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les attributions des pouvoirs publics peuvent être regardées comme des déductions logiques, tirées d'un seul principe fondamental, à savoir celui « de la souveraineté du peuple ». La traduction française du texte de la Constitution : L. Villecourt, « Constitution de la République estonienne du 15 juin 1920 » (Annuaire de législation étrangère, 2e série, XXII, 1925, pp. 99-109). C'est à cette traduction que se réfèrent les numéros d'articles figurant entre parenthèses dans le texte du présent article. À la fin de celui-ci nous indiquons la bibliographie des ouvrages et articles parus sur la Constitution d'Estonie en langues autres que
articles parus sur la Constitution d'Estonie en langues autres que l'estonien. LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE C'est du point de vue de ce principe, qui est à la base du système constitutionnel estonien, que la présente étude se propose de donner une caractéristique sommaire de ce système. I. — Le principe de la souveraineté du peuple Le principe de la souveraineté populaire est formulé par le § 1 de la Constitution, qui déclare qu'en Estonie le pouvoir politique est entre les mains du peuple. Dans cette disposition, la notion du peuple est conçue dans le sens de l'entité
notion du peuple est conçue dans le sens de l'entité indivisible de tous les membres de l'union étatique, dans le sens de la nation personnifiée. Le peuple, ainsi compris, est titulaire idéal du pouvoir politique souverain. L'exercice réel de ce pouvoir appartient au peuple, comme collectivité des citoyens actifs ou, pour employer l'expression de la Constitution, « des citoyens qui ont le droit de vote ». C'est cette conception du peuple qui est à la base du § 27 de la Constitution : « l'organe suprême du pouvoir politique est en Estonie le peuple lui-même envisagé dans l'ensemble des citoyens
en Estonie le peuple lui-même envisagé dans l'ensemble des citoyens qui ont le droit de vote ». Le droit de vote du citoyen estonien consiste dans son droit de prendre part à la législation populaire (l'initiative populaire et le référendum) et de participer aux élections des membres du Parlement (§ 29). Le système de droit de vote en Estonie est l'un des plus démocratiques qui soit. Le caractère démocratique de ce système est la conséquence directe du principe de la souveraineté populaire. Sa règle principale : l'universalité du vote est poussée jusqu'à ses limites extrêmes. La jouissance du droit de
poussée jusqu'à ses limites extrêmes. La jouissance du droit de vote est assurée par la Constitution à tout citoyen estonien, sans distinction de sexe, âgé de 20 ans, s'il est citoyen estonien depuis au moins une année sans interruption (§ 27). Ne sont privées de l'exercice de ce droit que trois catégories de citoyens à savoir : 1) les personnes reconnues légalement démentes ou faibles d'esprit; 2) les aveugles, les sourds-muets et les prodigues, s'ils sont en tutelle; 3) ceux qui sont condamnés par les tribunaux criminels à certaines peines ou pour certains crimes; en cas de condamnation judiciaire, la
ou pour certains crimes; en cas de condamnation judiciaire, la privation du droit de vote n'est que temporaire et dure de trois à dix ans à compter du moment de l'expiration de la peine (§ 28 de la Constitution; § 4 de la loi électorale). Les militaires ne sont pas privés de l'exercice du droit de vote. Ils prennent part au référendum, à l'initiative populaire et aux élections du Parlement, s'ils sont âgés aux conditions du droit de vote mentionnées ci-dessus. Dans la Constitution estonienne, le principe de la souveraineté populaire signifie non seulement que le peuple est la source
populaire signifie non seulement que le peuple est la source initiale et unique de tout le pouvoir étatique établi, mais aussi le détenteur du pouvoir constituant. L'idée du pouvoir constituant du peuple est exprimée : 1) dans l'introduction à la Constitution, qui représente la création de l'État estonien et l'élaboration de sa Constitution comme des actes de volonté du peuple estonien, et 2) dans les dispositions constitutionnelles relatives à la révision de la Constitution, où il est stipulé que l'initiative de la révision n'appartient qu'au peuple lui-même et à l'Assemblée d'État, en tant que représentant du peuple, et que chaque
