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attaqué. Le ministre de l'instruction publique et des cultes, et le ministre de l'intérieur étaient libres, en conséquence, de ne pas soumettre le décret du 31 déc. 1881 à l'examen du conseil d'Etat, avant de le présenter à la signature du Président de la République. Au surplus, la même question a déjà été soumise à votre appréciation, et vous avez statué dans le sens que nous indiquons, par un arrêt du 30 juill. 1880 (D. P. 81. 3. 73). Le moyen de forme étant écarté, il nous faut voir si le décret du 31 décembre est, comme on le lui
le décret du 31 décembre est, comme on le lui reproche, entaché d'excès de pouvoir. Quel est le caractère de l'ordonnance du 26 mars 1823, qui a concédé à l'archevêque de Sens la jouissance du couvent des Saintes-Mariées? Telle est la première question à résoudre. Or, les pièces du dossier nous montrent le préfet de l'Yonne, après s'être assuré de l'assentiment de l'archevêque, écrivant le 6 oct. 1822 au maire d'Auxerre, pour lui exprimer le vœu que le conseil municipal fasse à l'archevêque de Sens l'abandon de l'immeuble des Saintes-Mariées, afin que le petit séminaire diocésain puisse y être installé;
afin que le petit séminaire diocésain puisse y être installé; le conseil municipal prenant, le 10 octobre, une délibération entièrement favorable à cette proposition, sous la seule réserve que l'immeuble devrait revenir à la ville dans l'état où il serait et sans aucune indemnité, le jour où il cesserait d'avoir la destination indiquée par l'archevêque; ce prélat acceptant immédiatement l'offre du conseil municipal, et quelques mois plus tard le roi adoptant une ordonnance qui autorise le maire d'Auxerre à concéder, à titre gratuit, à l'archevêque de Sens la jouissance des parties disponibles de l'ancien couvent des Saintes-Mariées, en vue de
parties disponibles de l'ancien couvent des Saintes-Mariées, en vue de l'établissement d'un petit séminaire. Dans ces conditions, le caractère de cette ordonnance se révèle clairement : elle n'est pas autre chose qu'un acte de tutelle administrative, acte nécessaire pour rendre valable l'accord intervenu entre la ville et l'archevêque, ainsi que la cession consentie par le conseil municipal. Mais quelle portée avait le vote du conseil municipal? Cette seconde question est non moins grave et elle est plus délicate que la première. La ville prétend que la délibération du 10 oct. 1822 a réalisé une simple affectation du couvent des Saintes-Mariées,
1822 a réalisé une simple affectation du couvent des Saintes-Mariées, et que de sa nature cette affectation est révocable. Pour le soutenir, elle fait remarquer qu'on ne saurait contester la précarité des affectations domaniales consenties par l'Etat, et que par une évidente analogie il faut admettre la précarité des affectations consenties par les communes. Cette affirmation, qui est toute la thèse de la défense, constitue, suivant nous, une complète erreur, et nous allons chercher à établir la différence qui sépare les affectations domaniales des affectations de biens communaux. En vertu de l'ordonnance du 14 juin 1833, les immeubles appartenant à
de l'ordonnance du 14 juin 1833, les immeubles appartenant à l'Etat peuvent être affectés à un service public par des décrets concertés avec le ministre qui réclame l'affectation et le ministre des finances. Les biens de l'Etat qui sont affectés à un service public sont très nombreux, et ils forment une partie importante du domaine national. A plusieurs reprises, il en a été dressé officiellement des états estimatifs, et la valeur des terrains et bâtiments occupés par les services de la guerre, de la marine, etc. Si on se reporte à la discussion qui a précédé l'adoption de cet article
