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levé sur les citoyens, par la dépréciation des billets... Il faut donc que l’autorité surveille l’administration de la Banque; comment le peut-elle faire mieux qu’en désignant des chefs indépendants et soumis à la loi seule dans l’exercice de leurs fonctions. Mais ces considérations et les textes que nous avons invoqués n’ont point convaincu le Tribunal qui a fait une objection dont je dois apprécier la valeur : « Le gouverneur, a-t-il dit, a bien un droit de veto sur les délibérations du conseil d’administration qui ne peuvent être exécutées qu’après avoir reçu son approbation et sa signature, mais aucun droit de cette nature ne lui est conféré relativement aux décisions de l’assemblée générale qui (art. 48), prises conformément aux statuts, obligent tous les actionnaires même absents ou dissidents; dès lors, pour qu’un pareil droit pût être réclamé et exercé par le gouverneur, il faudrait qu’il fût expressément inscrit dans les statuts ». « Telle est l’objection : elle est reproduite sous une autre forme dans les considérants qui suivent, mais elle n’y acquiert pas une force nouvelle. « La réponse est vraiment trop facile à donner; il suffit de rappeler que les statuts ne constituent point la loi organique du Crédit foncier; qu’ils ont été, au contraire, modifiés sous la réserve expresse des dispositions générales contenues dans cette loi, c’est-à-dire conformément au décret du 6 juillet 1854 (art. 11). « Dès lors, comment le silence des statuts pourrait-il prévaloir contre les déclarations formelles du législateur ? « Comment une omission des conventions particulières pourrait-elle avoir pour effet de modifier et même d’anéantir des prescriptions réglementaires qui touchent à l’ordre public, l’Etat s’étant réservé, pour des motifs de cet ordre, la direction pleine et entière de la société financière qui allait être réorganisée ? « L’objection tirée du silence des statuts, en ce qui touche le droit de veto du Gouvernement placé en présence de l’assemblée générale, alors que ce même droit lui est formellement réservé par ces statuts lorsqu’il est en présence du conseil d’administration, cette objection, disons-nous, pourrait avoir quelque force comme argument a contrario, si la société n’était
Crédit foncier; qu’ils ont été, au contraire, modifiés sous la réserve expresse des dispositions générales contenues dans cette loi, c’est-à-dire conformément au décret du 6 juillet 1854 (art. 11). « Dès lors, comment le silence des statuts pourrait-il prévaloir contre les déclarations formelles du législateur ? « Comment une omission des conventions particulières pourrait-elle avoir pour effet de modifier et même d’anéantir des prescriptions réglementaires qui touchent à l’ordre public, l’Etat s’étant réservé, pour des motifs de cet ordre, la direction pleine et entière de la société financière qui allait être réorganisée ? « L’objection tirée du silence des statuts, en ce qui touche le droit de veto du Gouvernement placé en présence de l’assemblée générale, alors que ce même droit lui est formellement réservé par ces statuts lorsqu’il est en présence du conseil d’administration, cette objection, disons-nous, pourrait avoir quelque force comme argument a contrario, si la société n’était régie que par des statuts; mais elle vit sous l’empire d’une loi générale qui s’est formellement prononcée sur ce droit, qui l’a positivement consacré!... L’objection pèche donc par la base, car elle ne tend à rien moins qu’à supprimer la loi. Le procédé peut être commode, mais il a le tort de n’être point logique. « Le Tribunal affirme de plus « qu’en admettant que sous le couvert des statuts primitifs, et