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promet une immunité fiscale, ne la promet pas à toujours, mais seulement jusqu'au moment où il jugera à propos de la faire cesser ». 3e règle. — En principe, il convient que le régime fiscal appliqué aux porteurs de la Dette publique soit le régime fiscal général des valeurs mobilières. Mais aucun obstacle juridique ne s'oppose à ce que les gouvernants instituent un régime fiscal spécial, même plus rigoureux. C'est une question de pure opportunité politique. L'immunité fiscale ainsi entendue n'est-elle pas très fragile ? Bien que cela n'ait aucune importance pour résoudre le problème juridique, on doit observer que l'immunité fiscale révocable est plus stable qu'il ne le semble au premier abord. Chacun sait que les lois, bien que constamment modifiables, ne sont pas incessamment modifiées. L'immunité fiscale est une loi proprement dite ; elle ne peut donc être supprimée ou modifiée que par une loi du Parlement ; l'abrogation de l'immunité ou sa modification a la nature juridique d'une loi proprement dite. Or la procédure législative est longue à aboutir. De plus, elle oblige à exposer publiquement et à discuter les motifs d'ordre politique, économique, financier, social, pour lesquels est proposée la modification de l'immunité fiscale. Il y a une garantie que la suppression n'interviendra pas arbitrairement, brutalement, par un acte de bon plaisir ; tous les intérêts en présence — et ceux des prêteurs, en particulier — pourront se faire entendre. § 2. — Point de vue économique et financier. Les gouvernants font-ils une opération avantageuse en promettant aux souscripteurs d'un emprunt public l'immunité fiscale ? I. — Rappelons d'abord que les gouvernants commettent un abus de pouvoir et trompent inconsciemment les souscripteurs, lorsqu'ils leur promettent l'exemption des impôts futurs. Leur bonne foi peut être certaine, mais l'erreur qu'ils commettent n'est pas moins certaine. Ils ne peuvent promettre l'exemption fiscale que pour le présent : l'avenir est en dehors de leur compétence (V. supra, p. 303 et s.). Si néanmoins ils accordent expressément l'immunité fiscale pour l'avenir, les gouvernants font une action déplorable pour le crédit public. Supposons, en effet, que, plus tard, les gouvernants estiment indispensable
a une garantie que la suppression n'interviendra pas arbitrairement, brutalement, par un acte de bon plaisir ; tous les intérêts en présence — et ceux des prêteurs, en particulier — pourront se faire entendre. § 2. — Point de vue économique et financier. Les gouvernants font-ils une opération avantageuse en promettant aux souscripteurs d'un emprunt public l'immunité fiscale ? I. — Rappelons d'abord que les gouvernants commettent un abus de pouvoir et trompent inconsciemment les souscripteurs, lorsqu'ils leur promettent l'exemption des impôts futurs. Leur bonne foi peut être certaine, mais l'erreur qu'ils commettent n'est pas moins certaine. Ils ne peuvent promettre l'exemption fiscale que pour le présent : l'avenir est en dehors de leur compétence (V. supra, p. 303 et s.). Si néanmoins ils accordent expressément l'immunité fiscale pour l'avenir, les gouvernants font une action déplorable pour le crédit public. Supposons, en effet, que, plus tard, les gouvernants estiment indispensable de faire disparaître l'immunité fiscale ; leur situation sera très difficile. A coup sûr, ils ont le droit strict de le faire (V. supra, p. 303). Mais les intéressés ne manqueront pas de dire que c'est une banqueroute, une violation de la parole donnée. Le grand public le croira facilement. Cela peut porter un coup sensible au crédit public. Il. — Il est manifeste que toute exemption fiscale doit être conçue en termes précis. Il importe essentiellement d'éviter les formules générales et compréhensives, telles que « exemption de tous impôts ». Tout d'abord, en effet, cette formule compréhensive ne pourra pas de soulever de grosses difficultés d'interprétation. Supposons qu'il existe, dans un pays, un impôt personnel sur le revenu des valeurs mobilières et un impôt sur le revenu global. Les porteurs de titres de la Dette publique pourront certainement se prévaloir de l'immunité fiscale en ce qui concerne l'impôt personnel. Quid en ce qui concerne l'impôt sur le revenu global ? Les porteurs de titres pourront-ils ne pas comprendre, dans leur déclaration de revenu, les arrérages de leurs fonds publics ? Pour écarter toute difficulté, il importe de bien préciser la portée de l'immunité fiscale. Ce n'est pas tout. L'immunité
