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pour le conseil des Cinq-Cents; quarante pour le conseil des Anciens. Il en est de même des conditions de séjour. Dix ans sont exigés pour le conseil des Cinq-Cents; quinze pour les Anciens. Enfin, condition particulière pour le conseil des Anciens: nul n'y peut être admis s'il n'est marié ou veuf. Les fonctions des deux corps sont différentes. L'initiative appartient aux Cinq-Cents. La décision appartient aux Anciens. La pensée de la constitution est bien claire. Lally-Tollraine, de Clermont-Tonnerre l'ont emporté. La division du pouvoir législatif diminue l'autorité de chacune des deux chambres en les rendant solidaires l'une de l'autre. C'est le premier essai véritable du système de pondération. Quant au pouvoir exécutif, le souvenir récent de la royauté a pu seul empêcher de lui assurer l'unité, qui aurait été bien plus conforme aux idées du moment, et qui aurait offert plus de garanties à l'ordre. Mais à cette époque, ce qui prédominait encore, c'était la crainte du pouvoir exécutif, et l'on était disposé à ôter le plus de pouvoir possible au gouvernement. De là l'institution d'un directoire composé de cinq membres, institution peu conforme aux habitudes de notre pays, à son unité, à ses tendances de centralisation. Le caractère dominant de cette constitution est un excès de prudence qui énerve et affaiblit tous les pouvoirs, le pouvoir électoral en le soumettant à une hiérarchie, le pouvoir législatif en le divisant entre deux corps, le pouvoir exécutif en le morcelant, entre cinq individus. Le résultat d'une telle constitution, favorisé par l'état des esprits, devait être l'affaiblissement de tous les ressorts de l'administration et du gouvernement, et comme conséquence inévitable de la faiblesse, les oscillations des partis, le désarroi des finances, la corruption. Une fois entré dans la voie de la réaction, la pente était fatale. La constitution de 1795 était l'affaiblissement égal du pouvoir exécutif et du pouvoir populaire. La constitution suivante doit avoir CONSTITUTIONS POLITIQUES DE LA FRANCE. pour caractère l'affaiblissement de plus en plus sensible du pouvoir populaire et l'accroissement du pouvoir exécutif. Tel est l'esprit de la constitution consulaire ou constitution de l'an VIII. Deux points méritent d'être
de cette constitution est un excès de prudence qui énerve et affaiblit tous les pouvoirs, le pouvoir électoral en le soumettant à une hiérarchie, le pouvoir législatif en le divisant entre deux corps, le pouvoir exécutif en le morcelant, entre cinq individus. Le résultat d'une telle constitution, favorisé par l'état des esprits, devait être l'affaiblissement de tous les ressorts de l'administration et du gouvernement, et comme conséquence inévitable de la faiblesse, les oscillations des partis, le désarroi des finances, la corruption. Une fois entré dans la voie de la réaction, la pente était fatale. La constitution de 1795 était l'affaiblissement égal du pouvoir exécutif et du pouvoir populaire. La constitution suivante doit avoir CONSTITUTIONS POLITIQUES DE LA FRANCE. pour caractère l'affaiblissement de plus en plus sensible du pouvoir populaire et l'accroissement du pouvoir exécutif. Tel est l'esprit de la constitution consulaire ou constitution de l'an VIII. Deux points méritent d'être signalés dans la constitution de l'an VIII : l'organisation du pouvoir et le système électoral. Le pouvoir exécutif, au lieu d'être divisé entre cinq membres, est concentré en trois consuls ou, pour mieux dire, en un seul; car le premier consul est à lui seul tout le pouvoir exécutif. Les deux autres n'ont guère qu'une voix consultative. Les consuls sont nommés pour dix ans et sont indéfiniment rééligibles. Le gouvernement a l'initiative des lois. Il a, ou pour mieux parler, le premier consul a le pouvoir de nommer et de révoquer les membres du conseil d'Etat, les ministres, les ambassadeurs, les officiers de l'armée de terre et de mer, les membres des administrations locales, les commissaires du gouvernement près les tribunaux qui sont les anciens accusateurs publics. Il nomme tous les juges criminels et civils, à l'exception des juges de paix et de cassation. Le gouvernement dirige les dépenses et les recettes de l'Etat. Le gouvernement assure la sûreté intérieure et la défense extérieure de l'Etat. Le gouvernement entretient les relations politiques au dehors. Sous la direction des consuls, un conseil d'Etat nommé par le premier consul rédige les projets de loi et les règlements d'administration publique, et résout les