en vertu du décret du 6 juillet 1834, le gouverneur ait pu avoir les prérogatives qu’il revendique au jour d’aujourd’hui, ces prérogatives ont cessé de lui appartenir à compter de 1839, les décrets approuvant les modifications apportées aux statuts ayant changé la constitution de la société ». « Nous avons sous les yeux les statuts approuvés en 1859; la Cour pourra se convaincre, en les examinant elle-même, qu’ils se bornent à reproduire textuellement sur le point qui nous occupe les articles modifiés en 1836. Il n’y avait donc pas à tirer argument d’une modification qui n’existe pas. « Ainsi, notre démonstration reste entière; nous pensons avoir établi jusqu’à l’évidence, les textes à la main, que le gouverneur a fait ce qu’il avait le droit de faire ; qu’il
tort de n’être point logique. « Le Tribunal affirme de plus « qu’en admettant que sous le couvert des statuts primitifs, et en vertu du décret du 6 juillet 1834, le gouverneur ait pu avoir les prérogatives qu’il revendique au jour d’aujourd’hui, ces prérogatives ont cessé de lui appartenir à compter de 1839, les décrets approuvant les modifications apportées aux statuts ayant changé la constitution de la société ». « Nous avons sous les yeux les statuts approuvés en 1859; la Cour pourra se convaincre, en les examinant elle-même, qu’ils se bornent à reproduire textuellement sur le point qui nous occupe les articles modifiés en 1836. Il n’y avait donc pas à tirer argument d’une modification qui n’existe pas. « Ainsi, notre démonstration reste entière; nous pensons avoir établi jusqu’à l’évidence, les textes à la main, que le gouverneur a fait ce qu’il avait le droit de faire ; qu’il a usé d’une prérogative que la loi lui a positivement réservée, et la loi, avons-nous dit, ne pouvait point ne pas consacrer cette prérogative. « Ici, Messieurs, qu’il nous soit permis d’emprunter une page à la très remarquable consultation dont la Cour a déjà pris connaissance, et dans laquelle les conseils qui l’ont délibérée et signée retracent, en termes excellents, les véritables caractères de l’institution du Crédit foncier de France, en même temps qu’ils définissent la haute mission du gouverneur. « Ce droit du fonctionnaire qui gouverne le Crédit foncier, son indépendance vis-à-vis de l’assemblée des actionnaires, sont justifiés, d’ailleurs, par les considérations les plus graves ». « On l’a fait observer avec raison, dès le jour même de sa transformation : « Le Crédit foncier n’est pas une affaire; c’est une institution, et une institution qui touche de très près à des intérêts considérables, placés sous la protection de l’Etat ». N'importe, en effet, il possède pour la sûreté et le recouvrement de ses prêts hypothécaires des privilèges spéciaux, mais encore il a le droit de créer et de négocier des obligations foncières ou lettres de gage, qui jouissent de faveurs exceptionnelles, telles que celle de servir d'emploi aux
conseils qui l’ont délibérée et signée retracent, en termes excellents, les véritables caractères de l’institution du Crédit foncier de France, en même temps qu’ils définissent la haute mission du gouverneur. « Ce droit du fonctionnaire qui gouverne le Crédit foncier, son indépendance vis-à-vis de l’assemblée des actionnaires, sont justifiés, d’ailleurs, par les considérations les plus graves ». « On l’a fait observer avec raison, dès le jour même de sa transformation : « Le Crédit foncier n’est pas une affaire; c’est une institution, et une institution qui touche de très près à des intérêts considérables, placés sous la protection de l’Etat ». N'importe, en effet, il possède pour la sûreté et le recouvrement de ses prêts hypothécaires des privilèges spéciaux, mais encore