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la réduction des dépenses, de travailler à un équilibre que les recettes accrues et une meilleure présentation du projet, que vous allez consacrer ce soir, je l'espère, par votre vote, nous laissent espérer à proximité. De même, nous pouvons espérer que la situation de la France, critiquée dans les dernières années, sensiblement améliorée dans l'année qui va s'achever, sera meilleure au moment où nos successeurs seront appelés à établir un budget nouveau. Le ministre des finances, M. de Lasteyrie, a déclaré « que, sur tous les points, le Gouvernement est en complet accord avec la commission des finances. « En ce qui concerne plus spécialement la reconduction du budget de 1923 pour l'année 1924, je tiens, a dit le ministre, à déclarer que le Gouvernement donne son entier assentiment aux deux additions apportées à l'article par la commission des finances. Pour la trésorerie, le Gouvernement, dans la session extraordinaire de la fin de cette année, vous saisira des propositions complémentaires destinées à assurer l'équilibre des services de la trésorerie au cours de l'année 1924. D'autre part, en ce qui concerne les crédits nécessaires pour les dépenses extraordinaires de l'Etat, notamment pour celles qui sont applicables aux théâtres extérieurs d'opérations, Maroc, Levant, etc., le Gouvernement vous présentera, à la fin de l'année, ses propositions rectificatives, et vous pourrez exercer en toute indépendance et en toute liberté votre contrôle. § 2 Les engagements de dépenses sans crédits parlementaires, pour assurer la défense ou la sécurité nationales ou pour des nécessités extérieures. L'article 9 de la loi du 10 août 1922 sur le contrôle de l'engagement des dépenses, a établi, au profit du gouvernement, l'autorisation générale d'engager des dépenses sans crédits parlementaires « pour assurer la défense ou la sécurité nationales ou pour des nécessités extérieures ». On peut être certain que cette faculté, en opposition avec la règle protectrice du contrôle parlementaire préalable, sera d'un grand usage. Elle fera disparaître bon nombre d'engagements de dépenses sans crédits ; mais cela ne sera pas au bénéfice d'une bonne gestion financière. Le contrôle après coup en matière financière est très proche de l'absence complète
Levant, etc., le Gouvernement vous présentera, à la fin de l'année, ses propositions rectificatives, et vous pourrez exercer en toute indépendance et en toute liberté votre contrôle. § 2 Les engagements de dépenses sans crédits parlementaires, pour assurer la défense ou la sécurité nationales ou pour des nécessités extérieures. L'article 9 de la loi du 10 août 1922 sur le contrôle de l'engagement des dépenses, a établi, au profit du gouvernement, l'autorisation générale d'engager des dépenses sans crédits parlementaires « pour assurer la défense ou la sécurité nationales ou pour des nécessités extérieures ». On peut être certain que cette faculté, en opposition avec la règle protectrice du contrôle parlementaire préalable, sera d'un grand usage. Elle fera disparaître bon nombre d'engagements de dépenses sans crédits ; mais cela ne sera pas au bénéfice d'une bonne gestion financière. Le contrôle après coup en matière financière est très proche de l'absence complète de contrôle. Quoi qu'il en soit, une des premières applications de cette loi a été faite pour les dépenses d'occupation de la Ruhr. Un décret du 10 février 1923, pris en conseil des ministres, a autorisé la dépense. Après coup, un crédit de 307 millions de francs a été demandé aux Chambres. Dans la séance du Sénat du 29 juin 1923, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, M. Henry Bérenger, a exposé les circonstances de l'affaire : « Il faut rappeler dans quelles conditions les dépenses ont été engagées. Le Gouvernement n'a pas eu le temps matériel de demander aux Chambres les crédits dans des conditions, je ne dirai pas régulières — car il les a demandées d'une façon tout à fait régulière... M. Raymond Poincaré, président du conseil, ministre des affaires étrangères. — Ordinaires. M. le rapporteur général.... mais ordinaires. Une procédure pour les avances à régulariser a été établie par une loi du 30 avril 1921 et confirmée par l'article 9 de la loi du 10 août 1922. En vertu de cette procédure, le conseil des ministres réuni peut, pour assurer la défense ou la sécurité nationales, ou pour des nécessités extérieures, prendre l'initiative
