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effet, depuis l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme Martinie contre France du 12 avril 2006, l'instruction du Premier président n° 610 du 16 mai 2006 transmise aux présidents des chambres régionales et territoriales des comptes en vue de l’adoption de règles de procédure harmonisées pour l’ensemble des juridictions financières, prévoit expressément l’exclusion du rapporteur du délibéré dès la phase provisoire de la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics. Dans la mise en œuvre des principes posés par cet arrêt de la CEDH, la Cour a progressivement précisé le sens à leur donner à l’égard
a progressivement précisé le sens à leur donner à l’égard des différentes phases de jugement des comptes du comptable public. Dans l’arrêt du 19 octobre 2006, Centre régional de documentation pédagogique de l’académie de Lyon, la Cour a jugé que le rapporteur, en première instance, ayant la charge principale de prendre toutes mesures d'instruction utiles pour éclairer et permettre le jugement des comptes, cette fonction était par nature susceptible de forger un préjugé viciant le jugement définitif, si le rapporteur participait au délibéré [La Revue du Trésor 2007. 506 ; RFDA 2007. 861). Ce moyen a été reconnu comme étant
RFDA 2007. 861). Ce moyen a été reconnu comme étant d’ordre public (C. comptes, 19 juillet 2007, Centre hospitalier de Sélestat, n° 48954 : La Revue du Trésor 2008. 781). Et en faisant usage du pluriel dans la motivation précisant que le principe d’impartialité applicable à toutes les juridictions administratives faisant obstacle à ce que le rapporteur participe aux délibérés portant sur les propositions contenues dans son rapport, il faut comprendre que ce moyen ne doit pas être relevé qu’à la seule occasion de la phase définitive du jugement. La procédure de jugement des comptes du comptable public est une
procédure de jugement des comptes du comptable public est une procédure unique qui comprend des phases successives. Le vice qui atteint l’une des phases vicie nécessairement l’ensemble de la procédure. Du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue. C’est pourquoi, le ministère public est d’avis avec le rapporteur, qu’il n’appartient pas au juge « à quo » de se livrer, à ce stade, à une appréciation au fond de la conformité de la procédure de gestion de fait à la norme constitutionnelle invoquée. La Cour pourrait dès lors
à la norme constitutionnelle invoquée. La Cour pourrait dès lors reconnaître que la question prioritaire soulevée devant elle présente un caractère sérieux. Il résulte de ce qui précède que le ministère public conclut à la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C. et est d’avis que la Cour devrait décider de la transmettre au Conseil d’État. En l’espèce, la cassation opérée par le Conseil d’État conduisait à reprendre l’affaire au stade de l’arrêt provisoire délibéré en présence du rapporteur selon la procédure alors applicable. Mais, parce la Cour des comptes n’a pas compétence pour prononcer l’annulation
la Cour des comptes n’a pas compétence pour prononcer l’annulation des arrêts provisoires qu’elle a rendus (C. comptes, 21 septembre 2009, Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines : Gestion et fin. publ. 2010. 660), les conclusions tendant à contester la participation du rapporteur au délibéré ne pouvaient qu’être rejetées. Nous avons déjà pu déplorer cette orientation jurisprudentielle en estimant que l’irrégularité de la composition de la formation de jugement frappe toutes les interventions de la juridiction, y compris les arrêts provisoires antérieurement rendus et affectés du même vice de partialité. Comment dès lors considérer qu’un arrêt provisoire puisse
de partialité. Comment dès lors considérer qu’un arrêt provisoire puisse constituer le fondement de la procédure reprise après cassation ? (C. comptes, 15 juillet 2009, Association des Amis de Méru : Gestion et fin. publ. 2010. 466 et particulièrement nos obs. sous C. comptes, 21 septembre 2009, Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines : Gestion et fin. publ. 2010. 660). D’autant que, s’agissant des chambres régionales des comptes et alors même que de la même manière, leurs jugements provisoires ne sont pas susceptibles de recours, la Cour des comptes n’a pas hésité à considérer que le principe d’impartialité
comptes n’a pas hésité à considérer que le principe d’impartialité applicable à toutes les juridictions administratives faisant obstacle à ce que le rapporteur participe au délibéré, il convenait d’annuler les jugements provisoires, ceux-ci ne pouvant fonder la poursuite de la procédure (C. comptes, 15 juillet 2009, Communes et établissements de la réunion de Bourg-Madame : Gestion et fin. publ. 2010.671. C. comptes, 6 mai 2010, Collège Jean Nicoli de Propriano, n° 57761 : Gestion et fin. publ. 2011. 364. C. comptes, 6 mai 2010, Commune de Noisy-le-Grand Association Centre culturel Michel Simon, n° 57802 : Gestion et fin. publ. 2011.
