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le vrai chef du ministère à la fin de l'ancien régime était le contrôleur général des finances. Sous son influence venaient directement ou indirectement se placer, à cause de l'importance capitale du budget, les grands intérêts gouvernementaux et un nombre considérable de questions administratives, même parmi celles qui étaient du ressort des quatre secrétaires d'État, dont les départements à la veille de la Révolution étaient les suivants les affaires étrangères, la guerre, la marine et la maison du Roi, à laquelle étaient jointes les affaires ecclésiastiques et l'administration de la ville de Paris. Sauf pour les deux premiers départements, dont
ville de Paris. Sauf pour les deux premiers départements, dont la détermination était devenue à peu près définitive, bien qu'ils eussent été pendant une partie du règne de Louis XV réunis dans les mains d'un même secrétaire d'État, la répartition des attributions entre ces ministres n'avait pas encore la fixité qu'elle a acquise depuis et à laquelle elle tendait. Les secrétaires d'État n'étant primitivement que les rédacteurs et les expéditeurs autorisés des commandements du Roi et des décisions de ses Conseils, les affaires avaient été d'abord réparties entre eux non selon leurs natures diverses, mais par une division de quantité,
selon leurs natures diverses, mais par une division de quantité, et un certain nombre étaient demeurées communes à eux tous. Depuis qu'ils étaient devenus de vrais ministres, décidant et dirigeant, leurs départements s'étaient distingués et appropriés à leurs aptitudes, soit réelles ou présumées. Mais il leur demeura jusqu'à la fin quelque chose de leur origine et aussi de la répartition ancienne et de l'indivision primitive. C'est ainsi, par exemple, que l'administration des provinces était partagée inégalement entre trois des quatre secrétaires d'État. Ils remplissaient donc, chacun pour celles de son ressort, les fonctions qui ont constitué depuis le département de
ressort, les fonctions qui ont constitué depuis le département de l'intérieur, et auxquelles d'ailleurs le contrôleur général des finances avait aussi en réalité une très grande part. Sous sa direction, sous la leur et sous celle du Conseil d'État le royaume était administré par les intendants, placés à la tête des généralités, grandes circonscriptions provinciales, dont l'origine se rattachait à l'ordre financier, mais qui étaient devenues les principales divisions administratives du territoire. Les gouverneurs et lieutenants-généraux des provinces, princes ou grands seigneurs représentants d'un état de choses évanoui, n'étaient plus guère que des fonctionnaires honorifiques, sauf certaines attributions militaires. Les
guère que des fonctionnaires honorifiques, sauf certaines attributions militaires. Les intendants au contraire, choisis parmi les maîtres des requêtes du Conseil d'État, et qui, à l'origine, avaient été des commissaires départis temporairement, c'est-à-dire envoyés en mission dans les provinces pour réformer les abus et faire sentir l'action énergique du pouvoir central, les intendants, établis, depuis au sommet de chaque généralité, y étaient devenus les représentants énergiques et permanents, mais toujours révocables, du Roi et de ses ministres, avec une vigueur et une plénitude d'autorité qui n'étaient pas sans excès, et dont ils confiaient, sous leur responsabilité, une partie à des
dont ils confiaient, sous leur responsabilité, une partie à des subdélégués de leur choix. Toutefois cette autorité était beaucoup moindre dans quelques provinces, auxquelles on donnait le nom de pays d'États, parce qu'elles avaient conservé le privilège de prendre une part plus ou moins grande, au moyen de leurs États provinciaux, à leur propre administration, surtout en matière d'impôts. Ce privilège ou ce droit était autrefois exercé, sinon par toutes les provinces du royaume, au moins par un beaucoup plus grand nombre d'entre elles. Mais l'autorité royale, depuis Richelieu et Louis XIV, l'avait supprimé partout où elle avait cru pouvoir
Louis XIV, l'avait supprimé partout où elle avait cru pouvoir le faire, et restreint le plus possible là où elle l'avait laissé subsister. L'origine, la composition et les attributions des États provinciaux variaient singulièrement selon les provinces, et ces assemblées étaient loin d'avoir partout un caractère électif et représentatif bien net et bien proportionné. Leur action et leur influence étaient rigoureusement limitées par la vigilance du pouvoir central, dont quelquefois elles entravaient l'action tutélaire, mais dont aussi elles soumettaient utilement les décisions à un contrôle et à une discussion de nature à prévenir ou à gêner ses excès. Elles avaient
