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Léopold Mabilleau qui en est l'initiateur. Son ancrage dans le monde mutualiste est profond. Michel Dreyfus qui a retracé sa carrière multiforme dans le Dictionnaire des professeurs au Conservatoire national des arts et métiers et dans le volume à paraître « Le Musée social en son temps », montre son rôle déterminant dans la création de la Fédération nationale de la mutualité en 1902 qui a son siège au Musée social. Il cumulera la présidence de la Fédération et la direction du Musée social jusqu'en 1921. La rue Las Cases abritera d'innombrables réunions et congrès mutualistes, nationaux et internationaux. Il
abritera d'innombrables réunions et congrès mutualistes, nationaux et internationaux. Il y a ainsi — et cela a laissé d'importantes traces dans les publications et les documents recueillis — un suivi attentif de l'actualité mutualiste. Les comptes rendus des assemblées, les comptes des sociétés mutualistes sont systématiquement collectés et permettent d'élaborer et de publier des statistiques. De grandes enquêtes sont menées en France et à l'étranger, comme une, particulièrement importante, en 1903 aux États-Unis. Une très grande attention est portée aux problèmes techniques, juridiques et de gestion. Tous insistent sur le fait qu'une société mutualiste ne doit pas avoir — comme
fait qu'une société mutualiste ne doit pas avoir — comme c'est le cas pour une société d'assurance — la seule vision techniciste et la recherche d'un profit, mais qu'elle doit se gérer avec rigueur. L'esprit de dévouement ne peut suffire. Il faut adopter les règles techniques de l'assurance sans en avoir l'aspect spéculatif. Il ne faut pas mettre en péril l'ensemble des sociétaires parce qu'on a fait de mauvais calculs, cela implique donc d'adopter en les adaptant les calculs actuariels. La question, par exemple, de couverture de certains risques, comme les retraites est perpétuellement posée. Il faut, parallèlement, insuffler et
les retraites est perpétuellement posée. Il faut, parallèlement, insuffler et maintenir un esprit mutualiste, aussi bien chez les sociétaires que dans le personnel des sociétés. La propagande — en son sens le plus noble — doit être continue. Il faut faire comprendre la nécessité de l'association, montrer, comme le dit Léon Say que la société de secours mutuel est « la cellule primordiale sur laquelle les autres institutions de prévoyance viennent ensuite se greffer ». L'apprentissage mutualiste doit même débuter à l'enfance. C'est ainsi que naissent des caisses mutualistes à l'école « les petites Caves » du nom de leur
l'école « les petites Caves » du nom de leur initiateur. Ces sociétés mutuelles d'épargne scolaire groupent, en 1901, 600 000 enfants qui donnent à leur instituteur, 0,10 francs par semaine dont la moitié servira à une capitalisation pour leur retraite et l'autre à un fonds d'assurance destiné à indemniser la mère de famille de la perte de salaire qu'elle subit lorsqu'elle doit veiller un enfant malade. Ce qui est sans doute le plus novateur dans les préoccupations des hommes du Musée social, c'est leur vision d'un vaste secteur d'économie sociale où les différentes branches (mutualité, coopération, crédit, associations et
sociale où les différentes branches (mutualité, coopération, crédit, associations et syndicats) aient des actions communes et créent entre eux des liens étroits pour véritablement transformer l'économie et la société. Une grande loi sociale républicaine, la Charte de la Mutualité du 1er avril 1898 Bernard Gibaud Chargé de cours à l'Institut Charles-Gide d'économie sociale de l'Université du Maine (Le Mans) Au terme de la sixième législature (1893-1898), le journal socialiste, La Petite République, évalue le bilan social de la période écoulée à « rien ou presque rien » (1). Pourtant, le gouvernement Méline, en fin de course, ne vient-il pas de