il a le droit de créer et de négocier des obligations foncières ou lettres de gage, qui jouissent de faveurs exceptionnelles, telles que celle de servir d'emploi aux fonds des incapables, des communes et des établissements publics, d'être munies de lots ou primes, d'être émises par l'intermédiaire des agents de l'État, et enfin de pouvoir toujours être comptées au pair des emprunteurs. « Or, le fonds social, « est affecté à la garantie des engagements « sociaux, et spécialement des obligations foncières ou lettres de « gage, et des obligations communales ». (Art. 4 des statuts.) « Peut-on, dès lors, sans danger, en laisser la gestion exclusive à ceux qui le possèdent, c’est-à-dire à des actionnaires trop souvent entraînés par la préoccupation d’un bénéfice individuel et immédiat, et enclins à ne se décider qu’en vue de ce bénéfice? — Serait-ce donc l’assemblée générale de ces actionnaires, c’est-à-dire un corps impersonnel, sans responsabilité, qui dira le dernier mot dans les discussions relatives à ce fonds social ? « N’est-il pas indispensable, au contraire, que les porteurs d’obligations, parmi lesquels, nous venons de le rappeler, se trouvent des incapables, des communes, des établissements publics, aient vis-à-vis de ces entraînements possibles, un représentant désintéressé, indépendant et responsable, muni de la force et du pouvoir nécessaires pour y résister? Et ce représentant, quel sera-t-il, sinon le représentant même du Gouvernement qui a
spécialement des obligations foncières ou lettres de « gage, et des obligations communales ». (Art. 4 des statuts.) « Peut-on, dès lors, sans danger, en laisser la gestion exclusive à ceux qui le possèdent, c’est-à-dire à des actionnaires trop souvent entraînés par la préoccupation d’un bénéfice individuel et immédiat, et enclins à ne se décider qu’en vue de ce bénéfice? — Serait-ce donc l’assemblée générale de ces actionnaires, c’est-à-dire un corps impersonnel, sans responsabilité, qui dira le dernier mot dans les discussions relatives à ce fonds social ? « N’est-il pas indispensable, au contraire, que les porteurs d’obligations, parmi lesquels, nous venons de le rappeler, se trouvent des incapables, des communes, des établissements publics, aient vis-à-vis de ces entraînements possibles, un représentant désintéressé, indépendant et responsable, muni de la force et du pouvoir nécessaires pour y résister? Et ce représentant, quel sera-t-il, sinon le représentant même du Gouvernement qui a la charge naturelle de veiller à tous ces grands intérêts ? » « C’est au nom de cette prérogative que M. le gouverneur du Crédit foncier revendique aujourd’hui devant la Cour, ou plutôt que nous revendiquons pour lui, dans l’intérêt de la loi, le privilège de juridiction qui appartient aux actes de l’administration. L’acte administratif, d’après les expressions que l’on rencontre dans les arrêts, n’est point celui que l’administrateur a fait, mais celui qu’il avait le droit de faire. « Voilà pourquoi nous avons dû établir que la mesure dont le gouverneur avait pris l’initiative rentrait dans la plénitude de ses attributions légales, et cette démonstration faite, l’incompétence de la juridiction civile se trouve aussi manifestement démontrée; ce n’est point devant la Cour qu’il est besoin de rappeler les principes en cette matière. « Mais je me trompe ; ce n’est point de sa propre initiative que M. le gouverneur du Crédit foncier a opposé son droit de véto à une délibération de l’assemblée générale. Cet acte de sa fonction qu’on lui conteste mal à propos le droit de faire, il l’a fait non de son propre mouvement, mais sur l’initiative, sur les injonctions formelles de son supérieur hiérarchique, M.