deux autres n'ont guère qu'une voix consultative. Les consuls sont nommés pour dix ans et sont indéfiniment rééligibles. Le gouvernement a l'initiative des lois. Il a, ou pour mieux parler, le premier consul a le pouvoir de nommer et de révoquer les membres du conseil d'Etat, les ministres, les ambassadeurs, les officiers de l'armée de terre et de mer, les membres des administrations locales, les commissaires du gouvernement près les tribunaux qui sont les anciens accusateurs publics. Il nomme tous les juges criminels et civils, à l'exception des juges de paix et de cassation. Le gouvernement dirige les dépenses et les recettes de l'Etat. Le gouvernement assure la sûreté intérieure et la défense extérieure de l'Etat. Le gouvernement entretient les relations politiques au dehors. Sous la direction des consuls, un conseil d'Etat nommé par le premier consul rédige les projets de loi et les règlements d'administration publique, et résout les difficultés administratives. On choisit dans le conseil d'Etat des membres chargés de porter la parole au nom du gouvernement devant le corps législatif. Ainsi le gouvernement est concentré dans un seul homme. La durée de son pouvoir en consacre la force. Presque toutes les administrations sont sous sa main. Il a la proposition des lois, il les fait élaborer dans un conseil d'Etat nommé par lui. En face d'un pouvoir aussi fort, que devenait le droit populaire ? Il perdait évidemment tout ce que le pouvoir exécutif gagnait; voyons comment on avait réglé ce qu'on lui laissait. Voici à quoi était réduit le pouvoir électif dans la constitution de l'an VIII : La qualité de citoyen est accordée aux mêmes titres que dans la constitution de 1795. Les citoyens de chaque arrondissement communal choisissent un dixième d'entre eux, parmi lesquels devront être choisis les fonctionnaires publics de l'arrondissement. De là une première liste de confiance, la liste communale. Les citoyens portés sur la liste communale choisissent un dixième d'entre eux parmi lesquels doivent être pris les fonctionnaires publics du département, seconde liste de confiance, liste départementale. Les citoyens portés sur les listes départementales désignent, à leur tour, le dixième d'entre
a la proposition des lois, il les fait élaborer dans un conseil d'Etat nommé par lui. En face d'un pouvoir aussi fort, que devenait le droit populaire ? Il perdait évidemment tout ce que le pouvoir exécutif gagnait; voyons comment on avait réglé ce qu'on lui laissait. Voici à quoi était réduit le pouvoir électif dans la constitution de l'an VIII : La qualité de citoyen est accordée aux mêmes titres que dans la constitution de 1795. Les citoyens de chaque arrondissement communal choisissent un dixième d'entre eux, parmi lesquels devront être choisis les fonctionnaires publics de l'arrondissement. De là une première liste de confiance, la liste communale. Les citoyens portés sur la liste communale choisissent un dixième d'entre eux parmi lesquels doivent être pris les fonctionnaires publics du département, seconde liste de confiance, liste départementale. Les citoyens portés sur les listes départementales désignent, à leur tour, le dixième d'entre eux, dans lequel doivent être pris les citoyens chargés des fonctions publiques, troisième liste de confiance, liste nationale. Le gouvernement choisit et nomme sur ces listes. On sent combien ces élections à trois degrés, essentiellement indirectes, puisque le choix restait après tout au gouvernement, devaient devenir à la longue indifférentes aux citoyens. L'objet de ces combinaisons artificielles était d'affaiblir