Michel Simon, n° 57802 : Gestion et fin. publ. 2011. 530). Nous avions alors salué cette solution audacieuse conduisant à revenir sur un principe jurisprudentiel pourtant clairement établi. Point d’audace en l’espèce mais une valeur refuge : l’impossibilité pour la Cour des comptes de prononcer l’annulation des arrêts provisoires qu’elle a elle-même rendus. Une position qui présentait un avantage certain pour le juge des comptes, celui d’interrompre le délai de prescription. Tandis qu’à l’occasion de sa jurisprudence concernant les chambres régionales des comptes, la Cour des comptes, tirant les conséquences de l’annulation de l’ensemble de la procédure, en avait déduit
de l’annulation de l’ensemble de la procédure, en avait déduit que tous les actes ayant été pris étaient réputés de nul effet et ne pouvaient être considérés comme ayant interrompu le cours des délais de prescription (C. comptes, 6 mai 2010, Commune de Noisy-le-Grand Association Centre culturel Michel Simon, n° 57802 : Gestion et fin. publ. 2011. 530. Sur l'application par le juge des comptes des règles de prescription : Gestion et fin. publ. 2010. 461, Premières applications de la loi du 28 octobre 2008. Sur cette base, la Cour des comptes était donc amenée à examiner de nouveau les
des comptes était donc amenée à examiner de nouveau les irrégularités constatées dans la comptabilité de l’Agence régionale d'hospitalisation de Picardie à la lumière de l’arrêt de cassation rendu par le Conseil d’État. La responsabilité des comptables publics avait été engagée par le juge des comptes pour avoir accepté d’ouvrir leur caisse pour des opérations sans lien avec le service (frais de restauration et achat de fleurs C. comptes 23 avril 2007, GIP Agence régionale d’hospitalisation de Picardie, n° 48443 : La Revue du Trésor 2008. 772) sans avoir exigé des mandats « la production de pièces justificatives attestant du
des mandats « la production de pièces justificatives attestant du rattachement au service des dépenses ». Rappelons qu'il est de jurisprudence constante que les dépenses afférentes à des cadeaux au profit de membres du personnel ne constituent pas des dépenses ayant un caractère public : les cadeaux ne sauraient être que le fait personnel d'éventuels donateurs et ne sauraient avoir de caractère d'utilité publique (CRC Lorraine, 4 mars 1997, District de l'agglomération nancéienne : La Revue du Trésor 1997. 548). C'est le cas en particulier de décorations destinées à récompenser des mérites individuels (C. comptes, 25 nov. 1998, Centre régional
des mérites individuels (C. comptes, 25 nov. 1998, Centre régional de la propriété forestière de Normandie : Rev. Trésor 2000. 218. C. comptes, 2 févr. 2000, Assemblée permanente des Chambres d'agriculture : La Revue du Trésor 2001. 366 et nos obs). Il en va toutefois différemment lorsque cette prise en charge est prévue par délibération de l’assemblée délibérante concernée (C. comptes, 6 juillet 2000, Chambre départementale d'agriculture de Maine-et-Loire : La Revue du Trésor 2001. 375 ; RFDA 2001. 1115. C. comptes, 20 juin 2001, Port autonome de Rouen : La Revue du Trésor 2002. 377 ; RFDA 2003. 597).