actes de l’administration. L’acte administratif, d’après les expressions que l’on rencontre dans les arrêts, n’est point celui que l’administrateur a fait, mais celui qu’il avait le droit de faire. « Voilà pourquoi nous avons dû établir que la mesure dont le gouverneur avait pris l’initiative rentrait dans la plénitude de ses attributions légales, et cette démonstration faite, l’incompétence de la juridiction civile se trouve aussi manifestement démontrée; ce n’est point devant la Cour qu’il est besoin de rappeler les principes en cette matière. « Mais je me trompe ; ce n’est point de sa propre initiative que M. le gouverneur du Crédit foncier a opposé son droit de véto à une délibération de l’assemblée générale. Cet acte de sa fonction qu’on lui conteste mal à propos le droit de faire, il l’a fait non de son propre mouvement, mais sur l’initiative, sur les injonctions formelles de son supérieur hiérarchique, M. le ministre des finances. Ici encore nous ne saurions mieux faire que de laisser la parole aux signataires de la consultation : « Qu’est-ce, en effet, disent-ils, que le gouverneur du Crédit foncier de France? On l’a dit : c’est un fonctionnaire public, chargé par la loi de gouverner, sous l’autorité et la responsabilité du ministre des finances, les affaires de la société, élevée au rang d’une des institutions financières du pays, de la maintenir dans les conditions de son organisation; de la préserver des écarts auxquels peuvent se laisser entraîner les entreprises particulières, dans leur indépendance. Il est auprès d’elle le représentant et le délégué du ministre des finances, agissant et parlant en son nom. Les actes qu'il fait en cette qualité, les décisions qu’il prend pour prescrire ou défendre certaines mesures, sont donc, au plus haut degré, des actes administratifs, comme s’ils émanaient du ministre lui-même. D’où la conséquence que, dès qu’ils sont produits devant un Tribunal, celui-ci, alors même qu’il aurait la conviction intime que le gouverneur a excédé ses pouvoirs ou en a fait un usage funeste, n’a point le droit de les mettre à l’écart; et, s’il ne veut les faire obéir, il ne peut
l’autorité et la responsabilité du ministre des finances, les affaires de la société, élevée au rang d’une des institutions financières du pays, de la maintenir dans les conditions de son organisation; de la préserver des écarts auxquels peuvent se laisser entraîner les entreprises particulières, dans leur indépendance. Il est auprès d’elle le représentant et le délégué du ministre des finances, agissant et parlant en son nom. Les actes qu'il fait en cette qualité, les décisions qu’il prend pour prescrire ou défendre certaines mesures, sont donc, au plus haut degré, des actes administratifs, comme s’ils émanaient du ministre lui-même. D’où la conséquence que, dès qu’ils sont produits devant un Tribunal, celui-ci, alors même qu’il aurait la conviction intime que le gouverneur a excédé ses pouvoirs ou en a fait un usage funeste, n’a point le droit de les mettre à l’écart; et, s’il ne veut les faire obéir, il ne peut que s’arrêter jusqu’à ce que les juges compétents aient apprécié. « Et les juges compétents, c’est uniquement le ministre, supérieur hiérarchique du gouverneur, et au-dessus du ministre, le Conseil d’État. « Or, le gouverneur du Crédit foncier se trouvait précisément ici en présence d’une décision ministérielle qui, s’appuyant sur l’avis interprétatif du Conseil d’État que la Cour connaît, lui avait enjoint de contre-passer les écritures et de recliner le bilan, en faisant disparaître des comptes le bénéfice des 29 millions indûment porté comme acquis sur l’emprunt de 1877. Comment le Tribunal a-t-il pu dire dès lors qu’aucune décision supérieure prohibitive n’était intervenue depuis l’assemblée générale ? » « Mais quel est donc le caractère de la lettre du ministre des finances, en date du 6 avril, dont nous avons donné lecture à la Cour, et qui invitait le « gouverneur à prendre les mesures nécessaires pour rentrer dans la stricte exécution des statuts et de la loi? » « Quel est donc le caractère de cette autre lettre du 27 juin que la Cour connaît aussi, et dans laquelle le ministre invitait encore le gouverneur « à prendre les mesures nécessaires pour rectifier son bilan à partir du jour où,
