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Stock Exchange Accounts with an appendix of Forms (7 1/2 X 5). E. Wilson. PEAKE (E. G.). An Academy study of some money market and other statistics (8 1/2 X 5 1/2). P. S. King. SCHUSTER (Sir Félix). The Bank of England and the State. Manchester University Lectures no 2. Longmans. SHULEY (P.). Income Tax Guide (7 1/4 X 4 1/2). Nelson. L'Éditeur-Propriétaire-Gérant : M. GIARD L'immunité fiscale des titres de la Dette publique Beaucoup d'États ont accordé ou accordent aujourd'hui à leurs prêteurs certaines exemptions fiscales. Les porteurs de titres de la Dette publique ne sont pas assujettis au régime fiscal ordinaire. Cette immunité fiscale peut être plus ou moins large. Ordinairement, elle consiste dans l'exemption de l'impôt sur le revenu des capitaux mobiliers, qui atteint les arrérages (dividendes et intérêts) des valeurs mobilières. L'immunité fiscale peut être plus grande ; dans les pays où existe l'impôt sur le revenu global, la loi peut reconnaître aux porteurs de titres de la Dette publique la faculté de ne point comprendre dans leur revenu global, pour l'assiette de l'impôt sur le revenu global, les arrérages de leurs titres sur l'État. Une autre immunité fiscale peut consister dans l'exonération des droits de mutation : mutation à titre onéreux des titres sur l'État (impôt de transmission ou de transfert) ; mutation à titre gratuit (impôt successoral, donation). Voilà quelques exemples. On peut imaginer d'autres exemptions fiscales. D'autre part, la promesse d'immunité fiscale peut être faite en termes plus ou moins précis. Ce peut être une promesse d'immunité fiscale sans indiquer la période de temps pour laquelle elle est accordée. Ce peut être une promesse d'immunité fiscale pour le présent et pour l'avenir. Lorsque, dans un pays, les impôts sont très lourds et surtout lorsque les tarifs en sont très instables et que l'on en redoute l'aggravation, l'immunité fiscale constitue un appât très séduisant pour les capitalistes. Ainsi les gouvernants peuvent obtenir des conditions pécuniaires (taux d'intérêt, prix d'émission) plus avantageuses que si ces exonérations n'étaient point consenties. Que vaut ce procédé ? Quels sont les États qui l'emploient ? Sous quelles influences politiques,
mutation : mutation à titre onéreux des titres sur l'État (impôt de transmission ou de transfert) ; mutation à titre gratuit (impôt successoral, donation). Voilà quelques exemples. On peut imaginer d'autres exemptions fiscales. D'autre part, la promesse d'immunité fiscale peut être faite en termes plus ou moins précis. Ce peut être une promesse d'immunité fiscale sans indiquer la période de temps pour laquelle elle est accordée. Ce peut être une promesse d'immunité fiscale pour le présent et pour l'avenir. Lorsque, dans un pays, les impôts sont très lourds et surtout lorsque les tarifs en sont très instables et que l'on en redoute l'aggravation, l'immunité fiscale constitue un appât très séduisant pour les capitalistes. Ainsi les gouvernants peuvent obtenir des conditions pécuniaires (taux d'intérêt, prix d'émission) plus avantageuses que si ces exonérations n'étaient point consenties. Que vaut ce procédé ? Quels sont les États qui l'emploient ? Sous quelles influences politiques, économiques, sociales et financières, l'immunité fiscale a-t-elle été adoptée ? Discussion théorique. L'immunité fiscale des titres de la Dette publique soulève une foule de problèmes très différents : politiques et juridiques, financiers, sociaux. § 1 — Le problème politique et juridique. Le problème politique et juridique, fondamental et préalable, est celui de la valeur politique et juridique et de la signification politique et juridique d'une promesse d'exonération fiscale faite par les gouvernants aux prêteurs. I. — Dans un État, une autorité publique quelconque — fut-ce le Parlement — a-t-elle compétence pour faire cette promesse ? Un fait incontestable est qu'un Parlement a compétence pour (1) Voyez surtout EDGARD MILHAUD, L'imposition de la rente. Paris, 1908 ; — RENÉ RENOULT, Rapport sur l'établissement d'un impôt général sur le revenu, 1907, tome 1 ; -• Procès-verbaux de la Commission extraparlementaire de l'Impôt sur les revenus (Paris, 1908, t. II) et rapport de M. COSTE. — GASTON JÈZE, L'imposition de la rente dans R. S. L. F., 1914, p. 118 et s. — JOSEPH CAILLAUX, Discours au Sénat, 12 mars 1914 (l'Écho, Sénat. Débats, p. 358 et s.). — Rapport du Sénateur AIMOND, 10 mars 1914 (l'Écho, Sénat. Doc. pari., D 98, p.
