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pas nécessaire ou d'essayer de les énumérer ou, plus encore, de les exagérer. Je vais vous présenter simplement, si vous le permettez, et très vite quelques observations. L'article additionnel, tel qu'il nous est soumis — tout à l'heure je ferai état de la correction que M. le rapporteur général y a introduite — se compose de trois parties. Dans le premier paragraphe, il est dit que : « Sont applicables à l'exercice 1924 les articles de la présente loi portant ouverture de crédits et fixation des voies et moyens, soit au titre du budget général, soit au titre des budgets annexes, et les articles concernant les moyens de service et les dispositions annuelles. » Il résulte de ce premier texte que, pour l'année 1924, les dépenses ordinaires au moins seront soustraites à votre examen, et dès maintenant vous voyez sans que j'insiste longuement les conséquences fâcheuses de cette reconduction, alors que nous ne savons pas quelles seront les évaluations du coût de la vie, des marchandises et en particulier de tout ce qui dépend du cours du change. Il y avait, dans ce texte, une lacune considérable, qui a éclaté aux yeux des membres de la commission des finances : il n'y avait rien qui concernât les dépenses extraordinaires, mobiles toujours, mais spécialement dans un temps comme celui-ci, au lendemain de la guerre, à l'heure où sont encore engagées tant de dépenses anormales que vous voulez certainement réduire. M. le rapporteur général a découvert cette lacune et tout à l'heure, dans la mesure où nous avons pu l'entendre, il vous a proposé un texte que, je pense, le Gouvernement acceptera, et qui soumet obligatoirement au contrôle du Parlement, restreignant ainsi la portée de l'article additionnel, les dépenses extraordinaires comme celles du Maroc, comme celles du Levant et peut-être même les dépenses du Vatican pour le cas où certains incidents engageraient certains membres de cette Chambre à discuter, à refuser même, le cas échéant, ces crédits. Mais il me permettra de dire qu'il y a d'autres lacunes et qu'en dehors des dépenses ordinaires et des dépenses extraordinaires, il y a des
il n'y avait rien qui concernât les dépenses extraordinaires, mobiles toujours, mais spécialement dans un temps comme celui-ci, au lendemain de la guerre, à l'heure où sont encore engagées tant de dépenses anormales que vous voulez certainement réduire. M. le rapporteur général a découvert cette lacune et tout à l'heure, dans la mesure où nous avons pu l'entendre, il vous a proposé un texte que, je pense, le Gouvernement acceptera, et qui soumet obligatoirement au contrôle du Parlement, restreignant ainsi la portée de l'article additionnel, les dépenses extraordinaires comme celles du Maroc, comme celles du Levant et peut-être même les dépenses du Vatican pour le cas où certains incidents engageraient certains membres de cette Chambre à discuter, à refuser même, le cas échéant, ces crédits. Mais il me permettra de dire qu'il y a d'autres lacunes et qu'en dehors des dépenses ordinaires et des dépenses extraordinaires, il y a des dépenses que vous serez obligés — à moins d'abroger certaines lois essentielles — de soumettre au contrôle du Parlement. Je veux parler, ne citant que cet exemple, des dépenses de report. Je vais préciser. Voici, par exemple, la loi du 27 février 1912... M. Raymond Poincaré, président du conseil, ministre des affaires étrangères. On voterait le budget que ce serait la même chose. M. Herriot. Permettez-moi, d'abord, de dire que cet article a été improvisé, puisque il faut, dès maintenant, que M. le rapporteur général y introduise les dépenses extraordinaires et fasse une exception pour elles. M. le président du conseil. Ce n'est pas indispensable. M. Herriot. Je signale de nouveau qu'il y a les dépenses de report, qui devront être soumises au Parlement. M. le président du conseil. Elles le sont toujours. M. Herriot. L'article 71 de la loi du 27 février 1912, dit: « Chaque année, une loi spéciale reportera à l'exercice en cours, avec la même affectation et jusqu'à concurrence des annulations qu'elle prononcera sur l'exercice précédent, les crédits relatifs : « 1° À l'exécution des programmes de construction de travaux neufs, d'approvisionnements ou de matériel neuf, concernant la défense nationale ; « 2° À l'approvisionnement des
