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vieilles traditions la subissent comme les autres. N’avons-nous pas vu en effet, au début de la récente campagne électorale anglaise, M. Asquith, chef du ministère libéral, inscrire dans son programme l'allocation d’un traitement aux membres de la Chambre des Communes ? Le principe de la rémunération des mandats que nos lois reconnaissent pour les mandats législatifs, peut être étendu aux mandats départementaux et municipaux ? C'est la une question dont le Conseil d'Etat a déjà eu maintes fois à s'occuper, et qu'il s'agit aujourd'hui de trancher de façon précise. Le mandat de conseiller général est-il absolument gratuit ? Ne peut-il conférer aucun avantage ? Ne peut-il notamment donner droit, au remboursement de certains frais ? Voilà le problème que soulève la requête actuelle. Le 24 avril 1909, après une vive discussion, le conseil général de Seine-et-Oise prit la délibération suivante : « Une carte de circulation gratuite en chemin de fer en première classe est accordée à partir du 1er juillet 1909, aux conseillers généraux, depuis leur résidence jusqu'à Paris et Versailles, à l'exception des députés et sénateurs qui jouissent déjà de cette faculté. — La dépense évaluée à 7.221 francs pour le deuxième semestre de 1909, sera prélevée sur la réserve de l'exercice en cours. » Un contribuable du département M. Richemond, propriétaire à Clichy-sous-Bois, estimant cette délibération illégale, vous en demande l'annulation. I. Recevabilité. — Ce pourvoi est-il recevable ? Rien que personne n'en conteste la recevabilité, il nous semble indispensable d'examiner ce point, étant donnée la nouveauté des questions que soulève cette requête : 1° Si nous sommes en présence d'un acte susceptible de recours ; 2° si le requérant a qualité, pour former contre cet acte un recours pour excès de pouvoir ; 3° Enfin si le pourvoi a été régulièrement introduit. 1° La loi du 10 août 1871 prévoit les cas d'annulation de délibérations de conseils généraux (articles 33, 34 et 47) , mais il s'agit là d'annulation par la voie administrative, par décret requis en Conseil d'Etat. Aucun article de cette loi ne concerne au contraire le recours par la voie contentieuse contre une
la réserve de l'exercice en cours. » Un contribuable du département M. Richemond, propriétaire à Clichy-sous-Bois, estimant cette délibération illégale, vous en demande l'annulation. I. Recevabilité. — Ce pourvoi est-il recevable ? Rien que personne n'en conteste la recevabilité, il nous semble indispensable d'examiner ce point, étant donnée la nouveauté des questions que soulève cette requête : 1° Si nous sommes en présence d'un acte susceptible de recours ; 2° si le requérant a qualité, pour former contre cet acte un recours pour excès de pouvoir ; 3° Enfin si le pourvoi a été régulièrement introduit. 1° La loi du 10 août 1871 prévoit les cas d'annulation de délibérations de conseils généraux (articles 33, 34 et 47) , mais il s'agit là d'annulation par la voie administrative, par décret requis en Conseil d'Etat. Aucun article de cette loi ne concerne au contraire le recours par la voie contentieuse contre une délibération d'un conseil général. Si l'article 88 prévoit, un recours pour excès de pouvoir ouvert, aux parties intéressées aussi bien qu'aux préfus, ce recours ne s'applique qu'aux décisions de la commission départementale. Mais, Messieurs, si la loi de 1871 est muette en ce qui concerne le recours contentieux dirigé contre une délibération d'un conseil général votre jurisprudence a depuis longtemps trouvé dans l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 le moyen de juger recevables les recours pour excès de pouvoirs dirigés contre ces délibérations, et vous faites de celle jurisprudence une application constante. Cet article 9 est ainsi conçu : « Le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. » Les délibérations des conseils généraux sont les actes d'une autorité administrative; ils sont donc susceptibles de vous être déférés par voie de recours pour excès de pouvoirs. 2° M. Richemond avait-il qualité pour se servir de ce moyen de recours ? C'est en tant que contribuable du département qu'il vous présente sa requête ; et il invoque l'arrêt Casanova du 29 mars 1901, rendu sur un recours
