour refuser de leur appliquer les règles de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'argument fondé sur la suppression de ce droit de propriété. D'ailleurs, il est juste de reconnaître que l'arrêt du 20 décembre 1897 ne l'invoque pas. Cet arrêt se fonde sur deux considérations : 1° « Le domaine public est inaliénable, sauf dans les formes prescrites par la loi. » Le raisonnement est incomplet, et la Cour sous-entend évidemment que l'expropriation pour cause d'utilité publique ne constitue pas une de ces formes prescrites par la loi. Seulement ce sous-entendu est-il bien exact ? La loi du 3 mai 1841 ne contient aucune déclaration expresse visant les biens du domaine public ou du domaine privé, et dès lors, en principe, il ne semble pas qu'il y ait lieu de soustraire les uns ou les autres à son application. On argumente, il est vrai, de l'art. 13 de cette loi qui indique dans quelles conditions les représentants de l'Etat, des départements et des communes peuvent consentir une cession amiable des immeubles compris dans les arrêtés de cessibilité. Ce texte, dit-on, ne fait allusion qu'aux biens du domaine privé, donc la loi ne s'applique pas aux dépendances du domaine public. Cette conclusion est exagérée ; l'art. 13 ne constitue pas la loi tout entière, et tout ce qu'on peut raisonnablement induire de son texte, c'est que la capacité spéciale, qu'il organise pour la cession amiable, n'est pas applicable quand il s'agit d'un bien du domaine public. Mais de là à déclarer l'expropriation impossible, il
aucune déclaration expresse visant les biens du domaine public ou du domaine privé, et dès lors, en principe, il ne semble pas qu'il y ait lieu de soustraire les uns ou les autres à son application. On argumente, il est vrai, de l'art. 13 de cette loi qui indique dans quelles conditions les représentants de l'Etat, des départements et des communes peuvent consentir une cession amiable des immeubles compris dans les arrêtés de cessibilité. Ce texte, dit-on, ne fait allusion qu'aux biens du domaine privé, donc la loi ne s'applique pas aux dépendances du domaine public. Cette conclusion est exagérée ; l'art. 13 ne constitue pas la loi tout entière, et tout ce qu'on peut raisonnablement induire de son texte, c'est que la capacité spéciale, qu'il organise pour la cession amiable, n'est pas applicable quand il s'agit d'un bien du domaine public. Mais de là à déclarer l'expropriation impossible, il y a un abîme. 2° La Cour de cassation fait en second lieu le raisonnement suivant : L'expropriation a pour effet de faire entrer dans le domaine public les immeubles auxquels elle s'applique ; elle est donc inutile pour des immeubles qui en font déjà partie. Mais il y a là une erreur. L'expropriation, par elle-même et par elle seule, n'aura jamais la puissance de créer la domanialité publique ; cette domanialité ne prendra naissance, quand elle sera possible, que postérieurement à l'expropriation et seulement lorsque des travaux auront été effectués sur la parcelle expropriée. Nous ajoutons que, dans un assez grand nombre de cas, les parcelles acquises par l'effet de l'expropriation resteront dans le domaine privé. Cela arrivera notamment lorsque l'expropriation sera poursuivie par les concessionnaires de mines, dans les conditions indiquées par la loi du 27 juillet 1880, art. 44, ou par les associations syndicales autorisées, conformément à l'art. 7 de la loi du 22 décembre 1888. Cela peut arriver même lorsqu'elle est poursuivie par l'Etat, les départements et les communes ; seulement ce point soulève des difficultés spéciales qu'il est inutile d'aborder. En définitive, il est inexact de dire que l'expropriation ait pour effet de créer la