gouvernement Méline, en fin de course, ne vient-il pas de publier coup sur coup les deux premières grandes législations consacrant l'entrée de la République dans « l'ère assurantielle » : La loi du 1er avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels et la loi du 8 avril 1898 sur les accidents du travail. Il a, ce faisant, respecté à la lettre la recommandation faite, au temps de la Seconde République, par le rapport Ferouillat (2), qui préconisait une gestion séparée des risques sociaux. Les accidents du travail, qui nécessitent une couverture technique et financière relativement lourde, sont confiés aux
une couverture technique et financière relativement lourde, sont confiés aux compagnies d'assurances. La prévoyance en matière de maladie impliquant, en revanche, des prestations à court terme, revient aux sociétés de secours mutuels. La Charte de la mutualité du 1er avril 1898 constitue l'un des piliers de la construction, encore embryonnaire et disparate, du système de protection social français. Elle clôt pour les associations de prévoyance la longue période d'incertitude juridique ouverte par la loi Le Chapelier. Si la libéralisation des conditions d'activité des mutuelles semble aller de soi, pour une élite républicaine qui ne jure que par la mutualité pour
élite républicaine qui ne jure que par la mutualité pour accomplir sa politique sociale, la transcription législative de ce choix politique s'est avérée très laborieuse. Non seulement, la législation abhorrée de Napoléon III est demeurée en vigueur plus longtemps sous la République que sous l'Empire, mais les mutualistes, enfants préférés du régime, ont dû patienter quatorze années de plus que les turbulents syndicalistes pour obtenir leur affranchissement. Les enjeux économiques et sociaux soulevés par la réforme du cadre juridique mutualiste justifient-ils une telle temporisation ? L'anticléricalisme républicain, alors si vigoureux, n'a-t-il pas pris ombrage de l'appellation religieuse de nombreuses sociétés
n'a-t-il pas pris ombrage de l'appellation religieuse de nombreuses sociétés ? Peut-être faut-il, également, évoquer une suspicion jacobine à l'égard d'un mouvement toujours dépourvu de structures nationales ? En l'absence de véritables travaux sur la genèse d'une législation qui a tenu un rôle déterminant dans l'essor de la mutualité et d'une certaine manière de l'assurance sociale maladie, il n'est pas aisé d'apporter des réponses exhaustives. Un rapide examen de la vingtaine d'ouvrages, d'articles et de thèses disponibles à la Bibliothèque nationale qui lui sont consacrés, permet de constater que ces textes ont tous été écrits au tournant du siècle et
textes ont tous été écrits au tournant du siècle et qu'ils ne portent que sur les seuls aspects juridiques. La commémoration prochaine du centenaire de la loi permettra, nous l'espérons, d'améliorer sensiblement notre connaissance sur le sujet. Dans l'immédiat, nous limiterons notre propos à l'examen des principales interventions gouvernementales et parlementaires conduisant à la Charte. Cette grande loi républicaine s'inscrivant dans la longue et difficile marche de la liberté d'association en France, nous introduirons cette évocation par un bref retour aux sources révolutionnaires. SOUS LA TUTELLE DE L'ARBITRAIRE ADMINISTRATIF (1787-1870) L'organisation de l'entraide, visant à prendre en charge collectivement les
L'organisation de l'entraide, visant à prendre en charge collectivement les risques annihilant temporairement ou définitivement la capacité de travail des individus, a provoqué depuis la nuit des temps la méfiance, voire l'hostilité, de tous les pouvoirs constitués. Loin de connaître leur « âge d'or » sous l'Ancien régime, les groupements à vocation solidaire n'ont cessé de subir un sort discrétionnaire. Certes, le triomphe, en 1789, d'une conception abstraite de l'intérêt général, fondée sur le rejet de toute société intermédiaire entre l'État et les individus, marque une continuité négative en matière de droit associatif. Mais, l'interdit formulé par la loi Le
