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où l'établissement public du culte n'exercerait pas le pouvoir qui lui était conféré par la loi, où il ne ferait point attribution de son patrimoine à une association cultuelle, dans le délai prévu par la loi. Le texte primitif de l'art. 6 (devenu depuis l'art. 8) de la loi de 1905, tel qu'il avait été adopté par la commission de la Chambre des députés, portait que si, dans le délai d'un an à partir de la promulgation de la loi, un établissement ecclésiastique n'avait pas procédé aux attributions prévues à l'art. 4, il y serait pourvu par le tribunal civil et jusqu'à l'attribution, les biens devraient être placés sous séquestre par une décision du président du tribunal civil. C'était donner au tribunal civil une attribution d'ordre administratif, qui, certainement, d'après les principes généraux de notre droit public, ne devait pas lui appartenir. Mais un amendement, que l'on a appelé l'amendement de la délégation des gauches, a été présenté au cours de la discussion de la loi. La commission et le gouvernement s'y sont ralliés et il est devenu l'art. 8 de la loi, ainsi conçu dans ses §§ 1er et 2 : « Faute par un établissement ecclésiastique d'avoir, dans le délai fixé par l'art. 4, procédé aux attributions ci-dessus prescrites, il y sera pourvu par décret. A l'expiration dudit délai, les biens à attribuer seront, jusqu'à leur attribution, placés sous séquestre. » (Mise sous séquestre qui est ordonnée par arrêté préfectoral.) [Art. 8 du décret du 16 mars 1906.] Ainsi l'attribution des biens devait être faite en principe par les établissements publics du culte et, à leur défaut, par décret. Mais, bien entendu, même quand elle serait faite par décret, on devait toujours se conformer au principe essentiel posé dans l'art. 4 ; on ne pouvait attribuer les biens qu'à une association cultuelle se conformant aux règles d'organisation générale du culte, dont elle entendait assurer l'exercice. Nous aurons à revenir sur ce point. Enfin, dernière hypothèse, qu'il fallait bien prévoir, mais qu'en 1905 on supposait, on espérait devoir être exceptionnelle et qui cependant devait être la plus fréquente, il
le délai fixé par l'art. 4, procédé aux attributions ci-dessus prescrites, il y sera pourvu par décret. A l'expiration dudit délai, les biens à attribuer seront, jusqu'à leur attribution, placés sous séquestre. » (Mise sous séquestre qui est ordonnée par arrêté préfectoral.) [Art. 8 du décret du 16 mars 1906.] Ainsi l'attribution des biens devait être faite en principe par les établissements publics du culte et, à leur défaut, par décret. Mais, bien entendu, même quand elle serait faite par décret, on devait toujours se conformer au principe essentiel posé dans l'art. 4 ; on ne pouvait attribuer les biens qu'à une association cultuelle se conformant aux règles d'organisation générale du culte, dont elle entendait assurer l'exercice. Nous aurons à revenir sur ce point. Enfin, dernière hypothèse, qu'il fallait bien prévoir, mais qu'en 1905 on supposait, on espérait devoir être exceptionnelle et qui cependant devait être la plus fréquente, il pouvait se faire qu'aucune association cultuelle ne se formât. L'art. 9 dispose que, dans ce cas, les biens seront attribués par décret « aux établissements communaux d'assistance ou de bienfaisance situés dans les limites territoriales de la circonscription ecclésiastique intéressée ». Mais, messieurs, il ne suffisait pas de dire comment et par qui l'attribution serait faite ; il fallait prévoir des contestations, au sujet des attributions faites. L'art. 5 avait bien prévu une action en nullité devant le tribunal civil, au cas d'attribution faite trop tôt. Mais, en dehors de ce cas, des contestations pouvaient s'élever au lendemain même d'une dévolution faite dans les délais prévus par la loi. L'art. 8 de la loi de 1905 a prévu un recours devant vous, — ici au contentieux ; — nous verrons dans un instant quelle est la nature de ce recours. L'art. 15 du règlement d'administration publique du 16 mars 1906 en a indiqué un autre, en faisant un rappel aux règles générales de notre droit administratif. En second lieu, allait-on admettre que plus tard, des contestations pourraient s'élever ? Allait-on admettre JURISPRUDENCE ET LEGISLATION 157 qu'une association nouvelle se formant dix, quinze ou vingt ans après l'attribution pourrait venir réclamer