Cela peut porter un coup sensible au crédit public. Il. — Il est manifeste que toute exemption fiscale doit être conçue en termes précis. Il importe essentiellement d'éviter les formules générales et compréhensives, telles que « exemption de tous impôts ». Tout d'abord, en effet, cette formule compréhensive ne pourra pas de soulever de grosses difficultés d'interprétation. Supposons qu'il existe, dans un pays, un impôt personnel sur le revenu des valeurs mobilières et un impôt sur le revenu global. Les porteurs de titres de la Dette publique pourront certainement se prévaloir de l'immunité fiscale en ce qui concerne l'impôt personnel. Quid en ce qui concerne l'impôt sur le revenu global ? Les porteurs de titres pourront-ils ne pas comprendre, dans leur déclaration de revenu, les arrérages de leurs fonds publics ? Pour écarter toute difficulté, il importe de bien préciser la portée de l'immunité fiscale. Ce n'est pas tout. L'immunité fiscale n'est accordée par les gouvernants que contre un avantage consenti par les prêteurs. N'oublions jamais que les gouvernants, lorsqu'ils émettent un emprunt, ont à défendre les intérêts des contribuables présents et futurs, puisque le service de l'emprunt sera payé par les contribuables présents et futurs. L'immunité fiscale doit être un don aux contribuables. L'opération ne sera avantageuse pour l'Etat que si le bénéfice consenti au Trésor par les prêteurs (diminution du taux de l'intérêt) a, au moins, la même valeur que l'immunité fiscale consentie par les gouvernants aux prêteurs. Sinon, le contribuable est sacrifié au capitaliste, et les gouvernants ont méconnu leur devoir. Or il est manifeste que la valeur d'une exemption fiscale générale ne peut pas être mesurée exactement. Il est certain, dans ces conditions, que les contribuables présents et futurs seront sacrifiés aux prêteurs. Cette observation est décisive pour condamner l'immunité fiscale conçue en termes généraux. III. — Elle n'est pas moins décisive pour faire écarter l'immunité fiscale, même précisée et limitée à tel ou tel impôt bien déterminé. En effet, lorsque l'immunité est accordée, sa valeur pécuniaire est calculée d'après le tarif en vigueur au moment précis où l'emprunt est émis. Si ultérieurement le tarif est
un don aux contribuables. L'opération ne sera avantageuse pour l'Etat que si le bénéfice consenti au Trésor par les prêteurs (diminution du taux de l'intérêt) a, au moins, la même valeur que l'immunité fiscale consentie par les gouvernants aux prêteurs. Sinon, le contribuable est sacrifié au capitaliste, et les gouvernants ont méconnu leur devoir. Or il est manifeste que la valeur d'une exemption fiscale générale ne peut pas être mesurée exactement. Il est certain, dans ces conditions, que les contribuables présents et futurs seront sacrifiés aux prêteurs. Cette observation est décisive pour condamner l'immunité fiscale conçue en termes généraux. III. — Elle n'est pas moins décisive pour faire écarter l'immunité fiscale, même précisée et limitée à tel ou tel impôt bien déterminé. En effet, lorsque l'immunité est accordée, sa valeur pécuniaire est calculée d'après le tarif en vigueur au moment précis où l'emprunt est émis. Si ultérieurement le tarif est augmenté, les porteurs de fonds publics vont retirer de l'immunité fiscale un bénéfice pour lequel il n'y a pas eu de contre-partie pour les contribuables. Toute augmentation du tarif de l'impôt est un pur cadeau fait aux rentiers au détriment