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de creuser cette grande question de la responsabilité, de l'envisager sous tous ses aspects, de comparer les formes diverses qu'elle peut affecter, de montrer comment dans les États despotiques, où la responsabilité tombe sur le chef du gouvernement, elle éclate si souvent par des révolutions ou des assassinats, n'ayant pas d'autre issue; comment, dans les États monarchiques libres qui sont héréditaires, elle a dû se détourner du souverain pour pouvoir se concilier avec l'hérédité. Il n'y a ici qu'un seul point à mettre en lumière, à savoir que la façon dont la responsabilité ministérielle a été conçue par le Sénat,
dont la responsabilité ministérielle a été conçue par le Sénat, est des plus originales, et qu'on ne saurait l'introduire dans le mécanisme du gouvernement parlementaire sans le déranger complètement et le menacer sans cesse de corruption et de ruine. Mais ce point est d'une telle importance que je veux bien le préciser et que j'écarte le point de vue judiciaire de la question, la responsabilité qui entraîne un acte de félonie et de haute trahison, pour ne nous occuper que du côté politique de la responsabilité, celle qu'encourent les ministres, quand ils pratiquent une politique contraire à celle de la
quand ils pratiquent une politique contraire à celle de la Chambre et qu'un conflit s'élève dans une question grave entre les pouvoirs. Benjamin Constant faisait du pouvoir ministériel un pouvoir à part également distinct du pouvoir royal et de celui de la Chambre, placé entre eux comme un intermédiaire, participant de l'un et de l'autre, destiné à les concilier, à les faire marcher ensemble, obligé par conséquent d'abdiquer, dès qu'il est impuissant à remplir cette mission, mais armé du droit, qu'il peut exercer au préalable en cas de conflit entre les deux pouvoirs, de faire appel à leur juge commun,
les deux pouvoirs, de faire appel à leur juge commun, au moyen de la dissolution. Cela, après 1830, était élémentaire dans notre pays. Il paraît bien qu'on l'a oublié aujourd'hui. Ce n'est pas que le mot de responsabilité ne soit pas dans l'œuvre du Sénat. Il y est comme le mot d'initiative, il y est même deux fois: on y dit d'un côté que les ministres ne dépendent que de l'Empereur ; ce qui implique leur responsabilité devant lui, et de l'autre, qu'ils sont responsables, responsables apparemment devant la Chambre élective, autrement il y aurait double emploi, ce qui serait
élective, autrement il y aurait double emploi, ce qui serait une faute de style que nous ne nous hasarderons pas à supposer dans un monument aussi correct et si soigneusement travaillé. Mais, c'est précisément cette répétition, c'est cette double responsabilité qui nous donne raison et permet de soupçonner le Sénat de n'avoir pas su parler la langue parlementaire ou de ne l'avoir pas voulu. Il ne serait jamais venu à l'esprit, en Angleterre non plus qu'en France, au temps où l'on avait quelque habitude de ces matières, de faire dépendre les ministres du roi, ni de laisser supposer un seul
les ministres du roi, ni de laisser supposer un seul instant que leur politique ou leur situation pussent être subordonnées, à un degré quelconque aux intérêts de sa politique personnelle ou à ses convenances. Il n'est pas hors de propos de placer ici une anecdote que l'on peut lire dans l'Histoire du gouvernement parlementaire, de M. Duvergier de Hauranne. Au moment où le gouvernement de la restauration se proposait de faire la guerre à l'Espagne, pour rétablir Ferdinand sur son trône et détruire la constitution populaire du pays, Canning, alors premier ministre d'Angleterre, disait dans une conversation à M. de
premier ministre d'Angleterre, disait dans une conversation à M. de Marcellus, à Londres : « C'est donc une croisade pour des théories politiques que vous entreprenez!... Ignorez-vous que le système des constitutions émanées du trône nous est odieux, et que le système britannique n'est que le butin des longues victoires remportées par les sujets contre les monarques !... Un roi libre? Connaissez-vous un roi qui mérite d'être libre dans le sens implicite du mot? Peut-il, doit-il même l'être jamais ? il n'y a de vraiment libre qu'un despote ou un usurpateur : Fléaux du monde, comètes effrayantes qui brillent et
