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cas seulement où le conseil municipal émet un avis défavorable au sujet de l’action à intenter ou à soutenir : telle est, en quelques mots, l’économie de la loi nouvelle. C’est un pas important fait dans la voie de l’émancipation des communes, un relâchement sérieux des liens de la tutelle administrative. Pour bien montrer le but et la portée de la réforme opérée, il nous a paru que le meilleur procédé était de remonter à la source du régime qui vient d’être abrogé, d’en montrer les développements successifs, et d’indiquer les causes qui en ont amené la disparition. Cette méthode présente, dans les matières du genre de celle qui nous occupe, ce double avantage de diminuer l’aridité du sujet, et d’y apporter plus de clarté. Les auteurs font généralement remonter à l’édit d’avril 1683; l’obligation pour les communes de solliciter une autorisation pour ester en justice. On trouve, toutefois, dans les périodes antérieures, des règlements, particuliers à certaines régions, imposant cette formalité (voir notamment l’arrêt du parlement de Provence du 25 juin 1670). Quoi qu’il en soit, l’édit de 1683 généralisa l’obligation dont il s’agit, et fit défense aux communautés, à leurs maires, échevins, syndics, jurats et consuls, d’intenter aucune action, tant en cause principale que d’appel, sans avoir obtenu le consentement d’une assemblée générale des habitants, dont la délibération devait être « confirmée et autorisée par une permission par écrit du sieur commissaire département en la généralité ». La déclaration du 2 août 1687 vint renouveler les défenses portées par l’édit de 1683, et spécifia que cet acte s’appliquait, non pas seulement aux villes et gros bourgs fermés, mais à toutes les communes. Ce n’était point, d’ailleurs, seulement aux communes désireuses de plaider que l’édit de 1683 imposait l’accomplissement de formalités; c’était aussi aux tiers qui voulaient actionner les communes. Défendons, — portait cet édit, — aux créanciers des communautés d’intenter contre elles, en la personne des maires et échevins, syndics, capitouls, jurats et consuls, aucunes actions, même pour emprunts légitimes, qu’après qu’ils en auront obtenu la permission par écrit des intendants ou commissaires départis en chacune généralité, dont
action, tant en cause principale que d’appel, sans avoir obtenu le consentement d’une assemblée générale des habitants, dont la délibération devait être « confirmée et autorisée par une permission par écrit du sieur commissaire département en la généralité ». La déclaration du 2 août 1687 vint renouveler les défenses portées par l’édit de 1683, et spécifia que cet acte s’appliquait, non pas seulement aux villes et gros bourgs fermés, mais à toutes les communes. Ce n’était point, d’ailleurs, seulement aux communes désireuses de plaider que l’édit de 1683 imposait l’accomplissement de formalités; c’était aussi aux tiers qui voulaient actionner les communes. Défendons, — portait cet édit, — aux créanciers des communautés d’intenter contre elles, en la personne des maires et échevins, syndics, capitouls, jurats et consuls, aucunes actions, même pour emprunts légitimes, qu’après qu’ils en auront obtenu la permission par écrit des intendants ou commissaires départis en chacune généralité, dont ils feront donner copie, avec l’exploit de demande, à peine de nullité de toutes les procédures qui pourraient être faites au préjudice, et des jugements rendus en conséquence. Les prescriptions contenues dans l’édit de 1683 n’ayant pas été strictement observées, la déclaration du 2 octobre 1703 édicta, en ces termes, des sanctions sévères : « Voulons que les maires, échevins, syndics, jurats, consuls et autres, qui auront entrepris les procès au nom des communes sans être autorisés en la forme ci-dessus, soient condamnés en leurs propres et privés noms aux faits desdits procès, sans espérance de répétition, sous quelque prétexte que ce soit, et aux dommages-intérêts desdites communautés. Faisons défenses aux procureurs d’occuper pour les communautés et aux premiers juges de rendre aucuns jugements sur les affaires qui concernent lesdites communautés, qu’il ne leur soit apparu de la délibération des habitants, autorisée de la permission par écrit desdits sieurs intendants ou commissaires départis, à peine de nullité des procédures et des jugements rendus en conséquence, et de répondre en leurs noms des dommages-intérêts des parties. » L’ordonnance royale du 8 août 1713 spécifia que les communautés seraient tenues de se munir d’une autorisation préalable aussi bien pour défendre en justice