là une erreur. L'expropriation, par elle-même et par elle seule, n'aura jamais la puissance de créer la domanialité publique ; cette domanialité ne prendra naissance, quand elle sera possible, que postérieurement à l'expropriation et seulement lorsque des travaux auront été effectués sur la parcelle expropriée. Nous ajoutons que, dans un assez grand nombre de cas, les parcelles acquises par l'effet de l'expropriation resteront dans le domaine privé. Cela arrivera notamment lorsque l'expropriation sera poursuivie par les concessionnaires de mines, dans les conditions indiquées par la loi du 27 juillet 1880, art. 44, ou par les associations syndicales autorisées, conformément à l'art. 7 de la loi du 22 décembre 1888. Cela peut arriver même lorsqu'elle est poursuivie par l'Etat, les départements et les communes ; seulement ce point soulève des difficultés spéciales qu'il est inutile d'aborder. En définitive, il est inexact de dire que l'expropriation ait pour effet de créer la domanialité publique, et cela nous suffit pour réfuter l'argument de la Cour suprême. Nous croyons pourtant que la jurisprudence a raison de refuser d'appliquer aux biens du domaine public les règles de l'expropriation pour cause d'utilité publique; seulement elle a mal motivé la solution qu'elle a adoptée, et que nous estimons fort exacte. La véritable explication nous paraît consister dans la considération suivante : L'expropriation pour cause d'utilité publique a été admise dans l'intérêt public; on n'a pas voulu que quelques particuliers, en refusant de céder leur propriété, pussent empêcher la réalisation d'entreprises utiles au bien de tous. Il faut que l'intérêt privé s'efface devant l'intérêt général. Mais les biens du domaine public sont déjà affectés à un usage d'utilité publique; si l'on veut changer leur destination, on donne naissance à un conflit qui existe entre deux utilités publiques et on ne peut savoir a priori si la première de ces utilités doit être sacrifiée à la seconde, ou si c'est celle-ci qui doit l'emporter sur celle-là. L'examen des circonstances spéciales de chaque affaire permettra seul de décider s'il vaut mieux conserver l'ancienne affectation ou si, au contraire, il est préférable de donner aux biens du domaine public une affectation
estimons fort exacte. La véritable explication nous paraît consister dans la considération suivante : L'expropriation pour cause d'utilité publique a été admise dans l'intérêt public; on n'a pas voulu que quelques particuliers, en refusant de céder leur propriété, pussent empêcher la réalisation d'entreprises utiles au bien de tous. Il faut que l'intérêt privé s'efface devant l'intérêt général. Mais les biens du domaine public sont déjà affectés à un usage d'utilité publique; si l'on veut changer leur destination, on donne naissance à un conflit qui existe entre deux utilités publiques et on ne peut savoir a priori si la première de ces utilités doit être sacrifiée à la seconde, ou si c'est celle-ci qui doit l'emporter sur celle-là. L'examen des circonstances spéciales de chaque affaire permettra seul de décider s'il vaut mieux conserver l'ancienne affectation ou si, au contraire, il est préférable de donner aux biens du domaine public une affectation nouvelle. Mais cet examen et cette appréciation sont des affaires purement administratives, l'autorité judiciaire n'a aucune qualité pour intervenir dans l'opération; elle n'aurait pas d'ailleurs les renseignements nécessaires pour résoudre convenablement la question, car cette solution ne comporte aucun élément juridique, elle dépend uniquement de l'appréciation des besoins des divers services publics. Le changement d'affectation sera donc décidé par l'autorité administrative; et c'est le ministre compétent qui prendra la décision; mais il ne peut être question d'expropriation. Le changement d'affectation peut entraîner un changement de domaine en ce sens que le bien passera d'un domaine public dans un autre domaine public. Ainsi lorsqu'un chemin vicinal est choisi pour servir d'emplacement à une ligne de chemin de fer d'intérêt général, il passe du domaine public communal dans le domaine public national. Faut-il alors allouer à l'ancien propriétaire, dans notre exemple, à la commune, une compensation pécuniaire en échange du bien qu'on lui enlève? Il est des auteurs qui ont soutenu qu'il n'y avait pas lieu de classer les différentes portions du domaine public suivant la collectivité à laquelle chacune d'elles paraissait correspondre, et de séparer ainsi le domaine public en national, départemental et communal. Il n'y a, disent-ils, qu'un seul domaine
