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ceux établis en 1915 de 650 % pour les voyageurs et de 690 % pour les marchandises, en moyenne. Ils étaient donc, en général, 8 à 9 fois plus élevés que ceux de 1914-15, augmentation très modeste quand on songe que les prix étaient à cette époque d'environ 25 à 30 fois plus élevés que ceux d'avant-guerre. On ne saurait prétendre à un relèvement correspondant des tarifs, car certaines dépenses des chemins de fer n'ont pas augmenté dans la proportion indiquée. Il n'en est pas moins vrai que le renforcement prévu par le budget de 1923 est parfaitement justifié. Pour faire disparaître le déficit, il aurait fallu au moins doubler, gratuits ou à réduction, d'en modifier surtout le mode d'attribution. Non seulement le nombre des permis de voyageurs et la quantité de marchandises circulant en franchise ou à tarifs réduits devraient être restreints, pour alléger d'une manière générale les dépenses de l'Etat, mais il faudrait encore que ces permis ne fussent pas à la charge des chemins de fer qui ne doivent, croyons-nous, effectuer aucun transport gratuit en dehors des transports militaires en cas de guerre. Pour tout permis, pour tout transport, quel qu'il soit, ils devront se faire bonifier la valeur commerciale du service accompli. Qu'on n'aille pas nous dire que ce serait payer d'une main et recevoir de l'autre; nous ne prétendons pas que ce système ferait rentrer un supplément de recettes dans les caisses de l'Etat, mais il permettrait d'établir exactement les résultats de l'exploitation des chemins de fer. En apportant, en outre, plus de sincérité dans les finances publiques, il aurait l'avantage de mieux assurer la recherche et la répression des abus. L'impact des tarifs actuels. Estimant qu'une majoration aussi importante constituerait une gêne pour la vie économique du pays, le ministre des Finances s'est arrêté à mi-chemin et a admis une augmentation de 22 0/0 pour les voyageurs et de 33 0/0 pour les marchandises, qui doit lui donner un surplus de recettes de 600 millions de lei. Ainsi établi, le budget des chemins de fer roumains pour 1923 se présente comme suit: Recettes 2.836.250.000
la valeur commerciale du service accompli. Qu'on n'aille pas nous dire que ce serait payer d'une main et recevoir de l'autre; nous ne prétendons pas que ce système ferait rentrer un supplément de recettes dans les caisses de l'Etat, mais il permettrait d'établir exactement les résultats de l'exploitation des chemins de fer. En apportant, en outre, plus de sincérité dans les finances publiques, il aurait l'avantage de mieux assurer la recherche et la répression des abus. L'impact des tarifs actuels. Estimant qu'une majoration aussi importante constituerait une gêne pour la vie économique du pays, le ministre des Finances s'est arrêté à mi-chemin et a admis une augmentation de 22 0/0 pour les voyageurs et de 33 0/0 pour les marchandises, qui doit lui donner un surplus de recettes de 600 millions de lei. Ainsi établi, le budget des chemins de fer roumains pour 1923 se présente comme suit: Recettes 2.836.250.000 lei (1) Dépenses 5.505.650.000 lei (2) soit un déficit initial de près de 470 millions de lei, couvert par les ressources générales du budget ordinaire (3). Le ministre des finances s'en est donc tenu à la politique déjà pratiquée pendant l'année 1922-23; mais la part demandée aux recettes générales en 1923 est supérieure à celle de 1922-23: 4,65 0/0 du montant des recettes d'impôts contre 3,25 0/0 dans le budget précédent. Tout en restant attaché à l'idée que les chemins de fer doivent faire leurs frais, vu l'intérêt général lié à leur bon fonctionnement, on ne saurait s'attaquer à la solution adoptée par le ministre des Finances. Pour l'instant, elle porte sur des sommes relativement modestes, et l'on pourra au besoin recourir à une nouvelle augmentation des tarifs: leur taux est encore bien inférieur aux tarifs mondiaux (1) et le dernier relèvement ne doit pas affecter sensiblement le prix des produits (2). Tel est, dans ses grandes lignes, le budget des dépenses ordinaires des chemins de fer roumains. Voyons maintenant le second point du problème: celui des dépenses extraordinaires. Ainsi que nous l'avons déjà indiqué, en supposant la couverture des dépenses ordinaires assurée, il s'agit de rechercher les moyens pour
