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la déclaration de l'état de défense et la mobilisation de l'armée (pp.3, 4, § 6J et § 82). Il doit aussi demander la permission préalable de l'Assemblée pour la déclaration de la guerre et la conclusion de la paix (p. 4, § 60). L'Assemblée d'État nomme les organes suprêmes du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Le gouvernement, constitué suivant la procédure prévue par le règlement de l'Assemblée, doit être confirmé par une résolution spéciale de celle-ci (§ 59). L'Assemblée d'État élit les membres de la Cour d'État, qui est la plus haute juridiction du pays et à qui incombe
la plus haute juridiction du pays et à qui incombe la nomination de tous les autres représentants de la magistrature judiciaire (§§69, 70). 200 LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE Donc, au point de vue de la hiérarchie des organes principaux du pouvoir étatique, le système constitutionnel de l'Estonie peut être représenté sous forme d'un édifice, dont la base est le peuple, détenteur et source unique du pouvoir souverain, et les deux parties superposées sont : 1) l'Assemblée d'État, représentant du peuple par lui élu, et 2) le gouvernement de la République ainsi que la Cour d'État nommés par
de la République ainsi que la Cour d'État nommés par l'Assemblée. Pour l'exercice de ses nombreuses et diverses fonctions, l'Assemblée d'État est presque entièrement libre d'organiser à sa guise son activité et ses travaux. A cet égard, l'Assemblée n'est liée que par une seule règle de la Constitution, celle fixant au premier lundi du mois d'octobre de chaque année le commencement de la session ordinaire de l'Assemblée (§ 41). La durée de celle session et ses interruptions sont laissées à la décision de l'Assemblée elle-même. Le gouvernement n'a que le droit d'exiger la convocation de l'Assemblée en session extraordinaire, dont
droit d'exiger la convocation de l'Assemblée en session extraordinaire, dont la durée dépend exclusivement de l'Assemblée. Les convocations de l'Assemblée en sessions ordinaires et extraordinaires sont faites par son bureau (§ 42). Pour conclure, il ne nous reste à mentionner que le rôle du bureau de l'Assemblée d'État et de son président. Les attributions du bureau de l'Assemblée dépassent de beaucoup les limites de la vie interne de celle-ci. La Constitution en a fait un véritable organe du pouvoir politique. D'après la Constitution et la loi électorale, le bureau de l'Assemblée a la surveillance des référendums et de l'initiative populaire
l'Assemblée a la surveillance des référendums et de l'initiative populaire (§ 33 de la Constitution; §§ 27-39 de la loi électorale). La direction technique des élections des membres de l'Assemblée et le contrôle de leur légalité appartiennent au Comité central, présidé par le président de l'Assemblée et comprenant, outre les membres de son bureau, un membre de la Cour d'appel, élu par la Cour, et un représentant du ministère public, nommé par le ministre de la justice. La publication des lois, votées par l'Assemblée ou ratifiées par le peuple, est aussi du ressort du bureau de l'Assemblée (§ 53). Comme
aussi du ressort du bureau de l'Assemblée (§ 53). Comme en Estonie il n'y a pas de président de République, les fonctions qui, lors des crises ministérielles, sont remplies, dans la plupart des républiques modernes, par le chef de l'État, échoent, en Estonie, au président de l'Assemblée d'État. Le président de l'Assemblée reçoit la démission du gouvernement; il désigne ensuite le candidat au poste du Riigivanem, chef du gouvernement; il prend une part active aux négociations de ce candidat avec les groupes parlementaires en vue de composer le ministère et, après sa constitution, il présente la liste de ses membres
après sa constitution, il présente la liste de ses membres à la confirmation de l'Assemblée (§§ 102-106 du règlement de l'Assemblée). De tout ce qui précède il s'ensuit que, dans le système constitutionnel de l'Estonie, le rôle de l'organe directeur du pouvoir politique est rempli par l'Assemblée d'État en tant que représentant du peuple souverain. Celle prédominance de l'Assemblée se manifeste surtout dans ses relations avec le pouvoir exécutif. Une description exacte de ces relations ne peut être la mile que en partant du principe de la souveraineté populaire, base de toute l'organisation politique de la République d'Estonie. III. —
de toute l'organisation politique de la République d'Estonie. III. — Le pouvoir exécutif et ses rapports avec l'Assemblée d'État La Constitution de l'Estonie établit la forme collégiale du pouvoir exécutif, actuellement aussi adoptée par les constitutions de la Suisse et de plusieurs de ses cantons, ainsi que par les dix-huit États (Länder) membres du Reich allemand. La forme collégiale du gouvernement est souvent regardée comme la seule compatible avec l'organisation républicaine et démocratique de l'État. Ce point de vue fut aussi celui de l'Assemblée Constituante estonienne. L'Assemblée considéra que la forme unitaire ou présidentielle du gouvernement ne pouvait se concilier