des contribuables. Insistons sur ce point. Supposons que, dans un pays, existe un impôt personnel proportionnel de 3 0/0 sur le revenu des valeurs mobilières, et que, au moment d'un emprunt de l'Etat, les souscripteurs soient exemptés de cet impôt. La valeur de l'immunité fiscale est approximativement le capital rapportant 3 francs 0/0 par an (capital d'ailleurs variable suivant le loyer de l'argent). C'est, en général, cette valeur que les souscripteurs prendront en considération comme maximum de l'avantage qu'ils vont consentir, en contre-partie, au Trésor. — Supposons maintenant qu'au bout de 5, 10, 15, 20 ans, etc., le tarif de l'impôt personnel soit porté à 4 0/0, 5 0/0, 6 0/0, 10 0/0, 12 0/0, — l'exemple n'est pas imaginaire, le cas s'est produit en France depuis 1872. — A chaque aggravation du tarif, l'immunité fiscale jouera en ce sens que les porteurs de fonds publics bénéficieront automatiquement d'une immunité fiscale plus considérable que celle qui avait été prévue à
pays, existe un impôt personnel proportionnel de 3 0/0 sur le revenu des valeurs mobilières, et que, au moment d'un emprunt de l'Etat, les souscripteurs soient exemptés de cet impôt. La valeur de l'immunité fiscale est approximativement le capital rapportant 3 francs 0/0 par an (capital d'ailleurs variable suivant le loyer de l'argent). C'est, en général, cette valeur que les souscripteurs prendront en considération comme maximum de l'avantage qu'ils vont consentir, en contre-partie, au Trésor. — Supposons maintenant qu'au bout de 5, 10, 15, 20 ans, etc., le tarif de l'impôt personnel soit porté à 4 0/0, 5 0/0, 6 0/0, 10 0/0, 12 0/0, — l'exemple n'est pas imaginaire, le cas s'est produit en France depuis 1872. — A chaque aggravation du tarif, l'immunité fiscale jouera en ce sens que les porteurs de fonds publics bénéficieront automatiquement d'une immunité fiscale plus considérable que celle qui avait été prévue à l'origine. Ce sont les contribuables qui en feront les frais. Pour écarter cet inconvénient, il faudrait, à chaque augmentation du tarif, déclarer que les porteurs de fonds publics ne bénéficieront de l'immunité fiscale que pour le tarif ancien et qu'ils paieront un impôt égal à la différence entre le tarif actuel et le tarif en vigueur au moment où l'exemption fiscale leur a été conférée. — Cette solution est possible, mais d'application pratique bien difficile. IV. — L'inconvénient financier de toute immunité fiscale est encore plus grave si l'immunité vise un impôt progressif, tel que le sont ordinairement, à l'heure actuelle, l'impôt sur le revenu global et l'impôt successoral. Alors, il est absolument impossible, pour les gouvernants, de calculer le sacrifice du Trésor ; ce sacrifice varie avec le revenu global ou la fortune du porteur de fonds publics. Il n'est pas le même pour tous. Chaque capitaliste bénéficie d'une exemption du tarif le plus élevé qu'il aurait eu à payer s'il avait dû comprendre les arrérages ou le capital de ses fonds publics dans sa déclaration pour l'impôt sur le revenu global ou pour l'impôt successoral. Et comme, par hypothèse, l'impôt est progressif, l'immunité fiscale n'a pas la même
actuel et le tarif en vigueur au moment où l'exemption fiscale leur a été conférée. — Cette solution est possible, mais d'application pratique bien difficile. IV. — L'inconvénient financier de toute immunité fiscale est encore plus grave si l'immunité vise un impôt progressif, tel que le sont ordinairement, à l'heure actuelle, l'impôt sur le revenu global et l'impôt successoral. Alors, il est absolument impossible, pour les gouvernants, de calculer le sacrifice du Trésor ; ce sacrifice varie avec le revenu global ou la fortune du porteur de fonds publics. Il n'est pas le même pour tous. Chaque capitaliste bénéficie d'une exemption du tarif le plus élevé qu'il aurait eu à payer s'il avait dû comprendre les arrérages ou le capital de ses fonds publics dans sa déclaration pour l'impôt sur le revenu global ou pour l'impôt successoral. Et