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de ceux qui — j'espère qu'ils ne seront pas trop nombreux — lui succéderont d'ici à la fin de 1924. La proposition que nous avons faite à la Chambre n'a donc, en un mot, d'autre objet que d'accélérer le travail parlementaire ou plus exactement, de réparer les inconvénients provenus des retards ou, exceptionnels apportés à ce travail par des circonstances anormales. Il s'agit de rétablir l'ordre et la méthode dans un programme législatif infiniment vaste et très chargé, dont la prolongation des douze mois provisoires et l'imminence des élections ont rendu l'exécution fort difficile et qu'il ne nous est cependant pas possible de laisser plus longtemps en souffrance. Si nous n'avions pas le sentiment profond qu'il serait funeste pour le pays de retarder davantage le vote de certaines conventions internationales, de certaines lois militaires, de certaines lois sociales, telles que celles dont je vous parlais tout à l'heure, nous n'insisterions pas autant pour l'adoption du texte soumis à la Chambre. Nous n'avons le désir de forcer la main à personne. Mais nous avons le devoir de dire franchement comment nous croyons pouvoir gouverner. Et gouverner, ce n'est pas seulement maintenir l'ordre public, ce n'est pas seulement appliquer la loi, ce n'est pas seulement diriger les administrations, c'est aussi, et c'est surtout guider les Chambres dans leur tâche quotidienne. Nous manquerions à ce devoir primordial si nous ne réclamions pas instamment de la Chambre la possibilité de collaborer avec elle, d'ici aux élections prochaines, à des lois qu'on ne saurait ajourner sans léser très gravement les intérêts généraux du pays. Le budget biennal pour 1923 et 1924 est-il conforme à la Constitution ? Sur ce point une vive discussion s'est engagée. À vrai dire, la question constitutionnelle n'a pas été très bien posée. En droit public français, les seules lois constitutionnelles sont les lois de 1875 avec les modifications qu'elles ont subies par suite de révision. Seule, une loi contraire à un article de ces lois de 1875 est inconstitutionnelle. Dès lors, il suffit de constater qu'aucun article des lois constitutionnelles de 1875 ne pose la règle du budget annuel, pour
n'est pas seulement diriger les administrations, c'est aussi, et c'est surtout guider les Chambres dans leur tâche quotidienne. Nous manquerions à ce devoir primordial si nous ne réclamions pas instamment de la Chambre la possibilité de collaborer avec elle, d'ici aux élections prochaines, à des lois qu'on ne saurait ajourner sans léser très gravement les intérêts généraux du pays. Le budget biennal pour 1923 et 1924 est-il conforme à la Constitution ? Sur ce point une vive discussion s'est engagée. À vrai dire, la question constitutionnelle n'a pas été très bien posée. En droit public français, les seules lois constitutionnelles sont les lois de 1875 avec les modifications qu'elles ont subies par suite de révision. Seule, une loi contraire à un article de ces lois de 1875 est inconstitutionnelle. Dès lors, il suffit de constater qu'aucun article des lois constitutionnelles de 1875 ne pose la règle du budget annuel, pour affirmer que l'article 213 prescrivant à titre exceptionnel pour 1923 et 1924 le budget biennal n'est pas contraire à la Constitution, pas plus que ne le serait une loi établissant de manière générale, comme on l'a maintes fois proposé, le budget biennal. Mais si du texte de la Constitution on passe à l'esprit des institutions politiques françaises, il n'est pas douteux que le principe général du budget biennal ou la mesure exceptionnelle du budget biennal pour 1923 et 1924 sont en opposition violente avec l'esprit de ces institutions. Le député Joseph Barthélémy, tout en montrant que la biennalité du budget est sinon inconstitutionnelle, du moins contraire à la tradition libérale, s'est efforcé de prouver que la prorogation du budget de 1923 à 1924 ne constituait pas un budget biennal, n'était qu'un expédient ne engageant aucun principe, et offrait l'avantage considérable d'empêcher, à la veille des élections générales, les surenchères électorales se traduisant par un gaspillage des deniers publics. « Je suis, a-t-il dit, très résolument partisan du projet du Gouvernement et, en même temps, l'adversaire de la biennalité des budgets. M. le président du conseil : Moi aussi. C'est ce que j'ai dit. M. Léon Blum : C'est bien pis
