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modalités d'un cumul de revenus d'activité avec des revenus de retraite au regard notamment des effets sur l'emploi, sur l'équilibre des régimes de retraite et sur l'équité entre les générations. Après une analyse de la situation actuelle et un bref aperçu des législations étrangères, le présent rapport tentera d'apprécier les conséquences sur l'emploi des situations de cumul et de définir les conditions équitables de leur autorisation. Pour l'élaboration de son rapport, la section des affaires sociales a entendu les personnalités suivantes : le 9 octobre 1991 : Mme Agnès Daussun, Conseiller technique du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration
Conseiller technique du ministre des Affaires sociales et de l'Intégration ; — le 23 octobre 1991 : M. Florimond, Président de l'Union nationale de coordination des associations militaires M. Cugnot, Chef de la division sécurité sociale à la direction du personnel S.N.C.F. CHAPITRE 1 HISTORIQUE ET SITUATION JURIDIQUE ACTUELLE DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE Les règles actuelles qui régissent le cumul emploi-retraite sont relativement récentes, elles sont la conséquence directe des mesures d'abaissement à 60 ans de l'âge de la retraite, intervenues en 1983 dans le régime général et celui des salariés agricoles, en 1984 dans celui des artisans et commerçants et
agricoles, en 1984 dans celui des artisans et commerçants et progressivement à partir de 1986 dans celui des exploitants agricoles. A. LA SITUATION AVANT LA RETRAITE A 60 ANS 1. Un régime de quasi-liberté A l'origine de la mise en place des régimes de retraite aucunes dispositions n'étaient prévues quant au cumul d'une pension avec un revenu d'activité. La valeur constitutionnelle du droit au travail figurant dans le préambule de la constitution de 1946: « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi » justifie sans doute que, pendant longtemps, la réglementation des cumuls entre pensions
doute que, pendant longtemps, la réglementation des cumuls entre pensions de retraite et revenus d'activité n'ait pas été une préoccupation prioritaire des pouvoirs publics. Par ailleurs la situation économique de forte croissance et de plein emploi rencontrée durant les « trente glorieuses » rendait tout à fait inopportune toute restriction de portée générale aux possibilités de cumul emploi-retraite alors que le pays manquait de main-d'œuvre et devait faire appel aux travailleurs immigrés. Il faut ajouter également que le niveau des retraites était alors encore souvent insuffisant et conduisait de nombreux retraités à poursuivre ou reprendre une activité rémunérée. Dès lors
retraités à poursuivre ou reprendre une activité rémunérée. Dès lors les mesures de limitation du cumul existant avant 1983 demeurèrent d'une portée restreinte. Elles concernaient notamment dans le secteur public, les agents de l'État, civils et militaires, ainsi que les agents des collectivités locales qui ne pouvaient, s'ils avaient été admis à la retraite sur leur demande avant d'avoir atteint l'âge légal, reprendre une nouvelle activité dans le secteur public qu'à condition de renoncer au bénéfice de leur pension jusqu'à ce qu'ils aient atteint la limite d'âge afférente à leur ancien emploi. Au demeurant toute reprise d'activité dans le secteur
ancien emploi. Au demeurant toute reprise d'activité dans le secteur privé était autorisée et même dans certains cas encouragée. Par ailleurs le code de la sécurité sociale prévoyait et prévoit toujours que les bénéficiaires d'une pension de vieillesse attribuée au titre de l'inaptitude au travail peuvent voir cette pension suspendue entre 60 et 65 ans s'ils exercent une activité professionnelle leur procurant un revenu dépassant un certain montant (articles L. 352-1 et R. 352-2 du code de la sécurité sociale). La loi du 30 décembre 1975 (n° 75-1279) qui permettait l'attribution d'une pension anticipée à 60 ans au taux plein,