La Revue du Trésor 2002. 377 ; RFDA 2003. 597). A ainsi été mis en débet le comptable d'un hôpital pour avoir payé un cadeau de départ en retraite sans délibération expresse du conseil d'administration de l’établissement (CRC Alsace, 12 décembre 2002, Hôpital local « Fondation Xavier Jourdain » : La Revue du Trésor 2003. 474). En l’espèce, la Cour des comptes avait estimé que les frais de réception comme les fleurs et cadeaux offerts ne pouvaient être rattachés au service des dépenses de l’Agence régionale d'hospitalisation. Ainsi que le souligne le parquet, « le Conseil d’État a considéré qu'en
souligne le parquet, « le Conseil d’État a considéré qu'en motivant de la sorte sa décision, la Cour a mis à la charge des intéressés une obligation de contrôle de la légalité de l’acte administratif à l’origine de ces dépenses. Il a ainsi rappelé que lorsque les comptables exercent leur contrôle sur la production des justifications, s'il leur appartient, pour apprécier la validité des créances, de donner aux actes administratifs une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont en revanche pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité. Cette décision assimile le contrôle du rattachement au
leur légalité. Cette décision assimile le contrôle du rattachement au service, qu’aurait méconnu l’ordre de payer de l’ordonnateur, au contrôle de l’intérêt public de la dépense et, partant, à un contrôle de la légalité interne de cet acte ». Se fondant sur la jurisprudence Balme, le Conseil d’État a considéré que la Cour avait mis à la charge des intéressés une obligation de contrôle de la légalité de l’acte administratif à l’origine de ces dépenses qui excède les pouvoirs que les comptables publics tiennent du règlement général sur la comptabilité publique. Tenue de se conformer à la décision rendue par
publique. Tenue de se conformer à la décision rendue par le Conseil d’État, la Cour des comptes a toutefois entrepris de revoir le fondement de l’engagement de la responsabilité du comptable public. S'agissant des dépenses de réception, le parquet proposait de retenir des défaillances dans le contrôle de la qualité de l’ordonnateur trois mandats ayant été signés par une personne sans référence à une quelconque délégation du directeur de l’Agence régionale d'hospitalisation. S'agissant des fleurs et cadeaux offerts, le Parquet entendait positionner la responsabilité du comptable public en fonction du contrôle de l’exacte imputation de la dépense. La Cour des
contrôle de l’exacte imputation de la dépense. La Cour des comptes n’a retenu, avec son arrêt provisoire, que le défaut de délégation et a enjoint au comptable concerné de produire la copie d’une délégation de signature du directeur de l’Agence régionale d'hospitalisation établie au plus tard à la date unique des trois mandats en cause. Ce que s’est empressé de faire le comptable qui a produit un arrêté du 15 juillet 1997 (antérieur au 5 août 1997, date de paiement des mandats) autorisant le délégataire à signer les « engagements de dépense ». Sur la base de cette pièce justificative,
de dépense ». Sur la base de cette pièce justificative, la Cour des comptes a écarté, par arrêt définitif du 24 octobre 2011 (n° 62267), la responsabilité du comptable estimant que les termes « tous actes individuels et réglementaires, décisions » de la délégation pouvaient être compris par le comptable comme étendant la délégation aux opérations de certification de service fait et de mandatement. La Cour des comptes retient « qu'en raison de la formulation ambiguë, à la fois précise et générale, de l’acte de délégation, il n’y a pas lieu, au cas d’espèce, de mettre en jeu la responsabilité
