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de procurer au Trésor des ressources plus abondantes. D'autre part, nous avons vu que les provinces rattachées au Royaume vivent toujours sous des régimes légaux différents, héritage des États auxquels ils appartenaient hier encore. Cette diversité de législation créait, du point de vue fiscal, des différences de traitement injustifiées et engendrait des difficultés de recouvrement assez grandes. La réforme agraire et les nouvelles conditions économiques où s'est trouvée la Roumanie au lendemain de la guerre ont modifié la répartition et le caractère des revenus et de la fortune acquise. Le système fiscal en vigueur n'était plus en accord avec la nouvelle situation. Assurer plus de justice dans la répartition des charges fiscales, procurer des ressources plus importantes au Trésor, unifier le régime de l'imposition, l'adapter à la nouvelle situation de la Roumanie agrandie, telles étaient les raisons qui réclamaient impérieusement la réforme du système fiscal. Cette réforme devait embrasser l'ensemble du système, mais afin de ne pas troubler la rentrée des impôts et de ne point surcharger le personnel à un moment où l'équilibre du budget était la première préoccupation des dirigeants, il fallut aller au plus pressé : tracer les bases nouvelles de l'imposition directe avant de procéder à la révision des droits de consommation et de circulation. Les impôts directs roumains se rapprochaient, à peu de chose près, de l'ancien système français des « quatre vieilles » ; ils renfermaient donc, eux aussi, les injustices inhérentes aux impôts réels assis d'après les signes extérieurs. Une réforme de ces impôts avait déjà été tentée, il y a deux ans, par M. Titulesco, ministre des Finances dans le cabinet du général Averesco. Son système comportait : 1° Des impôts cédulaires sur le revenu ; 2° Un impôt complémentaire progressif sur le revenu global ; 3° Un prélèvement extraordinaire sur le capital, combiné avec un impôt sur les bénéfices de guerre et sur l'accroissement de la fortune. Les projets de M. Titulesco furent votés par le Parlement sans trop de peine, mais leur application déchaîna aussitôt une très vive résistance. En janvier 1922, le parti libéral prit le pouvoir. M. Vittila,
la révision des droits de consommation et de circulation. Les impôts directs roumains se rapprochaient, à peu de chose près, de l'ancien système français des « quatre vieilles » ; ils renfermaient donc, eux aussi, les injustices inhérentes aux impôts réels assis d'après les signes extérieurs. Une réforme de ces impôts avait déjà été tentée, il y a deux ans, par M. Titulesco, ministre des Finances dans le cabinet du général Averesco. Son système comportait : 1° Des impôts cédulaires sur le revenu ; 2° Un impôt complémentaire progressif sur le revenu global ; 3° Un prélèvement extraordinaire sur le capital, combiné avec un impôt sur les bénéfices de guerre et sur l'accroissement de la fortune. Les projets de M. Titulesco furent votés par le Parlement sans trop de peine, mais leur application déchaîna aussitôt une très vive résistance. En janvier 1922, le parti libéral prit le pouvoir. M. Vittila, Bratiano, ministre des Finances dans le cabinet actuel, suspendit l'application des impôts directs établis par M. Titulesco et annonça son intention de préparer d'autres projets. L'impôt sur le capital ne devait plus figurer dans le système de M. Bratiano. Nous en avons indiqué les raisons en nous occupant de la situation des chemins de fer ; inutile d'y revenir. Il en est de même pour l'impôt sur les bénéfices de guerre. Cet impôt n'a pas été rejeté catégoriquement comme le fut le prélèvement sur le capital et conserve toujours une certaine faveur auprès de l'opinion publique. Mais le parti libéral, actuellement au pouvoir, ne paraît pas y penser beaucoup en ce moment et, parmi les partis de l'opposition, le groupement paysan — extrême gauche des partis politiques roumains — est seul à réclamer avec insistance sa mise en œuvre. Il est toutefois à craindre que le jour où il serait au pouvoir, obligé de prendre en considération non seulement la sympathie dont cet impôt jouit auprès du public, mais aussi les conditions de son application, ce parti ne fût amené lui-même à y renoncer. Il n'y a pas d'impôt dont l'équité soit plus évidente et il est fort regrettable qu'on