à la discussion qui a précédé l'adoption de cet article (Y. infra, 4e part., p. 68), il est facile de se rendre compte que l'auteur de la première rédaction soumise à la Chambre des députés, M. Paul Bert, avait entendu donner au pouvoir exécutif, en matière de désaffectation, une autorité propre et supprimer toute intervention de l'autorité judiciaire ; mais l'article qui a pris place dans la loi n'a pas cette portée; sans doute, il enlève aux affectations d'immeubles communaux le caractère de perpétuité qui pouvait leur appartenir antérieurement, ainsi que l'a démontré M. Gomel dans ses conclusions ; mais,
que l'a démontré M. Gomel dans ses conclusions ; mais, en permettant aux communes de mettre fin à ces affectations, il n'a donné à l'autorité supérieure aucun pouvoir autre que celui d'approuver la désaffectation dans les mêmes conditions où il aurait eu à approuver l'affectation d'après l'art. 68 de la même loi. — Cette approbation conserve le caractère d'un simple acte de tutelle. La question de savoir si l'immeuble que la commune prétend reprendre possession a fait l'objet d'une affectation proprement dite, ou s'il a fait l'objet d'un véritable contrat créant des droits en faveur des tiers reste de la
créant des droits en faveur des tiers reste de la compétence de l'autorité judiciaire. La solution rapportée ci-dessus conserve donc tout son intérêt sous la loi nouvelle de 1884. Il est de jurisprudence constante que le conseil d'Etat n'est pas compétent pour ordonner les mesures qui peuvent être la conséquence de l'annulation d'un acte qui lui a été déféré pour cause d'incompétence et d'excès de pouvoir. Y. Cons. d'Et. 13 mai 1881 et les renvois (D. P. 82. 3. 97). TROISIÈME PARTIE. marine, de l'instruction publique, de l'agriculture, des manufactures nationales, etc., atteint des centaines de millions. A côté des
nationales, etc., atteint des centaines de millions. A côté des immeubles nationaux qui sont ainsi occupés par nos grandes administrations, il y en a d'autres dont la jouissance a été cédée à des départements, à des communes, à des évêchés et à des communautés religieuses. Il y a donc deux catégories d'affectations domaniales : la première comprend tous les biens immobiliers dont l'Etat conserve la possession et l'usage ; la seconde, ceux dont il se dessaisit au profit de personnes morales et d'établissements institués dans un but d'utilité générale. Qu'il s'agisse des unes ou des autres, les affectations domaniales ont
s'agisse des unes ou des autres, les affectations domaniales ont la même nature juridique et produisent les mêmes effets. « L'affectation, dit Dalloz (Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57), est un acte de pure faveur ». Le même auteur s'exprime ainsi, v° Domaine de l'Etat, n° 93 : « Les affectations à un service public ne créent aucun droit privé sur les immeubles qu'elles ont pour objet ; ces immeubles continuent d'être détenus et possédés au nom et aux droits de l'Etat, en quelques mains qu'ils aient été remis et quel que soit le mode suivant lequel le service
et quel que soit le mode suivant lequel le service doit être exercé ». De son côté, Gaudry dit dans son Traité du domaine (t. 2, p. 330) : « Les affectations sont essentiellement temporaires, révocables par de simples actes administratifs, sans que l'affectataire puisse invoquer aucune prescription, quand même il serait une personne privée; nul ne prescrit contre son propre titre, et ici le titre transfère seulement une jouissance précaire ». La jurisprudence du conseil d'Etat n'est pas moins nette, et il résulte d'une série d'arrêts rendus sous tous les régimes politiques (31 janv. 1817, Jur. gén., v° Concession
les régimes politiques (31 janv. 1817, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57 ; 25 juill. 1827, Jur. gén., v° Domaine de l'Etat, n° 93; 6 déc. 1836, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 57 ; 13 janv. 1847, D. P. 47. 3. 81 ; 27 mai 1847, Jur. gén., v° Concession administrative, n° 56; 22 juin 1854, Ursulines de Redon), que l'affectation est un acte administratif qui intervient à titre gracieux, qui laisse intact le droit de propriété de l'Etat, qui ne confère aucun droit à l'affectataire et qui est révocable à la volonté de l'Administration. Telle est la
