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sur le cumul des peines serait une adhésion à cette doctrine, jadis soutenue, que l'art. 365 s'applique seulement aux infractions punies de peines correctionnelles ou criminelles par le Code pénal ou par les lois postérieures, et laisse, au contraire, soumises à l'ancien système de l'addition les infractions prévues par les lois et règlements antérieurs (1). Mais cette doctrine a un point de départ inexact : elle s'appuie sur l'art. 484 du code pénal qui a maintenu en vigueur les lois et règlements antérieurs relativement aux matières qu'il n'a point réglées; or la règle du non-cumul est écrite non au code pénal, mais au code d'instruction criminelle. En outre, les amendes de grande voirie, si elles sont souvent édictées par des règlements de l'époque monarchique, sont soumises, quant à leur montant, à la loi du 30 mars 1842. À tous points de vue, les peines de grande voirie ne peuvent échapper à la règle du non-cumul (2); il n'en est autrement que si un texte prévoit expressément le cumul des amendes. (1) La Cour de cassation s'était longtemps prononcée en ce sens : notamment Crim. cass. 3 mai 1866, S. 66. 1. 456. Elle a abandonné ce système. (2) La Cour de cassation applique maintenant la règle du non-cumul comme un principe général, et elle n'admet d'exceptions que pour les contraventions. De textes de ce genre, admettant ou ordonnant le cumul, nous en avons cité deux, textes exceptionnels qui doivent être restrictivement interprétés. Les rédacteurs de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer ont bien spécifié ce caractère exceptionnel, en posant tout d'abord, dans l'art. 1er de l'art. 27 le principe du non-cumul des peines : « En cas de conviction de plusieurs crimes ou délits, prévus par la présente loi ou par le code pénal, la peine la plus forte sera seule prononcée. » Mais, pour déjouer le calcul de certains délinquants qui, spéculant sur ce que notre règle empêche qu'on ne dépasse jamais à leur encontre le maximum, multipliaient leurs délits dès qu'ils se savaient poursuivis, l'art. 2 a permis, sans le prescrire,
de cassation applique maintenant la règle du non-cumul comme un principe général, et elle n'admet d'exceptions que pour les contraventions. De textes de ce genre, admettant ou ordonnant le cumul, nous en avons cité deux, textes exceptionnels qui doivent être restrictivement interprétés. Les rédacteurs de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer ont bien spécifié ce caractère exceptionnel, en posant tout d'abord, dans l'art. 1er de l'art. 27 le principe du non-cumul des peines : « En cas de conviction de plusieurs crimes ou délits, prévus par la présente loi ou par le code pénal, la peine la plus forte sera seule prononcée. » Mais, pour déjouer le calcul de certains délinquants qui, spéculant sur ce que notre règle empêche qu'on ne dépasse jamais à leur encontre le maximum, multipliaient leurs délits dès qu'ils se savaient poursuivis, l'art. 2 a permis, sans le prescrire, le cumul des peines en cas d'infractions postérieures à la poursuite (2). Le conseil d'État a donc complètement méconnu tant le principe général du non-cumul que son expression la plus nette dans l'art. 27 de la loi de 1845, quand, dans ses arrêts du 4 août 1876, il a condamné une compagnie de chemins de fer à autant d'amendes qu'il y avait d'infractions constatées par un même procès-verbal et faisant l'objet d'une seule poursuite. 14. On le voit : la plupart des arrêts présentés comme impliquant une théorie objective de l'infraction de grande voirie ou comme répugnant au caractère pénal de l'amende n'ont pas la portée qu'on voudrait leur attribuer; les uns s'expliquent aisément par une analyse plus minutieuse de l'espèce, d'autres sont l'application de textes spéciaux, certains paraissent la conséquence d'une confusion sur la nature de l'infraction. Si quelques décisions sont véritablement inconciliables avec la pénalité de l'amende, elles manquent complètement d'autorité scientifique : un arrêt ne vaut que par les motifs qui le justifient, et ceux-ci ne sont même pas motivés. traventions de simple police ou que celles qui résultent de textes spéciaux ; Crim. cass. 23 fév. 1884, S. 86. 1. 233, D. 88. 2. 279; Crim.
