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CONSEIL MUNICIPAL DE PARIS RAPPORT Présenté par M. F. SAUTON, au nom de la 5e Commission, sur une proposition de M. Léon Donnat, tendant à inviter MM. les Préfets de la Seine et de police à accorder les autorisations qui leur seraient demandées d'établir des services concurrents d'omnibus. MESSIEURS, à la séance du 11 mars 1887, notre collègue, M. Léon Donnat, vous a saisi de Une Proposition qui "invite MM. les Préfets de la Seine et de police à se référer aux lois et à la jurisprudence des cours souveraines, et à accorder les autorisations qui leur seraient demandées pour établir des services concurrents d'omnibus sur les boulevards et dans les rues de Paris." La proposition de M. Léon Donnat a été renvoyée à l'examen de la 3e Commission. Le texte de cette proposition, ainsi que les documents à l'appui, sont annexés au présent rapport. La 3e Commission, saisie en ce moment même du litige pendant avec la Compagnie des omnibus, a jugé que les arguments juridiques produits par notre collègue méritaient un examen approfondi. Avant de les discuter à nouveau, elle a désiré être éclairée par l'avis du Comité consultatif de la ville de Paris. M. Léon Donnat a accepté ce renvoi; c'est, d'accord avec lui, que la 3e Commission vous propose d'adopter le projet de délibération suivant. Paris, le 18 avril 1887. Le rapporteur, F. SAUTON. PROJET DE DÉLIBÉRATION LE CONSEIL, Vu la proposition de M. Léon Donnat, en date du 11 mars 1887; Vu le rapport de la 3e Commission; Considérant qu'avant d'engager une discussion sur le fond, il importe à la clarté du débat de provoquer l'avis du Comité consultatif de la ville de Paris, DÉLIBÈRE: Le Préfet de la Seine est invité à demander et à soumettre d'urgence au Conseil l'avis du Comité consultatif de la Ville sur la valeur juridique de la proposition de Léon Donnat. AXÉNÉE I. Proposition de M. Léon Donnat. Extrait du procès-verbal de la séance, du 11 mars 1887. LE CONSEIL, Considérant que les lois de 1791 et de 1794 établissent la liberté de l'industrie, et notamment de l'industrie des
accepté ce renvoi; c'est, d'accord avec lui, que la 3e Commission vous propose d'adopter le projet de délibération suivant. Paris, le 18 avril 1887. Le rapporteur, F. SAUTON. PROJET DE DÉLIBÉRATION LE CONSEIL, Vu la proposition de M. Léon Donnat, en date du 11 mars 1887; Vu le rapport de la 3e Commission; Considérant qu'avant d'engager une discussion sur le fond, il importe à la clarté du débat de provoquer l'avis du Comité consultatif de la ville de Paris, DÉLIBÈRE: Le Préfet de la Seine est invité à demander et à soumettre d'urgence au Conseil l'avis du Comité consultatif de la Ville sur la valeur juridique de la proposition de Léon Donnat. AXÉNÉE I. Proposition de M. Léon Donnat. Extrait du procès-verbal de la séance, du 11 mars 1887. LE CONSEIL, Considérant que les lois de 1791 et de 1794 établissent la liberté de l'industrie, et notamment de l'industrie des transports; Que les arrêts constants des cours souveraines et du Conseil d'État décident que le domaine public communal appartenant à tous ne peut être l'objet d'un usage privatif concédé à une Compagnie; Que les droits de l'autorité municipale en pareille matière se bornent à assurer le bon ordre et la sécurité de la circulation; Que ces principes sont d'ordre public et qu'il n'appartient à personne d'y porter atteinte sur un intérêt privé; Que, par suite, la circulation et le stationnement des voitures destinées aux transports en commun ne peuvent faire l'objet d'un privilège exclusif, Invite MM. les Préfets de la Seine et de police à se référer aux lois et à la jurisprudence ci-dessus rappelées, et à accorder les autorisations qui leur seraient demandées pour établir des services concurrents d'omnibus sur les boulevards et dans les rues de Paris. Signé: Léon DONNAT, II. La loi et la jurisprudence établissent la liberté des transports. La loi du 17 mars 1791 proclame en ces termes la liberté de l'industrie: "Art. 7. À compter du premier avril prochain il sera libre à toute personne de faire tel métier, ou d'exercer telle profession, ou tel métier qu'elle trouvera bon; mais elle sera tenue de