l'attribution d'une pension anticipée à 60 ans au taux plein, dans le régime général comme dans le régime agricole, aux travailleurs manuels justifiant d'une durée d'assurance au moins égale à 41 ans et aux mères de familles de trois enfants justifiant d'au moins trente ans d'assurance dont au moins cinq ans de travail manuel ouvrier, prévoyait la cessation définitive de l'activité professionnelle chez le dernier employeur. Ces dispositions ont toutefois cessé de s'appliquer après rabaissement général de l'âge de la retraite. Certaines conventions collectives peuvent contenir des clauses prévoyant une restriction à l'embauche pour les personnes jouissant d'une pension de
restriction à l'embauche pour les personnes jouissant d'une pension de retraite. Bien que ces dispositions constituent de simples recommandations sans effet contraignant elles demeurent illégales au regard du principe d'égalité d'accès à l'emploi. L'attention des partenaires sociaux a été appelée sur ce point dans une circulaire du 22 octobre 1986 du ministre des Affaires sociales et de l'Emploi. Les régimes complémentaires de retraites des salariés ont pour leur part adopté des dispositions contraignantes dans la mesure où d'une manière générale le versement des allocations est subordonné à la cessation de la dernière activité professionnelle et à l'absence de reprise d'une
la dernière activité professionnelle et à l'absence de reprise d'une activité régulière équivalente. Pour les institutions relevant tant de l'A.R.R.C.O. que de l'A.G.I.R.C. la reprise d'une activité réduite est néanmoins tolérée. Les contrôles s'avèrent toutefois souvent difficiles et rien n'interdit une reprise d'activité non salariée. 2. L'amorce d'une limitation L'émergence des phénomènes de chômage dans les années 70 et notamment chez les jeunes conduisit les pouvoirs publics à rechercher les voies d'un meilleur partage du travail entre les générations. Cette démarche est à l'origine de la création des dispositifs de pré-retraite au profit dans un premier temps des travailleurs de
pré-retraite au profit dans un premier temps des travailleurs de plus de 60 ans dans le cadre des garanties de ressources en cas de licenciement d'abord avec l'accord interprofessionnel du 27 mars 1972 (garantie de ressource licenciement) consacré par la loi du 5 juillet 1972, qui sera étendu en 1977 aux salariés démissionnaires sous l'appellation de garantie de ressource démission. Au régime conventionnel des garanties de ressources licenciement et démission s'ajoutèrent : — pour les licenciements, le système des allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (décret du 22 août 1979 et arrêté du 11 août 1980) qui ouvre droit,
1979 et arrêté du 11 août 1980) qui ouvre droit, pour les salariés licenciés économiques âgés de 56 ans et 2 mois (exceptionnellement 55 ans) au bénéfice d'un revenu de remplacement identique à celui que perçoivent les ressortissants des garanties de ressources; — pour les démissions, le dispositif des contrats de solidarité, adopté par ordonnance du 16 janvier 1982. Dans ces différents cas, même si l'appellation de pré-retraite est retenue, le financement est assimilable à celui du chômage en conséquence le versement du revenu de remplacement correspondant est subordonné non seulement à la cessation de la dernière activité professionnelle mais
seulement à la cessation de la dernière activité professionnelle mais à la non reprise d'une autre activité salariée ou non salariée. L'appréciation de l'incidence sur l'emploi de ces mesures doit être nuancée. Dans son rapport du 9 octobre 1985 sur la « cessation anticipée d'activité des salariés » présenté par M. Ragot notre Assemblée notait déjà : « Du fait même de son extension à un grand nombre d'entreprises, que celles-ci soient ou non en difficultés, et à des salariés de toutes catégories socioprofessionnelles compris dans une large tranche d'âge — allant généralement de 55 à 65 ans et dans
— allant généralement de 55 à 65 ans et dans certains cas à partir de 50 ans — la pré-retraite a eu des incidences complexes sur l'emploi et le chômage, incidences dont l'analyse n'est certainement pas achevée. Il semble néanmoins possible de formuler les observations suivantes. L'existence de la pré-retraite a évité des licenciements notamment de salariés plus jeunes, mais elle a aussi entraîné des départs et des suppressions de postes de travail qui dans d'autres conditions, auraient été probablement moins nombreux ou différés. Les départs anticipés en pré-retraite n'ont donné lieu que dans une mesure restreinte à des embauches