passe à l'esprit des institutions politiques françaises, il n'est pas douteux que le principe général du budget biennal ou la mesure exceptionnelle du budget biennal pour 1923 et 1924 sont en opposition violente avec l'esprit de ces institutions. Le député Joseph Barthélémy, tout en montrant que la biennalité du budget est sinon inconstitutionnelle, du moins contraire à la tradition libérale, s'est efforcé de prouver que la prorogation du budget de 1923 à 1924 ne constituait pas un budget biennal, n'était qu'un expédient ne engageant aucun principe, et offrait l'avantage considérable d'empêcher, à la veille des élections générales, les surenchères électorales se traduisant par un gaspillage des deniers publics. « Je suis, a-t-il dit, très résolument partisan du projet du Gouvernement et, en même temps, l'adversaire de la biennalité des budgets. M. le président du conseil : Moi aussi. C'est ce que j'ai dit. M. Léon Blum : C'est bien pis qu'un budget biennal. M. Joseph Barthélemy : Non, mais c'est la même chose. M. le président du conseil : Alors, monsieur Barthélemy, je me suis bien mal fait comprendre. M. Joseph Barthélémy : Non, c'est ma faute si je vous ai mal compris. M. le président du conseil. J'ai dit et j'avais déjà déclaré, si la commission des finances que, personnellement, et au nom du Gouvernement, j'étais tout à fait opposé au budget biennal ; que ce budget ne tombait cependant pas sous le coup des reproches qu'on lui avait adressés d'un certain côté de la Chambre puisqu'il avait été demandé par des députés siégeant sur les bancs de ce même côté ; mais que, personnellement, je y était tout à fait opposé, et que ce que nous demandions n'avait aucun rapport avec le budget biennal, ne comportait aucune décision de doctrine ou de principe pour l'avenir, mais seulement appelait les choses par leur nom — un expédient rendu nécessaire par les circonstances actuelles. M. Ernest Lafont : L'abandon des principes dans le présent ! M. Joseph Barthélemy : D'abord, se dressent contre le projet du Gouvernement des scrupules d'ordre constitutionnel. On n'y a pas insisté ; je n'y insiste
et j'avais déjà déclaré, si la commission des finances que, personnellement, et au nom du Gouvernement, j'étais tout à fait opposé au budget biennal ; que ce budget ne tombait cependant pas sous le coup des reproches qu'on lui avait adressés d'un certain côté de la Chambre puisqu'il avait été demandé par des députés siégeant sur les bancs de ce même côté ; mais que, personnellement, je y était tout à fait opposé, et que ce que nous demandions n'avait aucun rapport avec le budget biennal, ne comportait aucune décision de doctrine ou de principe pour l'avenir, mais seulement appelait les choses par leur nom — un expédient rendu nécessaire par les circonstances actuelles. M. Ernest Lafont : L'abandon des principes dans le présent ! M. Joseph Barthélemy : D'abord, se dressent contre le projet du Gouvernement des scrupules d'ordre constitutionnel. On n'y a pas insisté ; je n'y insiste pas davantage. Le texte de la Constitution est absolument muet, et, par conséquent, nous laisse la liberté de prendre les mesures qui nous paraissent les plus conformes à l'intérêt général. Toutefois, il y a, en faveur de l'annualité du budget une tradition si solide, une tradition libérale tellement constante, que le projet du Gouvernement soulève des objections de principe, auxquelles il faut s'arrêter