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limites des fleuves et rivières navigables et flottables, ces limites étant déterminées par la hauteur des eaux coulant à pleins bords avant tout débordement. « Les arrêtés de délimitation pourront être l'objet d'un recours contentieux. Ils seront toujours pris sous la réserve des droits de propriété. » L'hypothèse à considérer est la suivante. Un préfet prend un arrêté fixant les limites actuelles d'un cours d'eau navigable et flottable, et l'on suppose que cet arrêté empiète sur la propriété d'un riverain; il en comprend à tort une partie plus ou moins considérable dans le domaine public, il ne respecte pas les limites naturelles actuelles. Il s'agit de savoir quelle est la situation faite à ce riverain, c'est-à-dire quelles sont les actions qu'il peut exercer par suite de la violation de son droit de propriété. La difficulté serait la même si l'arrêté avait porté atteinte à des droits d'usufruit, d'usage, de servitude, etc., existant antérieurement sur les terrains englobés dans le domaine public. Les solutions seraient identiques et il suffit de se mettre en présence de la violation d'un droit de propriété. En fait, le propriétaire est le principal intéressé à la délimitation. C'est là l'unique question que nous examinerons à l'exclusion de toutes les autres qui peuvent être soulevées par l'arrêté préfectoral de délimitation, comme celles d'incompétence, de vice de forme, etc. On sait qu'elle a été réglée par la triple jurisprudence du Conseil d'État, du Tribunal des conflits et de la Cour de cassation, avant de l'être par la loi. Mais c'était là un règlement qui soulevait bien des objections. Il importe donc de rappeler tout d'abord avec précision l'état et la valeur de cette jurisprudence, puisque nous prétendons qu'elle a été confirmée par le législateur de 1898, de signaler les points faibles dans les raisons qu'on invoquait en sa faveur et de montrer ensuite les résultats importants de l'œuvre parlementaire qui est venue lui fournir l'appui qui lui manquait. § 1. Jurisprudence antérieure à 1898. II. — A. — Développement de la jurisprudence. — Quand le préfet procède à la délimitation d'un cours d'eau navigable et flottable, est-il libre
de toutes les autres qui peuvent être soulevées par l'arrêté préfectoral de délimitation, comme celles d'incompétence, de vice de forme, etc. On sait qu'elle a été réglée par la triple jurisprudence du Conseil d'État, du Tribunal des conflits et de la Cour de cassation, avant de l'être par la loi. Mais c'était là un règlement qui soulevait bien des objections. Il importe donc de rappeler tout d'abord avec précision l'état et la valeur de cette jurisprudence, puisque nous prétendons qu'elle a été confirmée par le législateur de 1898, de signaler les points faibles dans les raisons qu'on invoquait en sa faveur et de montrer ensuite les résultats importants de l'œuvre parlementaire qui est venue lui fournir l'appui qui lui manquait. § 1. Jurisprudence antérieure à 1898. II. — A. — Développement de la jurisprudence. — Quand le préfet procède à la délimitation d'un cours d'eau navigable et flottable, est-il libre d'agir comme il veut et peut-il faire entrer un terrain dans le domaine public, c'est-à-dire ne pas tenir compte des limites naturelles actuelles, et les étendre par un simple arrêté? voilà la question. Il semble qu'elle est claire. La loi du 22 décembre 1789 charge les administrations départementales de veiller « à la conservation des propriétés publiques, à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes ». On est d'accord pour reconnaître que le préfet a succédé, à ce point de vue, aux administrations départementales collectives créées en 1789. Il doit donc simplement conserver le domaine public et non pas l'étendre, c'est-à-dire s'en tenir aux limites naturelles. En d'autres termes l'arrêté de délimitation doit être avant tout déclaratif et non pas attributif pour le domaine public. Ceci est confirmé par l'examen des résultats auxquels aboutirait la pratique contraire. Elle ne serait que l'arbitraire pur, la privation de toute garantie pour les propriétés riveraines des cours d'eau ce serait l'expropriation sans phrases. Pourtant ce système a été celui du Conseil d'État jusqu'en 1860. On décidait alors que l'arrêté de délimitation était un acte de pure administration, contre lequel aucun recours contentieux ne pouvait être formé, pas même pour excès de