de plus en plus l'action d'en bas en même temps que l'on augmentait de plus en plus l'action d'en haut. Reste à expliquer, pour bien comprendre le caractère de cette nouvelle constitution, l'organisation du pouvoir législatif. Le pouvoir législatif est exercé par deux corps, le tribunal et le corps législatif. On sait que les lois sont proposées par le gouvernement, élaborées en conseil d'État. C'est au tribunat qu'elles sont discutées. Le tribunat est composé de cent membres âgés de vingt-cinq ans au moins. Ils sont choisis sur les listes nationales par un troisième corps dont nous parlerons bientôt, le sénat conservateur. Le tribunat représente l'esprit de liberté, la discussion dans le gouvernement consulaire. Il discute les lois, mais il ne les vote pas en dernier ressort. Selon qu'il a adopté ou refusé un projet de loi, il nomme trois orateurs chargés
aux citoyens. L'objet de ces combinaisons artificielles était d'affaiblir de plus en plus l'action d'en bas en même temps que l'on augmentait de plus en plus l'action d'en haut. Reste à expliquer, pour bien comprendre le caractère de cette nouvelle constitution, l'organisation du pouvoir législatif. Le pouvoir législatif est exercé par deux corps, le tribunal et le corps législatif. On sait que les lois sont proposées par le gouvernement, élaborées en conseil d'État. C'est au tribunat qu'elles sont discutées. Le tribunat est composé de cent membres âgés de vingt-cinq ans au moins. Ils sont choisis sur les listes nationales par un troisième corps dont nous parlerons bientôt, le sénat conservateur. Le tribunat représente l'esprit de liberté, la discussion dans le gouvernement consulaire. Il discute les lois, mais il ne les vote pas en dernier ressort. Selon qu'il a adopté ou refusé un projet de loi, il nomme trois orateurs chargés d'aller défendre devant le corps législatif la décision à laquelle il s'est arrêté. Le corps législatif est composé de trois cents membres âgés de trente ans au moins, élus de la même manière que les tribuns. CONSTITUTIONS POLITIQUES DE LA FRANCE. Le corps législatif ne discute pas, il statue au scrutin secret. On voit assez ce que devient le pouvoir législatif dans cette ingénieuse combinaison qui lui ôte l'initiative et l'élaboration première des projets de loi, et qui divise en deux corps les deux attributs principaux du pouvoir législatif, la discussion et le vote, en sorte que la discussion sans vote soit stérile et le vote sans discussion moins indépendant. Signalons encore une des institutions remarquables de cette constitution, du caractère aristocratique le plus accusé : je veux parler du sénat conservateur. Le sénat conservateur est composé de quatre-vingts membres, inamovibles et à vie, âgés de quarante ans au moins. Le sénat se recrute lui-même pour chaque place vacante sur le choix de candidats présentés par le corps législatif, le tribunat et le premier consul. Le sénat élit, sur les listes nationales, les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de cassation, les commissaires à la comptabilité. Il maintient et
scrutin secret. On voit assez ce que devient le pouvoir législatif dans cette ingénieuse combinaison qui lui ôte l'initiative et l'élaboration première des projets de loi, et qui divise en deux corps les deux attributs principaux du pouvoir législatif, la discussion et le vote, en sorte que la discussion sans vote soit stérile et le vote sans discussion moins indépendant. Signalons encore une des institutions remarquables de cette constitution, du caractère aristocratique le plus accusé : je veux parler du sénat conservateur. Le sénat conservateur est composé de quatre-vingts membres, inamovibles et à vie, âgés de quarante ans au moins. Le sénat se recrute lui-même pour chaque place vacante sur le choix de candidats présentés par le corps législatif, le tribunat et le premier consul. Le sénat élit, sur les listes nationales, les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de cassation, les commissaires à la comptabilité. Il maintient et annule les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le