est révocable à la volonté de l'Administration. Telle est la doctrine du conseil d'Etat en matière d'affectations domaniales, et si, dans quelques espèces (Y., notamment, 1er déc. 1853, D. P. 53. 3. 42, et 18 févr. 1858, Ville de Dunkerque), il a admis que l'Etat se trouvait dépouillé et qu'il n'avait plus aucun droit sur les biens litigieux, c'est qu'on se trouvait en présence de décrets du premier Empire, qui avaient réalisé non pas des affectations, mais un véritable abandon de la propriété. Or, chacun sait que, par suite des empiétements commis alors par le pouvoir exécutif sur le pouvoir
empiétements commis alors par le pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, un grand nombre d'actes qui auraient dû être sanctionnés par le législateur, ont simplement été réalisés par des décrets, lesquels n'ayant pas été attaqués devant le Sénat, ont acquis force de loi. De ce nombre est le décret du 9 avr. 1811, qui a concédé gratuitement aux départements et aux communes les bâtiments nationaux consacrés au service des cours et tribunaux et de l'instruction publique. Les termes de ce décret ont déterminé le conseil d'Etat à reconnaître qu'il a constitué des droits de propriété au profit des départements et
constitué des droits de propriété au profit des départements et des communes. Mais, nous le répétons, le conseil n'a ainsi statué que quand les actes opposés à l'Etat constituaient de véritables aliénations; au contraire, toutes les fois qu'il a eu à apprécier une pure affectation domaniale, il en a déclaré la précarité. Pourquoi le conseil a-t-il ainsi proclamé la révocabilité des affectations? C'est parce qu'il a voulu se conformer à la règle de non-aliénabilité du domaine national. La loi du 22 nov. et déc. 1790 a disposé dans son art. 8 que tous les domaines nationaux sont inaliénables sans le
8 que tous les domaines nationaux sont inaliénables sans le concours de la nation, et depuis lors, l'intervention du législateur, pour autoriser toute vente d'un bien de l'Etat, a été une nécessité. Il est vrai que deux lois des 15 et 16 flor. an 10 ont paru déroger à celle du 1er déc. 1790. Ces lois ont été interprétées par des auteurs considérables, par MM. Macarel, Dareste, Blanche, Ducrocq, comme autorisant le Gouvernement à vendre des propriétés nationales sans autorisation législative, et la pratique s'est même établie en ce sens ; ainsi de 1814 à 1861 il a été vendu
; ainsi de 1814 à 1861 il a été vendu pour 110,000,000 de propriétés de l'État, en vertu d'ordonnances et de décrets. Mais cette pratique était non seulement contraire à la loi de 1790, elle était encore en opposition avec l'art. 35 de la loi du 22 avr. 1815 (Jur. gén., v° Droit constitutionnel, p. 327), portant qu'aucun domaine de l'État ne peut être vendu qu'en vertu d'une loi, et elle était combattue par MM. de Cormenin, Dalloz, Dufour, Gaudry. Le conseil d'État s'est prononcé contre elle par un arrêt du 6 mars 1835 (département de la Dordogne), à l'occasion
du 6 mars 1835 (département de la Dordogne), à l'occasion d'un litige relatif à la propriété d'un terrain affecté à une pépinière départementale. Enfin, elle a été condamnée par la loi du 1er juin 1864 (D. P. 64.4.75), qui a stipulé qu'une loi continuerait d'être nécessaire pour la vente de tout immeuble d'une valeur estimative supérieure à un million. Cette loi est en quelque sorte une transaction entre les deux opinions opposées que nous venons faire connaître : à ceux qui admettaient le droit du Gouvernement, elle accorde que les ventes de peu d'importance pourront être autorisées par décret; à
ventes de peu d'importance pourront être autorisées par décret; à ceux qui tenaient pour l'intervention du législateur elle accorde que cette intervention devra se produire quand la valeur de la propriété à aliéner dépasse un million. La question n'est plus controversable pour l'avenir; elle ne l'est pas davantage pour le passé, car c'est la théorie de l'inaliénabilité du domaine national qui, en définitive, a triomphé. Cette théorie était celle du conseil d'État, ainsi que cela résulte notamment de l'arrêt du 6 mars 1835, et elle explique pourquoi le conseil a toujours proclamé que les affectations domaniales n'étaient pas de nature