d'État, en tant que représentant du peuple, et que chaque modification des textes constitutionnels doit être ratifiée par vote populaire (§§ 87, 88). D'après la loi électorale, un projet de loi, contenant modification de ces textes, n'est reconnu comme adopté par le peuple qu'autant que la moitié au moins de tous les citoyens actifs de la République se sont prononcés en sa faveur (§ 37). A l'idée du pouvoir constituant du peuple est étroitement liée la règle de la suprématie de la Constitution comparativement aux lois ordinaires. Celles-ci ne doivent pas, par leur contenu, être contraires aux prescriptions constitutionnelles (§§
pas, par leur contenu, être contraires aux prescriptions constitutionnelles (§§ 3, 86). Il n'existe pas, en Estonie, de tribunal spécial chargé d'apprécier la constitutionnalité des lois. Mais la Cour d'Etat, qui est la plus haute juridiction du pays, se basant sur les §§ 3 et 86 de la Constitution, a émis l'opinion (décision du 11 mai 1926) que ce devoir incombe aux tribunaux de droit commun dans les cas particuliers soumis à leur jugement. LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTONIE 193 Devant la commission de l'Assemblée Constituante, chargée de l'élaboration du projet de la Constitution, se posa la question
l'élaboration du projet de la Constitution, se posa la question de rétablissement en Estonie de la république directe en tant que seule l'forme de gouvernement théoriquement comparable au principe de la souveraineté populaire dans toute sa rigueur. Mais, pour des raisons pratiques, la commission se prononça en faveur du gouvernement représentatif et l'Assemblée Constituante se rangea à l'opinion de sa commission. Donc le pouvoir politique est exercé en Estonie, en règle générale, non par le peuple directement, mais par un corps de représentants du peuple, qui est l'Assemblée d'Etat (1). En instituant le système représentatif, l'Assemblée Constituante dut cependant, pour
En instituant le système représentatif, l'Assemblée Constituante dut cependant, pour ne pas trop s'écarter des principes démocratiques, admettre la participation directe du peuple à la législation sous la forme de l'initiative populaire et du référendum (§§ 29, 30, 31, 87, 88). En ce qui concerne le référendum, il est tantôt facultatif (§ 30), tantôt obligatoire. Ce dernier s'applique : 1) à toutes les propositions de révision de la Constitution, dues à l'initiative soit du peuple, soit de l'Assemblée d'Etat (§ 88), et 2) aux projets des lois ordinaires, présentés par 25.000 électeurs et repoussés par l'Assemblée d'Etat (§ 31). On
25.000 électeurs et repoussés par l'Assemblée d'Etat (§ 31). On voit de là que la participation directe du peuple à la législation est admise par la Constitution dans les limites assez larges. Cependant, la Constitution contient deux dispositions qui entravent considérablement l'application pratique de la législation populaire. Le § 34 exclut de l'initiative populaire et soustrait au référendum les lois financières et certaines autres matières appartenant à leur nature au domaine administratif. Aux termes du § 30, une loi, votée par l'Assemblée d'Etat, ne peut être soumise au vote populaire qu'à condition que le tiers des membres de l'Assemblée exige
qu'à condition que le tiers des membres de l'Assemblée exige la suspension pour deux mois de la publication de cette loi. Comme l'Assemblée d'Etat se compose toujours de plusieurs fractions politiques, dont aucune ne réunit le nombre de membres nécessaire pour exiger la suspension de la publication d'une loi votée par l'Assemblée, (1) Discours de M. A. Andekop, rapporteur de la Commission de l'Assemblée Constituante, chargée d'élaborer le projet de constitution (procès-verbaux de l'Assemblée. 4° session. 1920. Procès-verbal N. 133 (14), Top. 542, 543, 545). LIX. 13 194 LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTONIE la disposition mentionnée du §
CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTONIE la disposition mentionnée du § 30 de la Constitution doit être considérée comme un obstacle sérieux pour l'application pratique du référendum facultatif (1). II. — L'Assemblée d'État (Riigikogu) La situation qu'occupe l'Assemblée d'Etat dans le système constitutionnel de l'Estonie est essentiellement déterminée par le principe de la souveraineté du peuple. L'Assemblée d'Etat, représentant du peuple, n'exerce ses pouvoirs que par délégation de celui-ci (§ 35). Elle est seule à représenter la souveraineté populaire et tous les traits essentiels de son organisation et de ses attributions portent la marque de sa situation en tant que représentant
portent la marque de sa situation en tant que représentant unique de cette souveraineté. Les règles fondamentales du système électoral d'Estonie doivent être considérées comme les conséquences logiques du principe de la souveraineté populaire. Ces règles sont formulées par le § 36 de la Constitution, qui stipule : «L'Assemblée (1) L'initiative populaire ne fut appliquée en Estonie que deux fois et le référendum qu'une seule. — En 1922 le parti populiste chrétien proposa à la signature des électeurs un projet de loi, qui abrogeait la prohibition de l'enseignement de la religion dans les écoles primaires, prévue par une loi de
religion dans les écoles primaires, prévue par une loi de 1920 de l'Assemblée Constituante. Ce projet de loi recueillit 88.379 signatures et fut présenté à l'examen de l'Assemblée d'Etat, qui, dans sa séance du 19 décembre 1922, le rejeta par 39 voix contre 29. Le projet de loi du parti populiste chrétien fut soumis ensuite au référendum (17, 18, 19 février 1923), qui le ratifia à la majorité de 328.369 voix contre 130.476, — 2160 bulletins étant reconnus nuls. — Au mois d'août 1926, le parti socialiste présenta à la signature des électeurs un projet de loi, modifiant la loi
signature des électeurs un projet de loi, modifiant la loi du 5 mars de la même année sur l'indemnisation des propriétaires des immeubles expropriés en exécution de la loi agraire du 10 octobre 1919. Le projet socialiste, qui proposait d'indemniser que les ressortissants étrangers, rassembla 76.450 signatures, reconnues légalement valables, et fut présenté au bureau de l'Assemblée d'Etat pour être soumis à l'examen de cette dernière. Mais le bureau de l'Assemblée, chargé de la surveillance du référendum et de l'initiative populaire, refusa de saisir l'Assemblée du projet de loi du parti socialiste pour la raison que la Constitution (§ 34)
parti socialiste pour la raison que la Constitution (§ 34) exclut de l'initiative populaire « les lois financières », expression par laquelle il faut entendre non seulement les lois d'impôt, mais aussi les lois qui mettent à la charge de l'Etat des dépenses directes et fixes ; le projet de loi du parti socialiste, prévoyant le paiement par l'Etat d'une indemnité pécuniaire aux ressortissants étrangers — anciens propriétaires des immeubles expropriés, ne pouvait par suite, en vertu du § 34 de la Constitution, faire l'objet de l'initiative populaire. LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTONIE 190 d'Etat se compose de
CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTONIE 190 d'Etat se compose de 100 membres élus au suffrage universel, égal, direct et secret sur les bases de la représentation proportionnelle ». Le peuple entier, en tant que titulaire du pouvoir politique souverain, doit pouvoir prendre part à l'élection des membres de l'Assemblée qui a la mission de représenter ce pouvoir, et entre les électeurs et les élus, il ne doit pas y avoir d'intermédiaires. De là le système du suffrage universel dans sa forme extrêmement étendue qui est établi par la Constitution esthontienne, ainsi que les élections directes par le peuple des membres
ainsi que les élections directes par le peuple des membres de l'Assemblée. Le secret du vote est un moyen d'assurer l'expression sincère par le Parlement de la volonté authentique du peuple souverain. La règle de l'égalité du vote découle du même principe de la souveraineté populaire, qui exige que tous les électeurs aient une part égale à l'exercice du pouvoir politique. Le principe de la proportionnalité est fondé lui aussi sur cette même idée de la souveraineté populaire, le Parlement ne devant être que la représentation exacte du peuple, l'expression fidèle de sa volonté avec toutes ses nuances et distinctions.