des affaires étrangères. On voterait le budget que ce serait la même chose. M. Herriot. Permettez-moi, d'abord, de dire que cet article a été improvisé, puisque il faut, dès maintenant, que M. le rapporteur général y introduise les dépenses extraordinaires et fasse une exception pour elles. M. le président du conseil. Ce n'est pas indispensable. M. Herriot. Je signale de nouveau qu'il y a les dépenses de report, qui devront être soumises au Parlement. M. le président du conseil. Elles le sont toujours. M. Herriot. L'article 71 de la loi du 27 février 1912, dit: « Chaque année, une loi spéciale reportera à l'exercice en cours, avec la même affectation et jusqu'à concurrence des annulations qu'elle prononcera sur l'exercice précédent, les crédits relatifs : « 1° À l'exécution des programmes de construction de travaux neufs, d'approvisionnements ou de matériel neuf, concernant la défense nationale ; « 2° À l'approvisionnement des manufactures, ainsi qu'à l'établissement et aux installations des services industriels de l'État; « 3° À la continuation des travaux qui auront fait l'objet des lois spéciales d'engagements et qui figureront explicite dans les budgets. » M. le président du conseil. Les budgets seraient votés séparément que le même fait se produirait exactement de la même manière. M. André Lefèvre. L'article additionnel ne l'empêche pas, c'est ce que M. Herriot est en train de démontrer. M. le président du conseil. Bien entendu. Sur ce point particulier, c'est l'évidence même. M. Herriot. Vous avez demandé l'autorisation de reporter pour 1924 les dépenses autorisées pour l'année 1923. Je vous explique, en citant ce texte — je pourrais en citer un certain nombre d'autres — que rien ne vous dispense, à moins qu'on abroge la loi du 27 février 1912, de soumettre pour 1924 à la discussion du Parlement et à son vote les crédits relatifs aux trois catégories de travaux ou de services dont je viens de parler. Je passe. Il y a dans l'article additionnel une deuxième disposition qui dit: « L'autorisation législative de continuer la perception des droits, produits et revenus publics au cours de l'année 1924 sera demandée au Parlement
produirait exactement de la même manière. M. André Lefèvre. L'article additionnel ne l'empêche pas, c'est ce que M. Herriot est en train de démontrer. M. le président du conseil. Bien entendu. Sur ce point particulier, c'est l'évidence même. M. Herriot. Vous avez demandé l'autorisation de reporter pour 1924 les dépenses autorisées pour l'année 1923. Je vous explique, en citant ce texte — je pourrais en citer un certain nombre d'autres — que rien ne vous dispense, à moins qu'on abroge la loi du 27 février 1912, de soumettre pour 1924 à la discussion du Parlement et à son vote les crédits relatifs aux trois catégories de travaux ou de services dont je viens de parler. Je passe. Il y a dans l'article additionnel une deuxième disposition qui dit: « L'autorisation législative de continuer la perception des droits, produits et revenus publics au cours de l'année 1924 sera demandée au Parlement au cours de la session extraordinaire de 1923. » Ce paragraphe répond à des préoccupations qui avaient vivement troublé la commission des finances. Voici donc que l'on excepte de la dispense prévue par l'article additionnel les recettes qui seront soumises au vote du Parlement. Il était impossible qu'on ne fit pas au moins cette exception. Je n'abuserai pas des mots et je ne prononcerai pas facilement le terme d'anticonstitutionnel pour bien des raisons. Je n'entends pas