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seul le droit de prononcer de semblables décisions, toujours rendues à titre gracieux. « Lorsque le ministre des Finances tranche des questions de responsabilité, c’est dans l’exercice de ses pouvoirs d’administration, comme chef hiérarchique de tous les comptables de deniers publics, que ce soient ceux des communes, des hospices et établissements publics, aussi bien que ceux des départements ; au surplus, ses décisions en pareil cas ne sont pas définitives, et ne font qu’ouvrir la procédure contentieuse qui comporte la garantie suprême du recours au Conseil d’Etat. « Ecartons donc le grief d’incompétence, et recherchons s’il est exact que l’acte attaqué ait été pris irrégulièrement, faute d’avoir été précédé d’un arrêt de la Cour des comptes ayant déclaré en débet le trésorier général. «Il est aujourd'hui de principe incontesté que les comptables de deniers publics sont soumis à deux autorités distinctes qui se meuvent chacune dans une sphère séparée ; d'un côté, la juridiction des comptes exercée par la Cour des comptes, qui ne connaît et ne juge que la ligne de compte proprement dite, composée des divers éléments dont la Cour prononce l’admission ou le rejet; d’autre part, le ministre des Finances, qui statue sur la responsabilité personnelle des comptables, à raison du déficit ou du débet constatés dans leur encaisse ou dans leurs écritures. « La distinction entre ces deux compétences a été établie d’une façon magistrale dans le Traité de la juridiction administrative (Laferrière, I, p. 407), et la jurisprudence l’a maintes fois consacrée. « Du fait même de l’indépendance respective des autorités qui exercent cette dualité d’attribution, découle cette conséquence qu’il n’y a pas un ordre nécessaire dans lequel elles doivent se prononcer. La décision prise par le ministre sur la demande en décharge de responsabilité formée par le comptable n’est donc pas subordonnée à la condition d’un arrêt rendu préalablement par la Cour sur la ligne de compte de ce même comptable. Sans doute, dans la pratique, le débet ressortira le plus souvent de la décision du juge des comptes : mais il peut en être autrement, par exemple si le déficit est constaté en
comptables, à raison du déficit ou du débet constatés dans leur encaisse ou dans leurs écritures. « La distinction entre ces deux compétences a été établie d’une façon magistrale dans le Traité de la juridiction administrative (Laferrière, I, p. 407), et la jurisprudence l’a maintes fois consacrée. « Du fait même de l’indépendance respective des autorités qui exercent cette dualité d’attribution, découle cette conséquence qu’il n’y a pas un ordre nécessaire dans lequel elles doivent se prononcer. La décision prise par le ministre sur la demande en décharge de responsabilité formée par le comptable n’est donc pas subordonnée à la condition d’un arrêt rendu préalablement par la Cour sur la ligne de compte de ce même comptable. Sans doute, dans la pratique, le débet ressortira le plus souvent de la décision du juge des comptes : mais il peut en être autrement, par exemple si le déficit est constaté en fait, à la suite d’une vérification de caisse opérée par l’inspection des finances, ou encore s’il provient d’une circonstance accidentelle reconnue et dénoncée par le comptable lui-même, telle qu’un vol, ou un paiement fait sur pièces fausses ou mandats fictifs, ce qui est le cas de l’espèce. Faut-il alors que le ministre des Finances, pour se prononcer sur la responsabilité du comptable, attende que la Cour ait déclaré un débet sur la matérialité duquel aucun doute ne peut s’élever ? Il n’existe pas de texte de loi ou de règlement qui prescrive une semblable procédure ; et ce serait, à notre avis, interpréter inexactement l’article 364 du décret de 1862, que de lui attribuer une semblable portée. « Cet article est ainsi conçu : « En cas de rejet, par la Cour des comptes, de paiements faits sur des pièces qui ne constatent pas régulièrement la dette ou la libération de l’Etat, l’administration statue sur le recours à exercer contre la partie prenante ou le signataire du mandat et sur les mesures à prendre à l'égard du comptable. » « De quelles mesures est-il ici question ? Sont-elles celles qui concernent la décharge éventuelle de responsabilité du comptable ? Suivant