situation des chemins de fer ; inutile d'y revenir. Il en est de même pour l'impôt sur les bénéfices de guerre. Cet impôt n'a pas été rejeté catégoriquement comme le fut le prélèvement sur le capital et conserve toujours une certaine faveur auprès de l'opinion publique. Mais le parti libéral, actuellement au pouvoir, ne paraît pas y penser beaucoup en ce moment et, parmi les partis de l'opposition, le groupement paysan — extrême gauche des partis politiques roumains — est seul à réclamer avec insistance sa mise en œuvre. Il est toutefois à craindre que le jour où il serait au pouvoir, obligé de prendre en considération non seulement la sympathie dont cet impôt jouit auprès du public, mais aussi les conditions de son application, ce parti ne fût amené lui-même à y renoncer. Il n'y a pas d'impôt dont l'équité soit plus évidente et il est fort regrettable qu'on ne l'ait pas adopté jusqu'ici. Mais on a le droit de douter du succès d'une pareille entreprise, plusieurs années après la fin des hostilités, dans une période de dépréciation et d'instabilité monétaires et dans un pays où font défaut les statistiques sur l'état de fortune et les revenus des contribuables. Quant à l'impôt sur le revenu, il figurait au programme du parti libéral, déjà avant la guerre, et le premier projet, celui du ministre Costinesco, date de 1910. Tout en admettant le principe de cet impôt, M. Bratiano n'accepta pas la loi de M. Titulesco, se rangeant au sentiment de l'opinion publique qui en trouvait la technique compliquée et l'imposition excessive. (1) On continua cependant à percevoir l'impôt sur les salaires et l'impôt sur les valeurs mobilières. Ce sentiment n'était pas entièrement justifié, il est cependant compréhensible. Soucieux d'adapter minutieusement l'imposition à la situation économique et à la capacité de contribution réelle de l'assujetti, et désireux de respecter toutes les exigences de l'équité fiscale, M. Titulesco, inspiré par les législations des pays très avancés, n'a peut-être pas suffisamment tenu compte du fait que sa réforme était destinée à un État plus jeune, où le contribuable n'a généralement pas l'habitude d'une
Quant à l'impôt sur le revenu, il figurait au programme du parti libéral, déjà avant la guerre, et le premier projet, celui du ministre Costinesco, date de 1910. Tout en admettant le principe de cet impôt, M. Bratiano n'accepta pas la loi de M. Titulesco, se rangeant au sentiment de l'opinion publique qui en trouvait la technique compliquée et l'imposition excessive. (1) On continua cependant à percevoir l'impôt sur les salaires et l'impôt sur les valeurs mobilières. Ce sentiment n'était pas entièrement justifié, il est cependant compréhensible. Soucieux d'adapter minutieusement l'imposition à la situation économique et à la capacité de contribution réelle de l'assujetti, et désireux de respecter toutes les exigences de l'équité fiscale, M. Titulesco, inspiré par les législations des pays très avancés, n'a peut-être pas suffisamment tenu compte du fait que sa réforme était destinée à un État plus jeune, où le contribuable n'a généralement pas l'habitude d'une comptabilité régulière et où les agents du fisc n'ont pas encore la préparation nécessaire pour se mouvoir facilement à travers les complications des impôts sur le revenu, tels qu'ils ont été réalisés dans les pays occidentaux. D'autre part, préoccupé de procurer au Trésor les moyens de sortir d'une situation financière très difficile, M. Titulesco n'a pas compté avec la