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l'impôt extraordinaire des 2 centimes de guerre; il parut sage de ne pas porter une lourde main sur les vieux créanciers de l'État au moment où on faisait appel à l'épargne publique. La guerre finie, le besoin de recourir au crédit diminue ; mais il n'a pas pris fin; on ressent plus que jamais la nécessité de tenir haut le crédit afin de faciliter les conversions volontaires pour le jour où l'État aura le droit de les réaliser. Si telle est la politique que l'on doit observer par rapport aux porteurs des titres de dette publique, ajoutait le professeur Einaudi, n'en résulte-t-il pas que le contribuable a le droit de réclamer l'exemption totale ou partielle de l'impôt complémentaire quand il prouve que son revenu provient en tout ou en partie des titres de la Dette publique? La conclusion serait excessive et irait contre le sentiment commun de justice fiscale. L'État s'abstient de toute retenue et imposition; mais il ne peut pas fermer les yeux devant le fait qu'un citoyen mène un certain train de vie, occupe un appartement pour lequel il paie un loyer, a des domestiques, a un personnel de serviteurs, des voitures, des maisons de campagne, etc. L'article 81 ajustement pour objet de rendre possible la détermination indiciaire du revenu inhérent à ces richesses dans les cas où font défaut les éléments pour l'évaluation analytique du revenu même. Que le contribuable tire son revenu de la possession de titres d'État ou de professions, courtages ou commerces non connus de l'administration financière, celle-ci constate le fait extérieur et l'apprécie pour les effets de l'impôt. En frappant le contribuable sur les indices extérieurs de la richesse, l'État ne viole pas la promesse faite de ne point imposer les titres de la dette publique ; il ne fait que le soumettre au régime de tous les contribuables dont les origines du revenu ne sont pas connues. Pour mieux démontrer qu'il n'y a aucun rapport logique entre l'imposition indiciaire du revenu global se référant à la personne du contribuable et la promesse de ne point frapper le revenu du titre de la
81 ajustement pour objet de rendre possible la détermination indiciaire du revenu inhérent à ces richesses dans les cas où font défaut les éléments pour l'évaluation analytique du revenu même. Que le contribuable tire son revenu de la possession de titres d'État ou de professions, courtages ou commerces non connus de l'administration financière, celle-ci constate le fait extérieur et l'apprécie pour les effets de l'impôt. En frappant le contribuable sur les indices extérieurs de la richesse, l'État ne viole pas la promesse faite de ne point imposer les titres de la dette publique ; il ne fait que le soumettre au régime de tous les contribuables dont les origines du revenu ne sont pas connues. Pour mieux démontrer qu'il n'y a aucun rapport logique entre l'imposition indiciaire du revenu global se référant à la personne du contribuable et la promesse de ne point frapper le revenu du titre de la dette publique, il convient encore de faire une observation. L'épargnant, qui a fait acquisition de 10.000, 100.000 ou 1 million de lire de titres d'État et en tire un revenu de 500, 5.000 ou 50.000 lire, peut ne pas dépenser ce revenu : il possède d'autres revenus, personnels ou de capitaux, vit modestement et épargne en tout ou en partie les arrérages des titres qu'il possède : les indices extérieurs, dans cette hypothèse, ne signalent pas en fait à l'administration fiscale le revenu qu'il a, mais qu'il ne dépense pas ; et dès lors, il ne peut pas être frappé sur ce revenu des titres d'État, ni directement puisqu'il n'est pas obligé d'en faire la déclaration, ni indirectement puisque les indices ne portent pas trace de ses épargnes. Le porteur des titres d'État, concluait le prof. Einaudi, sera donc frappé, au moyen des indices, seulement lorsqu'il dépense son revenu et en fait montre, manifestant à tous sa capacité contributive personnelle ; s'il est économe et mène une vie modeste, s'il ne dissipe pas tout son revenu, alors légalement et justement il ne paiera pas l'impôt. Voilà pourquoi, voulant observer, comme c'était son devoir, la promesse d'exemption accordée aux titres d'État,