une délibération d'un conseil général votre jurisprudence a depuis longtemps trouvé dans l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 le moyen de juger recevables les recours pour excès de pouvoirs dirigés contre ces délibérations, et vous faites de celle jurisprudence une application constante. Cet article 9 est ainsi conçu : « Le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives. » Les délibérations des conseils généraux sont les actes d'une autorité administrative; ils sont donc susceptibles de vous être déférés par voie de recours pour excès de pouvoirs. 2° M. Richemond avait-il qualité pour se servir de ce moyen de recours ? C'est en tant que contribuable du département qu'il vous présente sa requête ; et il invoque l'arrêt Casanova du 29 mars 1901, rendu sur un recours formé par un contribuable contre une délibération de conseil municipal, inscrivant une dépense au budget communal. Si notre constitution n'a pas, comme la constitution américaine, prévu l'existence d'un tribunal suprême chargé de réprimer les atteintes portées par le pouvoir législatif aux droits inscrits dans la constitution, nous avons dans notre législation le moyen de protéger les citoyens contre les abus de l'autorité administrative et contre les fantaisies des assemblées locales. Vous êtes les juges souverains auxquels s'adressent les justiciables pour réprimer les excès de pouvoir et les illégalités dont ils ont à souffrir ; et c'est la plus belle de vos attributions. Votre jurisprudence n'a pas hésité à étendre à tous ceux qui justifient d'un intérêt direct et personnel, si minime soit-il, ce droit de recourir à la haute juridiction administrative contre tout acte ou toute décision présentant le caractère d'un acte administratif. En accomplissant cette tâche de justice, vous avez réalisé lentement, sans grand bruit, une réforme sage dans un sens vraiment démocratique, puisque vous avez ainsi permis aux citoyens d'exercer un contrôle légal sur les actes des autorités qui les administrent et qui les représentent. Le respect attaché à vos décisions est la récompense de l'œuvre que vous
législation le moyen de protéger les citoyens contre les abus de l'autorité administrative et contre les fantaisies des assemblées locales. Vous êtes les juges souverains auxquels s'adressent les justiciables pour réprimer les excès de pouvoir et les illégalités dont ils ont à souffrir ; et c'est la plus belle de vos attributions. Votre jurisprudence n'a pas hésité à étendre à tous ceux qui justifient d'un intérêt direct et personnel, si minime soit-il, ce droit de recourir à la haute juridiction administrative contre tout acte ou toute décision présentant le caractère d'un acte administratif. En accomplissant cette tâche de justice, vous avez réalisé lentement, sans grand bruit, une réforme sage dans un sens vraiment démocratique, puisque vous avez ainsi permis aux citoyens d'exercer un contrôle légal sur les actes des autorités qui les administrent et qui les représentent. Le respect attaché à vos décisions est la récompense de l'œuvre que vous avez accomplie. En 1900, un contribuable de Paris, M. Merlin, vous déférait, sous forme de recours en réduction de ses contributions, la délibération par laquelle le conseil municipal de Paris avait inscrit au budget une dépense illégale (indemnité mensuelle de 500 francs, accordée aux conseillers municipaux). Vous lui avez reconnu, par votre arrêt du 29 juin 1900 (Rec. Lebon 1900, p. 438), le droit de contester cette dépense que vous avez reconnue illégale, et vous lui avez accordé la réduction qu'il demandait. Mais il s'agissait ici d'un recours introduit par un contribuable pour obtenir une réduction de sa contribution. Allait-on reconnaître à un contribuable, n'ayant pas d'autre intérêt que la réduction de sa contribution, le droit de demander non plus seulement cette réduction, mais l'annulation de l'acte même qui crée la dépense, cause de l'augmentation de la taxe? Ce n'est que l'année suivante, en 1901, que votre jurisprudence allait accomplir cette nouvelle étape et rompre avec une pratique antérieure qu'avait sanctionné l'arrêt Bied-Charreton du 10 février 1893. (Rec. Lebon, 1893, p. 117.) La théorie du recours parallèle recevait ainsi une nouvelle atteinte. Par l'arrêt Casanova du 29 mars 1901, (Rec. Lebon 1901, p. 332), vous avez décidé que les contribuables
