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1879. Annexe n° 228. RAPPORT fait au nom de la commission (*) chargée d'examiner la proposition de loi de M. Luro, relative aux attributions des conseils généraux pour l'établissement, la suppression ou les changements des foires et marchés, par M. Luro, sénateur. Urgence déclarée. Messieurs, la loi du 10 août 1871, relative aux conseils généraux de département a conféré à ces assemblées des attributions nouvelles dont la suivante ne paraît pas délimitée avec une suffisance précision. Édictée sous l'article 46, § 24, de la loi, elle concerne les foires et marchés ; elle a rencontré dans la pratique des difficultés de telle nature que l'intervention du législateur est le seul moyen efficace d'y mettre un terme. Voici l'origine de ces difficultés : La loi du 10 août 1871 s'est exprimée ainsi : « Art. 46. — Le conseil général statue définitivement sur les objets ci-après désignés, savoir. 240 Délibérations des conseils municipaux ayant pour but l'établissement, la suppression ou les changements de foires et marchés. » Le premier effet de cette disposition a été de transférer au conseil général, dans chaque département, une attribution qui, antérieurement, appartenait, selon les cas, au préfet ou au ministre de l'agriculture et du commerce, en vertu du décret du 13 août 1864. Ce décret est ainsi conçu : « Les préfets statuent par des arrêtés spéciaux, après les enquêtes et avis prescrits par les lois et règlements, sur l'établissement, la suppression ou le changement des foires et marchés aux bestiaux. Lorsque les enquêtes s'étendent sur le territoire d'un département voisin, le préfet de ce département est consulté. Si ce dernier ne fait pas d'opposition, la décision est prise par le préfet du département dans lequel se trouve la commune en instance pour obtenir la foire ou le marché aux bestiaux. Si les deux préfets sont d'avis différents, il est statué définitivement par le ministre de l'agriculture, du commerce et des travaux publics. Il n'est pas inutile de rappeler que la formalité des enquêtes à laquelle se réfère cette disposition a été introduite et réglée pour la première fois par une circulaire ministérielle du 22
en vertu du décret du 13 août 1864. Ce décret est ainsi conçu : « Les préfets statuent par des arrêtés spéciaux, après les enquêtes et avis prescrits par les lois et règlements, sur l'établissement, la suppression ou le changement des foires et marchés aux bestiaux. Lorsque les enquêtes s'étendent sur le territoire d'un département voisin, le préfet de ce département est consulté. Si ce dernier ne fait pas d'opposition, la décision est prise par le préfet du département dans lequel se trouve la commune en instance pour obtenir la foire ou le marché aux bestiaux. Si les deux préfets sont d'avis différents, il est statué définitivement par le ministre de l'agriculture, du commerce et des travaux publics. Il n'est pas inutile de rappeler que la formalité des enquêtes à laquelle se réfère cette disposition a été introduite et réglée pour la première fois par une circulaire ministérielle du 22 septembre 1838. Elle consiste à consulter les conseils municipaux de toutes les communes du canton auquel appartient la commune principalement intéressée, et, en outre, les conseils de toutes les autres communes situées dans un rayon de 2 myriamètres. Enfin, les conseils d'arrondissement et les conseils généraux devaient à leur tour être appelés à donner leurs avis. (Loi du 10 mai 1838, art. 6 et 41.) Du rapprochement de ces dispositions et de celles de la loi nouvelle ont surgi les questions suivantes : 1° La formalité préalable des enquêtes pouvant s'étendre au besoin sur les territoires de deux ou plusieurs départements est-elle maintenue? 2° En cas d'affirmative sur cette question, comment doit-il être procédé s'il se produit un désaccord entre deux ou plusieurs conseils généraux? Ces questions furent soumises au conseil d'Etat dès 1872, par M. le ministre de l'agriculture et du commerce. Il y fut répondu par un avis du 5 décembre 1872 dont il importe de reproduire les termes : « Le conseil d'Etat : « Considérant que l'article 46 de la loi du 10 août 1871, en comprenant dans la nomenclature des objets sur lesquels les conseils généraux de département sont appelés à statuer définitivement les délibérations