une compagnie de chemins de fer à autant d'amendes qu'il y avait d'infractions constatées par un même procès-verbal et faisant l'objet d'une seule poursuite. 14. On le voit : la plupart des arrêts présentés comme impliquant une théorie objective de l'infraction de grande voirie ou comme répugnant au caractère pénal de l'amende n'ont pas la portée qu'on voudrait leur attribuer; les uns s'expliquent aisément par une analyse plus minutieuse de l'espèce, d'autres sont l'application de textes spéciaux, certains paraissent la conséquence d'une confusion sur la nature de l'infraction. Si quelques décisions sont véritablement inconciliables avec la pénalité de l'amende, elles manquent complètement d'autorité scientifique : un arrêt ne vaut que par les motifs qui le justifient, et ceux-ci ne sont même pas motivés. traventions de simple police ou que celles qui résultent de textes spéciaux ; Crim. cass. 23 fév. 1884, S. 86. 1. 233, D. 88. 2. 279; Crim. cass. 22 avril 1887, S. 88. 1. 397; Crim. cass. 28 mai 1891, D. 92. 1. 195. — C'est la doctrine des meilleurs auteurs : notamment Villey, note S. 86. 1. 233; Garraud, Précis, nos 295-296, p. 378-379; Laborde, Cours, nos 569-572, p. 378-380. (1) Cpr. Garraud, Précis, no 297, p. 380. Laffenière en ce qui concerne la détermination des délais de ces prescriptions. Un an pour l’action, deux ans pour la peine, c'est-à-dire les délais fixés par le code d’instruction criminelle en matière de simple police, telle est la jurisprudence bien établie du conseil d’État. Ici encore, il importe d’observer que cette haute juridiction paraît se laisser trop influencer par le terme « contravention » couramment employé pour désigner les infractions de grande voirie. Nous l’avons déjà rappelé à propos du cumul des amendes : pour déterminer le caractère d’une infraction, il faut exclusivement s’attacher à la nature de la peine qui la réprime; or l’amende de grande voirie, par son chiffre élevé, est correctionnelle. La loi, depuis que la terminologie est fixée par le code pénal, appelle ces infractions des délits. Par conséquent, les délais applicables sont ceux de la prescription en matière correctionnelle : trois ans et
p. 380. Laffenière en ce qui concerne la détermination des délais de ces prescriptions. Un an pour l’action, deux ans pour la peine, c'est-à-dire les délais fixés par le code d’instruction criminelle en matière de simple police, telle est la jurisprudence bien établie du conseil d’État. Ici encore, il importe d’observer que cette haute juridiction paraît se laisser trop influencer par le terme « contravention » couramment employé pour désigner les infractions de grande voirie. Nous l’avons déjà rappelé à propos du cumul des amendes : pour déterminer le caractère d’une infraction, il faut exclusivement s’attacher à la nature de la peine qui la réprime; or l’amende de grande voirie, par son chiffre élevé, est correctionnelle. La loi, depuis que la terminologie est fixée par le code pénal, appelle ces infractions des délits. Par conséquent, les délais applicables sont ceux de la prescription en matière correctionnelle : trois ans et cinq ans. Il est temps de conclure. L'amende de grande voirie est une peine, et il faut admettre toutes les conséquences que comporte logiquement ce caractère. Nous n’admettrons d’exceptions à l’application des règles du droit pénal que celles que commandent des textes spéciaux : encore ferons-nous préalablement observer qu’une interprétation absolument rigoureuse de ces textes est commandée, non seulement par leur caractère exceptionnel et spécial, mais aussi parce que, remontant pour la plupart à notre ancien droit, ils forment une législation peu en rapport avec les principes modernes. De la discussion de doctrine et de jurisprudence à laquelle nous venons de nous livrer, nous retiendrons surtout qu’on ne peut soustraire la partie répressive du droit administratif à l’empire du droit pénal. Nous aussi, nous admirons volontiers la souplesse du droit administratif; nous aussi, nous applaudissons à son autonomie : mais nous aussi, nous y mettons cette condition qu’il aboutisse à des solutions définies, à des notions qui puissent être scientifiquement classées, et, nous croyons avoir précisément établi qu’il est impossible de classer scientifiquement une amende qui ne serait ni une amende civile, ni une amende de procédure, ni une amende disciplinaire, ni une amende pénale. Nous pensons avoir montré, et