résistance du contribuable, qui veut toujours la prospérité des finances publiques, mais n'aime pas trop en être le bailleur de fonds. Ainsi que nous l'avons dit, le régime des contributions directes n'avait pas subi, depuis 1876, de remaniement notable. Leur rendement s'était accru avec le développement de la vie économique du pays, mais elles n'ont toujours représenté qu'une part assez réduite dans les ressources générales de l'État, sans jamais constituer une charge bien lourde pour le contribuable. Au lendemain de la guerre, ces impôts étaient perçus d'après des évaluations qui remontaient, en certains cas, à 20 ou 30 ans ; avec la dépréciation monétaire, malgré le renforcement intervenu en 1920, leur produit était souvent dérisoire. Dans ces conditions, tout impôt direct, fût-il même très léger, eût soulevé des objections. Comment alors le tarif de M. Titulesco, assez élevé, n'aurait-il pas déchaîné
très difficile, M. Titulesco n'a pas compté avec la résistance du contribuable, qui veut toujours la prospérité des finances publiques, mais n'aime pas trop en être le bailleur de fonds. Ainsi que nous l'avons dit, le régime des contributions directes n'avait pas subi, depuis 1876, de remaniement notable. Leur rendement s'était accru avec le développement de la vie économique du pays, mais elles n'ont toujours représenté qu'une part assez réduite dans les ressources générales de l'État, sans jamais constituer une charge bien lourde pour le contribuable. Au lendemain de la guerre, ces impôts étaient perçus d'après des évaluations qui remontaient, en certains cas, à 20 ou 30 ans ; avec la dépréciation monétaire, malgré le renforcement intervenu en 1920, leur produit était souvent dérisoire. Dans ces conditions, tout impôt direct, fût-il même très léger, eût soulevé des objections. Comment alors le tarif de M. Titulesco, assez élevé, n'aurait-il pas déchaîné la plus vive résistance ? Bien que les textes votés n'aient pas reçu d'application, l'œuvre du législateur de 1921 ne fut pas vaine. En dehors du fait que la loi de 1921 servit de base aux discussions et au projet de 1922, son grand mérite est d'avoir posé le problème devant l'opinion roumaine et d'avoir mis en évidence la nécessité d'un système fiscal plus équitable, qui distribuerait les charges non pas d'après le hasard de la consommation, mais d'après la capacité réelle de contribution de chacun. Présentant sous forme concrète, susceptible de discussion précise, les principes qui régissent l'imposition moderne, le législateur de 1921 les fit entrer dans le patrimoine juridique du pays. Et si le vote et l'application de la nouvelle loi de 1923 ne soulevèrent qu'une opposition assez faible, c'est que — les améliorations qu'elle contient mises à part — l'effort de 1921 lui avait frayé la voie. SECTION II Loi du 23 février 1923. La réforme des contributions directes revint à l'étude pendant l'été de 1922 et un nouveau projet fut déposé au Parlement vers la fin de l'année. Voté au début de 1923, son application commença aussitôt. Avec une technique plus simple et des tarifs moins
devant l'opinion roumaine et d'avoir mis en évidence la nécessité d'un système fiscal plus équitable, qui distribuerait les charges non pas d'après le hasard de la consommation, mais d'après la capacité réelle de contribution de chacun. Présentant sous forme concrète, susceptible de discussion précise, les principes qui régissent l'imposition moderne, le législateur de 1921 les fit entrer dans le patrimoine juridique du pays. Et si le vote et l'application de la nouvelle loi de 1923 ne soulevèrent qu'une opposition assez faible, c'est que — les améliorations qu'elle contient mises à part — l'effort de 1921 lui avait frayé la voie. SECTION II Loi du 23 février 1923. La réforme des contributions directes revint à l'étude pendant l'été de 1922 et un nouveau projet fut déposé au Parlement vers la fin de l'année. Voté au début de 1923, son