usurpateur : Fléaux du monde, comètes effrayantes qui brillent et s'éteignent dans le sang ! notre constitution et la vôtre, il est vrai, laissent en apparence au roi le vain privilège de choisir ses ministres. Mais ce privilège s'exerce-t-il en réalité? Consultez nos annales ; croyez-vous que les premiers Georges aient été libres de rejeter les cabinets qu'on leur imposa, entre autres le ministère Walpole? Georges III, avec sa raison enchaînée et presque toujours évanouie, pouvait-il faire un choix autour de lui ? Non, sans doute, fort heureusement pour l'Angleterre. Et Georges IV, ajouta Canning, pensez-vous que je serais son
Et Georges IV, ajouta Canning, pensez-vous que je serais son ministre, s'il avait été libre de choisir? » Le lendemain, dans une nouvelle conversation avec M. de Marcellus, M. Canning répéta avec plus de vivacité encore, « qu'une Constitution émanée du pouvoir d'un seul était au ban de l'opinion publique et que si Ferdinand, comme Jacques II, résistait aux volontés de l'opinion publique, il méritait que la méthode anglaise lui fût appliquée. Et écoutez-moi bien, ajouta-t-il, les yeux fixés sur ceux de son interlocuteur, cet exemple peut s'étendre jusqu'à vous. » Les ministres en France, au temps du régime parlementaire,
» Les ministres en France, au temps du régime parlementaire, n'ont pas toujours exprimé aussi vivement le principe essentiel du régime, et ils ne l'ont pas surtout si énergiquement pratiqué ; mais depuis 1830, et même avant, telle a toujours été la doctrine qui a dominé dans les bons esprits et quelquefois aussi dans les choses. Il y a donc dans notre constitution une double dépendance, une double responsabilité ministérielle. Les ministres sont responsables devant l'Empereur, puisqu'ils en dépendent, et ils sont responsables devant la Chambre. Le chef de l'Etat peut les renvoyer, si cela lui plaît, et les élus
peut les renvoyer, si cela lui plaît, et les élus de la nation peuvent leur déclarer qu'ils ne lui plaisent pas. Situation très simple assurément, quand le goût du chef de l'Etat ne différera pas de celui des députés; mais qui peut devenir très compliquée s'il en diffère, et très délicate pour les ministres placés entre deux responsabilités et, pour ainsi dire, entre deux feux ! Que feront-ils quand l'un voudra les garder et les autres ne le voudront pas, quand celui de qui ils dépendent leur donnera ordre de se retirer et quand ceux devant qui ils sont responsables,
se retirer et quand ceux devant qui ils sont responsables, leur donneront également l'ordre de rester ? Dans le système de la responsabilité unique, la difficulté se dénoue aisément : que les ministres déplaisent à l'un ou à l'autre des deux pouvoirs, ils donnent leur démission et tout est dit, et quand ils plaisent au chef de l'Etat et déplaisent aux députés, ils font un appel au pays, et tout est dit pareillement, à la condition qu'ils subissent la volonté exprimée dans les élections par eux provoquées. Mais dans le système de la double responsabilité, si le chef de l’Etat
système de la double responsabilité, si le chef de l’Etat veut conserver les ministres et si ceux-ci tiennent à être conservés en dépit de la Chambre et ne veulent ni de la démission ni de la dissolution, qu’arrivera-t-il? Que peut-on souhaiter qu’il arrive? Devine si tu peux et choisis si tu l’oses. On a bien imaginé un moyen, mais il est douteux qu’on puisse l’introduire dans le système parlementaire sans le faire voler en éclats. On comprend sans que je le dise qu’il s’agit de la responsabilité du chef de l’Etat, qui est restée dans la Constitution avec la vaine