absolument rigoureuse de ces textes est commandée, non seulement par leur caractère exceptionnel et spécial, mais aussi parce que, remontant pour la plupart à notre ancien droit, ils forment une législation peu en rapport avec les principes modernes. De la discussion de doctrine et de jurisprudence à laquelle nous venons de nous livrer, nous retiendrons surtout qu’on ne peut soustraire la partie répressive du droit administratif à l’empire du droit pénal. Nous aussi, nous admirons volontiers la souplesse du droit administratif; nous aussi, nous applaudissons à son autonomie : mais nous aussi, nous y mettons cette condition qu’il aboutisse à des solutions définies, à des notions qui puissent être scientifiquement classées, et, nous croyons avoir précisément établi qu’il est impossible de classer scientifiquement une amende qui ne serait ni une amende civile, ni une amende de procédure, ni une amende disciplinaire, ni une amende pénale. Nous pensons avoir montré, et telle est la jurisprudence du conseil d’État, que l’amende de grande voirie est une peine. Pénale, elle doit suivre les règles communes de toutes les peines. En cherchant à la soustraire à certaines de ces règles, on arrive à des solutions incertaines, à des notions contradictoires, à des distinctions arbitraires et injustifiées. Pénale, l’amende de grande voirie est individuelle, personnelle. Elle ne doit atteindre que l’auteur de l’infraction, et elle doit en atteindre tous les auteurs. Elle ne peut être prononcée contre les héritiers : la mort du délinquant empêche toute condamnation pénale; le conseil de préfecture ne peut plus statuer que sur les réparations, les dommages-intérêts et les frais. Inversement, au cas de pluralité d’infracteurs, chacun de ceux-ci sera condamné à l’amende : autant d’amendes que de délinquants. Ceux pour le compte desquels l’auteur agit ne sont en principe responsables de l’amende ni pénalement, ni civilement. Ils ne peuvent être personnellement condamnés à l’amende que si on relève contre eux une coopération à l’infraction en faisant des coauteurs ou des complices (nous admettons la complicité parce que l’infraction de grande voirie est, à raison du quantum de l’amende, un délit), ou si on leur impute une infraction spéciale. Ils
et injustifiées. Pénale, l’amende de grande voirie est individuelle, personnelle. Elle ne doit atteindre que l’auteur de l’infraction, et elle doit en atteindre tous les auteurs. Elle ne peut être prononcée contre les héritiers : la mort du délinquant empêche toute condamnation pénale; le conseil de préfecture ne peut plus statuer que sur les réparations, les dommages-intérêts et les frais. Inversement, au cas de pluralité d’infracteurs, chacun de ceux-ci sera condamné à l’amende : autant d’amendes que de délinquants. Ceux pour le compte desquels l’auteur agit ne sont en principe responsables de l’amende ni pénalement, ni civilement. Ils ne peuvent être personnellement condamnés à l’amende que si on relève contre eux une coopération à l’infraction en faisant des coauteurs ou des complices (nous admettons la complicité parce que l’infraction de grande voirie est, à raison du quantum de l’amende, un délit), ou si on leur impute une infraction spéciale. Ils ne peuvent être déclarés civilement responsables de l’amende, — car leur responsabilité ne comprend normalement que les dommages-intérêts, les réparations et les frais, — qu’autant qu’on peut précisément leur appliquer