des sanctions sévères : « Voulons que les maires, échevins, syndics, jurats, consuls et autres, qui auront entrepris les procès au nom des communes sans être autorisés en la forme ci-dessus, soient condamnés en leurs propres et privés noms aux faits desdits procès, sans espérance de répétition, sous quelque prétexte que ce soit, et aux dommages-intérêts desdites communautés. Faisons défenses aux procureurs d’occuper pour les communautés et aux premiers juges de rendre aucuns jugements sur les affaires qui concernent lesdites communautés, qu’il ne leur soit apparu de la délibération des habitants, autorisée de la permission par écrit desdits sieurs intendants ou commissaires départis, à peine de nullité des procédures et des jugements rendus en conséquence, et de répondre en leurs noms des dommages-intérêts des parties. » L’ordonnance royale du 8 août 1713 spécifia que les communautés seraient tenues de se munir d’une autorisation préalable aussi bien pour défendre en justice que pour intenter une action. L’édit d’août 1761, relatif à l’administration des villes et gros bourgs, autres que Paris, décida que les autorisations de plaider ne pourraient être accordées que sur requête accompagnée d’une consultation d’avocats, qui serait annexée à l’ordonnance d’autorisation à peine de nullité de ladite ordonnance. Elle décida, en outre, que si les officiers municipaux plaidaient sans autorisation, l’exécution des jugements ne pourrait être poursuivie que sur leurs biens particuliers, et non sur ceux des communes. Elle apporta enfin aux règles en vigueur cette sage restriction que l’autorisation ne serait point nécessaire « pour défendre aux appels des sentences ou jugements rendus en faveur des villes ou bourgs, ni pour se pourvoir par devers l’autorité royale ». Malgré ce dernier tempérament, la sévérité des règles édictées en cette matière amena, vers la fin de l’ancien régime, une réaction, et motiva, de la part de jurisconsultes éminents, la critique du principe même de l’autorisation. Dans ses remontrances, présentées au roi au nom de la Cour des aides, en 1775, Malesherbes s’exprimait ainsi : « Si la communauté a un procès à soutenir, il faut qu’elle se fasse autoriser par l’intendant ; il faut que la cause soit plaidée
décida, en outre, que si les officiers municipaux plaidaient sans autorisation, l’exécution des jugements ne pourrait être poursuivie que sur leurs biens particuliers, et non sur ceux des communes. Elle apporta enfin aux règles en vigueur cette sage restriction que l’autorisation ne serait point nécessaire « pour défendre aux appels des sentences ou jugements rendus en faveur des villes ou bourgs, ni pour se pourvoir par devers l’autorité royale ». Malgré ce dernier tempérament, la sévérité des règles édictées en cette matière amena, vers la fin de l’ancien régime, une réaction, et motiva, de la part de jurisconsultes éminents, la critique du principe même de l’autorisation. Dans ses remontrances, présentées au roi au nom de la Cour des aides, en 1775, Malesherbes s’exprimait ainsi : « Si la communauté a un procès à soutenir, il faut qu’elle se fasse autoriser par l’intendant ; il faut que la cause soit plaidée à ce tribunal avant d’être portée devant la justice, et, si l’avis de l’intendant est contraire aux habitants, la communauté est déchue de la faculté de défendre ses droits. Voilà, sire, par quels moyens on travaille à étouffer en France tout esprit municipal. » Néanmoins, le décret du 14 décembre 1789, relatif à l’administration municipale, maintient la nécessité d’une autorisation. D’après les articles 54 et 56, une commune ne pouvait ester en justice qu’après que la décision en avait été prise par le conseil général de la commune, composé tant des membres du corps municipal que des notables, et cette décision n’était exécutoire qu’après approbation donnée par l’administration ou le directoire de département. La loi du 29 vendémiaire an V décida également qu’une action communale ne pourrait être suivie devant les tribunaux qu’à la suite d’une autorisation émanant de l’administration centrale du département. La loi du 28 pluviôse an VIII parut enfin, et posa les bases de notre organisation administrative moderne. Le conseil de préfecture, créé par elle, reçut notamment la mission de prononcer « sur les demandes qui seraient présentées par les communautés des villes, bourgs ou villages, pour être autorisées à plaider ». Le 17 vendémiaire an X,