« à la conservation des propriétés publiques, à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes ». On est d'accord pour reconnaître que le préfet a succédé, à ce point de vue, aux administrations départementales collectives créées en 1789. Il doit donc simplement conserver le domaine public et non pas l'étendre, c'est-à-dire s'en tenir aux limites naturelles. En d'autres termes l'arrêté de délimitation doit être avant tout déclaratif et non pas attributif pour le domaine public. Ceci est confirmé par l'examen des résultats auxquels aboutirait la pratique contraire. Elle ne serait que l'arbitraire pur, la privation de toute garantie pour les propriétés riveraines des cours d'eau ce serait l'expropriation sans phrases. Pourtant ce système a été celui du Conseil d'État jusqu'en 1860. On décidait alors que l'arrêté de délimitation était un acte de pure administration, contre lequel aucun recours contentieux ne pouvait être formé, pas même pour excès de pouvoirs, du chef de la violation de propriété appartenant aux riverains. Il produisait des effets dans le passé et dans le présent, c'est-à-dire qu'il avait cette conséquence d'incorporer d'une manière définitive au lit du fleuve tout ce qui était compris dans l'arrêté de délimitation. Les particuliers étaient en fait dans la même situation que les riverains d'un chemin vicinal ou les propriétaires des immeubles en saillie sur la voie publique. D'après l'art. 15 de la loi du 21 mai 1836, les arrêtés du préfet portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal peuvent non seulement être simples déclaratifs, ils peuvent « attribuer définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent ». De même l'établissement d'un plan général d'alignement a pour effet d'incorporer immédiatement et de plein droit à la voie publique les terrains non bâtis compris dans les limites fixées par le plan. Dans les deux cas, le droit des particuliers se résout en une indemnité pécuniaire. Ce sont là deux cas remarquables où l'expropriation a lieu par le seul contre-coup d'un acte administratif, deux exemples de ce qu'on appelle l'expropriation indirecte. La délimitation du domaine public fluvial, d'après le Conseil d'État, en constituait un
la même situation que les riverains d'un chemin vicinal ou les propriétaires des immeubles en saillie sur la voie publique. D'après l'art. 15 de la loi du 21 mai 1836, les arrêtés du préfet portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal peuvent non seulement être simples déclaratifs, ils peuvent « attribuer définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent ». De même l'établissement d'un plan général d'alignement a pour effet d'incorporer immédiatement et de plein droit à la voie publique les terrains non bâtis compris dans les limites fixées par le plan. Dans les deux cas, le droit des particuliers se résout en une indemnité pécuniaire. Ce sont là deux cas remarquables où l'expropriation a lieu par le seul contre-coup d'un acte administratif, deux exemples de ce qu'on appelle l'expropriation indirecte. La délimitation du domaine public fluvial, d'après le Conseil d'État, en constituait un autre. Seulement l'expropriation indirecte des riverains ne pouvait avoir lieu sans indemnité, de même qu'en matière de chemins vicinaux et d'alignement. Les tribunaux judiciaires étaient compétents pour régler cette indemnité; ils ont la garde de la propriété privée, et ils doivent intervenir toutes les fois qu'il y a expropriation, pour la prononcer ou tout au moins pour en régler les conséquences. Ici l'acte d'expropriation était l'arrêté préfectoral; les tribunaux judiciaires en réglaient une conséquence. Le principe de la séparation des pouvoirs ou des autorités administrative et judiciaire se trouvait respecté; l'administration délimitait le domaine public au moyen d'un acte que tout le monde tenait pour valable et régulier au fond, et l'autorité judiciaire fixait le prix du terrain acquis par l'administration. III. — Ce système était artificiel et illégal. En fait, il se produisait des abus; les préfets étendaient arbitrairement le « lit administratif » des cours d'eau aux dépens des particuliers. En droit, le Conseil d'État avait tort; le principe est que l'expropriation indirecte n'est pas possible sans un texte. Ce texte existait pour les chemins vicinaux et l'alignement, il n'existait pas alors pour le domaine public fluvial. Les tribunaux judiciaires aussi avaient tort, mais parce que le Conseil