forme unitaire ou présidentielle du gouvernement ne pouvait se concilier avec l'esprit démocratique du système politique que l'Assemblée avait l'intention d'instituer en Estonie, que « la concentration du pouvoir exécutif entre les mains d'une seule personne serait une diminution des pouvoirs souverains du peuple» et que, par contre, la forme collégiale du gouvernement serait un des meilleurs moyens de garantir la conformité de l'activité gouvernementale avec la volonté et les vœux du Parlement (1). Même phénomène déjà observé dans les autres pays, passant du régime monarchique au régime républicain. Pendant ces périodes transitoires, la méfiance éprouvée par l'opinion publique envers
ces périodes transitoires, la méfiance éprouvée par l'opinion publique envers la forme monarchique du gouvernement se transforme aisément en méfiance envers chaque autorité personnelle, quand même cette autorité aurait une base largement démocratique. La décision de l'Assemblée Constituante d'établir la forme collégiale du gouvernement s'explique aussi par le fait que, dès l'origine de l'indépendance politique de l'Estonie (24 février 1918) et jusqu'au moment de l'entrée en vigueur de la Constitution (21 décembre 1921) le pouvoir exécutif était représenté par un organe collégial, qui fut d'abord le gouvernement provisoire et ensuite, conformément à la Constitution provisoire, votée par l'Assemblée Constituante le
conformément à la Constitution provisoire, votée par l'Assemblée Constituante le 4 juin 1919, le gouvernement, composé du ministre-président et des ministres. Actuellement, l'organe suprême du pouvoir exécutif est le gouvernement de la République (Vabariigi Valitsus), composé du Riigivanem (Doyen de l'État, Ealausaleste) et des ministres dont chacun a la direction d'un département administratif particulier (§§ 57, 58). Le principe collégial, dans sa conception rigoureuse, implique l'application des trois règles suivantes : 1°) les affaires qui sont du ressort de l'institution administrative ou gouvernementale, organisée collégialement, ne sont décidées que par décisions, prises aux séances des membres de cette institution ;
décisions, prises aux séances des membres de cette institution ; 2°) les membres de ce collège, placés à la tête des départements administratifs, ne possèdent pas de pouvoir de décision propre (restant aux affaires de leur département respectif — leur devoir consistant seulement à préparer la solution de ces affaires et à les présenter à la décision du collège ; 3°) les pouvoirs de tous Le système constitutionnel de la République d'Estonie comprend le parlement, l'Assemblée d'État, et le gouvernement de la République. L'Assemblée d'État a été créée par la Constitution de 1937. Elle est monocamérale, ses membres sont nommés
Constitution de 1937. Elle est monocamérale, ses membres sont nommés par les électeurs de circonscription pour une période de cinq ans. L'Assemblée d'État a trois pouvoirs essentiels : le pouvoir législatif, le pouvoir budgétaire, et le contrôle des ministères. Le gouvernement de la République se compose du Rigikogu et de sept ministres, dont chacun dirige un des ministères suivants : Instruction et Assistance publique, Guerre, Justice, Intérieur, Économie, Agriculture, Voies de communications, Affaires étrangères. Les membres du collège sont absolument égaux ; en ce qui concerne le président du collège, il n'est que primus inter pares et ne remplit que
il n'est que primus inter pares et ne remplit que des fonctions purement formelles : il convoque les séances du collège, les dirige, a la surveillance de la chancellerie, etc. Les règles qui viennent d'être mentionnées, en tant que conséquences logiques du principe collégial, ne s'appliquent pas dans toute leur rigueur à l'organisation du gouvernement estonien. Il doit être noté, en premier lieu, que la législation et la pratique de l'Estonie font une délimitation stricte entre les attributions du gouvernement, comme organe suprême du pouvoir exécutif, et celles de ses membres en tant que chefs des ministères particuliers. Les affaires
membres en tant que chefs des ministères particuliers. Les affaires gouvernementales, qui forment la compétence du gouvernement, sont délibérées aux séances du gouvernement et décidées à la majorité absolue des votes émis par les membres présents, le vote du président - Rigikogu - ayant une portée décisive en cas de partage égal des opinions. Les affaires appartenant à la compétence de chacun des membres du gouvernement, comme chef d'un ministère, sont décidées par lui en pleine indépendance, et les décisions prises par lui, dans les limites de ses attributions ministérielles, ne peuvent faire l'objet que de plaintes portées directement devant