capitaux, vit modestement et épargne en tout ou en partie les arrérages des titres qu'il possède : les indices extérieurs, dans cette hypothèse, ne signalent pas en fait à l'administration fiscale le revenu qu'il a, mais qu'il ne dépense pas ; et dès lors, il ne peut pas être frappé sur ce revenu des titres d'État, ni directement puisqu'il n'est pas obligé d'en faire la déclaration, ni indirectement puisque les indices ne portent pas trace de ses épargnes. Le porteur des titres d'État, concluait le prof. Einaudi, sera donc frappé, au moyen des indices, seulement lorsqu'il dépense son revenu et en fait montre, manifestant à tous sa capacité contributive personnelle ; s'il est économe et mène une vie modeste, s'il ne dissipe pas tout son revenu, alors légalement et justement il ne paiera pas l'impôt. Voilà pourquoi, voulant observer, comme c'était son devoir, la promesse d'exemption accordée aux titres d'État, le législateur a, en même temps, poursuivi un but économique et social de valeur considérable, comme l'est celui d'encourager l'économie et la formation de nouveaux capitaux. Par application de ces idées, le projet Meda formulait deux règles : 1° En ce qui concerne l'impôt normal, sur les revenus, le projet Meda (1919) consacrait formellement l'immunité des titres sur l'État. Art. 11 : « Sont exonérés de manière permanente de l'impôt : 1° les intérêts de toutes les dettes et emprunts émis par l'État, même sous la forme de bons du Trésor, à l'exception de ceux qui, à la date de la publication de la présente loi, sont soumis à l'impôt de la richesse mobilière ... ». 2° En ce qui concerne l'impôt complémentaire sur le revenu, le projet Meda de 1919 consacrait l'immunité partielle, par la combinaison de deux articles : Art. 91 : « Aucune retenue n'est exercée, au compte de l'impôt complémentaire, sur les intérêts, primes et autres revenus des titres de toute espèce émis par l'État ». Article 81, § 1 : « Lorsque font défaut ou sont insuffisants les éléments pour l'évaluation analytique de chacun des revenus qui concourent à former le revenu global, on aura
Meda (1919) consacrait formellement l'immunité des titres sur l'État. Art. 11 : « Sont exonérés de manière permanente de l'impôt : 1° les intérêts de toutes les dettes et emprunts émis par l'État, même sous la forme de bons du Trésor, à l'exception de ceux qui, à la date de la publication de la présente loi, sont soumis à l'impôt de la richesse mobilière ... ». 2° En ce qui concerne l'impôt complémentaire sur le revenu, le projet Meda de 1919 consacrait l'immunité partielle, par la combinaison de deux articles : Art. 91 : « Aucune retenue n'est exercée, au compte de l'impôt complémentaire, sur les intérêts, primes et autres revenus des titres de toute espèce émis par l'État ». Article 81, § 1 : « Lorsque font défaut ou sont insuffisants les éléments pour l'évaluation analytique de chacun des revenus qui concourent à former le revenu global, on aura égard à la valeur locative des maisons de ville et maisons de campagne habitées par le contribuable, à la valeur d'assurance du mobilier, au nombre des domestiques, des chevaux, des voitures à traction animale ou mécanique, à la jouissance de loges dans les théâtres, et d'une manière générale, au train de vie du contribuable, en tant qu'il y a là un indice de richesse... ». V. — Les solutions du projet Meda furent écartées en ce qui concerne l'impôt complémentaire sur le revenu par le décret-loi du 24 novembre 1919 n° 2162. D'une part, l'article 111-10 du décret-loi de 1919 reproduit textuellement la disposition du projet Meda relative à l'immunité fiscale des « intérêts de toutes les dettes et emprunts émis par l'État, même sous la forme de bons du Trésor, à l'exception de ceux qui, à la date de la publication du présent décret, sont assujettis à l'impôt sur la richesse mobilière ». Au contraire, le décret-loi de 1919 repousse nettement le système indiciaire en ce qui concerne l'évaluation du revenu global au cas où l'administration fiscale ne connaît pas les sources du revenu ; et ainsi même coup, disparaît la combinaison d'immunité imaginée par le prof. Einaudi. D'après