des dispositions exceptionnelles comme celles de l’arrêt du conseil du 16 décembre 1759 ou de l’art. 13 de la loi du 30 mai 1851, et que l’auteur même de l’infraction a été poursuivi et l’amende prononcée principalement contre lui. Observons d’ailleurs que ces dérogations ne sont pas particulières à la matière des infractions de grande voirie : on en trouve d’analogues dans quelques lois spéciales, notamment dans l’arrêté du 27 prairial an XII qui assure à l’État le monopole du transport des lettres, dans l’art. 46 du code forestier, dans les lois du 6 août 1791 et du 28 avril 1816 pour les amendes de douanes, de contributions indirectes et d’octroi, etc. Pénale, l’amende de grande voirie ne peut être prononcée que contre des individus, des personnes physiques, non contre des personnes morales. C’est dire que sur ce point nous nous écartons résolument de la jurisprudence du conseil d’État. La seule exception que nous admettons est celle qui résulte, à l’encontre des compagnies de chemins de fer, de la loi
du 30 mai 1851, et que l’auteur même de l’infraction a été poursuivi et l’amende prononcée principalement contre lui. Observons d’ailleurs que ces dérogations ne sont pas particulières à la matière des infractions de grande voirie : on en trouve d’analogues dans quelques lois spéciales, notamment dans l’arrêté du 27 prairial an XII qui assure à l’État le monopole du transport des lettres, dans l’art. 46 du code forestier, dans les lois du 6 août 1791 et du 28 avril 1816 pour les amendes de douanes, de contributions indirectes et d’octroi, etc. Pénale, l’amende de grande voirie ne peut être prononcée que contre des individus, des personnes physiques, non contre des personnes morales. C’est dire que sur ce point nous nous écartons résolument de la jurisprudence du conseil d’État. La seule exception que nous admettons est celle qui résulte, à l’encontre des compagnies de chemins de fer, de la loi du 15 juillet 1845. — Mais pour cette exception encore nous ferons remarquer que semblable dérogation n’appartient pas exclusivement à notre matière. On a eu longtemps un exemple remarquable de responsabilité pénale des communes dans la loi du 10 vendémiaire an IV, frappant d’amende les communes dont les habitants prenaient part aux délits commis sur leur territoire par des attroupements et rassemblements; ce cas a disparu de notre législation depuis la promulgation de la loi municipale du 5 avril 1884 : ce qui, notons-le, tiendrait bien à montrer que le progrès du droit n’est pas dans le sens de la théorie du délit objectif et de la responsabilité pénale des personnes morales. Une très remarquable dérogation du même genre se rencontre encore dans la législation particulière de l'Algérie, législation qui, s'appliquant à des populations de civilisation arriérée, doit être elle-même quelque peu arriérée : la loi du 17 juillet 1874 frappe d'amende, en certains cas, les douars lorsque les forêts avoisinantes ont été incendiées. Parmi les personnes physiques, l'amende de grande voirie ne doit atteindre que les individus pénalement responsables : elle ne peut être prononcée contre un démenti. Plus généralement, l'amende de grande voirie obéit à toutes les règles
part aux délits commis sur leur territoire par des attroupements et rassemblements; ce cas a disparu de notre législation depuis la promulgation de la loi municipale du 5 avril 1884 : ce qui, notons-le, tiendrait bien à montrer que le progrès du droit n’est pas dans le sens de la théorie du délit objectif et de la responsabilité pénale des personnes morales. Une très remarquable dérogation du même genre se rencontre encore dans la législation particulière de l'Algérie, législation qui, s'appliquant à des populations de civilisation arriérée, doit être elle-même quelque peu arriérée : la loi du 17 juillet 1874 frappe d'amende, en certains cas, les douars lorsque les forêts avoisinantes ont été incendiées. Parmi les personnes