quelque temps. Le principe de l'annualité du budget comporte deux règles que respecte le projet du Gouvernement : d'abord l'annualité du budget ensuite le vote du budget au cours de l'année qui précède l'exercice auquel doit s'appliquer ce budget. Le budget est voté pour un an. En effet, il est naturel que le budget s'applique à cette durée normale des prévisions humaines, à cette période au cours de laquelle normalement les récoltes produisent les ressources qui permettent au contribuable de s'acquitter. Le projet du Gouvernement respecte cet aspect de l'annualité du budget. Donc l'argumentation de M. Herriot a porté à côté de la question. Un principe beaucoup plus important est celui du vote du budget au cours de l'année auquel s'applique ce budget. C'est une règle essentielle qui a été formulée d'une façon très nette sous la
le projet du Gouvernement soulève des objections de principe, auxquelles il faut s'arrêter quelque temps. Le principe de l'annualité du budget comporte deux règles que respecte le projet du Gouvernement : d'abord l'annualité du budget ensuite le vote du budget au cours de l'année qui précède l'exercice auquel doit s'appliquer ce budget. Le budget est voté pour un an. En effet, il est naturel que le budget s'applique à cette durée normale des prévisions humaines, à cette période au cours de laquelle normalement les récoltes produisent les ressources qui permettent au contribuable de s'acquitter. Le projet du Gouvernement respecte cet aspect de l'annualité du budget. Donc l'argumentation de M. Herriot a porté à côté de la question. Un principe beaucoup plus important est celui du vote du budget au cours de l'année auquel s'applique ce budget. C'est une règle essentielle qui a été formulée d'une façon très nette sous la Restauration par des ministres libéraux qui s'appelaient, par exemple, le baron Louis et par des ministres conservateurs, mais cependant soucieux des prérogatives parlementaires, qui s'appelaient, par exemple, le baron de Villèle. Ce côté aussi du principe de l'annualité du budget est respecté par le projet du Gouvernement. En effet, à quelle période de l'année sommes-nous ? Nous sommes à la période qui devrait être normalement la fin de la session ordinaire. La session ordinaire commence le second mardi de janvier ; elle doit durer cinq mois. Au moment de l'année 1923, nous sommes, nous devrions avoir voté le budget de l'année prochaine. Normalement nous sommes au moment où nous devrions voter le budget de 1924. Le principe de vote annuel du budget est donc respecté par le projet du Gouvernement. On a invoqué la doctrine républicaine. Il vaudrait mieux parler de la doctrine libérale. On a parlé de la doctrine anglaise. Dans cet ordre d'idées, il était superflu de faire intervenir le fonds consolidé. Mais il est certain qu'en Angleterre le principe du vote annuel du budget est un principe essentiel au point de vue des libertés parlementaires. Ce principe ne s'applique pas seulement au budget, il s'applique à toutes
quelle période de l'année sommes-nous ? Nous sommes à la période qui devrait être normalement la fin de la session ordinaire. La session ordinaire commence le second mardi de janvier ; elle doit durer cinq mois. Au moment de l'année 1923, nous sommes, nous devrions avoir voté le budget de l'année prochaine. Normalement nous sommes au moment où nous devrions voter le budget de 1924. Le principe de vote annuel du budget est donc respecté par le projet du Gouvernement. On a invoqué la doctrine républicaine. Il vaudrait mieux parler de la doctrine libérale. On a parlé de la doctrine anglaise. Dans cet ordre d'idées, il était superflu de faire intervenir le fonds consolidé. Mais il est certain qu'en Angleterre le principe du vote annuel du budget est un principe essentiel au point de vue des libertés parlementaires. Ce principe ne s'applique pas seulement au budget, il s'applique à toutes les lois sans lesquelles