fidèle de sa volonté avec toutes ses nuances et distinctions. Le Parlement doit donc comprendre des représentants de tous les courants de l'opinion publique ou du moins des plus considérables d'entre eux, quand bien même ces courants n'ont pas l'appui de la majorité des électeurs. La situation qu'occupe l'Assemblée d'Etat en tant que représentant du pouvoir souverain du peuple, implique l'idée de sa permanence. Il ne peut y avoir d'intervalles dans l'activité de l'Assemblée ; en sa qualité d'institution, représentant le peuple souverain, l'Assemblée doit être toujours présente. Pour éviter les intervalles entre deux Assemblées issues des élections générales, la
les intervalles entre deux Assemblées issues des élections générales, la Constitution (§ 39) et la loi électorale (§ 101) stipulent que le jour de la publication de la liste des membres de l'Assemblée récemment élue est considéré comme le terme du mandat de l'Assemblée précédente et comme moment initial des pouvoirs de la nouvelle Assemblée. Le point de vue qui nous guide dans la présente étude nous oblige maintenant à souligner le système d'une Chambre législative unique, adopté par la Constitution esthontienne, et la courte durée des pouvoirs de cette Chambre fixée par la Constitution à trois ans (§ 39).
Chambre fixée par la Constitution à trois ans (§ 39). Le peuple souverain ne peut avoir qu'une seule volonté visible, qui, dès lors, ne peut être représentée que par une Chambre législative unique, dont les décisions sont réputées être des actes de volonté du peuple lui-même et, comme tels, n'ont pas besoin d'être revisées et contrôlées par une seconde Chambre. Pour que cette Chambre unique puisse non seulement exprimer l'opinion publique du pays à chaque moment donné, mais refléter aussi tous les changements de cette opinion, elle doit être renouvelée à des intervalles de courte durée. L'Assemblée d'Etat ne peut
à des intervalles de courte durée. L'Assemblée d'Etat ne peut être considérée comme représentant du peuple qu'autant qu'il n'existe pas entre elle et le peuple de divergence de vues sur une question législative quelconque. Aussitôt qu'un tel désaccord surgit, l'Assemblée ne peut plus être regardée comme représentant dûment autorisé du peuple, elle doit être privée de ses pouvoirs et remplacée par une nouvelle Assemblée, issue des élections générales, qui doit rétablir l'harmonie entre l'opinion publique du pays et son représentant, l'Assemblée d'Etat. C'est précisément cette idée qui est mise à la base de la disposition contenue dans le § 32
la base de la disposition contenue dans le § 32 de la Constitution. Celle disposition présente une particularité du droit constitutionnel esthonien, qu'on ne retrouve dans aucune autre des Constitutions modernes. En Estonie, le pouvoir exécutif ne possède pas le droit de dissoudre le corps législatif ; il n'existe pas non plus de dissolution du Parlement par voie d'initiative populaire et de référendum ou par décision du Parlement lui-même. Le seul moyen de mettre fin aux pouvoirs de l'Assemblée d'Etat avant le terme normal de la législature est celui qui est prévu par le § 32 de la Constitution, fondé
est prévu par le § 32 de la Constitution, fondé sur la présomption que l'abrogation par le vote populaire d'une décision de l'Assemblée d'Etat, concernant l'adoption ou le rejet d'un projet de loi, signifie que le peuple a exprimé sa défiance à l'Assemblée et que par conséquent les pouvoirs de cette dernière doivent prendre fin. Le § 32 prévoit deux cas de désaccord entre le peuple et l'Assemblée d'Etat qui ont pour conséquence la dissolution de cette dernière : 1) le rejet par l'Assemblée d'un projet de loi qui, soumis par la suite, conformément au § 31, au vote populaire,