et par qui l'attribution serait faite ; il fallait prévoir des contestations, au sujet des attributions faites. L'art. 5 avait bien prévu une action en nullité devant le tribunal civil, au cas d'attribution faite trop tôt. Mais, en dehors de ce cas, des contestations pouvaient s'élever au lendemain même d'une dévolution faite dans les délais prévus par la loi. L'art. 8 de la loi de 1905 a prévu un recours devant vous, — ici au contentieux ; — nous verrons dans un instant quelle est la nature de ce recours. L'art. 15 du règlement d'administration publique du 16 mars 1906 en a indiqué un autre, en faisant un rappel aux règles générales de notre droit administratif. En second lieu, allait-on admettre que plus tard, des contestations pourraient s'élever ? Allait-on admettre JURISPRUDENCE ET LEGISLATION 157 qu'une association nouvelle se formant dix, quinze ou vingt ans après l'attribution pourrait venir réclamer les biens attribués à une époque où elle n'était même pas née ; ou bien, allait-on donner à l'attribution faite un caractère définitif ? Pour donner ce caractère à l'attribution, on pouvait dire qu'il était de la plus haute importance pour les Eglises, pour les fidèles et aussi pour la tranquillité publique que les associations cultuelles pussent jouir paisiblement des biens régulièrement attribués et que cette jouissance ne pût être livrée au caprice de tous ceux qui viendraient fonder de nouvelles associations cultuelles. On pouvait répondre en sens inverse qu'on allait gêner les évolutions qui se produiraient peut-être dans la doctrine des Eglises ; que, d'autre part, telle association cultuelle, parfaitement en règle aujourd'hui avec les dogmes ou les principes d'une religion, ne le serait peut-être plus dans quelques années. « On nous accuse, disait M. Jaurès, en combattant le caractère définitif de l'attribution, on nous accuse de glacer, d'arrêter l'évolution de l'Eglise, d'empêcher son mouvement intérieur vers la liberté. Et que fait-on ?... C'est, sous l'influence exclusive, dominante, de l'Eglise catholique romaine, que vont se constituer les associations nées de Rome et d'elle seule, vous les investissez immédiatement après la dévolution du Conseil d'Etat d'un droit immuable et éternel.
tranquillité publique que les associations cultuelles pussent jouir paisiblement des biens régulièrement attribués et que cette jouissance ne pût être livrée au caprice de tous ceux qui viendraient fonder de nouvelles associations cultuelles. On pouvait répondre en sens inverse qu'on allait gêner les évolutions qui se produiraient peut-être dans la doctrine des Eglises ; que, d'autre part, telle association cultuelle, parfaitement en règle aujourd'hui avec les dogmes ou les principes d'une religion, ne le serait peut-être plus dans quelques années. « On nous accuse, disait M. Jaurès, en combattant le caractère définitif de l'attribution, on nous accuse de glacer, d'arrêter l'évolution de l'Eglise, d'empêcher son mouvement intérieur vers la liberté. Et que fait-on ?... C'est, sous l'influence exclusive, dominante, de l'Eglise catholique romaine, que vont se constituer les associations nées de Rome et d'elle seule, vous les investissez immédiatement après la dévolution du Conseil d'Etat d'un droit immuable et éternel. Ah ! messieurs, si moi, socialiste papalin, je m'étais risqué à déposer cet amendement, que de foudres et que d'anathèmes! » Messieurs, la vérité était entre ces deux opinions extrêmes. Assurément, il était bon, dans l'intérêt même de la tranquillité publique, que la dévolution des biens eût un caractère définitif, mais