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c'est qu'ils soient doués de toutes les qualités que réclame le système du droit positif pour transformer une sphère légitime d'activité en un droit subjectif muni d'une action qu'on puisse porter devant l'autorité judiciaire. Cette condition, imposée directement par l'organisation juridique, n'a certainement pas été exclue par l'article 2, qui n'a sûrement pas visé à l'éliminer, mais a voulu y faire allusion en parlant de la défense des droits confiée aux magistrats. Le nouveau principe, sanctionné par l'article 2, consiste seulement en ceci, que s'il y a des droits subjectifs, ils sont tous déclarés par l'autorité judiciaire ordinaire. En plus
ils sont tous déclarés par l'autorité judiciaire ordinaire. En plus de cela, l'article 2 ne tend pas à établir quelles sont les sphères d'activité légitimes constituant des droits subjectifs. Cette tâche est l'affaire d'autres sources du droit positif, sans oublier celles du droit coutumier et historique, ce qu'a fait observer Vacchelli, et qu'a amplement développé Orlando à propos des qualités juridictionnelles de quelques nouvelles compétences de la quatrième section. En un mot, on peut dire que les droits ne s'établissent pas, mais que c'est plutôt le juge qui les établit. Il n'est pas facile de déterminer les principes généraux qui
Il n'est pas facile de déterminer les principes généraux qui changent un rapport entre individu et administration publique en un droit subjectif muni d'action. Il y en a de deux sortes : de matérielles, de formelles. Les premiers consistent dans les buts que se propose l'organisation juridique en réglementant cette matière, et ils sont d'ordre technique, moral, social, politique. Les autres découlent du système de moyens juridiques établis pour la réalisation de ces buts ; mais on ne peut les entendre utilement que vis-à-vis de ces moyens. Quant aux sphères d'activité accordées aux particuliers vis-à-vis de l'administration publique pour la
d'activité accordées aux particuliers vis-à-vis de l'administration publique pour la défense de leurs intérêts personnels, remarquons avec Vacchelli que la loi de 1865 les a appelés droits civils, comme aussi Meucci paraissait le penser quand il distingua les droits civiques ou civils des politiques. Mais, en dehors de la question de leur dénomination, qui pourrait être fastidieuse, remarquons qu'on a cru observer un critère matériel qui dût distinguer le droit subjectif contre l'administration publique dans la distinction principalement mise en relief par Ranelletti entre droit subjectif proprement dit et intérêt légitime. Tous les deux constituent des sphères légitimes d'activité individuelle,
légitime. Tous les deux constituent des sphères légitimes d'activité individuelle, mais d'une manière graduée, car la première est défense au moyen d'action, et non la seconde, de telle sorte qu'elle ne reçoit pas une protection directe, mais seulement indirecte et subordonnée à la réalisation et à la défense d'un état de choses intéressant d'autres sujets et qui implique comme conséquence même la satisfaction de cet intérêt. On trouve un langage en beau corps d'endroits semblable chez Meucci, qui parle de rapports (ou intérêts) purement occasionnels en les distinguant des rapports causaux. Et déjà en Allemagne on avait souvent, bien que
causaux. Et déjà en Allemagne on avait souvent, bien que de façon confuse, parlé d'un droit réflexe, droit qui signifierait pour l'individu non un droit subjectif, mais plutôt un avantage qui lui provient indirectement de dispositions ou activités d'ordre public dirigées vers un autre but. L'intérêt légitime constituerait donc une sphère d'activité indubitablement permise mais dépourvue d'une défense directe en justice. Il en est ainsi pour les procédures devant la quatrième section du Conseil d'État comme juge de la légalité de par l'article 24 de la loi organique. D'où l'intérêt, suivant l'opinion qui prévaut et que nous acceptons, est une
suivant l'opinion qui prévaut et que nous acceptons, est une simple condition de procédure pour intenter l'action qui ne tend pas directement à réintégrer le droit violenté de la partie qui normalement fait défaut. Nous ne croyons pas qu'on doive repousser cette manière d'envisager les choses, qui met en lumière des rapports substantiellement vrais. Mais n'en exagérons pas l'importance. Il reste, en effet, à déterminer les cas où la règle établie par l'organisme juridique est directement destinée à défendre un intérêt public ou plutôt un intérêt privé. La rencontre possible de l'un et l'autre produit cette incertitude qui, seulement, peut
