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la discrétion du contribuable. À cette époque d'enthousiasme, de généreux esprits, rêvant de diriger l'humanité vers la perfection, avaient cru qu'il suffirait, pour réaliser leur rêve, de voter des lois libérales et de faire appel au patriotisme des citoyens pour les rendre inaccessibles aux conseils de la mauvaise foi. Ils étaient convaincus qu'une fois inscrite dans toutes nos constitutions politiques l'égalité de l'impôt entrerait pour toujours dans les mœurs du pays; et ils pensaient, au lendemain de l'abolition des privilèges, pouvoir compter sur le religieux accomplissement des devoirs sociaux et sur l'accord parfait du contribuable et des agents du fisc.
sur l'accord parfait du contribuable et des agents du fisc. Loi du 22 frimaire an VII. — L'expérience ne tarda pas à dissiper l'illusion que s'étaient faite les auteurs de la loi des 5-19 décembre 1790. On reconnut la nécessité de répudier un système qui laissait un libre cours à la fraude et compromettait ainsi, de la façon la plus alarmante, la perception des droits d'enregistrement sur les mutations. Les 6 fructidor an VI et 17 brumaire an VII, Duchâtel, dénonçant les erreurs de cette législation, lisait, au Conseil des Cinq-Cents un rapport remarquable sur un nouveau projet de loi,
Cinq-Cents un rapport remarquable sur un nouveau projet de loi, destiné à remédier à ces abus, projet qui devint et resta la Loi organique de l'Enregistrement : la loi du 22 frimaire an VII. En ce qui concerne les droits sur les mutations d'immeubles à titre onéreux, et pour réprimer les dissimulations de prix, la loi de frimaire créa une double innovation : au lieu du prix de vente elle imposa la « valeur vénale », et accorda à l'Administration le droit de requérir l'expertise. Ces dispositions sont contenues dans les art. 17, 18 et 19. L'art. 17 est ainsi
les art. 17, 18 et 19. L'art. 17 est ainsi conçu : « Si le prix énoncé dans un acte translatif de propriété ou d'usufruit de biens immeubles, à titre onéreux, paraît inférieur à leur valeur vénale à l'époque de l'aliénation, par comparaison avec les fonds voisins de même nature, la Régie pourra requérir une expertise, pourvu qu'elle en fasse la demande dans l'année, à compter du jour de l'enregistrement du contrat ; » Et l'art. 18 dispose, in fine : « Les frais de l'expertise seront à la charge de l'acquéreur, mais seulement lorsque l'estimation excédera d'un huitième au
de l'acquéreur, mais seulement lorsque l'estimation excédera d'un huitième au moins le prix énoncé au contrat. L'acquéreur sera tenu, dans tous les cas, d'acquitter le droit sur le supplément d'estimation, s'il y a plus-value constatée par le rapport des experts. » Ces dispositions avaient rencontré une opposition assez vive au sein de l'assemblée. On craignait que la nouvelle mesure ne compromît la tranquillité des acquéreurs, et ne les exposât à un arbitraire dangereux sans profit certain pour le Trésor public. Ces « précautions exagérées » paraissaient de nature à « entourer d'inquiétudes même les stipulations exprimées de bonne foi ».