celui de la valeur politique et juridique et de la signification politique et juridique d'une promesse d'exonération fiscale faite par les gouvernants aux prêteurs. I. — Dans un État, une autorité publique quelconque — fut-ce le Parlement — a-t-elle compétence pour faire cette promesse ? Un fait incontestable est qu'un Parlement a compétence pour (1) Voyez surtout EDGARD MILHAUD, L'imposition de la rente. Paris, 1908 ; — RENÉ RENOULT, Rapport sur l'établissement d'un impôt général sur le revenu, 1907, tome 1 ; -• Procès-verbaux de la Commission extraparlementaire de l'Impôt sur les revenus (Paris, 1908, t. II) et rapport de M. COSTE. — GASTON JÈZE, L'imposition de la rente dans R. S. L. F., 1914, p. 118 et s. — JOSEPH CAILLAUX, Discours au Sénat, 12 mars 1914 (l'Écho, Sénat. Débats, p. 358 et s.). — Rapport du Sénateur AIMOND, 10 mars 1914 (l'Écho, Sénat. Doc. pari., D 98, p. 112 et s.). décider que tel impôt ne frappera pas telle catégorie de biens, telle catégorie de revenus. Ces exemptions fiscales sont très fréquentes. Tantôt elles sont accordées unilatéralement, sans fixation de durée, pour des motifs d'intérêt public : Ex. : exemption fiscale d'impôt sur le revenu, accordée aux ambassadeurs et agents diplomatiques ; exemption fiscale d'impôt sur le revenu accordée aux fonctionnaires publics, etc. Tantôt l'exonération fiscale est accordée pour un délai déterminé, en vue d'atteindre un certain but social ou économique, Ex. : pour encourager la construction de maisons, dans une période de crise de logements, le législateur décide que l'impôt sur le revenu des maisons ne frappera pas, pendant un certain nombre d'années (2 ans, 10 ans), les maisons nouvellement construites. La question de la validité d'une exemption unilatérale sans fixation de durée, ou d'une exemption temporaire d'impôt est, en général, résolue par l'affirmative. Tout Parlement a le pouvoir d'organiser le régime fiscal suivant ses idées et les besoins économiques, politiques et sociaux du moment. Mais cela ne règle pas le grand problème de l'immunité fiscale perpétuelle, indéfinie, qui se pose véritablement à propos des emprunts publics. Lorsque les capitalistes prêtent leur argent et qu'il est question
et agents diplomatiques ; exemption fiscale d'impôt sur le revenu accordée aux fonctionnaires publics, etc. Tantôt l'exonération fiscale est accordée pour un délai déterminé, en vue d'atteindre un certain but social ou économique, Ex. : pour encourager la construction de maisons, dans une période de crise de logements, le législateur décide que l'impôt sur le revenu des maisons ne frappera pas, pendant un certain nombre d'années (2 ans, 10 ans), les maisons nouvellement construites. La question de la validité d'une exemption unilatérale sans fixation de durée, ou d'une exemption temporaire d'impôt est, en général, résolue par l'affirmative. Tout Parlement a le pouvoir d'organiser le régime fiscal suivant ses idées et les besoins économiques, politiques et sociaux du moment. Mais cela ne règle pas le grand problème de l'immunité fiscale perpétuelle, indéfinie, qui se pose véritablement à propos des emprunts publics. Lorsque les capitalistes prêtent leur argent et qu'il est question d'immunité fiscale, ce qu'ils désirent, c'est une immunité fiscale jusqu'à l'amortissement de l'emprunt. Une promesse de ce genre lie-t-elle juridiquement et politiquement les gouvernants futurs ? Ceux-ci peuvent-ils la révoquer ? Très ordinairement, ce problème politique et juridique est laissé de côté. Il est pourtant le problème capital. C'est ainsi que le prof. Edgard Milhaud, qui a écrit un livre de 200 pages sur l'imposition de la rente, ne dit pas un mot du problème politique et juridique. Le même silence est observé par Paul Leroy-Beaulieu (Sc. des finances, 6e édition, 1899, n° p. 561 et s.). II. À mon avis, dans aucun État du monde, ni politiquement, ni juridiquement, une autorité publique, quelle qu'elle soit, ne peut faire une promesse d'immunité fiscale, de valeur perpétuelle, indéfinie, à une catégorie de personnes, pour une catégorie de leurs biens ou de leurs revenus. Il n'est pas au pouvoir d'une génération de lier à tout jamais les générations futures à un système fiscal déterminé, non plus qu'à une organisation politique, administrative, religieuse, militaire quelconque. C'est là un principe de bon sens et de morale politique. S'il était juridiquement et politiquement possible de prendre des obligations de ce genre, il s'ensuivrait que, à