la prononcer ou tout au moins pour en régler les conséquences. Ici l'acte d'expropriation était l'arrêté préfectoral; les tribunaux judiciaires en réglaient une conséquence. Le principe de la séparation des pouvoirs ou des autorités administrative et judiciaire se trouvait respecté; l'administration délimitait le domaine public au moyen d'un acte que tout le monde tenait pour valable et régulier au fond, et l'autorité judiciaire fixait le prix du terrain acquis par l'administration. III. — Ce système était artificiel et illégal. En fait, il se produisait des abus; les préfets étendaient arbitrairement le « lit administratif » des cours d'eau aux dépens des particuliers. En droit, le Conseil d'État avait tort; le principe est que l'expropriation indirecte n'est pas possible sans un texte. Ce texte existait pour les chemins vicinaux et l'alignement, il n'existait pas alors pour le domaine public fluvial. Les tribunaux judiciaires aussi avaient tort, mais parce que le Conseil d'État avait tort; ils ne voulaient pas porter atteinte aux décisions de la juridiction administrative tout en s'efforçant d'en réparer le plus possible les effets funestes. Ceci fut compris, et à partir de 1860 le Conseil d'État lui-même modifia sa jurisprudence. À cette époque il élargissait beaucoup la portée du recours pour excès de pouvoirs. Aussi se décida-t-il à admettre cette voie de recours contre les délimitations abusives des préfets. C'était un point fixé à la fin du régime impérial. La situation des intéressés était changée du tout au tout; ils pouvaient désormais obtenir de l'administration elle-même le respect de leurs droits et reprendre leurs immeubles eux-mêmes. Il semblait dès lors que la pratique des tribunaux judiciaires allait cesser. À quoi bon accorder une indemnité aux riverains alors qu'ils avaient un moyen autre de se faire rendre justice? L'indemnité paraissait inutile, car ou bien le Conseil d'État admettait le recours pour excès de pouvoirs, et elle n'avait plus de raison d'être, ou bien le Conseil repoussait le recours et il reconnaissait par cela même que le préfet avait observé les limites naturelles actuelles du cours d'eau. La pratique des tribunaux judiciaires devait disparaître comme celle du Conseil d'État dont elle
recours pour excès de pouvoirs. Aussi se décida-t-il à admettre cette voie de recours contre les délimitations abusives des préfets. C'était un point fixé à la fin du régime impérial. La situation des intéressés était changée du tout au tout; ils pouvaient désormais obtenir de l'administration elle-même le respect de leurs droits et reprendre leurs immeubles eux-mêmes. Il semblait dès lors que la pratique des tribunaux judiciaires allait cesser. À quoi bon accorder une indemnité aux riverains alors qu'ils avaient un moyen autre de se faire rendre justice? L'indemnité paraissait inutile, car ou bien le Conseil d'État admettait le recours pour excès de pouvoirs, et elle n'avait plus de raison d'être, ou bien le Conseil repoussait le recours et il reconnaissait par cela même que le préfet avait observé les limites naturelles actuelles du cours d'eau. La pratique des tribunaux judiciaires devait disparaître comme celle du Conseil d'État dont elle n'était qu'un tempérament. Ce fut, en effet, la solution admise, après les événements de 1870, par la Commission provisoire faisant fonctions de Conseil d'État. Elle décida par deux arrêts que les préfets n'ont d'autre pouvoir que celui de reconnaître et déclarer la ligne séparative du domaine public et de la propriété privée; que s'ils étendent arbitrairement le domaine public, il en résulte un excès de pouvoirs ouvrant aux intéressés le recours autorisé par la loi, et que ceci exclut pour les tribunaux civils tout pouvoir de reviser la délimitation administrative, aussi bien au point de vue d'une indemnité à accorder aux riverains qu'au point de vue de la possession des terrains, et par suite la compétence que supposerait un tel pouvoir. De cette façon, la question de délimitation était remise tout entière à la juridiction administrative. Ceci semblait naturel, la violation du droit de propriété venant d'un acte administratif que les tribunaux judiciaires, en l'absence d'un texte formel, ne pouvaient apprécier ou reviser ni directement, ni indirectement par l'allocation d'une indemnité. L'acte du préfet était annulé s'il était plus que déclaratif; l'expropriation indirecte était supprimée totalement; il n'y avait plus de propriété privée à protéger, plus d'empiétement à compenser. Le