1923 est supérieure à celle de 1922-23: 4,65 0/0 du montant des recettes d'impôts contre 3,25 0/0 dans le budget précédent. Tout en restant attaché à l'idée que les chemins de fer doivent faire leurs frais, vu l'intérêt général lié à leur bon fonctionnement, on ne saurait s'attaquer à la solution adoptée par le ministre des Finances. Pour l'instant, elle porte sur des sommes relativement modestes, et l'on pourra au besoin recourir à une nouvelle augmentation des tarifs: leur taux est encore bien inférieur aux tarifs mondiaux (1) et le dernier relèvement ne doit pas affecter sensiblement le prix des produits (2). Tel est, dans ses grandes lignes, le budget des dépenses ordinaires des chemins de fer roumains. Voyons maintenant le second point du problème: celui des dépenses extraordinaires. Ainsi que nous l'avons déjà indiqué, en supposant la couverture des dépenses ordinaires assurée, il s'agit de rechercher les moyens pour effectuer, d'une part, la remise en état complète du réseau, encore affecté par les dévastations subies pendant la guerre; d'autre part, la réalisation de ce vaste programme d'amélioration, indispensable pour mettre le réseau roumain au niveau des besoins du pays agrandi. Ce problème est assez délicat, car il met en jeu les bases mêmes de l'organisation des transports ferroviaires en Roumanie. Deux solutions sont possibles: 1° Le prélèvement extraordinaire sur le capital; 2° L'emprunt. L'impôt sur le capital, comme moyen pour faire face aux besoins extraordinaires des chemins de fer, mériterait bien un examen attentif et une condamnation moins catégorique (4) que celle qui frappa le projet de M. Titulesco, ministre des Finances dans le cabinet du général Averescu. Nous ne nous arrêterons cependant pas longtemps sur cette solution. Les problèmes financiers sont avant tout des problèmes politiques, et quels que soient les mérites d'un pareil impôt, vu la répartition des forces politiques et sociales dans le pays, nous ne croyons pas qu'il ait quelque chance de réussir. M. Titulesco était un isolé dans son propre cabinet, et la majorité qu'il avait groupée autour de lui au Parlement fut incapable d'imposer son projet au pays. Quant au gouvernement actuel, il
jeu les bases mêmes de l'organisation des transports ferroviaires en Roumanie. Deux solutions sont possibles: 1° Le prélèvement extraordinaire sur le capital; 2° L'emprunt. L'impôt sur le capital, comme moyen pour faire face aux besoins extraordinaires des chemins de fer, mériterait bien un examen attentif et une condamnation moins catégorique (4) que celle qui frappa le projet de M. Titulesco, ministre des Finances dans le cabinet du général Averescu. Nous ne nous arrêterons cependant pas longtemps sur cette solution. Les problèmes financiers sont avant tout des problèmes politiques, et quels que soient les mérites d'un pareil impôt, vu la répartition des forces politiques et sociales dans le pays, nous ne croyons pas qu'il ait quelque chance de réussir. M. Titulesco était un isolé dans son propre cabinet, et la majorité qu'il avait groupée autour de lui au Parlement fut incapable d'imposer son projet au pays. Quant au gouvernement actuel, il a déjà pris position. Par une habileté politique — devenue de style — le représentant du parti libéral au Parlement, le général Averescu, a déclaré repousser l'impôt sur le capital, non pas, disait-il, parce que ce parti — qui représente des forces capitalistes autrement grandes que le parti du général Averescu — était hostile à cette mesure, mais parce qu'il la jugeait inopportune. D'autre part, les réformes fiscales sont aussi des problèmes économiques. Or, vu l'état actuel du marché roumain des capitaux, la mise en œuvre d'un prélèvement extraordinaire sur le capital se heurterait, en raison de la pénurie de capitaux liquides, à des difficultés que l'on aurait mauvaise grâce à nier. Enfin, si l'on tient encore compte du fait que l'on ne possède aucun recensement des fortunes privées du pays et si l'on songe que l'appareil fiscal fait aujourd'hui pour la première fois l'application d'un impôt moderne sur le revenu, on comprendra sans peine pourquoi le prélèvement extraordinaire sur le capital ne peut, à l'heure actuelle, résoudre les difficultés financières des chemins de fer. Reste l'emprunt. Mettons tout d'abord de côté l'emprunt forcé. Pas plus que l'impôt sur le capital et pour des raisons identiques, sans parler des inconvénients