ne peuvent faire l'objet que de plaintes portées directement devant la Cour d'État. Au sein du gouvernement de la République, une place à part est attribuée au Rigikogu, qui n'est pas seulement président du collège gouvernemental, primus inter pares, mais remplit aussi les fonctions de représentant de la République et celles de chef du gouvernement et de premier ministre. La Constitution investit le Rigikogu des pouvoirs qui lui créent une situation prépondérante parmi les autres membres du gouvernement. Il s'est formé, en Estonie, une pratique constante, en vertu de laquelle le Rigikogu ne se charge pas de la direction d'un
le Rigikogu ne se charge pas de la direction d'un ministère. Par là même, la situation spéciale qui est attribuée au Rigikogu au sein du gouvernement se trouve encore accentuée davantage. Les attributions du Rigikogu sont définies par les §§ 61, 65, 66 de la Constitution. Le Rigikogu est en premier lieu représentant de la République, tant à l'intérieur du pays que dans ses relations avec les États étrangers. En tant que président du gouvernement il dirige les séances du gouvernement, surveille la chancellerie d'État et signe tous les actes qui sont rendus au nom du gouvernement. En qualité de
qui sont rendus au nom du gouvernement. En qualité de premier ministre il a le devoir de diriger et d'unifier l'activité du gouvernement en assurant l'unité de sa politique et en veillant qu'elle ne s'écarte pas du programme annoncé par le gouvernement lors de son entrée en fonctions ; il a aussi le droit important de demander compte aux ministres des actes accomplis par chacun d'eux dans les limites de sa compétence particulière. La situation du Rigikogu, en tant que représentant de l'État, peut être comparée à celle d'un président de la République, dont, cependant, elle se distingue essentiellement par
de la République, dont, cependant, elle se distingue essentiellement par les deux traits suivants : 1°) le Rigikogu fait partie de l'organe gouvernemental qui, comme un cabinet de ministres d'une République présidentielle, a la direction effective de la politique et de l'administration, et 2°) le Rigikogu est nommé à son poste et soumis à la responsabilité judiciaire et politique suivant les mêmes règles que celles en vigueur pour la nomination et la responsabilité des ministres. En passant à la description des relations qui existent entre l'Assemblée d'État et le gouvernement de la République, nous devons revenir au principe de la
de la République, nous devons revenir au principe de la souveraineté populaire, comme fondement premier du système constitutionnel de l'Estonie. L'Assemblée d'État est le représentant du pouvoir souverain du peuple. Le gouvernement de la République est-il aussi un représentant de ce pouvoir? Cette question doit être résolue négativement. Le gouvernement ne représente pas le peuple, dont l'unique représentant est l'Assemblée d'État. Le gouvernement n'a pas le caractère d'un organe représentatif. Dans les pays dont l'organisation constitutionnelle est basée sur le principe de la souveraineté nationale et sur l'idée de la représentation de cette souveraineté, les organes du pouvoir politique n'ayant
représentation de cette souveraineté, les organes du pouvoir politique n'ayant pas le caractère d'organes représentatifs sont placés dans une situation subordonnée et dépendante envers l'organe qui est réputé être le représentant du peuple. De même en Estonie l'organe suprême du pouvoir exécutif, le gouvernement de la République, est mis dans une situation subordonnée et dépendante à l'égard du corps législatif, c'est-à-dire de l'Assemblée d'État, représentant unique du peuple souverain. Il est nécessaire cependant de bien préciser ce que nous entendons en parlant de la situation subordonnée et dépendante du gouvernement vis-à-vis de l'Assemblée d'État. Il serait complètement erroné de croire
vis-à-vis de l'Assemblée d'État. Il serait complètement erroné de croire que le gouvernement n'est qu'une « commission exécutive » de l'Assemblée, qu'il n'a dès lors que des pouvoirs délégués et qu'il n'agit que suivant les indications de l'Assemblée et en exécution de ses ordres. Une telle conception des rapports entre l'Assemblée d'État et le gouvernement aboutirait à la reconnaissance de l'omnipotence de l'Assemblée et signifierait la concentration complète du pouvoir politique entre les mains de l'Assemblée, titulaire tant du pouvoir législatif que du pouvoir exécutif. D'après la Constitution estonienne, les relations entre l'Assemblée d'État et le gouvernement de la République