de l'un et l'autre produit cette incertitude qui, seulement, peut être dissipée, pour chaque cas, par une analyse subtille. Il arrive, par exemple, que l'organisation juridique n'ait pas muni d'action en justice une sphère d'activité attribuée à un individu vis-à-vis de l'administration, non pour n'avoir pas voulu la reconnaître, mais parce qu'elle se déploie en compagnie de bien d'autres activités privées ou publiques dont on ne pourrait confier qu'au pouvoir discrétionnaire de l'administration le soin de modérer l'allure. Alors l'action deviendrait pratiquement inutile, parce que sa recevabilité serait toujours subordonnée à une appréciation réservée exclusivement à l'administration, etc. En ces
à une appréciation réservée exclusivement à l'administration, etc. En ces circonstances et en bien d'autres, les contrôles administratifs devant lesquels on fait valoir non seulement l'intérêt privé, mais, et surtout, l'intérêt public, peuvent avoir un effet très important. Il faut en effet, là où le juge ordinaire n'est pas compétent, instituer un juge administratif, et si celui-ci n'existe pas la protection en justice fait défaut. Il y a aussi, dans notre droit, une série de conditions de forme qui ont pour résultat de limiter les cas où l'on accorde l'action en défense des droits subjectifs contre l'administration publique. Parmi elles,
en défense des droits subjectifs contre l'administration publique. Parmi elles, nous l'avons fait observer, domine celle qui dérive de la subjectivation de l'individu ou de la personne dont on veut défendre la sphère privée. Nous avons indiqué, en effet, qu'il y a des êtres moraux et physiques auxquels le droit a concédé des sphères d'activité privée inviolables de la part de l'administration, ou bien auxquelles celle-ci est tenue de donner aide et protection. Elles-mêmes, cependant, ne peuvent faire valoir leur droit devant les juges, parce qu'elles n'ont pas qualité pour ester en justice; elles sont, en effet, privées de la
ester en justice; elles sont, en effet, privées de la personnalité juridique nécessaire, comme nous l'avons dit au paragraphe précédent. Ceci reçoit des applications très spéciales au cas du droit des associations, que Stem et Gierke ont si vigoureusement étudié. Il faudrait examiner toute la théorie des sujets de droit privé, qui n'est peut-être pas encore arrêtée définitivement. Cependant nous pouvons énoncer avec certitude le principe que, seuls, les sujets qui sont admis à faire valoir une action contre les particuliers pour la défense de leurs intérêts propres peuvent être admis à les faire valoir en justice, même contre l'administration
admis à les faire valoir en justice, même contre l'administration publique. La défense de droits privés contre l'administration ne pourrait, en effet, raisonnablement être admise quand on l'a niée dans les rapports entre personnes privées. Alors la question de recevabilité de l'action est absorbée par celle de l'inexistence de personnalité juridique. ACTION POUR LA DÉFENSE DE DROITS SUBJECTIFS PUBLICS. Nous allons parler maintenant de la défense en justice accordée aux autres droits subjectifs qui, comme nous l'avons vu plus haut, sont ceux qui, plutôt que les autres, peuvent porter le nom de « publics » et qu'on peut désigner aussi
nom de « publics » et qu'on peut désigner aussi par « politiques ». L'article 2 de la loi de 1865 a paru accorder indistinctement l'action en justice à tous les droits politiques subjectifs; mais après qu'on eut constaté qu'elle n'était concédée qu'à fort peu en matière d'électoral et d'éligibilité, et que cela arrive en vertu d'autres propositions de lois spéciales, on blâma le législateur d'avoir employé une large expression promettant une application très étendue qui en fait ne vise qu'un nombre restreint de cas exceptionnels. Nous, nous ne prendrons pas plus le blâme à notre compte que nous n'acceptons
pas plus le blâme à notre compte que nous n'acceptons l'idée. Encore ici, la lettre de la loi doit s'entendre d'après le critère systématique indiqué. L'article 2 ne signifie pas autre chose que ceci : s'il y a des droits politiques qui, en vertu du système général du droit en vigueur ou en vertu de dispositions législatives spéciales, sont munis d'action en justice, celle-ci est normalement portée devant les tribunaux ordinaires au lieu de l'être devant l'ancienne juridiction contentieuse administrative. Ainsi est sauvé la question de savoir si une certaine espèce d'actions politiques confiées à un individu ou à un
espèce d'actions politiques confiées à un individu ou à un organe de l'État, et dont cela constituant, au sens large, un droit subjectif de l'individu, doit aussi avoir pour défense une action judiciaire directe. On peut pour cela arriver à la conclusion d'un principe général auquel il peut être dérogé par des dispositions particulières. Le principe général que nous croyons devoir pouvoir énoncer en cette matière est celui-ci : que, à la différence de ce qui advient, de façon générale, pour les droits des particuliers entre eux, et de façon encore prédominante pour ceux des individus envers l'administration publique, «