services publics. Le changement d'affectation sera donc décidé par l'autorité administrative; et c'est le ministre compétent qui prendra la décision; mais il ne peut être question d'expropriation. Le changement d'affectation peut entraîner un changement de domaine en ce sens que le bien passera d'un domaine public dans un autre domaine public. Ainsi lorsqu'un chemin vicinal est choisi pour servir d'emplacement à une ligne de chemin de fer d'intérêt général, il passe du domaine public communal dans le domaine public national. Faut-il alors allouer à l'ancien propriétaire, dans notre exemple, à la commune, une compensation pécuniaire en échange du bien qu'on lui enlève? Il est des auteurs qui ont soutenu qu'il n'y avait pas lieu de classer les différentes portions du domaine public suivant la collectivité à laquelle chacune d'elles paraissait correspondre, et de séparer ainsi le domaine public en national, départemental et communal. Il n'y a, disent-ils, qu'un seul domaine public qui se compose de tous les biens à l'usage du public; et par suite un changement d'affectation, pourvu qu'il laisse subsister la domanialité, n'est qu'une mesure de police relative au fonctionnement du service du domaine public et ne peut donner naissance à aucun droit à indemnité. Un pareil système ne saurait être soutenu que par ceux qui refusent de reconnaître, sur les biens du domaine public, l'existence d'un droit de propriété au profit de l'Etat, des départements ou des communes; et nous nous sommes déjà expliqué sur ce point. Nous ajoutons que la jurisprudence ne paraît guère admettre la doctrine de l'unité du domaine public. L'arrêt du Tribunal des conflits du 28 janvier 1899, que nous avons déjà cité, en est une preuve évidente. Le département de la Dordogne ayant été autorisé à établir une ligne de tramway, fut amené à faire pour cet établissement des travaux sur une place de la ville de Périgueux, sans avoir obtenu le consentement de la municipalité de cette ville. Le maire de Périgueux s'adressa au tribunal civil, invoquant le droit de propriété qui appartient à toute commune sur les biens de son domaine public, et il demanda un jugement qui fit défense
ne saurait être soutenu que par ceux qui refusent de reconnaître, sur les biens du domaine public, l'existence d'un droit de propriété au profit de l'Etat, des départements ou des communes; et nous nous sommes déjà expliqué sur ce point. Nous ajoutons que la jurisprudence ne paraît guère admettre la doctrine de l'unité du domaine public. L'arrêt du Tribunal des conflits du 28 janvier 1899, que nous avons déjà cité, en est une preuve évidente. Le département de la Dordogne ayant été autorisé à établir une ligne de tramway, fut amené à faire pour cet établissement des travaux sur une place de la ville de Périgueux, sans avoir obtenu le consentement de la municipalité de cette ville. Le maire de Périgueux s'adressa au tribunal civil, invoquant le droit de propriété qui appartient à toute commune sur les biens de son domaine public, et il demanda un jugement qui fit défense au département de continuer les travaux commencés, et qui le condamnât, en outre, à des dommages-intérêts. Sur cette action le préfet de la Dordogne éleva le conflit: mais son arrêté fut annulé par l'arrêt indiqué ci-dessus. « Considérant que l'autorité judiciaire est seule compétente pour reconnaître le droit de propriété invoqué devant elle, et qu'aucun des actes administratifs intervenus ne pouvant être considéré comme ayant eu pour effet d'incorporer les dits terrains au domaine public de l'Etat, il appartient au président du tribunal, comme juge des référés, de statuer sur la demande tendant à faire surseoir à l'exécution des travaux irréguliers entrepris sur le domaine public communal. » Ainsi le Tribunal des conflits distingue nettement le domaine public national et le domaine public communal, et il consacre formellement sur le dernier le droit de propriété de la commune. Le principe que chaque personne morale est propriétaire des biens qui composent son domaine public n'amène-t-il pas, comme conséquence, le droit pour cette personne de recevoir une indemnité dès qu'elle sera dépossédée d'une partie quelconque de ces biens? Si, par exemple, un chemin vicinal est employé à l'établissement d'un chemin de fer d'intérêt général, ne faut-il pas conclure que l'Etat, qui acquiert