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et 29). Des difficultés s’étaient élevées en ce qui touche les consistoires protestants. Quelques décisions judiciaires les avaient considérés comme astreints à la formalité de l’autorisation, malgré un avis en sens contraire du comité de l’Intérieur du Conseil d’Etat, du 24 septembre 1831, et malgré l’absence d’un texte. L’ordonnance du 23 mai 1834 dissipa les incertitudes en obligeant expressément les établissements dont il s’agit à se munir de l’autorisation du conseil de préfecture pour entreprendre un procès ou y défendre. Cette obligation fut également imposée aux consistoires israélites par l’ordonnance du 25 mai 1844 (article 64). Les divers textes concernant les hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques, menses, chapitres, séminaires et consistoires, se bornaient à poser le principe de l’autorisation, sans tracer la procédure à suivre. Aussi la jurisprudence dut-elle, pour combler ces lacunes, décider que l’on appliquerait en cette matière, par analogie, les règles concernant les actions communales. Quant à tous les autres établissements publics, pour lesquels aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyait la nécessité d’une autorisation, ils furent considérés comme en étant dispensés. Il en était ainsi, notamment de l’Institut, des académies, des facultés, lycées et collèges, des chambres de commerce, chambres consultatives d’agriculture, caisses de secours pour prêtres âgés ou infirmes, associations syndicales autorisées, etc... Lors de la discussion de la loi du 5 avril 1884, la nécessité d’imposer aux communes une autorisation préalable pour ester en justice ne fut même pas contestée. Un amendement tendant à supprimer cette obligation avait été déposé par M. Cunel'Ornano, mais, devant l’hostilité de la commission, il fut abandonné par son auteur. Une réaction contre le régime en vigueur ne tarda pas, toutefois, à se produire. Dans leur savant Traité des Autorisations de plaider, publié en 1891, MM. Derouin et Worms s’exprimaient ainsi : « La règle admise en France depuis plusieurs siècles, et en vertu de laquelle certaines personnes morales ne peuvent plaider que si une autorité émanant du gouvernement leur en donne la permission, est basée sur une intention excellente, visant à protéger ces personnes morales contre l’inexpérience ou les erreurs de leurs administrateurs. Elle est pourtant, aujourd'hui, quelque
prêtres âgés ou infirmes, associations syndicales autorisées, etc... Lors de la discussion de la loi du 5 avril 1884, la nécessité d’imposer aux communes une autorisation préalable pour ester en justice ne fut même pas contestée. Un amendement tendant à supprimer cette obligation avait été déposé par M. Cunel'Ornano, mais, devant l’hostilité de la commission, il fut abandonné par son auteur. Une réaction contre le régime en vigueur ne tarda pas, toutefois, à se produire. Dans leur savant Traité des Autorisations de plaider, publié en 1891, MM. Derouin et Worms s’exprimaient ainsi : « La règle admise en France depuis plusieurs siècles, et en vertu de laquelle certaines personnes morales ne peuvent plaider que si une autorité émanant du gouvernement leur en donne la permission, est basée sur une intention excellente, visant à protéger ces personnes morales contre l’inexpérience ou les erreurs de leurs administrateurs. Elle est pourtant, aujourd'hui, quelque peu en désaccord avec les tendances à l’autonomie que manifestent les communes, et sous l’influence desquelles l’autorité gouvernementale abandonne, dans chaque loi nouvelle, une parcelle de ses pouvoirs à l’autorité municipale. Sans doute, il est bon qu’un conseil municipal de village n’engage pas, à la légère, les intérêts qui lui sont confiés ; il est bon que ce conseil, composé d’hommes parfois peu lettrés, soit éclairé par une assemblée plus instruite et plus compétente en matière litigieuse ; mais, d’autre part, n’est-il pas quelque peu choquant que le conseil municipal d’une grande ville, que le conseil d’administration des hospices d’une cité importante, qui ont pu, l’un et l’autre, se faire renseigner complètement par un comité consultatif ou par leurs conseils judiciaires, ne puissent agir sans l’adhésion d’un corps administratif dépendant du gouvernement?... Nous préférerions au régime actuel sinon le régime de liberté absolue, tout au moins un système dans lequel le conseil de préfecture, au lieu de décider, pour les procès des communes, ne serait qu’un corps consultatif émettant des avis, en sorte que le conseil élu de la commune, dûment éclairé, aurait toujours le dernier mot. » A l’appui des critiques formulées contre ce système consacré par la loi