lieu, au cas d’espèce, de mettre en jeu la responsabilité du comptable ». Cette affaire illustre, une fois de plus, ce tracé délicat entre ce contrôle de régularité que doit exercer le comptable public et ce contrôle de légalité qui lui est interdit. Un tracé imposé par le juge de cassation et qui suppose, si le juge des comptes entend engager la responsabilité du comptable public, qu’il fonde s’il le peut différemment ses décisions. C’est ce qu’a proposé le parquet dans ses conclusions. Sans succès puisque la Cour des comptes a finalement reconnu la validité de l’acte de délégation en
a finalement reconnu la validité de l’acte de délégation en dépit d’une formulation qu’elle a pourtant reconnue ambiguë. Qu'il soit permis, au terme de ce commentaire, de renvoyer aux conclusions du parquet qui s'interroge, à juste titre, sur le caractère tardif de la charge nouvelle formulée à l'encontre du comptable dont la responsabilité est recherchée et ses implications en termes de délai raisonnable. Extrait Attendu cependant qu'aux termes de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962, « Les comptables sont tenus d'exercer (...) B. En matière de dépenses, le contrôle : de la qualité de l'ordonnateur ou de son
contrôle : de la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué; (...) » ; qu'en cas de défaillance de ce contrôle, la dépense est irrégulière ; qu'en application du troisième alinéa du I de l'article 60 de la loi susvisée du 23 février 1963, « La responsabilité personnelle et pécuniale [du comptable] se trouve engagée dès lors (...) qu'une dépense a été irrégulièrement payée (...) » ; Attendu qu'il résulte de l'examen des pièces soumises aux premiers juges du compte établi par M. R. pour l'année 1997 et restées en l'état d'apurement que les trois mandats mentionnés dans l'arrêt susvisé
l'état d'apurement que les trois mandats mentionnés dans l'arrêt susvisé du 5 juillet 2004, présentent la caractéristique commune d'être appuyés d'une pièce justificative portant certification du service ainsi signée : « pour le directeur, le conseiller technique, J.C. », les mandats étant eux-mêmes signés par cette même personne en cette même qualité ; que la mention ainsi apposée ne fait pas référence à une délégation du directeur et que, en l'état de l'instruction, rien n’apporte la preuve qu'une telle délégation ait existé au jour du paiement ; Attendu qu'il doit donc, dès lors, être enjoint à M. R. de produire
donc, dès lors, être enjoint à M. R. de produire la copie d'une délégation de signature du directeur de l'ARH, pour lors M. A.M., à M. J.C. établie au plus tard à la date unique des trois mandats en cause, soit le 5 août 1997, ou, à défaut, de verser de ses deniers dans la caisse de l'agence régionale de la santé de Picardie la contrevaleur en euros de la somme de deux mille huit cent quatre-vingt-onze francs, soit quatre cent quarante euros et soixante-treize centimes ; Attendu qu'en conséquence de ce qui précède, il doit être sursis à l'admission
de ce qui précède, il doit être sursis à l'admission des opérations effectuées par M. R. au titre de la gestion 1997 et donc à sa décharge au titre de cette gestion ; Conclusions n° 247 du 6 avril 2011 (Extrait) 1. Rappel de la procédure Par un arrêt provisoire n° 43902 en date du 5 juillet 2004, la Cour des comptes (sixième chambre), statuant sur les comptes des exercices 1997 à 2002 rendus en qualité d'agents comptables du groupement d'intérêt public « Agence régionale de l'hospitalisation de Picardie », par M. R. et Mme L., a prononcé deux injonctions
par M. R. et Mme L., a prononcé deux injonctions à l'encontre de ces deux comptables et sursis en conséquence à leur décharge. Par un arrêt définitif n° 48443 du 23 avril 2007, la Cour a levé ces deux injonctions et constitué M. R. et Mme L. débiteurs de l'ARH de Picardie, respectivement de 4016,19 euros et 972,45 euros, majorés des intérêts de droit. Par une décision du 21 octobre 2009 le Conseil d'État, saisi d'un pourvoi du ministre chargé du budget, a annulé l'arrêt du 23 avril 2007 et renvoyé l'affaire devant la Cour pour y statuer à nouveau.