il pouvait aussi se produire tels cas, dans lesquels il serait nécessaire d'enlever les biens à l'association qui en aurait été tantive. On était ainsi conduit à poser le principe que l'attribution faite était définitive, une fois expirés les délais pour la contester, et, d'autre part, qu'elle pourrait cependant être contestée plus tard, dans l'avenir, mais seulement dans les cas spécifiés par la loi, C'est ce qu'on a fait dans l'art. 8 de la loi de 1905, qui est ainsi conçu dans ses §§ 3, 4 et 5 : « Dans les cas où les biens attribués en vertu de l'art. 4 (attribution faite par un établissement ecclésiastique) ou du § 1er du présent article (attribution par décret) seront soit dès l'origine, soit dans la suite, réclamés par plusieurs associations formées pour l'exercice du même culte, l'attribution qui en aura été faite par les représentants de l'établissement ou par
mais il pouvait aussi se produire tels cas, dans lesquels il serait nécessaire d'enlever les biens à l'association qui en aurait été tantive. On était ainsi conduit à poser le principe que l'attribution faite était définitive, une fois expirés les délais pour la contester, et, d'autre part, qu'elle pourrait cependant être contestée plus tard, dans l'avenir, mais seulement dans les cas spécifiés par la loi, C'est ce qu'on a fait dans l'art. 8 de la loi de 1905, qui est ainsi conçu dans ses §§ 3, 4 et 5 : « Dans les cas où les biens attribués en vertu de l'art. 4 (attribution faite par un établissement ecclésiastique) ou du § 1er du présent article (attribution par décret) seront soit dès l'origine, soit dans la suite, réclamés par plusieurs associations formées pour l'exercice du même culte, l'attribution qui en aura été faite par les représentants de l'établissement ou par le décret, pourra être contestée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux, lequel prononcera en tenant compte de toutes les circonstances de fait. La demande sera introduite devant le Conseil d'Etat. dans le délai d'un an à partir de la date du décret ou à partir de la notification à l'autorité préfectorale par les représentants légaux des établissements publics du culte de l'attribution effectuée par eux. Cette notification devra être faite dans le délai d'un mois. L'attribution pourra être ultérieurement contestée en cas de scission dans l'association nominale, de création d'association nouvelle par suite d'une modification dans le territoire de la circonscription ecclésiastique et dans le cas où l'association attributaire n'est plus en mesure de remplir son objet. » Ainsi, un recours est ouvert devant vous contre l'acte d'attribution, lorsque les biens sont réclamés par plusieurs associations cultuelles soit dès l'origine, soit dans la suite, mais alors seulement dans trois cas déterminés par la loi. Le texte primitif donnait compétence au tribunal civil pour trancher des contestations de cette nature. Par l'art. 8 actuel, on est revenu à l'idée que nous vous avons exposée, à savoir que l'acte d'attribution était, par sa nature, un acte administratif, et que c'était, dès
l'autorité préfectorale par les représentants légaux des établissements publics du culte de l'attribution effectuée par eux. Cette notification devra être faite dans le délai d'un mois. L'attribution pourra être ultérieurement contestée en cas de scission dans l'association nominale, de création d'association nouvelle par suite d'une modification dans le territoire de la circonscription ecclésiastique et dans le cas où l'association attributaire n'est plus en mesure de remplir son objet. » Ainsi, un recours est ouvert devant vous contre l'acte d'attribution, lorsque les biens sont réclamés par plusieurs associations cultuelles soit dès l'origine, soit dans la suite, mais alors seulement dans trois cas déterminés par la loi. Le texte primitif donnait compétence au tribunal civil pour trancher des contestations de cette nature. Par l'art. 8 actuel, on est revenu à l'idée que nous vous avons exposée, à savoir