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Congrès, dans des conditions économiques et financières changées, le jour où, par suite de l'augmentation de la Dette publique et d'une répartition différente de ces titres, les fonds publics fédéraux formeraient une partie notable de la fortune des citoyens américains, aurait à examiner à nouveau le problème. Ces circonstances nouvelles n'ont pas tardé à se produire. Ce fut la grande guerre. Constatons que lorsque, en 1916, fut établi, pour la première fois, un impôt fédéral progressif sur les successions (estate tax), les titres de la Dette publique fédérale furent assujettis à cet impôt. L'immunité fiscale pendant la guerre mondiale. Dès l'entrée en guerre des États-Unis, au début du mois d'avril 1917, le Gouvernement comprit qu'il serait obligé d'émettre Très de grands emprunts de guerre. Fallait-il accorder l'immunité fiscale? Lors du vote de la loi autorisant le premier emprunt (First Liberty Bond Act, 24 avril 1917), on discuta la question. Les uns combattaient cette exonération, en invoquant le principe de l'égalité devant les charges publiques : la population serait classée, par suite de l'immunité, en deux catégories : les porteurs de titres exempts d'impôt, les autres contribuables. L'injustice de l'exonération serait aggravée, disaient-ils, par le fait qu'il s'agit d'exempter un revenu non gagné, alors que partout, en Europe, ces revenus non gagnés sont plus lourdement imposés que les revenus gagnés. On ajoutait qu'étant donné le caractère progressif de l'additional income tax et l'augmentation certaine du tarif d'impôt sur le revenu pendant la guerre, l'immunité fiscale aurait pour effet de paralyser dans une large mesure l'effet du tarif progressif. On invoquait l'exemple de l'Angleterre ; celle-ci venait d'émettre son grand emprunt de guerre de 1917 en deux séries de titres : 5 0/0 soumis à l'impôt, 4 0/0 (t 1/2 compounded). La majorité des souscripteurs s'était prononcée pour le 5 0/0 soumis à l'income tax (supra, p. 564 et s.). La seule solution correcte, disait-on, est que le capitaliste qui souscrit aux emprunts de guerre courre ses chances avec le reste de la communauté. Enfin, on développa cette idée que l'immunité fiscale peut être nécessaire à un pays sans crédit public solide
non gagné, alors que partout, en Europe, ces revenus non gagnés sont plus lourdement imposés que les revenus gagnés. On ajoutait qu'étant donné le caractère progressif de l'additional income tax et l'augmentation certaine du tarif d'impôt sur le revenu pendant la guerre, l'immunité fiscale aurait pour effet de paralyser dans une large mesure l'effet du tarif progressif. On invoquait l'exemple de l'Angleterre ; celle-ci venait d'émettre son grand emprunt de guerre de 1917 en deux séries de titres : 5 0/0 soumis à l'impôt, 4 0/0 (t 1/2 compounded). La majorité des souscripteurs s'était prononcée pour le 5 0/0 soumis à l'income tax (supra, p. 564 et s.). La seule solution correcte, disait-on, est que le capitaliste qui souscrit aux emprunts de guerre courre ses chances avec le reste de la communauté. Enfin, on développa cette idée que l'immunité fiscale peut être nécessaire à un pays sans crédit public solide ; c'est la condition du succès de l'emprunt ; mais tel n'était pas le cas des Etats-Unis. Mieux valait élever le taux de l'intérêt et soumettre les titres au régime fiscal ordinaire. En sens inverse, on fit valoir le sophisme que, pour l'Etat, peu importe qu'il y ait ou non exemption fiscale ; c'est la grande chose : ce qu'il perd par l'exemption fiscale, il le gagne sur les prix d'émission de l'emprunt. Ce fut la thèse de l'immunité fiscale qui l'emporta. La grande préoccupation du Congrès fut de frapper l'imagination du monde par un très gros succès d'émission avec un taux d'intérêt peu élevé. Ce sentiment prévalut sur toute considération de correction financière. Le précédent une fois posé, il était difficile de l'abandonner en pleine guerre ; il fallut maintenir l'immunité pendant toute la durée des hostilités. 