nature à prévenir ou à gêner ses excès. Elles avaient aussi l'avantage de maintenir, en face de l'absorption de jour en jour plus accentuée de l'activité gouvernementale par les intendants et par les ministres, et de la croissance envahissante d'une administration rayonnant du centre aux extrémités, des foyers de vie publique autonome, des instruments de participation directe ou indirecte de la nation à la conduite de ses affaires et à la surveillance de ses intérêts. Le souvenir en était demeuré cher à certaines provinces qui n'en avaient été que récemment privées, et il y avait dans l'opinion publique un véritable
privées, et il y avait dans l'opinion publique un véritable mouvement vers la résurrection ou la création nouvelle d'institutions semblables sur toute la surface du territoire. Tandis que, d'une part, on voyait se poursuivre en France l'antique tendance à l'unification administrative et politique dont la Royauté avait été l'organe puissant et populaire, il y naissait, d'autre part, un désir nouveau de contrôle et, comme disent les Anglais, de self-government. La création des assemblées provinciales, dont le projet fut conçu par Turgot, devait, dans la pensée de ce ministre, répondre tout à la fois à cette double tendance, en dotant d'abord
à la fois à cette double tendance, en dotant d'abord les pays privés d'États d'une institution qui leur en tiendrait lieu, et en arrivant à substituer plus tard aux États encore subsistants ces corps nouveaux, d'une composition uniforme ou du moins très semblable dans tout le royaume et d'une efficacité plutôt administrative que politique. L'essai tenté par Necker en ce sens en Berry et en Haute-Guyenne fut étendu et systématisé par l'édit du mois de juin 1787, dont l'application, destinée à modifier dans des proportions considérables le système gouvernemental et administratif de la monarchie, commençait à peine, quand elle fut
administratif de la monarchie, commençait à peine, quand elle fut interrompue par l'explosion révolutionnaire qui suivit de si près la réunion des États-généraux. Dans ces circonstances, cette réforme, bonne en elle-même, eut l'inconvénient d'énerver, en face de la révolte et de l'anarchie menaçantes, l'autorité, alors plus nécessaire que jamais, des agents de la Royauté. La réunion des États-Généraux était devenue à la fin de l'ancien régime un désir passionné, non pas de la masse du pays, qui attendait plutôt du Roi seul les modifications souhaitées par elle, mais des classes supérieures et lettrées de la nation et en particulier de
supérieures et lettrées de la nation et en particulier de la fraction la plus élevée de la bourgeoisie. Il semblait que ces États fussent une sorte de remède politique infaillible, d'où sortiraient immédiatement la réforme de tous les abus et la constitution sublime et solide du bonheur public. Cet engouement tenait au long intervalle qui s'était écoulé depuis les derniers États, tenus en 1614, durant la minorité de Louis XIII, et au sentiment, en partie juste, de ce fait que la nation, qui, à vrai dire, n'avait pas demandé mieux que d'abdiquer entre les mains de la Royauté, avait été
que d'abdiquer entre les mains de la Royauté, avait été trop écartée par celle-ci non seulement de la conduite, mais de la vue même et du contrôle des affaires de l'État et placée sous une tutelle trop exclusive et trop arbitraire. Les États-Généraux, dans la Constitution française, étaient une institution imposante et vague, et leur origine, due en partie à l'initiative de la Royauté, ne leur conférait pas par elle-même des droits bien délimités. Leur force consistait dans leur caractère représentatif de la nation tout entière et dans le principe, tombé formellement en désuétude, on pourrait même dire abrogé depuis
tombé formellement en désuétude, on pourrait même dire abrogé depuis trois siècles, mais de loin en loin réclamé, surtout dans les temps de trouble, et hautement proclamé par les parlements dans leurs récents conflits avec l'autorité royale, à savoir qu'aucun impôt ne pouvait être légitimement établi sans le consentement des imposés ou de leurs mandataires. Leur faiblesse résidait dans l'oubli total de ce principe en temps ordinaire, aussi bien par la nation que par la Royauté, dans ce fait que leur convocation n'avait rien de fixe et d'obligatoire et dans le caractère purement consultatif auquel en dernière analyse ils avaient
le caractère purement consultatif auquel en dernière analyse ils avaient été réduits. Leur danger était qu'on ne songeait guère à les réunir que dans les moments d'agitation ou de difficultés extrêmes, pour sortir d'embarras auxquels on ne trouvait pas d'autre remède, de telle sorte que cette assemblée nationale, qui depuis deux cent ans était comme endormie dans les obscures profondeurs de la théorie du droit public, où elle semblait destinée à passer à l'état de pur souvenir, pouvait tout à coup, évoquée et soulevée par le souffle de l'opinion et abusant de la force, d'autant plus terrible qu'elle était extraordinaire,