de vie du contribuable, en tant qu'il y a là un indice de richesse... ». V. — Les solutions du projet Meda furent écartées en ce qui concerne l'impôt complémentaire sur le revenu par le décret-loi du 24 novembre 1919 n° 2162. D'une part, l'article 111-10 du décret-loi de 1919 reproduit textuellement la disposition du projet Meda relative à l'immunité fiscale des « intérêts de toutes les dettes et emprunts émis par l'État, même sous la forme de bons du Trésor, à l'exception de ceux qui, à la date de la publication du présent décret, sont assujettis à l'impôt sur la richesse mobilière ». Au contraire, le décret-loi de 1919 repousse nettement le système indiciaire en ce qui concerne l'évaluation du revenu global au cas où l'administration fiscale ne connaît pas les sources du revenu ; et ainsi même coup, disparaît la combinaison d'immunité imaginée par le prof. Einaudi. D'après le décret-loi de 1919, il y a obligation stricte du contribuable de faire la déclaration de tous ses revenus. Donc le porteur de titres sur l'État est obligé de faire, en même temps que la déclaration de l'impôt complémentaire sur le revenu global, la déclaration de tous les arrérages qu'il a reçus du Trésor. Le décret-loi de 1919 n'a reproduit ni l'article 91, ni l'article 81 du projet Meda. VI. — En 1920, le Cabinet Giolitti alla plus loin. À peine constitué, il prescrivit la transformation obligatoire de toutes les valeurs mobilières en titres nominatifs. « En vue d'obtenir une constatation conforme à la vérité en ce qui concerne les impôts, portait l'article 1er du projet de loi du 24 juin 1920 sur les titres au porteur, est rendue obligatoire la conversion en titres nominatifs de tous les titres au porteur émis par l'État, par les provinces, par les communes, par les sociétés par actions et par tous autres établissements. Il n'est fait exception que pour les bons du Trésor, pour les dépôts en compte courant et pour les dépôts d'épargne » (1). L'exception en faveur des bons du Trésor avait pour objet de ne pas obliger le Trésor à
a reçus du Trésor. Le décret-loi de 1919 n'a reproduit ni l'article 91, ni l'article 81 du projet Meda. VI. — En 1920, le Cabinet Giolitti alla plus loin. À peine constitué, il prescrivit la transformation obligatoire de toutes les valeurs mobilières en titres nominatifs. « En vue d'obtenir une constatation conforme à la vérité en ce qui concerne les impôts, portait l'article 1er du projet de loi du 24 juin 1920 sur les titres au porteur, est rendue obligatoire la conversion en titres nominatifs de tous les titres au porteur émis par l'État, par les provinces, par les communes, par les sociétés par actions et par tous autres établissements. Il n'est fait exception que pour les bons du Trésor, pour les dépôts en compte courant et pour les dépôts d'épargne » (1). L'exception en faveur des bons du Trésor avait pour objet de ne pas obliger le Trésor à recourir, pour se procurer des fonds, au papier-monnaie. Les grandes banques et les grandes firmes industrielles firent de grands efforts pour faire échouer cette mesure. Elles jetèrent sur le marché de gros paquets de consolidés 5 % en vue d'exercer, par une baisse considérable des fonds publics, une pression sur le gouvernement. Mais M. Giolitti se montra inexorable. Le projet fut adopté par les Chambres à la quasi-unanimité, sur les instances du ministre Meda, celui-là