le ministre des Finances, pour se prononcer sur la responsabilité du comptable, attende que la Cour ait déclaré un débet sur la matérialité duquel aucun doute ne peut s’élever ? Il n’existe pas de texte de loi ou de règlement qui prescrive une semblable procédure ; et ce serait, à notre avis, interpréter inexactement l’article 364 du décret de 1862, que de lui attribuer une semblable portée. « Cet article est ainsi conçu : « En cas de rejet, par la Cour des comptes, de paiements faits sur des pièces qui ne constatent pas régulièrement la dette ou la libération de l’Etat, l’administration statue sur le recours à exercer contre la partie prenante ou le signataire du mandat et sur les mesures à prendre à l'égard du comptable. » « De quelles mesures est-il ici question ? Sont-elles celles qui concernent la décharge éventuelle de responsabilité du comptable ? Suivant nous, il ne faut voir dans cette disposition du décret que l'application et le développement du principe posé dans l’article 13 de la loi du 16 septembre 1801, qui charge le ministre des Finances de « faire suivre » l’exécution des arrêts de la Cour des comptes, c’est-à-dire de procéder à des actes d’exécution, tels que la réalisation du cautionnement ou de l’hypothèque légale qui frappe les biens des comptables. Mais il ne résulte nullement de l’article 364 précité que le ministre ne puisse se prononcer sur une décharge de responsabilité, à moins que la Cour n’ait d’abord rejeté les paiements irréguliers et déclaré le comptable en débet. Nous estimons, avec l’auteur des « Manières budgétaires », que lorsque le payeur, avant l’établissement de son compte, se sera aperçu de la fausseté de certaines pièces de dépense ou de paiement et ne comprendra pas les paiements ainsi faits dans sa ligne de compte, « on se trouvera en présence d’une pure et simple violation de l’encaisse, dont la responsabilité devra se débattre devant la juridiction ministérielle, sauf appel, le cas échéant, au Conseil d’Etat ». « Telle est l’éventualité qui s’est réalisée dans l’affaire actuelle. Le trésorier général, responsable de
à des actes d’exécution, tels que la réalisation du cautionnement ou de l’hypothèque légale qui frappe les biens des comptables. Mais il ne résulte nullement de l’article 364 précité que le ministre ne puisse se prononcer sur une décharge de responsabilité, à moins que la Cour n’ait d’abord rejeté les paiements irréguliers et déclaré le comptable en débet. Nous estimons, avec l’auteur des « Manières budgétaires », que lorsque le payeur, avant l’établissement de son compte, se sera aperçu de la fausseté de certaines pièces de dépense ou de paiement et ne comprendra pas les paiements ainsi faits dans sa ligne de compte, « on se trouvera en présence d’une pure et simple violation de l’encaisse, dont la responsabilité devra se débattre devant la juridiction ministérielle, sauf appel, le cas échéant, au Conseil d’Etat ». « Telle est l’éventualité qui s’est réalisée dans l’affaire actuelle. Le trésorier général, responsable de la gestion des receveurs particuliers, ses subordonnés, dont les faits comptables sont décrits dans sa propre ligne de compte, n’a pas songé à produire, comme pièces à l’appui, les mandats fictifs ou falsifiés introduits par le sieur X...; il les a purement retirés, et la Cour, lorsqu’elle apurera le compte du sieur C..., n’aura pas à les rejeter puisqu’ils ne lui seront pas présentés. « Le ministre des Finances n'a donc pas excédé ses pouvoirs, ni rendu une décision prématurée en se prononçant avant tout arrêt de la Cour des comptes sur les responsabilités encourues par les payeurs. En dehors des principes généraux, ses attributions, à ce point de vue, trouveraient un fondement légal, s’il en était besoin, dans l'article 329 du décret de 1862, aux termes duquel « tout comptable supérieur qui a soldé de ses deniers le déficit ou le débet de l’un de ses préposés peut, s’il se croit fondé à en réclamer la décharge, provoquer une enquête administrative pour faire constater les circonstances qui ont précédé ou accompagné le déficit ou le débet; et s’il doit être attribué à des circonstances indépendantes de la surveillance du comptable, le ministre des Finances statue sur les demandes en