entourer d'inquiétudes même les stipulations exprimées de bonne foi ». L'assurance donnée par le rapporteur que l'expertise ne serait demandée que dans les cas de « nécessité évidente », lorsque le prix paraîtrait « hors de toute proportion » avec la valeur actuelle des biens, et qu'au surplus, fidèle à ses traditions de sage modération, l'Administration « n'abuserait pas » de son nouveau droit, vainquit les résistances. Loi du 27 ventôse an IX. — Mais bientôt encore l'expérience démontra que l'expertise, non seulement était une voie incertaine, gênante et coûteuse, mais encore un moyen de répression insuffisant et inefficace. En
mais encore un moyen de répression insuffisant et inefficace. En effet, la loi du 22 frimaire an VII n'ayant imposé aucune peine lorsque le prix était reconnu supérieur à celui porté au contrat, les redevables ne craignirent point de le déguiser, sauf, en cas d'expertise, à payer un supplément de droit simple ; de telle sorte que la mesure de l'expertise, qui devait agir « bien plus par la menace que par l'action », ne produisit d'autre résultat que d'accentuer l'inégalité que la fraude crée entre les contribuables de bonne foi et ceux qui dissimulent le véritable prix des mutations
foi et ceux qui dissimulent le véritable prix des mutations ; puisque, dans le système de la loi, ceux-là comme ceux-ci furent soumis au droit d'expertise et à ses conséquences. Il fallut donc chercher un nouveau moyen ; et la loi du 27 ventôse an IX vint, par son art. 5, compléter la mesure, en assujettissant le supplément d'estimation au double droit. « Dans tous les cas », — porte cet article,—« où les frais de l'expertise, autorisée par les art. 17 et 19 de la loi du 22 frimaire an VII, tomberont à la charge du redevable ; il
an VII, tomberont à la charge du redevable ; il y aura lieu, au double droit d'enregistrement sur le supplément de l'estimation. » Ainsi l'intention du législateur qui, lors de la rédaction de la loi de frimaire, était demeurée dans sa pensée, explicitement traduite dans ses termes, apparaît nettement dans la loi de ventôse. Ainsi, tandis que par son texte la loi de frimaire, ne présumant pas la mauvaise foi, tend seulement, dans son intention, à prévenir la fraude, et assujettit simplement au droit simple la plus-value résultant de l'expertise, la loi de ventôse, au contraire, considérant l'insuffisance comme une
la loi de ventôse, au contraire, considérant l'insuffisance comme une fraude, édicte la peine du double droit sur la plus-value, aussi bien contre les acquéreurs qui ont déclaré dans l'acte le prix réel que contre ceux qui en ont dissimulé une partie. C'est, disons-le de suite, dans cette antinomie, dans cette espèce de contradiction, plus apparente d'ailleurs que réelle, mais dont la fiscalité n'a pas manqué de tirer un argument, qu'il faut voir la cause de la confusion qui, en cette matière, trouble la perception de l'impôt, et l'origine des controverses dans l'interprétation. La loi, en effet, pour appliquer une
controverses dans l'interprétation. La loi, en effet, pour appliquer une pénalité, aurait dû distinguer entre la bonne et la mauvaise foi, entre l'insuffisance et la dissimulation ; car, si l'une et l'autre se traduisent par l'expression d'un prix inférieur à la valeur vénale passible de l'impôt, une différence profonde les sépare : la dissimulation, c'est, en effet, la réticence volontaire d'une partie du prix ; c'est l'intention de frustrer le Trésor ; tandis que l'insuffisance n'est qu'une différence, toute d'appréciation, entre le prix réel de la mutation sincèrement exprimé dans le contrat et la valeur vénale des biens vendus par
le contrat et la valeur vénale des biens vendus par comparaison avec les fonds voisins. La loi du 23 août 1871 a bien établi cette distinction, et elle a édicté, dans ses art. 12 et 13, des peines d'une extrême sévérité contre la dissimulation et contre les notaires responsables ; mais, en laissant subsister la législation antérieure dans son intégrité, elle n'a fait que compliquer la confusion. La question à résoudre. — Des développements ci-dessus il résulte que les lois de frimaire an VII (art. 4, 15, 17, 18 et 19) et de ventôse an IX (art. 5) constituent encore