que le prof. Edgard Milhaud, qui a écrit un livre de 200 pages sur l'imposition de la rente, ne dit pas un mot du problème politique et juridique. Le même silence est observé par Paul Leroy-Beaulieu (Sc. des finances, 6e édition, 1899, n° p. 561 et s.). II. À mon avis, dans aucun État du monde, ni politiquement, ni juridiquement, une autorité publique, quelle qu'elle soit, ne peut faire une promesse d'immunité fiscale, de valeur perpétuelle, indéfinie, à une catégorie de personnes, pour une catégorie de leurs biens ou de leurs revenus. Il n'est pas au pouvoir d'une génération de lier à tout jamais les générations futures à un système fiscal déterminé, non plus qu'à une organisation politique, administrative, religieuse, militaire quelconque. C'est là un principe de bon sens et de morale politique. S'il était juridiquement et politiquement possible de prendre des obligations de ce genre, il s'ensuivrait que, à un moment donné, la classe sociale au pouvoir pourrait, par une loi solennelle, s'attribuer, à tout jamais, toutes sortes de privilèges : politiques, économiques, sociaux, financiers, etc. L'absurdité d'une pareille prétention est évidente. Chaque génération a ses besoins économiques, son idéal politique, sa conception de la justice sociale, ses croyances. Comment une génération pourrait-elle imposer aux générations suivantes son idéal politique, social, religieux, une organisation qui cesserait d'être adéquate à leurs besoins économiques ? Quel orgueil immense, pour une génération, que de croire qu'elle a atteint la perfection, qu'aucun changement ne doit être apporté à la solution qu'elle a imaginée ? Cela rappelle les conceptions périmées du Droit naturel, du droit parfait, unique, vers lequel évolueraient les législations positives. Pour ma part, je repousse comme manifestations d'une outrecuidance insupportable les affirmations solennelles trop souvent produites que tel est le Droit naturel. Sur quel mont Sinaï et par qui le Droit naturel est-il révélé ? N'est-ce pas l'effet d'un orgueil inconscient mais puéril, pour un individu, que d'affirmer qu'il connaît le Droit naturel ? Qui le lui a appris ? Qui le lui a révélé ? N'est-ce pas plutôt un moyen commode d'écarter péremptoirement toute discussion, que d'opposer la fin de
Comment une génération pourrait-elle imposer aux générations suivantes son idéal politique, social, religieux, une organisation qui cesserait d'être adéquate à leurs besoins économiques ? Quel orgueil immense, pour une génération, que de croire qu'elle a atteint la perfection, qu'aucun changement ne doit être apporté à la solution qu'elle a imaginée ? Cela rappelle les conceptions périmées du Droit naturel, du droit parfait, unique, vers lequel évolueraient les législations positives. Pour ma part, je repousse comme manifestations d'une outrecuidance insupportable les affirmations solennelles trop souvent produites que tel est le Droit naturel. Sur quel mont Sinaï et par qui le Droit naturel est-il révélé ? N'est-ce pas l'effet d'un orgueil inconscient mais puéril, pour un individu, que d'affirmer qu'il connaît le Droit naturel ? Qui le lui a appris ? Qui le lui a révélé ? N'est-ce pas plutôt un moyen commode d'écarter péremptoirement toute discussion, que d'opposer la fin de non recevoir de non-conformité au Droit naturel ? Il suffit de rapprocher et de comparer les conceptions du Droit naturel que se sont faites ou que se font les individus et les peuples pour être convaincu de l'énormité de cette thèse. Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà, voilà, en matière de morale politique et sociale, la réalité. L'organisation idéale, au point de vue politique, économique ou financier, varie de peuple à peuple : c'est celle qui donne le mieux satisfaction à tous ses besoins économiques, à tous ses idéaux. Or ces besoins et ces idéaux sont changeants. Voilà pourquoi les institutions doivent être constamment modifiées. Elles évoluent non pas vers un type unique, le Droit naturel, mais vers une adaptation plus parfaite aux besoins et aux idéaux de la génération présente, à un moment donné, dans un pays donné. Il n'y a pas de principe fondamental aussi solidement établi par l'histoire et la raison que celui proclamé en France par les constitutions de 1791 et de 1793 sous ces formules : « La nation a le droit imprescriptible de changer sa constitution ». « Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ». L'histoire le montre
matière de morale politique et sociale, la réalité. L'organisation idéale, au point de vue politique, économique ou financier, varie de peuple à peuple : c'est celle qui donne le mieux satisfaction à tous ses besoins économiques, à tous ses idéaux. Or ces besoins et ces idéaux sont changeants. Voilà pourquoi les institutions doivent être constamment modifiées. Elles évoluent non pas vers un type unique, le Droit naturel, mais vers une adaptation plus parfaite aux besoins et aux idéaux de la génération présente, à un moment donné, dans un pays donné. Il n'y a pas de principe fondamental aussi solidement établi par l'histoire et la raison que celui proclamé en France par les constitutions de 1791 et de 1793 sous ces formules : « La nation a le droit imprescriptible de changer sa constitution ». « Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ». L'histoire le montre : il est souvent arrivé que des gouvernants aient prétendu enchaîner la liberté des gouvernants futurs, soit quant à la forme du gouvernement, soit quant à l'organisation religieuse. On n'a jamais hésité, il ne faut pas hésiter à tenir pour révocables ces déclarations, quelque forme qu'elles aient revêtue. Que la déclaration soit faite dans une loi — loi constitutionnelle ou loi ordinaire, — ou dans un contrat, peu importe. Tel est le principe à appliquer à la promesse d'immunité fiscale des titres de la Dette publique. L'immunité fiscale est révocable politiquement et juridiquement ; le régime juridique d'exonération fiscale peut être supprimé ou modifié, nonobstant toute promesse contractuelle. Dans son Traité de droit constitutionnel (1re édition 1911, II, p. 383), le professeur Duguit soutient la thèse contraire : « Il est bien difficile, dit-il, de ne pas voir dans les emprunts d'État un véritable contrat, et de ne pas voir dans la disposition rappelée (exemption fiscale) une clause contractuelle par laquelle l'État s'engage envers les prêteurs à maintenir les privilèges et immunités dont jouissent les titres de rente. Or l'État est lié par ses contrats ; par une loi même il ne peut se soustraire aux obligations contractuelles qu'il a
déclaration soit faite dans une loi — loi constitutionnelle ou loi ordinaire, — ou dans un contrat, peu importe. Tel est le principe à appliquer à la promesse d'immunité fiscale des titres de la Dette publique. L'immunité fiscale est révocable politiquement et juridiquement ; le régime juridique d'exonération fiscale peut être supprimé ou modifié, nonobstant toute promesse contractuelle. Dans son Traité de droit constitutionnel (1re édition 1911, II, p. 383), le professeur Duguit soutient la thèse contraire : « Il est bien difficile, dit-il, de ne pas voir dans les emprunts d'État un véritable contrat, et de ne pas voir dans la disposition rappelée (exemption fiscale) une clause contractuelle par laquelle l'État s'engage envers les prêteurs à maintenir les privilèges et immunités dont