propriété privée; que s'ils étendent arbitrairement le domaine public, il en résulte un excès de pouvoirs ouvrant aux intéressés le recours autorisé par la loi, et que ceci exclut pour les tribunaux civils tout pouvoir de reviser la délimitation administrative, aussi bien au point de vue d'une indemnité à accorder aux riverains qu'au point de vue de la possession des terrains, et par suite la compétence que supposerait un tel pouvoir. De cette façon, la question de délimitation était remise tout entière à la juridiction administrative. Ceci semblait naturel, la violation du droit de propriété venant d'un acte administratif que les tribunaux judiciaires, en l'absence d'un texte formel, ne pouvaient apprécier ou reviser ni directement, ni indirectement par l'allocation d'une indemnité. L'acte du préfet était annulé s'il était plus que déclaratif; l'expropriation indirecte était supprimée totalement; il n'y avait plus de propriété privée à protéger, plus d'empiétement à compenser. Le Conseil d'État décidait, en effet, que les limites naturelles actuelles du fleuve étaient respectées quand il maintenait l'arrêté. C'était là le système seul vrai d'après beaucoup d'auteurs, notamment d'après M. Ducrocq. IV. — Ce n'est cependant pas celui qui triompha définitivement. La Cour de cassation n'accepta pas la décision de la Commission provisoire. Elle répondit, par deux arrêts, que le droit de demander devant le Conseil d'État l'annulation d'un arrêté préfectoral de délimitation pour excès de pouvoirs n'exclut pas la compétence des tribunaux judiciaires pour connaître d'une action tendant, non à la remise en possession effective du demandeur dépossédé, mais à la constatation de son droit à une indemnité. Le tribunal des Conflits, dans deux jugements célèbres, adopta ce système mixte qui faisait la part de tout le monde, au Conseil d'État comme des tribunaux judiciaires. De sorte que la question de délimitation du domaine public fluvial, dans le dernier état de la jurisprudence, se trouvait ainsi réglée: 1° Le particulier, lésé par un arrêté de délimitation, peut, à son choix, either exercer un recours pour excès de pouvoirs, either réclamer à l'administration une indemnité devant les tribunaux judiciaires. C'est là le point le plus important; 2° Les tribunaux judiciaires
la Commission provisoire. Elle répondit, par deux arrêts, que le droit de demander devant le Conseil d'État l'annulation d'un arrêté préfectoral de délimitation pour excès de pouvoirs n'exclut pas la compétence des tribunaux judiciaires pour connaître d'une action tendant, non à la remise en possession effective du demandeur dépossédé, mais à la constatation de son droit à une indemnité. Le tribunal des Conflits, dans deux jugements célèbres, adopta ce système mixte qui faisait la part de tout le monde, au Conseil d'État comme des tribunaux judiciaires. De sorte que la question de délimitation du domaine public fluvial, dans le dernier état de la jurisprudence, se trouvait ainsi réglée: 1° Le particulier, lésé par un arrêté de délimitation, peut, à son choix, either exercer un recours pour excès de pouvoirs, either réclamer à l'administration une indemnité devant les tribunaux judiciaires. C'est là le point le plus important; 2° Les tribunaux judiciaires peuvent donc, à propos de cette demande d'indemnité, examiner l'arrêté préfectoral de délimitation. Ils n'ont pas le droit, évidemment, d'annuler ou même de rectifier cet arrêté. Mais ils peuvent constater qu'il n'a pas respecté les limites naturelles et qu'il a empiété sur la propriété privée; 3° En conséquence, ils peuvent accorder au riverain une indemnité. 1873. 1. 360 et 363. (3) Trib. des Conflicts 11 janv. 1873, Paris-Labrosse; 1er mars 1873, Guillaume. indemnité conditionnelle, pour le cas où l'administration maintiendrait une délimitation contraire aux limites de la propriété privée telles qu'elles ont été déclarées par les tribunaux judiciaires. Il s'agit alors d'examiner quelle était la valeur de cette jurisprudence avant le vote de la loi de 1898. Y. — B. Appréciation de la jurisprudence. — Il y avait deux manières de justifier la pratique des tribunaux. On pouvait se placer tout d'abord sur le terrain de l'expropriation indirecte. D'après M. Hauriou, la jurisprudence n'avait pas renoncé à l'idée que l'acte de délimitation entraîne expropriation indirecte. Seulement, disait-il, il ne produisait plus cet effet nécessairement par lui-même. Avant 1860, l'effet était absolu; il avait lieu forcément, d'une façon en quelque sorte mécanique, par le fait seul que l'arrêté de délimitation était