19) et de ventôse an IX (art. 5) constituent encore notre législation en matière d'insuffisance et d'expertise. Or, dans l'état actuel de notre droit fiscal, l'Administration de l'Enregistrement a-t-elle la faculté, comme en matière de ventes de gré à gré, sous seing privé ou authentiques, de requérir l'expertise des immeubles vendus par adjudication, soit judiciaire soit volontaire devant notaire ? Telle est la question qui, depuis un siècle, divise la doctrine et la jurisprudence, sans avoir encore abouti à une solution définitive, uniforme et conforme aux principes. D'après l'esprit de la loi fiscale, ni les adjudications judiciaires, ni les adjudications
la loi fiscale, ni les adjudications judiciaires, ni les adjudications volontaires ne sont soumises à l'expertise. — Si l'on examine le système de l'affirmative et celui de la négative, on est, en effet, tout d'abord frappé de ce fait que la différence entre les deux solutions provient de ce que les partisans de la première fondent leur raisonnement sur les termes de la loi, tandis que les partisans de la seconde basent le leur sur son esprit. Nous nous rangeons, sans hésiter, du côté de ces derniers. Si, pensons-nous, le législateur de l'an VII n'a eu, comme il semblerait résulter
législateur de l'an VII n'a eu, comme il semblerait résulter des termes de la loi de frimaire, d'autre but que de changer l'assiette de l'impôt, en assujettissant au droit de mutation, non plus le prix exprimé dans l'acte translatif de propriété, mais bien la valeur vénale des immeubles transmis à l'époque de l'aliénation par comparaison avec les fonds voisins de même nature ; — et alors on ne s'expliquerait pas la sanction de la loi de ventôse ; — il est incontestable que les mutations demeurent soumises au droit d'expertise ; car il ne s'agit pas de rechercher si le
; car il ne s'agit pas de rechercher si le prix énoncé au contrat est bien le prix réel, mais simplement si ce prix, réel ou fictif, est égal ou inférieur à la valeur vénale. L'on conçoit facilement dès lors que, quelque soit le mode de transmission : contrat de gré à gré ou adjudication judiciaire ou devant notaire, il puisse arriver que le prix d'acquisition soit au-dessous de la valeur vénale, et que, par conséquent, le droit pour l'Administration de provoquer l'expertise soit alors, et dans tous les cas, légalement ouvert. Si, au contraire, le législateur, visant uniquement la
légalement ouvert. Si, au contraire, le législateur, visant uniquement la fraude, a entendu n'atteindre que la dissimulation : d'abord en l'imposant par la loi de frimaire ; ensuite en la frappant d'une peine par la loi de ventôse ; il est de toute évidence qu'une distinction s'impose entre les mutations où la fraude peut se donner libre cours et celles où toutes garanties sont, autant qu'il est possible, données au Fisc : entre les ventes de gré à gré, c'est-à-dire celles dont le prix a été fixé par la convention et l'estimation des parties ; et les adjudications, actes solennels
et l'estimation des parties ; et les adjudications, actes solennels dans lesquels le prix n'est fixé que par le concours plus ou moins nombreux d'enchérisseurs libres, en public, et sous la garantie et l'autorité du juge ou de l'officier public. Et cette distinction donne la solution logique de la question : les ventes de gré à gré sous seing privé ou par actes authentiques sont soumises au droit d'expertise ; mais les adjudications doivent en être exemptes. Cette solution est donc à la fois conforme au vœu de la loi et aux principes ; elle a, en outre, l'avantage de
et aux principes ; elle a, en outre, l'avantage de concilier les dispositions de deux lois qui, au lieu de se contredire, se complètent ; et, si son triomphe n'est encore que partiel, nous sommes fondés à espérer que le défaut d'occasion seul en retarde l'avènement. Pendant de longues années, l'Administration de l'Enregistrement soutint, même contre les décisions judiciaires, sa prétention absolue de requérir l'expertise dans tous les cas et sans aucune exception ; ce n'est que pied à pied qu'elle abandonna sa doctrine, et actuellement les progrès de la jurisprudence vers la vérité la tiennent, pour ainsi dire, acculée