1° Les titres du Premier Liberty Loan, émis en mai-juin 1917, au pair, à 3 1/2 0/0, 1932-1947 — emprunt qui fit entrer dans les caisses du Trésor une somme de 2 milliards de dollars — furent déclarés exempts de tous impôts présents ou futurs établis par le Gouvernement fédéral, par les Etats ou par les autorités locales, à l'exception toutefois des
exemption fiscale ; c'est la grande chose : ce qu'il perd par l'exemption fiscale, il le gagne sur les prix d'émission de l'emprunt. Ce fut la thèse de l'immunité fiscale qui l'emporta. La grande préoccupation du Congrès fut de frapper l'imagination du monde par un très gros succès d'émission avec un taux d'intérêt peu élevé. Ce sentiment prévalut sur toute considération de correction financière. Le précédent une fois posé, il était difficile de l'abandonner en pleine guerre ; il fallut maintenir l'immunité pendant toute la durée des hostilités. 1° Les titres du Premier Liberty Loan, émis en mai-juin 1917, au pair, à 3 1/2 0/0, 1932-1947 — emprunt qui fit entrer dans les caisses du Trésor une somme de 2 milliards de dollars — furent déclarés exempts de tous impôts présents ou futurs établis par le Gouvernement fédéral, par les Etats ou par les autorités locales, à l'exception toutefois des droits de succession (estate or inheritance tax). En ce qui concerne l'income tax, non seulement il y eut immunité du normal income tax, mais encore les gros capitalistes soumis à l'additional tax (impôt complémentaire sur le revenu global, progressif) furent autorisés à déduire de leur revenu, pour la détermination du revenu imposable, les revenus tirés des titres du Liberty Loan. 2° Six mois plus tard, le Second Liberty Bond Act (24 septembre 1917), en autorisant l'émission d'un emprunt 4 0/0 au pair, 1927-1942 — qui amena au Trésor une somme de 3.804 millions de dollars — accorda l'immunité fiscale, mais moins large, que celle du premier emprunt. Le principal et les intérêts furent déclarés exempts de tous impôts présents ou futurs établis par le Gouvernement fédéral et par les autorités locales, à l'exception : a) des impôts de succession ; b) des impôts additionnels progressifs sur le revenu, appelés surtaxes; c) des impôts sur les excédents de bénéfices (excess profits tax) ; d) des impôts sur les bénéfices de guerre. Toutefois, en ce qui concerne les surtaxes sur le revenu, l'exonération fut accordée jusqu'à concurrence d'un montant de 5.000 dollars (en principal) d'obligations détenues par le même porteur. 3° Le
revenu imposable, les revenus tirés des titres du Liberty Loan. 2° Six mois plus tard, le Second Liberty Bond Act (24 septembre 1917), en autorisant l'émission d'un emprunt 4 0/0 au pair, 1927-1942 — qui amena au Trésor une somme de 3.804 millions de dollars — accorda l'immunité fiscale, mais moins large, que celle du premier emprunt. Le principal et les intérêts furent déclarés exempts de tous impôts présents ou futurs établis par le Gouvernement fédéral et par les autorités locales, à l'exception : a) des impôts de succession ; b) des impôts additionnels progressifs sur le revenu, appelés surtaxes; c) des impôts sur les excédents de bénéfices (excess profits tax) ; d) des impôts sur les bénéfices de guerre. Toutefois, en ce qui concerne les surtaxes sur le revenu, l'exonération fut accordée jusqu'à concurrence d'un montant de 5.000 dollars (en principal) d'obligations détenues par le même porteur. 