sécurité de la circulation; Que ces principes sont d'ordre public et qu'il n'appartient à personne d'y porter atteinte sur un intérêt privé; Que, par suite, la circulation et le stationnement des voitures destinées aux transports en commun ne peuvent faire l'objet d'un privilège exclusif, Invite MM. les Préfets de la Seine et de police à se référer aux lois et à la jurisprudence ci-dessus rappelées, et à accorder les autorisations qui leur seraient demandées pour établir des services concurrents d'omnibus sur les boulevards et dans les rues de Paris. Signé: Léon DONNAT, II. La loi et la jurisprudence établissent la liberté des transports. La loi du 17 mars 1791 proclame en ces termes la liberté de l'industrie: "Art. 7. À compter du premier avril prochain il sera libre à toute personne de faire tel métier, ou d'exercer telle profession, ou tel métier qu'elle trouvera bon; mais elle sera tenue de se pourvoir auparavant d'une patente et de se conformer aux règlements de police qui sont ou seront faits." LOI DU 16 OCTOBRE 1791. — Le privilège des fermiers généraux des messageries, concédé sous l'ancien régime, avait continué de subsister, malgré son abolition, à la faveur de la loi du 7 août 1790, qui, tout en prononçant cette abolition, avait créé une ferme des transports, les Messageries nationales, investies d'attributions exclusives. Cette situation ayant amené des villes de la part des entrepreneurs de voitures libres que la Ferme des messageries prétendait entraver dans l'exercice de leur profession, le législateur est intervenu pour mettre fin à cette alliance, et garantir à ces entrepreneurs le libre exercice de leur industrie, en rapportant en son entier les dispositions restrictives de la loi du 29 août 1790, et en proclamant ensuite de la sorte la plus absolue, et sans réserve d'aucune sorte, la liberté de l'industrie des transports. PREMIER. — La partie de l'article 2 de la loi du 29 août 1790, qui défend à tout particulier ou compagnie, autre que les fermiers généraux des messageries, d'établir des écuries, ou plus que de se charger de reprendre et conduire des voyageurs, est rapportée ainsi dans
août 1790, qui, tout en prononçant cette abolition, avait créé une ferme des transports, les Messageries nationales, investies d'attributions exclusives. Cette situation ayant amené des villes de la part des entrepreneurs de voitures libres que la Ferme des messageries prétendait entraver dans l'exercice de leur profession, le législateur est intervenu pour mettre fin à cette alliance, et garantir à ces entrepreneurs le libre exercice de leur industrie, en rapportant en son entier les dispositions restrictives de la loi du 29 août 1790, et en proclamant ensuite de la sorte la plus absolue, et sans réserve d'aucune sorte, la liberté de l'industrie des transports. PREMIER. — La partie de l'article 2 de la loi du 29 août 1790, qui défend à tout particulier ou compagnie, autre que les fermiers généraux des messageries, d'établir des écuries, ou plus que de se charger de reprendre et conduire des voyageurs, est rapportée ainsi dans l'article 3 de la même section en son entier. LOI DU 22 JUILLET 1817 (sur la police du roulage). ART VI. Toute entreprise de voitures publiques de terre ou d'eau à service régulier pourra et aura été formée ou continuée, moyennant que l'entrepreneur fasse une déclaration préalable et qu'il se munisse d'une licence dont le prix est fixé à cinq francs par voiture à quatre roues et par voiture d'eau, et à deux francs par voiture à deux