démontrer que l'article additionnel, dans son ensemble, soit contraire à la Constitution. Mais, si vous aviez soustrait les recettes, comme il était question de le faire dans votre projet primitif, vous eussiez commis une faute vraiment lourde et cette fois-ci contre tous les principes républicains. Personne, ici, en effet, ne peut oublier que le vote annuel de l'impôt foncier a été réclamé, dès 1789 que c'est le moyen essentiel dont les représentants de la nation se sont servis pour créer le pouvoir législatif et l'associer d'abord, l'opposer ensuite au pouvoir exécutif. Et personne de ceux qui ici ont le souci de la tradition républicaine ne peut oublier que ce droit a été inscrit dans toutes les Constitutions, depuis la Constitution de 1791 ordonnant que
pas au moins cette exception. Je n'abuserai pas des mots et je ne prononcerai pas facilement le terme d'anticonstitutionnel pour bien des raisons. Je n'entends pas démontrer que l'article additionnel, dans son ensemble, soit contraire à la Constitution. Mais, si vous aviez soustrait les recettes, comme il était question de le faire dans votre projet primitif, vous eussiez commis une faute vraiment lourde et cette fois-ci contre tous les principes républicains. Personne, ici, en effet, ne peut oublier que le vote annuel de l'impôt foncier a été réclamé, dès 1789 que c'est le moyen essentiel dont les représentants de la nation se sont servis pour créer le pouvoir législatif et l'associer d'abord, l'opposer ensuite au pouvoir exécutif. Et personne de ceux qui ici ont le souci de la tradition républicaine ne peut oublier que ce droit a été inscrit dans toutes les Constitutions, depuis la Constitution de 1791 ordonnant que les contributions publiques seront « délibérées et fixées chaque année par le corps législatif». La loi du 23 novembre 1790 avait déjà posé ce principe. Les articles 802 et 30 de la Constitution du 5 fructidor an III, la charte de 1814 en ses articles 43 et 49, la Constitution du 4 novembre 1848, en ses articles 16 et 17 précisent que l'impôt direct ne peut être consenti que pour un an. Et vous savez, messieurs, qu'à la fin de chaque loi de finances se place un dernier article extrêmement précis, qui oblige au vote annuel des recettes. L'oubli de ces principes avait de quoi nous étonner. Nous sommes aujourd'hui rassurés sur un point qui nous avait inquiétés. Il y aura une session extraordinaire en 1923. Mais, monsieur le président du conseil, quels que soient les égards que nous ayons pour votre parole et pour vos promesses, vous trouverez naturel, si je parle de doctrine, que nous soyons un peu préoccupés de savoir si cette session extraordinaire ne risque pas d'être extrêmement réduite, puisque, désormais, elle n'aura pas d'autre rôle budgétaire que le vote sur la perception des droits. Là encore, je n'insiste pas. M. le président du conseil. Vous
du 4 novembre 1848, en ses articles 16 et 17 précisent que l'impôt direct ne peut être consenti que pour un an. Et vous savez, messieurs, qu'à la fin de chaque loi de finances se place un dernier article extrêmement précis, qui oblige au vote annuel des recettes. L'oubli de ces principes avait de quoi nous étonner. Nous sommes aujourd'hui rassurés sur un point qui nous avait inquiétés. Il y aura une session extraordinaire en 1923. Mais, monsieur le président du conseil, quels que soient les égards que nous ayons pour votre parole et pour vos promesses, vous trouverez naturel, si je parle de doctrine, que nous soyons un peu préoccupés de savoir si cette session extraordinaire ne risque pas d'être extrêmement réduite, puisque, désormais, elle n'aura pas d'autre rôle budgétaire que le vote sur la perception des droits. Là encore, je n'insiste pas. M. le président du conseil. Vous faites bien de ne pas insister. M. Herriot. Pourquoi? M. le président du conseil. Parce que la question de la session extraordinaire relève de M. le Président de la République. M. Herriot. Vous allez