1789, relatif à l’administration municipale, maintient la nécessité d’une autorisation. D’après les articles 54 et 56, une commune ne pouvait ester en justice qu’après que la décision en avait été prise par le conseil général de la commune, composé tant des membres du corps municipal que des notables, et cette décision n’était exécutoire qu’après approbation donnée par l’administration ou le directoire de département. La loi du 29 vendémiaire an V décida également qu’une action communale ne pourrait être suivie devant les tribunaux qu’à la suite d’une autorisation émanant de l’administration centrale du département. La loi du 28 pluviôse an VIII parut enfin, et posa les bases de notre organisation administrative moderne. Le conseil de préfecture, créé par elle, reçut notamment la mission de prononcer « sur les demandes qui seraient présentées par les communautés des villes, bourgs ou villages, pour être autorisées à plaider ». Le 17 vendémiaire an X, intervenait un arrêté des consuls, qui, s’inspirant de l’édit d’avril 1683, défendait aux créanciers des communes d’intenter contre elles aucune action sans en avoir obtenu la permission par écrit du conseil de préfecture. On peut voir dans cette disposition l’origine de la nécessité imposée actuellement aux personnes, voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire indiquant l’objet de leur action. L’arrêté du 17 vendémiaire an X ne tarda pas, d’ailleurs, à tomber en désuétude. Le Code de procedure civile, promulgué en 1806, se borna à disposer, d’une façon vague et générale, dans son article 1032, que les communes et établissements publics seraient tenus, pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives. La loi du 18 juillet 1837 maintint le principe qu’aucune commune ou section de commune ne pourrait plaider, soit en demandant, soit en défendant, sans une autorisation du conseil de préfecture, et spécifia qu’après tout jugement intervenu, une nouvelle autorisation serait nécessaire pour qu’un pourvoi fût formé devant un autre degré de juridiction. Les actions possessoires pouvaient, toutefois, être exercées librement. La faculté était reconnue à tout contribuable, inscrit au rôle de la commune, d’intenter, avec la permission du conseil de préfecture, et
commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire indiquant l’objet de leur action. L’arrêté du 17 vendémiaire an X ne tarda pas, d’ailleurs, à tomber en désuétude. Le Code de procedure civile, promulgué en 1806, se borna à disposer, d’une façon vague et générale, dans son article 1032, que les communes et établissements publics seraient tenus, pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives. La loi du 18 juillet 1837 maintint le principe qu’aucune commune ou section de commune ne pourrait plaider, soit en demandant, soit en défendant, sans une autorisation du conseil de préfecture, et spécifia qu’après tout jugement intervenu, une nouvelle autorisation serait nécessaire pour qu’un pourvoi fût formé devant un autre degré de juridiction. Les actions possessoires pouvaient, toutefois, être exercées librement. La faculté était reconnue à tout contribuable, inscrit au rôle de la commune, d’intenter, avec la permission du conseil de préfecture, et à ses frais et risques, les actions communales, que la municipalité négligerait d’exercer. L’obligation était imposée aux demandeurs, voulant poursuivre une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant les motifs de leur réclamation. L’action ne pouvait être intentée qu’après la décision du conseil de préfecture, autorisant ou n’autorisant pas la commune à plaider, et, à défaut de décision dans les deux mois, après l’expiration de ce délai. Ces règles furent reproduites par la loi du 5 avril 1884, qui introduisit cependant en cette matière certaines innovations, dont la principale consistait en ce que, après avoir imparti au conseil de préfecture un délai pour statuer sur la demande d’ester en justice, présentée par une commune, elle déclarait que le silence de ce tribunal équivaudrait à une autorisation tacite. Nous n’avons parlé jusqu’ici que des communes. Avant d’examiner les projets de réformes, qui ont abouti à la modification de la loi du 5 avril 1884, nous devons donner quelques notions historiques sur le régime des autorisations de plaider, concernant les établissements publics. Hospices et hôpitaux. — L’ordonnance du 12 décembre 1698 sur l’administration des hôpitaux et maladreries disposait, dans son article 14, qu’il ne serait intenté ni soutenu aucun procès sans