roues. LOI DES 12-30 AVRIL ET 30 MAI 1851. DÉCRET DU 10 AOUT 1852. Les lois et ces décrets sur le roulage confirment la pleine et entière liberté de circulation. et le décret maintient pour les voitures des messageries la formalité de la déclaration préalable et exigence d'une autorisation délivrée par certains fonctionnaires. Mais cette autorisation n'implique en aucune façon le droit pour l'Administration de restreindre ce qu'elle peut la liberté de la circulation; elle porte uniquement sur les conditions dans lesquelles les voitures devront circuler au point de vue de la solidité et de la stabilité des véhicules, de la sécurité des voyageurs et de la sécurité de la voie publique. Les droits du Préfet de police ne seraient méconnaissant la
munisse d'une licence dont le prix est fixé à cinq francs par voiture à quatre roues et par voiture d'eau, et à deux francs par voiture à deux roues. LOI DES 12-30 AVRIL ET 30 MAI 1851. DÉCRET DU 10 AOUT 1852. Les lois et ces décrets sur le roulage confirment la pleine et entière liberté de circulation. et le décret maintient pour les voitures des messageries la formalité de la déclaration préalable et exigence d'une autorisation délivrée par certains fonctionnaires. Mais cette autorisation n'implique en aucune façon le droit pour l'Administration de restreindre ce qu'elle peut la liberté de la circulation; elle porte uniquement sur les conditions dans lesquelles les voitures devront circuler au point de vue de la solidité et de la stabilité des véhicules, de la sécurité des voyageurs et de la sécurité de la voie publique. Les droits du Préfet de police ne seraient méconnaissant la liberté des transports. L'arrêté consulaire du 12 messidor an VIII (2 juillet 1800), qui détermine les fonctions du Préfet de police, dit à l'article 22 : Le Préfet de police procurera la liberté et la sûreté de la voie publique, et sera chargé à cet effet d'empêcher : Qu'on n'obstrue la libre circulation, en arrêtant ou déchargeant des voitures et marchandises devant les maisons, dans les rues étroites ou de toute autre manière. Cet article donne bien au Préfet de police le pouvoir d'assurer la liberté de la rue dans l'intérêt général; mais il ne lui confère pas le pouvoir de restreindre cette liberté individuelle, en violant les lois de 1791 et de 1794. Il lui reconnaît encore moins le droit de restreindre cette liberté, en donnant des autorisations à un seul, au lieu de plusieurs. Il est de l'essence des règlements de police de s'étendre à l'universalité des citoyens ou à toutes les industries similaires d'une même ville. Une ordonnance ne peut atteindre tous les individus d'une localité moins un, celui-ci se trouvant indispensoir d'un privilège exclusif. On arriverait, d'après un semblable principe, non seulement à l'arbitraire, mais encore à l'absurde. Il serait, par exemple, loisible à un Préfet
la libre circulation, en arrêtant ou déchargeant des voitures et marchandises devant les maisons, dans les rues étroites ou de toute autre manière. Cet article donne bien au Préfet de police le pouvoir d'assurer la liberté de la rue dans l'intérêt général; mais il ne lui confère pas le pouvoir de restreindre cette liberté individuelle, en violant les lois de 1791 et de 1794. Il lui reconnaît encore moins le droit de restreindre cette liberté, en donnant des autorisations à un seul, au lieu de plusieurs. Il est de l'essence des règlements de police de s'étendre à l'universalité des citoyens ou à toutes les industries similaires d'une même ville. Une ordonnance ne peut atteindre tous les individus d'une localité moins un, celui-ci se trouvant indispensoir d'un privilège exclusif. On arriverait, d'après un semblable principe, non seulement à l'arbitraire, mais encore à l'absurde. Il serait, par exemple, loisible à un Préfet de police, sous prétexte d'encombrement de la voie