de droit associatif. Mais, l'interdit formulé par la loi Le Chapelier ne répond pas seulement à des motivations sécuritaires. Si, les coalitions professionnelles demeurent les plus réprimées, l'activité d'entraide est déclarée illicite au même titre que les autres, l'État assumant désormais la responsabilité des secours. « L'assistance de la classe infortunée est une charge de l'État comme le paiement des fonctionnaires publics, comme les frais du culte, comme toute autre charge nationale. » L'émergence de la notion de droit social à la faveur, ou en échange, de l'interdiction de toute pratique associative au sein des communautés de métiers, ne cessera
pratique associative au sein des communautés de métiers, ne cessera d'exercer une influence contradictoire pendant une large partie du XIXe siècle sur l'évolution du mouvement social français et de sa législation. En fait, le contrôle tatillon opéré par les pouvoirs publics sur l'activité des associations ouvrières a pour effet de rendre impossible, sauf exception, l'implantation d'organisation plurifonctionnelle. En 1802, les statuts de la mutuelle des gantiers, à Grenoble, énoncent que ses membres doivent demeurer des « fidèles observateurs de la loi du 14 juin 1791 ». Le développement d'un modèle anglo-saxon d'une mutualité ouvrière, assumant la double mission de prévoyance
anglo-saxon d'une mutualité ouvrière, assumant la double mission de prévoyance et de résistance, est demeuré par conséquent limité à certaines régions de tradition manufacturière et à certains métiers qualifiés. Sous la pression vigilante des autorités, la majeure partie des sociétés consacrent leur activité à la prise en charge des aléas « naturels » de la vie, tout particulièrement le risque maladie. Les pouvoirs publics qui s'avèrent incapables, dans la première moitié du XIXe siècle, d'assumer la responsabilité assistancielle proclamée par la Révolution, sont d'autant plus conduits à observer une relative tolérance à l'égard des institutions de pure prévoyance, que celles-ci
tolérance à l'égard des institutions de pure prévoyance, que celles-ci constituent un instrument potentiel de contrôle social sur le milieu ouvrier. Le ministre de l'Intérieur, Jean-Baptiste de Champagny recommande, en 1806, dans une circulaire aux préfets, leur développement car elles « paraissent avoir exercé une influence morale utile à cette classe nombreuse de la société. » La relation entre la mutualité et l'État ne cessera d'être marquée, tout au long de ce siècle, par l'attitude ambivalente de la puissance publique. À la fois tolérées pour remédier aux carences d'un ordre social privilégiant la faculté d'entreprendre et suspectées parce que susceptibles
social privilégiant la faculté d'entreprendre et suspectées parce que susceptibles de nourrir le feu de la coalition, le développement des sociétés de secours mutuels ne pourra qu'être précaire. La référence juridique majeure demeure l'article 291 du code pénal. Un dirigeant influent de la mutualité lyonnaise de la fin du siècle, P.-A. Bleton, assimile la liberté du mutualiste à celle d'une personne qu'on autoriserait à circuler entre deux gendarmes. Un pas timide est réalisé dans la voie d'une reconnaissance légale, avec la loi du 5 juin 1835 qui autorise les mutuelles, respectueuses de la neutralité politique, à faire des versements aux
respectueuses de la neutralité politique, à faire des versements aux caisses d'épargne jusqu'à concurrence de 6 000 francs. C'est la seule mesure spécifique, pendant le premier demi-siècle, malgré la bienveillance que les autorités disent porter à la mutualité. Tel, le ministre de l'Intérieur, Charles de Rémusat qui écrit aux préfets, le 6 août 1840 : « Parmi les associations de bienfaisance, je suis, dès à présent disposé à mettre au rang des plus utiles, les associations de secours mutuels qui se sont formées dans quelques localités, parmi certaines classes d'ouvriers, souvent même sous le patronage et avec les souscriptions des