donné lieu que dans une mesure restreinte à des embauches de remplacement : selon les enquêtes, en moyenne, pour trois départs en retraite ou pré-retraite, il n'a été procédé qu'à une seule embauche. » C'est néanmoins le même souci de partage du travail entre les générations qui a présidé à l'abaissement de l'âge de la retraite en 1983 pour les salariés d'abord puis pour les artisans et commerçants en 1984 et progressivement à partir de 1986 pour les exploitants agricoles. B. LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE DU 30 MARS 1982 Dès 1976, le VIIe Plan soulignait la nécessité de réfléchir à
1976, le VIIe Plan soulignait la nécessité de réfléchir à des dispositions limitant les possibilités de cumul. Toutefois les mesures relatives à la réglementation générale des cumuls emploi-retraite sont directement liées à l'abaissement à 60 ans de la possibilité de bénéficier d'une pension à taux plein, il est donc logique qu'elles ne visent que les personnes qui cumulent retraite et revenus d'activité après 60 ans, l'objectif était avec cette avancée sociale importante de libérer un maximum d'emplois et ainsi de tenter d'apporter une solution au problème du chômage. Cette liaison étroite avec les préoccupations immédiates relatives à l'emploi se traduit
étroite avec les préoccupations immédiates relatives à l'emploi se traduit par : — l'obligation lorsque la liquidation de la pension est demandée de cesser l'activité professionnelle antérieure ; — l'institution d'une contribution de solidarité pénalisant l'emploi des retraités de plus de 60 ans ; — le caractère provisoire des règles de cumul dont l'application est limitée dans le temps du 1er avril 1983 au 31 décembre 1990. Ce délai a été prolongé, une première fois d'un an par la loi du 17 janvier 1991 et le sera une seconde fois dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social
dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (D.M.O.S.) fin 1991. 1. Les limites du système Les dispositions de l'ordonnance du 30 mars 1982 complétées par la loi de ratification du 31 mai 1983 n'interdisent donc pas par exemple aux salariés de reprendre un emploi après avoir liquidé leur pension. En outre la plupart des régimes spéciaux à carrière courte (militaires, S.N.C.F., etc.) sont exclus de son champ d'application dans la mesure où leurs pensions sont liquidées avant 60 ans. Dès la mise en œuvre de la loi, de nombreuses exceptions à la règle de cessation de l'activité
de nombreuses exceptions à la règle de cessation de l'activité antérieure ont été prévues, les principales sont : — les activités artistiques, — les activités à caractère littéraire ou scientifique exercées accessoirement, — la participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, — les consultations données occasionnellement, la participation à des jurys de concours publics ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d'un texte législatif ou réglementaire, — les activités de faible importance (rémunération inférieure au tiers du S.M.I.C.), — les activités d'une nature particulière (nourrices, gardiennes d'enfants, ainsi que les personnes assurant la fonction de tierce personne auprès
que les personnes assurant la fonction de tierce personne auprès d'une personne âgée, invalide ou handicapée), — les personnes logées par leur employeur (gardiens d'immeubles notamment). Pour les non-salariés les mêmes règles s'appliquent. En outre pour les exploitants agricoles, les chefs d'exploitations qui sont reconnus par la Commission départementale des structures agricoles comme n'étant pas en mesure de céder ou de mettre en fermage leurs terres dans les conditions normales du marché peuvent être autorisés temporairement par le préfet à poursuivre leur activité tout en bénéficiant de leur retraite. De même dans le dernier plan gouvernemental en faveur des P.M.E.