interprétatif du Conseil d’État que la Cour connaît, lui avait enjoint de contre-passer les écritures et de recliner le bilan, en faisant disparaître des comptes le bénéfice des 29 millions indûment porté comme acquis sur l’emprunt de 1877. Comment le Tribunal a-t-il pu dire dès lors qu’aucune décision supérieure prohibitive n’était intervenue depuis l’assemblée générale ? » « Mais quel est donc le caractère de la lettre du ministre des finances, en date du 6 avril, dont nous avons donné lecture à la Cour, et qui invitait le « gouverneur à prendre les mesures nécessaires pour rentrer dans la stricte exécution des statuts et de la loi? » « Quel est donc le caractère de cette autre lettre du 27 juin que la Cour connaît aussi, et dans laquelle le ministre invitait encore le gouverneur « à prendre les mesures nécessaires pour rectifier son bilan à partir du jour où, pour la première fois, la somme de 29 millions avait figuré soit au compte de « Réserves », soit au compte de « Divers » ? « N’était-ce point là tout autant de décisions ministerielles, encore qu’elles n’eussent revêtu que la forme d’une lettre missive? Qui ne sait qu’en pareille matière ce n’est point à la forme extérieure qu’il faut s’attacher, mais au véritable sens de la décision, et que, fréquemment, de simples dépêches donnent lieu au contentieux administratif? « Dirait-on que le sens de ces lettres n’est pas absolument clair, qu’elles ne se prononçaient pas formellement par la suppression du dividende, mais sur une simple question de régularité des écritures? Qui ne voit qu’une pareille interprétation serait en contradiction manifeste avec la pensée ministérielle? Ce serait d’ailleurs de l’interprétation, et le Tribunal n’avait pas compétence pour en faire. « Mais, pourquoi insister. Nous produisons devant la Cour un document nouveau qui tranche le débat, car sa forme extérieure et sa teneur ne laissent plus aucune place à la discussion; c’est un arrêté de M. le ministre des finances, en date du 1er août, dont il suffira de lire le dispositif sans qu’il soit besoin d’y ajouter le moindre commentaire
matière ce n’est point à la forme extérieure qu’il faut s’attacher, mais au véritable sens de la décision, et que, fréquemment, de simples dépêches donnent lieu au contentieux administratif? « Dirait-on que le sens de ces lettres n’est pas absolument clair, qu’elles ne se prononçaient pas formellement par la suppression du dividende, mais sur une simple question de régularité des écritures? Qui ne voit qu’une pareille interprétation serait en contradiction manifeste avec la pensée ministérielle? Ce serait d’ailleurs de l’interprétation, et le Tribunal n’avait pas compétence pour en faire. « Mais, pourquoi insister. Nous produisons devant la Cour un document nouveau qui tranche le débat, car sa forme extérieure et sa teneur ne laissent plus aucune place à la discussion; c’est un arrêté de M. le ministre des finances, en date du 1er août, dont il suffira de lire le dispositif sans qu’il soit besoin d’y ajouter le moindre commentaire : « Art. 1er. La rectification des écritures du bilan du Crédit foncier, telle qu’elle a été prescrite par notre décision, en date du 28 juin, et opérée sur les registres de la société, en conformité de cette décision, par le gouverneur du Crédit foncier, est et demeure approuvée. « Art. 2. — Est également approuvé le refus opposé par le gouverneur du Crédit foncier à la distribution du dividende complémentaire voté le 2 avril dernier, suivant délibération de l’assemblée générale des actionnaires, qui n’a point été revêtue de la signature dudit gouverneur et à laquelle il ne sera donné aucune suite. « Art. 3. — Le présent arrêté sera lu par le gouverneur en séance du conseil d’administration, et transcrit sur les registres dudit conseil, conformément à l’art. 3 du décret du 18 octobre 1832. » Cet arrêté, disions-nous, tranche le débat; il nous dispense également de le résumer et nous permet, ou plutôt nous commande, de conclure immédiatement au renvoi de la cause devant la juridiction administrative. C’est devant elle seule que pourront être également débattus les intérêts si considérables engagés dans ce litige et dont nous n’avons pas le droit de vous entretenir. De même, la juridiction
