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Société « Affichage G... » n’est pas fondée à soutenir, que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande Décision : — (Rejet avec dépens). (Conseil d’État, 2 mai 1969, société « Affichage Giraudy ».) Maires et adjoints. Accidents subis dans l’exercice des fonctions. Responsabilité de la puissance publique Dommages subis par les membres du conseil municipal. Réparation du préjudice. Requête de la commune de S... (Ille-et-Vilaine) représentée par son maire adjoint, tendant à l’annulation d’un jugement du 25 janvier 1967 par lequel le Tribunal administratif de Rennes l’a condamnée à verser au sieur D... la somme de 6 950 F en réparation des conséquences dommageables de l’accident survenu le 17 janvier 1966 ; Extraits de la décision : — Considérant que le sieur D..., maire de la commune de S..., a été victime le 17 janvier 1966 d’un accident de voiture alors que, après avoir présidé une réunion du Conseil municipal, il regagnait son domicile, sis dans une commune voisine ; Sur la responsabilité : — Considérant qu’aux termes de l’article 70 du Code de l’Administration communale « les communes sont responsables des dommages résultant des accidents subis par les maires... dans l’exercice de leurs fonctions » ; que cette disposition s’applique notamment au maire pour les accidents survenus sur le trajet direct entre la mairie et sa résidence, même si celle-ci est située en dehors de la commune qu’il administre ; Considérant que l’accident subi par le sieur D... doit être regardé comme survenu dans l’exercice des fonctions de maire dévolues à l’intéressé, du fait que le déplacement effectué par celui-ci avait été rendu nécessaire par une réunion du Conseil municipal de S... ; que, par suite, en application des dispositions précitées, la commune est responsable à l’égard du requérant, qui ne dispose d’aucune résidence à S... et n’a, en tout état de cause, après la séance du Conseil municipal, traité aucune affaire personnelle, des dommages résultant pour lui de cet accident ; Considérant qu’aucun fait imputable au sieur D... de nature à dégager ou à atténuer la responsabilité
maires... dans l’exercice de leurs fonctions » ; que cette disposition s’applique notamment au maire pour les accidents survenus sur le trajet direct entre la mairie et sa résidence, même si celle-ci est située en dehors de la commune qu’il administre ; Considérant que l’accident subi par le sieur D... doit être regardé comme survenu dans l’exercice des fonctions de maire dévolues à l’intéressé, du fait que le déplacement effectué par celui-ci avait été rendu nécessaire par une réunion du Conseil municipal de S... ; que, par suite, en application des dispositions précitées, la commune est responsable à l’égard du requérant, qui ne dispose d’aucune résidence à S... et n’a, en tout état de cause, après la séance du Conseil municipal, traité aucune affaire personnelle, des dommages résultant pour lui de cet accident ; Considérant qu’aucun fait imputable au sieur D... de nature à dégager ou à atténuer la responsabilité de la commune ne peut être relevé en l’espèce ; Sur le préjudice : — Considérant que le sieur D..., qui n’a subi aucun dommage corporel, justifie, du fait notamment des dégâts subis par sa voiture automobile dont l’usage était, en l’espèce, nécessaire à l’exercice de ses fonctions, d'un préjudice égal à 5 150 F, auquel il ajoute une somme de 1 800 F pour tenir compte de la destruction de certains dossiers ; que la responsabilité de la commune, liée à l’exercice des fonctions de maire, ne saurait couvrir le dommage résultant de cette destruction qui a affecté des documents relatifs à la clientèle privée du sieur D... ; qu’il y a donc lieu de ramener à 5 150 F le montant de la condamnation prononcée à l’encontre de la commune de S... par le jugement attaqué ; Sur les intérêts : — Considérant que le sieur D... a droit aux intérêts de la somme susmentionnée à compter du 12 mai 1966 ; Sur les intérêts des intérêts : — Considérant que la capitalisation des intérêts a été demandée le 18 décembre 1967 ; qu’à cette date il était dû au moins une année d’intérêts ; que, dès lors,