renvoyé l'affaire devant la Cour pour y statuer à nouveau. 3. La procédure juridictionnelle applicable à l'instance Pour déterminer la procédure applicable, il y a lieu de se reporter aux termes de l'article 34 de la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour et aux chambres régionales des comptes. Selon celui-ci, les dispositions de cette loi modifiant les procédures juridictionnelles « ne s'appliquent pas aux suites à donner aux procédures en cours ayant donné lieu à des décisions juridictionnelles prises à titre provisoire et notifiées avant le 1er janvier 2009 ». À la suite de l'annulation
le 1er janvier 2009 ». À la suite de l'annulation de l'arrêt du 23 avril 2007, la Cour reprend l'affaire en l'état où l'a laissé la dernière décision non annulée, c'est-à-dire l'arrêt provisoire du 5 juillet 2004. Cet arrêt ayant été notifié à M. R. et Mme L. le 14 décembre 2005, soit avant le 1er janvier 2009, les suites à lui donner seront décidées sous l'empire des anciennes procédures juridictionnelles, par arrêt rendu collégialement, selon les modalités prévues par l'instruction du Premier président du 16 mai 2006. 4. L'état de la procédure 4.1 Sur l'arrêt provisoire du 5 juillet
de la procédure 4.1 Sur l'arrêt provisoire du 5 juillet 2004 L'arrêt provisoire du 5 juillet 2004 a été délibéré en présence du rapporteur. La Cour considère, depuis son arrêt Commune de Proprianoich. réunies, 6 décembre 2006, Rec. 2007, p. 3), que cette circonstance vicie la composition de la formation de jugement, en ce qu'elle est contraire au principe d'impartialité. Cependant, cet arrêt provisoire n'a pas été contesté devant le Conseil d'État et la haute juridiction ne s'est pas prononcée sur sa régularité. Il revient donc à la Cour de statuer sur ce point. Or, comme le ministère public a
statuer sur ce point. Or, comme le ministère public a eu l'occasion de le rappeler devant les chambres réunies dans ses conclusions du 10 juillet 2009 sur l'affaire « Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines », citée par le rapporteur, « nulle disposition ne [...] permet [à la Cour] de prononcer l'annulation des décisions qu'elle a elle-même rendues. Il ne s'agit que de l'application du principe général répondant à une exigence élémentaire d'impartialité selon lequel un juge ne peut connaître d'un recours à l'encontre d'une décision qu'il a lui-même rendue ». Les chambres réunies ont fait droit à
lui-même rendue ». Les chambres réunies ont fait droit à cette argumentation dans leur arrêt du 21 septembre 2009, en affirmant que la Cour n'avait pas compétence pour prononcer l'annulation des arrêts provisoires qu'elle avait rendus. En conséquence, l'arrêt provisoire du 5 juillet 2004 subsiste dans l'ordonnancement juridique et produit divers effets de droit qu'il convient d'examiner dont, en premier lieu, l'interruption de la prescription extinctive de responsabilité prévue par l'article 60 de la loi du 23 février 1963. 4. Sur la prescription extinctive de responsabilité Il est rappelé que le Conseil d'État estime que le moyen tiré de ce
le Conseil d'État estime que le moyen tiré de ce que les comptes en jugement seraient prescrits n'est pas un moyen d'ordre public (CE, 23 juillet 2010, Mme Richard-Dubarry et Herr). Néanmoins, si la Cour décidait d'examiner cette question, le ministère public rappelle que, selon les jurisprudences, concordantes sur ce point, du Conseil d'État et de la Cour de cassation, tout acte de poursuite ou d'instruction interrompt la prescription. En conséquence, les jugements provisoires, en tant qu'ils constituent des actes de poursuite, doivent être regardés comme interrompant la prescription. La jurisprudence pénale (Cass. crim. 3 avril 1997, Bull. crim. n°