l’Etat, qui est restée dans la Constitution avec la vaine et dangereuse formalité du plébiscite. C’est une loi des sociétés humaines, pour ne pas dire de la condition humaine, que l’action amène la responsabilité. Dans les Etats despotiques, la responsabilité tombe sur le chef de l’Etat parce que c’est lui seul qui est censé agir, et nous savons de quelle façon terrible elle s’est quelquefois exercée. Dans la monarchie parlementaire, le chef de l’Etat reste en dehors de l’action, ce qui le revêt d’une sorte d’infaillibilité et permet de le déclarer irresponsable, et la responsabilité se trouve concentrée là où
déclarer irresponsable, et la responsabilité se trouve concentrée là où l’action est évidente et nécessaire, dans la sphère plus humaine où s’agitent et agissent les ministres. Ce système qui a voulu concilier la justice qui demande une sanction, et l’intérêt social qui a cherché dans l’hérédité la stabilité, raté-t-il toujours son but? Là n’est pas actuellement la question. Mais il est évident que la responsabilité du chef de l’Etat ne saurait y être introduite sans en troubler toute l’harmonie, sans briser toute la machine. Cela ne paraît pas être l’opinion de M. de Persigny : il trouve parfaitement simple ce
de M. de Persigny : il trouve parfaitement simple ce qui nous paraît à nous parfaitement compliqué. Selon lui, la responsabilité des ministres et celle du chef de l’Etat peuvent très bien marcher ensemble sans se heurter, et il en donne pour raison une antithèse, qui est profonde : « L’Empereur, dit-il, sera responsable en grand et les ministres en détail. » Cela peut être admis assurément; mais l’illustre publiciste ne saurait l’ignorer, cette formule est tout simplement celle du pouvoir absolu, et, comme il s’agit pour nous en ce moment du gouvernement parlementaire, c’est-à-dire de ce qui est tout
moment du gouvernement parlementaire, c’est-à-dire de ce qui est tout le contraire du gouvernement absolu, nous sommes bien forcé de passer outre, et de renvoyer le doctrinaire de l’Empire, dans cette Angleterre qu’il connaît si bien pourtant, étudier à nouveau les conditions des gouvernements libres. Le point délicat dans le mouvement de la machine, est évidamment celui où viennent à se heurter la volonté de la Chambre et celle des ministres : il peut en effet en surgir de graves difficultés et en résulter même une explosion si la résistance des deux forces opposées se prolonge. C’est à quoi il
des deux forces opposées se prolonge. C’est à quoi il a été obvié par la dissolution, qui donne au pays la faculté de décider entre les deux pouvoirs en présence d’une manière souveraine. Ce moyen suffit dans le système, quand il est loyalement pratiqué de part et d’autre ; et il suffit amplement, et il suffit dans tous les cas, dans toutes les hypothèses, et l’on peut défier sans crainte qu’on puisse en imaginer une où l’appel au pays, par la voie de la dissolution, ne puisse pas seul trancher toutes difficultés, à moins que l’on ne suppose un parti
toutes difficultés, à moins que l’on ne suppose un parti pris de la part du pays d’en finir avec le système, hypothèse qui ne vaut contre aucun système parce qu’elle vaut contre tous. Que vient donc faire ici cette pièce inutile? Quelle raison tirée de la mécanique représentative peut-on motiver ce nouveau ressort, cette nouvelle soupape, si l’on veut, quand toutes les conditions du mouvement et de la résistance sont prévues et réalisées? On cherche en vain. Pour comprendre l’introduction de cette forme particulière de l’appel au peuple dans le système parlementaire, il faut en sortir; il faut en venir
système parlementaire, il faut en sortir; il faut en venir à la théorie singulière de la transcendance à laquelle est attaché le nom de M. de St-Romains et dont l’invention remonte aux plus beaux temps de la Restauration. C’est de fait tout un système opposé qui, par l’introduction de la responsabilité du chef de l’Etat, est annexé au système représentatif. Le prince Napoléon disait dans son discours au Sénat que « le plébiscite n’a de la démocratie que l’apparence, et qu’avec le prétexte de faire exercer le pouvoir législatif par le peuple, il n’est qu’une illusion. » Ce n’était pas