être appelés à donner leurs avis. (Loi du 10 mai 1838, art. 6 et 41.) Du rapprochement de ces dispositions et de celles de la loi nouvelle ont surgi les questions suivantes : 1° La formalité préalable des enquêtes pouvant s'étendre au besoin sur les territoires de deux ou plusieurs départements est-elle maintenue? 2° En cas d'affirmative sur cette question, comment doit-il être procédé s'il se produit un désaccord entre deux ou plusieurs conseils généraux? Ces questions furent soumises au conseil d'Etat dès 1872, par M. le ministre de l'agriculture et du commerce. Il y fut répondu par un avis du 5 décembre 1872 dont il importe de reproduire les termes : « Le conseil d'Etat : « Considérant que l'article 46 de la loi du 10 août 1871, en comprenant dans la nomenclature des objets sur lesquels les conseils généraux de département sont appelés à statuer définitivement les délibérations des conseils municipaux ayant pour but l'établissement, la suppression ou les changements des foires et marchés, n'a eu pour objet que de transférer aux conseils généraux le pouvoir attribué successivement par la législation antérieure au Gouvernement, puis aux préfets ; mais que, dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont attribués par cet article, les conseils généraux sont tenus de se conformer aux dispositions des lois et règlements sur la matière qui n'ont pas été abrogés, puisque l'article 47 donne au Gouvernement le droit de prononcer l'annulation des délibérations par lesquelles les conseils généraux statuent définitivement, pour excès de pouvoir ou pour violation d'une disposition de loi ou d'un règlement d'administration publique; « Considérant que la loi du 10 août 1871 n'a pas abrogé les dispositions des lois ou règlements antérieurs sur les foires et marchés qui exigeaient que les autorités chargées de défendre les intérêts divers engagés dans ces questions fussent entendues avant la décision ; « Qu'ainsi les enquêtes prescrites par le décret du 13 août 1864 qui a le caractère d'un règlement d'administration publique doivent continuer à être faites dans tout le canton et, en dehors du canton, dans un rayon de deux myriamètres de la commune qui
par cet article, les conseils généraux sont tenus de se conformer aux dispositions des lois et règlements sur la matière qui n'ont pas été abrogés, puisque l'article 47 donne au Gouvernement le droit de prononcer l'annulation des délibérations par lesquelles les conseils généraux statuent définitivement, pour excès de pouvoir ou pour violation d'une disposition de loi ou d'un règlement d'administration publique; « Considérant que la loi du 10 août 1871 n'a pas abrogé les dispositions des lois ou règlements antérieurs sur les foires et marchés qui exigeaient que les autorités chargées de défendre les intérêts divers engagés dans ces questions fussent entendues avant la décision ; « Qu'ainsi les enquêtes prescrites par le décret du 13 août 1864 qui a le caractère d'un règlement d'administration publique doivent continuer à être faites dans tout le canton et, en dehors du canton, dans un rayon de deux myriamètres de la commune qui a formé la demande, conformément à la circulaire ministérielle du 22 septembre 1838 dont le décret du 13 août 1864 a confirmé les dispositions ; « Qu'en outre, les conseils d'arrondissement doivent être appelés à donner leur avis conformément à la loi du 10 mai 1838 ; « Considérant, toutefois, que ces différentes règles d'instruction ne s'appliquent qu'aux foires et aux marchés aux bestiaux et ne doivent pas être étendues aux marchés d'approvisionnement local qui n'étaient pas régis par le décret du 13 août 1864 et pour lesquels l'article 11 de la loi du 24 juillet 1867 avait dispensé le préfet de prendre l'avis du conseil général et du conseil d'arrondissement ; « Considérant que le décret du 13 août 1864 exigeait que, lorsque les enquêtes s'étendaient sur le territoire d'un département voisin, le préfet de ce département fût consulté et disposait que si ce dernier ne faisait pas d'opposition, la décision était prise par le préfet du département auquel appartenait la commune qui avait formé la demande ; mais que, si les deux préfets étaient d'avis différents, il serait statué définitivement par le ministre de l'agriculture, du commerce et des travaux publics; « Considérant que le droit de statuer
que ces différentes règles d'instruction ne s'appliquent qu'aux foires et aux marchés aux bestiaux et ne doivent pas être étendues aux marchés d'approvisionnement local qui n'étaient pas régis par le décret du 13 août 1864 et pour lesquels l'article 11 de la loi du 24 juillet 1867 avait dispensé le préfet de prendre l'avis du conseil général et du conseil d'arrondissement ; « Considérant que le décret du 13 août 1864 exigeait que, lorsque les enquêtes s'étendaient sur le territoire d'un département voisin, le préfet de ce département fût consulté et disposait que si ce dernier ne faisait pas d'opposition, la décision était prise par le préfet du département auquel appartenait la commune qui avait formé la demande ; mais que, si les deux préfets étaient d'avis différents, il serait statué définitivement par le ministre de l'agriculture, du