abusant de la force, d'autant plus terrible qu'elle était extraordinaire, qui lui serait conférée par les circonstances, envahir et submerger tout. Le motif déterminant de la convocation des États-généraux de 1789, où devait sombrer l'ancienne France, fut la question financière, qu'on n'avait pas réussi à résoudre d'une autre façon. L'organisation des finances publiques souffrait à la fin du dix-huitième siècle, comme toute la machine gouvernementale, du poids des siècles accumulés. Les dépenses, par rapport aux recettes, étaient excessives. La part faite dans cet excès aux habitudes et aux prodigalités de la vie de cour, auxquelles Louis XVI était, avec un
la vie de cour, auxquelles Louis XVI était, avec un peu trop de timidité scrupuleuse, on ne peut plus disposé personnellement à mettre un frein, il était conforme à la marche naturelle des choses que les besoins croissants du gouvernement central d'un grand État comme la France, dont le développement intérieur et extérieur s'était produit simultanément au progrès de l'autorité royale et de la centralisation administrative, finissent, à la suite des fautes comme des services de nos rois, par se trouver en disproportion avec les ressources fournies au trésor public par des moyens calculés à l'origine sur une disposition sensiblement
par des moyens calculés à l'origine sur une disposition sensiblement différente des forces actives et passives du pays. Le fameux déficit, qui fut l'occasion du bouleversement des antiques institutions nationales, était en somme, eu égard à la fortune publique, assez peu de chose par lui-même. Sa gravité consistait dans la difficulté ou même l'impossibilité d'y pourvoir autrement que par une refonte du système financier en vigueur, ce qui ne pouvait guère avoir lieu sans s'attaquer à des privilèges ou même à des droits séculaires, et sans toucher par conséquent aux institutions elles-mêmes. Avant 1789 comme de nos jours, les impôts
institutions elles-mêmes. Avant 1789 comme de nos jours, les impôts se divisaient en deux grandes catégories les contributions directes et les contributions indirectes. Le plus ancien des impôts directs était la taille, créée sous Charles VII en même temps que l'armée permanente et pour subvenir à son entretien, considérablement augmentée depuis lors en principal et en accessoires, et n'étant plus, dans son ensemble, uniquement affectée aux dépenses militaires. La taille était réelle ou personnelle, selon les provinces. La taille réelle était imposée sur tous les biens-fonds, en exceptant les terres nobles ou féodales. La taille personnelle portait sur la personne
nobles ou féodales. La taille personnelle portait sur la personne du contribuable, qui était imposé à proportion de ses biens, facultés, commerce et industrie, ou de sa journée de travail. Pour les détenteurs de biens-fonds, la taille personnelle se divisait en taille de propriété et taille d'exploitation. Les ecclésiastiques et les nobles étaient exempts pour leurs personnes et leurs biens mobiliers. Ils ne payaient pas non plus pour leurs biens-fonds la taille de propriété. Quant à la taille d'exploitation, s'ils faisaient valoir eux-mêmes, ils jouissaient encore de la franchise, mais seulement dans certaines limites, c'est-à-dire en général pour un labour
seulement dans certaines limites, c'est-à-dire en général pour un labour de quatre charrues. Pour les terres affermées les fermiers devaient acquitter cette taille, d'où il résultait que l'impôt se trouvait en réalité supporté par presque tous les propriétaires des terres. L'exemption totale ou partielle de la taille personnelle, dans les conditions que nous venons d'indiquer, avait été successivement et abusivement étendue par des concessions royales aux membres des cours souveraines, à un grand nombre d'officiers des juridictions inférieures et aux bourgeois des villes franches, telles que Paris et Lyon. Le résultat de ces exemptions était d'augmenter la part contributive des
résultat de ces exemptions était d'augmenter la part contributive des revenus fonciers et des classes agricoles. Les pays d'États jouissaient de privilèges importants pour la levée et la répartition de cet impôt, voté par leurs assemblées sous le nom d'octroi et de don gratuit. Mais c'était le petit nombre. La plupart des provinces étaient soumises au régime des pays dit d'élections. On les appelait ainsi parce que, dans ces pays, chaque généralité, pourvue d'un bureau des finances, qui avait succédé aux anciens généraux des finances, de qui les généralités avaient pris leur nom, était subdivisée en un certain nombre de
pris leur nom, était subdivisée en un certain nombre de départements ou districts financiers, au chef-lieu de chacun desquels siégeait un tribunal composé d'élus, c'est-à-dire d'officiers qui à l'origine avaient en effet été désignés par voie d'élection, mais qui depuis longtemps étaient devenus des fonctionnaires royaux, des sortes de magistrats financiers, chargés de juger en première instance les contestations relatives à la levée des impôts, sauf appel aux cours des aides. Le montant de la taille pour chaque élection était fixé annuellement, par arrêt du Conseil des finances, sur l'avis des intendants, et des membres du bureau de chaque généralité.