comme, par hypothèse, l'impôt est progressif, l'immunité fiscale n'a pas la même valeur pour tous les souscripteurs. Les gouvernants devant évaluer le bénéfice résultant, pour les prêteurs, de l'immunité fiscale, ne prennent pas en considération le tarif le plus élevé. Ce sont donc les gros capitalistes qui retirent le plus fort avantage. Et cet avantage ne fera que s'accroître à toute accentuation de la progressivité. Pour toutes ces raisons, du point de vue économique et financier, il est inopportun que les gouvernants, en émettant un emprunt, promettent l'immunité fiscale. Ils sacrifient toujours les intérêts des contribuables. V. — Il est un argument constamment développé par les partisans du maintien indéfini de l'immunité fiscale, lorsqu'elle a été accordée. On peut le formuler ainsi : Une émission de titres avec promesse d'exemption d'un impôt se fait toujours et nécessairement à un taux d'intérêt ou à un prix d'émission, inférieurs à ceux qui devraient être offerts s'il n'y avait pas la clause d'immunité fiscale. C'est un do ut des. D'autre part, la suppression de l'immunité fiscale accordée à une catégorie de titres de la Dette publique aboutit à la disparition d'un avantage, et, par suite, à une diminution de la valeur vénale de ces titres, pratiquement à une baisse des cours en bourse. « Imposez
de la progressivité. Pour toutes ces raisons, du point de vue économique et financier, il est inopportun que les gouvernants, en émettant un emprunt, promettent l'immunité fiscale. Ils sacrifient toujours les intérêts des contribuables. V. — Il est un argument constamment développé par les partisans du maintien indéfini de l'immunité fiscale, lorsqu'elle a été accordée. On peut le formuler ainsi : Une émission de titres avec promesse d'exemption d'un impôt se fait toujours et nécessairement à un taux d'intérêt ou à un prix d'émission, inférieurs à ceux qui devraient être offerts s'il n'y avait pas la clause d'immunité fiscale. C'est un do ut des. D'autre part, la suppression de l'immunité fiscale accordée à une catégorie de titres de la Dette publique aboutit à la disparition d'un avantage, et, par suite, à une diminution de la valeur vénale de ces titres, pratiquement à une baisse des cours en bourse. « Imposez la rente dans une certaine proportion, disait M. Thiers en 1833, vous la verrez fléchir dans une même proportion ». Si donc, après l'avoir accordée par un do ut des, les gouvernants suppriment purement et simplement l'immunité fiscale, ils font une opération malhonnête. Les avantages fiscaux dont jouissaient les porteurs de fonds publics avaient été acquis par eux moyennant finance ; ils étaient le prix des sacrifices d'intérêt ou de capital, qu'ils avaient consentis au moment de l'émission. Les porteurs de fonds publics n'avaient pas, en réalité, le privilège ; « ils avaient racheté l'impôt une fois pour toutes en capital, au moment de l'émission, en fournissant à l'Etat une somme supplémentaire représentant la capitalisation de l'impôt. L'expérience, dit-on, prouve ce fait. Ou cite en ce sens un exemple démonstratif. La Compagnie française des chemins de fer du Nord avait émis des obligations 3 0/0 pour son réseau français et des obligations 3 0/0 pour son réseau belge. Ces deux titres avaient le même débiteur. Mais les obligations du réseau français étaient soumises à l'impôt de 4 0/0 sur le revenu des valeurs mobilières, tandis que les obligations du réseau belge n'étaient pas soumises à cet impôt. On constatait, à