application commença aussitôt. Avec une technique plus simple et des tarifs moins élevés, la loi du 23 février 1923 rappelle d'assez près celle de M. Titulesco (1). La nouvelle loi intitulée : loi pour l'unification des contributions directes et pour l'institution de l'impôt sur le revenu global supprime les anciennes contributions directes et institue plusieurs impôts cédulaires sur les différents revenus selon leur source : 1° Propriétés agricoles ; 2° Propriétés bâties ; 3° Valeurs mobilières ; 4° Entreprises commerciales et industrielles ; 5° Travail (salaires) ; 6° Professions et occupations diverses. En dehors de ces impôts, la loi de 1923 institue un impôt progressif sur le revenu global. (1) Il y a, en somme, en législation fiscale aussi, un droit commun susceptible d'être adapté aux contingences politiques et économiques d'un pays, mais dont on ne saurait s'écarter de manière sensible. Les impôts cédulaires (1) sont, en principe, proportionnels, leur taux varie de 4 à 15 % selon la nature — ou le montant parfois — du revenu, auxquels s'ajoutent des impôts additionnels de 1 à 6 % en faveur des communes, des départements, de l'assistance publique, des associations représentant les intérêts professionnels (2). La discrimination des revenus est assurée précisément par la variation des tarifs adoptés. Signalons une disposition intéressante, qui
leur source : 1° Propriétés agricoles ; 2° Propriétés bâties ; 3° Valeurs mobilières ; 4° Entreprises commerciales et industrielles ; 5° Travail (salaires) ; 6° Professions et occupations diverses. En dehors de ces impôts, la loi de 1923 institue un impôt progressif sur le revenu global. (1) Il y a, en somme, en législation fiscale aussi, un droit commun susceptible d'être adapté aux contingences politiques et économiques d'un pays, mais dont on ne saurait s'écarter de manière sensible. Les impôts cédulaires (1) sont, en principe, proportionnels, leur taux varie de 4 à 15 % selon la nature — ou le montant parfois — du revenu, auxquels s'ajoutent des impôts additionnels de 1 à 6 % en faveur des communes, des départements, de l'assistance publique, des associations représentant les intérêts professionnels (2). La discrimination des revenus est assurée précisément par la variation des tarifs adoptés. Signalons une disposition intéressante, qui ne passa pas sans difficulté : celle de l'article 42, concernant l'imposition des revenus commerciaux et industriels À part l'impôt de 8 à 12 %, qui varie selon la nature de l'entreprise, les revenus de l'industrie et du commerce sont soumis à un impôt complémentaire — calculé d'après la rentabilité de l'entreprise, à savoir la proportion entre le capital engagé et le bénéfice net — qui s'ajoute à l'impôt de 8 à 12 %. L'impôt complémentaire n'est pas le même pour les sociétés et pour les personnes physiques. Considérant que le revenu de ces dernières est encore frappé par l'impôt progressif sur le revenu global, ce qui n'est pas le cas pour les sociétés, le législateur a prévu un taux plus élevé pour celles-ci (3). L'impôt sur le revenu global. Cet impôt atteint uniquement les personnes physiques, qui y sont assujetties dès que le revenu atteint 10.000 lei. Vu la dépréciation monétaire, l'immense majorité des contribuables sera donc soumise à l'impôt sur le revenu global. Son taux est relativement peu élevé, il varie de 1 à 30 %. 1) C'est le nom que leur donnait M. Titulesco. La nouvelle loi les appelle « élémentaires ». Simple question d'étiquette. 2) Ce