égal à 5 150 F, auquel il ajoute une somme de 1 800 F pour tenir compte de la destruction de certains dossiers ; que la responsabilité de la commune, liée à l’exercice des fonctions de maire, ne saurait couvrir le dommage résultant de cette destruction qui a affecté des documents relatifs à la clientèle privée du sieur D... ; qu’il y a donc lieu de ramener à 5 150 F le montant de la condamnation prononcée à l’encontre de la commune de S... par le jugement attaqué ; Sur les intérêts : — Considérant que le sieur D... a droit aux intérêts de la somme susmentionnée à compter du 12 mai 1966 ; Sur les intérêts des intérêts : — Considérant que la capitalisation des intérêts a été demandée le 18 décembre 1967 ; qu’à cette date il était dû au moins une année d’intérêts ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l’article 1154 du Code civil, il y a lieu de faire droit à ladite demande Décision : (Indemnisation à la charge de la commune ; intérêts capitalisés ; dépens à la charge du sieur D...) (Conseil d’Etat, Assemblée plénière, 6 juin 1969, commune de Sains.) Note : — Dans cette affaire, M. T..., commissaire du Gouvernement, a prononcé les conclusions suivantes : « Aux termes du 1° alinéa de l’article 70 du Code de l’Administration communale dans la rédaction que lui a donnée une ordonnance du 3 janvier 1959, confirmant sur ce point les dispositions d’une loi du 8 novembre 1941, « les communes sont responsables des dommages résultant des accidents subis par les maires, les adjoints et les présidents de délégation spéciale dans l’exercice de leurs fonctions. » Ce texte est-il applicable à l’accident survenu le 17 janvier 1966 au maire de la commune de S... dans l’Ille-et-Vilaine ? Au soir de ce jour, à l’issue d’une réunion du conseil municipal tenue à la mairie à la demande et en présence du sous-préfet, le maire, le sieur D..., alors qu’il regagnait en voiture son domicile à Paramé, fut victime d’un accident de la route. A
: — Dans cette affaire, M. T..., commissaire du Gouvernement, a prononcé les conclusions suivantes : « Aux termes du 1° alinéa de l’article 70 du Code de l’Administration communale dans la rédaction que lui a donnée une ordonnance du 3 janvier 1959, confirmant sur ce point les dispositions d’une loi du 8 novembre 1941, « les communes sont responsables des dommages résultant des accidents subis par les maires, les adjoints et les présidents de délégation spéciale dans l’exercice de leurs fonctions. » Ce texte est-il applicable à l’accident survenu le 17 janvier 1966 au maire de la commune de S... dans l’Ille-et-Vilaine ? Au soir de ce jour, à l’issue d’une réunion du conseil municipal tenue à la mairie à la demande et en présence du sous-préfet, le maire, le sieur D..., alors qu’il regagnait en voiture son domicile à Paramé, fut victime d’un accident de la route. A 35 km de S... et à 3 km de Paramé, son véhicule dérapant dans un virage sur une plaque de verglas, versa dans un fossé et prit feu. Le sieur D..., s’étant dégagé non sans peine, sortit indemne de l’accident, mais la voiture et les divers objets qu’elle contenait furent entièrement détruits. » La commune de S... avait souscrit une assurance couvrant notamment « les dommages corporels et matériels engageant la responsabilité de la commune provenant d’accidents dont le maire ou les adjoints et les conseillers municipaux seraient victimes pendant le trajet de leur résidence à leur lieu de travail et vice versa ». Mais à la demande d’indemnisation qui lui fut présentée par l’adjoint au maire, la compagnie d’assurances objecta que la garantie ne pouvait jouer que dans la mesure où la responsabilité de la commune serait engagée ; et que la question de savoir si la responsabilité mise à la charge des communes par l’article 70 du Code de l’administration communale, s’étendait aux accidents de trajet restait entière et ne pouvait être tranchée que par la juridiction compétente. » Le sieur D... se vit donc contraint de saisir la juridiction administrative compétente pour connaître de toutes les actions
entièrement détruits. » La commune de S... avait souscrit une assurance couvrant notamment « les dommages corporels et matériels engageant la responsabilité de la commune provenant d’accidents dont le maire ou les adjoints et les conseillers municipaux seraient victimes pendant le trajet de leur résidence à leur lieu de travail et vice versa ». Mais à la demande d’indemnisation qui lui fut présentée par l’adjoint au maire, la compagnie d’assurances objecta que la garantie ne pouvait jouer que dans la mesure où la responsabilité de la commune serait engagée ; et que la question de savoir si la responsabilité mise à la charge des communes par l’article 70 du Code de l’administration communale, s’étendait aux accidents de trajet restait entière et ne pouvait être tranchée que par la juridiction compétente. » Le sieur D... se vit donc contraint de saisir la juridiction administrative compétente pour connaître de toutes les actions fondées sur l’article 70 précité, et ce même dans le cas où l’accident peut, de quelque façon, être imputé à un véhicule quelconque (T.C., 25 nov. 1963, Consorts A... c/ commune de Rochetaillée-sur-Aujon, p. 788). » Par jugement du 11 janvier 1967, le Tribunal administratif de Rennes a