toujours proclamé que les affectations domaniales n'étaient pas de nature à constituer au profit des affectataires aucun droit réel sur les immeubles dont la jouissance leur avait été cédée. Un droit réel est un démembrement de la propriété ; dans l'opinion du conseil, il n'aurait pu, tout comme l'aliénation totale, être constitué que par une loi. Or, les affectations domaniales n'ont jamais été réalisées que par des ordonnances et des décrets, et le fait seul de recourir à des ordonnances et à des décrets était exclusif d'une aliénation totale ou partielle. La même législation régit-elle les biens des communes? En
partielle. La même législation régit-elle les biens des communes? En aucune façon. Les immeubles possédés par les communes sont, au contraire, aliénables, et les ventes votées par les conseils municipaux n'ont besoin pour être régulières que d'être autorisées par l'Administration. Il en résulte que les communes ne peuvent pas, comme l'État, opérer des affectations de deux catégories, et que les seules affectations qui leur soient permises sont celles qui consistent à consacrer leurs immeubles à un des services publics communaux. C'est là un point capital sur lequel il importe d'insister. Sans doute, lorsqu'un conseil municipal décide qu'une propriété communale servira
Sans doute, lorsqu'un conseil municipal décide qu'une propriété communale servira d'école, par exemple, ou de mairie, il opère une affectation; il accomplit un acte de gestion du domaine communal, et comme dans ce cas il ne prend d'engagement que vis-à-vis de lui-même, il est en droit d'affecter ensuite le même bien à un autre service public de la Commune. Mais quand il négocie avec l'État, un département, ou un établissement d'utilité publique, et convient de mettre à leur disposition, pour un certain temps, et pour un certain objet, un de ses immeubles, il ne fait pas une affectation, dans le
ses immeubles, il ne fait pas une affectation, dans le sens juridique du mot ; au lieu de consentir une pure faveur sur laquelle il lui sera loisible à toute époque de revenir, il conclut une convention qui porte sur la jouissance d'une propriété communale. Cette propriété n'étant pas inaliénable et pouvant, au contraire, avec l'approbation de l'autorité supérieure, être vendue ou grevée de droits réels, l'acte par lequel le conseil municipal la met à la disposition de l'État, du département ou de l'établissement d'utilité publique, a forcément le caractère d'un contrat, et cette convention est régie par les principes
d'un contrat, et cette convention est régie par les principes du droit commun. L'abandon de jouissance consenti par la commune et ratifié par l'Administration, crée donc des droits au tiers qui a traité avec la commune, tant que les conditions prévues pour que le bien rentre à la libre disposition de celle-ci ne se sont pas réalisées. Ainsi, supposons une commune traitant avec un département pour la cession d'une maison dans laquelle doit être établie une caserne de gendarmerie, ou bien supposons une ville ayant mis régulièrement à la disposition, soit d'une société d'éducation, par exemple celle de Monge, soit
soit d'une société d'éducation, par exemple celle de Monge, soit d'une congrégation enseignante, comme celle des Frères, des locaux destinés à servir à la tenue d'une école : dans ces deux cas, est-il admissible qu'il y ait une affectation sur laquelle la ville soit libre de revenir, et qu'au lendemain de la convention qu'elle a passée et sur la foi de laquelle des dépenses d'installation considérables auront peut-être été faites, elle puisse, parce que ses intentions auront changé, se remettre en possession de l'immeuble dont elle a consenti à se dessaisir? Non, un pareil résultat est impossible, car les conventions