tribunat ou par le gouvernement. Il est aisé de comprendre qu'un corps ainsi composé chargé des plus hautes nominations de l'Etat, aurait pu former un noyau aristocratique très puissant, si la tendance du moment n'avait pas été toute favorable au gouvernement d'un seul, et si ce gouvernement n'eût été confié à un homme assez fort pour concentrer en lui toutes les forces et annuler tous les pouvoirs. Créer un gouvernement aristocratique avait été, il n'en faut pas douter, la pensée de Sieyès, le premier auteur de cette constitution. Aussi, dans son projet, le chef du gouvernement, qu'il appelait le grand électeur, était un pouvoir inerte, sans initiative, assez semblable à la royauté anglaise. Mais Bonaparte ne voulut pas du pouvoir à ces conditions et d'une constitution aristocratique, il fit, par les modifications qu'il demanda et obtint, une constitution quasi-monarchique. En cela, il avait bien plus que Sieyès le sentiment de la situation et le sentiment de la France. En France, il n'y a plus d'aristocratie possible. L'aristocratie, battue à la fois par la royauté et par le peuple, n'a abandonné en 89 qu'un pouvoir ruiné depuis longtemps. Au contraire,
au gouvernement d'un seul, et si ce gouvernement n'eût été confié à un homme assez fort pour concentrer en lui toutes les forces et annuler tous les pouvoirs. Créer un gouvernement aristocratique avait été, il n'en faut pas douter, la pensée de Sieyès, le premier auteur de cette constitution. Aussi, dans son projet, le chef du gouvernement, qu'il appelait le grand électeur, était un pouvoir inerte, sans initiative, assez semblable à la royauté anglaise. Mais Bonaparte ne voulut pas du pouvoir à ces conditions et d'une constitution aristocratique, il fit, par les modifications qu'il demanda et obtint, une constitution quasi-monarchique. En cela, il avait bien plus que Sieyès le sentiment de la situation et le sentiment de la France. En France, il n'y a plus d'aristocratie possible. L'aristocratie, battue à la fois par la royauté et par le peuple, n'a abandonné en 89 qu'un pouvoir ruiné depuis longtemps. Au contraire, la monarchie avait été longtemps populaire; elle favorisait le besoin d'ordre, d'unité, de centralisation, que les commotions politiques ne détruiront jamais en France. A une époque où la démocratie avait fatigué les esprits, affaibli et corrompu les caractères, abattu de sa propre main ses plus énergiques défenseurs, la monarchie était seule possible. Napoléon se trouva à point pour profiter de la fortune. De la constitution de l'an VIII à la monarchie et même à la monarchie absolue, il n'y a qu'un pas. Ce pas fut fait de 1800 à 1804, époque de la constitution impériale. Entre ces deux époques, la transition fut ménagée par le sénatus-consulte de l'an X qui déclare les consuls, consuls à vie, et attribue au premier consul le droit de choisir son successeur, prérogative qui équivaut à l'hérédité : attribue au sénat la dissolution du corps législatif et du tribunat, disposition oubliée dans la constitution de l'an VIII ; réduit à cinquante le nombre des tribuns et diminue d'autant la force d'opposition que possédait ce corps, complique et restreint encore les conditions électorales. Ce n'était là qu'une transition. L'an XII, le masque fut levé, l'empire proclamé. La constitution impériale qui parut sous forme de sénatus-consulte, conservait
seule possible. Napoléon se trouva à point pour profiter de la fortune. De la constitution de l'an VIII à la monarchie et même à la monarchie absolue, il n'y a qu'un pas. Ce pas fut fait de 1800 à 1804, époque de la constitution impériale. Entre ces deux époques, la transition fut ménagée par le sénatus-consulte de l'an X qui déclare les consuls, consuls à vie, et attribue au premier consul le droit de choisir son successeur, prérogative qui équivaut à l'hérédité : attribue au sénat la dissolution du corps législatif et du tribunat, disposition oubliée dans la constitution de l'an VIII ; réduit à cinquante le nombre des tribuns et diminue d'autant la force d'opposition que possédait ce corps, complique et