déclaré la commune entièrement responsable et l’a condamnée à verser à son maire l’indemnité de 6 950 F qu’il réclamait. » La commune fait appel de ce jugement. Elle s’était initialement bornée à soutenir que la responsabilité des communes ne s’étend pas aux accidents de trajet ; subsidiairement que l’accident en cause ne saurait être regardé comme un accident de trajet ; qu’au surplus ledit accident serait essentiellement imputable à des fautes de la victime ; enfin que le montant du préjudice ne serait pas justifié. » Dans des observations nouvelles enregistrées il y a trois jours, elle conteste en outre que les dommages subis par le sieur D... puissent ouvrir droit à réparation, posant ainsi la question de droit, que nous pensions vous inviter à examiner d’office. En effet, d’une part, dans le contentieux de la responsabilité, sont d’ordre public et doivent être soulevées d’office en tout état de la procédure,
commune entièrement responsable et l’a condamnée à verser à son maire l’indemnité de 6 950 F qu’il réclamait. » La commune fait appel de ce jugement. Elle s’était initialement bornée à soutenir que la responsabilité des communes ne s’étend pas aux accidents de trajet ; subsidiairement que l’accident en cause ne saurait être regardé comme un accident de trajet ; qu’au surplus ledit accident serait essentiellement imputable à des fautes de la victime ; enfin que le montant du préjudice ne serait pas justifié. » Dans des observations nouvelles enregistrées il y a trois jours, elle conteste en outre que les dommages subis par le sieur D... puissent ouvrir droit à réparation, posant ainsi la question de droit, que nous pensions vous inviter à examiner d’office. En effet, d’une part, dans le contentieux de la responsabilité, sont d’ordre public et doivent être soulevées d’office en tout état de la procédure, toutes les questions touchant soit au principe de la responsabilité (imputabilité du préjudice, faute de la victime ou de son préposé), soit au droit à réparation (droit lésé, forfait de la pension), le juge administratif ne pouvant, pourvu que cela ressorte des pièces du dossier, condamner les personnes publiques à réparer des dommages (dommages matériels par exemple) ou des préjudices (douleur morale par exemple) qui n’entreraient pas dans le champ d’application, soit des dispositions législatives spéciales, soit des principes généraux de la responsabilité de la puissance publique dont il lui incombe de faire application. D’autre part, si pour tout ce qui est étranger à l’ordre public et qui relève entièrement de l’activité des parties, le juge ne peut connaître, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, que de ce dont l’appelant a choisi de le saisir, en revanche, pour tout ce qui est d’ordre public et qui dans le droit procédural commande l’activité du juge, le juge d’appel doit soulever d’office toutes les questions qui se posent, même si, comme dans le cas d’espèce, et à la différence des précédents toujours cités en la matière, la collectivité publique se présente devant lui en qualité d’appelante et non d’intimée. Cette parenthèse
réparer des dommages (dommages matériels par exemple) ou des préjudices (douleur morale par exemple) qui n’entreraient pas dans le champ d’application, soit des dispositions législatives spéciales, soit des principes généraux de la responsabilité de la puissance publique dont il lui incombe de faire application. D’autre part, si pour tout ce qui est étranger à l’ordre public et qui relève entièrement de l’activité des parties, le juge ne peut connaître, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, que de ce dont l’appelant a choisi de le saisir, en revanche, pour tout ce qui est d’ordre public et qui dans le droit procédural commande l’activité du juge, le juge d’appel doit soulever d’office toutes les questions qui se posent, même si, comme dans le cas d’espèce, et à la différence des précédents toujours cités en la matière, la collectivité publique se présente devant lui en qualité d’appelante et non d’intimée. Cette parenthèse étant fermée, les deux difficultés de principe qui ont motivé le renvoi de cette affaire devant vous sont les suivantes : la responsabilité communale doit-elle s’étendre aux accidents de trajet ? Dans l’affirmative, dans quelle mesure les dommages matériels peuvent-ils ouvrir droit à réparation ? Selon la commune, la formule employée à l’article 70 dans "l’exercice de leurs fonctions" exclurait les accidents de trajet. Et elle invoque à cet égard trois arguments. Le premier est tiré de la législation des accidents du travail. Il a fallu l’intervention expresse du législateur par la loi du 30 octobre 1946 pour que les accidents de trajet fussent assimilés aux accidents du travail. Le second est tiré de la comparaison entre l’article 70 du Code de l’Administration communale, qui ne fait mention que des accidents subis par les maires "dans l’exercice de leurs fonctions" et de l’article 36 de l’ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires de l’Etat qui couvre le fonctionnaire pour tout accident "survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions". Or c’est cette dernière précision seule qui permettrait, selon la requérante, de regarder comme accidents de service, les accidents de trajet subis par les