commerce et des travaux publics; « Considérant que le droit de statuer sur les délibérations des conseils municipaux relatives aux foires et aux marchés ayant été transféré aux conseils généraux par la loi du 10 août 1871, il s'ensuit que le droit de former opposition à l'établissement de foires ou marchés dans un département voisin appartient également aux conseils généraux qui sont nécessairement appelés à statuer sur les questions d'intérêt commun entre deux départements; « Que dans le cas où le conseil général d'un département voisin a été appelé à se prononcer sur l'établissement, le changement ou la suppression d'une foire ou d'un marché aux bestiaux et où il a formé opposition à la demande du conseil municipal en se fondant sur ce que la modification des foires ou marchés établis à la limite de. deux départements troublerait les habitudes de l'agriculture et du commerce et léserait gravement les intérêts des populations qu'il représente, le conseil général, à qui il appartient de statuer, ne peut passer outre sans s'arrêter à cette opposition ; « Que, toutefois, le droit qui était réservé au ministre de l'agriculture et du commerce par le décret du 13 août 1864, de prononcer sur la question, en cas de désaccord entre les préfets, ne pourrait se concilier avec
nécessairement appelés à statuer sur les questions d'intérêt commun entre deux départements; « Que dans le cas où le conseil général d'un département voisin a été appelé à se prononcer sur l'établissement, le changement ou la suppression d'une foire ou d'un marché aux bestiaux et où il a formé opposition à la demande du conseil municipal en se fondant sur ce que la modification des foires ou marchés établis à la limite de. deux départements troublerait les habitudes de l'agriculture et du commerce et léserait gravement les intérêts des populations qu'il représente, le conseil général, à qui il appartient de statuer, ne peut passer outre sans s'arrêter à cette opposition ; « Que, toutefois, le droit qui était réservé au ministre de l'agriculture et du commerce par le décret du 13 août 1864, de prononcer sur la question, en cas de désaccord entre les préfets, ne pourrait se concilier avec les dispositions de la loi de 1871 qui ont donné aux conseils généraux le droit de statuer définitivement en matière de foires et marchés et n'ont réservé au Gouvernement que le droit de prononcer, par un décret rendu en conseil d'Etat, l'annulation des délibérations contraires à la loi ou aux règlements ; « Qu'il suit de là qu'il y a lieu d'appliquer, en pareil cas, les dispositions des articles 89 et 90 de la loi du 10 août 1871 qui ont pour but de faciliter un accord entre les conseils généraux sur les questions d'intérêt commun; « Considérant que, aux termes de l'article 90, § 3 de la loi de 1871, les décisions prises entre deux ou plusieurs conseils généraux ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils généraux intéressés, et que la loi n'a organisé aucun mode d'arbitrage pour résoudre les questions sur lesquelles les conseils généraux ne peuvent s'accorder; qu'ainsi, dans le cas où le désaccord persisterait après les discussions de la conférence organisée au sujet de l'établissement ou de la modification d'une foire intéressant deux départements, l'état des choses existant antérieurement à la demande devrait être maintenu ; « Considérant que si le ministre
règlements ; « Qu'il suit de là qu'il y a lieu d'appliquer, en pareil cas, les dispositions des articles 89 et 90 de la loi du 10 août 1871 qui ont pour but de faciliter un accord entre les conseils généraux sur les questions d'intérêt commun; « Considérant que, aux termes de l'article 90, § 3 de la loi de 1871, les décisions prises entre deux ou plusieurs conseils généraux ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils généraux intéressés, et que la loi n'a organisé aucun mode d'arbitrage pour résoudre les questions sur lesquelles les conseils généraux ne peuvent s'accorder; qu'ainsi, dans le cas où le désaccord persisterait après les discussions de la conférence organisée au sujet de l'établissement ou de la modification d'une foire intéressant deux départements, l'état des choses existant antérieurement à la demande devrait être maintenu ; « Considérant que si le ministre de l'agriculture et du commerce, informé de la difficulté, croyait devoir demander au conseil d'Etat son avis sur la question qui serait l'objet d'un désaccord entre deux conseils généraux, le conseil d'Etat devrait répondre à cette demande en vertu des dispositions de l'article 90 de la loi du 24 mai 1872, mais que cet avis ne saurait mettre fin par lui-même au désaccord en tranchant la question ; « Considérant qu'il est impossible de méconnaître que le système qui vient d'être indiqué ne résout pas d'une manière complète les difficultés qui résultent de la combinaison de la loi du 10 août 1871 avec les dispositions non abrogées de la législation antérieure en matière de foires et marchés, mais qu'il n'appartient qu'au législateur de compléter son œuvre à cet égard ; « Est d'avis : « Que les questions posées par M. le ministre de l'agriculture et du commerce doivent être résolues dans le sens des observations qui précèdent. » Les choses se trouvaient en cet état lorsque, à la Chambre des députés, et à la date du 10 novembre 1875, MM. Laisant, Fidèle Simon, de la Billa Bros, Gaudin, de la Rochette et Ginoux de Fermon déposèrent une proposition de