la commune à plaider, et, à défaut de décision dans les deux mois, après l’expiration de ce délai. Ces règles furent reproduites par la loi du 5 avril 1884, qui introduisit cependant en cette matière certaines innovations, dont la principale consistait en ce que, après avoir imparti au conseil de préfecture un délai pour statuer sur la demande d’ester en justice, présentée par une commune, elle déclarait que le silence de ce tribunal équivaudrait à une autorisation tacite. Nous n’avons parlé jusqu’ici que des communes. Avant d’examiner les projets de réformes, qui ont abouti à la modification de la loi du 5 avril 1884, nous devons donner quelques notions historiques sur le régime des autorisations de plaider, concernant les établissements publics. Hospices et hôpitaux. — L’ordonnance du 12 décembre 1698 sur l’administration des hôpitaux et maladreries disposait, dans son article 14, qu’il ne serait intenté ni soutenu aucun procès sans une délibération préalable, prise dans l’assemblée générale de l’hôpital. Cette délibération n’était, d’ailleurs, point soumise à l’approbation de l’autorité supérieure. Sous l’empire des lois des 16 vendémiaire an V et 16 messidor an VII, la jurisprudence admit, malgré l’absence de textes obligeant les établissements hospitaliers à se munir d’une autorisation pour ester en justice, que ces établissements devaient être considérés comme des démembrements de la commune, et devaient, par suite, être soumis au même régime, au point de vue de leurs actions. L’arrêté du 7 messidor an IX décida que les commissions administratives des hospices ne pourraient intenter d’actions au sujet des rentes et domaines nationaux qui leur avaient été affectés, qu’avec l’autorisation donnée par le conseil de préfecture, sur le vu d’une consultation écrite, émanant d’un comité de trois jurisconsultes choisis par le sous-préfet. L’arrêté du 9 ventôse an X fut considéré, malgré le vague des termes employés par lui, comme établissant, au point de vue qui nous occupe, une assimilation absolue entre les établissements hospitaliers et les communes. Cette assimilation était admise par la jurisprudence, lorsque la loi du 7 août 1851 vint lui donner la consécration législative en décidant que la commission administrative de l’hospice délibérerait sur
pour ester en justice, que ces établissements devaient être considérés comme des démembrements de la commune, et devaient, par suite, être soumis au même régime, au point de vue de leurs actions. L’arrêté du 7 messidor an IX décida que les commissions administratives des hospices ne pourraient intenter d’actions au sujet des rentes et domaines nationaux qui leur avaient été affectés, qu’avec l’autorisation donnée par le conseil de préfecture, sur le vu d’une consultation écrite, émanant d’un comité de trois jurisconsultes choisis par le sous-préfet. L’arrêté du 9 ventôse an X fut considéré, malgré le vague des termes employés par lui, comme établissant, au point de vue qui nous occupe, une assimilation absolue entre les établissements hospitaliers et les communes. Cette assimilation était admise par la jurisprudence, lorsque la loi du 7 août 1851 vint lui donner la consécration législative en décidant que la commission administrative de l’hospice délibérerait sur les actions judiciaires, et que ses délibérations seraient soumises, quant aux autorisations nécessaires, aux mêmes règles que les délibérations du conseil municipal. Bureaux de bienfaisance. — Sous l’ancien régime, ces bureaux étaient dénommés « bureaux de charité ». Ils étaient administrés par le curé et les marguilliers, et leurs ressources n’étaient point très distinctes de celles affectées aux besoins du culte. Ils étaient régis par des règlements, préparés par l’évêque et approuvés par le Parlement. Ces règlements variaient suivant les paroisses. Toutefois, on trouvait dans la plupart d’entre eux une disposition, aux termes de laquelle aucun procès ne pouvait être intenté sans qu’il en eût été ainsi décidé par une délibération de l’assemblée générale des habitants de la paroisse, et sans que cette délibération eût été approuvée par l’intendant de la généralité. La loi du 7 frimaire an V, qui créa les bureaux de bienfaisance sous leur dénomination moderne les plaça sous la dépendance des municipalités. Aussi la jurisprudence admit-elle, dès l’origine, l’assimilation de ces établissements aux communes, au point de vue des autorisations de plaider. L’arrêté du 9 fructidor an IX fortifia cette jurisprudence en déclarant applicable aux bureaux de bienfaisance l’arrêté du 7 messidor de la même année,