3° Le Third Liberty Loan Act du 4 avril 1918, en autorisant l'émission d'un emprunt en obligations décennales 4 1/4 0/0, au pair, — emprunt qui produisit plus de 4 milliards de dollars, — déclara ces titres exempts de tous impôts présents et futurs, à l'exception : a) des impôts de succession ; b) des surtaxes sur le revenu ; c) de l'impôt sur les excédents de bénéfice ; d) de l'impôt sur les bénéfices de guerre. 4° Le quatrième emprunt de la Liberté, autorisé par la loi du 9 juillet 1918, émis en septembre 1918 en obligations 4 1/4 0/0, au pair, 1933-1938, — et qui rapporta au Trésor près de 7 milliards de dollars, — comportait l'immunité fiscale, mais limitée aux impôts suivants : a) exemption de l'income tax (normal et additional), b) exemption, pendant la guerre et pendant une période de deux ans à partir de la fin de la guerre, des surtaxes sur le revenu pour les intérêts produits par ces obligations jusqu'à concurrence d'un montant total de 30.000 dollars (en capital) appartenant à une même personne, corporation, association ou participation. Pour les autres impôts (impôts sur les successions en particulier), les titres du quatrième Liberty Loan ne
; b) des surtaxes sur le revenu ; c) de l'impôt sur les excédents de bénéfice ; d) de l'impôt sur les bénéfices de guerre. 4° Le quatrième emprunt de la Liberté, autorisé par la loi du 9 juillet 1918, émis en septembre 1918 en obligations 4 1/4 0/0, au pair, 1933-1938, — et qui rapporta au Trésor près de 7 milliards de dollars, — comportait l'immunité fiscale, mais limitée aux impôts suivants : a) exemption de l'income tax (normal et additional), b) exemption, pendant la guerre et pendant une période de deux ans à partir de la fin de la guerre, des surtaxes sur le revenu pour les intérêts produits par ces obligations jusqu'à concurrence d'un montant total de 30.000 dollars (en capital) appartenant à une même personne, corporation, association ou participation. Pour les autres impôts (impôts sur les successions en particulier), les titres du quatrième Liberty Loan ne bénéficiaient pas de l'immunité. 5° Après la victoire, la loi du 3 mars 1919 autorisa l'émission d'un Emprunt de la Victoire de la Liberté (Victory Liberty Loan A et). Ce furent les Victory Notes, émis au pair en deux séries : a) Gold Notes, 4 3/4 0/0, 1922-1923, exempts de tous impôts présents ou futurs, fédéraux ou locaux, à l'exception des impôts de succession, des surtaxes sur le revenu, de l'impôt sur les excédents de bénéfices et de l'impôt sur les bénéfices de guerre; b) Gold Notes, 3 3/4 0/0 1922-1923, exempts de tous impôts fédéraux ou locaux, à la seule exception des impôts de succession. Cet emprunt rapporta au Trésor 4.500 millions de dollars. Un régime d'immunité fiscale fut aussi organisé pour les titres de la Dette flottante de guerre, à savoir les certificats de dette (Certificates of indebtedness) et les certificats d'épargne de guerre (War savings certificates). 1° Certificats de Dette. — Pendant la durée de la guerre, d'un grand emprunt à l'autre, le Trésor émit des bons à courte échéance à des taux variant de 3 0/0 à 4 1/2 0/0. Puis, au moment du grand emprunt, ces bons étaient admis en paiement des souscriptions et consolidés.