relations entre l'Assemblée d'État et le gouvernement de la République diffèrent sensiblement de celles qui existent entre une Chambre législative et sa commission exécutive. Cette Constitution admet le principe de la séparation des pouvoirs. Elle investit l'Assemblée d'État du pouvoir législatif et le sépare du pouvoir exécutif dont l'organe suprême est le gouvernement de la République. Donc les attributions du gouvernement en tant qu'organe du pouvoir exécutif sont fondées directement sur la Constitution et ne peuvent être modifiées par l'Assemblée d'État, qui ne peut non plus donner au gouvernement des indications obligatoires en ce qui concerne le mode d'exercice de
indications obligatoires en ce qui concerne le mode d'exercice de ces attributions. Politiquement responsable devant l'Assemblée, le gouvernement est tenu de suivre la direction générale de la politique, approuvée par la majorité de l'Assemblée, mais il n'est pas obligé de solliciter de l'Assemblée ses ordres sur la question de savoir de quelle manière agir dans tel ou tel cas donné. D'autre part, il doit être constaté que, dans le domaine de l'administration générale de l'État, le gouvernement jouit d'une compétence assez étendue. A cet égard, il convient de noter, avant tout, la première partie du § 60 de la Constitution
tout, la première partie du § 60 de la Constitution qui met à la charge du gouvernement : 1°) la direction de la politique intérieure et extérieure de l'État; 2°) la surveillance de son intégrité extérieure et le maintien de sa sécurité intérieure; 3°) l'exécution des lois. Cette disposition constitutionnelle, conçue en termes généraux, ouvre au gouvernement une large sphère d'activité. Se basant sur cette disposition, le gouvernement est en droit, sans avoir besoin d'une autorisation spéciale de la loi, de délibérer et de prendre une décision sur chaque question qui se rapporte à la politique intérieure et extérieure ou
qui se rapporte à la politique intérieure et extérieure ou concerne la sécurité de l'État et son intégrité. En examinant de plus près les attributions du gouvernement dans le domaine de l'administration, nous constatons qu'elles peuvent se répartir en trois catégories suivantes : 1°) les attributions qui, dans les républiques présidentielles, sont généralement de la compétence du chef de l'État; 2°) les attributions que le gouvernement, en qualité d'organe, remplaçant le cabinet des ministres; 3°) les attributions administratives. La Constitution ne mentionne que les attributions de la première de ces catégories. Elles sont prévues par les §§ 60, 80, 81,
catégories. Elles sont prévues par les §§ 60, 80, 81, 82. De ces dispositions constitutionnelles, il convient de noter surtout le paragraphe 7 du § 60, permettant au gouvernement de rendre des décrets en accord avec les lois. C'est une autorisation générale donnée au gouvernement de faire toute sorte de décrets, à la seule condition qu'ils ne soient pas contraires à la Constitution et aux lois existantes. Ce droit du gouvernement de faire des décrets est limité du fait qu'en plusieurs matières, indiquées par la Constitution, les règles de droit ne peuvent être établies autrement que sous forme de lois.
ne peuvent être établies autrement que sous forme de lois. Mais, d'autre part, la Constitution réserve une catégorie de questions à la compétence exclusive du pouvoir réglementaire du gouvernement. Conformément au § 81, les questions relatives aux troupes de défense de la République sont réglées par règlements et décrets du gouvernement. Le gouvernement de la République est non seulement titulaire du pouvoir exécutif, mais il joue aussi le rôle du cabinet des ministres d'une république présidentielle. En cette qualité, il est appelé à remplir l'importante fonction, incombant au cabinet des ministres, de donner à la politique gouvernementale l'impulsion générale et
ministres, de donner à la politique gouvernementale l'impulsion générale et d'assurer sa solidarité. Dans l'accomplissement de cette fonction, le gouvernement est guidé par le Riigivanem, qui est spécialement chargé par la Constitution de tracer les lignes directrices de l'activité gouvernementale et de veiller à ce que cette activité soit unifiée dans toutes ses parties. Enfin le gouvernement agit souvent en tant qu'institution administrative supérieure en décidant des questions qui sont de nature purement administrative et qui sont attribuées à sa compétence par telles ou telles lois particulières. Nous arrivons ainsi à la conclusion que le gouvernement estonien, loin d'être une
à la conclusion que le gouvernement estonien, loin d'être une simple commission exécutive de l'Assemblée d'État, est un organe du pouvoir politique, dont la situation et la compétence sont fondées directement sur la Constitution. Cependant, en examinant attentivement les dispositions constitutionnelles concernant les relations du gouvernement avec l'Assemblée, nous sommes obligés de reconnaître que le gouvernement occupe dans le système constitutionnel de l'Estonie une place secondaire comparativement à celle qui revient à l'Assemblée. Le gouvernement est subordonné à l'Assemblée et mis dans une situation de dépendance envers elle. Tout en adoptant le principe de la séparation des pouvoirs législatif et