voir. Je vais citer des textes. La garantie essentielle du Parlement et de la nation, c'est l'obligation qui a été créée pour les Assemblées de discuter chaque année le budget. Vous entendrez là-dessus une déclaration spécialement précise, émanant d'un homme d'une autorité très supérieure à la mienne. Il y a un troisième paragraphe dans cet article additionnel: « Les modifications aux dispositions de la présente loi rendues applicables à l'exercice 1924 qui paraîtraient nécessaires pour l'exécution des services feront l'objet de lois rectificatives. » Ainsi, le Gouvernement se réserve de présenter des lois rectificatives pour obtenir soit, s'il le juge à propos, des annulations de dépenses, soit — ceci est plus vraisemblable — des compléments de ressources. Voilà qui est fort bien, pour assurer le droit du Gouvernement. Mais comment procédera-t-il un député qui voudra exercer son droit essentiel de provoquer une réduction des dépenses sur un chapitre quelconque du budget, si ce chapitre n'est pas visé par une loi rectificative ? C'est pourtant, pour chacun
l'obligation qui a été créée pour les Assemblées de discuter chaque année le budget. Vous entendrez là-dessus une déclaration spécialement précise, émanant d'un homme d'une autorité très supérieure à la mienne. Il y a un troisième paragraphe dans cet article additionnel: « Les modifications aux dispositions de la présente loi rendues applicables à l'exercice 1924 qui paraîtraient nécessaires pour l'exécution des services feront l'objet de lois rectificatives. » Ainsi, le Gouvernement se réserve de présenter des lois rectificatives pour obtenir soit, s'il le juge à propos, des annulations de dépenses, soit — ceci est plus vraisemblable — des compléments de ressources. Voilà qui est fort bien, pour assurer le droit du Gouvernement. Mais comment procédera-t-il un député qui voudra exercer son droit essentiel de provoquer une réduction des dépenses sur un chapitre quelconque du budget, si ce chapitre n'est pas visé par une loi rectificative ? C'est pourtant, pour chacun des membres de cette Assemblée, un droit élémentaire; ce devrait être notre principal travail, et, pour la nation, c'est une garantie essentielle. Messieurs, ici nous sommes en face d'une conclusion tout à fait pratique. Si le Gouvernement vous a présenté, sur un budget, une loi de rectification relative, par exemple, à des articles 86, 87, 88, et si vous avez découvert qu'un chapitre 84 doit être l'objet d'une réduction, comment procéderez-vous ? Vous serez obligés de déposer une proposition de loi spéciale, et alors votre initiative sera soumise à tous les hasards, à toutes les lenteurs, à toutes les retards et à toutes les complications qui pèsent sur les propositions de loi. Je crois que cette observation est qu'ici, la réduction du droit du Parlement est incontestable. J'ajoute cependant qu'il ne faut pas qu'on joue sur les mots. Il ne faut pas qu'on dise : « L'article additionnel à la loi de finances ne constitue pas un budget biennal. » Non, le budget ne sera pas complètement biennal, parce que les recettes seront soumises à la discussion du Parlement; mais il sera partiellement biennal, puisque les dépenses, ou au moins les dépenses ordinaires, vont être soustraites pour 1924 au contrôle
à des articles 86, 87, 88, et si vous avez découvert qu'un chapitre 84 doit être l'objet d'une réduction, comment procéderez-vous ? Vous serez obligés de déposer une proposition de loi spéciale, et alors votre initiative sera soumise à tous les hasards, à toutes les lenteurs, à toutes les retards et à toutes les complications qui pèsent sur les propositions de loi. Je crois que cette observation est qu'ici, la réduction du droit du Parlement est incontestable. J'ajoute cependant qu'il ne faut pas qu'on joue sur les mots. Il ne faut pas qu'on dise : « L'article additionnel à la loi de finances ne constitue pas un budget biennal. » Non, le budget ne sera pas complètement