aux Chambres. Dans la séance du Sénat du 29 juin 1923, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, M. Henry Bérenger, a exposé les circonstances de l'affaire : « Il faut rappeler dans quelles conditions les dépenses ont été engagées. Le Gouvernement n'a pas eu le temps matériel de demander aux Chambres les crédits dans des conditions, je ne dirai pas régulières — car il les a demandées d'une façon tout à fait régulière... M. Raymond Poincaré, président du conseil, ministre des affaires étrangères. — Ordinaires. M. le rapporteur général.... mais ordinaires. Une procédure pour les avances à régulariser a été établie par une loi du 30 avril 1921 et confirmée par l'article 9 de la loi du 10 août 1922. En vertu de cette procédure, le conseil des ministres réuni peut, pour assurer la défense ou la sécurité nationales, ou pour des nécessités extérieures, prendre l'initiative de dépenses, sauf pour lui, après avoir pris une délibération motivée en conseil des ministres, à se présenter devant les Chambres et à déposer immédiatement une demande de crédits. Vous vous souvenez que c'est le Sénat qui a pris l'initiative de cette procédure, de façon qu'aucune dépense ne puisse être engagée par le Gouvernement sans le contrôle du Parlement. Mais on a pourtant admis que, dans certaines circonstances graves, comme celle à laquelle j'ai fait allusion au début de mon exposé, le Gouvernement pouvait prendre l'initiative de certaines mesures, en conseil des ministres, bien entendu, mais à condition de saisir immédiatement les deux Assemblées. C'est ce qui a été fait, puisque le Gouvernement avait inséré, dans le premier douzième provisoire de février qui suivait l'opération du mois de janvier, les demandes de crédits pour l'opération d'encerclement de la région de la Ruhr. À ce moment, le Parlement a estimé préférable de ne pas laisser ces crédits dans les douzièmes provisoires et d'en faire l'objet d'un projet de loi spécial déposé par le Gouvernement, ce qui permettrait de rattacher les frais de l'opération de la Ruhr à l'entretien des armées d'occupation, au compte des dépenses recouvrables. Cette procédure a été adoptée.
engagée par le Gouvernement sans le contrôle du Parlement. Mais on a pourtant admis que, dans certaines circonstances graves, comme celle à laquelle j'ai fait allusion au début de mon exposé, le Gouvernement pouvait prendre l'initiative de certaines mesures, en conseil des ministres, bien entendu, mais à condition de saisir immédiatement les deux Assemblées. C'est ce qui a été fait, puisque le Gouvernement avait inséré, dans le premier douzième provisoire de février qui suivait l'opération du mois de janvier, les demandes de crédits pour l'opération d'encerclement de la région de la Ruhr. À ce moment, le Parlement a estimé préférable de ne pas laisser ces crédits dans les douzièmes provisoires et d'en faire l'objet d'un projet de loi spécial déposé par le Gouvernement, ce qui permettrait de rattacher les frais de l'opération de la Ruhr à l'entretien des armées d'occupation, au compte des dépenses recouvrables. Cette procédure a été adoptée. Un projet de loi contenant les demandes de crédits a été adopté par la Chambre, il y a quelques semaines, et renvoyé au Sénat, où votre commission des finances a la mission de vous les rapporter. On peut donc dire que, si la procédure n'a pas été celle ordinairement suivie pour les demandes de crédits, elle a été