physiques, l'amende de grande voirie ne doit atteindre que les individus pénalement responsables : elle ne peut être prononcée contre un démenti. Plus généralement, l'amende de grande voirie obéit à toutes les règles de l'amende pénale. Et notamment son taux détermine la nature de l'infraction à laquelle elle est attachée : c'est une amende correctionnelle, les infractions de grande voirie sont des délits. Il faut donc décider, prenant ainsi parti sur une question que les tribunaux administratifs n'ont pas encore été appelés à résoudre et sur laquelle les meilleurs auteurs paraissent incertains, que les conseils de préfecture peuvent ordonner le sursis conditionnel dans les termes de la loi du 26 mars 1891. Que l'on n'objecte pas que le sursis conditionnel ne s'appliquerait pas aux contraventions. D'abord, nous regrettons que la cour de cassation ait fait une distinction qui n'est pas dans la loi, pour se montrer moins favorable aux auteurs des infractions de moindre gravité; et nous pensons que l'argument, — le seul sérieux en faveur de la jurisprudence, — qu'on tire de la biennalité de la prescription de la peine n'a aucun poids, puisque qui dit sursis dit suspension. Mais en outre, et ce second argument vaut même pour ceux qui se rangent à la doctrine de la cour de cassation, l'amende de grande voirie est une amende correctionnelle, sa prescription est de cinq ans : on est bien dans les termes
résoudre et sur laquelle les meilleurs auteurs paraissent incertains, que les conseils de préfecture peuvent ordonner le sursis conditionnel dans les termes de la loi du 26 mars 1891. Que l'on n'objecte pas que le sursis conditionnel ne s'appliquerait pas aux contraventions. D'abord, nous regrettons que la cour de cassation ait fait une distinction qui n'est pas dans la loi, pour se montrer moins favorable aux auteurs des infractions de moindre gravité; et nous pensons que l'argument, — le seul sérieux en faveur de la jurisprudence, — qu'on tire de la biennalité de la prescription de la peine n'a aucun poids, puisque qui dit sursis dit suspension. Mais en outre, et ce second argument vaut même pour ceux qui se rangent à la doctrine de la cour de cassation, l'amende de grande voirie est une amende correctionnelle, sa prescription est de cinq ans : on est bien dans les termes de l'art. 1er de la loi Bérenger, sans que rien fasse obstacle à son application. Pour la même raison, l'art. 365 du code d'instruction criminelle s'applique aux peines de grande voirie. Contrairement à la jurisprudence du conseil d'État, les amendes ne sont pas cumulables : au cas de pluralité d'infractions, une seule amende, la plus élevée, doit être prononcée. Ce principe ne comporte d'exceptions que celles qui résultent des textes : notamment, les arts. 99 et 101 du décret du 16 décembre 1811 et l'art. 27, al. 2, de la loi du 15 juillet 1845. — Et ces dérogations, remarquons-le encore, ne sont pas spéciales aux amendes de grande voirie : du décret de 1811, il faut rapprocher l'art. 207 du code forestier, et aux dispositions de la loi du 15 juillet 1845 se comparent celles de la loi du 3 mai 1844 sur la chasse (art. 17), de la loi du 5 juillet 1844 pour les délits de contrefaçons industrielles (art. 42), du décret du 2 février 1852 (art. 49), en matière de délits électoraux. Avec la jurisprudence, nous appliquons en matière de grande voirie les règles du code d'instruction criminelle sur la prescription. Mais, différant dans le choix