publique et de liberté de la circulation, d'interdire à certains établissements, comme le Bon marché, de faire au moyen de voitures la livraison des marchandises au domicile, tout en laissant le même droit au Louvre, au Printemps, et autres établissements similaires. Les pouvoirs du préfet de police sont d'autant plus limités dans l'espèce qu'ils s'exercent sur le domaine public. Or, le domaine public appartient à tous ; nul n'en peut faire l'objet d'un usage privatif comme à un seul. Ses traits distinctifs sont de n'être pas susceptible d'appropriation privée, d'être par sa nature et par sa destination affecté à une jouissance commune (Dufour, t. v, p. 77; Ducrocq, t. iii, n° 918; Demolombe, t. ix, n° 457). Tout particulier peut être tenu de demander à l'autorité compétente la permission de s'en servir ; mais il doit l'obtenir, si l'usage qu'il en veut faire n'est pas contraire à l'intérêt général. Cette doctrine a été affirmée par la jurisprudence constante du Conseil d'État et des cours souveraines, en ce qui concerne la distribution de l'eau et du gaz, l'usage des rivages de la mer, etc. Le mot stationnement ne peut s'entendre que de certains
pouvoirs du préfet de police sont d'autant plus limités dans l'espèce qu'ils s'exercent sur le domaine public. Or, le domaine public appartient à tous ; nul n'en peut faire l'objet d'un usage privatif comme à un seul. Ses traits distinctifs sont de n'être pas susceptible d'appropriation privée, d'être par sa nature et par sa destination affecté à une jouissance commune (Dufour, t. v, p. 77; Ducrocq, t. iii, n° 918; Demolombe, t. ix, n° 457). Tout particulier peut être tenu de demander à l'autorité compétente la permission de s'en servir ; mais il doit l'obtenir, si l'usage qu'il en veut faire n'est pas contraire à l'intérêt général. Cette doctrine a été affirmée par la jurisprudence constante du Conseil d'État et des cours souveraines, en ce qui concerne la distribution de l'eau et du gaz, l'usage des rivages de la mer, etc. Le mot stationnement ne peut s'entendre que de certains emplacements réservés aux terminus. Le mot stationnement ne peut s'interpréter autrement que par le droit que possède une personne d'occuper d'une manière périodique un endroit déterminé de la voie publique, et pour cela il faut la concession d'un usage spécial et privatif de cet endroit déterminé, au détriment de l'usage général. C'est l'occupation de cette portion restreinte du domaine public qui pour la Compagnie des Omnibuses comme pour une compagnie de gaz ou d'eau, donne lieu à un droit de perception ou de loyer en vertu des lois du 14 frimaire an VII et du 18 juillet 1837. On ne saurait prélever une location sur la circulation qui est libre, sur l'arrêt en cours de route, qui est de droit commun, d'après les lois et les arrêts ci-dessus énoncés. C'est ainsi que la Cour d'appel de Paris, appelée à préciser le traité de 1860 et l'article 31, § 7, de la loi de 1837, en a décidé dans son arrêt, déjà cité, du 3 juillet 1874 : Attendu, en fait, que les omnibus du chemin de fer d'Orléans stationnent au départ et à l'arrivée dans des cours appartenant à la Compagnie ; Qu'ils ne s'arrêtent dans leur parcours sur aucun
général. C'est l'occupation de cette portion restreinte du domaine public qui pour la Compagnie des Omnibuses comme pour une compagnie de gaz ou d'eau, donne lieu à un droit de perception ou de loyer en vertu des lois du 14 frimaire an VII et du 18 juillet 1837. On ne saurait prélever une location sur la circulation qui est libre, sur l'arrêt en cours de route, qui est de droit commun, d'après les lois et les arrêts ci-dessus énoncés. C'est ainsi que la Cour d'appel de Paris, appelée à préciser le traité de 1860 et l'article 31, § 7, de la loi de 1837, en a décidé dans son arrêt, déjà cité, du 3 juillet 1874 : Attendu, en fait, que les omnibus du chemin de fer