que l'acte d'attribution était, par sa nature, un acte administratif, et que c'était, dès lors, à vous seuls, juges suprêmes et souverains pour le contentieux administratif, que c'était à vous seuls qu'il devait appartenir de trancher les difficultés auxquelles cet acte pourrait donner lieu. Quel est le caractère de ce recours ouvert devant vous? Messieurs, aucun doute n'est possible. Ce n'est point un recours pour excès de pouvoir ou violation de la loi, qui ne pourrait conduire qu'à une annulation de l'acte attaqué. C'est un recours de plein contentieux. Vous devez prononcer en tenant compte de toutes les circonstances de fait. Vous n'êtes pas appelés seulement à apprécier en droit la validité de l'acte d'attribution, sa régularité, mais vous avez été investis d'attributions qui sont, pourrait-on dire, des attributions de l'administration active. Vous pouvez attribuer vous-mêmes les biens à l'association qui a contesté devant vous la dévolution effectuée par l'ancien établissement du culte. Vous pouvez même, et on l'a dit formellement au cours de la discussion de la loi, vous pouvez, à raison des circonstances de fait, partager les biens entre plusieurs associations, si vous estimez que l'exercice régulier du culte exige une semblable solution. Ce cas est expressément prévu par l'art. 3 du règlement d'administration publique du 16 mars 1906. L'œuvre de l'ancien
pour excès de pouvoir ou violation de la loi, qui ne pourrait conduire qu'à une annulation de l'acte attaqué. C'est un recours de plein contentieux. Vous devez prononcer en tenant compte de toutes les circonstances de fait. Vous n'êtes pas appelés seulement à apprécier en droit la validité de l'acte d'attribution, sa régularité, mais vous avez été investis d'attributions qui sont, pourrait-on dire, des attributions de l'administration active. Vous pouvez attribuer vous-mêmes les biens à l'association qui a contesté devant vous la dévolution effectuée par l'ancien établissement du culte. Vous pouvez même, et on l'a dit formellement au cours de la discussion de la loi, vous pouvez, à raison des circonstances de fait, partager les biens entre plusieurs associations, si vous estimez que l'exercice régulier du culte exige une semblable solution. Ce cas est expressément prévu par l'art. 3 du règlement d'administration publique du 16 mars 1906. L'œuvre de l'ancien établissement public du culte n'est donc point intangible. Sans doute, on peut dire qu'en principe, il y a présomption que cette œuvre est bonne. Mais ce n'est pas une présomption qui s'impose au juge. Ce n'est point, pour reprendre une expression chère aux jurisconsultes, une présomption juris et de jure ; c'est tout au plus une présomption juris tantum. Et encore ! Saisis du litige, vous pouvez estimer que les circonstances de fait relevées dans l'espèce doivent vous conduire à annuler l'attribution, telle qu'elle a été opérée. Si vous estimez, au contraire, que l'attribution effectuée doit être maintenue, vous la maintiendrez ; mais vous le ferez parce que les circonstances de fait relevées pour la contester ne sont pas suffisantes pour entraîner l'annulation de la dévolution opérée. Vous voyez ainsi, messieurs, combien est étendu le pouvoir qui vous a été conféré par l'art. 8 ; vous avez un pouvoir d'appréciation des plus larges et vous êtes appelés à faire, — au contentieux, — un véritable acte d'administration. Que faut-il entendre, messieurs, par ces circonstances de fait dont vous avez à tenir compte ? Ah ! c'est ici que se sont élevées les plus ardentes discussions. On a vu dans cette
