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de la situation fiscale personnelle d'un non résident. La compétence territoriale des agents en charge du contrôle est limitée au ressort territorial de leur direction d'affectation. Ce principe reçoit diverses exceptions. Les agents qui ont compétence pour engager le contrôle d'un contribuable résidant dans leur ressort territorial peuvent vérifier la situation fiscale des activités professionnelles, exploitations, entreprises, sociétés, groupements que l'intéressé exerce ou dirige en droit ou en fait, directement ou par personne interposée et dans lesquels il est associé. Symétriquement un droit de suite existe à l'égard des personnes physiques ou morales et des groupements liés au contribuable domicilié
physiques ou morales et des groupements liés au contribuable domicilié dans le ressort du service administratif. L'article 9 de la Convention multilatérale ouvre l'opportunité que soient mis en œuvre des contrôles fiscaux à l'étranger, ce qui ne va pas sans poser quelques difficultés car "dans certains États, la présence d'un représentant de l'autorité étrangère en matière d'impôt peut être considérée comme une atteinte à la souveraineté ou comme contraire à la politique ou aux procédures de ces États. Dans d'autres États, une telle présence n'est admise que si le contribuable ne s'y oppose pas". En France, l'article L.12 du Livre
ne s'y oppose pas". En France, l'article L.12 du Livre des procédures fiscales autorise l'administration à engager un examen de situation fiscale personnelle d'un contribuable se présentant comme non résident lorsque celui-ci a des obligations au titre de l'impôt sur le revenu en France. L'Union européenne va plus loin. En effet, une directive de l'Union européenne, transposée en droit interne, permet depuis le 1er janvier 2012 aux agents d'une administration d'un autre État membre de l'Union européenne, sur autorisation, d'intervenir sur le sol national pour procéder à des enquêtes administratives, bénéficiant du droit d'interroger les contribuables pour leur demander des
bénéficiant du droit d'interroger les contribuables pour leur demander des renseignements. Ces agents seront assimilés à des agents français puisque le régime de l'opposition à fonction leur sera applicable. On peut imaginer que les contrôles multilatéraux visés par le convention soient mis en œuvre dans les conditions expérimentées par le programme FISCALIS. Il semble indispensable que les États modifient leur législation, si nécessaire, pour introduire un droit de suite. Les administrations fiscales ne doivent pas seulement échanger des renseignements, elles doivent apprendre à travailler ensemble avec de nouveaux moyens. La convention retient toutes les méthodes pour les échanges d'informations. Est
convention retient toutes les méthodes pour les échanges d'informations. Est envisagé l'échange à la demande, c'est-à-dire la communication par l'État requis d'informations relatives à une affaire particulière. "Le plus souvent, l'État requérant a besoin de renseignements supplémentaires pour vérifier les informations que le contribuable a fournies dans sa déclaration d'impôt concernant les actifs ou les revenus d'actifs situés dans l'État requis. Dans de nombreux cas, les renseignements sont demandés parce que l'État requérant soupçonne le contribuable d'avoir fourni des informations incomplètes ou inexactes". Cette technique est très certainement celle qui est la mieux adaptée en matière de recouvrement. Est retenu
est la mieux adaptée en matière de recouvrement. Est retenu l'échange automatique qui consiste en l'envoi systématique par une administration à une autre, de renseignements concernant certains éléments de revenu ou de capital. Ainsi qu'il est recommandé, "un arrangement sur la nature des renseignements à échanger et sur la procédure à adopter est nécessaire car, il ne serait pas très efficace d'échanger n'importe quels renseignements susceptibles de faire l'objet d'échanges automatiques, et, d'autre part, il n'est pas toujours nécessaire que les deux partenaires échangent des renseignements sur les mêmes éléments de revenu ou avec la même fréquence dans le cadre
de revenu ou avec la même fréquence dans le cadre d'un tel accord". Est promu l'échange spontané qui consiste en la communication de renseignements obtenus au cours de l'examen de la situation fiscale d'un contribuable, ou dans d'autres circonstances, qui peuvent présenter un intérêt pour l'État destinataire. L'article 4 de la convention n'entend pas se limiter à ces techniques. "L'efficacité de l'échange spontané dépendant principalement de l’initiative de l'État qui fournit l'information, il appartient aux autorités compétentes de cet État de prendre les dispositions nécessaires pour que les informations susceptibles d'intéresser un autre État soient portées à sa connaissance". Enfin
d'intéresser un autre État soient portées à sa connaissance". Enfin la convention multilatérale couvre le domaine du recouvrement. L'assistance vise le contribuable mais aussi toute autre personne qui, dans l'État requérant, est tenue au paiement de l'impôt. L'objectif affiché est l'efficacité du dispositif. "Pour préserver les droits de l'État requérant, la Convention lui permet de demander à l'autre État de prendre des mesures conservatoires, même s'il n'est pas encore en mesure de solliciter son assistance pour le recouvrement". La saisie arrêt ou la saisie conservatoire peuvent être envisagées. Malgré la signature de conventions, ou d'avenants à des conventions fiscales déjà