encore prédominante pour ceux des individus envers l'administration publique, « les droits publics proprement dits, dans le sens indiqué par nous, en règle générale, ne sont pas munis d'action ». Mais ce qui n'arrive pas par règle générale peut advenir par une disposition spéciale; en effet, dans quelques cas ou groupes de cas, le législateur a obtenu, par l'initiative (action) de quelques organes de droit public spécialement désignés, la coopération ou le contrôle de l'autorité judiciaire dans l'attribution ou la défense de quelques sphères d'activité publique. Notre affirmation générale dérive de l'examen de nombreuses conditions complexes théoriques et pratiques. Certes,
de l'examen de nombreuses conditions complexes théoriques et pratiques. Certes, à un point de vue abstrait, elle n'est pas incompatible avec le caractère de la fonction de juridiction qui elle aussi proclame les droits subjectifs publics. L'examen dont nous parlons est souvent strictement juridique, et l'attribution de droit est toute particulière et concrète. On pourrait discuter sur le caractère d'une juridiction de droit public objectif qui apparaîtrait tout à fait différente, même dans ses conséquences, de celle des droits subjectifs. Mais cette dernière apparaît fondamentalement unique, qu'il s'agisse de droits privés ou publics. La raison pour laquelle on affirme le
privés ou publics. La raison pour laquelle on affirme le principe général dérive, au contraire, d'autres conditions peut-être moins générales, mais toujours fondamentales et inévitables. Un grave obstacle résulte de la lenteur et des difficultés de la procédure judiciaire et de la nature intime des actes et droits administratifs objets du jugement, qui sont variables, révocables, trop soumis à des appréciations d'opportunité et au pouvoir discrétionnaire; mais, par-dessus tout, une très forte influence découle de la multiplicité et de l'imprécision des sujets de droit public, et de ce fait que l'État lui-même, possesseur de pouvoirs publics, n'a pas nécessairement besoin
l'État lui-même, possesseur de pouvoirs publics, n'a pas nécessairement besoin de l'intervention de l'autorité judiciaire (qui, après tout, serait la sienne) pour assurer la protection de ses propres attributions ou, en sens général, de ses propres droits. Nous avons noté, en effet, que d'un certain point de vue étroit on ne pourrait admettre un autre sujet de droit public que l'État, tous les autres organes n'étant que de ses représentants agissant dans son intérêt; et si nous osons encore parler de sujets de droit public, c'est comme hommage à la conception générale très large, que nous avons justifiée ailleurs, qui
conception générale très large, que nous avons justifiée ailleurs, qui fait, coïncider le sujet juridique avec une personne déployant une activité juridiquement influente. Mais voici un obstacle : la conception d'une personnalité de droit public communément attribuée à quelques organes de l'État, comme la commune, la province et en général les personnes morales autonomes. L'expression est choisie par analogie avec ce qui se trouve en droit privé, mais amène des résultats tout à fait différents. C'est un caractère commun à ces deux personnes juridiques publique et privée que celui de constituer des centres fictifs ou naturels, c'est-à-dire personnes morales ou
constituer des centres fictifs ou naturels, c'est-à-dire personnes morales ou individus humains, doués de volonté propre, exécutive ou arbitraire; mais il y a une profonde différence entre les buts et les modes d'exercice de la volonté. Certes, par personne de droit public on pourrait entendre, dans un sens très large, tout noyau juridique (organe) de l'État, doué de volonté propre. Cependant, comme nous l'avons montré au paragraphe VII, la sphère d'activité conférée aux sujets de droit privé n'est munie d'action que lorsque la volonté (autre que celle de l'homme admise par toutes les législations) est élevée à l'unité ou à
par toutes les législations) est élevée à l'unité ou à la personnalité juridique; par une reconnaissance spéciale de l'État; mais il manque à notre droit positif la reconnaissance ou création, tant générale que spéciale, de la personnalité juridique de droit public. Et si la doctrine a employé communément cette expression au sujet de personnes morales autonomes, c'est, en manière d'hommage à la conception que ces personnes ont une sphère « propre » d'activité; ce qui n'a que faire avec la défense en justice de leurs droits publics et avec cette personnalité de droit public qui vient de là, selon la
