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mars 2011 au greffe de la Cour des comptes, présenté par M. A, demeurant..., en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu le mémoire, enregistré le 22 mars 2011 au greffe de la Cour des comptes, présenté par M. Alphonse-Antoine B, demeurant ... qui s'associe à la question posée par M. A en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et se réfère à son mémoire ; Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu'une juridiction relevant du Conseil d'État lui a transmis, en application de l'article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution d'une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question
Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; Considérant qu'aux termes du troisième alinéa du XI de l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 : Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières. Néanmoins, le juge des comptes peut, hors le cas de mauvaise foi ou d'infidélité du comptable de fait, suppléer par des considérations d'équité à l'insuffisance des justifications produites ; que les dispositions du troisième alinéa du XI de l'article 60 de
dispositions du troisième alinéa du XI de l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, qui constituent le fondement de la procédure de gestion de fait, doivent être regardées comme applicables au présent litige au sens et pour l'application de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ; qu'elles n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; Considérant que M. A et M. B soutiennent que les dispositions du troisième alinéa du XI de l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 porteraient atteinte aux droits et
finances du 23 février 1963 porteraient atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit et seraient notamment contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et au principe de nécessité et de proportionnalité des peines issu de l'article 8 de la même Déclaration ; que toutefois, d'une part, la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le
invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; que, d'autre part, le juge des comptes, lorsqu'il enjoint à la personne qu'il a déclarée comptable de fait de produire son compte puis fixe la ligne de compte de cette gestion de fait et met le comptable en débet, ne prononce pas des sanctions ayant le caractère de punition ; qu'ainsi, M. A et M. B ne sont pas fondés à soutenir que le troisième alinéa du XI de l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 méconnaîtrait le
la loi de finances du 23 février 1963 méconnaîtrait le principe de nécessité des peines ; que, par suite, la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée ; DÉCIDE: Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour des comptes. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Jean Guy A, à M. Alphonse-Antoine B et
à M. Jean Guy A, à M. Alphonse-Antoine B et au Premier ministre. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel, à la Cour des comptes, au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement et au procureur général près la Cour des comptes. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel (article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée). C'est sur le fondement de ces dispositions que, par un mémoire présenté par la SCP P. et G. enregistré au greffe de la Cour des comptes le 2
enregistré au greffe de la Cour des comptes le 2 mars 2011, M. C. a, à l’occasion du renvoi devant la Cour de sa qualité de gestionnaire de fait, soulevé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Chronique de jurisprudence financière 1.3 Sur la compétence des chambres réunies Conformément aux dispositions de l'article R. 112-18, paragraphe II, du code des juridictions financières, les chambres réunies, en formation restreinte, « statuent sur les affaires renvoyées devant la Cour après cassation ». C’est à ce titre qu’elles sont compétentes pour statuer sur les suites à
titre qu’elles sont compétentes pour statuer sur les suites à donner à l’affaire de l’office du tourisme de l’Alpe d’Huez qui leur a été renvoyée par le Conseil d’Etat. L’instruction du Premier président n° 639 du 22 juin 2010, modifiant l'instruction n° 633 du 23 juin 2009 sur les procédures applicables aux contrôles juridictionnels de la Cour des comptes, a précisé que la décision de transmettre ou non au Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité relève de la formation compétente pour statuer sur le fond du litige à l’occasion duquel elle est soulevée. C’est donc aux chambres réunies qu’il
duquel elle est soulevée. C’est donc aux chambres réunies qu’il appartient de statuer au préalable sur le renvoi au Conseil d’État de la question prioritaire de constitutionnalité posée par M.C. La loi organique du 10 décembre 2009 a également introduit dans le code des juridictions financières un article LO. 142-2, dont le paragraphe II dispose que « devant une juridiction financière, l’affaire est communiquée au ministère public dès que le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, afin qu’il puisse faire connaître son avis ». Aux termes de
qu’il puisse faire connaître son avis ». Aux termes de l’instruction du 22 juin 2010 précitée, « dans tous les cas, le ministère public est (...) rendu destinataire par le greffe de la formation compétente, dès son dépôt, du rapport spécifique établi sur la QPC », de façon à être « mis en mesure de faire connaître son avis ». Celui-ci « prend la forme de conclusions sur le rapport spécifique ». Les présentes conclusions ont été établies conformément à ces dispositions : elles valent avis sur le rapport spécifique relatif à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M.