n’étaient point très distinctes de celles affectées aux besoins du culte. Ils étaient régis par des règlements, préparés par l’évêque et approuvés par le Parlement. Ces règlements variaient suivant les paroisses. Toutefois, on trouvait dans la plupart d’entre eux une disposition, aux termes de laquelle aucun procès ne pouvait être intenté sans qu’il en eût été ainsi décidé par une délibération de l’assemblée générale des habitants de la paroisse, et sans que cette délibération eût été approuvée par l’intendant de la généralité. La loi du 7 frimaire an V, qui créa les bureaux de bienfaisance sous leur dénomination moderne les plaça sous la dépendance des municipalités. Aussi la jurisprudence admit-elle, dès l’origine, l’assimilation de ces établissements aux communes, au point de vue des autorisations de plaider. L’arrêté du 9 fructidor an IX fortifia cette jurisprudence en déclarant applicable aux bureaux de bienfaisance l’arrêté du 7 messidor de la même année, dont nous avons parlé plus haut, à propos des hospices et hôpitaux. Depuis, dans la pratique, la nécessité d'une autorisation fut toujours admise, bien que n'ayant point son fondement dans un texte formel. Tout au plus, pouvait-on invoquer, à l’appui de cette exigence, l’article 70, paragraphe 5, de la loi du 5 avril 1884, décidant que les conseils municipaux sont appelés à donner leur avis sur les autorisations de plaider demandées par les établissements de charité et paraissent englober les bureaux de bienfaisance dans cette formule générale. Fabriques. — Avant 1789, aucun texte général n’imposait aux fabriques la nécessité de se munir d’une autorisation pour ester en justice. Mais chacune d’elles était régie par un règlement arrêté par l’évêque et soumis à l’homologation du Parlement, et la plupart de ces règlements contenaient une disposition interdisant aux marguilliers d’intenter un procès, sans qu’une délibération ait été prise en ce sens par la communauté des habitants de la paroisse et ait été approuvée par l’intendant de la généralité. Le décret du 30 décembre 1789, article 77, décide que les fabriques ne pourraient entreprendre un procès ou y défendre, sans une autorisation du conseil de préfecture. Le texte était encore en vigueur au
du 5 avril 1884, décidant que les conseils municipaux sont appelés à donner leur avis sur les autorisations de plaider demandées par les établissements de charité et paraissent englober les bureaux de bienfaisance dans cette formule générale. Fabriques. — Avant 1789, aucun texte général n’imposait aux fabriques la nécessité de se munir d’une autorisation pour ester en justice. Mais chacune d’elles était régie par un règlement arrêté par l’évêque et soumis à l’homologation du Parlement, et la plupart de ces règlements contenaient une disposition interdisant aux marguilliers d’intenter un procès, sans qu’une délibération ait été prise en ce sens par la communauté des habitants de la paroisse et ait été approuvée par l’intendant de la généralité. Le décret du 30 décembre 1789, article 77, décide que les fabriques ne pourraient entreprendre un procès ou y défendre, sans une autorisation du conseil de préfecture. Le texte était encore en vigueur au moment où est intervenu le vote de la nouvelle loi. Autres établissements publics. — La nécessité d’une autorisation pour plaider avait été étendue par divers textes à certains autres établissements publics religieux : menses curiales et épiscopales, chapitres cathédraux et collégiaux, séminaires diocésains (décret du 6 novembre 1813, articles 14 et 29). Des difficultés s’étaient élevées en ce qui touche les consistoires protestants. Quelques décisions judiciaires les avaient considérés comme astreints à la formalité de l’autorisation, malgré un avis en sens contraire du comité de l’Intérieur du Conseil d’Etat, du 24 septembre 1831, et malgré l’absence d’un texte. L’ordonnance du 23 mai 1834 dissipa les incertitudes en obligeant expressément les établissements dont il s’agit à se munir de l’autorisation du conseil de préfecture pour entreprendre un procès ou y défendre. Cette obligation fut également imposée aux consistoires israélites par l’ordonnance du 25 mai 1844 (article 64). Les divers textes concernant les hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques, menses, chapitres, séminaires et consistoires, se bornaient à poser le principe de l’autorisation, sans tracer la procédure à suivre. Aussi la jurisprudence dut-elle, pour combler ces lacunes, décider que l’on appliquerait en cette matière, par analogie, les règles concernant les actions communales. Quant à