sont confiés ; il est bon que ce conseil, composé d’hommes parfois peu lettrés, soit éclairé par une assemblée plus instruite et plus compétente en matière litigieuse ; mais, d’autre part, n’est-il pas quelque peu choquant que le conseil municipal d’une grande ville, que le conseil d’administration des hospices d’une cité importante, qui ont pu, l’un et l’autre, se faire renseigner complètement par un comité consultatif ou par leurs conseils judiciaires, ne puissent agir sans l’adhésion d’un corps administratif dépendant du gouvernement?... Nous préférerions au régime actuel sinon le régime de liberté absolue, tout au moins un système dans lequel le conseil de préfecture, au lieu de décider, pour les procès des communes, ne serait qu’un corps consultatif émettant des avis, en sorte que le conseil élu de la commune, dûment éclairé, aurait toujours le dernier mot. » A l’appui des critiques formulées contre ce système consacré par la loi du 5 avril 1884, on pouvait faire valoir que ce système n’était appliqué dans aucun autre pays que la France. Chez certains, comme en Russie, les communes pouvaient plaider librement. Chez d’autres, en plus grand nombre (Italie, Espagne, Portugal, Belgique, Pays-Bas), une autorisation préalable était exigée, mais elle était donnée par un corps élu, correspondant au conseil général ou à la commission départementale, et non par un corps administratif dépendant du gouvernement. Le décret du 16 février 1895, dû à l’initiative de M. Ribot, alors président du conseil, instituait une commission extraparlementaire, chargée de rechercher les mesures de décentralisation qu’il conviendrait d’adopter en vue d’aboutir à une plus rapide expédition des affaires et d’ouvrir à l’activité des assemblées locales un champ plus large. Dans sa séance du 10 juillet 1895, sur la proposition de M. Laferrière, vice-président du Conseil d’Etat, la commission se prononça pour la suppression des autorisations de plaider. Le 27 octobre 1896, M. Bailly, ministre de l’Intérieur, déposait à la Chambre un projet de loi qui, s’inspirant des travaux de la commission extraparlementaire de décentralisation, apportait à la loi du 5 avril 1884 de nombreuses modifications. Les articles 5 et 6 du projet remédiaient complètement le régime
par un corps élu, correspondant au conseil général ou à la commission départementale, et non par un corps administratif dépendant du gouvernement. Le décret du 16 février 1895, dû à l’initiative de M. Ribot, alors président du conseil, instituait une commission extraparlementaire, chargée de rechercher les mesures de décentralisation qu’il conviendrait d’adopter en vue d’aboutir à une plus rapide expédition des affaires et d’ouvrir à l’activité des assemblées locales un champ plus large. Dans sa séance du 10 juillet 1895, sur la proposition de M. Laferrière, vice-président du Conseil d’Etat, la commission se prononça pour la suppression des autorisations de plaider. Le 27 octobre 1896, M. Bailly, ministre de l’Intérieur, déposait à la Chambre un projet de loi qui, s’inspirant des travaux de la commission extraparlementaire de décentralisation, apportait à la loi du 5 avril 1884 de nombreuses modifications. Les articles 5 et 6 du projet remédiaient complètement le régime des autorisations de plaider, et y substituaient le système suivant : les communes ou sections de communes pouvaient librement ester en justice soit en demandant, soit en défendant. Toutefois, quand il s’agissait d’intenter une action, la délibération du conseil municipal devait être transmise immédiatement à la préfecture ou à la sous-préfecture, et aucun acte de procédure ne pouvait être fait avant l’expiration du délai d’un mois à dater de la transmission. Le but de cette disposition était de permettre à l’administration préfectorale d’examiner l’affaire, et, s’il y avait lieu, de signaler à la municipalité les dangers du procès, ainsi que les moyens d’accommodement. La nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat était maintenue pour le contribuable qui voulait ester en justice au nom de la commune, et, en vue d’éviter que des procès fussent, en pareil cas, intentés par des personnes insolvables, la décision accordant l’autorisation pouvait subordonner celle-ci à la consignation préalable du montant présumé des frais de l’instance. Ce projet ne fut point discuté par les Chambres et ne fit même point l’objet d’un rapport. Au cours de la dernière session de 1903, M. Bienvenu-Martin déposa à la Chambre des députés une proposition de