dessaisir? Non, un pareil résultat est impossible, car les conventions régulièrement formées obligent les parties qui les ont conclues, les communes aussi bien que les particuliers. Du moment qu'une commune qui cède à un tiers la jouissance et la possession d'un bien à elle appartenant n'accomplit pas une affectation analogue à celles que l'État peut effectuer, mais réalise une véritable convention, un de ces contrats innommés connus dans le langage du droit sous le nom de contrats de ut des, ou de ut facias, il s'ensuit que ladite commune n'a pas le droit de révocation. Elle est tenue de respecter
pas le droit de révocation. Elle est tenue de respecter les clauses de son traité, et elle n'est pas fondée, sous prétexte de désaffectation, à vouloir rentrer en possession de l'immeuble sur lequel elle a consenti un droit de jouissance. Cette doctrine a été consacrée par la cour de cassation par deux arrêts récents, l'un du 31 août 1881, concernant la ville de Foix et les Sœurs de Nevers (D. P. 81. 1. 453), l'autre du 24 juill. 1882 intervenu entre la ville de Chambéry et les Frères de la doctrine chrétienne (supra, 1° part., p. 185). Elle doit recevoir
doctrine chrétienne (supra, 1° part., p. 185). Elle doit recevoir application dans notre espèce, car l'ancien couvent des Saintes-Mariées n'a été mis à la disposition de l'archevêque de Sens, par un vote du conseil municipal d'Auxerre, en date du 10 oct. 1822, qu'à la suite de pourparlers entamés avec l'archevêque par l'intermédiaire du préfet de l'Yonne ; l'offre du conseil municipal a été acceptée par l'archevêque et l'autorisation royale est intervenue le 26 mars 1823. Il y a donc eu, à cette époque, un accord régulièrement conclu entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens au sujet de l'installation du
d'Auxerre et l'archevêque de Sens au sujet de l'installation du petit séminaire dans l'ancien couvent des Saintes-Mariées. Nous ajouterons que, si pour sanctionner cet accord, on a eu recours à une ordonnance, c'est parce qu'on s'est rendu compte qu'il s'agissait d'autre chose que d'une affectation. En effet, l'affectation d'un bien communal rentre dans les modes de jouissance que, d'après la législation alors en vigueur, réglaient les conseils municipaux avec l'approbation des préfets. Les aliénations de biens communaux et les contrats consentis par les communes devaient, au contraire, être approuvés par le Gouvernement. L'adoption d'une ordonnance pour ratifier la cession faite
le Gouvernement. L'adoption d'une ordonnance pour ratifier la cession faite par la ville d'Auxerre à l'archevêque de Sens est donc la preuve que cette cession a constitué autre chose et plus qu'une affectation communale. Mais l'ordonnance du 26 mars 1823 n'a-t-elle pas pu être rapportée? Était-il donc interdit au Gouvernement de revenir sur une approbation qu'il a donnée il y a soixante ans? Nous avons démontré tout à l'heure que l'ordonnance de 1823 a constitué un acte de tutelle administrative. Or, une jurisprudence constante du conseil d'Etat, remontant à trente années et affirmée par de nombreux arrêts rendus à propos
années et affirmée par de nombreux arrêts rendus à propos d'espèces très variées, établit que, si les actes de tutelle administrative sont de leur nature discrétionnaires et sont révocables dans le principe, leur révocabilité n'est pas illimitée et qu'elle cesse dès que les actes approuvés par l'Administration ont été exécutés ou ont donné naissance à des droits que des tiers peuvent invoquer, soit devant l'autorité judiciaire, soit devant la juridiction administrative. Cette doctrine qui, comme on l'a fait remarquer avec raison, est inspirée par le respect des droits acquis et par le respect des compétences, a été exposée avec de