signature de conventions, ou d'avenants à des conventions fiscales déjà existantes, par laquelle les États s'engagent à développer l'échange de renseignements à des fins fiscales certains s'ingègent à s'affranchir des principes auxquels ils ont souscrit. La Suisse est de ceux-là. Pour protéger son secret bancaire cet État propose qu'un impôt forfaitaire soit prélevé à la source et versé à l'État de résidence du propriétaire des fonds placés en Suisse. Ce système est connu sous le nom des accords Rubik. Ne doutons pas que certains contribuables et États soient tentés. D'ores et déjà l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont signé des accords.
et déjà l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont signé des accords. Pour l'Allemagne le taux de prélèvement est fixé à 26,375 %; concernant la Grande-Bretagne il varie de 19 % à 34 % du capital placé dans les banques suisses. La France a fait savoir qu'elle ne s'engagera pas dans ce projet car il lui semble incompatible avec le principe de transparence auquel les autorités se disent attachées. La Commission européenne déconseille aux États membres de l'Union européenne de signer ces accords, non pour des raisons liées à la transparence financière et fiscale, mais parce qu'ils interfèrent avec la législation communautaire.
et fiscale, mais parce qu'ils interfèrent avec la législation communautaire. Si des progrès ont incontestablement été faits en matière de transparence et d'échanges de renseignements à des fins fiscales, beaucoup reste à faire. Il faut compter avec la capacité d'adaptation de certains États, le poids des lobbys notamment bancaires et l'imagination des contribuables. Rien n'est et ne sera jamais acquis. Les accords entre l'Union européenne et la Suisse pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscale, in : La fin des paradis fiscaux? (ouvrage collectif), op. cit. pp. 157-174. Pour l'opposition allemande (le SPD) a critiqué cet accord en raison
l'opposition allemande (le SPD) a critiqué cet accord en raison du faible taux d'imposition et des risques de transfert de fonds hors de la Suisse. Rubik suite et fin?, Petites affiches, 2011, 246, pp. 3-5. Accords Rubik : la commission européenne met les États membres en garde, Petites affiches, 2012, 53, pp. 3-4. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Séni Mahamadou OUEDRAOGO Docteur en Droit public, Inspecteur des Impôts Enseignant à l'Université de Ouagadougou II Burkina Faso Membre du CERDRADI-GRECCAP (Bordeaux) et de l'IlDH (Strasbourg) L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA : espoirs et contraintes
des politiques fiscales dans l'espace UEMOA : espoirs et contraintes Résumé Dans le processus de mise en place d'une fiscalité de développement au sein des États-membres de l'UEMOA, les instances communautaires ont adopté un programme de transition fiscale qui est le creuset de leur nouvelle vision de la politique fiscale régionale. Pour évaluer l'efficacité de celui-ci, l'Union a institué un mécanisme institutionnel et normatif (critères et indicateurs de performance) de son évaluation et de son suivi. La présente analyse se propose de montrer que la recherche de la performance qui découle de cette nouvelle gouvernance fiscale a des exigences qui
découle de cette nouvelle gouvernance fiscale a des exigences qui ne sauraient être ignorées. Abstract The institutionalization of évaluation tax policy in space UEMOA: hopes and constraints In the process of setting up a development tax in the Member States of UEMOA, the Community authorities have adopted a program of fiscal transition, which is the crucible of their new vision of regional fiscal policy. To assess the effectiveness of it, the Union has established an institutional and normative (criteria and performance indicators) of its évaluation and monitoring. This analysis aims to show that the search for performance that results from
to show that the search for performance that results from this new governance has requirements that a tax can not be ignored. La quête de la transparence et de la performance dans la gestion des finances publiques est devenue progressivement une norme financière dans l'espace UEMOA. D'abord sous la pression des bailleurs de fonds, puis grâce aux dynamiques internes, les États expérimentent le système Gestion Axée sur les Résultats (GAR) qui se fonde sur la souplesse et le rendement. De fait, les échecs rencontrés par les politiques d'ajustement structurel ont obligé les bailleurs de fonds à opérer une redéfinition des
obligé les bailleurs de fonds à opérer une redéfinition des conditions de l'aide, notamment en introduisant la notion de performance. Nous tenons à remercier Monsieur le Professeur Augustin Loada (Université Ouaga II) et Monsieur le Professeur émérite Jean-Pierre Duprat (Université Montesquieu Bordeaux IV) pour les échanges fructueux sur la thématique de l’évaluation dans les finances et surtout pour leurs observations. Gustave SANON, « L’objectif de performance dans la politique d'harmonisation des finances publiques dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 59-67.
Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 59-67. La forte implication des bailleurs de fonds internationaux dans les programmes de développement des États africains à travers notamment les rapports exigés en contrepartie de leurs fonds a contribué à jeter les bases d'une culture d'évaluation. Voir MEANS, Méthodologie d'évaluation de l'Aide extérieure de la Commission Européenne, Bruxelles, Nouvelle édition 2006. Jacques Mariel NZOUANKEU, « L’impact des stratégies et réformes des procédures budgétaires sur la performance des fonctions publiques dans l’espace francophone africain », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007,
en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 105. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 Évaluation & Performance 45 Méthodologie d'évaluation de l'Aide extérieure de la Commission Européenne, Bruxelles, Nouvelle édition 2006. Jean-Pierre DUPRAT, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des problèmes, unification des outils et adaptation nationale des solutions », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 14. On peut même voir dans les lois de règlements et les rapports annuels de recouvrement des ressources et de maîtrise des dépenses publiques, une
recouvrement des ressources et de maîtrise des dépenses publiques, une distillation des concepts de base de l'évaluation. Dans la littérature, une distinction qui n'est pas assez nette est parfois opérée entre l'évaluation législative et l’évaluation des politiques publiques. La première vise à évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit, la seconde vise à mesurer le coût et l'efficacité des politiques publiques. En dépit de cette nuance, il apparaît que l'évaluation législative ne se différencie pas clairement de l'évaluation des politiques publiques dans la mesure où ces dernières reposent sur un dispositif législatif. Voir L GENIN, « L'évaluation des
sur un dispositif législatif. Voir L GENIN, « L'évaluation des politiques publiques », J.O. Avis et rapport du Conseil économique et social, 1991, n° 2 (15 jan. 1991), p. 39. Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur », Revue internationale de droit comparé, n° 2-1998, p. 364-365. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 47 Évaluation & Performance 47 Le contrôle de l'administration en droit français a longtemps reposé sur deux postulats qui n'intéraient ni le contrôle de gestion ni de celui de performance. Voir notamment Jean WALINE, « L'évolution du contrôle de l'Administration depuis un siècle », RDP, 1984,
du contrôle de l'Administration depuis un siècle », RDP, 1984, p. 1327. Elle y trouvera un terreau favorable avec le développement du contrôle non juridictionnel de l'administration. Ainsi, les études sur l'évaluation connaîtront de plus en plus en droit administratif, mais surtout en science administrative, un développement spectaculaire. C'est ainsi qu'outre les techniques largement connues comme les recours administratifs, les inspections et les poursuites disciplinaires, l'évaluation est devenue un moyen de contrôle de l'administration française. Voir Philippe LORINO, Méthodes et pratiques de la performance, Éd. d'organisation, 2001. Selon François RANGEON, il s'agissait plus dans ce texte d'un devoir moral que
il s'agissait plus dans ce texte d'un devoir moral que d'une véritable obligation juridique Voir François RANGEON, « La notion d'évaluation », in L'évaluation dans l'Administration, CURAPP, PUF, 1993, p. 12. Le Comité interministériel de l'évaluation, le Fonds national de développement de l'évaluation et le Conseil scientifique de l'évaluation. Voir Décret 90-82, relatif à l'évaluation publique des politiques publiques. 11 Décret 90-82 précité. 12 Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur »; Revue Internationale de droit comparé, n° 2, 1998, p. 553. 13 Voir J-C DUCOS, « La rationalisation des choix budgétaires », in Revue de science Financière, 1969, p. 617;
budgétaires », in Revue de science Financière, 1969, p. 617; Félix TANO, « La rationalisation de la gestion budgétaire en Afrique : l'exemple de la Côte-d'Ivoire », Revue Française de Finances Publiques, p. 48-60; Bernard PERRET, « De l'échec de la rationalisation des choix budgétaires à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) », Revue française d'administration publique, n° 117, 2006, p. 32; R. POINSARD, Les budgets de programme quinze ans après, in Revue Économie et Prévision, 1985, n° 5, p. 23 ; H. STROHL, B. GOURNAY, G. CAPDEBOSCQ, « Les budgets de programme », Revue Française de