sous-préfecture, et aucun acte de procédure ne pouvait être fait avant l’expiration du délai d’un mois à dater de la transmission. Le but de cette disposition était de permettre à l’administration préfectorale d’examiner l’affaire, et, s’il y avait lieu, de signaler à la municipalité les dangers du procès, ainsi que les moyens d’accommodement. La nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat était maintenue pour le contribuable qui voulait ester en justice au nom de la commune, et, en vue d’éviter que des procès fussent, en pareil cas, intentés par des personnes insolvables, la décision accordant l’autorisation pouvait subordonner celle-ci à la consignation préalable du montant présumé des frais de l’instance. Ce projet ne fut point discuté par les Chambres et ne fit même point l’objet d’un rapport. Au cours de la dernière session de 1903, M. Bienvenu-Martin déposa à la Chambre des députés une proposition de loi, conçue dans le même esprit, et supprimant, pour les communes et établissements publics, la formalité de l’autorisation de plaider. L’auteur de cette proposition faisait valoir à l’appui les considérations suivantes. Dans la pratique, les conseils de préfecture accordent presque toujours l’autorisation sollicitée. Les statistiques montrent que les décisions de refus s’élèvent seulement à 5 ou 6 % des demandes. On se trouve donc en présence d’une formalité inutile, qui n’empêche pas les communes de soutenir des procès dangereux et qui a pour unique résultat de retarder la solution des litiges. On ne peut d’ailleurs reprocher aux conseils de préfecture la facilité avec laquelle ils accordent l’autorisation. Il est grave, en effet, d’empêcher une commune de faire valoir ses droits, et, si elle n’est point totalement dépourvue de chances de succès, l’accès du prétoire ne doit point lui être fermé. Quand la commune est défenderesse, le refus d’autorisation est particulièrement fâcheux, car il crée contre elle, vis-à-vis des tribunaux judiciaires, un dangereux préjugé. Au surplus, les conseils municipaux savent d’ordinaire bien discerner ce qu’exige l’intérêt communal, et l’absence de tutelle ne peut que fortifier chez eux le sentiment de la responsabilité. Il a toujours été admis, d’autre part, qu’ils pouvaient
refus s’élèvent seulement à 5 ou 6 % des demandes. On se trouve donc en présence d’une formalité inutile, qui n’empêche pas les communes de soutenir des procès dangereux et qui a pour unique résultat de retarder la solution des litiges. On ne peut d’ailleurs reprocher aux conseils de préfecture la facilité avec laquelle ils accordent l’autorisation. Il est grave, en effet, d’empêcher une commune de faire valoir ses droits, et, si elle n’est point totalement dépourvue de chances de succès, l’accès du prétoire ne doit point lui être fermé. Quand la commune est défenderesse, le refus d’autorisation est particulièrement fâcheux, car il crée contre elle, vis-à-vis des tribunaux judiciaires, un dangereux préjugé. Au surplus, les conseils municipaux savent d’ordinaire bien discerner ce qu’exige l’intérêt communal, et l’absence de tutelle ne peut que fortifier chez eux le sentiment de la responsabilité. Il a toujours été admis, d’autre part, qu’ils pouvaient sans autorisation engager la commune dans des procès considérables devant les juridictions administratives. Comment exiger logiquement l’accomplissement de cette formalité, alors qu’il s’agit de porter devant un tribunal civil un litige d’une importance bien moindre? Quant au contribuable, qui prétend exercer une action communale, délaissée par la municipalité, son droit de se substituer à la commune était admis par l’auteur de la proposition de loi. Mais M. Bienvenu-Martin ne le faisait pas bénéficier du régime de liberté institué par lui, et maintenait, dans ce cas, la nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat. Il ne fallait pas, en effet, que l’usage de ce droit légitime pût dégénérer en abus et servir de prétexte pour entretenir une fâcheuse agitation. Renchérissant sur la loi du 5 avril 1881, le texte proposé accordait même au conseil de préfecture la faculté de subordonner son autorisation à la consignation préalable des frais présumés du procès, afin que la commune, mise en cause, ne fût pas exposée, en cas d’insolvabilité du contribuable, à payer les dépens. Conforme dans son principe au projet de loi déposé par M. Barthou, la proposition de M. Bienvenu-Martin s'en écartait sur trois points essentiels : 1° Elle