restreint encore les conditions électorales. Ce n'était là qu'une transition. L'an XII, le masque fut levé, l'empire proclamé. La constitution impériale qui parut sous forme de sénatus-consulte, conservait la République de nom, l'abolissait de fait. Le chef de la République est un empereur héréditaire. Le titre de princes est attribué aux membres de la famille impériale. La constitution, au lieu de garantir les droits du peuple, consacre plusieurs titres aux grandes dignités impériales, le grand électeur, l'archichancelier de l'Empire, l'archichancelier d'État, architrésorier, connétable, grand amiral. Tous les souvenirs, tous les prestiges, toutes les superstitions de la monarchie sont appelées pour agrandir l'autorité du chef du gouvernement dans l'imagination du peuple. Le sénat reste composé de quatre-vingts membres, nommés sur la présentation des assemblées électorales, plus des princes français, des grands dignitaires, et enfin des citoyens que l'empereur juge convenable d'appeler au sénat. Le président du sénat est nommé par l'empereur. Rien de moins intéressant, du reste, dans cette constitution du despotisme, où tous les principes, où toutes les traditions de la révolution sont méconnus. Les constitutions révolutionnaires, quelque stériles qu'elles aient été, étaient animées de la grande pensée de la révolution, de la pensée du droit. En lisant ces œuvres, où la révolution a déposé à plusieurs reprises ses espérances, ses rêves si l'on aime mieux, on se repose dans la pure et généreuse inspiration de 89, on
l'Empire, l'archichancelier d'État, architrésorier, connétable, grand amiral. Tous les souvenirs, tous les prestiges, toutes les superstitions de la monarchie sont appelées pour agrandir l'autorité du chef du gouvernement dans l'imagination du peuple. Le sénat reste composé de quatre-vingts membres, nommés sur la présentation des assemblées électorales, plus des princes français, des grands dignitaires, et enfin des citoyens que l'empereur juge convenable d'appeler au sénat. Le président du sénat est nommé par l'empereur. Rien de moins intéressant, du reste, dans cette constitution du despotisme, où tous les principes, où toutes les traditions de la révolution sont méconnus. Les constitutions révolutionnaires, quelque stériles qu'elles aient été, étaient animées de la grande pensée de la révolution, de la pensée du droit. En lisant ces œuvres, où la révolution a déposé à plusieurs reprises ses espérances, ses rêves si l'on aime mieux, on se repose dans la pure et généreuse inspiration de 89, on applaudit à ces anticipations des destinées futures de l'humanité : l'âme espère et triomphe. Mais les sénatus-consultes de l'Empire remplis seulement de la présence d'un homme, tout occupés à édifier, à agrandir, à orner son pouvoir, vous font faire de tristes retours sur les vicissitudes des idées et des événements, sur l'infidélité des nations aux principes qu'elles ont proclamés avec enthousiasme et consacrés de leur sang, sur les obstacles toujours renaissants que le règne de la liberté et de l'égalité rencontre toujours de la part, de ceux-là même qu'elles élèvent. Ce n'est pas que nous voulions rabaisser le génie de l'empereur, génie si national et si populaire. Mais Napoléon doit être vu dans ses actes non dans ses constitutions. Rien n'est plus odieux que la vue du despotisme, quand le génie du despote est absent. Quels que soient les principes contenus dans une charte écrite, les hommes dépassent toujours dans la pratique les excès de la théorie. Les hommes de la terreur ont outrepassé tous les principes de la constitution de 93. Le despotisme de Napoléon alla plus loin que la constitution impériale. On sait à quels excès et à quels malheurs ce despotisme glorieux fut entraîné. 1814 mit fin