des intendants, et des membres du bureau de chaque généralité. Ce montant était ensuite réparti entre les paroisses par l'intendant siégeant successivement au chef-lieu de chaque élection, avec l'assistance purement consultative des élus et d'un membre du bureau des finances de sa généralité. La répartition entre les contribuables de chaque paroisse était faite par des assesseurs ou collecteurs, dont les fonctions devaient être remplies à tour de rôle par les habitants eux-mêmes, et qui étaient responsables sur leurs propres biens et sur leurs personnes, du déficit qui pouvait se rencontrer dans la somme fixée pour la paroisse. La taille ainsi
dans la somme fixée pour la paroisse. La taille ainsi perçue était versée entre les mains des receveurs particuliers, établis dans chaque élection, qui la transmettaient aux receveurs généraux, établis dans chaque généralité. On était universellement d'accord dans l'administration comme parmi les publicistes, à la fin du dix-huitième siècle, pour considérer l'organisation et la perception de la taille, surtout de la taille personnelle, comme tout à fait vicieuses et indispensables à réformer. Cette réforme était l'une de celles qui se rattachaient à l'établissement des assemblées provinciales. L'exemption accordée aux nobles et aux terres nobles reposait à l'origine sur ce fait
et aux terres nobles reposait à l'origine sur ce fait que la noblesse était en certains cas astreinte tout entière, personnellement et à ses frais, au service militaire, et que, même en temps ordinaire, c'était sur elle que reposait en majeure partie l'organisation de l'armée, à laquelle l'établissement de la taille était destiné à pourvoir. Cet impôt représentait alors la part contributive du tiers-état à la défense du pays. Mais cette situation avait doublement changé, d'une part à cause de l'augmentation de la taille, qui avait en même temps perdu son caractère de contribution uniquement militaire, et d'autre part, parce
son caractère de contribution uniquement militaire, et d'autre part, parce que les obligations militaires de la noblesse envers l'État avaient cessé d'avoir une valeur formelle, quoique ses services effectifs fussent toujours considérables, depuis que les anciennes institutions féodales avaient achevé de faire place au système de la monarchie moderne, appuyée sur une armée royale et nationale. La Royauté avait eu très bien conscience de ce changement aussi, tout en maintenant et en accroissant la taille, qui lui offrait une ressource habituelle et une base financière connue, elle avait conçu et organisé d'une autre manière les nouveaux impôts directs, dont l'établissement
organisé d'une autre manière les nouveaux impôts directs, dont l'établissement avait été rendu nécessaire par les grandes guerres de Louis XIV. L'un de ces impôts était la capitation, contribution personnelle à laquelle étaient soumis tous les Français sans exception, et même les étrangers, après dix mois de résidence. Le taux en avait été fixé primitivement selon un tarif divisé en vingt-deux classes, d'après la qualité et l'état des personnes. La première, où figurait le Dauphin, payait deux mille livres la dernière, seulement vingt sous. Cet impôt avait donc un caractère progressif, non selon la fortune, mais selon la condition des
progressif, non selon la fortune, mais selon la condition des contribuables, et il était ainsi plus qu'égalitaire. Mais son caractère primitif avait été altéré de diverses façons. Le clergé s'en était racheté par un abonnement annuel, puis par un don gratuit de vingt-quatre millions, représentant six fois la valeur de cet abonnement. La noblesse avait continué d'y être annuellement soumise. La capitation noble était répartie par l'intendant avec la coopération d'un gentilhomme de chaque bailliage désigné par le Roi. La capitation roturière avait fini, dans les pays de taille personnelle, par être répartie au marc la livre de la taille
par être répartie au marc la livre de la taille et sur les mêmes rôles, ce qui en modifiait profondément le caractère en la faisant calculer à raison des biens, facultés et revenus des taillables. À l'origine, elle ne formait que le sixième environ du principal de l'impôt mais, à la fin du dix-huitième siècle, elle s'élevait jusqu'aux trois quarts. Cette déviation, qui ne laissait pas seulement les roturiers, en rendait la réforme non moins indispensable que celle de la taille elle-même. Les pays d'États avaient racheté leur part contributive à la capitation au moyen d'abonnements et de versements conclus