souvent même sous le patronage et avec les souscriptions des personnes les plus recommandables de la ville. » Le niveau de mutualisation de la population française, 0,6 %, demeure au milieu du siècle relativement bas, comparativement à celui des Friendly societies, en Angleterre qui bénéficient, il est vrai, depuis 1793, d'une législation libérale. La moitié de la population « mâle et adulte » fait partie Outre-Manche des sociétés amicales, alors que cette proportion n'est en France que de 1 pour 76. L'obstruction systématique opposée à l'association ouvrière interdit pratiquement une prise en charge simultanée des missions de résistance et de
prise en charge simultanée des missions de résistance et de prévoyance. Elle a, également, pour conséquence de contrarier le développement propre de chacune de ces activités. En voulant contenir les modes d'actions pré-syndicales, les pouvoirs publics ont freiné en même temps l'essor de la pratique mutualiste. Avec les retombées de la Révolution de 1848, une première étape importante est franchie dans la voie d'une légitimation juridique. Peut-être n'a-t-on pas suffisamment souligné, jusqu'alors, que les législations du 15 juillet 1850 et du 26 mars 1852 sur la mutualité constituaient, de fait, les premières grandes lois sociales françaises. La proposition du pouvoir
les premières grandes lois sociales françaises. La proposition du pouvoir impérial de créer une société de secours mutuels dans chaque commune, sous les auspices du maire et du curé, exprime un indiscutable souci de contrôle. Elle traduit également une nouvelle approche de la maladie, désormais considérée comme un phénomène politique de premier plan. Par le décret du 26 mars 1852, l'État confie à la Mutualité une mission officieuse d'assurance maladie volontaire, non sans avoir, d'ailleurs, renoncé au dernier moment à un système obligatoire. L'organisation de la distribution des soins devient l'objectif premier dans les statuts des sociétés de secours mutuels.
l'objectif premier dans les statuts des sociétés de secours mutuels. Les règlements modèles, initiés par le décret de 1852, modifient sensiblement l'activité des mutuelles. Les prestations en nature : remboursement des visites médicales, des frais pharmaceutiques, ainsi que la mise à la disposition des sociétaires d'un médecin ayant passé un contrat avec la mutuelle, prennent progressivement le pas sur les prestations journalières en espèce, sans nullement les faire disparaître. En échange de cette nouvelle fonction, les pouvoirs publics accordent à la Mutualité une série d'avantages matériels et financiers substantiels, tels notamment : la gratuité de locaux et de fournitures diverses,
notamment : la gratuité de locaux et de fournitures diverses, l'exemption des droits de timbres et d'enregistrement, un taux d'intérêt de 4,5 pour les fonds déposés à la Caisse des dépôts et consignations. Le ministre de l'Intérieur, Jean de Persigny, dans son instruction pour l'exécution du décret de 1852, met en valeur l'efficience économique et thérapeutique de l'action mutualiste : « Les sociétés de secours mutuels rendent les maladies et les infirmités moins ruineuses et moins meurtrières. » L'intervention impériale définit, ainsi, durablement les missions sanitaires et le mode d'organisation territoriale de la Mutualité française. Elle contribue, ce faisant, à
territoriale de la Mutualité française. Elle contribue, ce faisant, à son implantation nationale dans toutes les couches de la population. Le nombre de sociétaires passe de 270 000 à près d'un million en 1870. D'institution très largement ouvrière à l'origine, comme le montrent les rapports annuels de la Société philanthropique de Paris, elle devient un mouvement social interclassiste, dont le personnel dirigeant tend à se notabiliser. La proportion des membres honoraires passe de 8,7 en 1852 à 20 en 1870, dans les sociétés approuvées, qui représentent alors les deux tiers de l'ensemble. Les mutuelles ouvrières (à peine 5 de membres