Averescu — était hostile à cette mesure, mais parce qu'il la jugeait inopportune. D'autre part, les réformes fiscales sont aussi des problèmes économiques. Or, vu l'état actuel du marché roumain des capitaux, la mise en œuvre d'un prélèvement extraordinaire sur le capital se heurterait, en raison de la pénurie de capitaux liquides, à des difficultés que l'on aurait mauvaise grâce à nier. Enfin, si l'on tient encore compte du fait que l'on ne possède aucun recensement des fortunes privées du pays et si l'on songe que l'appareil fiscal fait aujourd'hui pour la première fois l'application d'un impôt moderne sur le revenu, on comprendra sans peine pourquoi le prélèvement extraordinaire sur le capital ne peut, à l'heure actuelle, résoudre les difficultés financières des chemins de fer. Reste l'emprunt. Mettons tout d'abord de côté l'emprunt forcé. Pas plus que l'impôt sur le capital et pour des raisons identiques, sans parler des inconvénients qui lui sont propres, il ne nous paraît devoir réussir. Il ne s'agirait donc que d'emprunts volontaires. Emprunt intérieur ou emprunt extérieur ? Vu le manque de numéraire dont souffre actuellement le marché roumain, le délaissement des valeurs mobilières en "encrai" et surtout du compartiment des titres à revenus fixes, l'offre excessive des rentes d'expropriation, qui pèse sur les cours des effets publics, enfin le fait que des créances contre l'Etat immobilisent déjà une partie importante des disponibilités des banques et de nombreuses entreprises, il ne nous semble pas qu'un emprunt intérieur puisse être envisagé avec confiance. D'autre part, l'extension du réseau et l'amélioration du trafic demandent des matériaux et de l'outillage que l'on devra se procurer à l'étranger, procédé onéreux s'il faut y consacrer le produit d'un emprunt intérieur contracté en lei. Dans ces conditions, ce dernier ne saurait être considéré que, tout au plus, comme un appoint destiné à couvrir une partie des dépenses que l'on ferait à l'intérieur du pays. C'est donc un emprunt extérieur qui devra fournir les capitaux nécessaires pour mettre au point et compléter le réseau ferroviaire roumain. Une pareille opération est sans doute susceptible de modalités diverses ; on ne saurait encore en
l'offre excessive des rentes d'expropriation, qui pèse sur les cours des effets publics, enfin le fait que des créances contre l'Etat immobilisent déjà une partie importante des disponibilités des banques et de nombreuses entreprises, il ne nous semble pas qu'un emprunt intérieur puisse être envisagé avec confiance. D'autre part, l'extension du réseau et l'amélioration du trafic demandent des matériaux et de l'outillage que l'on devra se procurer à l'étranger, procédé onéreux s'il faut y consacrer le produit d'un emprunt intérieur contracté en lei. Dans ces conditions, ce dernier ne saurait être considéré que, tout au plus, comme un appoint destiné à couvrir une partie des dépenses que l'on ferait à l'intérieur du pays. C'est donc un emprunt extérieur qui devra fournir les capitaux nécessaires pour mettre au point et compléter le réseau ferroviaire roumain. Une pareille opération est sans doute susceptible de modalités diverses ; on ne saurait encore en indiquer le détail ; il convient toutefois de préciser les données essentielles du problème. L'histoire des emprunts, contractés par différents Etats depuis la guerre, montre que les milieux capitalistes étrangers sont de plus en plus réservés quand il s'agit de crédits à accorder aux gouvernements et, soucieux d'assurer la rentrée certaine des arréragés de leurs capitaux, ils demandent que le service de la dette soit garanti par l'affectation de gages spéciaux. Quand on connaît les précédents en matière d'emprunts gagés sur des ressources spéciales — voir l'histoire financière de la Turquie, de la Grèce, de l'Egypte, etc. — on comprend sans peine les dangers que courent les Etats qui se laissent entraîner à une pareille politique. Donner en gage les forces productives d'un pays — forêts, pétrole, exportation de céréales — c'est lui enlever les moyens mêmes de son relèvement, affecter des recettes spéciales du budget, c'est abdiquer l'indépendance financière d'un Etat et préparer la voie à la soumission politique. Aucun gouvernement ne saurait s'y résoudre. S'il en est ainsi, il faut admettre, ne serait-ce qu'à titre de simple hypothèse, que la Roumanie pourrait éprouver quelque difficulté à se procurer les capitaux nécessaires à la mise en état de son