sur l'infidélité des nations aux principes qu'elles ont proclamés avec enthousiasme et consacrés de leur sang, sur les obstacles toujours renaissants que le règne de la liberté et de l'égalité rencontre toujours de la part, de ceux-là même qu'elles élèvent. Ce n'est pas que nous voulions rabaisser le génie de l'empereur, génie si national et si populaire. Mais Napoléon doit être vu dans ses actes non dans ses constitutions. Rien n'est plus odieux que la vue du despotisme, quand le génie du despote est absent. Quels que soient les principes contenus dans une charte écrite, les hommes dépassent toujours dans la pratique les excès de la théorie. Les hommes de la terreur ont outrepassé tous les principes de la constitution de 93. Le despotisme de Napoléon alla plus loin que la constitution impériale. On sait à quels excès et à quels malheurs ce despotisme glorieux fut entraîné. 1814 mit fin à l'empire, et inaugura le despotisme moins glorieux de la restauration. Dans cette année 1816 et dans l'année suivante 1815, quatre constitutions furent produites : la première, présentée par le sénat conservateur, après la déchéance de Napoléon; la seconde, ou charte constitutionnelle, faite sous l'inspiration de Louis XVIII ; la troisième, ou acte additionnel, proposée par Napoléon, à son retour de l'île d'Elbe ; la quatrième enfin, émanant de la chambre des représentants, pendant le second interrègne. Toutes ces constitutions sont animées du même esprit, et naissent du même ordre d'idées. Il nous suffira d'analyser la charte constitutionnelle. La charte constitutionnelle se distingue cependant des trois autres constitutions par son remarquable préambule qui contient la pensée véritable du roi et de son parti. Dans cette pensée, la charte n'était pas la garantie des droits réels et imprescriptibles du peuple : ce n'était pas un contrat entre le peuple et le roi. Le roi n'acceptait pas une magistrature populaire. Il commençait par déclarer que l'autorité tout entière résidait dans sa personne, mais que, selon l'exemple de ses ancêtres, Louis le Gros, saint Louis, Philippe le Hardi, il n'hésitait pas à en modifier l'exercice, suivant les besoins et les lumières du temps.
troisième, ou acte additionnel, proposée par Napoléon, à son retour de l'île d'Elbe ; la quatrième enfin, émanant de la chambre des représentants, pendant le second interrègne. Toutes ces constitutions sont animées du même esprit, et naissent du même ordre d'idées. Il nous suffira d'analyser la charte constitutionnelle. La charte constitutionnelle se distingue cependant des trois autres constitutions par son remarquable préambule qui contient la pensée véritable du roi et de son parti. Dans cette pensée, la charte n'était pas la garantie des droits réels et imprescriptibles du peuple : ce n'était pas un contrat entre le peuple et le roi. Le roi n'acceptait pas une magistrature populaire. Il commençait par déclarer que l'autorité tout entière résidait dans sa personne, mais que, selon l'exemple de ses ancêtres, Louis le Gros, saint Louis, Philippe le Hardi, il n'hésitait pas à en modifier l'exercice, suivant les besoins et les lumières du temps. Il ajoutait que son premier devoir était, de conserver, dans l'intérêt même des peuples, les droits et les prérogatives de sa couronne. Il rattachait, autant que possible, les institutions nouvelles à la tradition des institutions anciennes, et comparait la pairie moderne à la pairie du moyen âge, la chambre des députés aux champs de mars et de mai. Tout ce préambule est empreint des illusions, des aveuglements, des entêtements de l'ancienne royauté. Qui ne croirait entendre Louis XVI, à l'ouverture des états généraux, plein de confiance dans les vieux prestiges de la couronne, à la veille du 14 juillet et du 10 août. Ici l'erreur et la folie étaient bien plus grandes encore. Le parti royaliste prêtait à la France épuisée, mais non convertie, les pensées extravagantes qui l'avaient consolé dans la défaite et dans l'exil. À part le préambule, la Charte, il faut le dire, était plus libérale que la constitution impériale. Elle garantissait expressément les principales libertés conquises par la Révolution : l'égalité devant la loi, l'égale admissibilité aux emplois publics, l'égalité des charges, la liberté individuelle, la liberté des cultes, la liberté de la presse. Le gouvernement institué par la Charte est la monarchie tempérée par des