par la suite, conformément au § 31, au vote populaire, est ratifié par lui, et 2) l'adoption par l'Assemblée d'une loi repoussée par la suite par le peuple appelé à se prononcer, conformément au § 30 de la Constitution. D'après la loi électorale (§ 37), le projet de loi est considéré comme adopté par le peuple (premier cas) et la loi est regardée comme repoussée par lui (deuxième cas), à condition seulement qu'au vote pour le projet de loi ou contre la loi la majorité des électeurs qui ont pris part au référendum et que cette majorité soit égale au
part au référendum et que cette majorité soit égale au moins à la moitié de tous les électeurs ayant participé aux dernières élections générales de l'Assemblée. La dépendance du peuple de l'Assemblée d'Etat, en tant que son représentant, se manifeste dans certaines des dispositions de la Constitution concernant la législation populaire. Notons en deux qui se rapportent à l'initiative populaire en matière de législation ordinaire et constitutionnelle. Dans l'examen d'un projet de loi ordinaire présenté par 25.000 électeurs, l'Assemblée d'Etat n'a pas la liberté d'action qu'elle possède vis-à-vis des projets de lois provenant soit du Gouvernement, soit de membres de
de lois provenant soit du Gouvernement, soit de membres de l'Assemblée. Aux termes du § 31 de la Constitution, un projet de loi, dû à l'initiative populaire, ne peut être adopté ou repoussé par l'Assemblée qu'en bloc; il ne peut pas être voté par l'Assemblée avec modifications. En cas de rejet par l'Assemblée, il est soumis au référendum, qui décide finalement de son sort. Ainsi le désaccord entre 25.000 électeurs et l'Assemblée sur la question de savoir s'il est nécessaire de faire voter une loi est résolu par le peuple lui-même. Une proposition de révision de la Constitution, issue des
lui-même. Une proposition de révision de la Constitution, issue des membres de l'Assemblée d'État, n'est soumise à la ratification des électeurs qu'après avoir été examinée et adoptée par l'Assemblée. Par contre, chaque projet de loi constitutionnel, présenté par 25.000 électeurs, est soumis immédiatement au référendum sans être préalablement discuté et voté par l'Assemblée (§ 88 de la Constitution ; § 36 de la loi électorale). La portée de cette disposition est la suivante : l'Assemblée d'État, (1) La dissolution de l'Assemblée d'État dans les conditions du premier de ces cas eut lieu en Estonie en 1923, à la suite du
eut lieu en Estonie en 1923, à la suite du référendum sur la question de l'enseignement de la religion dans les écoles primaires (v. note 1, p. 5). Comme le nombre des votes (328.369), émis au référendum pour le projet de loi, présenté par l'initiative populaire et repoussé ensuite par l'Assemblée d'État, excédait de beaucoup la moitié des électeurs ayant pris part aux élections de celle Assemblée et dont le nombre total n'était que de 471.228, le projet de loi fut considéré comme adopté par le peuple et l'Assemblée fut dissoute avant l'expiration du terme normal de son mandat. 198
dissoute avant l'expiration du terme normal de son mandat. 198 LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE qui n'est que représentant du peuple, ne doit pas se mettre entre les électeurs-promoteurs de la révision constitutionnelle et le peuple lui-même en tant que titulaire du pouvoir constituant. Pour autant qu'il n'existe pas de doute que l'Assemblée d'État exprime fidèlement l'opinion publique du pays, elle est considérée comme représentant du peuple dûment autorisé et, en cette qualité, la Constitution lui crée une suprématie incontestable sur tous les autres organes du pouvoir politique. La suprématie que l'Assemblée tient de la Constitution se trouve