le Gouvernement ne pourrait pas vivre, par exemple aux lois qui punissent la mutinerie des militaires. Ces lois ne sont votées que pour un an, précisément afin de tenir le Gouvernement sous le contrôle du Parlement. Chaque année, il y a un acte qui prolonge la durée des lois qui sont ainsi votées pour un an. Le vote biennal empêcherait la discussion annuelle du budget. Il faut tenir à cette discussion annuelle parce qu'elle est la garantie du Parlement; elle est l'arme avec laquelle le Parlement tient le Gouvernement sous son contrôle et quoique, depuis que le régime constitutionnel s'est établi, ces armes traditionnelles perdent de leur importance, cependant nous nous ferions scrupule d'y renoncer. Mais, comme je viens de le dire, nous ne votons pas un budget pour plusieurs années à l'avance, nous votons cette année le budget de l'année prochaine. M. Ernest Lafont : Sans le discuter. M. Joseph Barthélemy : La tare de biennalité ou, si l'on préfère, la tare de pluriannualité consiste en ceci qu'une année on vote le budget pour les années qui vont suivre. Par exemple, si en 1922, nous avions voté le budget pour 1928 et 1924, nous aurions
durée des lois qui sont ainsi votées pour un an. Le vote biennal empêcherait la discussion annuelle du budget. Il faut tenir à cette discussion annuelle parce qu'elle est la garantie du Parlement; elle est l'arme avec laquelle le Parlement tient le Gouvernement sous son contrôle et quoique, depuis que le régime constitutionnel s'est établi, ces armes traditionnelles perdent de leur importance, cependant nous nous ferions scrupule d'y renoncer. Mais, comme je viens de le dire, nous ne votons pas un budget pour plusieurs années à l'avance, nous votons cette année le budget de l'année prochaine. M. Ernest Lafont : Sans le discuter. M. Joseph Barthélemy : La tare de biennalité ou, si l'on préfère, la tare de pluriannualité consiste en ceci qu'une année on vote le budget pour les années qui vont suivre. Par exemple, si en 1922, nous avions voté le budget pour 1928 et 1924, nous aurions abandonné les principes traditionnels du régime parlementaire; mais puisqu'en 1924, nous votons le budget de 1924... M. Ernest Lafont : Les Chambres le discuteront-elles ou ne le discuteront-elles pas ? M. Joseph Barthélemy : ... nous respectons le principe du vote annuel du budget. C'est pourquoi l'argumentation si forte de M. Herriot contre la biennalité du budget, argumentation qu'il a exposée avec son talent habituel et à laquelle je me rallie complètement, ne portait pas contre le projet du Gouvernement, mais portait à côté. Moi aussi, je suis un doctrinaire; je suis préoccupé des traditions parlementaires et du souci des libertés du Parlement et de son contrôle ; mais, j'estime que le projet du Gouvernement, tel qu'il nous est présenté, ne pose pas ces questions de principe et surtout, j'y insiste, il n'est pas frappé de la tare de biennalité et de pluriannalité. M. Ernest Lafont : Vous venez de combattre le projet du Gouvernement en disant vous-même que vous n'admettiez pas que les Chambres ne discutent pas le budget chaque année. M. Joseph Barthélemy : Si vous m'avez bien suivi, vous avez constaté que j'ai exposé les arguments contre la biennalité et la pluriannalité. Le projet du Gouvernement se
M. Herriot contre la biennalité du budget, argumentation qu'il a exposée avec son talent habituel et à laquelle je me rallie complètement, ne portait pas contre le projet du Gouvernement, mais portait à côté. Moi aussi, je suis un doctrinaire; je suis préoccupé des traditions parlementaires et du souci des libertés du Parlement et de son contrôle ; mais, j'estime que le projet du Gouvernement, tel qu'il nous est présenté, ne pose pas ces questions de principe et surtout, j'y insiste, il n'est pas frappé de la tare de biennalité et de pluriannalité. M. Ernest Lafont : Vous venez de combattre le projet du Gouvernement en disant vous-même que