1872, mais que cet avis ne saurait mettre fin par lui-même au désaccord en tranchant la question ; « Considérant qu'il est impossible de méconnaître que le système qui vient d'être indiqué ne résout pas d'une manière complète les difficultés qui résultent de la combinaison de la loi du 10 août 1871 avec les dispositions non abrogées de la législation antérieure en matière de foires et marchés, mais qu'il n'appartient qu'au législateur de compléter son œuvre à cet égard ; « Est d'avis : « Que les questions posées par M. le ministre de l'agriculture et du commerce doivent être résolues dans le sens des observations qui précèdent. » Les choses se trouvaient en cet état lorsque, à la Chambre des députés, et à la date du 10 novembre 1875, MM. Laisant, Fidèle Simon, de la Billa Bros, Gaudin, de la Rochette et Ginoux de Fermon déposèrent une proposition de loi en vue de compléter l'article 90 de la loi du 10 août 1871 concernant les conférences interdépartementales par une disposition additionnelle ainsi conçue : « En cas de contestation entre départements, le litige sera porté devant le conseil d'Etat à la requête de l'une quelconque des parties agissant en vertu d'une délibération du conseil général. » Discutée dans la séance du 2 février 1877, cette proposition de loi ne fut pas prise en considération, nonobstant l'intervention favorable de M. Christopher, ministre des travaux publics. M. Viette, rapporteur de la commission d'initiative, la repoussa énergiquement au nom de cette commission. Il fit ressortir que, dans le cas de désaccord entre départements sur les objets d'intérêt commun prévus aux paragraphes 6, 8, 13 et 24 de l'article 46 de la loi du 10 août 1871, l'institution d'une juridiction supérieure aurait pour conséquence inévitable l'anéantissement de la partie la plus essentielle, la plus libérale de la loi organique sur les conseils généraux, l'autonomie départementale. « Et, en effet, disait l'honorable rapporteur, si vous donnez au conseil d'Etat mission de trancher les conflits qui peuvent s'élever au sujet des routes départementales, cette juridiction devra posséder le droit de classer et de déclasser les
vertu d'une délibération du conseil général. » Discutée dans la séance du 2 février 1877, cette proposition de loi ne fut pas prise en considération, nonobstant l'intervention favorable de M. Christopher, ministre des travaux publics. M. Viette, rapporteur de la commission d'initiative, la repoussa énergiquement au nom de cette commission. Il fit ressortir que, dans le cas de désaccord entre départements sur les objets d'intérêt commun prévus aux paragraphes 6, 8, 13 et 24 de l'article 46 de la loi du 10 août 1871, l'institution d'une juridiction supérieure aurait pour conséquence inévitable l'anéantissement de la partie la plus essentielle, la plus libérale de la loi organique sur les conseils généraux, l'autonomie départementale. « Et, en effet, disait l'honorable rapporteur, si vous donnez au conseil d'Etat mission de trancher les conflits qui peuvent s'élever au sujet des routes départementales, cette juridiction devra posséder le droit de classer et de déclasser les routes contre le gré du conseil général. Il en serait de même pour l'établissement de foires et de marchés. Toutefois, en ce qui touche ce dernier objet, il fut reconnu de toutes parts, dans cette discussion, qu'il y avait lieu de faire cesser, par une disposition législative spéciale, l'état de conflit sans issue possible existant entre plusieurs départements par suite de l'avis émis par le Conseil d'Etat sur l'application du décret du 13 août 1861. Et à ce propos, le sentiment qui parut prévaloir dans la Chambre, c'est qu'il convenait de laisser au libre arbitre du conseil général, dans chaque département, les mesures concernant la création, le changement ou la suppression des foires et marchés. Effectivement, en réponse à l'honorable M. Renault-Morlière, qui se plaignait des obstacles apportés à la création de marchés nouveaux par suite des rivalités suscitées entre communes appartenant à des départements distincts, M. le rapporteur disait : « On se plaint de ce que l'opposition d'un département puisse empêcher un autre département d'établir des foires et marchés qui lui paraissent justes et nécessaires, eh bien ! réformez le décret sur les foires et marchés. (Sur plusieurs bancs de la Chambre, on s'écrie : C'est cela, c'est