d'Orléans stationnent au départ et à l'arrivée dans des cours appartenant à la Compagnie ; Qu'ils ne s'arrêtent dans leur parcours sur aucun point de la voie publique qui leur ait été concédé par y stationner d'une manière privative et à l'exclusion de toutes autres voies ; Que la Ville ne le méconnait pas, qu'elle prétend seulement que le fait de s'arrêter d'une manière périodique sur la voie publique en constitue une exploitation régulière qui lui permet de percevoir une taxe ; Attendu, en droit, qu'aucune taxe municipale ne peut être établie sans une loi qui l'autorise, -Que, de toutes les dispositions législatives invoquées par la ville de Paris, il n'y en a pas une qui règle le droit de circulation dans les rues, au point de vue d'une taxe; Que le droit de circuler et de s'arrêter sur la voie publique, même d'une manière périodique, appartient à tous et n'a d'autre limite que celle qu'a chacun d'en user ; Qu'il faut la concession d'un usage spécial et privatif, au détriment de l'usage général, pour asseoir le principe d'une taxe ; Que la ville de Paris ne peut justifier d'une disposition légale; Que les lois du 14 frimaire an VII et 18 juillet 1837 ne visent que les permis de stationnement et les locations de parties de la voie publique ; ; Qu'il
régulière qui lui permet de percevoir une taxe ; Attendu, en droit, qu'aucune taxe municipale ne peut être établie sans une loi qui l'autorise, -Que, de toutes les dispositions législatives invoquées par la ville de Paris, il n'y en a pas une qui règle le droit de circulation dans les rues, au point de vue d'une taxe; Que le droit de circuler et de s'arrêter sur la voie publique, même d'une manière périodique, appartient à tous et n'a d'autre limite que celle qu'a chacun d'en user ; Qu'il faut la concession d'un usage spécial et privatif, au détriment de l'usage général, pour asseoir le principe d'une taxe ; Que la ville de Paris ne peut justifier d'une disposition légale; Que les lois du 14 frimaire an VII et 18 juillet 1837 ne visent que les permis de stationnement et les locations de parties de la voie publique ; ; Qu'il ne peut être question de poursuites spécial là où ne se rencontre que l'exercice d'un droit général, et qu'il ne peut y avoir location sans un objet déterminé ou une affectation particulière, En conséquence, condamne la ville de Paris, etc. C'est d'après cette jurisprudence que, le 6 août 1886, en cause de la ville de Paris contre la Compagnie des omnibus, le tribunal de première instance de la Seine a rendu un jugement où il est dit notamment : Attendu qu'envisagé en lui-même et dans le but que les parties contractantes ont poursuivi, le traité de 1860 renferme la concession, par la ville de Paris à la Compagnie générale des omnibus, du droit exclusif de faire circuler et stationner des voitures au dehors contre le paiement d'une redevance, c'est-à-dire en réalité une location ou amodiation de la voie publique sous une forme et pour des usages déterminés, etc.. Ainsi le mot stationnement ne peut s'entendre que de la location d'emplacements aux terminus. Ajoutons que le privilège de la Compagnie des omnibus ne s'applique qu'aux terminus concédés. S'il existe dans Paris d'autres places de stationnement que l'on puisse allouer aux voitures destinées aux transports en commun, et cela sans nuire à