le peuple, il n’est qu’une illusion. » Ce n’était pas assez dire; le prince aurait pu ajouter qu’il y a là, sous la forme d’un appel à la souveraineté, la révolution en permanence, l’ébranlement périodique de l’institution monarchique et sa chute inévitable : car qui serait assez hardi pour assurer que l’appel au peuple fait contre l’opinion et la volonté de la Chambre élective aurait toujours le résultat attendu, qu’on ne se trouverait pas un beau jour en face d’un dénouement imprévu, et que, comme dans la Veuve de Malabar, on ne verrait pas, au moment où le bourreau va
on ne verrait pas, au moment où le bourreau va brûler la veuve, apparaître Saint-Phar pour brûler le bourreau? En dehors de ces coups de théâtre si peu rassurants pour ceux qui sont particulièrement préoccupés dans la politique du point de vue de l’ordre et de la perpétuité des institutions, il y a mille conséquences inquiétantes à redouter du plébiscite dans le cas où l’on y aurait recours après une dissolution, seule hypothèse qui soit admissible dans un état régulier. Que peut-il arriver en effet dans cette hypothèse? Deux choses : ou le premier jugement est confirmé, ou il est
: ou le premier jugement est confirmé, ou il est cassé. Mais qui ne voit tout de suite que, dans le premier cas, le chef de l'Etat, dont la politique est notoirement en cause, est humilié ; que, dans le second, c'est le suffrage universel qui est atteint et que, dans l'une comme dans l'autre alternative, c'est la base même des institutions qui chancelle ? Quelle est donc encore une fois la raison de cette forme particulière de l'appel au jugement du pays? Quoi qu'il en soit, qu'elle recouvre une arrière-pensée de gouvernement personnel, ou qu'elle soit une voie légale
arrière-pensée de gouvernement personnel, ou qu'elle soit une voie légale de se soustraire à la légalité, une porte ouverte aux lois d'exception, une arme mise en réserve pour les cas extrêmes destinée à trancher quelque nœud gordien de la politique, une sorte d'article 14 sans voile et sans déguisement, une dernière ressource de la faiblesse ou de la force, la doctrine du salut public ou de la souveraineté du peuple, il n'importe; il est évident qu'elle est une échappatoire, un moyen d'éluder les conséquences de la responsabilité ministérielle, dans certaines éventualités, et c'est assez pour marquer son incompatibilité avec le
éventualités, et c'est assez pour marquer son incompatibilité avec le gouvernement parlementaire, seul point que nous eussions à démontrer. Ainsi ce n'est pas la Chambre élective qui a toujours le dernier mot, qui est le centre du gouvernement; ce n'est donc pas le gouvernement parlementaire qui nous donne notre Constitution. Est-ce le gouvernement du pays par le pays? Sommes-nous régis par des lois qui soient l'expression de la volonté nationale, de la pensée générale, ainsi qu'on le répète sans cesse? C'est ce que nous allons examiner. Le gouvernement du pays par le pays existe à trois conditions. Il faut que
par le pays existe à trois conditions. Il faut que la pensée de la majorité de la Chambre élective puisse pénétrer sans obstacles dans le gouvernement; que la pensée des électeurs puisse pénétrer sans obstacles dans la Chambre élective; en d'autres termes que le corps électoral, laissé à lui-même, puisse se mouvoir en dehors des influences administratives et uniquement sous celle des partis les politiques qui se disputent la prééminence; enfin que les partis, quels qu'ils soient, aient toute la liberté nécessaire pour faire prévaloir leurs idées et leurs candidats, parmi les électeurs. Ces conditions, il n'est personne qui puisse
parmi les électeurs. Ces conditions, il n'est personne qui puisse en méconnaître la nécessité. Là où elles existent, le self government est fondé, quelle que soit d'ailleurs l'organisation qu'il affecte; là où elles n'existent qu'en partie, vous pouvez avoir un gouvernement, vous n'avez pas le self government, ou vous n'en avez qu'une fausse image. Nous ne craignons pas de reconnaître qu'il y a dans les changements apportés récemment aux institutions des issues ouvertes à la pensée du pays. La nouvelle situation faite aux ministres, cette responsabilité qui, par la force des choses, deviendra le plus souvent une réalité, l'initiative même