de se substituer à la commune était admis par l’auteur de la proposition de loi. Mais M. Bienvenu-Martin ne le faisait pas bénéficier du régime de liberté institué par lui, et maintenait, dans ce cas, la nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat. Il ne fallait pas, en effet, que l’usage de ce droit légitime pût dégénérer en abus et servir de prétexte pour entretenir une fâcheuse agitation. Renchérissant sur la loi du 5 avril 1881, le texte proposé accordait même au conseil de préfecture la faculté de subordonner son autorisation à la consignation préalable des frais présumés du procès, afin que la commune, mise en cause, ne fût pas exposée, en cas d’insolvabilité du contribuable, à payer les dépens. Conforme dans son principe au projet de loi déposé par M. Barthou, la proposition de M. Bienvenu-Martin s'en écartait sur trois points essentiels : 1° Elle n’admettait point la disposition obligeant la commune, lorsque le conseil municipal avait décidé d’intenter une action, à n’introduire l’instance qu’un mois après l’envoi au préfet de la délibération dudit conseil. Ce délai avait pour but de permettre au préfet d’examiner l’affaire et, s’il y avait lieu, de signaler au conseil municipal les dangers du procès, ainsi que l’opportunité d’une transaction. Mais c’était créer une nouvelle cause de lenteurs, et attribuer au préfet un rôle de conseil officieux, dangereux à remplir ; 2° Contrairement au projet de M. Barthou, qui laissait subsister la nécessité, pour les personnes voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant l’objet de la réclamation et d’attendre l’expiration d’un délai de deux mois avant d’engager l’instance, la proposition de M. Bienvenu-Martin supprimait cette obligation. Son auteur faisait remarquer que la formalité en question, édictée en vue de permettre au conseil municipal de prévenir un procès dangereux au moyen d’un acquiescement ou d’une transaction, atteignait rarement son but. En effet, le dépôt du mémoire n’avait généralement lieu que lorsque le particulier intéressé s’était vainement adressé à la municipalité ou à l’administration préfectorale, et que toutes chances d’un arrangement amiable avaient disparu. Si cette formalité préventive
municipal les dangers du procès, ainsi que l’opportunité d’une transaction. Mais c’était créer une nouvelle cause de lenteurs, et attribuer au préfet un rôle de conseil officieux, dangereux à remplir ; 2° Contrairement au projet de M. Barthou, qui laissait subsister la nécessité, pour les personnes voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant l’objet de la réclamation et d’attendre l’expiration d’un délai de deux mois avant d’engager l’instance, la proposition de M. Bienvenu-Martin supprimait cette obligation. Son auteur faisait remarquer que la formalité en question, édictée en vue de permettre au conseil municipal de prévenir un procès dangereux au moyen d’un acquiescement ou d’une transaction, atteignait rarement son but. En effet, le dépôt du mémoire n’avait généralement lieu que lorsque le particulier intéressé s’était vainement adressé à la municipalité ou à l’administration préfectorale, et que toutes chances d’un arrangement amiable avaient disparu. Si cette formalité préventive peu d’intérêt pratique, elle offrait, en revanche, le sérieux inconvénient de suspendre le droit d’action des particuliers et de retarder la solution de litiges parfois urgents. Aussi avait-elle été supprimée par la loi du 22 mars 1902 (art. 18), en ce qui concerne les procès relatifs à l’application de la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail. Il importait de généraliser cette abrogation ; 3° Le projet de loi déposé par M. Barthou ne s’occupait que des communes et sections de communes. La proposition de M. Bienvenu-Martin visait également les établissements publics (hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques, etc.), et, à l’exemple de la commission extraparlementaire de décentralisation, les faisait bénéficier du nouveau régime de liberté, qui était institué. Cette solution était logique. En effet, comme l’ont montré les notions historiques données au début de cet article, les établissements publics n’avaient été astreints au régime de l’autorisation que par assimilation aux communes. Cela étant, il eût été peu rationnel de rompre l’identité de régime en continuant à leur imposer la charge de la formalité supprimée. La commission, chargée d’examiner la proposition de loi de M. Bienvenu-Martin, l’adopta en principe, en lui faisant, toutefois, subir deux importantes modifications. Elle
loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail. Il importait de généraliser cette abrogation ; 3° Le projet de loi déposé par M. Barthou ne s’occupait que des communes et sections de communes. La proposition de M. Bienvenu-Martin visait également les établissements publics (hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques, etc.), et, à l’exemple de la commission extraparlementaire de décentralisation, les faisait bénéficier du nouveau régime de liberté, qui était institué. Cette solution était logique. En effet, comme l’ont montré les notions historiques données au début de cet article, les établissements publics n’avaient été astreints au régime de l’autorisation que par assimilation aux communes. Cela étant, il eût été peu rationnel de rompre l’identité de régime en continuant à leur imposer la charge de la formalité supprimée. La commission, chargée d’examiner la proposition de loi de M. Bienvenu-Martin, l’adopta en principe, en lui faisant, toutefois, subir deux importantes modifications. Elle se refusa à supprimer l’obligation, pour le particulier voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire et d’attendre l’expiration d’un délai de deux mois avant d’engager l’instance. La formalité en question lui parut, en effet, présenter cette utilité de permettre au conseil municipal de consulter le préfet ou un avocat, de proposer, s’il y avait lieu, un arrangement, ou d’arrêter ses moyens de défense. Elle se borna à réduire à un mois le délai devant s’écouler entre le dépôt du mémoire et l’introduction de l’instance. D’autre part, la commission crut devoir apporter une importante restriction à la disposition permettant aux établissements publics de plaider librement. Remarquant que, d’après l’article 70 de la loi du 5 avril 1884, le conseil municipal est appelé à donner son avis sur les actions judiciaires que les hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques... etc., se proposent d’intenter ou de soutenir, elle craignait d’affaiblir singulièrement la portée de cet avis et de lui donner un caractère illusoire si elle reconnaissait à ces établissements publics le droit d'ester en justice, dans tous les cas, sans autorisation. Aussi fit-elle une distinction, inspirée par l’article 4 de la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en
un avocat, de proposer, s’il y avait lieu, un arrangement, ou d’arrêter ses moyens de défense. Elle se borna à réduire à un mois le délai devant s’écouler entre le dépôt du mémoire et l’introduction de l’instance. D’autre part, la commission crut devoir apporter une importante restriction à la disposition permettant aux établissements publics de plaider librement. Remarquant que, d’après l’article 70 de la loi du 5 avril 1884, le conseil municipal est appelé à donner son avis sur les actions judiciaires que les hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques... etc., se proposent d’intenter ou de soutenir, elle craignait d’affaiblir singulièrement la portée de cet avis et de lui donner un caractère illusoire si elle reconnaissait à ces établissements publics le droit d'ester en justice, dans tous les cas, sans autorisation. Aussi fit-elle une distinction, inspirée par l’article 4 de la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs. Si l’avis du conseil municipal était conforme à la délibération prise par la commission administrative ou le conseil représentant l’établissement, celui-ci pouvait plaider sans avoir besoin d’aucune autorisation. Dans le cas contraire, l’autorisation du conseil de préfecture était nécessaire. Ainsi modifiée, la proposition de loi fut examinée par la Chambre des députés dans sa séance du 4 juillet 1904, et votée sans discussion, après déclaration d’urgence. La commission avait apporté une légère modification au texte élaboré par elle en se ralliant à un amendement de M. Grousseau, qui permettait à tous les établissements publics d’intenter ou de soutenir les actions possessoires, sans même que le conseil municipal fût appelé à émettre un avis. La commission sénatoriale ne proposa aucune modification au texte adopté par la Chambre des députés. Devant le Sénat, la discussion s’engagea dans la séance du 2 décembre 1904. M. de Marcère, tout en acceptant le principe de la proposition de loi, déposa un amendement, ainsi conçu : « Aucune instance judiciaire ne pourra être introduite avant qu’au préalable le maire n’ait obtenu une consultation d’un avocat-conseil, laquelle sera jointe à la délibération du conseil municipal autorisant le maire à engager l’instance. »