personnalité de droit public qui vient de là, selon la classification adoptée par nous au paragraphe VII. Mais il arrive que des organes de droit public soient doués, parfois, d'une personnalité spéciale de droit privé pour faire valoir vis-à-vis des individus, ou même vis-à-vis d'un autre organe de l'État, des droits privés à eux attribués pour faciliter l'accomplissement des buts publics au sein de la vie sociale. Mais la chose se circonscrit à cette sphère d'activité judiciaire et n'est ni ne pourrait jamais être capable d'engendrer une personnalité de droit public dans ce sens de donner à cet organe la
public dans ce sens de donner à cet organe la faculté de faire valoir en justice ses droits politiques et publics. On ne peut donc pas donner une interprétation extensive de l'article 2 du Code civil, qui se borne à reconnaître la personnalité civile aux communes et aux départements; mais il ne peut non plus servir à faire reconnaître leur personnalité et droits publics et il soumet cette personnalité aux modifications et conditions qui pourraient dériver pour elle du droit public. Remarquons que dans des cas déterminés et à titre spécial, mais exceptionnel, l'autorité judiciaire peut contribuer à déterminer et
spécial, mais exceptionnel, l'autorité judiciaire peut contribuer à déterminer et garantir les droits publics subjectifs, se faisant ainsi elle-même l'auxiliaire ou un organe de l'administration. Cette influence est de deux sortes, ou indirecte ou directe. La première influence, indirecte, consiste, comme on le sait, dans le contrôle de légalité que l'autorité judiciaire peut généralement exercer sur les actes administratifs toutes les fois qu'ils ont un rapport avec un droit subjectif violé ou muni d'action. La loi de 1865 l'y autorise en déclarant les conséquences limitées aux effets relatifs au cas jugé, et dans ce but, en ce cas comme dans
jugé, et dans ce but, en ce cas comme dans les autres, ne laisse s'exécuter l'acte administratif que lorsqu'il est légitime. Et il est établi que l'autorité administrative se conformera au jugement modifiant ou révoquant l'acte administratif qui lèse le droit privé pour ce qui concerne le cas jugé, ce qui se trouve en rapport avec l'autre principe qui vient d'être énoncé. Il est évident que, bien que l'on n'ait pas directement usé, dans ce cas, d'une action pour la défense d'un droit subjectif public, et que, par conséquent, on puisse penser que l'obligation de l'autorité administrative limitée à modifier
puisse penser que l'obligation de l'autorité administrative limitée à modifier ou corriger l'acte administratif selon l'objet déduit en justice reste nécessairement étrangère à la réintégration de ce droit, en beaucoup de cas cependant, la lésion du droit du particulier ne peut radicalement être obtenue, sinon en réintégrant le droit public lésé par lui ou par d'autres. Aussi nous n'admettons pas, quant à nous, l'opinion de ceux qui soutiennent que les « effets de l'acte administratif », dont connaît l'autorité judiciaire, sont seulement les effets patrimoniaux, et que l'obligation de l'autorité administrative de se conformer au cas jugé soit limitée au
administrative de se conformer au cas jugé soit limitée au paiement des dommages-intérêts. Il suffirait pour réfuter cette opinion d'observer que le droit privé, défendu par l'autorité judiciaire, ne concerne pas que le patrimoine, et l'on pourrait s'appuyer utilement sur le dernier alinéa de l'article 4 de la loi de 1865 et sur l'article 25, n° 6, de la loi sur le Conseil d'Etat, qui admet la compétence spéciale de la IVe section du Conseil d'Etat pour réformer ou modifier des actes administratifs en application de ce même article 4 de la loi de 1865. Notons donc que le jugement
de la loi de 1865. Notons donc que le jugement des tribunaux, ordinaires tend (sauf les cas spéciaux dont nous parlerons) à la réintégration d'un droit privé, et que son pouvoir d'accomplir, bien que de façon indirecte ou par l'intermédiaire de l'administration, un acte administratif générateur de droits publics est subordonné à cette condition que cet acte soit en rapport avec des droits privés qui sans cela resteraient lésés. Les cas où l'objet du jugement consiste directement dans la déclaration d'un droit public subjectif lésé sont, au contraire, comme nous l'avons dit, exceptionnels et individuellement désignés par la loi. Ils
l'avons dit, exceptionnels et individuellement désignés par la loi. Ils doivent alors satisfaire à ces deux conditions essentielles : que la loi ait établi un sujet spécial qui soutienne l'action en justice, et que le litige soit de sa nature intime de ceux que peut résoudre l'autorité judiciaire. Nous avons noté qu'il ne suffit pas d'être sujet de droits publics pour pouvoir ester en justice, il faut avoir reçu de la loi qualité à cet effet. L'action peut être confiée, suivant les cas, à celui que concerne le droit subjectif à faire valoir ou à quelque autre personne désignée par