cause de la ville de Paris contre la Compagnie des omnibus, le tribunal de première instance de la Seine a rendu un jugement où il est dit notamment : Attendu qu'envisagé en lui-même et dans le but que les parties contractantes ont poursuivi, le traité de 1860 renferme la concession, par la ville de Paris à la Compagnie générale des omnibus, du droit exclusif de faire circuler et stationner des voitures au dehors contre le paiement d'une redevance, c'est-à-dire en réalité une location ou amodiation de la voie publique sous une forme et pour des usages déterminés, etc.. Ainsi le mot stationnement ne peut s'entendre que de la location d'emplacements aux terminus. Ajoutons que le privilège de la Compagnie des omnibus ne s'applique qu'aux terminus concédés. S'il existe dans Paris d'autres places de stationnement que l'on puisse allouer aux voitures destinées aux transports en commun, et cela sans nuire à la circulation générale, la concession ne saurait en être refusée par le Préfet de la Seine, après qu'il aura consulté son collègue le Préfet de police. Les motifs sont ceux que j'ai déjà invoqués : 1° la liberté des transports; 2° le droit d'usage sur le domaine public; 3° l'impossibilité légale d'appliquer une mesure de police à tous, excepté à un seul. Les origines du traité du 18 juin 1860. Le traité de 1860, conclu entre la ville de Paris et la Compagnie des omnibus, a pour origine l'accord interneu le 15 juillet 1854 entre cette compagnie et le Préfet de police. À cette époque, il existait différentes entreprises de transport qui, prétendait-on contrairement à toutes les lois économiques, se faisaient une mutuelle concurrence sans profit pour le public. Moreau-Chaslon et consorts, alors entrepreneurs de transports en commun, étaient désirés de fusionner leurs intérêts avec ceux des entreprises rivales. Ils imaginèrent de réclamer l'intervention administrative, afin que la fusion qu'ils projetaient ne pût être tenue en échec par la résistance de l'un ou l'autre de leurs concurrents. Ils préparèrent leur projet de longue main et furent puissamment aidés par M. Piétri. Mais cette fusion ne pouvait se faire aussi aisément
légale d'appliquer une mesure de police à tous, excepté à un seul. Les origines du traité du 18 juin 1860. Le traité de 1860, conclu entre la ville de Paris et la Compagnie des omnibus, a pour origine l'accord interneu le 15 juillet 1854 entre cette compagnie et le Préfet de police. À cette époque, il existait différentes entreprises de transport qui, prétendait-on contrairement à toutes les lois économiques, se faisaient une mutuelle concurrence sans profit pour le public. Moreau-Chaslon et consorts, alors entrepreneurs de transports en commun, étaient désirés de fusionner leurs intérêts avec ceux des entreprises rivales. Ils imaginèrent de réclamer l'intervention administrative, afin que la fusion qu'ils projetaient ne pût être tenue en échec par la résistance de l'un ou l'autre de leurs concurrents. Ils préparèrent leur projet de longue main et furent puissamment aidés par M. Piétri. Mais cette fusion ne pouvait se faire aussi aisément qu'on l'avait supposé, les intérêts étant divers. Il y avait des entreprises essentiellement urbaines, des compagnies qui desservaient les communes de banlieue, enfin les omnibus des gares. Il n'obligea facilement ces derniers à main tenir leur service jusqu'à la limite qu'ils s'étaient fixée. Une ordonnance du 6 mai 1851 interdit aux conducteurs ou cochers de ces omnibus de poser des voyageurs, en se rendant aux gares, et d'en admettre, au retour, dans leurs voitures. Cette restriction de la liberté n'ayant soulevé aucun éclat, l'Administration s'en hardit. Instruction du 10 mai 1854 : l'article 9bis conçu : Les cochers ou conducteurs partant de Paris, prendront des voyageurs sur leur parcours, mais ne pourront en déposer ni sur la voie publique; Au retour, ils déposeront les voyageurs sur la voie publique, mais ils ne pourront en admettre d'autres. ces dispositions ne sont applicables qu'à l'intérieur de Paris. Les intéressés n'étaient pas de puissants personnages. Ils étaient de ceux que la Compagnie des omnibus poursuit de temps à autre, afin de créer en sa faveur des antécédents judiciaires ou administratifs, de ceux qu'il est facile d'intimider et de réduire au silence. L'ordonnance fut l'objet d'au moins un recours au Conseil d'Etat comme constituant