adoptant le principe de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, la Constitution d'Estonie rejette la maxime de l'équilibre de ces pouvoirs. La situation subordonnée et dépendante du gouvernement envers l'Assemblée peut être constatée aux points de vue suivants : 1°) On doit noter en premier lieu la répartition inégale des attributions entre l'Assemblée d'État et le gouvernement de la République. Possédant une compétence assez étendue dans le domaine de l'administration, le gouvernement n'a que des pouvoirs très limités en ce qui concerne la confection des lois qui est réservée presque entièrement à la compétence de l'Assemblée et du peuple
presque entièrement à la compétence de l'Assemblée et du peuple (voir ci-dessus p. 9, 10). On doit dire cependant, qu'en fait, l'initiative législative du gouvernement joue un rôle beaucoup plus considérable que celle exercée par le peuple et les membres de l'Assemblée. D'autre part, le gouvernement n'a pas une entière liberté d'action dans le domaine de l'administration. Certains actes qui, de par leur nature rentrent plutôt dans ce domaine et dont l'initiative appartient selon la Constitution au gouvernement, ne peuvent cependant être faits par lui sans permission préalable ou confirmation postérieure de l'Assemblée. Nous avons indiqué ces actes, en traitant
postérieure de l'Assemblée. Nous avons indiqué ces actes, en traitant la question des attributions de l'Assemblée (voir ci-dessus p. 10, II). 2°) Le gouvernement de la République est complètement privé de moyens d'exercer une action quelconque sur l'Assemblée d'État. En ce qui concerne la confection des lois, nous savons déjà que la Constitution ne lui donne ni le droit de véto suspensif, ni le droit de soumettre les lois au référendum, ni même celui de la publication des lois. Il ne possède pas non plus le droit de dissoudre l'Assemblée ni le droit de diriger ses travaux. Quant à l'Assemblée
ni le droit de diriger ses travaux. Quant à l'Assemblée d'État, elle dispose de plusieurs moyens de réagir sur le gouvernement. Les principaux d'entre eux sont les attributions budgétaires de l'Assemblée, son droit de surveiller l'activité du gouvernement tant dans le domaine de l'administration générale, qu'en matière d'exécution du budget, et son droit d'autoriser la mise en accusation du Riigivanem et des ministres (§ 67). 3°) Le maintien du gouvernement de la République au pouvoir dépend de l'Assemblée d'État. Aux termes du § 59 de la Constitution, le gouvernement est nommé et révoqué par décisions de l'Assemblée. La Constitution sanctionne
nommé et révoqué par décisions de l'Assemblée. La Constitution sanctionne le principe de la responsabilité politique du gouvernement devant l'Assemblée, d'où il s'ensuit que l'Estonie est une république parlementaire (§ 64). Le principe même de la responsabilité politique du gouvernement implique l'idée de sa dépendance de l'Assemblée. Mais en Estonie cette dépendance est encore renforcée par les conditions spéciales dans lesquelles la responsabilité politique du gouvernement se pratique. Certaines de ces conditions sont créées par la Constitution même, certaines autres résultent de la composition des partis politiques. Deux traits de la Constitution de l'Estonie contribuent à faire de son régime
la Constitution de l'Estonie contribuent à faire de son régime parlementaire un système de prépondérance incontestable de l'Assemblée d'État sur le gouvernement. C'est d'abord l'absence de chef d'État politiquement irresponsable et nommé à son poste indépendamment du Parlement, pouvant servir d'appui au ministère dans ses rapports avec le Parlement et jouer un rôle modérateur dans les conflits surgissant entre eux. C'est ensuite l'impossibilité pour le pouvoir exécutif, dont la politique est désapprouvée par le Parlement, de dissoudre celui-ci pour s'adresser au jugement suprême du corps électoral. On peut donc dire qu'au point de vue de la caractéristique du régime parlementaire,
qu'au point de vue de la caractéristique du régime parlementaire, exposée dans les livres bien connus de Redslob, le parlementarisme d'Estonie peut être considéré comme exemple typique de la forme irrégulière de ce régime. Le grand nombre des partis politiques et le système proportionnel, adopté en Estonie pour les élections des membres de l'Assemblée d'État, font que l'Assemblée se compose toujours de plusieurs groupes politiques, dont aucun n'est assez nombreux pour avoir à l'Assemblée une situation dominante. Donc la majorité parlementaire, qui sert de soutien au gouvernement, n'est toujours qu'un bloc de partis qui parfois diffèrent profondément par leurs opinions