par votre arrêt du 29 juin 1900 (Rec. Lebon 1900, p. 438), le droit de contester cette dépense que vous avez reconnue illégale, et vous lui avez accordé la réduction qu'il demandait. Mais il s'agissait ici d'un recours introduit par un contribuable pour obtenir une réduction de sa contribution. Allait-on reconnaître à un contribuable, n'ayant pas d'autre intérêt que la réduction de sa contribution, le droit de demander non plus seulement cette réduction, mais l'annulation de l'acte même qui crée la dépense, cause de l'augmentation de la taxe? Ce n'est que l'année suivante, en 1901, que votre jurisprudence allait accomplir cette nouvelle étape et rompre avec une pratique antérieure qu'avait sanctionné l'arrêt Bied-Charreton du 10 février 1893. (Rec. Lebon, 1893, p. 117.) La théorie du recours parallèle recevait ainsi une nouvelle atteinte. Par l'arrêt Casanova du 29 mars 1901, (Rec. Lebon 1901, p. 332), vous avez décidé que les contribuables étaient des parties intéressées à la bonne gestion des affaires municipales, au sens de l'art. 65 de la loi de 1884, puisqu'ils sont appelés à supporter l'accroissement de charges résultant des fautes commises par les représentants de la commune, et qu'ils ont ainsi qualité pour déférer au préfet et, en appel, au Conseil d'Etat, les délibérations des conseils municipaux dont l'exécution peut avoir une répercussion sur le budget. Cette jurisprudence qui donne qualité à tout contribuable qui y a un intérêt financier. pour provoquer la déclaration de nullité d'une délibération de conseil municipal (art. 65) doit également s'appliquer ici. Sans doute, il y a quelques divergences de détail entre l'espèce actuelle et l'affaire Casanova. Il s'agissait alors d'une délibération d'un conseil municipal inscrivant une dépense à un budget ; il s'agit aujourd'hui d'une délibération d'un conseil général imputant une dépense sur un chapitre de l'exercice courant. Mais le résultat est le même. S'il ne s'agit pas du vote d'un crédit nouveau, il s'agit de la création d'une dépense nouvelle qu'en définitive le contribuable aura à supporter. L'intérêt du contribuable n'est pas discutable. En matière de délibération de conseil général, les parties intéressées n'ont pas, comme dans la loi municipale, une
appel, au Conseil d'Etat, les délibérations des conseils municipaux dont l'exécution peut avoir une répercussion sur le budget. Cette jurisprudence qui donne qualité à tout contribuable qui y a un intérêt financier. pour provoquer la déclaration de nullité d'une délibération de conseil municipal (art. 65) doit également s'appliquer ici. Sans doute, il y a quelques divergences de détail entre l'espèce actuelle et l'affaire Casanova. Il s'agissait alors d'une délibération d'un conseil municipal inscrivant une dépense à un budget ; il s'agit aujourd'hui d'une délibération d'un conseil général imputant une dépense sur un chapitre de l'exercice courant. Mais le résultat est le même. S'il ne s'agit pas du vote d'un crédit nouveau, il s'agit de la création d'une dépense nouvelle qu'en définitive le contribuable aura à supporter. L'intérêt du contribuable n'est pas discutable. En matière de délibération de conseil général, les parties intéressées n'ont pas, comme dans la loi municipale, une procédure particulière pour faire déclarer la nullité des délibérations irrégulières. Mais nous vous avons rappelé que les délibérations des conseils généraux sont des actes susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir. Si vous admettez que les contribuables sont des parties intéressées à poursuivre l'annulation des délibérations créant irrégulièrement une charge financière nouvelle, vous reconnaîtrez, comme nous le pensons, que M. Richemond avait qualité pour vous déférer, pour excès de pouvoir, la décision attaquée. 3° Le pourvoi a-t-il été irrégulièrement introduit? La délibération est du 24 avril 1909. Mais elle n'a été portée à la connaissance du public que par la publication au recueil des actes du département faite en juin 1909. Le pourvoi a été enregistré le 9 juillet 1909. À notre avis, il est recevable. D. — Fond. — Le pourvoi est également fondé. Le principe de la gratuité des fonctions de conseiller général, qui est de tradition dans notre droit public, a été affirmé à différentes reprises à l'assemblée nationale au cours de la discussion de la loi de 1871. Non seulement, le législateur d'alors a refusé aux conseillers (et aux membres de la commission départementale) le droit à un traitement, mais il leur a refusé le droit