de fonds publics avaient été acquis par eux moyennant finance ; ils étaient le prix des sacrifices d'intérêt ou de capital, qu'ils avaient consentis au moment de l'émission. Les porteurs de fonds publics n'avaient pas, en réalité, le privilège ; « ils avaient racheté l'impôt une fois pour toutes en capital, au moment de l'émission, en fournissant à l'Etat une somme supplémentaire représentant la capitalisation de l'impôt. L'expérience, dit-on, prouve ce fait. Ou cite en ce sens un exemple démonstratif. La Compagnie française des chemins de fer du Nord avait émis des obligations 3 0/0 pour son réseau français et des obligations 3 0/0 pour son réseau belge. Ces deux titres avaient le même débiteur. Mais les obligations du réseau français étaient soumises à l'impôt de 4 0/0 sur le revenu des valeurs mobilières, tandis que les obligations du réseau belge n'étaient pas soumises à cet impôt. On constatait, à la Bourse de Paris, de 1897 à 1906, une différence considérable (de 11 à 31 francs) entre les cours des deux titres ; cette différence est certainement due à la capitalisation de l'impôt. VI. On remarquera que l'argumentation qui vient d'être développée ne vise pas le cas où il s'agit d'émettre un emprunt en accordant l'immunité fiscale ; elle concerne exclusivement l'hypothèse d'une suppression d'immunité fiscale, déjà accordée pour un emprunt déjà émis. Cet argument — bien limité à cette hypothèse particulière — repose sur un fait incontestable, à savoir que l'immunité fiscale est un do ut des ; elle a été payée par les souscripteurs de l'emprunt. Mais ce qu'il ne prouve pas, — et c'est essentiel, — c'est que l'immunité fiscale a été payée son prix. Par la faute, par la négligence des gouvernants, il se peut que les contribuables — surtout les contribuables futurs — aient été très durement sacrifiés. Voilà la partie vraiment faible de l'argumentation des partisans du maintien de l'immunité fiscale. D'ailleurs, c'est à tort que certains ont contesté la base même de l'argumentation. Ils ont dit : « Quel est cet impôt véritablement extraordinaire qui se paye on ne sait trop comment, qui
d'émettre un emprunt en accordant l'immunité fiscale ; elle concerne exclusivement l'hypothèse d'une suppression d'immunité fiscale, déjà accordée pour un emprunt déjà émis. Cet argument — bien limité à cette hypothèse particulière — repose sur un fait incontestable, à savoir que l'immunité fiscale est un do ut des ; elle a été payée par les souscripteurs de l'emprunt. Mais ce qu'il ne prouve pas, — et c'est essentiel, — c'est que l'immunité fiscale a été payée son prix. Par la faute, par la négligence des gouvernants, il se peut que les contribuables — surtout les contribuables futurs — aient été très durement sacrifiés. Voilà la partie vraiment faible de l'argumentation des partisans du maintien de l'immunité fiscale. D'ailleurs, c'est à tort que certains ont contesté la base même de l'argumentation. Ils ont dit : « Quel est cet impôt véritablement extraordinaire qui se paye on ne sait trop comment, qui échappe aux règles essentielles de la comptabilité publique, qui n'est ni annuellement voté, ni annuellement payé ? » Cette critique est sans valeur. C'est une chicane. Il n'est pas contestable qu'il y a un do ut des. Là est l'essentiel de l'argument. La critique — formulée, d'ailleurs, en termes critiquables — ne porte donc que sur une incorrection de langage ; certains défenseurs de l'immunité fiscale ont tort de parler de « rachat de l'impôt une fois pour toutes en capital ». En effet, il ne faut pas admettre facilement, au point de vue purement technique, les opérations de rachat de l'impôt une fois pour toutes en capital. Ces opérations sont contraires aux principes du droit public français, pour les motifs développés plus haut (possibilité de modifier à tout instant le régime fiscal, y compris les exemptions fiscales). Laissez donc de côté les formules employées. Abstenons-nous de définir l'opération comme un rachat d'impôt. Retenons simplement que l'immunité fiscale n'est pas accordée par pure faveur aux souscripteurs de l'emprunt. Il y a do ut des. Malgré tout, on insiste et l'on présente des développements financiers et économiques, appuyés de tableaux statistiques, desquels il résulterait qu'en établissant, après coup, malgré l'octroi de