jurisprudence vers la vérité la tiennent, pour ainsi dire, acculée dans son dernier retranchement. Mais il est intéressant d'abord de rappeler ici l'explication par laquelle la Régie, pour étayer son système, tentait de concilier, en faveur de son argumentation, les dispositions de la loi de frimaire avec celles de la loi de ventôse, et la manière dont, à son sens, l'acquéreur d'un immeuble pouvait se mettre à l'abri de l'éventualité de l'expertise : « De l'ensemble des dispositions des articles 4, 15 et 17 de la loi du 22 frimaire an VII, expliquait-elle, il résulte que le prix fixé de
an VII, expliquait-elle, il résulte que le prix fixé de gré à gré ou par adjudication n'est pas la base invariable de la perception du droit d'enregistrement; car si ce prix est, par comparaison avec les fonds voisins de même nature, inférieur à la valeur vénale, l'acquéreur ne peut pas se prévaloir envers l'Administration du bon marché qu'il a fait; il doit l'impôt sur la valeur vénale ; et s'il n'a veut prévenir une demande en expertise, il doit déclarer au pied de l'acte, s'il ne l'a pas fait dans l'acte même, la valeur sur laquelle le receveur doit asseoir
l'acte même, la valeur sur laquelle le receveur doit asseoir la perception. » Ainsi, d'après la théorie primitive de la Régie, « lorsque les parties indiquent le prix dont elles sont réellement convenues, elles ne commettent point de fraude, même lorsque ce prix est inférieur à la valeur vénale, qui doit servir de base à l'impôt mais l'acquéreur n'en doit pas moins fournir la déclaration de cette valeur; et, s'il ne le fait pas, on doit lui supposer l'intention d'induire l'Administration en erreur, l'intention de se soustraire au paiement d'une partie de l'impôt ; et c'est ce que le législateur
partie de l'impôt ; et c'est ce que le législateur a entendu punir. L'exigibilité du double droit ne se rattache pas au plus ou moins de possibilité que peuvent avoir les parties de déguiser le prix : cette possibilité n'existe pas dans un grand nombre de ventes de gré à gré. La loi veut que le droit soit payé sur la valeur vénale, sans distinction entre l'acquéreur qui a dissimulé une partie du prix convenu et celui qui l'a porté tout entier à l'acte. » Cette prétention de l'Administration était au moins originale, et nous ne pensons pas qu'il y
au moins originale, et nous ne pensons pas qu'il y ait eu d'exemple, même chez les contribuables les plus scrupuleux ou les plus timorés, d'un acquéreur déclarant dans le corps ou à la fin de son acte qu'ayant fait un achat qui lui paraît avantageux il entend payer un supplément de droit au Fisc. D'autant plus que le bon marché est une question d'appréciation, et qu'on ne saurait véritablement accuser un acquéreur d'être de mauvaise foi en croyant sincèrement, même contre la réalité, avoir fait une opération normale ou même désavantageuse. En se conformant à cette exigence, les acquéreurs en
désavantageuse. En se conformant à cette exigence, les acquéreurs en seraient arrivés, d'ailleurs, à attribuer aux immeubles les estimations les plus fantaisistes et les plus contradictoires, d'où il eût été ensuite bien difficile de dégager la vraie valeur vénale ; résultat qui n'aurait pas peu contribué à troubler davantage encore la perception du droit d'enregistrement. Un jugement du tribunal de la Seine, du 27 novembre 1828 (JE. , 9254), avait, dans le même but de concilier les deux lois, adopté un parti intermédiaire, en décidant que le droit à l'expertise était ouvert à l'Administration dans tous les cas; mais qu'à
était ouvert à l'Administration dans tous les cas; mais qu'à défaut de dissimulation de partie du prix, seul le droit simple sur la plus-value était exigible : « Attendu, dit ce jugement, que si l'expertise a prouvé que le prix des immeubles n'avait pas été porté à sa valeur vénale au moment de l'adjudication, il n'y a point, par ce motif, de fraude à imputer ou même de reproche à faire aux adjudicataires, qui ne peuvent donc être passibles d'aucune pénalité. » Mais cette décision, intéressante en ce sens surtout qu'elle prouve déjà chez le juge la préoccupation et l'embarras