financière nouvelle, vous reconnaîtrez, comme nous le pensons, que M. Richemond avait qualité pour vous déférer, pour excès de pouvoir, la décision attaquée. 3° Le pourvoi a-t-il été irrégulièrement introduit? La délibération est du 24 avril 1909. Mais elle n'a été portée à la connaissance du public que par la publication au recueil des actes du département faite en juin 1909. Le pourvoi a été enregistré le 9 juillet 1909. À notre avis, il est recevable. D. — Fond. — Le pourvoi est également fondé. Le principe de la gratuité des fonctions de conseiller général, qui est de tradition dans notre droit public, a été affirmé à différentes reprises à l'assemblée nationale au cours de la discussion de la loi de 1871. Non seulement, le législateur d'alors a refusé aux conseillers (et aux membres de la commission départementale) le droit à un traitement, mais il leur a refusé le droit à une allocation pour indemnité de séjour ou pour indemnité de déplacement. En effet, l'assemblée nationale a successivement repoussé : le 11 juillet 1871, un amendement suivant lequel « une indemnité était accordée aux membres du conseil général n'habitant pas le chef-lieu » ; le 24 juillet le deuxième alinéa de l'art. 75, proposé par la commission, aux termes duquel « une indemnité pouvait être allouée aux membres de la commission départementale, indemnité, déterminée dans chaque département par le conseil général ». Elle a rejeté également, l'amendement Bethmont, accordant une indemnité obligatoire (et non plus facultative), aux membres de la commission départementale, et l'amendement de Tillaucourt, accordant une indemnité de déplacement variable suivant les circonstances. Enfin, au cours de la troisième délibération, le 10 août 1871, elle rejetait l'amendement Rolland, conçu dans le même sens. Il résulte bien, de ces travaux préparatoires, que l'assemblée nationale a refusé toute rémunération pour les mandats de conseiller général ou de membre de la commission départementale. Le principe de la gratuité absolue de ces fonctions est donc clairement établi ; et le législateur a proscrit non seulement les traitements, mais aussi toute indemnité de séjour ou de déplacement, tous frais de représentation, jetons de
de l'art. 75, proposé par la commission, aux termes duquel « une indemnité pouvait être allouée aux membres de la commission départementale, indemnité, déterminée dans chaque département par le conseil général ». Elle a rejeté également, l'amendement Bethmont, accordant une indemnité obligatoire (et non plus facultative), aux membres de la commission départementale, et l'amendement de Tillaucourt, accordant une indemnité de déplacement variable suivant les circonstances. Enfin, au cours de la troisième délibération, le 10 août 1871, elle rejetait l'amendement Rolland, conçu dans le même sens. Il résulte bien, de ces travaux préparatoires, que l'assemblée nationale a refusé toute rémunération pour les mandats de conseiller général ou de membre de la commission départementale. Le principe de la gratuité absolue de ces fonctions est donc clairement établi ; et le législateur a proscrit non seulement les traitements, mais aussi toute indemnité de séjour ou de déplacement, tous frais de représentation, jetons de présence, etc. D'ailleurs, le ministre de l'intérieur avait, dès le lendemain du vote de la loi, donné de l'art. 75 une interprétation très nette. Le 16 décembre 1871, ayant été sollicité de faire obtenir aux membres des commissions départementales des permis de circulation, et d'intervenir dans ce but auprès des compagnies de chemins de fer, il s'y est catégoriquement refusé. Vous avez d'ailleurs sanctionné, par votre jurisprudence administrative, ce principe de la gratuité des fonctions de conseiller général, et condamné par vos avis rendus en assemblée générale administrative les délibérations des conseils généraux attribuant à leurs membres une indemnité de déplacement ou de séjour. Nous vous citerons le décret du 26 août 1889, déclarant nulle la délibération du conseil général de la Nouvelle-Calédonie, le décret du 11 août 1896 déclarant nulle celle du conseil général des Bouches-du-Rhône, et le décret du 20 février 1894, annulant celle du conseil général de la Seine. Le conseil général de Seine-et-Oise, en prenant sur la proposition de son vice-président, M. Janin, la délibération attaquée, a agi en pleine connaissance de cause. La commission chargée d'examiner la proposition avait, par l'organe de son rapporteur, M. Millet, émis l'avis qu'elle était contraire à la loi de