Art. 2. — Est également approuvé le refus opposé par le gouverneur du Crédit foncier à la distribution du dividende complémentaire voté le 2 avril dernier, suivant délibération de l’assemblée générale des actionnaires, qui n’a point été revêtue de la signature dudit gouverneur et à laquelle il ne sera donné aucune suite. « Art. 3. — Le présent arrêté sera lu par le gouverneur en séance du conseil d’administration, et transcrit sur les registres dudit conseil, conformément à l’art. 3 du décret du 18 octobre 1832. » Cet arrêté, disions-nous, tranche le débat; il nous dispense également de le résumer et nous permet, ou plutôt nous commande, de conclure immédiatement au renvoi de la cause devant la juridiction administrative. C’est devant elle seule que pourront être également débattus les intérêts si considérables engagés dans ce litige et dont nous n’avons pas le droit de vous entretenir. De même, la juridiction civile n’a pas le droit de dire que le gouverneur du Crédit foncier de France, ce haut fonctionnaire qui agit à la fois et sous la responsabilité de l’Etat, dont il est le représentant et le mandataire, et sous sa responsabilité personnelle, doit s’incliner devant les décisions de la majorité des actionnaires; que les droits de cette majorité peuvent porter atteinte et faire échec à l’autorité qu’il tient de son investiture, du décret organique et de la force même des choses. La juridiction civile, en un mot, ne saurait imposer au gouverneur d’une grande institution d’intérêt public, le rôle singulier d’un agent passif à qui incomberait l’obligation de tout approuver, toujours et quand même, et qui n’aurait droit ni à contrôler, ni à gouverner. Nous requérons qu’il plaise à la Cour d’accueillir le déclinatoire présenté par M. le préfet de la Seine et de renvoyer la cause devant la juridiction administrative, seule compétente pour en connaître. A la suite de ces conclusions, la Cour, après que les avocats eurent déclaré n’avoir pas à plaider sur le déclinatoire, statua en ces termes : LA COUR, — Sur le déclinatoire proposé au nom du préfet de la Seine : « Considérant que
des actionnaires; que les droits de cette majorité peuvent porter atteinte et faire échec à l’autorité qu’il tient de son investiture, du décret organique et de la force même des choses. La juridiction civile, en un mot, ne saurait imposer au gouverneur d’une grande institution d’intérêt public, le rôle singulier d’un agent passif à qui incomberait l’obligation de tout approuver, toujours et quand même, et qui n’aurait droit ni à contrôler, ni à gouverner. Nous requérons qu’il plaise à la Cour d’accueillir le déclinatoire présenté par M. le préfet de la Seine et de renvoyer la cause devant la juridiction administrative, seule compétente pour en connaître. A la suite de ces conclusions, la Cour, après que les avocats eurent déclaré n’avoir pas à plaider sur le déclinatoire, statua en ces termes : LA COUR, — Sur le déclinatoire proposé au nom du préfet de la Seine : « Considérant que le Crédit foncier de France, tel qu’il a été successivement organisé par les décrets des 28 février, 28 mars, 4 août octobre et 10 décembre 1832, 26 juin et 6 juillet 1834, 28 juin 1836 et 16 août 1839, constitue, sous la forme d’une société générale, devant réunir des capitaux considérables, une institution financière privilégiée, subventionnée à son origine par l’Etat et placée sous la surveillance et dans les attributions du ministre des finances ; — Qu’en conséquence, la direction de ses affaires est exercée par un gouverneur qui est nommé, ainsi que les deux sous-gouverneurs, par le chef de l’Etat; — Que ces dispositions organiques, édictées en vue de protéger les intérêts publics dont l’Etat est le gardien, dominent les statuts sociaux du 31 août 1839, dont le projet a été soumis à l’approbation du Gouvernement, et qui ont été, comme ils le devaient, expressément dressés en conformité avec elles ; « Considérant qu’il suit de là que, dans l’application de ces statuts, les actionnaires ou associés ne peuvent se soustraire à l'autorité et à la surveillance du ministre dans les attributions duquel la société a été placée ; que le gouverneur est un fonctionnaire chargé de la direction