tous impôts présents ou futurs, fédéraux ou locaux, à l'exception des impôts de succession, des surtaxes sur le revenu, de l'impôt sur les excédents de bénéfices et de l'impôt sur les bénéfices de guerre; b) Gold Notes, 3 3/4 0/0 1922-1923, exempts de tous impôts fédéraux ou locaux, à la seule exception des impôts de succession. Cet emprunt rapporta au Trésor 4.500 millions de dollars. Un régime d'immunité fiscale fut aussi organisé pour les titres de la Dette flottante de guerre, à savoir les certificats de dette (Certificates of indebtedness) et les certificats d'épargne de guerre (War savings certificates). 1° Certificats de Dette. — Pendant la durée de la guerre, d'un grand emprunt à l'autre, le Trésor émit des bons à courte échéance à des taux variant de 3 0/0 à 4 1/2 0/0. Puis, au moment du grand emprunt, ces bons étaient admis en paiement des souscriptions et consolidés. Les certificats de Dette émis dans ces conditions furent déclarés exempts d'impôt sur le revenu et de tous autres impôts, à l'exception de l'impôt sur les successions, des surtaxes sur le revenu, des impôts sur les excédents de bénéfices et sur les bénéfices de guerre. 2° War Savings Certificates. — Ils furent lancés en décembre 1917, en vertu du Second Liberty Loan Act du 24 septembre 1917 ; on voulait encourager l'épargne chez les classes ouvrières, comme on l'avait fait en Angleterre. Les titres étaient de 5 dollars, portant intérêt à 4 0/0, remboursables au bout de cinq ans; l'intérêt était déduit du prix de vente, au moment de l'acquisition. Les War Savings Certificates furent déclarés exempts de tous impôts présents et futurs entre les mains de leurs détenteurs, pourvu qu'une seule et même personne n'en possédât pas plus de 100 dollars (en capital), — à l'exception : a) des impôts de succession, b) des surtaxes sur le revenu, c) des impôts sur les excédents de bénéfices ou sur les bénéfices de guerre. Dans la suite, on élargit l'immunité fiscale dont jouissaient les War Savings Certificates ; l'exonération fut accordée au cas où une même personne ne posséderait pas plus
Ils furent lancés en décembre 1917, en vertu du Second Liberty Loan Act du 24 septembre 1917 ; on voulait encourager l'épargne chez les classes ouvrières, comme on l'avait fait en Angleterre. Les titres étaient de 5 dollars, portant intérêt à 4 0/0, remboursables au bout de cinq ans; l'intérêt était déduit du prix de vente, au moment de l'acquisition. Les War Savings Certificates furent déclarés exempts de tous impôts présents et futurs entre les mains de leurs détenteurs, pourvu qu'une seule et même personne n'en possédât pas plus de 100 dollars (en capital), — à l'exception : a) des impôts de succession, b) des surtaxes sur le revenu, c) des impôts sur les excédents de bénéfices ou sur les bénéfices de guerre. Dans la suite, on élargit l'immunité fiscale dont jouissaient les War Savings Certificates ; l'exonération fut accordée au cas où une même personne ne posséderait pas plus de 1.000 dollars en capital (valeur à l'échéance) de W. S. C. Après la guerre, les gouvernants, poursuivant leur politique d'encouragement à l'épargne, lancèrent, pour remplacer les War S. C., de nouveaux titres appelés Treasury Savings Certificates (juillet 1919). L'immunité fiscale fut accordée à ces titres aux mêmes conditions que les W. S. C. III Pour compléter le tableau de l'immunité fiscale accordée aux titres de la Dette publique pendant la grande guerre, il faut rappeler les mesures prises, au cours des hostilités, pour enrayé la dépréciation des fonds publics et encourager la souscription aux emprunts. C'est un fait d'expérience que l'émission continuelle d'emprunts à des taux d'intérêt croissants ou à des conditions plus avantageuses entraîne la dépréciation des titres déjà émis et lasse les capitalistes. Le gouvernement américain prit, à ce point de vue, deux séries de mesures : 1. Il accorda aux porteurs des anciens titres le droit de les échanger en titres des nouveaux emprunts plus favorables. Cette clause d'échange fut inscrite en termes très larges, dès le premier et le 2e Liberty Loans : au cas où il serait émis, avant la fin de guerre, de nouvelles séries d'obligations à un taux d'intérêt supérieur, les titres