CAPDEBOSCQ, « Les budgets de programme », Revue Française de Finances Publiques, n° 26/1989 p. 111. 14 Bernard PERRET, « De l'échec de la rationalisation des choix budgétaires à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) », Revue française d'administration publique, n° 117, 2006, p. 32. 48 Ensemble de programmes d'actions et de fonder les décisions des dépenses sur une prévision de leurs impacts socio-économiques. Depuis, comme l'ont montré J. Cl. Groshens et G. Knaub, en France, la pratique de l'évaluation s'est banalisée et il n'est plus d’institutions ou presque qui ne s'y emploient. En dépit de cet
ou presque qui ne s'y emploient. En dépit de cet état de fait, en France l'évaluation des politiques publiques en est encore à ses débuts, contrairement aux pays anglo-saxons où elle est bien intégrée dans les pratiques administratives. Par contre, comme le remarque le professeur Duprat, aux préoccupations traditionnelles en Finances publiques, s'ajoute la prise en compte d'une dimension gestionnaire avec la loi organique du 1er août 2001. Ce faisant, l'idée de la « bonne gestion » devient un critère central d'appréciation des politiques budgétaires, avec une référence systématique aux résultats. En Afrique, les États s'inscrivent dans cette dynamique par
résultats. En Afrique, les États s'inscrivent dans cette dynamique par l'intégration de la technique de gestion par les résultats dans les finances publiques. Celle-ci, dans un premier temps, se matérialise avec les budgets de programme, puis avec la performance des politiques fiscales. C'est dans ces contextes nationaux qui ne sont pas totalement étrangers à l'évaluation qu’en 2009 le Conseil des ministres de l'UEMOA a mis en place un mécanisme d'évaluation des politiques fiscales pour faire face aux contraintes liées aux pertes de ressources douanières, consécutives à la création d'une union douanière dans la zone et à la suppression des barrières
douanière dans la zone et à la suppression des barrières douanières imposée par la libéralisation du commerce international. À cet effet, il a créé, d'une part, le dispositif institutionnel de suivi du programme de transition fiscale et adopté, d'autre part, des critères et indicateurs de transition fiscale au sein de l'UEMOA. C'est dire que dans le domaine fiscal, il est désormais imposé aux États-membres des objectifs précis à réaliser qui feront l'objet d'évaluation. Ces derniers sont donc invités à se conformer à ce dispositif de pilotage de la performance des systèmes fiscaux nationaux qui trouve son fondement dans l'Acte additionnel
systèmes fiscaux nationaux qui trouve son fondement dans l'Acte additionnel N°04/99 du 08 décembre 1999 relatif au pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité, destiné à renforcer la viabilité macroéconomique de l'Union et à rendre plus opérationnel l'exercice de surveillance multi-latérale. Cet acte communautaire institua quatre principaux critères de performance en matière de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité, consacrant ainsi le contrôle de gestion dans le processus de construction du fédéralisme financier de l'UEMOA. Il apparaît dès lors intéressant de jeter un regard critique sur ce nouvel outil de gestion des finances publiques pour
sur ce nouvel outil de gestion des finances publiques pour en inférer les motifs d'espérance, en termes d'amélioration des finances publiques, mais aussi les contre-performances qu'il pourrait entraîner. Car les exemples des pays comme la France ont montré que l'institutionnalisation de l'évaluation ne suffit pas à entraîner son développement et à en marquer son importance si elle n’est pas bien intégrée aux pratiques administratives. C'est pourquoi il convient de procéder à une analyse stratégique des acteurs impliqués par son succès ainsi que les ressources et des contraintes propres au champ politico-administratif pour mesurer son efficacité. La présente analyse se propose