de l'ensemble. Les mutuelles ouvrières (à peine 5 de membres honoraires dans ses rangs), refusent le label officiel et se transforment en chambres syndicales vers la fin de l'Empire. Le mutualisme a non seulement épuisé aux yeux de la fraction la plus combative du monde ouvrier ses vertus émancipatrices, mais pire encore, il ne tarde pas à inspirer de la défiance. Sentiment que l'ébéniste Eugène Tartarêt exprime en ces termes, à l'occasion de l'Exposition universelle de 1867 : « Depuis dix ans les ouvriers qui passent pour les plus intelligents se sont privés volontairement des avantages de la mutualité et
se sont privés volontairement des avantages de la mutualité et du droit d'en perfectionner l'application. » Le processus de séparation des fonctions de résistance et de prévoyance du mouvement social est entré dans sa phase terminale. Le divorce définitif entre la mutualité et le syndicalisme intervient à l'aube de la IIIe République. AU PURGATOIRE RÉPUBLICAIN (1870-1895) La chute de l'Empire n'apporte pas de modifications sensibles pour la situation juridique de la mutualité, hormis la décision, symbolique, touchant à l'élection des présidents des sociétés de secours mutuels. Le gouvernement de la Défense nationale décrète le 27 octobre 1870 : « Vu
Défense nationale décrète le 27 octobre 1870 : « Vu l'article 3 du décret du 26 mars 1852, en vertu duquel les présidents des sociétés approuvées ou reconnues d'utilité publique étaient nommés par l'Empereur : considérant qu'il y a urgence de régler le mode de nomination des présidents desdites sociétés avant toute révision de la législation sur les sociétés de secours mutuels, décrète : l'article 3 susvisé est abrogé, les présidents des sociétés susmentionnées sont élus par les sociétaires. » Le député de Versailles, républicain modéré, s'impose comme le principal interlocuteur politique d'un mouvement mutualiste, en voie de formation. Il
interlocuteur politique d'un mouvement mutualiste, en voie de formation. Il en préside, à partir de 1883, les trois premiers congrès nationaux. Sa proposition de loi constitue l'ossature des projets successifs discutés au cours des différentes étapes du travail parlementaire. Il présente devant les délégués du 1er Congrès national des sociétés de secours mutuels, réuni à Lyon, en septembre 1883, le sens de sa démarche : « Nous croyons avoir écrit la Charte des libertés ; c'est le 89 de la mutualité qui s'est accompli et qui a été consacré par la loi. » M. Maze anticipe quelque peu, car «
la loi. » M. Maze anticipe quelque peu, car « le décret dictatorial du 26 mars 1852 » a encore dix-sept années à vivre. La course de lenteur résulte, bien évidemment, de la différence des points de vue au sein du corps législatif ; divergences largement amplifiées par les effets pervers du bicamérisme. « Le train de sénateur » est une fois de plus à la hauteur de sa réputation. Pourtant Martin-Nadaud, rapporteur de la commission chargée d'examiner la proposition d'H. Maze, demande à ses collègues de la ratifier rapidement, car : « les nations voisines nous devancent dans cette
car : « les nations voisines nous devancent dans cette voie, et c'est nous messieurs, qui devrions les précéder. Hâtons-nous de regagner le temps perdu ; nous le pouvons. Il n'y a qu'à le vouloir. » Deux membres du gouvernement, le ministre de l'Intérieur René Goblet et celui des Finances, Léon Say, semblent répondre à cet appel en déposant, le 18 mars 1882, un projet de loi. Les propositions de Léon Say et d'Hippolyte Maze, devenu sénateur depuis 1886, divergent sur certains points essentiels. Sous réserves d'un examen plus poussé, les désaccords semblent davantage porter sur l'espace de liberté pouvant
les désaccords semblent davantage porter sur l'espace de liberté pouvant être accordé aux mutuelles que sur les conséquences économiques et financières de la loi, comme on l'observera dans la seconde phase des travaux. Alors que le ministre des Finances propose une approche sélective de l'encadrement juridique de la mutualité, applicable aux seules sociétés approuvées pour une prise en charge quasi exclusive des secours en cas de maladie, H. Maze défend la conception extensive du développement mutualiste par l'octroi d'une entière liberté aux sociétés. Ils ont, toutefois, en commun, une préoccupation, qui ne manquera pas de grandir dans le cours de