certaine des arréragés de leurs capitaux, ils demandent que le service de la dette soit garanti par l'affectation de gages spéciaux. Quand on connaît les précédents en matière d'emprunts gagés sur des ressources spéciales — voir l'histoire financière de la Turquie, de la Grèce, de l'Egypte, etc. — on comprend sans peine les dangers que courent les Etats qui se laissent entraîner à une pareille politique. Donner en gage les forces productives d'un pays — forêts, pétrole, exportation de céréales — c'est lui enlever les moyens mêmes de son relèvement, affecter des recettes spéciales du budget, c'est abdiquer l'indépendance financière d'un Etat et préparer la voie à la soumission politique. Aucun gouvernement ne saurait s'y résoudre. S'il en est ainsi, il faut admettre, ne serait-ce qu'à titre de simple hypothèse, que la Roumanie pourrait éprouver quelque difficulté à se procurer les capitaux nécessaires à la mise en état de son réseau ferroviaire. Ces difficultés résultent non seulement des raisons indiquées plus haut, mais aussi du fait que les prêteurs qui font des avances à l'Etat n'ont aucun moyen de contrôle sur l'emploi des sommes versées. Or, l'on conçoit fort bien qu'un capitaliste se montre moins empressé à procurer des fonds pour combler des déficits budgétaires — dépense forcément improductive — qu'à fournir des moyens pour la création d'un outillage économique, dépense productive appelée à assurer par elle-même la rémunération des capitaux engagés. Un emprunt destiné aux chemins de fer appartient à la seconde catégorie, mais aussi longtemps que l'on conservera le système actuel, qui confond les dettes de l'Etat avec celles des chemins de fer, ces derniers porteront tout le poids des difficultés de crédit que pourrait, éventuellement, rencontrer l'Etat. Cette constatation nous amène à conclure que la première condition pour se procurer les ressources financières qu'exige la réorganisation des chemins de fer, c'est de séparer la gestion des chemins de fer de celle de l'Etat. C'est l'autonomie des chemins de fer. Nous n'avons pas à examiner ici les avantages et les inconvénients de cette solution, ni les modalités de sa mise en œuvre ; nous lisons seulement qu'au point
pour combler des déficits budgétaires — dépense forcément improductive — qu'à fournir des moyens pour la création d'un outillage économique, dépense productive appelée à assurer par elle-même la rémunération des capitaux engagés. Un emprunt destiné aux chemins de fer appartient à la seconde catégorie, mais aussi longtemps que l'on conservera le système actuel, qui confond les dettes de l'Etat avec celles des chemins de fer, ces derniers porteront tout le poids des difficultés de crédit que pourrait, éventuellement, rencontrer l'Etat. Cette constatation nous amène à conclure que la première condition pour se procurer les ressources financières qu'exige la réorganisation des chemins de fer, c'est de séparer la gestion des chemins de fer de celle de l'Etat. C'est l'autonomie des chemins de fer. Nous n'avons pas à examiner ici les avantages et les inconvénients de cette solution, ni les modalités de sa mise en œuvre ; nous lisons seulement qu'au point de vue financier elle nous parait particulièrement indiquée pour redresser la situation actuelle. Ce n'est plus l'Etat, mais les chemins de fer, en tant qu'entreprise économique productive, qui demanderaient aux capitalistes les fonds nécessaires à leur réorganisation. Les sommes avancées par ceux-ci n'iraient plus se perdre dans la masse du budget général, mais seraient forcément affectées à des emplois productifs. Si l'on songe encore à la méfiance, justifiée le plus souvent, qu'inspirent toutes les entreprises économiques d'État, on saisit fort bien qu'il y a intérêt à séparer la gestion d'une entreprise industrielle de celle de l'État. Mais il y a plus. Avec une administration autonome des chemins de fer, empruntant pour son propre compte, la question de la garantie des arriérés des prêts obtenus se trouve du même coup résolue. Les emprunts étant destinés exclusivement aux chemins de fer, les ressources de ces derniers doivent assurer le service du coupon et de l'amortissement. Les chemins de fer autonomes, administrés à l'instar des institutions économiques privées par un conseil représentant les intérêts de la collectivité, — défendus par l'État — les intérêts du commerce, de l'agriculture, de l'industrie, ceux des travailleurs, des consommateurs, etc., seraient gérés, au point de vue financier,