des choses, deviendra le plus souvent une réalité, l'initiative même tronquée, le droit d'amendement, les ordres du jour motivés, quelques dispositions encore ont une valeur sérieuse et sont pour la Chambre élective des moyens assurés de faire pénétrer sa pensée dans le gouvernement et même encore certaines mesures de la lui imposer. Voilà donc une de nos conditions remplie. Il s'en faut cependant qu'il n'y ait plus rien à faire ! Non-seulement tous ces moyens ne sont pas décisifs, ils peuvent encore dans les grandes circonstances être frappés radicalement d'impuissance. Sans parler de cette responsabilité anormale, dont nous avons marqué
Sans parler de cette responsabilité anormale, dont nous avons marqué le caractère comminatoire, qui reste toujours suspendue comme un glaive sur les décisions de la Chambre élective, n'y a-t-il pas dans les nouvelles attributions que le Sénat vient de se conférer, dans le droit de veto qu'il vient d'ajouter à ses prérogatives par un étrange renversement de toutes les idées émises jusqu'ici sur la délimitation des pouvoirs, surtout dans la théorie de leur séparation absolue dont on procède, un obstacle insurmontable, quoique temporaire, à la pensée actuelle du pays, toutes les fois qu'elle sera en opposition avec celle du gouvernement?
les fois qu'elle sera en opposition avec celle du gouvernement? Il est difficile de ne pas l'appréhender, particulièrement dans un système où le corps constituant, transformé ainsi en législatif, est une émanation, un reflet du pouvoir exécutif. Nous ne construisons pas ici une théorie absolue; nous n'avons pas même à dire nos préférences; l'existence d'une Chambre haute est, dans certains pays, une nécessité politique, parce qu'elle sort des racines mêmes de la société, et partout elle peut être un instrument utile comme force modératrice, comme moyen de mettre le pouvoir législatif à l'abri des courants trop rapides de l'opinion ou
législatif à l'abri des courants trop rapides de l'opinion ou de ses propres entraînements; mais elle ne saurait l'être toutefois qu'à une condition, à la condition qu'elle donne des garanties de lumière et d'indépendance. Si donc cette condition était remplie en ce qui concerne la composition de notre Sénat conservateur, nous comprendrions, sauf la réserve qu'impose la question de principe, le nouveau droit qu'il vient de s'adjuger, par l'article 5 du sénatus-consulte, et nous le verrions sans peine renvoyer aux délibérations du Corps législatif la loi qui lui paraîtrait devoir être amendée. Il n'y a pas plus d'infaillibilité dans l'élection
être amendée. Il n'y a pas plus d'infaillibilité dans l'élection d'en bas que dans l'hérédité ou l'élection d'en haut, et l'on ne saurait trop prendre de précautions contre la faiblesse humaine et la témérité des résolutions. Mais, par la composition actuelle du Sénat, est-ce contre la faiblesse et la témérité que les précautions sont prises? Cela n'en a pas l'air, et l'on est bien plutôt tenté de croire que c'est contre l'indépendance de la Chambre élective. D'un autre côté, est-ce que le Sénat, choisi et nommé par le gouvernement parmi les hommes qui lui sont dévoués, qui l'ont servi, qui
les hommes qui lui sont dévoués, qui l'ont servi, qui ont été les instruments de sa politique, et souvent de ses fautes, qui, la plupart du temps, doivent leur élévation moins à leurs mérites qu'à leurs bons offices, est bien l'idéal de ce pouvoir modérateur, puisant dans son origine, dans le prestige personnel de ses membres une haute autorité morale pareille à celle dont jouissait naguère la Chambre haute d'Angleterre et que possède encore aujourd'hui le Sénat des Etats-Unis? Y a-t-il autour de lui cette auréole qui impose, cette force d'opinion qui courbe tout d'abord les esprits et les incline