compagnies de chemins de fer, il s'y est catégoriquement refusé. Vous avez d'ailleurs sanctionné, par votre jurisprudence administrative, ce principe de la gratuité des fonctions de conseiller général, et condamné par vos avis rendus en assemblée générale administrative les délibérations des conseils généraux attribuant à leurs membres une indemnité de déplacement ou de séjour. Nous vous citerons le décret du 26 août 1889, déclarant nulle la délibération du conseil général de la Nouvelle-Calédonie, le décret du 11 août 1896 déclarant nulle celle du conseil général des Bouches-du-Rhône, et le décret du 20 février 1894, annulant celle du conseil général de la Seine. Le conseil général de Seine-et-Oise, en prenant sur la proposition de son vice-président, M. Janin, la délibération attaquée, a agi en pleine connaissance de cause. La commission chargée d'examiner la proposition avait, par l'organe de son rapporteur, M. Millet, émis l'avis qu'elle était contraire à la loi de 1871, qu'elle violait le principe de la gratuité du mandat de conseiller général, qu'elle était en contradiction avec la jurisprudence constante de la Cour des Comptes ; si la gratuité des fonctions de conseiller général n'est pas suffisamment démocratique, ajoutait la commission, c'est au Parlement qu'il appartient de trancher la question. Lors de la discussion, de nombreux orateurs firent remarquer qu'en adoptant cette proposition, on violait le principe de la gratuité. Néanmoins, le respect de ce principe n'empêcha pas l'assemblée départementale de voter une proposition, incontestablement fort agréable à ses membres. Pour considérer comme légale la délibération qui vous est déférée, le ministre de l'intérieur est obligé de faire une distinction, subtile, et d'ailleurs inexacte. Si, dit-il, la mesure s'appliquait à tous les conseillers généraux sans distinction, elle porterait atteinte au principe de la gratuité du mandat ; mais elle ne s'applique qu'aux conseillers généraux qui n'habitent pas le chef-lieu. Tout d'abord nous ne voyons pas pourquoi l'allocation d'une indemnité à une catégorie de conseillers généraux ne porterait pas aussi bien atteinte au principe de gratuité que l'allocation d'une indemnité à tous les conseillers généraux. Vous avez du reste condamné celle allocation partielle dans votre décret du 11 août 1896
question. Lors de la discussion, de nombreux orateurs firent remarquer qu'en adoptant cette proposition, on violait le principe de la gratuité. Néanmoins, le respect de ce principe n'empêcha pas l'assemblée départementale de voter une proposition, incontestablement fort agréable à ses membres. Pour considérer comme légale la délibération qui vous est déférée, le ministre de l'intérieur est obligé de faire une distinction, subtile, et d'ailleurs inexacte. Si, dit-il, la mesure s'appliquait à tous les conseillers généraux sans distinction, elle porterait atteinte au principe de la gratuité du mandat ; mais elle ne s'applique qu'aux conseillers généraux qui n'habitent pas le chef-lieu. Tout d'abord nous ne voyons pas pourquoi l'allocation d'une indemnité à une catégorie de conseillers généraux ne porterait pas aussi bien atteinte au principe de gratuité que l'allocation d'une indemnité à tous les conseillers généraux. Vous avez du reste condamné celle allocation partielle dans votre décret du 11 août 1896 relatif au conseil général des Bouches-du-Rhône. Mais, en outre, la distinction que fait le ministre entre ces deux hypothèses n'a pas ici d'application. La carte de circulation est accordée à tous les conseillers généraux, sauf les sénateurs et députés, entre le lieu de leur résidence et Versailles et Paris. Les conseillers généraux du chef-lieu ont donc également une carte de circulation entre Paris et Versailles, et les observations du ministre vont à l'encontre de ses conclusions. La mesure est générale ; elle porte atteinte au principe de gratuité ; elle doit donc être condamnée. Messieurs, les déplacements auxquels les conseillers généraux sont soumis par les nécessités de leurs fonctions, sont, en dehors des tournées dans leurs cantons, les trajets de leur résidence au chef-lieu lors des sessions de l'assemblée départementale. Si donc leurs frais de déplacement peuvent leur être remboursés, on comprendrait à la rigueur que ces trajets puissent être accomplis par eux gratuitement. Nous croyons vous avoir démontré que la loi ne permettait pas de le faire. Que penser en tout cas de celle faculté que se sont octroyée les conseillers généraux de Seine-et-Oise de circuler gratuitement, entre le chef-lieu de leur département et la capitale ? Il est