vous n'admettiez pas que les Chambres ne discutent pas le budget chaque année. M. Joseph Barthélemy : Si vous m'avez bien suivi, vous avez constaté que j'ai exposé les arguments contre la biennalité et la pluriannalité. Le projet du Gouvernement se défend, non point par des arguments de doctrine, mais par des arguments d'opportunité. En effet, comme l'a dit M. le président du conseil — et je n'y reviens pas — nous sommes à un moment où les mois de travail utile que nous avons devant nous sont extrêmement peu nombreux : nous disposons de cinq ou six mois de travail utile pour faire une œuvre très importante et lourde. Par conséquent, si nous ne voulons pas être accusés de stérilité, il faut que nous réservions ces cinq ou six mois qui sont devant nous à l'accomplissement des réformes essentielles que nous avons inscrites à notre ordre du jour. A l'ordre du jour de notre séance d'hier et de celle d'aujourd'hui, nous avions 48 numéros, et, parmi ceux-ci, ne figurait aucune des mesures essentielles que le Gouvernement vient de mentionner. Nous n'avons pas le temps de voter le budget et d'accomplir ces réformes. Nous sommes dans l'impossibilité de voter le budget de 1924 comme projet distinct. Mais, je dois dire que ce n'est pas l'impossibilité matérielle qui m'inquiète le plus : je suis préoccupé surtout des conditions pour ainsi dire intellectuelles et morales dans lesquelles nous examinerions ce budget. Nous connaissons
: nous disposons de cinq ou six mois de travail utile pour faire une œuvre très importante et lourde. Par conséquent, si nous ne voulons pas être accusés de stérilité, il faut que nous réservions ces cinq ou six mois qui sont devant nous à l'accomplissement des réformes essentielles que nous avons inscrites à notre ordre du jour. A l'ordre du jour de notre séance d'hier et de celle d'aujourd'hui, nous avions 48 numéros, et, parmi ceux-ci, ne figurait aucune des mesures essentielles que le Gouvernement vient de mentionner. Nous n'avons pas le temps de voter le budget et d'accomplir ces réformes. Nous sommes dans l'impossibilité de voter le budget de 1924 comme projet distinct. Mais, je dois dire que ce n'est pas l'impossibilité matérielle qui m'inquiète le plus : je suis préoccupé surtout des conditions pour ainsi dire intellectuelles et morales dans lesquelles nous examinerions ce budget. Nous connaissons l'état d'esprit de toutes les assemblées au moment où elles se présentent devant les électeurs... M. Marcel Habert. Il y a tout de même quelques personnes qui résistent. M. Joseph Barthélemy.... et sans doute si l'on examine les choses en elles-mêmes, il semble qu'au moment d'aller se présenter devant le peuple souverain, une assemblée soit préoccupée de faire de grandes choses afin de mériter la reconnaissance des électeurs. Mais l'expérience est là, et l'expérience de l'histoire de tous les temps et de tous les pays nous montre l'assaut formidable que les intérêts particuliers mènent contre l'intérêt général dans les assemblées qui arrivent à leur fin. M. Emile Brousse. Très bien ! M. Joseph Barthélemy. L'intérêt particulier a la rancœur tenace, tandis que l'intérêt général n'a pas une reconnaissance qui se manifeste pratiquement. C'est un fait. Si on sert l'intérêt général, on a la satisfaction de sa propre conscience, et c'est énorme, on a l'estime des honnêtes gens, et c'est considérable... M. Alexandre Varenne. Ça ne fait pas une voix. M. Joseph Barthélemy.... mais on n'a pas une voix, comme vous le dites. M. Marcel Habert. On ne peut pas mieux critiquer le régime parlementaire. M. Joseph Barthélemy. Dans ces conditions,