d'opinion qui courbe tout d'abord les esprits et les incline à s'arrêter devant elle comme devant un oracle? C'est à l'opinion publique de répondre. Il y a au Sénat quelques individualités éminentes, quelques esprits distingués, mais l'élite des intelligences, des illustrations du pays, on croit assez généralement qu'elle est dehors et ne se soucie pas d'entrer. Il est une chose surtout qu'on refuse obstinément à la haute assemblée, c'est une vraie indépendance, et franchement la facilité avec laquelle on la voit enregistrer les actes du pouvoir, n'est pas faite pour détruire cette prévention. Enfin, à tort ou à raison, on
détruire cette prévention. Enfin, à tort ou à raison, on est plus disposé à voir dans le Sénat une copie de celui du premier Empire qu'un héritier du vieux Sénat Romain, que Cynèce prenait pour une assemblée de rois. La conséquence est qu'on ne voit pas trop de quelle utilité peut être, au point de vue de la bonne élaboration des lois, la faculté qui lui est accordée de faire obstacle à la pensée de la Chambre élective, et de tenir une année entière sa volonté en échec. Un des mérites les mieux appréciés d'une Chambre haute, mérite qui a
mérites les mieux appréciés d'une Chambre haute, mérite qui a été vivement mis en relief par M. Prévost-Paradol, une de ses meilleures raisons d'être, c'est de offrir un point d'appui solide au gouvernement et à l'opinion publique dans le cas où ils fussent d'accord et que la Chambre élective fût portée à abuser inconsidérément de son pouvoir. « Le droit de dissolution, dit-il, paraîtrait moins témérairement exercé lorsque le gouvernement serait implicitement encouragé, par l'approbation et le concours de cette haute assemblée, à renvoyer l'autre Chambre devant les électeurs, auxquels appartient le dernier mot. » Ce mérite, qui est très
appartient le dernier mot. » Ce mérite, qui est très incontestable dans un gouvernement parlementaire correct et régulier, ne s'applique pas aussi aisément dans un système tel que le nôtre. Il suppose en effet que la Chambre ait une force réelle, venant d'elle, c'est-à-dire qu'elle est indépendante et exerce quelque autorité sur l'opinion, hypothèse qui n'est pas réalisée ici. Il suppose encore que l'opinion publique vraie peut être en désaccord avec celle de la Chambre élective, ce qui n'est guère possible dans un système où le suffrage universel s'exprime librement. Enfin, au cas où l'opinion du gouvernement aurait besoin d'un
Enfin, au cas où l'opinion du gouvernement aurait besoin d'un point d'appui contre la Chambre élective, quel avantage trouverait-il à invoquer pour lui l'autorité du Sénat, quand la dissolution lui est si facile et qu'il est sûr de l'approbation prochaine du corps électoral, qui est le souverain? Il n'y a donc aucune raison sérieuse pour donner au Sénat le droit de s'opposer à la volonté du Corps législatif, et l'on ne voit dans l'octroi qui lui en est fait, qu'un moyen de faire de la force sans raison, et de mortifier le suffrage universel, en lui donnant une tutelle, ou
mortifier le suffrage universel, en lui donnant une tutelle, ou en lui faisant entendre qu'il en aurait besoin. Quoiqu'il en soit de ce dernier point de vue, qui n'a guère de place dans notre système constitutionnel, ce que l'on ne peut contester, c'est que la pensée de la Chambre élective, n'entre pas sans quelque peine dans le gouvernement : elle a à lutter contre le veto du Sénat et contre le droit d'appel réservé au chef de l'Etat, double rempart que, dans certaines éventualités, assez faciles à prévoir, elle ne pourra franchir que par des révolutions. Quand nous passons de
pourra franchir que par des révolutions. Quand nous passons de la première condition du self-government à la deuxième, nous rencontrons encore plus de difficultés. On connaît ces systèmes savants et compliqués que le génie a inventés pour la défense des places ; c'est tout un ensemble de lignes qui se mêlent, se croisent et s'entrecroisent, de forts détachés, de bastions, de parallèles, d'escarpes et de contrescarpes, tout un appareil de combinaisons artificielles, inextricables, difficiles même pour un art supérieur à déjouer et à surmonter. Voilà l'image des obstacles qui sont opposés à la libre manifestation de la pensée du pays