parfaitement régulière et conforme aux lois que vous avez vous-même récemment votées. » § 3 L'équilibre du budget de 1923 et le rôle du Sénat en matière financière. La discussion du budget de l'exercice 1923 met en pleine lumière l'importance croissante du rôle joué par le Sénat français en matière financière. La loi constitutionnelle a accordé à la Chambre des députés un droit de priorité en matière financière. Sur l'étendue de ce droit, on a beaucoup discuté. Mais les faits sont actuellement dans le sens d'une extension des pouvoirs financiers du Sénat. Le discours du rapporteur général de la Commission des finances de la Chambre des députés, M. Bokanovski, prononcé à la séance du 29 juin 1923, fait apparaître : □ la part considérable prise par le Sénat dans l'établissement du budget pour 1923 ; □ la situation des finances publiques et
pour les demandes de crédits, elle a été parfaitement régulière et conforme aux lois que vous avez vous-même récemment votées. » § 3 L'équilibre du budget de 1923 et le rôle du Sénat en matière financière. La discussion du budget de l'exercice 1923 met en pleine lumière l'importance croissante du rôle joué par le Sénat français en matière financière. La loi constitutionnelle a accordé à la Chambre des députés un droit de priorité en matière financière. Sur l'étendue de ce droit, on a beaucoup discuté. Mais les faits sont actuellement dans le sens d'une extension des pouvoirs financiers du Sénat. Le discours du rapporteur général de la Commission des finances de la Chambre des députés, M. Bokanovski, prononcé à la séance du 29 juin 1923, fait apparaître : □ la part considérable prise par le Sénat dans l'établissement du budget pour 1923 ; □ la situation des finances publiques et les expédients employés par les pouvoirs publics pour établir sur le papier l'équilibre entre les dépenses et les recettes. I. — « Le pays comprendrait difficilement, a déclaré M. Maurice Bokanowski, rapporteur général de la commission des finances, si on ne l'expliquait en quelques mots, comment le budget que vous avez envoyé au Sénat, le 26 janvier dernier (1923), avec un déficit de 3.689 millions, vous est revenu, avant-hier, avec un excédent de 766 millions et comment, après nos décisions d'hier (28 juin 1923), nous l'établissions à nouveau avec un déficit de 660 millions. Au premier abord, il semblerait que le Sénat ait « trouvé » — c'est l'expression habituelle — : 1° les ressources nécessaires pour combler le déficit de 3.689 millions du budget que vous lui avez transmis, et 2° 766 millions d'excédents de recettes que font apparaître les écritures du budget qu'il nous a retourné, soit, au total, 4 milliards 445 millions. Il faut expliquer brièvement de quels éléments ces sommes sont constituées. Le Sénat a opéré, en chiffre rond, pour 2.755 millions d'augmentation de recettes et pour 1.700 millions de réduction de crédits. Examinons rapidement les grandes catégories de réductions. Et ne manquons pas, dès l'abord,
avez envoyé au Sénat, le 26 janvier dernier (1923), avec un déficit de 3.689 millions, vous est revenu, avant-hier, avec un excédent de 766 millions et comment, après nos décisions d'hier (28 juin 1923), nous l'établissions à nouveau avec un déficit de 660 millions. Au premier abord, il semblerait que le Sénat ait « trouvé » — c'est l'expression habituelle — : 1° les ressources nécessaires pour combler le déficit de 3.689 millions du budget que vous lui avez transmis, et 2° 766 millions d'excédents de recettes que font apparaître les écritures du budget qu'il nous a retourné, soit, au total, 4 milliards 445 millions. Il faut expliquer brièvement de quels éléments ces sommes sont constituées. Le Sénat a opéré, en chiffre rond, pour 2.755 millions d'augmentation de recettes et pour 1.700 millions de réduction de crédits. Examinons rapidement les grandes catégories de réductions. Et ne manquons pas, dès l'abord, de rendre hommage à la ferme volonté manifestée