relatif à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C. dont le ministère public a été rendu destinataire le 11 avril 2011 par le président de la formation de jugement. Conformément à l'instruction du 22 juin 2010, la Cour devra se prononcer sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État avant d’examiner les autres moyens et de statuer sur le fond du litige. Quel que soit le sens de sa décision quant à la transmission de la QPC, celle-ci devra être rendue en la forme juridictionnelle et motivée. Elle pourra en effet être contestée à
juridictionnelle et motivée. Elle pourra en effet être contestée à l’appui d’un recours formé contre la décision rendue au fond. 1.4 Sur l’intervention de M. E Le mémoire présenté par la SCP P. et G. au nom de M. C. ayant été communiqué aux autres parties à la procédure de gestion de fait, M. F., ancien directeur de l’office du tourisme, s’est spontanément « associé » à la requête de M. C.. M. F. précise « je reprends à mon compte et pour mon compte dans les mêmes termes » la question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article 60-XI de
la question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963. La production de M. F. pourrait être regardée, comme le propose M. le rapporteur, comme une intervention volontaire, présentée à titre accessoire, celui-ci ayant un « intérêt à intervenir » suffisamment établi, en sa qualité de cogestionnaire de fait. La Cour pourrait accepter cette intervention qui n’aurait dès lors pour seul effet que de permettre à M. F. de venir s’exprimer à l’audience. Ce document pourrait également être regardé comme une QPC distincte, mais formulée dans les mêmes termes que
une QPC distincte, mais formulée dans les mêmes termes que celle de M. C.. Cependant, comme l’a souligné M. Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil constitutionnel, « l'article 23-1 qualifie la question prioritaire de constitutionnalité de « moyen ». (..) La QPC constitue un motif juridique invoqué par une partie au soutien d’une de ses prétentions. Elle ne peut donc constituer la cause ou l'objet principal de l’instance : elle est soulevée au soutien d’une demande d’une partie et elle en est l'accessoire jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel en soit, le cas échéant, saisi. » Se pose ainsi la
soit, le cas échéant, saisi. » Se pose ainsi la question de la qualité ou non de partie à l’instance de M. F. « L’instance est le processus qui, déclenché par la saisine du juge, se déroule, de façon plus ou moins simple et plus ou moins rapide, jusqu'à ce que soit rendu le jugement destiné à y mettre fin ». Il est admis que toutes les étapes de la procédure de gestion de fait constituent une instance unique, ouverte soit par réquisitoire du ministère public soit, sous l’empire des anciennes procédures, par l’autosaisine de la juridiction. Il s’ensuit que
anciennes procédures, par l’autosaisine de la juridiction. Il s’ensuit que toutes les parties à la procédure pourraient se voir reconnaître le droit de poser une question prioritaire de constitutionnalité. Article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée : « Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige. Cependant, l’exercice des voies de recours fait naître des instances distinctes, dérivées de la première, auxquelles ne sont parties, hors les organismes lésés, que les requérants ou défendeurs à l’appel en la cassation : en l’espèce, le
défendeurs à l’appel en la cassation : en l’espèce, le Conseil d’État n’ayant annulé l’arrêt de la Cour qu’en tant qu’il déclarait M. C. gestionnaire de fait des deniers de l’office public du tourisme de l’Alpe d’Huez, l’instance ouverte par ce renvoi ne concerne que M. C. et, si l’on suit ce raisonnement, M. F. ne serait pas partie à cette instance. Toutefois, comme le rappelle le rapporteur, la solidarité instituée entre comptables de fait, qui trouve son fondement dans l’indivisibilité des opérations irrégulières, pourrait conduire la Cour à reconnaître à M. F. la qualité de partie à l’instance ouverte
à M. F. la qualité de partie à l’instance ouverte devant elle. Elle suivrait en cela un courant jurisprudentiel, certes ancien et parfois contesté, qui lui a permis de considérer que l’exercice d’une voie de recours par l’un des comptables de fait autorisait le juge d’appel à statuer sur le sort des coauteurs des opérations irrégulières, quant bien même ils n’auraient pas formé appel (CC, 13 avril 1905, Hospice du Dorat). Si la Cour reconnaissait à M. F. la qualité de partie, fondée à présenter une QPC à l’occasion de l’instance ouverte par le renvoi du Conseil d’État, elle devrait
l’instance ouverte par le renvoi du Conseil d’État, elle devrait constater que cette demande propre étant présentée dans les mêmes termes que celle de M. C., il y a lieu de joindre les deux requêtes et d’y répondre par une seule décision. 2. Sur la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité L’article 61-1 de la Constitution et la loi organique déterminant les conditions de son application ne fixent aucun délai pour l’introduction d’une question prioritaire de constitutionnalité. Il s’ensuit que la recevabilité d’une QPC n’est subordonnée à aucune condition à ce titre. Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance
à ce titre. Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 « le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé ». Cette condition formelle de recevabilité est satisfaite en l’espèce. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 81 Chronique de jurisprudence financière L’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée dispose « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil
la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : « 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; « 2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; « 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. » Le mémoire présenté au nom de M. C. soulève l’inconstitutionnalité de
mémoire présenté au nom de M. C. soulève l’inconstitutionnalité de l’article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 : la condition qu’une disposition législative soit contestée est ainsi remplie de même que celle relative à son applicabilité au litige, les dispositions en cause constituant, sous réserve des commentaires apportés infra (point 3), le fondement des poursuites en matière de gestion de fait. Le deuxième critère fixé par l’article 23-2 impose que la disposition n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil : l’article 60 de la
dispositif d’une décision du Conseil : l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ne figure pas au répertoire des dispositions déclarées conformes à la Constitution mis à disposition par le Conseil constitutionnel. 3. Sur le fond Dans l’hypothèse où la Cour jugerait la question du comptable recevable, elle devrait encore en subordonner la transmission au Conseil d’État à la constatation qu’elle « n’est pas dépourvue de caractère sérieux ». En effet, s’il n’appartient pas au juge de l’instance de se prononcer au fond, il doit néanmoins, pour se forger une opinion raisonnée, examiner les normes constitutionnelles invoquées à
forger une opinion raisonnée, examiner les normes constitutionnelles invoquées à l’appui de la QPC. Le ministère public est d’avis que si la Cour conclut à l’existence d’au moins un moyen sérieux, ce constat devrait la conduire à renvoyer l’ensemble des griefs invoqués, quand bien même certains d’entre eux s’avéreraient manifestement infondés. 3.1 Les normes constitutionnelles invoquées En l’espèce, deux normes sont invoquées : le requérant soutient que l’article 60-IX est contraire « à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi » d’une part et « au principe de nécessité et de proportionnalité des peines issu de l’article
de nécessité et de proportionnalité des peines issu de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen », d’autre part. En premier lieu, comme le souligne le rapport, se pose la question de savoir si les objectifs à valeur constitutionnelle (OVC) constituent des « droits et libertés » au sens de l’article 61-1 de la Constitution. L’analyse développée par M. Marc Guillaume (déjà cité) fournit un premier élément de réponse : il rappelle que « les OVC ne sont pas des droits subjectifs comme les principes de valeur constitutionnelle. Ils ne sont pas d’application directe. Ils
de valeur constitutionnelle. Ils ne sont pas d’application directe. Ils ne s’adressent pas aux individus mais au législateur pour lequel ils constituent des obligations de moyens et non de résultat. Il reviendra au Conseil constitutionnel de juger si un OVC est un « droit » ou une « liberté » au sens de l’article 61-1. (...) Il ne pourra s’agir que d’une réponse au cas par cas, OVC par OVC ». S’agissant plus particulièrement de l’OVC invoqué par M. C., M. Guillaume précise « il est probable, par exemple, que l’accessibilité et l’intelligibilité du droit ne constituent pas un «
l’accessibilité et l’intelligibilité du droit ne constituent pas un « droit » ou une « liberté » au sens de l’article 61-1 ». Une première décision du Conseil constitutionnel (Décision n° 2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010, M. Alain C. et autre [Indemnité temporaire de retraite outremer]) est venue conforter cette analyse : il a en effet considéré « que, si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises
de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ». Comme le propose le rapporteur, le ministère public est d'avis que la Cour devra se référer à cette position du Conseil. Par ailleurs, le principe de nécessité des peines consacré par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit et, par suite, peut
et libertés que la Constitution garantit et, par suite, peut être invoqué à l'appui d'une QPC (2010-66 QPC, 26 novembre 2010, cons. 4). La Cour devra donc en prendre acte, même si, au stade de la déclaration de gestion de fait, dont sont seules saisies les chambres réunies, le juge des comptes ne prononce ni peine ni sanction. 3.2 Sur les motifs invoqués Bien qu'il ait été considéré que l'accessibilité et l'intelligibilité du droit ne constituent pas un « droit » ou une « liberté » au sens de l'article 61 -1, les arguments visant à établir la méconnaissance de