— ne porte donc que sur une incorrection de langage ; certains défenseurs de l'immunité fiscale ont tort de parler de « rachat de l'impôt une fois pour toutes en capital ». En effet, il ne faut pas admettre facilement, au point de vue purement technique, les opérations de rachat de l'impôt une fois pour toutes en capital. Ces opérations sont contraires aux principes du droit public français, pour les motifs développés plus haut (possibilité de modifier à tout instant le régime fiscal, y compris les exemptions fiscales). Laissez donc de côté les formules employées. Abstenons-nous de définir l'opération comme un rachat d'impôt. Retenons simplement que l'immunité fiscale n'est pas accordée par pure faveur aux souscripteurs de l'emprunt. Il y a do ut des. Malgré tout, on insiste et l'on présente des développements financiers et économiques, appuyés de tableaux statistiques, desquels il résulterait qu'en établissant, après coup, malgré l'octroi de l'immunité fiscale, un impôt sur les titres de la Dette publique, les gouvernants ne font en réalité subir aucune perte aux porteurs de ces titres ou du moins ne lui font subir qu'une perte très passagère. VII. — A mon avis, il est erroné de dire qu'il n'y a pas de perte. C'est ce que semble pourtant avoir soutenu un banquier, député, M. Aynard, qui a contesté l'argument tiré de la différence des cours, à la Bourse de Paris, des obligations belges et des obligations françaises de la Compagnie des chemins de fer du Nord (V. supra, p. 319). Ces rapprochements, a-t-il dit, (1) Fernand FAURE, à la Commission extraparlementaire de l'impôt sur les revenus (28 novembre 1894). Procès-verbaux, II, p653 et suiv. Voyez aussi F. FAURE, L'impôt sur le revenu dans la Revue pol. et parlementaire, juillet 1895. (2) AYNARD, Chambre des Députés, 2 juillet 1896, J. O., p. 1174. ne prouvent rien : « On peut trouver des différences de ce genre entre toutes les valeurs, sans pouvoir en apporter l'explication précise ». Prenons, par exemple, les obligations de la Compagnie d'Orléans. En juillet 1896, « les obligations 3 0/0 jouissance d'avril, valaient 480 francs, ce qui représente
de perte. C'est ce que semble pourtant avoir soutenu un banquier, député, M. Aynard, qui a contesté l'argument tiré de la différence des cours, à la Bourse de Paris, des obligations belges et des obligations françaises de la Compagnie des chemins de fer du Nord (V. supra, p. 319). Ces rapprochements, a-t-il dit, (1) Fernand FAURE, à la Commission extraparlementaire de l'impôt sur les revenus (28 novembre 1894). Procès-verbaux, II, p653 et suiv. Voyez aussi F. FAURE, L'impôt sur le revenu dans la Revue pol. et parlementaire, juillet 1895. (2) AYNARD, Chambre des Députés, 2 juillet 1896, J. O., p. 1174. ne prouvent rien : « On peut trouver des différences de ce genre entre toutes les valeurs, sans pouvoir en apporter l'explication précise ». Prenons, par exemple, les obligations de la Compagnie d'Orléans. En juillet 1896, « les obligations 3 0/0 jouissance d'avril, valaient 480 francs, ce qui représente un revenu brut de 3 fr. 10 0/0, et les obligations 2 1/2 0/0 de la même compagnie cotaient 443 francs, ce qui représente un revenu brut de 2,60 0/0. Il est impossible d'expliquer cette différence par l'impôt, puisque les deux séries d'obligations sont soumises à l'impôt. L'exemple des obligations belges et françaises de la Compagnie du Nord n'est donc pas probant ». On a répondu, non sans raison, que les obligations 3 0/0 et 2 1/2 n'étaient pas identiques : la prime de remboursement n'était pas la même (20 francs pour le 3 0/0, 57 francs pour le 2 1/2 0/0). Surtout, a-t-on ajouté, à cette époque, l'on croyait à une baisse du taux d'intérêt ; pour ce seul motif, les capitalistes pouvaient préférer des titres 2 1/2 0/0 (en fait non convertibles) à des titres 3 0/0 (menacés d'une conversion plus prochaine). — À vrai dire, cette dernière explication n'est guère satisfaisante : des titres 3 0/0 cotés en Bourse 480 francs étaient encore à l'abri, pour longtemps, d'une menace de conversion. La suppression de l'immunité fiscale, lorsque cette exemption a été accordée, entraîne une perte, pour les détenteurs des titres. Elle équivaut à l'établissement d'un impôt sur