conflit sans issue possible existant entre plusieurs départements par suite de l'avis émis par le Conseil d'Etat sur l'application du décret du 13 août 1861. Et à ce propos, le sentiment qui parut prévaloir dans la Chambre, c'est qu'il convenait de laisser au libre arbitre du conseil général, dans chaque département, les mesures concernant la création, le changement ou la suppression des foires et marchés. Effectivement, en réponse à l'honorable M. Renault-Morlière, qui se plaignait des obstacles apportés à la création de marchés nouveaux par suite des rivalités suscitées entre communes appartenant à des départements distincts, M. le rapporteur disait : « On se plaint de ce que l'opposition d'un département puisse empêcher un autre département d'établir des foires et marchés qui lui paraissent justes et nécessaires, eh bien ! réformez le décret sur les foires et marchés. (Sur plusieurs bancs de la Chambre, on s'écrie : C'est cela, c'est cela ) « Assimilez, continuait M. Viette, les foires et marchés au classement des routes départementales; alors on établira les foires et marchés que l'on voudra. Mais pourquoi attaquer la loi de 1871 ? Et plus loin : « Je suis partisan de l'autonomie départementale ; je suis partisan de la liberté, surtout de la liberté du commerce. » MM. Gaudin et Renault-Morlière : « Nous aussi. » M. le rapporteur : « Par conséquent, je suis d'avis avec l'honorable M. Morlière, qu'un département doit avoir le droit d'établir toutes les foires et marchés qu'il juge convenable d'établir. « Vous vous plaignez des attributions des conseils généraux et vous voulez leur substituer des juridictions administratives. C'est contre cette prétention que nous nous élevons. Nous trouvons que les attributions des assemblées départementales ne sont pas trop étendues. Le conseil d'Etat ne pourrait évidemment juger qu'au détriment de l'autonomie départementale. Les attributions que vous lui donneriez lui seraient cédées en diminution de celles des conseils généraux. Voilà pourquoi, messieurs, vous ne voudrez pas vous montrer moins libéraux que l'assemblée qui nous a précédés, et vous rejetterez la prise en considération. La proposition de M. Laisant et de ses collègues fut donc écartée
la liberté, surtout de la liberté du commerce. » MM. Gaudin et Renault-Morlière : « Nous aussi. » M. le rapporteur : « Par conséquent, je suis d'avis avec l'honorable M. Morlière, qu'un département doit avoir le droit d'établir toutes les foires et marchés qu'il juge convenable d'établir. « Vous vous plaignez des attributions des conseils généraux et vous voulez leur substituer des juridictions administratives. C'est contre cette prétention que nous nous élevons. Nous trouvons que les attributions des assemblées départementales ne sont pas trop étendues. Le conseil d'Etat ne pourrait évidemment juger qu'au détriment de l'autonomie départementale. Les attributions que vous lui donneriez lui seraient cédées en diminution de celles des conseils généraux. Voilà pourquoi, messieurs, vous ne voudrez pas vous montrer moins libéraux que l'assemblée qui nous a précédés, et vous rejetterez la prise en considération. La proposition de M. Laisant et de ses collègues fut donc écartée ; mais il demeura reconnu qu'un acte du législateur était nécessaire pour résoudre les conflits interdépartementaux concernant les foires et les marchés. Ces conflits, du reste, ont été en s'aggravant et en se multipliant d'année en année. Chaque session nouvelle des assemblées départementales a été l'occasion de nouveaux vœux adressés au Gouvernement à l'effet de faire cesser un état de choses qui tient en souffrance des intérêts considérables. C'est pour qu'il fût répondu à cette nécessité unanimement ressentie que le Sénat a été saisi de la proposition qui est l'objet du présent rapport. Elle est conçue en ces termes : Art. 1. — Les conseils généraux, appelés à délibérer dans le cas prévu à l'article 46, 24, de la loi du 10 août 1871, statuent souverainement, et nonobstant toute opposition, sur l'établissement, la suppression ou les changements des foires et marchés dans les communes de leurs départements respectifs. Art. 2. — Sont abrogées toutes dispositions de lois et de règlements contraires à la présente loi. La commission chargée d'examiner cette proposition a reconnu tout d'abord l'urgente nécessité d'une solution législative, afin de combler la lacune signalée dans la loi de 1871 par le conseil d'Etat et de terminer les conflits