par le Sénat, qui, en cela, s'est rencontré avec vous, d'opérer sur le budget toutes les réductions possibles. Mais il ne faudrait pas croire que toutes ces réductions constituent des économies réelles. Comment le Sénat, en effet, a-t-il procédé? Il a, d'abord, fait passer au budget spécial, en déchargeant d'autant le budget général que nous discutons, pour 640 millions de crédits, dont 494 millions de la dette publique représentent l'intérêt des bons 6 % émis en 1922. Viennent ensuite les crédits afférents à l'entretien de l'armée de la Ruhr que vous avez votés dernièrement, soit 127 millions, et sur certains autres chapitres — notamment des services d'Alsace et de Lorraine — 29 millions encore, soit au total 640 millions, qui diminuent notablement le total des dépenses du budget général, mais qui ne constituent pas une véritable économie, car, de quelque façon qu'on les écrive, ces 640 millions constitueront bien une charge soit pour le contribuable français, soit pour le Trésor français. D'autre part, il y a une deuxième catégorie de réductions. Le Sénat a inscrit des réductions indicatives pour environ 1.095.000 fr. Ces réductions indicatives, que le Sénat a opérées pour nous
fait passer au budget spécial, en déchargeant d'autant le budget général que nous discutons, pour 640 millions de crédits, dont 494 millions de la dette publique représentent l'intérêt des bons 6 % émis en 1922. Viennent ensuite les crédits afférents à l'entretien de l'armée de la Ruhr que vous avez votés dernièrement, soit 127 millions, et sur certains autres chapitres — notamment des services d'Alsace et de Lorraine — 29 millions encore, soit au total 640 millions, qui diminuent notablement le total des dépenses du budget général, mais qui ne constituent pas une véritable économie, car, de quelque façon qu'on les écrive, ces 640 millions constitueront bien une charge soit pour le contribuable français, soit pour le Trésor français. D'autre part, il y a une deuxième catégorie de réductions. Le Sénat a inscrit des réductions indicatives pour environ 1.095.000 fr. Ces réductions indicatives, que le Sénat a opérées pour nous renvoyer certains chapitres dont les dotations établies, il y a plus d'un an, devaient être mises au point, constituent généralement des réductions de 100 francs, de 200 francs, de 1.000 francs au maximum. Or, nous avons vu, cette fois-ci, certains budgets nous être renvoyés avec près d'un million de réductions indicatives. Non seulement ces réductions indicatives ne sont pas des économies, puisqu'il faut rétablir les crédits ainsi réduits, mais encore elles sont l'amorce de relèvements de crédits, puisqu'elles indiquent la volonté du Sénat de voir augmenter ces crédits. Le Sénat, respectueux de nos prérogatives en matière budgétaire, n'a pas manqué de vous laisser le soin de rétablir les augmentations de crédit qu'il jugeait indispensables. Par un paradoxe qu'exige notre droit constitutionnel, le Sénat n'a d'autre moyen d'obtenir les augmentations de dépenses indispensables, que de procéder à des réductions de crédits dont il revendique tout l'avantage et de vous confier les augmentations de dépenses, dont il vous laisse toute la charge. C'est la vérité constitutionnelle. D'autre part, messieurs, toujours pour respecter votre droit d'initiative en matière de dépenses, le Sénat, dans bien des cas, et par exemple quand il y avait lieu à des transferts de dépenses, a pensé ne pouvoir