même dans le dernier plan gouvernemental en faveur des P.M.E. une disposition devrait permettre aux artisans et commerçants qui cèdent leur entreprise au moment de leur départ en retraite d'y conserver une activité pendant un certain temps pour accompagner le bénéficiaire de la cession. Enfin, le mécanisme de la retraite progressive institué par la loi du 5 janvier 1988 constitue, par nature, un système dérogatoire au principe d'incompatibilité d'une retraite et d'une activité, de même qu'une tentative pour inciter à un certain report de l'âge de la retraite au-delà de 60 ans. 2. L'abandon de la contribution de solidarité L'article
60 ans. 2. L'abandon de la contribution de solidarité L'article 4 de l'ordonnance du 30 mars 1982 prévoyait l'institution d'une contribution de solidarité au profit de l'UNEDIC portant sur les salaires perçus par les retraités dont la pension était supérieure au S.M.I.C. majoré de 25 % par personne à charge. La contribution de solidarité était répartie pour moitié entre l'employeur et le salarié. Son taux était à l'origine de 10%, il fut porté à 20 % par la loi du 17 janvier 1986. Il avait même été envisagé dans le projet de loi de le porter à 50 % au-delà
projet de loi de le porter à 50 % au-delà d'un certain plafond mais le Conseil constitutionnel dans une décision du 16 janvier 1986 avait déclaré cette disposition non conforme au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques. L'ensemble de ces dispositions a été abrogé en janvier 1987. Lors de sa dernière année d'application, en 1986, la contribution de solidarité a rapporté 178 millions de francs. Une grande imprécision demeure sur le nombre de cotisants qui aurait été de l'ordre de 11 000 dans les entreprises du secteur privé et de 1 000 à 2 000 dans le secteur
et de 1 000 à 2 000 dans le secteur public. CHAPITRE II BREF APERÇU DES SITUATIONS ÉTRANGÈRES L'âge légal de départ en retraite est de 65 ans dans tous les pays de la C.E.E. excepté la France et l'Italie où il est de 60 ans et le Danemark où il se situe à 67 ans. Il est parfois avancé pour les femmes : Portugal (62 ans), Belgique, Royaume-Uni, Grèce (60 ans), Italie (55 ans). L'âge effectif de départ en retraite tend à être identique dans tous les pays de la C.E.E. et est fréquemment inférieur à l'âge réglementaire. Partout
la C.E.E. et est fréquemment inférieur à l'âge réglementaire. Partout les taux d'activité des travailleurs âgés tendent à devenir négligeables pour les personnes de plus de 65 ans, voire même pour les personnes de plus de 60 ans. Les régimes de retraite en Europe se partagent en deux camps, ceux qui sont contributifs avec des droits issus du travail et ceux qui sont distributifs dans lesquels les droits sont liés à une qualité par exemple la citoyenneté ou l'âge. Les pays latins ont plutôt adopté des systèmes contributifs et les pays anglo-saxons des systèmes distributifs. Dans ces derniers pays la
pays anglo-saxons des systèmes distributifs. Dans ces derniers pays la pension de base est forfaitaire et la pension complémentaire proportionnelle à une durée de cotisation mais l'ensemble demeure largement indépendant des revenus passés. Dans les premiers en revanche la pension est la contrepartie des cotisations acquittées. Parmi les pays à système contributif les pensions représentent de 50 % (France) à 75 % (Belgique R.F.A.) et 80 % (Italie Portugal) du salaire de référence. Elles peuvent aller jusqu'à 100 % de ce salaire en Espagne avec 35 années de cotisations. PÉRIODE TAUX % REVENU de cotisation ouvrant des annuités du revenu
TAUX % REVENU de cotisation ouvrant des annuités du revenu pris PAYS en com droit à taux plein acquises en compte 10 meilleures 37,5 années 1,33 % (+ régimes 50% France années (R.G.) + complémentaires) + régime salaire de complémentaire carrière (R.C. Belgique Salaire de 45 ans (H) C 1,33 % C 60 % carrière 40 ans (F) M: 1,66 % M: 75 % F 1,55 % Allemagne Salaire de 40 ans 1,55 % 60% carrière (maximum 75 %) Grèce 2 dernières 35 ans Minimum + 1 % par 70 % faibles années an au-delà de salaires 10 ans 1,5