employée à l’article 70 dans "l’exercice de leurs fonctions" exclurait les accidents de trajet. Et elle invoque à cet égard trois arguments. Le premier est tiré de la législation des accidents du travail. Il a fallu l’intervention expresse du législateur par la loi du 30 octobre 1946 pour que les accidents de trajet fussent assimilés aux accidents du travail. Le second est tiré de la comparaison entre l’article 70 du Code de l’Administration communale, qui ne fait mention que des accidents subis par les maires "dans l’exercice de leurs fonctions" et de l’article 36 de l’ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires de l’Etat qui couvre le fonctionnaire pour tout accident "survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions". Or c’est cette dernière précision seule qui permettrait, selon la requérante, de regarder comme accidents de service, les accidents de trajet subis par les fonctionnaires. Enfin, et c’est là le troisième argument, votre jurisprudence n’aurait jamais consacré l’application de l’article 70 aux accidents de trajet. La commune invoque votre décision du 27 mars 1967, commune de Saint-Momelin, ainsi rédigée : "Considérant que le sieur R..., qui était à l’époque maire de la commune de Saint-Momelin, a fait, le 5 février 1963, une chute sur la voie publique alors qu’il se rendait sur les lieux pour constater l’état d’un chemin communal que plusieurs habitants de la commune lui avaient présenté comme impraticable ; que cet accident est survenu alors que le sieur R..., auquel il incombait, en sa qualité de maire, de veiller à la sûreté et à la commodité de la circulation sur les voies publiques, était dans l’exercice de ses fonctions ; que, par suite, et nonobstant la circonstance qu’il se soit agi d’un accident de trajet, la commune est responsable à l’égard du sieur R... des dommages résultant pour lui de l’accident en question." Interprétant cette décision en fonction de la jurisprudence judiciaire sur les accidents du travail, la commune prétend en tirer la conclusion que, bien que les accidents de trajet ne soient pas couverts, il en va toutefois différemment des
Saint-Momelin, a fait, le 5 février 1963, une chute sur la voie publique alors qu’il se rendait sur les lieux pour constater l’état d’un chemin communal que plusieurs habitants de la commune lui avaient présenté comme impraticable ; que cet accident est survenu alors que le sieur R..., auquel il incombait, en sa qualité de maire, de veiller à la sûreté et à la commodité de la circulation sur les voies publiques, était dans l’exercice de ses fonctions ; que, par suite, et nonobstant la circonstance qu’il se soit agi d’un accident de trajet, la commune est responsable à l’égard du sieur R... des dommages résultant pour lui de l’accident en question." Interprétant cette décision en fonction de la jurisprudence judiciaire sur les accidents du travail, la commune prétend en tirer la conclusion que, bien que les accidents de trajet ne soient pas couverts, il en va toutefois différemment des déplacements accomplis dans l’exécution d’une mission particulière. Cette argumentation appelle trois réserves. En premier lieu, même si on en accepte le fondement, à savoir la référence étroite à la législation des accidents du travail, la comparaison faite entre l’article 70 du Code de l’Administration communale et l’article 36 de l’ordonnance du 4 février 1959 est sans portée. Il est en effet constant que les tribunaux judiciaires ont toujours refusé de considérer que l’expression "à l’occasion du travail" pouvait couvrir les accidents de trajet proprement dits. Si donc vous avez jugé que pour les fonctionnaires, l’accident de trajet devait être regardé comme étant "survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions", c’est que votre jurisprudence s’inspire, dans l’interprétation des textes, de considérations différentes de celles qui visent les tribunaux de l’ordre judiciaire. Deuxième point. La décision commune de Saint-Momelin tranche un cas d’espèce. Statuant sur un accident survenu dans des circonstances assez proches de celles que les tribunaux de l’ordre judiciaire qualifient d’accident de mission, elle juge qu’un tel accident doit être regardé comme survenu dans l’exercice des fonctions. On ne saurait raisonnablement lui faire dire davantage. Dans votre jurisprudence, le problème de l’accident de trajet proprement dit