par le respect des compétences, a été exposée avec de grands détails par un de nos prédécesseurs, l'honorable M. David, dans une affaire concernant l'Institut catholique de Lille, affaire jugée le 2 mars 1877 (D. P. 77. 3. 35), et depuis lors le conseil d'Etat en a encore fait plusieurs fois l'application (14 nov. 1879, D. P. 80. 3. 30; 20 févr. 1880, D. P. 81. 3. 2; 25 mars 1881, D. P. 82. 3. 80; 18 nov. 1881, D. P. 83. 3. 28). Nous n'insisterons donc pas davantage, et prenant pour établi que l'Administration ne saurait rapporter un acte
prenant pour établi que l'Administration ne saurait rapporter un acte de tutelle qui a donné naissance à des droits privés, comme, d'une part, un contrat a été conclu en 1822 entre la ville d'Auxerre et l'archevêque de Sens, au sujet de la jouissance du couvent des Saintes-Mariées; que, d'autre part, ce contrat a été exécuté, et que ses clauses soulèvent aujourd'hui entre les parties une grave contestation, nous arrivons à cette conclusion très ferme : que le Président de la République a commis un excès de pouvoir en rapportant l'ordonnance de 1823 et en disposant, par l'art. 2 du décret
de 1823 et en disposant, par l'art. 2 du décret attaqué, que la ville d'Auxerre était réintégrée dans la possession et libre disposition du couvent des Saintes-Mariées. Le décret du 31 déc. 1881 semble vouloir trancher le litige existant entre la ville et l'archevêque, il méconnaît la règle que l'autorité administrative ne saurait se faire juge de l'application de conventions de droit commun régulièrement formées, et, par suite, il doit être annulé. Mais, objecte la ville d'Auxerre, le conseil d'Etat a statué en sens contraire par un arrêt du 25 oct. 1833 dans une espèce tout à fait analogue à
oct. 1833 dans une espèce tout à fait analogue à l'espèce actuelle, et il a rejeté le recours des Ursulines de Dinan, auxquelles une ordonnance avait retiré la jouissance d'une propriété communale mise à leur disposition par une ordonnance antérieure (Y. Jur. gén., v° Concession administrative, n° 58). Nous reconnaissons que le conseil d'Etat a statué dans l'affaire des Ursulines tout autrement que nous lui demandons de le faire. Mais, à notre avis, le conseil s'est trompé en prenant l'arrêt du 25 oct. 1833, car cet arrêt confond les affectations communales avec les affectations domaniales régies pourtant par des principes
communales avec les affectations domaniales régies pourtant par des principes différents, et il est en opposition avec la jurisprudence sur l'irrévocabilité des actes de tutelle, lorsqu'ils ont constitué des droits privés. Ce qui prouve bien, d'ailleurs, que l'arrêt de 1833 a été inspiré par des idées qui ne sont plus celles du conseil, c'est qu'en même temps qu'il se refuse à annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance attaquée, il accorde aux dames Ursulines des dommages-intérêts pour leur tenir compte de leurs frais de déménagement; une semblable décision est contraire aux droits du conseil d'Etat quand il statue comme juge des
droits du conseil d'Etat quand il statue comme juge des excès de pouvoir, et, dès lors, l'autorité de l'arrêt de 1833 nous paraît médiocre. La ville d'Auxerre, sentant que si une convention a été réellement passée en 1822, il est bien difficile que l'autorité judiciaire ne soit pas juge de sa validité et de son étendue, s'efforce d'établir qu'aucun contrat n'a été conclu, il y a soixante ans, entre elle et l'archevêque de Sens, et, à cet effet, elle soutient que, pour qu'il y eût cession valable de la jouissance du couvent des Saintes-Mariées, il aurait fallu qu'un acte notarié
du couvent des Saintes-Mariées, il aurait fallu qu'un acte notarié intervienne. Mais, si la cession consentie par la ville n'a pas été constatée au moyen d'un acte notarié, cela n'enlève pas à cette convention son existence et sa force obligatoire; car, ainsi que l'expliquent fort bien les mémoires produits au nom de l'archevêque de Sens, la rédaction d'un acte notarié n'est pas une formalité exigée pour les contrats qui sont sanctionnés par l'Administration : c'est ainsi que les aliénations et les acquisitions réalisées par les communes se font valablement sans l'intervention des notaires (Y. Jur. gén., v° Commune, nos 2377,