jouissent les titres de rente. Or l'État est lié par ses contrats ; par une loi même il ne peut se soustraire aux obligations contractuelles qu'il a assumées. M. Jèze dit que la clause est « nulle et d'une nullité d'ordre public ». Nous voudrions bien savoir sur quelle raison il s'appuie pour formuler cette affirmation peremptoire. Elle n'aboutit à rien de moins qu'à nier la force obligatoire des contrats d'État et, par conséquent, une bonne partie du droit public... Il faudrait démontrer que les emprunts d'État ne sont pas des contrats ; cette démonstration est bien difficile pour ne pas dire impossible ». L'objection du prof. Duguit repose sur une pétition de principe et sur une analyse inexacte de la promesse d'immunité fiscale. La question à résoudre est celle de savoir non pas si l'emprunt est un contrat de l'État : la solution affirmative ne me paraît pas douteuse ; elle n'est pas non plus de savoir si l'État est lié juridiquement par ses contrats ; la solution affirmative est, pour moi, certaine. La véritable question est de savoir si, en inscrivant une clause quelconque dans un contrat de l'État, cette insertion a pour effet de rendre cette clause obligatoire, même si elle ne l'est pas. Dans les rapports de particulier à particulier, on admet que la vente est un contrat, et que la convention fait
du droit public... Il faudrait démontrer que les emprunts d'État ne sont pas des contrats ; cette démonstration est bien difficile pour ne pas dire impossible ». L'objection du prof. Duguit repose sur une pétition de principe et sur une analyse inexacte de la promesse d'immunité fiscale. La question à résoudre est celle de savoir non pas si l'emprunt est un contrat de l'État : la solution affirmative ne me paraît pas douteuse ; elle n'est pas non plus de savoir si l'État est lié juridiquement par ses contrats ; la solution affirmative est, pour moi, certaine. La véritable question est de savoir si, en inscrivant une clause quelconque dans un contrat de l'État, cette insertion a pour effet de rendre cette clause obligatoire, même si elle ne l'est pas. Dans les rapports de particulier à particulier, on admet que la vente est un contrat, et que la convention fait la loi des parties. Est-ce à dire qu'il suffise d'inscrire une clause dans un contrat pour que cette clause soit obligatoire ? Ne faut-il pas, tout d'abord, rechercher si la clause n'est pas contraire à l'ordre public ? Si une clause est contraire à l'ordre public, le fait qu'elle est inscrite dans un contrat obligatoire ne rend pas la clause obligatoire. Tel est justement le cas pour la promesse d'immunité fiscale perpétuelle. L'immunité accordée produit son effet tant qu'elle n'est pas retirée. Mais il est contraire à l'ordre public que des gouvernants promettent que les gouvernants futurs ne retireront jamais cette immunité, quelles que soient les circonstances politiques, économiques, sociales ou financières qui pourront se produire dans l'avenir. Chaque génération organise son système fiscal (ou politique) suivant ses convenances, ses besoins et ses idéaux ; elle ne peut pas être liée par les arrangements des générations précédentes. Les gouvernants d'une génération donnée ne peuvent pas cristalliser un régime fiscal, politique, religieux, économique, sans vouloir tenir compte des conditions politiques, économiques, sociales de l'avenir, sans vouloir considérer que les idéaux de justice des générations futures peuvent être tout à fait différents. Le prof. Duguit demande sur quelle raison je m'appuie pour