politico-administratif pour mesurer son efficacité. La présente analyse se propose d'interroger les critères contenus dans le dispositif pour apprécier sa pertinence au regard des capacités de mobilisation fiscale des États. Le contenu du dispositif d'évaluation du Programme de transition fiscale de l'UEMOA Le contenu du dispositif qui a été fixé par les décisions n° 34 et 35 /CM/UEMOA relatives aux programmes de transitions fiscales s'articule autour de critères de contrôle de performance (A) et du dispositif institutionnel chargé de son application (B). A. Les critères de contrôle de performance Avant d'examiner les critères de contrôle qui permettent de mesurer les
d'examiner les critères de contrôle qui permettent de mesurer les efforts de mobilisation des ressources fiscales intérieures et l'impact des réformes opérées par les États membres, il convient de rappeler la méthodologie qui a permis de les déterminer. 1. La méthodologie de détermination des critères et indicateurs de performance Proposée par la Commission, la méthodologie de la détermination des critères et indicateurs du programme de transition fiscale de l'Union s'inspire essentiellement des critères statistiques et économiques qui ont été articulés en trois grands principes 26 . D'abord, partir de l'hypothèse d'un accroissement plus rapide de l'importance de la fiscalité intérieure
d'un accroissement plus rapide de l'importance de la fiscalité intérieure indirecte par rapport à la fiscalité de contrôle. Ensuite, déterminer les repères et normes proposés à partir des moyennes ou des valeurs maximales des séries historiques. Enfin, fixer des repères des indicateurs de performance, des composantes intermédiaires du taux de pression fiscale de telle manière que leur somme soit égale à 17%. Cette orientation reposait essentiellement sur l'idée que la fiscalité intérieure permettrait de mobiliser plus de ressources et compenserait les pertes subies au niveau de la fiscalité de contrôle. Partant de ces considérations, les normes de référence ont été
Partant de ces considérations, les normes de référence ont été déterminées sur la base de l'analyse des statistiques de la période 1997 à 2007, telles que fournies par le rapport d'analyse statistique des indicateurs de convergence (Rapport d'exécution de la surveillance multilatérale) disponibles sur la Base de Données de la Surveillance Multilatérale (BDSM) version décembre 2008 27 . On peut regretter l'absence de référence aux outils de la sociologie et de la psychologie qui ont une part déterminante dans les succès des politiques fiscales. Faisant abstraction de cette exigence, l’Union a adopté les critères et indicateurs de surveillance de la
a adopté les critères et indicateurs de surveillance de la transition fiscale. 2. Les critères et indicateurs de surveillance de la transition fiscale Les critères et indicateurs sont prévus pour la période 2010-2013. Au nombre de trois, ils sont déclinés en critères de la transition fiscale, en indicateurs de performance et de suivi. a. Les critères de la transition fiscale Prévus par l'article 4 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA sus visée, les critères de la transition fiscale comprennent des critères principaux et des critères complémentaires. Les critères principaux sont répartis en plusieurs ratios qui sont les suivants : impôts et taxes
plusieurs ratios qui sont les suivants : impôts et taxes perçus au cordon douanier rapportés aux recettes fiscales totales qui doit être inférieur ou égal à 45 % 28 ; recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) rapportées aux recettes fiscales totales. Ce ratio doit être supérieur ou égal à 55 % 29 ; recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes fiscales sur commerce extérieur. Ce ratio doit être au minimum égal à 1,5 30 . Celui des autres États fluctue entre 54,8 % et 62,5 %. Pour la période 1997-2007 le rapport moyen varie de 0,81 pour la Côte d'Ivoire à
rapport moyen varie de 0,81 pour la Côte d'Ivoire à 1,58 pour le Mali ; Le rapport moyen des quatre États (Mali, Togo, Burkina Faso et Sénégal) les plus performants était de 1,4. Sur cette base la norme minimale de 1,5 a été retenue. Au total, l'objectif de ces ratios est de mesurer la part des recettes douanières et de la fiscalité intérieure dans les recettes fiscales totales. Incidemment, ces critères permettront d'apprécier la performance des administrations fiscales et douanières à travers leurs efforts de recouvrement. À ces principaux ratios s'ajoutent des ratios complémentaires qui visent à mesurer la part