du 4 février 1959 est sans portée. Il est en effet constant que les tribunaux judiciaires ont toujours refusé de considérer que l’expression "à l’occasion du travail" pouvait couvrir les accidents de trajet proprement dits. Si donc vous avez jugé que pour les fonctionnaires, l’accident de trajet devait être regardé comme étant "survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions", c’est que votre jurisprudence s’inspire, dans l’interprétation des textes, de considérations différentes de celles qui visent les tribunaux de l’ordre judiciaire. Deuxième point. La décision commune de Saint-Momelin tranche un cas d’espèce. Statuant sur un accident survenu dans des circonstances assez proches de celles que les tribunaux de l’ordre judiciaire qualifient d’accident de mission, elle juge qu’un tel accident doit être regardé comme survenu dans l’exercice des fonctions. On ne saurait raisonnablement lui faire dire davantage. Dans votre jurisprudence, le problème de l’accident de trajet proprement dit reste entier. Sur ce problème il existe pourtant au moins deux décisions juridictionnelles, d’ailleurs de sens contraire. Par un arrêt du 4 février 1958, la Cour d’appel de Grenoble qui s’était estimée à tort d’ailleurs compétente au motif que la loi de 1941 avait utilisé l’expression "civilement responsable", avait jugé, par analogie évidente avec la jurisprudence relative aux accidents du travail, que "pour faire entrer les accidents de trajet dans le cadre de la protection légale, un texte serait nécessaire, texte qui n’existe pas en la matière". Au contraire, par un jugement du 16 février 1966, le Tribunal administratif de Limoges avait jugé l’article 70 applicable aux accidents de trajet. Vous avez annulé ce jugement en appel, mais sans avoir à trancher la difficulté, en constatant simplement que la responsabilité d’une commune ne pouvait être engagée par un accident survenu au retour d’une réunion du comité d’un syndicat de communes, établissement public responsable envers ses membres en vertu de l’article 144 du Code de l’Administration communale (22 mars 1968, commune de Faux-Mazures c/ L...). Parce qu’elle se réfère à la législation des accidents du travail, c’est la solution retenue par la Cour d’appel de Grenoble que la commune de S...
par analogie évidente avec la jurisprudence relative aux accidents du travail, que "pour faire entrer les accidents de trajet dans le cadre de la protection légale, un texte serait nécessaire, texte qui n’existe pas en la matière". Au contraire, par un jugement du 16 février 1966, le Tribunal administratif de Limoges avait jugé l’article 70 applicable aux accidents de trajet. Vous avez annulé ce jugement en appel, mais sans avoir à trancher la difficulté, en constatant simplement que la responsabilité d’une commune ne pouvait être engagée par un accident survenu au retour d’une réunion du comité d’un syndicat de communes, établissement public responsable envers ses membres en vertu de l’article 144 du Code de l’Administration communale (22 mars 1968, commune de Faux-Mazures c/ L...). Parce qu’elle se réfère à la législation des accidents du travail, c’est la solution retenue par la Cour d’appel de Grenoble que la commune de S... vous demande de consacrer. Mais la réserve fondamentale que l’on peut formuler à l’encontre de cette argumentation tient à ce qu’elle entend appliquer aux rapports du service public et de ses collaborateurs, à l’interprétation des textes qui régissent ces rapports ou de la jurisprudence administrative intervenue en la matière, des notions et distinctions propres à la législation des accidents du travail et relatives à des rapports de droit privé. Or il s’agit des rapports de droit public comme il résulte de la décision précitée du Tribunal des conflits du 25 novembre 1963. Les textes que vous avez à appliquer sont multiples. Ils présentent souvent entre eux des variantes terminologiques, desquelles il serait sans doute vain et injuste de tirer des conséquences juridiques différentes. Ainsi, alors que l’ordonnance n° 59-33 du 5 janvier 1959 rend les communes responsables des accidents subis par les maires « dans l’exercice de leurs fonctions », l’ordonnance n° 59-32 du même jour, ajoutant un article 36 bis à la loi du 10 août 1871, rend les départements responsables des accidents subis par les présidents de Conseil généraux « à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions ». En réalité, quelle que soit la diversité des formules employées,