accorder au riverain une indemnité. 1873. 1. 360 et 363. (3) Trib. des Conflicts 11 janv. 1873, Paris-Labrosse; 1er mars 1873, Guillaume. indemnité conditionnelle, pour le cas où l'administration maintiendrait une délimitation contraire aux limites de la propriété privée telles qu'elles ont été déclarées par les tribunaux judiciaires. Il s'agit alors d'examiner quelle était la valeur de cette jurisprudence avant le vote de la loi de 1898. Y. — B. Appréciation de la jurisprudence. — Il y avait deux manières de justifier la pratique des tribunaux. On pouvait se placer tout d'abord sur le terrain de l'expropriation indirecte. D'après M. Hauriou, la jurisprudence n'avait pas renoncé à l'idée que l'acte de délimitation entraîne expropriation indirecte. Seulement, disait-il, il ne produisait plus cet effet nécessairement par lui-même. Avant 1860, l'effet était absolu; il avait lieu forcément, d'une façon en quelque sorte mécanique, par le fait seul que l'arrêté de délimitation était pris; rien ne pouvait entraver cette conséquence. Au contraire, depuis 1860, elle ne se produisait qu'au choix de l'intéressé, s'il ne voulait pas intenter le recours pour excès de pouvoirs ou s'il avait laissé passer les délais (1). L'expropriation indirecte n'était plus forcée; elle était devenue conditionnelle. On pouvait faire à ce raisonnement une objection décisive. L'expropriation indirecte n'est pas possible sans un texte. L'art. 545, C. C., consacre d'une façon expresse l'inviolabilité de la propriété, et pour déroger à cette disposition formelle, il faut une autre disposition non moins formelle. Elle existe précisément dans certaines matières, notamment en matière d'alignement et de chemins vicinaux (2). Les défenseurs de la jurisprudence invoquaient l'exemple de ces situations analogues, et s'efforçaient de démontrer qu'il y avait les mêmes raisons de décider en matière de délimitation du domaine public fluvial Mais l'exemple ne valait rien. Les situations n'étaient pas identiques; elles n'étaient même pas analogues, parce que pour l'alignement et les chemins vicinaux, il existe des textes consacrant (1) Hauriou, Précis de Droit admin., 30 éd., p. 657. (2) Pour la dépossession résultant des plans d'alignement, V. loi 16 septembre 1807, art. 50; Avis du Cons. d'Etat des 7-20 août 1839 et du
à ce raisonnement une objection décisive. L'expropriation indirecte n'est pas possible sans un texte. L'art. 545, C. C., consacre d'une façon expresse l'inviolabilité de la propriété, et pour déroger à cette disposition formelle, il faut une autre disposition non moins formelle. Elle existe précisément dans certaines matières, notamment en matière d'alignement et de chemins vicinaux (2). Les défenseurs de la jurisprudence invoquaient l'exemple de ces situations analogues, et s'efforçaient de démontrer qu'il y avait les mêmes raisons de décider en matière de délimitation du domaine public fluvial Mais l'exemple ne valait rien. Les situations n'étaient pas identiques; elles n'étaient même pas analogues, parce que pour l'alignement et les chemins vicinaux, il existe des textes consacrant (1) Hauriou, Précis de Droit admin., 30 éd., p. 657. (2) Pour la dépossession résultant des plans d'alignement, V. loi 16 septembre 1807, art. 50; Avis du Cons. d'Etat des 7-20 août 1839 et du 1er avril 1841; pour les chemins vicinaux, loi du 21 mai 1836, art. 15. explicitement le droit d'expropriation indirecte. Ces textes d'ailleurs indiquaient des formalités préalables, délibérations du Conseil municipal, avis du Conseil général et du Conseil des ponts et chaussées quelquefois, enquête, homologation du plan par l'autorité supérieure, autant de formalités protectrices de la propriété privée qui faisaient absolument défaut en matière de délimitation. Il est si vrai qu'un texte est indispensable pour l'exercice du droit d'expropriation indirecte, que des lois récentes ont été nécessaires pour l'établir dans des cas où il n'existait pas, en cas de construction de lignes télégraphiques et téléphoniques, d'occupation temporaire en matière de travaux publics prolongée pendant cinq ans (1). Il était donc téméraire d'invoquer ici ces arguments d'analogie, ils ne pouvaient que compromettre le système au lieu de le fortifier. A ce premier point de vue la jurisprudence ne semblait pas fondée. VI. — Battus sur le terrain de l'expropriation indirecte, certains défenseurs de la pratique judiciaire et administrative se plaçaient sur le terrain de la séparation des pouvoirs. Ici la lutte était vive avec les partisans de l'opinion contraire. Les pouvoirs de l'administration, disait-on, consistent uniquement à tracer les limites actuelles du