qui ne manquera pas de grandir dans le cours de l'élaboration de la loi, celle de l'assimilation des techniques d'assurances par les sociétés. Le projet de L. Say suggère, à cet effet, « la nomination de fonctionnaires spéciaux, doués d'un mérite constaté, qui seraient chargés d'établir dans les statuts une proportion mathématique entre les sacrifices pécuniaires demandés aux membres participants et les engagements synallagmatiques contractés par les sociétés envers leurs membres. » Les atermoiements sont d'autant plus mal ressentis par la communauté mutualiste que, depuis 1884, les syndicats professionnels sont dotés d'une législation spécifique. Le rapporteur du deuxième congrès national
dotés d'une législation spécifique. Le rapporteur du deuxième congrès national des sociétés de secours mutuels, réuni à Marseille, en mai 1886, exprime l'amertume des adhérents de son mouvement : « Après leur avoir jadis tout promis, on leur refuse aujourd'hui absolument tout. » En revanche, les dispositions de loi du 21 mars 1884, entérinant la ligne de démarcation imposée entre mutuelles et syndicats, depuis le Second Empire, conviennent parfaitement à des militants mutualistes désireux d'affirmer leur autonomie. L'article 6, en effet, indique : « Les sociétés de secours mutuels syndicales, bien que dérivant d'une organisation autre, ont néanmoins une personnalité
bien que dérivant d'une organisation autre, ont néanmoins une personnalité propre, ainsi qu'une administration et une caisse particulières ; elles sont, en droit, indépendantes des syndicats qui fournissent les éléments de leur constitution. » Le relâchement des liens entre l'État républicain et les milieux populaires, révélé par la mésaventure boulangiste, incite les équipes dirigeantes à opérer un véritable tournant social à l'aube des années 90. L'abolition du livret ouvrier et le vote de la loi sur les délégués mineurs (1890), la création de l'Office du Travail (1891), l'assistance médicale gratuite (1893) et la loi visant à garantir les fonds sociaux
(1893) et la loi visant à garantir les fonds sociaux appartenant aux salariés (1895), représentent autant d'indices de l'émergence, encore bien timide mais effective, d'un État de droit social. La loi du 27 décembre 1895, élaborée par le ministère Léon Bourgeois comporte une nouveauté remarquable, celle d'écorner le pouvoir absolu du chef d'entreprise. Elle a, en effet, pour objet de protéger les cotisations sociales ouvrières « de faillite, de liquidation judiciaire ou de déconfiture. » Cette législation, dont Pierre Laroque estime qu'elle a fourni un socle pour le développement ultérieur des institutions de prévoyance d'entreprise, créées par l'ordonnance du 4
des institutions de prévoyance d'entreprise, créées par l'ordonnance du 4 octobre 1945, mériterait de sortir de l'oubli, ne fût-ce que l'année de son centenaire. L'affirmation des fonctions réglementaires de l'État dans le champ social va de pair avec la montée en puissance de la culture d'assurance qui « semble réconcilier ces deux termes antagonistes que sont société et liberté individuelle. » Les réformateurs sociaux, quasi unanimes, mettent en demeure les mutualistes d'assimiler le savoir actuariel pour éliminer les dimensions caritatives de leur activité. L'accent est mis systématiquement sur la consanguinité des mutuelles et des compagnies d'assurances. H. Maze l'un des
des mutuelles et des compagnies d'assurances. H. Maze l'un des porte-parole de cette démarche « banalisatrice », avant la lettre, principal fondateur, en 1890, de la Ligue nationale de la prévoyance et de la mutualité et de l'Institut des actuaires français, récuse vivement les objections avancées par les sociétés de secours mutuels : « Des campagnes bien regrettables ont été entreprises ; des hostilités violentes ont été suscitées, entretenues entre les sociétés mutuelles et les compagnies d'assurances ; tout cela est déplorable ; les compagnies d'assurances ne sont-elles pas, aussi des institutions de prévoyance ? Il ne s'agit pas de