les W. S. C. III Pour compléter le tableau de l'immunité fiscale accordée aux titres de la Dette publique pendant la grande guerre, il faut rappeler les mesures prises, au cours des hostilités, pour enrayé la dépréciation des fonds publics et encourager la souscription aux emprunts. C'est un fait d'expérience que l'émission continuelle d'emprunts à des taux d'intérêt croissants ou à des conditions plus avantageuses entraîne la dépréciation des titres déjà émis et lasse les capitalistes. Le gouvernement américain prit, à ce point de vue, deux séries de mesures : 1. Il accorda aux porteurs des anciens titres le droit de les échanger en titres des nouveaux emprunts plus favorables. Cette clause d'échange fut inscrite en termes très larges, dès le premier et le 2e Liberty Loans : au cas où il serait émis, avant la fin de guerre, de nouvelles séries d'obligations à un taux d'intérêt supérieur, les titres de ce premier Liberty Loan pourraient être échangés, dans un délai à fixer, en titres nouveaux portant cet intérêt plus élevé. Du même coup, le porteur était soumis au régime fiscal — différent — applicable aux nouveaux titres. 2. La deuxième mesure en vue de soutenir les fonds publics contre la dépréciation et aussi d'inciter les capitalistes porteurs d'anciens titres à souscrire aux nouveaux emprunts fut un renforcement de l'immunité fiscale, après coup, extracontratuel nettement. 1° C'est ainsi que la loi du 9 juillet 1918, autorisant le Quatrième Emprunt de la Liberté, accorda l'immunité fiscale, pendant la guerre et pendant une période de 2 ans à partir de la fin de la guerre, des surtaxes sur le revenu : a) pour les intérêts payés, à partir du 1er janvier 1918, au propriétaire des titres ou des obligations du premier Emprunt de la Liberté converti, du second Emprunt de la Liberté converti ou non converti, et du troisième Emprunt de la Liberté, jusqu'à concurrence d'un montant total de 45.000 dollars en capital. Toutefois, cette exemption ne pouvait porter sur une somme supérieure à 1 fois 1/2 le montant des titres du quatrième emprunt de la Liberté acquis par le contribuable par
la dépréciation et aussi d'inciter les capitalistes porteurs d'anciens titres à souscrire aux nouveaux emprunts fut un renforcement de l'immunité fiscale, après coup, extracontratuel nettement. 1° C'est ainsi que la loi du 9 juillet 1918, autorisant le Quatrième Emprunt de la Liberté, accorda l'immunité fiscale, pendant la guerre et pendant une période de 2 ans à partir de la fin de la guerre, des surtaxes sur le revenu : a) pour les intérêts payés, à partir du 1er janvier 1918, au propriétaire des titres ou des obligations du premier Emprunt de la Liberté converti, du second Emprunt de la Liberté converti ou non converti, et du troisième Emprunt de la Liberté, jusqu'à concurrence d'un montant total de 45.000 dollars en capital. Toutefois, cette exemption ne pouvait porter sur une somme supérieure à 1 fois 1/2 le montant des titres du quatrième emprunt de la Liberté acquis par le contribuable par voie de souscription, et détenus par lui sans interruption jusqu'au moment de sa déclaration de revenu ; b) pour les intérêts afférents à des obligations émises par suite de conversion d'obligations 3 1/2 % du premier emprunt de la Liberté, à l'occasion du quatrième Emprunt, l'exemption ne pouvait porter sur une somme supérieure à 30.000 dollars en capital. 2° De même, le Victory Liberty Loan Act du 3 mars 1919, qui autorisa l'émission des Victory Bond notes 4,3/4 % 1922-1923 et 3,3/4 %, 1922-1928, élargit l'immunité fiscale déjà accordée aux emprunts de guerre antérieurs. a) À partir du 1er janvier 1919 et jusqu'à l'expiration d'une période de cinq ans à compter de la fin de la guerre (fixée par proclamation du Président), il y eut exonération des surtaxes sur les revenus et des impôts sur les excédents de bénéfices ou sur les bénéfices de guerre, pour les intérêts des obligations du premier Emprunt de la Liberté converti, du deuxième Emprunt de la Liberté converti et non converti, du troisième Emprunt de la Liberté et du quatrième Emprunt de la Liberté, dont le principal n'excédait pas 30.000 dollars au total, possédés par un individu ou par une participation, une corporation ou