même qui avait préconisé en 1919 l'immunité fiscale, par le procédé du système indiciaire. On calculait qu'une valeur réelle en capital de 36 milliards de lire (nominale de 48 milliards) de titres de dette sur l'État se trouverait soumise à la règle de la nominativité obligatoire. D'ailleurs, pour 10 milliards environ de lire en nominal, les titres sur l'État se trouvaient déjà en nominatif, comme appartenant à des personnes publiques (non assujetties à l'impôt complémentaire). Enfin, les bons du Trésor destinés à rester au porteur s'élevaient, en juillet 1920, à 10 milliards de lire. Sans doute, disait-on, les bons du Trésor vont devenir plus séduisants et plus recherchés ; mais cela ne signifie pas que leur montant va s'élever, puisqu'il dépend de l'État de n'en
le gouvernement. Mais M. Giolitti se montra inexorable. Le projet fut adopté par les Chambres à la quasi-unanimité, sur les instances du ministre Meda, celui-là même qui avait préconisé en 1919 l'immunité fiscale, par le procédé du système indiciaire. On calculait qu'une valeur réelle en capital de 36 milliards de lire (nominale de 48 milliards) de titres de dette sur l'État se trouverait soumise à la règle de la nominativité obligatoire. D'ailleurs, pour 10 milliards environ de lire en nominal, les titres sur l'État se trouvaient déjà en nominatif, comme appartenant à des personnes publiques (non assujetties à l'impôt complémentaire). Enfin, les bons du Trésor destinés à rester au porteur s'élevaient, en juillet 1920, à 10 milliards de lire. Sans doute, disait-on, les bons du Trésor vont devenir plus séduisants et plus recherchés ; mais cela ne signifie pas que leur montant va s'élever, puisqu'il dépend de l'État de n'en pas mettre et de faire disparaître, en les consolidant, ceux qui existent actuellement (1). VII. — Cette législation a été partiellement modifiée après le coup d'État fasciste de Mussolini en octobre 1922. Le jour même du coup d'État, le décret-loi sur la nominativité des titres fut abrogé. Cette satisfaction donnée à ses partisans conservateurs, le dictateur se fit accorder les pleins pouvoirs « en matière financière ou administrative » (loi du 30 novembre 1922) jusqu'au 31 décembre 1923. Il en usa pour suspendre l'application des dispositions du décret-loi du 24 novembre 1919 n° 2102, relatives à la réforme des impôts directs sur les revenus ; il remit provisoirement en vigueur les anciens impôts remplacés par l'impôt normal sur les revenus (décret-loi du 25 janvier 1923, n° 164 art. 11). Il ne toucha d'ailleurs pas à l'immunité fiscale des arrérages de la Dette publique ; l'impôt sur la richesse mobilière, remis en vigueur, ne leur est pas applicable. Le décret-loi du 25 juin 1923 a laissé subsister l'impôt complémentaire sur le revenu global ; le régime décrit plus haut concernant les titres de la Dette publique est donc resté, à cet égard, sans changement. (1) GASTON JÈZE, Op. cit., dans cette
à ses partisans conservateurs, le dictateur se fit accorder les pleins pouvoirs « en matière financière ou administrative » (loi du 30 novembre 1922) jusqu'au 31 décembre 1923. Il en usa pour suspendre l'application des dispositions du décret-loi du 24 novembre 1919 n° 2102, relatives à la réforme des impôts directs sur les revenus ; il remit provisoirement en vigueur les anciens impôts remplacés par l'impôt normal sur les revenus (décret-loi du 25 janvier 1923, n° 164 art. 11). Il ne toucha d'ailleurs pas à l'immunité fiscale des arrérages de la Dette publique ; l'impôt sur la richesse mobilière, remis en vigueur, ne leur est pas applicable. Le décret-loi du 25 juin 1923 a laissé subsister l'impôt complémentaire sur le revenu global ; le régime décrit plus haut concernant les titres de la Dette publique est donc resté, à cet égard, sans changement. (1) GASTON JÈZE, Op. cit., dans cette R. S. L. F., 1920, p. 555. Le problème de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique fédérale n'a pris d'importance aux États-Unis qu'à une époque toute récente. Avant que fût établi, par la loi du 3 octobre 1913, l'impôt fédéral sur le revenu, les recettes fédérales ne comprenaient que des impôts de douane et des impôts sur les consommations. La question de l'immunité des impôts fédéraux ne se posait donc même pas. Jusqu'en 1913, la seule difficulté qu'il y avait eu à résoudre avait été celle de la constitutionnalité des impôts sur les arrérages de la Dette publique fédérale. En 1867, l'État du Kentucky ayant établi un income tax sur le revenu des obligations fédérales des États-Unis, les tribunaux avaient, en 1872, déclaré inconstitutionnelle cette loi, comme portant atteinte aux droits constitutionnels du Gouvernement fédéral. L'income tax fédéral de 1913. Lorsque fut votée en 1913 la loi fédérale d'income tax, le problème fut posé et résolu immédiatement en faveur de l'immunité. Le Congrès inscrivit dans la loi, au profit des titres de la Dette publique fédérale ou d'État, des dispositions d'exonération. 1° Les intérêts des titres de dette émis par un État particulier de l'Union furent déclarés exempts
que des impôts de douane et des impôts sur les consommations. La question de l'immunité des impôts fédéraux ne se posait donc même pas. Jusqu'en 1913, la seule difficulté qu'il y avait eu à résoudre avait été celle de la constitutionnalité des impôts sur les arrérages de la Dette publique fédérale. En 1867, l'État du Kentucky ayant établi un income tax sur le revenu des obligations fédérales des États-Unis, les tribunaux avaient, en 1872, déclaré inconstitutionnelle cette loi, comme portant atteinte aux droits constitutionnels du Gouvernement fédéral. L'income tax fédéral de 1913. Lorsque fut votée en 1913 la loi fédérale d'income tax, le problème fut posé et résolu immédiatement en faveur de l'immunité. Le Congrès inscrivit dans la loi, au profit des titres de la Dette publique fédérale ou d'État, des dispositions d'exonération. 1° Les intérêts des titres de dette émis par un État particulier de l'Union furent déclarés exempts de l'income tax. Les rédacteurs de la loi ont formulé cette règle comme une conséquence de l'article de la Constitution fédérale, d'après lequel sont réservés les droits souverains des États particuliers de l'Union américaine. Le Congrès fédéral ne peut pas les restreindre. Certains, parmi lesquels Mr. Hughes, affirmaient, au contraire, que le vote du 16e Amendement qui a permis l'introduction de l'income tax fédéral dans le système fiscal des États-Unis, avait conféré du même coup au gouvernement fédéral le pouvoir de frapper de income tax les arrérages de la Dette publique d'État. Ils ajoutaient que, du point de vue de l'égalité des individus devant l'impôt, l'immunité fiscale était injustifiable. Mais les auteurs du bill ont déclaré qu'il y avait un doute sur la portée du 16e amendement, et que, puisqu'il y avait un doute, il ne fallait pas fournir aux adversaires de l'income tax fédéral une occasion d'attaquer devant les tribunaux la constitutionnalité de la loi. D'autres, tout en reconnaissant la force de cet argument d'opportunité, déclaraient que, plus tard, la loi une fois votée, on pourrait, par un amendement spécial à la loi, modifier la règle d'immunité, sans courir le risque de faire déclarer inconstitutionnel l'Income Tax Act. 2°