indicatives. Non seulement ces réductions indicatives ne sont pas des économies, puisqu'il faut rétablir les crédits ainsi réduits, mais encore elles sont l'amorce de relèvements de crédits, puisqu'elles indiquent la volonté du Sénat de voir augmenter ces crédits. Le Sénat, respectueux de nos prérogatives en matière budgétaire, n'a pas manqué de vous laisser le soin de rétablir les augmentations de crédit qu'il jugeait indispensables. Par un paradoxe qu'exige notre droit constitutionnel, le Sénat n'a d'autre moyen d'obtenir les augmentations de dépenses indispensables, que de procéder à des réductions de crédits dont il revendique tout l'avantage et de vous confier les augmentations de dépenses, dont il vous laisse toute la charge. C'est la vérité constitutionnelle. D'autre part, messieurs, toujours pour respecter votre droit d'initiative en matière de dépenses, le Sénat, dans bien des cas, et par exemple quand il y avait lieu à des transferts de dépenses, a pensé ne pouvoir faire que la moitié de l'opération, celle qui consistait à supprimer du chapitre les crédits à transférer, en vous laissant le soin d'écrire au chapitre nouveau la somme déduite du chapitre précédent. Il n'a fait qu'une partie de l'opération comptable et il a dû, à contre-cœur, j'en suis certain, vous laisser en quelque sorte le revers de la médaille. Ainsi, quand vous avez, hier, rétabli aux divers chapitres de la dette publique 1.010 millions, personne ne songera à en conclure que la Chambre avait voté des dépenses que le Sénat jugeait inutiles. Il en faut conclure, tout au contraire, que, sur l'indication du Sénat et d'accord avec sa pensée, vous avez fait ce que la vérité budgétaire vous obligeait à faire, c'est-à-dire inscrire dans les chapitres de la dette publique 1.010 millions de plus. Si par ailleurs vous considérez que dans les autres départements ministériels vous avez dû faire des rétablissements à la demande du Sénat et d'accord avec lui — environ 150 millions — vous arrivez à 1.160 millions rétablis par la volonté de la haute Assemblée sur les 1.700 millions de réductions sénatoriales. Votre commission n'a relevé — certains collègues l'ont regretté — que de très peu les
laisser en quelque sorte le revers de la médaille. Ainsi, quand vous avez, hier, rétabli aux divers chapitres de la dette publique 1.010 millions, personne ne songera à en conclure que la Chambre avait voté des dépenses que le Sénat jugeait inutiles. Il en faut conclure, tout au contraire, que, sur l'indication du Sénat et d'accord avec sa pensée, vous avez fait ce que la vérité budgétaire vous obligeait à faire, c'est-à-dire inscrire dans les chapitres de la dette publique 1.010 millions de plus. Si par ailleurs vous considérez que dans les autres départements ministériels vous avez dû faire des rétablissements à la demande du Sénat et d'accord avec lui — environ 150 millions — vous arrivez à 1.160 millions rétablis par la volonté de la haute Assemblée sur les 1.700 millions de réductions sénatoriales. Votre commission n'a relevé — certains collègues l'ont regretté — que de très peu les crédits arrêtés par le Sénat. Hier, vous avez donné un exemple remarquable de modération et de ménagement des ressources nationales : vous n'avez rétabli que 46 millions de crédits. Et la plus grande partie a consisté en rétablissements de crédits au ministère de l'hygiène et de la prévoyance sociales. M. Alexandre Varenne. Ou en exécution de lois nouvelles votées en fin d'année et que nous ne pouvions pas connaître lorsque nous avons voté le budget. M. le rapporteur général. Nous avons rétabli avec le Sénat 1.180 millions. Hier à la commission et à la Chambre en séance, vous avez rétabli 11.6 millions, soit au total 1.226 millions. Comme les réductions du Sénat étaient de 1.700 millions, vous voyez que le total des réductions qui n'entrent pas dans cette première catégorie est de 474 millions. Ces millions ne constituent que pour partie des économies réelles, c'est le cas de celles qui ont été faites sur des chapitres comprenant des dotations purement évaluatives de l'ordre de celles dont parlait tout à l'heure M. Varenne et qu'il faut bien payer parce qu'il s'agit de l'exécution stricte de lois. Nous pouvons nous tromper en plus ou en moins dans nos évaluations budgétaires, mais, quand