une somme supérieure à 30.000 dollars en capital. 2° De même, le Victory Liberty Loan Act du 3 mars 1919, qui autorisa l'émission des Victory Bond notes 4,3/4 % 1922-1923 et 3,3/4 %, 1922-1928, élargit l'immunité fiscale déjà accordée aux emprunts de guerre antérieurs. a) À partir du 1er janvier 1919 et jusqu'à l'expiration d'une période de cinq ans à compter de la fin de la guerre (fixée par proclamation du Président), il y eut exonération des surtaxes sur les revenus et des impôts sur les excédents de bénéfices ou sur les bénéfices de guerre, pour les intérêts des obligations du premier Emprunt de la Liberté converti, du deuxième Emprunt de la Liberté converti et non converti, du troisième Emprunt de la Liberté et du quatrième Emprunt de la Liberté, dont le principal n'excédait pas 30.000 dollars au total, possédés par un individu ou par une participation, une corporation ou une association. b) Les intérêts perçus à partir du 1er janvier 1919 par le propriétaire des obligations du premier Emprunt de la Liberté converti, du deuxième Emprunt de la Liberté converti et non converti, du troisième Emprunt de la Liberté et du quatrième Emprunt de la Liberté, furent exonérés des surtaxes, jusqu'à concurrence de 20.000 dollars (en capital) ; toutefois, cette exemption ne pouvait porter sur une somme supérieure au triple du montant des Victory Notes acquis par le contribuable par voie de souscription et encore en sa possession à la date de sa déclaration. Critique de la politique d'immunité fiscale. La solution adoptée par le Gouvernement américain pendant la guerre est très contestable. Elle a été très vivement critiquée pendant les hostilités. Après la fin de la guerre, on a signalé les pertes énormes que cette immunité infligeait au Trésor, les iniquités fiscales qu'elle entraînait, l'obstacle qu'elle apportait à l'assainissement de la situation financière ; on a étudié les moyens de mettre fin à cette exemption injustifiable. Très sévère s'est montré, à cet égard, le professeur Seligman. À son avis, la politique d'immunité fiscale suivie par les gouvernants américains a été « déplorable ». Ce fut une politique «
surtaxes, jusqu'à concurrence de 20.000 dollars (en capital) ; toutefois, cette exemption ne pouvait porter sur une somme supérieure au triple du montant des Victory Notes acquis par le contribuable par voie de souscription et encore en sa possession à la date de sa déclaration. Critique de la politique d'immunité fiscale. La solution adoptée par le Gouvernement américain pendant la guerre est très contestable. Elle a été très vivement critiquée pendant les hostilités. Après la fin de la guerre, on a signalé les pertes énormes que cette immunité infligeait au Trésor, les iniquités fiscales qu'elle entraînait, l'obstacle qu'elle apportait à l'assainissement de la situation financière ; on a étudié les moyens de mettre fin à cette exemption injustifiable. Très sévère s'est montré, à cet égard, le professeur Seligman. À son avis, la politique d'immunité fiscale suivie par les gouvernants américains a été « déplorable ». Ce fut une politique « à courte vue ». « C'est à dessein que nous disons à courte vue, insiste le professeur Seligman. Nous comprenons fort bien qu'une situation difficile puisse être créée lorsque la question du crédit public et le salut de l'État lui-même sont des considérations supérieures à celles de l'égalité fiscale. Lorsqu'un État a à choisir entre l'échec d'un emprunt nécessaire et la justice fiscale, on peut adopter la politique du sacrifice de la justice à la nécessité politique. Mais aux États-Unis, nous étions loin d'être dans cette situation. C'était pour nous uniquement une question d'opportunité relative ; obtenir un avantage immédiat au prix d'une inégalité fiscale de longue durée, ce fut, nous le maintenons, une politique à courte vue ». 1. — Tout d'abord, on est frappé par l'extrême complication des immunités fiscales dont bénéficient les titres de la Dette publique de guerre. On peut, en effet, les résumer comme suit : 10 Exemption d'impôt sur le revenu : Liberty Bonds, Victory Notes, Certificates of Indebtedness, War Savings Certificates. 20 Exemption totale de surtaxes : Bonds 3 1/2 % 1982-1947; Gold Notes 3 3/4 % 1923-1924. 30 Exemption partielle de surtaxes sur le revenu global et des impôts sur les excédents