à faire valoir ou à quelque autre personne désignée par la loi. Les dispositions de la loi sont variées, mais on peut reconnaître les conditions générales suivantes. Dans l'un et l'autre cas, le sujet peut être ou a) un individu, c'est-à-dire un citoyen de l'État; ou bien b) un organe de droit public doué de personnalité privée comme la commune ou le département; ou bien c) un organe de l'État spécialement désigné pour l'exercice de cette action. C'est dans cette dernière catégorie que se range l'action pénale confiée au ministère public pour la détermination de conditions juridiques (pénales) concernant d'autres
public pour la détermination de conditions juridiques (pénales) concernant d'autres sujets, de même que l'action civile au cas d'annulation de jugements dans l'intérêt de loi, et à quelques autres cas. Bien que l'on ne puisse éliminer le cas où l'action pour la défense d'une sphère de droit public est confiée exclusivement au sujet de cette sphère, cela ne se produira généralement pas. L'action est très souvent confiée non seulement à ce sujet (s'il réunit les conditions extrinsèques requises pour ester en justice), mais encore à d'autres qui se trouvent dans une situation analogue, ou bien à qui la loi confie
une situation analogue, ou bien à qui la loi confie la représentation spéciale de ces intérêts susceptibles de défense devant l'autorité judiciaire. Apparaissent ainsi les actions populaires qui, d'ailleurs, ne sont pas seulement destinées à la défense des intérêts publics, mais encore des intérêts privés qui appartiennent à des personnes publiques. Le législateur s'est montré très large en désignant une par une d'amples catégories de personnes capables d'action comme les citoyens, les électeurs, les habitants d'une commune, les contribuables, etc. Souvent il les a soumis à la nécessité d'autorisations spéciales ou à l'action d'organisations spéciales de représentations particulières, comme lorsqu'il
ou à l'action d'organisations spéciales de représentations particulières, comme lorsqu'il s'agit des intérêts d'une section de commune. Il s'est montré plus rigoureux et moins large dans la désignation des catégories d'action. Au fond, par la suite, l'action populaire change de sujet agissant en justice, substituant l'agent populaire à la personne ou sujet public, mais elle laisse intactes les conditions postérieures relatives au droit et à l'action dont il s'agit. Et c'est un principe de procédure communément admis que d'admettre dans le jugement populaire l'intervention du sujet de la sphère d'activité duquel il s'agit. Spécialement, lorsque le jugement tend à la
duquel il s'agit. Spécialement, lorsque le jugement tend à la restreindre, le sujet doit en être informé, et quelquefois par là son intervention est rendue nécessaire. La seconde catégorie de conditions qui rendent possible la compétence judiciaire en matière de droits publics subjectifs est relative à la nature du droit déclaré. Il doit intéresser son sujet de façon toute personnelle et exclusive, dans le sens qu'il entraîne l'exercice d'une activité publique qui ne peut être confiée à d'autres. Nous voyons se vérifier ceci en matière électorale où, en déclarant judiciairement la condition d'électeur et d'élu, on fait l'attribution d'une fonction
la condition d'électeur et d'élu, on fait l'attribution d'une fonction publique de nature exclusive, qu'on ne peut déléguer. De façon analogue, mais dans un autre domaine, certaines actions populaires font valoir des droits privés, c'est-à-dire exclusifs, appartenant à des personnes publiques. Voulant maintenant nous élever à des considérations qui dépassent les limites de notre question, nous pensons qu'il est facile de déduire de tout ce qui est dit que tous ces cas de droits publics (politiques) subjectifs défendus par des actions mettent bien en jeu de manière formelle les activités judiciaires, mais encore en reçoivent d'intimes modifications de fond. Il
judiciaires, mais encore en reçoivent d'intimes modifications de fond. Il semblerait, d'un côté, que tout se borne à faire accomplir au juge certains actes déterminés d'administration relatifs à la condition d'organes spéciaux de l'État. Cela n'est pas extraordinaire si le juge appartient à l'ordre administratif, mais c'est contraire au système ordinaire italien si le juge appartient aux tribunaux de droit commun. En effet, ce sont de purs actes administratifs que ceux qui ordonnent l'inscription de quelqu'un sur les listes électorales, ou le déclarent élu en le substituant à d'autres. D'un autre côté, étant donnée la situation incertaine des sujets de