Alexandre Varenne. Ou en exécution de lois nouvelles votées en fin d'année et que nous ne pouvions pas connaître lorsque nous avons voté le budget. M. le rapporteur général. Nous avons rétabli avec le Sénat 1.180 millions. Hier à la commission et à la Chambre en séance, vous avez rétabli 11.6 millions, soit au total 1.226 millions. Comme les réductions du Sénat étaient de 1.700 millions, vous voyez que le total des réductions qui n'entrent pas dans cette première catégorie est de 474 millions. Ces millions ne constituent que pour partie des économies réelles, c'est le cas de celles qui ont été faites sur des chapitres comprenant des dotations purement évaluatives de l'ordre de celles dont parlait tout à l'heure M. Varenne et qu'il faut bien payer parce qu'il s'agit de l'exécution stricte de lois. Nous pouvons nous tromper en plus ou en moins dans nos évaluations budgétaires, mais, quand le Sénat, par exemple, sur un chapitre comme celui de l'indemnité exceptionnelle de cherté de vie pour les petits retraités, a abattu de 70 millions, chiffre que nous avions établi sur des évaluations qui n'étaient pas assez rapprochées de la vérité, il est certain qu'il a fait une œuvre utile au point de vue budgétaire, qui allège la trésorerie, mais il n'a pas fait une économie réelle. Au total, nous avions vu juste quand, au mois de mars 1923, dans la discussion générale du projet sur le double décime, nous avions dit : nous attendons, de l'énergie et de la bonne volonté du Sénat, 300 millions d'économies. Il les a faites, vous les avez ratifiées hier. Les deux Assemblées ont conjugué et ajouté leurs efforts pour le relèvement financier du pays. Après cette analyse rapide des dépenses, laissez-moi faire très rapidement — je l'ai faite déjà dans le rapport qui vous a été distribué hier — l'analyse critique des recettes. Comment le Sénat a-t-il pu ajouter aux recettes que vous lui avez envoyées dans l'état C du budget voté ici le 26 janvier, 2.775 millions ? Il a d'abord gardé à son compte, les 500 millions représentant le remboursement par
au point de vue budgétaire, qui allège la trésorerie, mais il n'a pas fait une économie réelle. Au total, nous avions vu juste quand, au mois de mars 1923, dans la discussion générale du projet sur le double décime, nous avions dit : nous attendons, de l'énergie et de la bonne volonté du Sénat, 300 millions d'économies. Il les a faites, vous les avez ratifiées hier. Les deux Assemblées ont conjugué et ajouté leurs efforts pour le relèvement financier du pays. Après cette analyse rapide des dépenses, laissez-moi faire très rapidement — je l'ai faite déjà dans le rapport qui vous a été distribué hier — l'analyse critique des recettes. Comment le Sénat a-t-il pu ajouter aux recettes que vous lui avez envoyées dans l'état C du budget voté ici le 26 janvier, 2.775 millions ? Il a d'abord gardé à son compte, les 500 millions représentant le remboursement par les compagnies de chemins de fer du matériel à elles cédées à la suite de la guerre. Il a repris les 500 millions d'augmentation sur les contributions directes sur lesquelles votre commission et M. le ministre des finances s'étaient mis d'accord au mois de février. Il a ensuite ajouté en recette, 60 millions à provenir de recettes de la Sarre. Car, au contraire de l'opération que je vous signalais tout à l'heure sur les crédits, et qui consistait à les faire passer des dépenses du budget général au budget spécial, il a pris des recettes inscrites au budget spécial pour les passer au budget général. M. le ministre des finances a accepté cette imputation des recettes provenant de la Sarre sur le budget général. Nous ne soulèverons pas de difficulté sur ce point et nous vous demandons d'accepter cette recette nouvelle. Le Sénat a, en outre, inscrit 200 millions de recettes, au titre de la contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre. Dans le premier état de nos délibérations à la commission des finances, nous avions évalué à 1. 100 millions le chiffre total des recettes à attendre de ce chef. À la suite de longues discussions, et nous pouvons