jurisprudence pénale (Cass. crim. 3 avril 1997, Bull. crim. n° 134) dénie tout caractère, interruptif ou suspensif à des actes d'instruction irréguliers mais seulement lorsqu'ils ont été annulés par une chambre d'accusation. Mais, ainsi qu'il a été dit, l'arrêt du 5 juillet 2004 n'a pas été contesté en temps utile devant le Conseil d'État et la Cour ne peut prononcer l'annulation de cette décision qu'elle a elle-même rendue. Comme le souligne M. le rapporteur, les règles de prescription de la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics, désormais fixées à l'article 60 de la loi du 23 février
fixées à l'article 60 de la loi du 23 février 1963, ont plusieurs fois évolué depuis l'introduction par la loi du 28 décembre 2001 d'une disposition explicite sur la durée de cette prescription. Ces évolutions successives ont conduit la Cour à se prononcer sur leur application dans le temps. Après quelques hésitations, elle a, statuant toutes chambres réunies (CC, ch. réunies, 6 décembre 2006, Commune de Propriano, AJDA 2007, p. 1351), confirmé l'application du principe de non-rétroactivité de la loi aux règles de prescription extinctive de responsabilité. Comme le rappelle M. le rapporteur, la dernière de ces évolutions, intervenue en
M. le rapporteur, la dernière de ces évolutions, intervenue en 2009, a consisté pour le législateur à prévoir, explicitement que le délai de cinq ans au-delà duquel le juge des comptes ne peut plus mettre en jeu la responsabilité d'un comptable public est applicable aux comptes produits avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 qui l'avait fixé. En revanche, la loi du 30 décembre 2009 a supprimé le caractère rétroactif des dispositions relatives à la prescription (voir nos conclusions n° 684 du 28 septembre 2010). Les comptes en jugement ayant tous été produits postérieurement au 1er
comptes en jugement ayant tous été produits postérieurement au 1er janvier 2000, l'arrêt provisoire reçu par les comptables le 14 décembre 2005 peut être regardé comme ayant valablement interrompu la prescription, pour les premiers comptes (1997 à 1999), quel que soit le délai retenu et que celui-ci ait ou non un caractère rétroactif. Les voies de recours ayant également un caractère interruptif, le pourvoi du ministère du budget du 27 juin 2007 a de nouveau interrompu la prescription de même que le renvoi de l'affaire devant les chambres réunies en octobre 2009. Le dispositif annulé Il était reproché à M.
octobre 2009. Le dispositif annulé Il était reproché à M. R., pendant les années 1997 et 1998, d'avoir procédé au remboursement de frais de restauration à des collaborateurs de l'ARH et à Mme L., pendant les années 2000 à 2002, d'avoir payé des factures relatives à l'achat de fleurs et de cadeaux offerts à des personnels de l'agence et à leur famille à l'occasion de leur cessation de fonctions ou d'événements familiaux, sans avoir exigé à l'appui des mandats « la production de pièces justificatives attestant du rattachement au service des dépenses ». Le Conseil d'État a considéré qu'en motivant
des dépenses ». Le Conseil d'État a considéré qu'en motivant de la sorte sa décision, la Cour a mis à la charge des intéressés une obligation de contrôle de la légalité de l'acte administratif à l'origine de ces dépenses. Il a ainsi rappelé que lorsque les comptables exercent leur contrôle sur la production des justifications, s’il leur appartient, pour apprécier la validité des créances, de donner aux actes administratifs une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'ont en revanche pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité. Cette décision assimile le contrôle du rattachement au service,
légalité. Cette décision assimile le contrôle du rattachement au service, qu'aurait méconnu l'ordre de payer de l'ordonnateur, au contrôle de l'intérêt public de la dépense et, partant, à un contrôle de la légalité interne de cet acte. Si le juge des comptes ne s'en est pas toujours tenu strictement à cette jurisprudence ou si le principe qu'elle énonce a connu des aménagements avec les décisions du Conseil d'État « Kammerer» (CE, 8 décembre 2000, Mme Kammerer, comptable de la commune de Villers-les-Nancy) et « Basserie et Caffart» (CE, 8 juillet 2005, Basserie et Caffart, comptables de la commune d'Arras), le