% faibles années an au-delà de salaires 10 ans 1,5 ou (fonction du salaire élevés au-delà de 20 ans) Espagne 8 dernières 35 ans 2 % 50 % pour les dix années premières années 100 % au-delà Italie 5 dernières 40 ans 2 % 80 % années Luxembourg Salaire de 40 ans 1,6% 64 % carrière Portugal 5 meilleures 36 ans 2,2 % 80 % des 10 dernières années C Célibataires. M Ménages. F Femmes. Source : Tableaux comparatifs des régimes de sécurité sociale établis par la C.E.E. En comparant les législations européennes en matière de cumul emploi-retraite, on relève
les législations européennes en matière de cumul emploi-retraite, on relève tout d'abord que le degré de contrainte sur le cumul ne dépend pas de la nature des régimes de retraite puisque par exemple la R.F.A., la Belgique et l'Italie, qui ont tous les trois des régimes paritaires et obligatoires fonctionnant selon un système de cotisations et reflétant la carrière antérieure, adoptent des règles opposées : autorisation en R.F.A., interdiction, sauf en cas de ressources très faibles, en Belgique et en Italie. Quant aux pays dont les régimes de retraite couvrent toute la population quels que soient le statut professionnel ou
toute la population quels que soient le statut professionnel ou l'effort contributif comme les Pays-Bas, le Danemark ou le Royaume-Uni la réglementation est plus homogène : le cumul est libre mais assorti, sous conditions de ressources, d'une réduction de la pension de base ou de la retraite complémentaire. A. EXAMEN DES LÉGISLATIONS EUROPÉENNES EN FONCTION DU DEGRÉ DE LIBERTÉ VIS-À-VIS DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE République fédérale d'Allemagne A partir de l'âge de 65 ans, âge normal de départ à la retraite, la pension se cumule intégralement avec un revenu professionnel. En revanche les pensions octroyées de manière anticipée entre 60 et
revanche les pensions octroyées de manière anticipée entre 60 et 65 ans sont soumises à une réglementation du cumul sous conditions de ressources c'est-à-dire qu'elles sont suspendues si les revenus tirés d'une activité professionnelle dépassent certaines limites. (1 348 F par mois entre 60 et 63 ans ; 3 370 F par mois entre 63 et 65 ans). Pays-Bas La pension de base se cumule intégralement avec des revenus d'activité professionnelle. Mais depuis le 1er avril 1988, le cumul est sous conditions de ressources pour les suppléments pour charges de famille. Danemark A partir de 70 ans (âge légal de
famille. Danemark A partir de 70 ans (âge légal de départ en retraite = 67 ans), la pension se cumule intégralement avec un revenu professionnel. Avant cet âge, la pension est réduite par tranches lorsque les revenus tirés d'une activité professionnelle dépassent une certaine limite (4 227 F par mois). Royaume-Uni La réglementation est analogue à celle du Danemark excepté pour les femmes qui peuvent bénéficier d'un cumul intégral à partir de 65 ans. Avant 65 ans pour les femmes, 70 ans pour les hommes le cumul n'est intégral que si les revenus professionnels n'excèdent pas 3 445 F par
si les revenus professionnels n'excèdent pas 3 445 F par mois. Portugal La réglementation est identique à la nôtre : le cumul est intégral avec des revenus professionnels tirés d'une activité autre que celle exercée au moment de la liquidation de la pension. Belgique En principe, le cumul est interdit mais des dérogations existent si le revenu professionnel ne dépasse pas 3 000 F par mois. Cette somme est majorée de 50 % si l'intéressé a la charge d'au moins un enfant. La pension est réduite d'un tiers lorsque les revenus professionnels sont compris entre les limites autorisées et le