; c'est tout au plus une présomption juris tantum. Et encore ! Saisis du litige, vous pouvez estimer que les circonstances de fait relevées dans l'espèce doivent vous conduire à annuler l'attribution, telle qu'elle a été opérée. Si vous estimez, au contraire, que l'attribution effectuée doit être maintenue, vous la maintiendrez ; mais vous le ferez parce que les circonstances de fait relevées pour la contester ne sont pas suffisantes pour entraîner l'annulation de la dévolution opérée. Vous voyez ainsi, messieurs, combien est étendu le pouvoir qui vous a été conféré par l'art. 8 ; vous avez un pouvoir d'appréciation des plus larges et vous êtes appelés à faire, — au contentieux, — un véritable acte d'administration. Que faut-il entendre, messieurs, par ces circonstances de fait dont vous avez à tenir compte ? Ah ! c'est ici que se sont élevées les plus ardentes discussions. On a vu dans cette disposition de l'art. 8 la suppression de l'art. 4, tout au moins de la partie de cet article qui porte que l'attribution ne pourra être faite qu'à une association se conformant aux règles d'organisation générale du culte dont elle se propose d'assurer l'exercice. Rien n'est moins exact. L'art. 8 ne détruit en rien l'art. 4 ; il doit seulement se combiner avec lui. Nous allons essayer de l'établir; la question n'est pas sans intérêt. Saisis d'un litige, vous aurez assurément à rechercher tout d'abord si l'association, au profit de laquelle a été faite la dévolution, a été régulièrement composée dans les conditions prévues par la loi. Mais, cette question une fois tranchée, il en est d'autres qui vont se présenter devant nous. Au cours de la discussion de l'art. 4, M. Ribot avait dit, parlant d'une association catholique: « Pour qu'une association obtienne la dévolution, il faudra qu'elle montre, en cas de contestation, qu'elle possède un prêtre, il faudra que ce prêtre soit en communion avec son évêque, et comme on ne peut concevoir ni un évêque, ni un prêtre véritables, qui ne sont pas en communion avec le pape, il faudra en définitive que l'association montre non seulement qu'elle
détruit en rien l'art. 4 ; il doit seulement se combiner avec lui. Nous allons essayer de l'établir; la question n'est pas sans intérêt. Saisis d'un litige, vous aurez assurément à rechercher tout d'abord si l'association, au profit de laquelle a été faite la dévolution, a été régulièrement composée dans les conditions prévues par la loi. Mais, cette question une fois tranchée, il en est d'autres qui vont se présenter devant nous. Au cours de la discussion de l'art. 4, M. Ribot avait dit, parlant d'une association catholique: « Pour qu'une association obtienne la dévolution, il faudra qu'elle montre, en cas de contestation, qu'elle possède un prêtre, il faudra que ce prêtre soit en communion avec son évêque, et comme on ne peut concevoir ni un évêque, ni un prêtre véritables, qui ne sont pas en communion avec le pape, il faudra en définitive que l'association montre non seulement qu'elle a un prêtre, mais qu'elle est en communion complète avec le pape...» On en avait conclu, ou tout au moins quelques esprits en avaient conclu que le juge, saisi de la contestation, devrait attendre l'avis ou la décision de l'évêque ; puis, qu'il n'aurait qu'à se conformer à cette décision, ayant en quelque sorte simplement à en prendre acte et à l'enregistrer, et un honorable député, que vous avez parfois le plaisir d'entendre à cette barre, se souvenant des questions préjudicielles qui se posent souvent devant vous, avait laissé entendre que le tribunal aurait à surseoir à statuer tant que la décision de l'évêque ne lui serait pas connue. Par l'art. 8, on a voulu indiquer que le pouvoir d'appréciation du juge ne pourrait pas être ainsi limité, et le législateur a disposé que le juge devrait tenir compte de toutes les circonstances de fait. Est-ce à dire que par ces mots, on a entendu faire table rase de l'art. 4 ; que l'on a voulu admettre que le juge pourrait attribuer les biens à une association qui ne se conformerait pas aux règles d'organisation générale du culte dont elle se propose d'assurer l'exercice. Pas du tout ! Ce serait