que le vote du 16e Amendement qui a permis l'introduction de l'income tax fédéral dans le système fiscal des États-Unis, avait conféré du même coup au gouvernement fédéral le pouvoir de frapper de income tax les arrérages de la Dette publique d'État. Ils ajoutaient que, du point de vue de l'égalité des individus devant l'impôt, l'immunité fiscale était injustifiable. Mais les auteurs du bill ont déclaré qu'il y avait un doute sur la portée du 16e amendement, et que, puisqu'il y avait un doute, il ne fallait pas fournir aux adversaires de l'income tax fédéral une occasion d'attaquer devant les tribunaux la constitutionnalité de la loi. D'autres, tout en reconnaissant la force de cet argument d'opportunité, déclaraient que, plus tard, la loi une fois votée, on pourrait, par un amendement spécial à la loi, modifier la règle d'immunité, sans courir le risque de faire déclarer inconstitutionnel l'Income Tax Act. 2° Le fédéral income tax Act de 1913 consacre aussi l'exonération des titres de la Dette publique fédérale, en ce qui concerne le normal income tax, c'est-à-dire l'impôt proportionnel sur les différentes catégories de revenus. Mais il n'y a pas immunité fiscale en ce qui concerne l'impôt complémentaire sur le revenu global des individus (additional income tax). D'après l'Acte de 1916, l'additional income tax de 10% frappait le revenu total net provenant de toutes sources, et, par conséquent, des arrérages des titres de la Dette publique. En ce qui concerne le normal income tax, les motifs de l'exonération sont, d'abord, en très grande partie, que la dette fédérale était alors très faible (98 millions de dollars) et ensuite qu'elle était presque entièrement entre les mains non pas d'individus, mais des banques nationales. Aux États-Unis, en effet, toute banque peut devenir une banque nationale d'émission (en fait, on les compte par milliers) ; mais pour émettre des billets, une banque doit garantir sa circulation fiduciaire par des obligations fédérales. Le résultat était qu'en 1913 les titres fédéraux émis par les États-Unis étaient presque complètement entre les mains des banques nationales. Lorsque, en 1911, on avait voulu placer des titres fédéraux dans le
global des individus (additional income tax). D'après l'Acte de 1916, l'additional income tax de 10% frappait le revenu total net provenant de toutes sources, et, par conséquent, des arrérages des titres de la Dette publique. En ce qui concerne le normal income tax, les motifs de l'exonération sont, d'abord, en très grande partie, que la dette fédérale était alors très faible (98 millions de dollars) et ensuite qu'elle était presque entièrement entre les mains non pas d'individus, mais des banques nationales. Aux États-Unis, en effet, toute banque peut devenir une banque nationale d'émission (en fait, on les compte par milliers) ; mais pour émettre des billets, une banque doit garantir sa circulation fiduciaire par des obligations fédérales. Le résultat était qu'en 1913 les titres fédéraux émis par les États-Unis étaient presque complètement entre les mains des banques nationales. Lorsque, en 1911, on avait voulu placer des titres fédéraux dans le public, il avait fallu décider que ces obligations fédérales (Panama Canal bonds) ne pourraient pas servir de garantie à la circulation fiduciaire des banques nationales d'émission. Étant donné ces circonstances toutes particulières, on ne pouvait pas considérer comme définitivement réglée la question de l'immunité fiscale des fonds publics fédéraux. Le Congrès, dans des conditions économiques et financières changées, le jour où, par suite de l'augmentation de la Dette publique et d'une répartition différente de ces titres, les fonds publics fédéraux formeraient une partie notable de la fortune des citoyens américains, aurait à examiner à nouveau le problème. Ces circonstances nouvelles n'ont pas tardé à se produire. Ce fut la grande guerre. Constatons que lorsque, en 1916, fut établi, pour la première fois, un impôt fédéral progressif sur les successions (estate tax), les titres de la Dette publique fédérale furent assujettis à cet impôt. L'immunité fiscale pendant la guerre mondiale. Dès l'entrée en guerre des États-Unis, au début du mois d'avril 1917, le Gouvernement comprit qu'il serait obligé d'émettre Très de grands emprunts de guerre. Fallait-il accorder l'immunité fiscale? Lors du vote de la loi autorisant le premier emprunt (First Liberty Bond Act, 24 avril 1917), on discuta la question. Les