du sieur C..., n’aura pas à les rejeter puisqu’ils ne lui seront pas présentés. « Le ministre des Finances n'a donc pas excédé ses pouvoirs, ni rendu une décision prématurée en se prononçant avant tout arrêt de la Cour des comptes sur les responsabilités encourues par les payeurs. En dehors des principes généraux, ses attributions, à ce point de vue, trouveraient un fondement légal, s’il en était besoin, dans l'article 329 du décret de 1862, aux termes duquel « tout comptable supérieur qui a soldé de ses deniers le déficit ou le débet de l’un de ses préposés peut, s’il se croit fondé à en réclamer la décharge, provoquer une enquête administrative pour faire constater les circonstances qui ont précédé ou accompagné le déficit ou le débet; et s’il doit être attribué à des circonstances indépendantes de la surveillance du comptable, le ministre des Finances statue sur les demandes en décharge de responsabilité prévues au présent article, après avoir pris, s’il y a lieu, l’avis de la section des finances, et sauf l’appel au même conseil dans le contentieux. » « On fait remarquer que pour que cet article trouve son application il faut, au préalable, que le comptable supérieur ait soldé de ses deniers le déficit de ses préposés : or, le sieur C..., en fait, n’a pas soldé ce déficit, et telle est précisément la cause de toutes les difficultés. « Nous ne méconnaissons pas qu’il eût été plus conforme aux règles de la comptabilité publique d’astreindre le trésorier général, avant toute autre mesure, à reverser de ses deniers le montant des détournements commis par le sieur X... au préjudice de la caisse départementale; de ce que cela n’a pas été fait, il ne s’ensuit pas que le ministre fût inhabile à statuer sur les responsabilités dont la décharge lui était demandée. On ne peut contester au ministre un droit dont il use assez souvent dans la pratique, celui d’accorder au comptable en déficit la dispense provisoire du reversement des sommes manquantes; par là, il use de ses pouvoirs hiérarchiques dans un but profitable à toutes les parties
ait soldé de ses deniers le déficit de ses préposés : or, le sieur C..., en fait, n’a pas soldé ce déficit, et telle est précisément la cause de toutes les difficultés. « Nous ne méconnaissons pas qu’il eût été plus conforme aux règles de la comptabilité publique d’astreindre le trésorier général, avant toute autre mesure, à reverser de ses deniers le montant des détournements commis par le sieur X... au préjudice de la caisse départementale; de ce que cela n’a pas été fait, il ne s’ensuit pas que le ministre fût inhabile à statuer sur les responsabilités dont la décharge lui était demandée. On ne peut contester au ministre un droit dont il use assez souvent dans la pratique, celui d’accorder au comptable en déficit la dispense provisoire du reversement des sommes manquantes; par là, il use de ses pouvoirs hiérarchiques dans un but profitable à toutes les parties : car il peut y avoir avantage à éviter que la collectivité, Etat, département ou autre, qui a obtenu le reversement à ses risques et périls, ne soit obligée plus tard d'en effectuer le remboursement, total ou partiel, non seulement en principal, mais encore avec les intérêts. Donc, alors même que la dispense du reversement n’aurait pas été accordée, au moins tacitement, au trésorier général, nous ne croyons pas que, de ce chef, l’article 329 du décret de 1862 serait sans application dans la cause, et, dès lors, ses dispositions autorisaient pleinement le ministre des Finances à statuer. « Il est encore un autre article du décret de 1862 qui justifie l’intervention du ministre, et dont ce dernier nous paraît fondé à se réclamer : c’est l’article 21, placé dans le titre Ier, sous la rubrique : « Dispositions générales applicables aux divers services », et dont voici les termes : « Chaque comptable ne doit avoir qu’une seule caisse... il est responsable des deniers publics qui y sont déposés. En cas de vol ou de perte de fonds résultant de force majeure, il est statué sur sa demande en décharge par une décision ministérielle sauf recours au Conseil d’Etat.