ayant en quelque sorte simplement à en prendre acte et à l'enregistrer, et un honorable député, que vous avez parfois le plaisir d'entendre à cette barre, se souvenant des questions préjudicielles qui se posent souvent devant vous, avait laissé entendre que le tribunal aurait à surseoir à statuer tant que la décision de l'évêque ne lui serait pas connue. Par l'art. 8, on a voulu indiquer que le pouvoir d'appréciation du juge ne pourrait pas être ainsi limité, et le législateur a disposé que le juge devrait tenir compte de toutes les circonstances de fait. Est-ce à dire que par ces mots, on a entendu faire table rase de l'art. 4 ; que l'on a voulu admettre que le juge pourrait attribuer les biens à une association qui ne se conformerait pas aux règles d'organisation générale du culte dont elle se propose d'assurer l'exercice. Pas du tout ! Ce serait contraire à la loi, puisque l'art. 4 subsiste. On a voulu dire uniquement, que, non seulement le juge aurait à rechercher si l'association au profit de laquelle l'attribution a été faite se conforme aux règles d'organisation générales du culte, mais qu'il aurait encore à apprécier toutes les autres circonstances de fait, desquelles il résulterait que cette association n'était pas apte à recueillir les biens, et cela, dans l'intérêt des fidèles ; on a voulu dire que le juge pourrait être ainsi amené, en considération même de ces circonstances, à attribuer les biens à une autre association, qui lui paraîtrait mieux qualifiée pour assurer l'exercice du culte, mais à condition que cette association se conformât aux règles de l'organisation générale du culte, dont elle se proposait d'assurer l'exercice, car c'est la condition essentielle, primordiale de toute attribution. Peut-on avoir le moindre doute sur ce point ? Les discussions qui se sont déroulées devant la Chambre des députés vont bien vite le lever. Nous avons dit déjà que l'art. 8, dans sa forme actuelle, est le résultat d'un amendement. L'un des signataires de cet amendement, M. Cruppi, l'a soutenu devant la Chambre, et voici comment il s'est exprimé sur le point qui
fait, desquelles il résulterait que cette association n'était pas apte à recueillir les biens, et cela, dans l'intérêt des fidèles ; on a voulu dire que le juge pourrait être ainsi amené, en considération même de ces circonstances, à attribuer les biens à une autre association, qui lui paraîtrait mieux qualifiée pour assurer l'exercice du culte, mais à condition que cette association se conformât aux règles de l'organisation générale du culte, dont elle se proposait d'assurer l'exercice, car c'est la condition essentielle, primordiale de toute attribution. Peut-on avoir le moindre doute sur ce point ? Les discussions qui se sont déroulées devant la Chambre des députés vont bien vite le lever. Nous avons dit déjà que l'art. 8, dans sa forme actuelle, est le résultat d'un amendement. L'un des signataires de cet amendement, M. Cruppi, l'a soutenu devant la Chambre, et voici comment il s'est exprimé sur le point qui nous occupe : « Le Conseil d'Etat statuera en tenant compte de toutes les circonstances de fait, il y en aura une très importante, celle de savoir si l'association qui réclame les biens s'est adaptée dans sa formation aux règles d'organisation générales du culte... » (Ch. des députés, séance du 23 mai 1905, J. off. du 24 mai, Déb. parlem., p. 1851.) M. Briand, rapporteur du projet de loi, s'expliquant à son tour, a indiqué les conditions dans lesquelles l'amendement avait été présenté à la commission : « Lorsque MM. Caillaux et Cruppi, a-t-il dit, sont venus devant la commission, je leur ai, avant toute explication, posé ces questions : il est bien entendu que l'art. 4 subsiste et qu'il continue à recevoir son application. Il est bien entendu que votre amendement n'a pas eu pour but de le détruire. Vous considérez bien, comme nous, qu'il s'agit de combiner les deux textes. Nos collègues, collègues, répondu affirmativement. Ils voulaient seulement, ont-ils expliqué, par ce membre de phrase « en tenant compte de toutes les circonstances de fait », assurer l'indépendance du juge pour l'appréciation des causes qui lui seront soumises. Dans ces conditions, nous devions facilement tomber d'accord, d'autant plus