inscrite dans un contrat obligatoire ne rend pas la clause obligatoire. Tel est justement le cas pour la promesse d'immunité fiscale perpétuelle. L'immunité accordée produit son effet tant qu'elle n'est pas retirée. Mais il est contraire à l'ordre public que des gouvernants promettent que les gouvernants futurs ne retireront jamais cette immunité, quelles que soient les circonstances politiques, économiques, sociales ou financières qui pourront se produire dans l'avenir. Chaque génération organise son système fiscal (ou politique) suivant ses convenances, ses besoins et ses idéaux ; elle ne peut pas être liée par les arrangements des générations précédentes. Les gouvernants d'une génération donnée ne peuvent pas cristalliser un régime fiscal, politique, religieux, économique, sans vouloir tenir compte des conditions politiques, économiques, sociales de l'avenir, sans vouloir considérer que les idéaux de justice des générations futures peuvent être tout à fait différents. Le prof. Duguit demande sur quelle raison je m'appuie pour formuler « l'affirmation péremptoire » que la clause d'immunité fiscale — en tant qu'elle promet que cette immunité ne sera jamais touchée — est nulle et d'une nullité d'ordre public. La raison que j'invoque est l'ensemble des arguments développés plus haut, et que le prof. Duguit a exposés lui-même — en des termes différents sans doute, mais non moins catégoriques — dans tous ses ouvrages et, en particulier, dans son Traité de droit constitutionnel (2e édition, 1921, 1, p. 246) : « On admet unanimement qu'une loi nouvelle peut toujours modifier en plus ou en moins l'étendue d'une situation objective née à la suite d'un acte juridique fait avant sa promulgation ». Pour écarter l'application de ces arguments à notre question, il faudrait que le prof. Duguit nie la nature juridique objective de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique. Il convient d'insister sur cette nature juridique ; le prof. Duguit me paraît commettre ici une erreur. IV. — Quelle est la nature juridique de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique ? La promesse d'immunité est, en réalité, une loi et non pas une clause contractuelle. Il en est ainsi, même lorsque la clause est inscrite dans
en des termes différents sans doute, mais non moins catégoriques — dans tous ses ouvrages et, en particulier, dans son Traité de droit constitutionnel (2e édition, 1921, 1, p. 246) : « On admet unanimement qu'une loi nouvelle peut toujours modifier en plus ou en moins l'étendue d'une situation objective née à la suite d'un acte juridique fait avant sa promulgation ». Pour écarter l'application de ces arguments à notre question, il faudrait que le prof. Duguit nie la nature juridique objective de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique. Il convient d'insister sur cette nature juridique ; le prof. Duguit me paraît commettre ici une erreur. IV. — Quelle est la nature juridique de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique ? La promesse d'immunité est, en réalité, une loi et non pas une clause contractuelle. Il en est ainsi, même lorsque la clause est inscrite dans un contrat. A vrai dire, d'ailleurs, la clause insérée dans le contrat ne fait ordinairement que reproduire ou viser une disposition législative accordant l'immunité fiscale. L'immunité fiscale des titres de la Dette publique est une règle générale, impersonnelle, règle organique du régime fiscal. Quelle que soit la forme sous laquelle est consacrée l'immunité fiscale, quel que soit le document dans lequel elle est inscrite, elle se ramène en effet à ceci : le régime fiscal des valeurs mobilières comprend deux sortes de règles : 1° Des règles pour l'hypothèse générale : les valeurs mobilières, en général, sont soumises à tel régime fiscal. 2° Des règles pour une hypothèse exceptionnelle : certaines catégories de valeurs mobilières — les titres de Dette sur l'Etat — sont soumises à un régime fiscal spécial : immunité plus ou moins étendue. A cet égard, quant à la nature juridique de la clause d'immunité, la situation est exactement la même que celle de l'immunité fiscale accordée par certaines législations aux fonds publics étrangers. Il y a deux règles : 1° les règles pour l'hypothèse générale : les valeurs mobilières sont soumises à l'impôt sur le revenu des capitaux mobiliers ; 2° une règle pour une hypothèse