que la dispense du reversement n’aurait pas été accordée, au moins tacitement, au trésorier général, nous ne croyons pas que, de ce chef, l’article 329 du décret de 1862 serait sans application dans la cause, et, dès lors, ses dispositions autorisaient pleinement le ministre des Finances à statuer. « Il est encore un autre article du décret de 1862 qui justifie l’intervention du ministre, et dont ce dernier nous paraît fondé à se réclamer : c’est l’article 21, placé dans le titre Ier, sous la rubrique : « Dispositions générales applicables aux divers services », et dont voici les termes : « Chaque comptable ne doit avoir qu’une seule caisse... il est responsable des deniers publics qui y sont déposés. En cas de vol ou de perte de fonds résultant de force majeure, il est statué sur sa demande en décharge par une décision ministérielle sauf recours au Conseil d’Etat. » « Le département conteste, il est vrai, que cet article puisse être invoqué dans la présente instance, parce qu’il n’y aurait pas eu réellement vol, mais seulement détournement de fonds sans violence matérielle, les receveurs particuliers ayant remis eux-mêmes au sieur X... le montant des faux mandats. « Cette interprétation du mot vol nous paraît trop restrictive. Aux termes de l'article 379 du Code pénal, « quiconque a soustrait frauduleusement une chose qui ne lui appartenait pas est coupable de vol ». Le sieur X... a-t-il soustrait des fonds appartenant au département? A-t-il fait par des moyens frauduleux? Assurément; donc il y a eu vol. Il n’est pas nécessaire qu’il se soit produit par violence, avec effraction, et à l’insu du propriétaire de la chose volée. Peut-être ces conditions, que le Code pénal n’énonce pas, sont-elles requises devant les juridictions répressives au point de vue de la qualification légale des actes punissables; mais le décret de 1862 n’est pas un texte pénal : l’article 21 s’applique à tous les cas de détournements frauduleux commis par violence ou par ruse; peu importe, qu’au lieu d’employer des fausses clés ou une monseigneur, le malfaiteur ait eu recours à des mandats fictifs
interprétation du mot vol nous paraît trop restrictive. Aux termes de l'article 379 du Code pénal, « quiconque a soustrait frauduleusement une chose qui ne lui appartenait pas est coupable de vol ». Le sieur X... a-t-il soustrait des fonds appartenant au département? A-t-il fait par des moyens frauduleux? Assurément; donc il y a eu vol. Il n’est pas nécessaire qu’il se soit produit par violence, avec effraction, et à l’insu du propriétaire de la chose volée. Peut-être ces conditions, que le Code pénal n’énonce pas, sont-elles requises devant les juridictions répressives au point de vue de la qualification légale des actes punissables; mais le décret de 1862 n’est pas un texte pénal : l’article 21 s’applique à tous les cas de détournements frauduleux commis par violence ou par ruse; peu importe, qu’au lieu d’employer des fausses clés ou une monseigneur, le malfaiteur ait eu recours à des mandats fictifs et à des pièces falsifiées; le faux n’a été que l’instrument qui a servi à perpétrer le vol, à faire ouvrir la caisse d’où sont sorties les valeurs ou les espèces. D’ailleurs, le propriétaire des fonds, ce n’est pas le comptable, mais le département, et c’est bien à l’insu de ses représentants que le département a été dépouillé. Rapproché de l’expression qui le suit dans le texte, et qui vise les cas de « perte de fonds résultant de force majeure », le terme vol nous paraît être pris dans l’acception la plus large. Il est possible qu’à l’époque où cette disposition a été édictée (arrêté des consuls du 8 floréal an X), on ait surtout songé aux attentats par la violence, auxquels les caisses publiques étaient plus exposées que de nos jours, principalement en cas de transports de fonds; mais les perfectionnements apportés depuis lors dans les procédés de vol ne peuvent avoir eu pour effet de restreindre la portée du texte. Nous estimons donc que l’article 21 du décret de 1862 autorisait le ministre, dans l'espèce, à se prononcer sur la décharge de responsabilité ; d’ailleurs, il ne s’agit en ce moment que de la question de compétence,
ses représentants que le département a été dépouillé. Rapproché de l’expression qui le suit dans le texte, et qui vise les cas de « perte de fonds résultant de force majeure », le terme vol nous paraît être pris dans l’acception la plus large. Il est possible qu’à l’époque où cette disposition a été édictée (arrêté des consuls du 8 floréal an X), on ait surtout songé aux attentats par la violence, auxquels les caisses publiques étaient plus exposées que de nos jours, principalement en cas de transports de fonds; mais les perfectionnements apportés depuis lors dans les procédés de vol ne peuvent avoir eu pour effet de restreindre la portée du texte. Nous estimons donc que l’article 21 du décret de 1862 autorisait le ministre, dans l'espèce, à se prononcer sur la décharge de responsabilité ; d’ailleurs, il ne s’agit en ce moment que de la question de compétence, et le juge d’appel reste libre de décider si, dans l’appréciation des faits, le ministre a fait ou non une exacte application de l’article 21. « Enfin, si l’annulation de la décision attaquée par un motif de forme ne s’impose pas comme une nécessité juridique, on