biennal, parce que les recettes seront soumises à la discussion du Parlement; mais il sera partiellement biennal, puisque les dépenses, ou au moins les dépenses ordinaires, vont être soustraites pour 1924 au contrôle du Parlement. Le principe de l'annualité est lésé. Et, dans l'ordre du fait, je n'ajoute plus qu'une observation. On a dit — ce fut le sentiment d'un certain nombre de nos collègues et j'y rends hommage très sincèrement, car j'avoue que l'idée m'a moi-même préoccupé — on a dit : « Il faut, à la fin d'une législature, éviter cette surenchère, dont chacun de nous accuse volontiers son voisin, mais au sujet de laquelle chacun de nous doit consulter sa propre conscience; il faut éviter cet entraînement, qui survient à la fin des législatures et incite les députés à témoigner une affection exagérée à tel ou tel intérêt. C'est vrai pour partie. Il faut avoir le courage de le dire. Mais pensez-vous que, du fait de l'introduction de cet article additionnel, vous mettiez fin à cette surenchère ? Nullement. Est-ce qu'elle ne pourra pas s'exercer sur une loi comme la loi des pensions ? Permettez-moi de faire appel, puisque j'ai été moi-même sincère, à quelques souvenirs qui ne sont pas très anciens. Croyez-vous que la surenchère ne pourra s'exercer à propos d'une loi comme celle sur les assurances sociales? Comme le disait hier M. Blum, à la commission des finances,
« Il faut, à la fin d'une législature, éviter cette surenchère, dont chacun de nous accuse volontiers son voisin, mais au sujet de laquelle chacun de nous doit consulter sa propre conscience; il faut éviter cet entraînement, qui survient à la fin des législatures et incite les députés à témoigner une affection exagérée à tel ou tel intérêt. C'est vrai pour partie. Il faut avoir le courage de le dire. Mais pensez-vous que, du fait de l'introduction de cet article additionnel, vous mettiez fin à cette surenchère ? Nullement. Est-ce qu'elle ne pourra pas s'exercer sur une loi comme la loi des pensions ? Permettez-moi de faire appel, puisque j'ai été moi-même sincère, à quelques souvenirs qui ne sont pas très anciens. Croyez-vous que la surenchère ne pourra s'exercer à propos d'une loi comme celle sur les assurances sociales? Comme le disait hier M. Blum, à la commission des finances, dans une observation qui a frappé la commission et qui fut retenue par M. Charles Dumont, les garanties, les réserves et même, le cas échéant, les fins de non-recevoir qui peuvent être invoquées contre des propositions introduites dans une discussion budgétaire, elles sont beaucoup moins nombreuses et efficaces s'il s'agit d'une proposition d'initiative parlementaire ou d'un projet même du Gouvernement. M. le président du conseil. Oui, mais il faut voter les crédits après. M. Herriot. Cette observation de M. Blum, je la reprends et j'ajoute qu'il serait beaucoup plus parlementaire de faire usage, le cas échéant, d'un article du règlement que personne ne conteste, l'article 86, qu'il suffit d'appliquer, même en dehors des discussions budgétaires. M. Emmanuel Brousse. Article salutaire ! M. Alexandre Varenne. Il n'est pas applicable en l'espèce. M. Herriot. Voilà les arguments de fait. Elevons-nous maintenant jusqu'à la doctrine. Si les conséquences graves, peut-être redoutables, de cet abandon qu'on vous demande de consentir ne s'aperçoivent pas au premier examen, elles deviennent sensibles dès qu'on se reporte à l'essentiel de la règle parlementaire. Je ne vous accablerai pas de textes, ce n'est pas l'heure; vous me priez de vous éviter de longues lectures. Je vous demande simplement l'autorisation