de l'entreprise, à savoir la proportion entre le capital engagé et le bénéfice net — qui s'ajoute à l'impôt de 8 à 12 %. L'impôt complémentaire n'est pas le même pour les sociétés et pour les personnes physiques. Considérant que le revenu de ces dernières est encore frappé par l'impôt progressif sur le revenu global, ce qui n'est pas le cas pour les sociétés, le législateur a prévu un taux plus élevé pour celles-ci (3). L'impôt sur le revenu global. Cet impôt atteint uniquement les personnes physiques, qui y sont assujetties dès que le revenu atteint 10.000 lei. Vu la dépréciation monétaire, l'immense majorité des contribuables sera donc soumise à l'impôt sur le revenu global. Son taux est relativement peu élevé, il varie de 1 à 30 %. 1) C'est le nom que leur donnait M. Titulesco. La nouvelle loi les appelle « élémentaires ». Simple question d'étiquette. 2) Ce système a l'avantage de faire apparaître toute la charge qui pèse sur le contribuable du fait des impôts directs. Les taux fixés pour les impôts additionnels sont des maxima. L'impôt complémentaire varie de 0,5 %, rentabilité de 10 à 11 %, à 27 %, rentabilité de 500 %, et au-dessus. En réalité, il est moins élevé, car devant les protestations des intéressés et ne voulant pas toucher au tarif, le législateur a admis des dispositions concernant le calcul du capital engagé, qui diminuent automatiquement la rentabilité et réduisent la charge de l'impôt complémentaire. Voici quelques exemples: Pour 10.000 lei, 100 lei; 60.000, 1.200; 100.000, 5.000; 200.000, 9.000; Pour 500.000 lei, 2.50 lei; 1.000.000, 120.000; 10.000.000, 2.000.000; 50.000.000, 14.000.000; La loi prévoit des réductions pour charges de famille, des dégrèvements pour les revenus modestes, etc. Considérant que la capacité économique d'un ménage résulte de l'ensemble du revenu des époux, les revenus de la femme s'ajoutent à ceux du mari pour le calcul de l'impôt global, ce qui aggrave naturellement la progression. Il en est de même pour les enfants. La déclaration est en principe obligatoire; elle est contrôlée. La constatation se fait par des commissions mixtes. L'assiette des impôts est basée
En réalité, il est moins élevé, car devant les protestations des intéressés et ne voulant pas toucher au tarif, le législateur a admis des dispositions concernant le calcul du capital engagé, qui diminuent automatiquement la rentabilité et réduisent la charge de l'impôt complémentaire. Voici quelques exemples: Pour 10.000 lei, 100 lei; 60.000, 1.200; 100.000, 5.000; 200.000, 9.000; Pour 500.000 lei, 2.50 lei; 1.000.000, 120.000; 10.000.000, 2.000.000; 50.000.000, 14.000.000; La loi prévoit des réductions pour charges de famille, des dégrèvements pour les revenus modestes, etc. Considérant que la capacité économique d'un ménage résulte de l'ensemble du revenu des époux, les revenus de la femme s'ajoutent à ceux du mari pour le calcul de l'impôt global, ce qui aggrave naturellement la progression. Il en est de même pour les enfants. La déclaration est en principe obligatoire; elle est contrôlée. La constatation se fait par des commissions mixtes. L'assiette des impôts est basée sur le revenu réel, mais pour des raisons que nous avons déjà indiquées, le législateur a dû se résoudre à un compromis et taxer les revenus d'après des évaluations, ou d'après certains indices tels que le chiffre d'affaires, toutes les fois qu'il est impossible ou trop difficile de connaître le revenu réel. Il en est ainsi: pour l'impôt sur les revenus agricoles, dont le montant présumé est établi pour cinq ans par des commissions spéciales; pour les revenus des entreprises commerciales, qui seront déterminés, à défaut de bilan, d'après le chiffre d'affaires. On y trouve même les signes extérieurs — la valeur locative — quand il s'agit d'imposer des personnes dont on ne peut pas établir le revenu global (art. 62). Ce qui prouve, d'une part, que la division entre les impôts réels, assis d'après les signes extérieurs, et les impôts personnels, assis d'après le revenu réel des contribuables, n'est pas tout à fait étanche; d'autre part, que sous la pression des nécessités techniques — dictées par les conditions sociales et économiques d'un pays — et des exigences politiques, les systèmes fiscaux cèdent et revêtent des formes assez éloignées souvent de la conception théorique qui a présidé à leur élaboration.