budget général, mais seraient forcément affectées à des emplois productifs. Si l'on songe encore à la méfiance, justifiée le plus souvent, qu'inspirent toutes les entreprises économiques d'État, on saisit fort bien qu'il y a intérêt à séparer la gestion d'une entreprise industrielle de celle de l'État. Mais il y a plus. Avec une administration autonome des chemins de fer, empruntant pour son propre compte, la question de la garantie des arriérés des prêts obtenus se trouve du même coup résolue. Les emprunts étant destinés exclusivement aux chemins de fer, les ressources de ces derniers doivent assurer le service du coupon et de l'amortissement. Les chemins de fer autonomes, administrés à l'instar des institutions économiques privées par un conseil représentant les intérêts de la collectivité, — défendus par l'État — les intérêts du commerce, de l'agriculture, de l'industrie, ceux des travailleurs, des consommateurs, etc., seraient gérés, au point de vue financier, comme toute entreprise particulière et inscriraient comme elle dans leur bilan les sommes nécessaires au service de leurs obligations. Nous avons dit en passant que la dette de rachat des chemins de fer roumains — en d'autres termes son capital d'installation — était confondue dans le montant de la dette publique. Il en est de même des sommes consacrées depuis la guerre à la remise en état du réseau. Dans ces conditions et avec la dépréciation monétaire actuelle, on peut considérer ce capital comme amorti ; toutes les ressources de l'entreprise seront ainsi exclusivement consacrées à l'amélioration du trafic et au service des nouvelles obligations que les chemins de fer viendraient à émettre pour étendre, compléter et outiller, comme il convient, le réseau actuel. On ne saurait concevoir des conditions financières meilleures pour le fonctionnement d'une entreprise de ce genre. Les différentes questions traitées dans cet aperçu demandent, pour la plupart, un supplément de renseignements et un examen plus approfondi pour étayer les solutions indiquées. Mais telle que nous apparaît aujourd'hui la situation des chemins de fer roumains, l'autonomie, le relèvement des tarifs — s'il est nécessaire — et l'emprunt extérieur nous semblent être les meilleurs moyens pour adapter le
publique. Il en est de même des sommes consacrées depuis la guerre à la remise en état du réseau. Dans ces conditions et avec la dépréciation monétaire actuelle, on peut considérer ce capital comme amorti ; toutes les ressources de l'entreprise seront ainsi exclusivement consacrées à l'amélioration du trafic et au service des nouvelles obligations que les chemins de fer viendraient à émettre pour étendre, compléter et outiller, comme il convient, le réseau actuel. On ne saurait concevoir des conditions financières meilleures pour le fonctionnement d'une entreprise de ce genre. Les différentes questions traitées dans cet aperçu demandent, pour la plupart, un supplément de renseignements et un examen plus approfondi pour étayer les solutions indiquées. Mais telle que nous apparaît aujourd'hui la situation des chemins de fer roumains, l'autonomie, le relèvement des tarifs — s'il est nécessaire — et l'emprunt extérieur nous semblent être les meilleurs moyens pour adapter le réseau ferroviaire, une heure plus tôt, aux besoins nouveaux du pays. CHAPITRE IV LA RÉFORME FISCALE SECTION I Aperçu historique. Les développements précédents sur les budgets de 1922 et 1923 ont fait apparaître l'injustice qui domine la répartition des charges, du fait de l'insuffisance des impôts directs, et la nécessité de procurer au Trésor des ressources plus abondantes. D'autre part, nous avons vu que les provinces rattachées au Royaume vivent toujours sous des régimes légaux différents, héritage des États auxquels ils appartenaient hier encore. Cette diversité de législation créait, du point de vue fiscal, des différences de traitement injustifiées et engendrait des difficultés de recouvrement assez grandes. La réforme agraire et les nouvelles conditions économiques où s'est trouvée la Roumanie au lendemain de la guerre ont modifié la répartition et le caractère des revenus et de la fortune acquise. Le système fiscal en vigueur n'était plus en accord avec la nouvelle situation. Assurer plus de justice dans la répartition des charges fiscales, procurer des ressources plus importantes au Trésor, unifier le régime de l'imposition, l'adapter à la nouvelle situation de la Roumanie agrandie, telles étaient les raisons qui réclamaient impérieusement la réforme du système fiscal. Cette réforme devait embrasser l'ensemble