qu'elle prouve déjà chez le juge la préoccupation et l'embarras de concilier la justice et la doctrine de l'Administration, équivalait ou à peu près à l'annulation de l'art. 5 de la loi de ventôse ; elle ne fit pas école ; et la lutte s'ouvrit entre la Régie et les contribuables sur le terrain intégral des lois de frimaire et de ventôse. Suite. — Des adjudications judiciaires.— Cette lutte commença sur la question des adjudications judiciaires : là, en effet, le droit d'expertise parut plus tôt et plus évidemment abusif. Pour soutenir sa prétention, la Régie raisonnait ainsi : «
Pour soutenir sa prétention, la Régie raisonnait ainsi : « La loi du 22 frimaire an VII n'a établi aucune distinction entre les ventes volontaires et les ventes forcées, ni entre les ventes de gré à gré et celles qui ont lieu avec plus ou moins de publicité. Or, comme il n'est pas permis de distinguer là où la loi ne distingue pas, l'Administration est fondée à requérir l'expertise des immeubles vendus toutes les fois que le prix énoncé dans l'acte de vente paraît inférieur à la valeur vénale de ces immeubles par comparaison avec les fonds voisins. Il importe
ces immeubles par comparaison avec les fonds voisins. Il importe peu que la vente ait lieu en justice ou avec autorité de justice : cette circonstance ne saurait créer une fin de non-recevoir contre la demande de l'Administration, car elle n'a été prévue ni par la loi fiscale ni par la loi civile. Pour que la demande en expertise soit fondée, il suffit que la valeur vénale des biens paraisse, par d'autres actes ou par des comparaisons avec d'autres biens, supérieure au prix d'adjudication. « Ce n'est pas aux tribunaux à examiner si le prix stipulé dans l'acte translatif est
à examiner si le prix stipulé dans l'acte translatif est ou non inférieur à la valeur vénale, le législateur a laissé ce soin aux experts. Ils n'ont pas non plus à rechercher s'il y a fraude ou simulation ; il suffit que l'Administration établisse que le prix paraît inférieur à la valeur vénale pour qu'elle doive être admise à administrer la preuve de fait au moyen d'une expertise. « D'autre part, on ne peut arguer de ce que l'article 17 de la loi de frimaire ne fait pas mention des actes judiciaires pour soutenir qu'ils sont exceptés des dispositions de
actes judiciaires pour soutenir qu'ils sont exceptés des dispositions de cet article. Sous les termes généraux d'actes et de contrats cet article embrasse tous les actes translatifs de propriété ou d'usufruit de biens immeubles ; et le mot contrat, employé dans la loi, peut s'appliquer aux adjudications en justice aussi bien qu'aux autres actes. » Et la Régie en concluait qu'il n'existait aucun motif, ni dans le texte, ni dans l'esprit de la loi, pour établir une distinction entre les divers modes de transmission de biens immeubles à titre onéreux et pour lui refuser le droit de requérir l'expertise dans
et pour lui refuser le droit de requérir l'expertise dans le cas d'une adjudication en justice. Suite. — Jurisprudence en matière d'adjudication judiciaire. — Echec de la Régie. — Fin de la controverse sur ce point. — Les tribunaux se sont divisés sur cette question, et longtemps la jurisprudence a varié sur la solution qu'il convenait de lui donner. Les tribunaux de Bagnères et de Limoux (11 avril 1837 et 16 août 1841, 13061, JE. E), d'Arras (31 août 1842, 11529, J. N.), rejetèrent la doctrine de la Régie et décidèrent que la procédure de l'expertise, spéciale aux ventes volontaires
décidèrent que la procédure de l'expertise, spéciale aux ventes volontaires dans lesquelles les parties ont stipulé entre elles les conditions et le prix de la transmission, n'est pas applicable en matière de ventes judiciaires d'immeubles. Mais, soutenue dans sa prétention par plusieurs décisions contraires (Seine, 27 novembre 1828, 9254, 7. E. ; — Verdun, 27 août 1841, 13239, 1, J. E. ; — Seine, 28 février 1844, 13501, J.E. ; — Mantes, 29 mai 1846, 14011, 1, J. E. ; — Villeneuve-sur-Lot, 23 février 1848, 15073, J. E.), l'Administration résista, et maintint sa doctrine jusqu'au jour où la Cour de