La suprématie que l'Assemblée tient de la Constitution se trouve encore augmentée par la pratique. Les dispositions constitutionnelles, établissant la participation directe du peuple à la législation, bien qu'ayant une grande signification pour l'appréciation théorique du système constitutionnel de l'Estonie et de son esprit démocratique, ne peuvent cependant avoir beaucoup d'importance pratique. Le peuple ne peut jouir de ses pouvoirs législatifs que dans des cas relativement rares. Dès lors, le centre de gravité du pouvoir politique se déplace du peuple à l'Assemblée d'État qui devient en fait l'organe constant, actif et directeur de ce pouvoir. Dans les conditions ordinaires de
et directeur de ce pouvoir. Dans les conditions ordinaires de la vie de l'État, le véritable maître de ses destinées politiques est l'Assemblée d'État. Pour caractériser la situation prédominante de l'Assemblée d'État dans le système constitutionnel de l'Estonie, il convient de noter en premier lieu les limites très étendues de sa compétence. Les attributions législatives de l'Assemblée sont exercées patellement en pleine indépendance pour autant qu'elles ne sont pas limitées par la participation directe du peuple à la législation (§§ 35, 52). Le gouvernement n'a que le droit d'initiative dans l'élaboration des lois ordinaires et celui de prendre part à
l'élaboration des lois ordinaires et celui de prendre part à la discussion des projets de lois aux commissions et aux séances plénières de l'Assemblée. Il ne peut exercer aucune action effective sur le résultat final de la procédure législative, c'est-à-dire sur l'adoption ou le rejet des projets de lois. La Constitution ne lui donne ni le droit de veto suspensif à l'égard des lois, votées par l'Assemblée, ni le droit de soumettre ces lois au référendum. Les limites de la compétence législative de l'Assemblée d'État sont considérablement élargies du fait que les règles de droit prévues en plusieurs matières, par
que les règles de droit prévues en plusieurs matières, par la Constitution, ne peuvent LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE 199 être établies autrement que sous forme de lois, c'est-à-dire d'actes confectionnés avec le concours de l'Assemblée. L'Assemblée d'État est investie par la Constitution de divers moyens de contrôle de l'activité du gouvernement, des ministres et des institutions administratives qui leur sont subordonnées. Le droit des membres de l'Assemblée de poser au gouvernement des questions et de lui adresser des interpellations est un moyen efficace pour tenir l'Assemblée au courant de la politique gouvernementale et des affaires administratives, ainsi
courant de la politique gouvernementale et des affaires administratives, ainsi que pour apprécier la légalité et l'opportunité des actes du pouvoir exécutif (§ 56). Par l'intermédiaire du Contrôleur d'État et du Conseil de contrôle, élus par elle, l'Assemblée d'État surveille la légalité des actes de l'administration en ce qui concerne l'exécution du budget annuel des recettes et des dépenses de l'État (§55). Une commission permanente, instituée au sein de l'Assemblée d'État et nommée parmi ses membres, est chargée de surveiller la politique étrangère du gouvernement. La responsabilité politique du gouvernement et de chacun de ses membres devant l'Assemblée, constitue la
et de chacun de ses membres devant l'Assemblée, constitue la sanction de ce droit de contrôle de l'Assemblée, largement pratiqué par elle avec les multiples moyens ci-dessus visés. L'Assemblée d'État ne contrôle pas seulement le gouvernement, mais prend aussi une part directe à son activité, en participant à la confection des actes, dont l'initiative vient du gouvernement et qui, par leur nature même, sont plutôt du domaine administratif. Le gouvernement doit présenter à la confirmation de l'Assemblée tous les traités internationaux, par lui conclus; de même que ses décisions concernant la déclaration de l'état de défense et la mobilisation de