revenu réel. Il en est ainsi: pour l'impôt sur les revenus agricoles, dont le montant présumé est établi pour cinq ans par des commissions spéciales; pour les revenus des entreprises commerciales, qui seront déterminés, à défaut de bilan, d'après le chiffre d'affaires. On y trouve même les signes extérieurs — la valeur locative — quand il s'agit d'imposer des personnes dont on ne peut pas établir le revenu global (art. 62). Ce qui prouve, d'une part, que la division entre les impôts réels, assis d'après les signes extérieurs, et les impôts personnels, assis d'après le revenu réel des contribuables, n'est pas tout à fait étanche; d'autre part, que sous la pression des nécessités techniques — dictées par les conditions sociales et économiques d'un pays — et des exigences politiques, les systèmes fiscaux cèdent et revêtent des formes assez éloignées souvent de la conception théorique qui a présidé à leur élaboration. SECTION III Critique. Considérée dans son ensemble, car nous n'avons pas à en faire ici la critique de détail, la réforme des contributions directes et l'institution des impôts sur les revenus marque une grande étape dans l'histoire financière de la Roumanie. Son budget est désormais doté d'un instrument fiscal productif, élastique et équitable, qui pourra assurer la couverture d'une part importante des besoins actuels et s'adapter, le cas échéant, aux nécessités nouvelles de l'avenir. La loi de 1923 ne représente pas encore la réalisation complète de tous les principes régissant les impôts modernes sur le revenu et son application fera certainement apparaître des vices et des lacunes. Cela est tout naturel; un bon système fiscal, comme toute œuvre sociale, du reste, ne peut jamais être réalisé d'un coup. Ici plus qu'ailleurs, il faut procéder par approximations successives. Pour peu que l'opinion publique se pénètre de cette vérité, le succès de la réforme fiscale nous paraît désormais assuré. Quant aux partis politiques du pays, ils sont tous acquis à la réforme, puisque l'impôt sur les revenus et l'impôt complémentaire sur le revenu global figurent dans tous leurs programmes. Le parti paysan qui, il y a quelque temps, demandait à la Chambre
élastique et équitable, qui pourra assurer la couverture d'une part importante des besoins actuels et s'adapter, le cas échéant, aux nécessités nouvelles de l'avenir. La loi de 1923 ne représente pas encore la réalisation complète de tous les principes régissant les impôts modernes sur le revenu et son application fera certainement apparaître des vices et des lacunes. Cela est tout naturel; un bon système fiscal, comme toute œuvre sociale, du reste, ne peut jamais être réalisé d'un coup. Ici plus qu'ailleurs, il faut procéder par approximations successives. Pour peu que l'opinion publique se pénètre de cette vérité, le succès de la réforme fiscale nous paraît désormais assuré. Quant aux partis politiques du pays, ils sont tous acquis à la réforme, puisque l'impôt sur les revenus et l'impôt complémentaire sur le revenu global figurent dans tous leurs programmes. Le parti paysan qui, il y a quelque temps, demandait à la Chambre l'introduction d'un impôt sur le capital, juge insuffisante la loi actuelle; mais, en attendant une formule meilleure, il doit souscrire à une réforme qui marque dans la législation roumaine un progrès considérable. Le parti du peuple a déjà pris position, puisque M. Titulesco, auteur de la première loi d'impôt sur le revenu, était ministre des Finances dans le dernier cabinet du général Averesco. Le parti national de Transylvanie ne saurait s'attaquer à une réforme démocratique. Enfin le groupement conservateur-progressiste, dont l'importance est assez minime en ce moment, aurait préféré le système ancien des « quatre bonnes vieilles » en doublant ou triplant les tarifs. On comprend fort bien que ce système puisse avoir des défenseurs parmi ceux qui profitaient de l'ancien régime, mais il est superflu d'insister sur les inconvénients d'une solution qui n'a plus aujourd'hui la moindre chance de succès. CHAPITRE V LA DETTE PUBLIQUE « La Roumanie emprunte pour se rendre indépendante », disait-on, vers 1880, lorsque le Royaume danubien signait son premier emprunt pour se rendre maître de son réseau ferroviaire. La plus grande partie de la dette publique roumaine d'avant-guerre fut, en effet, contractée pour le rachat des chemins de fer; le restant a servi à