et maintint sa doctrine jusqu'au jour où la Cour de cassation, appelée à statuer sur la question, mit fin à cette controverse, en décidant, par un arrêt du 26 novembre 1850, portant cassation du jugement de Villeneuve-sur-Lot, qu'en matière d'adjudications judiciaires la requête en expertise de la Régie n'est pas recevable. Attendu, porte cet arrêt, que l'article 17 de la loi de frimaire ne désigne pas les actes judiciaires translatifs de propriété comme pouvant donner lieu à une expertise ; qu'il ne parle que des actes et contrats à titre onéreux énonçant le prix de l'immeuble ; que ces expressions
onéreux énonçant le prix de l'immeuble ; que ces expressions démontrent que la loi n'a eu en vue que les actes volontaires dans lesquels les parties ont stipulé entre elles les conditions et le prix de la transmission et non les ventes judiciaires, dans lesquelles les conditions et le prix sont fixés par un jugement ; que l'on doit tirer la même conséquence des expressions contrat et acquéreur dont se sert l'article 18 de la même loi ; — que quand la loi de frimaire a voulu comprendre dans les mêmes dispositions les actes civils et judiciaires, elle les a
mêmes dispositions les actes civils et judiciaires, elle les a énoncés nominativement et distinctement, comme elle l'a fait dans les articles 15, 16 et 20 ; Attendu que la loi du 27 ventôse an XI, en imposant, dans le cas d'expertise, la peine du double droit sur le supplément de l'estimation, indique qu'elle ne s'est préoccupée que des actes volontaires ; qu'en effet, le double droit ne peut être que la peine d'une dissimulation, qui peut bien avoir lieu dans les contrats entre parties, tandis qu'elle ne saurait exister dans les actes judiciaires ; qu'un jugement d'adjudication, avec toutes les
les actes judiciaires ; qu'un jugement d'adjudication, avec toutes les garanties qui l'environnent, présente la véritable valeur de l'immeuble pour la perception du droit, et que la Régie ne peut être admise à la contrôler par la voie de l'expertise (15073, J. E. ; 1883, § 3, 1. G. : S. 51.1.50). Adjudications volontaires. — Prétention de la Régie. — Sentant l'inutilité et le danger de continuer plus longtemps la lutte sur ce terrain, l'Administration capitula enfin et adopta la doctrine de la Cour ; mais, tout en admettant le principe de l'esprit de la loi, c'est-à-dire tout en reconnaissant
principe de l'esprit de la loi, c'est-à-dire tout en reconnaissant que l'intention manifeste du législateur avait été de prévenir et de punir la fraude et que cette intention devait être la base de toute interprétation, d'où la conséquence logique que là où toutes garanties sont données au fisc, on ne saurait présumer la fraude et requérir l'expertise, elle refusa avec une énergie nouvelle d'étendre le bénéfice de l'arrêt de la Cour suprême aux adjudications volontaires faites devant notaires ou en la chambre des notaires, sous le prétexte que les garanties ne sont pas les mêmes. Aux adjudications volontaires, disons-nous, car
ne sont pas les mêmes. Aux adjudications volontaires, disons-nous, car il est manifeste, bien que l'arrêt du 26 novembre 1850 soit intervenu à l'occasion d'une adjudication faite à l'audience du tribunal, qu'au point de vue des garanties de sincérité qu'elles présentent, les adjudications faites par le ministère d'un notaire commis par justice, sont entièrement assimilées aux ventes judiciaires retenues à la barre; et l'Administration, d'ailleurs, pratiqua spontanément cette assimilation (V. infra, n° 16). Jurisprudence en matière d'adjudication volontaire. — La difficulté, soumise au tribunal civil de la Seine, fut résolue dans un sens favorable aux prétentions de la Régie, par
dans un sens favorable aux prétentions de la Régie, par un jugement du 11 mars 1852 (15439, J. E.) et, dans un sens contraire, aux termes d'un jugement du 23 août 1853 (16071, J. E.), dont voici la teneur : Attendu que l'art. 17 de la loi du 22 frimaire an VII n'a concédé à l'Administration de l'Enregistrement le droit de requérir une expertise que dans le cas où le prix énoncé dans un acte translatif de propriété ou d'usufruit de biens immeubles, à titre onéreux, paraît inférieur à la valeur vénale ; Que le but manifeste du législateur a