une seule amende, la plus élevée, doit être prononcée. Ce principe ne comporte d'exceptions que celles qui résultent des textes : notamment, les arts. 99 et 101 du décret du 16 décembre 1811 et l'art. 27, al. 2, de la loi du 15 juillet 1845. — Et ces dérogations, remarquons-le encore, ne sont pas spéciales aux amendes de grande voirie : du décret de 1811, il faut rapprocher l'art. 207 du code forestier, et aux dispositions de la loi du 15 juillet 1845 se comparent celles de la loi du 3 mai 1844 sur la chasse (art. 17), de la loi du 5 juillet 1844 pour les délits de contrefaçons industrielles (art. 42), du décret du 2 février 1852 (art. 49), en matière de délits électoraux. Avec la jurisprudence, nous appliquons en matière de grande voirie les règles du code d'instruction criminelle sur la prescription. Mais, différant dans le choix des textes, nous suivons les règles posées en matière correctionnelle, et par conséquent nous fixons à trois ans le délai de prescription des poursuites en ce qu'elles étendent à la condamnation à l'amende et à cinq ans le laps nécessaire pour la prescription de l'amende prononcée (art. 636 et 638, C. instr. crim.). Telles sont, rapidement signalées, les principales conséquences de cette proposition fondamentale : l'amende de grande voirie est une peine. Si quelques-uns ont contesté le caractère répressif de cette condamnation pécuniaire, nous pensons avoir montré que lui attribuer tout autre caractère, c'est lui enlever toute raison d'être : elle ne peut être que pénale. Nos déductions forment un système qui, plus satisfaisant que d'autres au point de vue de l'équité, ne se sépare de la jurisprudence du conseil d'État que sur quelques points tout particuliers : il offre surtout le très sérieux avantage d'être cohérent en même temps que conforme aux textes de nos lois et aux principes du droit pénal. ÉMILE LARCHER. BIBLIOGRAPHIE Lois et usages de la neutralité D'APRÈS LE DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL ET COUTUMIER DES ÉTATS CIVILISÉS, Par M. Richard KLEEN, secrétaire de légation, ancien chargé d'affaires des Royaumes-Unis de Suède et Norvège, membre de
C. instr. crim.). Telles sont, rapidement signalées, les principales conséquences de cette proposition fondamentale : l'amende de grande voirie est une peine. Si quelques-uns ont contesté le caractère répressif de cette condamnation pécuniaire, nous pensons avoir montré que lui attribuer tout autre caractère, c'est lui enlever toute raison d'être : elle ne peut être que pénale. Nos déductions forment un système qui, plus satisfaisant que d'autres au point de vue de l'équité, ne se sépare de la jurisprudence du conseil d'État que sur quelques points tout particuliers : il offre surtout le très sérieux avantage d'être cohérent en même temps que conforme aux textes de nos lois et aux principes du droit pénal. ÉMILE LARCHER. BIBLIOGRAPHIE Lois et usages de la neutralité D'APRÈS LE DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL ET COUTUMIER DES ÉTATS CIVILISÉS, Par M. Richard KLEEN, secrétaire de légation, ancien chargé d'affaires des Royaumes-Unis de Suède et Norvège, membre de l'Institut international. Compte rendu par M. Henri PRUDHOMME, docteur en droit, juge au tribunal civil de Lille. Le livre de M. Kleen est une édition française de l'ouvrage publié en suédois, il y a quelques années, à Stockholm, sous le titre : Neutralitetens Lagar. Il comprend deux volumes. Le premier, qui a seul paru, traite des principes fondamentaux de la neutralité. Exprimons de suite le regret que l'auteur n'ait pas profité de cette publication nouvelle pour citer plus complètement les travaux récents de MM. Pradier-Fodéré, de Martens et Rivier, et qu'il ait, pour ainsi dire, systématiquement laissé de côté les enseignements des jurisconsultes espagnols et italiens qui ont contribué d'une manière si active aux progrès du droit international public. Mais, cette réserve faite, rendons immédiatement hommage aux mérites de l'œuvre et au talent de l'honorable diplomate. L'entreprise était, en effet, des plus ardues. Comme l'observe fort justement M. Kleen, de toutes les parties du droit international, aucune, peut-être, n'a été laissée dans un état plus anarchique que la neutralité, et il n'existe guère de droits moins reconnus que ceux des neutres. D'autre part, essayons-nous de remonter aux sources du droit positif! Que de contradictions dans les diverses dispositions des traités