d'une proposition d'initiative parlementaire ou d'un projet même du Gouvernement. M. le président du conseil. Oui, mais il faut voter les crédits après. M. Herriot. Cette observation de M. Blum, je la reprends et j'ajoute qu'il serait beaucoup plus parlementaire de faire usage, le cas échéant, d'un article du règlement que personne ne conteste, l'article 86, qu'il suffit d'appliquer, même en dehors des discussions budgétaires. M. Emmanuel Brousse. Article salutaire ! M. Alexandre Varenne. Il n'est pas applicable en l'espèce. M. Herriot. Voilà les arguments de fait. Elevons-nous maintenant jusqu'à la doctrine. Si les conséquences graves, peut-être redoutables, de cet abandon qu'on vous demande de consentir ne s'aperçoivent pas au premier examen, elles deviennent sensibles dès qu'on se reporte à l'essentiel de la règle parlementaire. Je ne vous accablerai pas de textes, ce n'est pas l'heure; vous me priez de vous éviter de longues lectures. Je vous demande simplement l'autorisation de citer deux autorités que je considère comme essentielles. Je pourrais invoquer à peu près tous les traités de science financière. J'aurai, peut-être, tout à l'heure, l'occasion de citer, à propos de la proposition de M. Breton, au sujet de laquelle je dirai quelques mots, le Traité élémentaire de science des finances, de M. Allix, comme je pourrais citer M. Léon Say, Mais je veux me contenter de rapporter l'opinion de deux hommes dont vous ne contesterez certainement pas l'autorité. Le premier — que mon excellent collègue et ami me permette de le lui dire — méritait tout de même mieux que cette définition de « faiseur d'hypothèses » que M. Molinié lui appliquait tout à l'heure, lorsqu'il opposait ses prétendues imaginations à ce qu'il appelait la doctrine scientifique. M. Hector Molinié. Tout n'est qu'hypothèse ! M. Alexandre Varenne. Même l'équilibre du budget ! M. Herriot. Nous ne faisons pas autre chose, ici, que des hypothèses; mais nous cherchons, pour nous guider à travers les circonstances, le droit, la doctrine, l'accord du raisonnement et de la tradition. Si un homme a concilié, dans ses études financières, le raisonnement et la tradition, c'est bien Léon Say. C'était un esprit très modéré,
des finances, de M. Allix, comme je pourrais citer M. Léon Say, Mais je veux me contenter de rapporter l'opinion de deux hommes dont vous ne contesterez certainement pas l'autorité. Le premier — que mon excellent collègue et ami me permette de le lui dire — méritait tout de même mieux que cette définition de « faiseur d'hypothèses » que M. Molinié lui appliquait tout à l'heure, lorsqu'il opposait ses prétendues imaginations à ce qu'il appelait la doctrine scientifique. M. Hector Molinié. Tout n'est qu'hypothèse ! M. Alexandre Varenne. Même l'équilibre du budget ! M. Herriot. Nous ne faisons pas autre chose, ici, que des hypothèses; mais nous cherchons, pour nous guider à travers les circonstances, le droit, la doctrine, l'accord du raisonnement et de la tradition. Si un homme a concilié, dans ses études financières, le raisonnement et la tradition, c'est bien Léon Say. C'était un esprit très modéré, mais tout à fait attaché aux principes dont je me réclame, même s'il y a à cela quelque ridicule. Je suis un doctrinaire et je ne m'en cache pas. Je crois que c'est une garantie de garder, au milieu de la variété des circonstances, un certain nombre de principes auxquels on demeure constamment fidèle. Qu'a dit Léon Say des budgets biennaux, que ce type de budget soit complètement ou partiellement biennal ? Vous allez l'entendre protester, même contre la plus légère atteinte portée au principe essentiel et tutélaire de l'annualité du budget. Je vous citerai trois phrases de lui : elles enferment, selon moi, toute la doctrine. Après avoir exposé un certain nombre de tentatives, sur lesquelles je reviendrai tout à l'heure, qui ont été risquées pour faire brèche à la doctrine de l'annualité du budget, Léon Say a dit : " Tous nos parlements ont veillé à l'observation de ces règles fondamentales, et c'est pour qu'il n'y puisse être dérogé à certaines époques qu'ils ont toujours refusé de distraire du budget des parties qui, pour une raison ou pour une autre, échapperaient au vote annuel des représentants du pays. " M. le président du conseil. C'était pour les comptes