peuple souverain, une assemblée soit préoccupée de faire de grandes choses afin de mériter la reconnaissance des électeurs. Mais l'expérience est là, et l'expérience de l'histoire de tous les temps et de tous les pays nous montre l'assaut formidable que les intérêts particuliers mènent contre l'intérêt général dans les assemblées qui arrivent à leur fin. M. Emile Brousse. Très bien ! M. Joseph Barthélemy. L'intérêt particulier a la rancœur tenace, tandis que l'intérêt général n'a pas une reconnaissance qui se manifeste pratiquement. C'est un fait. Si on sert l'intérêt général, on a la satisfaction de sa propre conscience, et c'est énorme, on a l'estime des honnêtes gens, et c'est considérable... M. Alexandre Varenne. Ça ne fait pas une voix. M. Joseph Barthélemy.... mais on n'a pas une voix, comme vous le dites. M. Marcel Habert. On ne peut pas mieux critiquer le régime parlementaire. M. Joseph Barthélemy. Dans ces conditions, le Gouvernement nous offre d'échapper à cette tentation et aussi d'éviter au pays le péril des législatures finissantes, saisissons-la. L'argumentation du député Joseph Barthélemy n'est pas du tout convaincante. C'est nier l'évidence que de prétendre que les Chambres ont voté le budget de 1924. II. — La thèse libérale a été exposée avec une grande force par le député Edouard Herriot, le député Alexandre Varenne et par M. André Lefèvre. « Je viens, a déclaré M. Herriot, donner les raisons pour lesquelles il me sera impossible de voter l'article additionnel à la loi de finances, qui nous est proposé. Pas plus que l'orateur qui descend de cette tribune (M. Hector Molinié), je ne me placerai sur le terrain politique. Je reconnais que sur la question qui est engagée dans ce débat, il n'y a pas de doctrine modérée, ou de doctrine radicale, ou de doctrine socialiste. Je veux défendre le droit parlementaire et je espère pouvoir démontrer à cette Chambre que si elle accepte cet article, même s'il lui paraît inoffensif, elle aura abandonné une partie des droits qu'elle a le devoir de défendre et de transmettre. Comme j'entends surtout évoquer des arguments de doctrines, je ne m'attarderai pas à
été exposée avec une grande force par le député Edouard Herriot, le député Alexandre Varenne et par M. André Lefèvre. « Je viens, a déclaré M. Herriot, donner les raisons pour lesquelles il me sera impossible de voter l'article additionnel à la loi de finances, qui nous est proposé. Pas plus que l'orateur qui descend de cette tribune (M. Hector Molinié), je ne me placerai sur le terrain politique. Je reconnais que sur la question qui est engagée dans ce débat, il n'y a pas de doctrine modérée, ou de doctrine radicale, ou de doctrine socialiste. Je veux défendre le droit parlementaire et je espère pouvoir démontrer à cette Chambre que si elle accepte cet article, même s'il lui paraît inoffensif, elle aura abandonné une partie des droits qu'elle a le devoir de défendre et de transmettre. Comme j'entends surtout évoquer des arguments de doctrines, je ne m'attarderai pas à la discussion des arguments de fait. Je suis très persuadé que l'application de cet article additionnel nous promet de très grandes difficultés dans un avenir prochain; je crois que l'on n'a pas assez réfléchi à toutes les complications qu'il va créer. Mais ces complications surgiront assez vite et il n'est pas nécessaire ou d'essayer de les énumérer ou, plus encore, de les exagérer. Je vais vous présenter simplement, si vous le permettez, et très vite quelques observations. L'article additionnel, tel qu'il nous est soumis — tout à l'heure je ferai état de la correction que M. le rapporteur général y a introduite — se compose de trois parties. Dans le premier paragraphe, il est dit que : « Sont applicables à l'exercice 1924 les articles de la présente loi portant ouverture de crédits et fixation des voies et moyens, soit au titre du budget général, soit au titre des budgets annexes, et les articles concernant les moyens de service et les dispositions annuelles. » Il résulte de ce premier texte que, pour l'année 1924, les dépenses ordinaires au moins seront soustraites à votre examen, et dès maintenant vous voyez sans que j'insiste longuement les conséquences fâcheuses de cette reconduction, alors