à la capitation au moyen d'abonnements et de versements conclus et effectués sous diverses formes. Il en était de même pour les vingtièmes, impôt sur les revenus fonciers, mobiliers et industriels, que la Royauté avait entendu faire porter sur toutes les classes de la nation sans exception, mais dans la répartition et la perception duquel des différences s'étaient assez rapidement introduites par le jeu même des institutions, essentiellement coutumières, de l'ancien régime, et par suite de la politique, trop empirique dans ses décisions de chaque jour, de l'autorité centrale. Les contributions indirectes consistaient principalement dans les traites ou douanes, extérieures
contributions indirectes consistaient principalement dans les traites ou douanes, extérieures et intérieures, les gabelles ou droits sur le sel, le plus ancien et le plus impopulaire de ces impôts, à cause de ses formes surannées et devenues vexatoires, et les articles ou taxes sur les boissons. Le mode de perception était simple et commode pour le Trésor, mais onéreux pour l'État et pour les contribuables. Cette perception, en effet, était affermée, par adjudication publique, à des compagnies de fermiers généraux qui, moyennant le versement annuel d'une somme fixe, garantie par des cautionnements considérables, étaient subrogées à tous les droits du
des cautionnements considérables, étaient subrogées à tous les droits du Trésor, qu'elles s'attachaient naturellement à exercer de manière à se procurer de bons bénéfices. Ce système, qui remontait très haut dans le passé, était rendu à peu près inévitable par la variété extrêmement compliquée qui régnait dans l'assessement et la levée des impôts indirects, en vertu des droits, des privilèges, des coutumes différentes des provinces et des localités diversement soumises à ces contributions, auxquelles venait s'ajouter pour le Trésor le produit des domaines, dans lesquels étaient notamment compris les droits semblables ou analogues à ceux que perçoit aujourd'hui l'enregistrement. La
semblables ou analogues à ceux que perçoit aujourd'hui l'enregistrement. La complication du budget des recettes de l'ancienne monarchie, joint à la croissance de son budget des dépenses et à la difficulté de pourvoir à celles-ci par des ressources nouvelles ayant le caractère de contributions régulières, avait de très bonne heure conduit le gouvernement royal à user, dans ses nécessités financières, d'expédients variés, dont trois notamment méritent d'être signalés ici d'une façon spéciale. Le premier fut la vénalité des charges et des offices, et la multiplication des fonctions qui pouvaient être ainsi acquises à prix d'argent. Cet expédient, à côté des
ainsi acquises à prix d'argent. Cet expédient, à côté des plus graves inconvénients, ne fut pas, il est vrai, dans la pratique, sans quelques résultats avantageux, par l'indépendance qu'il conférait aux titulaires des offices acquis de la sorte. Le gouvernement ne manquait pas, d'ailleurs, dans l'ordre administratif et financier, de réduire peu à peu ces inamovibles à un caractère seulement consultatif et même à une sorte d'honorariat, en confiant l'autorité effective à des fonctionnaires nouveaux, placés ou maintenus plus directement sous sa main. C'est ainsi que les élus, les trésoriers de France et même les cours des aides et les
de France et même les cours des aides et les chambres des comptes se virent dépouillés d'une partie plus ou moins grande de leurs attributions actives au profit des intendants et des secrétaires d'État. Le second expédient fut les emprunts, faits en général à des conditions fort lourdes, dont les contrôleurs généraux usèrent et abusèrent jusqu'à la fin de l'ancien régime, et dont les charges accumulées furent pour beaucoup dans les embarras financiers dont ne réussit pas à se dégager Louis XVI. Le troisième, enfin, dans un rapport intimé avec le second, fut l'emploi désastreux des anticipations, système qui consistait
le second, fut l'emploi désastreux des anticipations, système qui consistait à imputer le paiement des dépenses d'une année sur les recettes, non de cette année même, mais des suivantes, ce qui reculait les embarras en les augmentant. Avec tout cela pourtant, la situation budgétaire de la Royauté, même après les dépenses énormes causées par la guerre d'Amérique, était loin par elle-même d'être irrémédiable. Mais pour y ramener l'équilibre, il fallait nécessairement créer de nouvelles ressources, et les expédients habituels étant épuisés ou répugnant à la conscience de Louis XVI, ces nouvelles ressources devaient être demandées, soit à l'augmentation pure et