revenus professionnels sont compris entre les limites autorisées et le double de ces limites. Elle est suspendue lorsque ces revenus excèdent le double des limites. Italie En principe, la règle est la cessation de l'activité professionnelle. Le cumul n'est autorisé avant 60 ans que pour la pension minimale (2 116 F par mois). En cas de poursuite d'une activité professionnelle, le salaire perçu est diminué de la partie de pension supérieure au minimum de pension garantie par la loi. Espagne Le cumul est interdit et la pension suspendue en cas de poursuite d'une activité professionnelle rémunérée. On notera que pour
de poursuite d'une activité professionnelle rémunérée. On notera que pour l'ensemble de ces pays les interventions de la fiscalité influent également sur les réglementations générales édictées. B. RÉSUMÉ DES MODALITÉS DE RÉGLEMENTATION DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE 1. Le cumul emploi-retraite est possible dans la limite d'un montant de revenu conduisant à : — la limitation ou la suspension de la pension e forfaitaire Belgique e par tranche Royaume-Uni, Danemark e fonction différentielle du revenu R.F.A. (pour les retraites anticipées) la limitation du salaire ........................ Italie 2. Le cumul emploi-retraite est autorisé pour une partie seulement de la pension 3. Le cumul
pour une partie seulement de la pension 3. Le cumul emploi-retraite est totalement libre au-delà d'un certain âge 60 ans ............................................. Italie 65 ans R.F.A. 70 ans ............................................. Royaume-Uni, Danemark 4. Le cumul emploi-retraite est autorisé avec un emploi autre que celui exercé au moment de la liquidation de la pension : Portugal France. Deux pays de la C.E.E., se distinguent par des réglementations radicalement opposées : — les Pays-Bas où le cumul est autorisé dans tous les cas ; — l'Espagne où il est interdit dans tous les cas. A noter enfin que la taxation du cumul emploi-retraite par
A noter enfin que la taxation du cumul emploi-retraite par le biais d'une contribution de solidarité appliquée dans notre pays de 1983 à 1986 n'a jamais été mise en œuvre dans les autres pays de la C.E.E. CHAPITRE III LES INCIDENCES SUR L'EMPLOI DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE A. LE RECENSEMENT DES SITUATIONS DE CUMUL Presque neuf ans après la mise en place des dispositions destinées à réduire le nombre des situations de cumul il est regrettable qu'on ne dispose d'aucun recensement plus ou moins exhaustif permettant une approche correcte du phénomène. Lors de la discussion du projet de loi modifiant l'ordonnance
Lors de la discussion du projet de loi modifiant l'ordonnance de 1982, à l'automne 1985 le rapporteur devant l'Assemblée nationale notait déjà: « que les pouvoirs publics ne connaissent pas avec précision le nombre et la nature des cumuls entre un emploi et une retraite. Une enquête de 1977 exploitée par l'inspection des affaires sociales en 1980 permet d'avancer que 200 000 salariés de plus de soixante-cinq ans toucheraient une retraite, de même que 30 000 commerçants et artisans, par ailleurs 300 000 agriculteurs de plus de soixante-cinq ans continuent à travailler ainsi que 250 000 retraités de moins de
à travailler ainsi que 250 000 retraités de moins de soixante ans. En raison de l'évolution du marché du travail depuis 1977, des effets de l'abaissement de l'âge de la retraite et de l'amélioration du niveau des retraites, la tendance au cumul est certainement à la baisse. L'absence de statistiques et les difficultés du contrôle entement l'efficacité du dispositif et laissent planer une suspicion, peut-être injustifiée, sur les catégories les plus souvent amenées à cumuler emploi et retraite : en général les anciens militaires. Ils ne veulent pas passer pour des boucs émissaires du chômage, mais tant que l'on ne