ne voit pas quel avantage pratique cette solution procurerait. « Il faut toujours que le dernier mot appartienne au ministre, sauf appel au Conseil d’Etat. Supposons que, conformément aux conclusions du département, l’arrêt qui va être rendu prononce cette annulation, et même condamne le trésorier général, comptable supérieur, à rétablir dans la caisse le montant des détournements; aussitôt qu’il aura satisfait à cette injonction, on se trouvera indubitablement dans la situation prévue à l’article 329 du décret, et alors le même procès recommencera, au fond, devant le ministre, puis devant le Conseil d’Etat. Il est vrai qu’on a proposé au Conseil d’évoquer l’affaire et de statuer dès à présent comme juge unique du contentieux administratif; mais cette procédure nous paraît inapplicable. Car si l’on pense que le ministre n’a pu valablement se prononcer avant un arrêt de la Cour des comptes, ou avant que le déficit n’eût été couvert par le payeur responsable, ce
avantage pratique cette solution procurerait. « Il faut toujours que le dernier mot appartienne au ministre, sauf appel au Conseil d’Etat. Supposons que, conformément aux conclusions du département, l’arrêt qui va être rendu prononce cette annulation, et même condamne le trésorier général, comptable supérieur, à rétablir dans la caisse le montant des détournements; aussitôt qu’il aura satisfait à cette injonction, on se trouvera indubitablement dans la situation prévue à l’article 329 du décret, et alors le même procès recommencera, au fond, devant le ministre, puis devant le Conseil d’Etat. Il est vrai qu’on a proposé au Conseil d’évoquer l’affaire et de statuer dès à présent comme juge unique du contentieux administratif; mais cette procédure nous paraît inapplicable. Car si l’on pense que le ministre n’a pu valablement se prononcer avant un arrêt de la Cour des comptes, ou avant que le déficit n’eût été couvert par le payeur responsable, ce serait encourir les mêmes reproches, et aussi justifiés, que de rendre un arrêt au fond avant l’accomplissement de l’un ou l’autre de ces événements. Mieux vaut, à tous égards, éviter un circuit d’actions superflu, en considérant la décision du ministre comme complètement rendue, et en statuant par voie d’appel sur le recours dont elle est l’objet. « Sur les faits en eux-mêmes nous nous expliquons brièvement. Il s’agit de décider si c’est avec raison, dans les circonstances de la cause, que le ministre a exonéré de toute responsabilité le trésorier général, et fixé au tiers des détournements la part incombant aux receveurs particuliers, au prorata des paiements faits par chacun d’eux au sieur X... Dans le cas où cette décision ne sera pas maintenue, dans quelle proportion conviendra-t-il de faire supporter par chacun des comptables en cause le remboursement du déficit? « Nous estimons que la décharge totale de responsabilité dont a bénéficié le sieur C... n’est pas justifiée ; ce fonctionnaire a eu le tort d’apposer son visa sur les mandats fictifs, sans s’être suffisamment assuré s’ils correspondaient à des dépenses autorisées et à des services faits; il eût dû également exercer une surveillance plus étroite sur la façon
le recours dont elle est l’objet. « Sur les faits en eux-mêmes nous nous expliquons brièvement. Il s’agit de décider si c’est avec raison, dans les circonstances de la cause, que le ministre a exonéré de toute responsabilité le trésorier général, et fixé au tiers des détournements la part incombant aux receveurs particuliers, au prorata des paiements faits par chacun d’eux au sieur X... Dans le cas où cette décision ne sera pas maintenue, dans quelle proportion conviendra-t-il de faire supporter par chacun des comptables en cause le remboursement du déficit? « Nous estimons que la décharge totale de responsabilité dont a bénéficié le sieur C... n’est pas justifiée ; ce fonctionnaire a eu le tort d’apposer son visa sur les mandats fictifs, sans s’être suffisamment assuré s’ils correspondaient à des dépenses autorisées et à des services faits; il eût dû également exercer une surveillance plus étroite sur la façon dont les receveurs particuliers, chargés d’effectuer le paiement des mandats, procédaient à la vérification d’identité des parties prenantes ; enfin on peut lui reprocher d’avoir visé les deux mandats qui ont été majorés après coup de 10,000 francs chacun, bien que le sieur X en les libellant eût laissé un espace blanc à la fin de la ligne, avant l'énoncé en lettres de la somme à payer ; si cette disposition défectueuse, qui a coûté 20,000 fr. au département, eût été signalée aux ordonnateurs comme un obstacle au paiement, la fraude eût pu être déjouée à temps. Par toutes ces raisons, nous pensions que le trésorier général doit supporter une part du déficit, et qu’il serait fait une juste appréciation de la responsabilité qu’il a encourue, en fixant cette part au quart du montant des détournements. En ce qui concerne les receveurs des finances, auxquels on ne peut reprocher qu’un manque de perspicacité, d’ailleurs, fort excusable, et qui ont été trompés par l’habileté avec laquelle le sieur X... avait justifié de sa prétendue identité, nous ne croyons pas néanmoins qu’il y ait lieu de les exonérer entièrement, car la personnalité du titulaire des mandats ne leur étant pas connue, ils