61 -1, les arguments visant à établir la méconnaissance de cet objectif peuvent être évoqués rapidement. Ils reposent principalement sur l'assimilation de la situation des comptables de fait à celle des comptables patents, impliquant que les premiers sont dans « l'ignorance » de leurs obligations avant leur mise en cause, et sur le caractère rétroactif de la qualification de comptable de fait assimilable, selon le requérant, à « une fiction juridique ». Comme le souligne le rapporteur, le raisonnement repose en grande partie sur une interprétation erronée des dispositions de l'article 60-XI. Il méconnaît surtout le principe fondamental sur lequel
l'article 60-XI. Il méconnaît surtout le principe fondamental sur lequel repose la procédure de gestion de fait, celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics qui réserve de manière exclusive à ces derniers l'encaissement des recettes, le paiement des dépenses et la conservation des fonds et valeurs (article 11 du décret de 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique). C'est le constat de la violation de ce principe et donc de l'existence d'opérations irrégulières qui ouvre la procédure, par la « déclaration de gestion de fait ». Il ne s'agit donc pas d'une fiction, comme le soutient
Il ne s'agit donc pas d'une fiction, comme le soutient le conseil de M. C., mais bien d'une situation objective, dont la reconnaissance ne peut qu'être préalable ou concomitante à la mise en cause des personnes ayant pris part à ces opérations irrégulières. La procédure de gestion de fait, souvent qualifiée de gestion occulte, a pour objet le rétablissement des formes comptables : comme le souligne le rapporteur, la rétroactivité ne porte pas sur la qualification, mais sur les faits et leurs conséquences pour leurs auteurs. Quant à soutenir que le comptable de fait, « ignorant » des obligations qui
le comptable de fait, « ignorant » des obligations qui vont peser sur lui en raison des opérations irrégulières auxquelles il a pris part, est dans l'impossibilité de « se préparer », ce raisonnement est manifestement infondé. L'inintelligibilité de la loi ne peut se déduire de l'ignorance par l'auteur d'opérations irrégulières de dispositions législatives comme celle de l'article 60, au demeurant claires : ingérence dans le maniement des fonds normalement destinés à une caisse publique, obligation de rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs irrégulièrement détenues ou maniées selon les mêmes règles et responsabilités que les
ou maniées selon les mêmes règles et responsabilités que les gestions régulières. Le requérant invoque par ailleurs plusieurs griefs visant à établir le caractère disproportional des sanctions attachées à la procédure de gestion de fait. Comme le relève le rapporteur, il fait à cette occasion l'amalgame entre plusieurs notions, l'obligation de rendre un compte, la mise en dédit éventuelle du comptable de fait et l'amende, seule cette dernière ayant, selon la jurisprudence, le caractère d'une sanction. Au surplus, en invoquant ces éléments de la procédure de gestion de fait, le requérant anticipe sur les phases ultérieures de la procédure, la
requérant anticipe sur les phases ultérieures de la procédure, la Cour n'étant pour le moment saisie que de la déclaration de la gestion de fait. Toutefois, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, il est proposé de faire masse des moyens présentés par le requérant, sans exclure ceux qui ne paraîtraient pas répondre aux critères de la loi organique. Cour des comptes. Chambres réunies, arrêt n° 61039, 5 mai 2011, Agence régionale de l'hospitalisation de Picardie Procédure ; arrêt rendu après cassation ; procédure applicable (loi du 28 oct. 2008) ; participation du rapporteur au délibéré ; délai raisonnable de jugement.
participation du rapporteur au délibéré ; délai raisonnable de jugement. Gestion patente ; dépenses ; caractère public de la dépense ; contrôle de l'exacte imputation ; qualité de l'ordonnateur. D'un point de vue procédural, l'arrêt ici commenté a été rendu suite à la cassation par le Conseil d’État (CE, 21 octobre 2009, n° 306360 : RFDA 2010. 822) de l'arrêt définitif rendu par la Cour des comptes le 23 avril 2007 (n° 48443 : La Revue du Trésor 2008. 772). L'arrêt rendu par le Conseil d’État devait conduire la Cour à reprendre l'affaire en l'état où l'avait laissée la dernière
à reprendre l'affaire en l'état où l'avait laissée la dernière décision non annulée, à savoir au stade de l'arrêt provisoire rendu le 5 juillet 2004. Mais ce dernier arrêt présente la particularité d'avoir été rendu en présence du rapporteur. Or depuis son arrêt Commune de Propriano (Ch. Réunies, 6 décembre 2006 : Rec. C. comptes 2007, p. 3 ; AJDA 2007. 1351 ; La Revue du Trésor 2007. 820), la Cour des comptes considère que la participation du rapporteur au délibéré vicie la composition de la formation de jugement. En effet, depuis l’arrêt de la Cour européenne des droits de