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du bonapartisme érigé en loi : on n'osait même pas en parler à Guizot. De Serre, d'ailleurs, observait à Decazes, que mieux valait laisser tomber l'affaire, car on aurait contre soi le centre-gauche et toute la gauche. Vinrent l'assassinat du duc de Berry, la chute de Decazes. Cette tempête emporta la réforme, — avec celles du jury, du code pénal, de la procédure d'assises, de la responsabilité des ministres et des fonctionnaires et tant d'autres espoirs doctrinaires. Jamais elle ne fut, de toute la Restauration, plus près d'aboutir. Mais la politique s'était mise en travers, la bloqua, puis l'engloutit. Les
politique s'était mise en travers, la bloqua, puis l'engloutit. Les soucis où se débattait l'équivoque ministère Richelieu de Serre, interdisaient d'en rien attendre. Cependant un projet curieux, où l'on retrouve l'idéalisme du comte de Serre et son désir de faire œuvre durable, aurait doté la France d'un organe, qui lui manque encore : il fit préparer, en septembre 1820, une ordonnance créant dans l'Académie de Paris, une Faculté d'Administration, rattachée au même titre que les autres à l'Université, dont elle suivrait les règlements ; elle enseignerait, par leçons et exercices pratiques, le droit public et administratif, l'économie politique, la science
pratiques, le droit public et administratif, l'économie politique, la science financière, l'économie agricole, la technologie, l'exploitation des forêts et des mines, l'hygiène publique. Elle préparerait un personnel d'administrateurs et, passé le 1er janvier 1825, il ne serait plus admis aux fonctions d'administrateurs, notamment celles de sous-préfets, préfets et maîtres des requêtes, que les titulaires du diplôme délivré par elle, obtenu, après un minimum de deux ans d'études, par examen ou concours. Le projet fut-il même présenté à la commission royale de l'Instruction Publique et au ministre de l'Intérieur, je l'ignore ; en tout cas, il avorta. Le ministère du double
; en tout cas, il avorta. Le ministère du double vote qui cédera lui-même la place le 14 décembre 1821 aux chefs de la droite, les comptait déjà dans ses rangs et ne vivait que de leur aveu. Or Villèle, Corbière et leurs partisans n'avaient-ils pas réclamé éperdument la réforme administrative depuis 1815 ? Leur majorité croissante à la Chambre : le champ était libre devant eux. On pouvait se croire à la veille d'une réforme. Mais un organisme autoritaire, dont on a souffert, opposant, est un bien commode instrument de règne. La palinodie fut complète. Si proches pourtant de
de règne. La palinodie fut complète. Si proches pourtant de leur programme, les ministres se crurent obligés d'avoir l'air de faire quelque chose. Siméon déposa à la Chambre, le 22 février 1821, un projet de loi, précédé d'un exposé des motifs copieux et embarrassé. La véritable liberté, celle des attributions, était escamotée par cette formule admirable : « il convient que l'administration générale abandonne aux administrations particulières, tout ce qui ne les soustraira pas à sa surveillance, à cette tutelle par laquelle elle peut ramener celles qui s'en écarteraient, aux règles communes à toutes et empêcher qu'elles n'abusent au préjudice
règles communes à toutes et empêcher qu'elles n'abusent au préjudice de leurs administrés ou même du bien général, des facultés qui leur appartiennent ». Il ne craignait pas d'opposer à la rigidité d'une loi la souplesse des ordonnances, qui permettait de satisfaire aux besoins reconnus, et il allait jusqu'à décerner aux bureaux ce monumental éloge : « tous les jours, l'administration corrige les défauts qu'on peut remarquer et remédie aux abus qui s'étaient introduits ». Il feignait de croire que le vice unique était l'excès des correspondances et la lenteur des décisions : « il suffira de rapprocher la décision
des décisions : « il suffira de rapprocher la décision du lieu même de la délibération et de répandre sur tous les points du territoire cette surveillance tutélaire concentrée dans la capitale». Le projet se limitait donc au recrutement des conseils. Il distinguait deux sortes de communes : dans les communes rurales, la population est une, « les intérêts sont simples, ils aboutissent tous à la propriété » : c'est aux propriétaires les plus imposés, réunis en assemblées avec le conseil sortant, qu'on remettra donc l'élection des conseillers municipaux. Dans les communes urbaines, la diversité des intérêts, l'existence d'une classe
les communes urbaines, la diversité des intérêts, l'existence d'une classe éclairée, fournissent plus d'éléments capables ; on adjoindrait donc à l'assemblée composée comme il vient d'être dit, des notables : magistrats, universitaires, chevaliers des ordres royaux, avocats, avoués ou notaires, médecins et syndics élus. Les conseillers d'arrondissement et les conseillers généraux ne seraient pas élus ; mais, au choix du roi, une liste de candidats serait offerte, pour les premiers par une assemblée cantonale, composée de délégués des conseils municipaux et des contribuables les plus imposés du canton, — pour les conseillers généraux par deux assemblées à la fois, une
les conseillers généraux par deux assemblées à la fois, une d'arrondissement faite des conseillers d'arrondissement, des candidats désignés par l'assemblée cantonale pour le conseil d'arrondissement et des contribuables les plus imposés en nombre égal aux deux autres groupes, une de département faite des conseillers généraux, des candidats élus aux assemblées du renouvellement précédent et aussi des plus imposés. Le mécanisme était étrange, mais il attribuait toujours le droit de suffrage à la propriété foncière. Sur ce point du moins, la parti ultra ne reniait pas ses principes. Pour les maires, le gouvernement semblait accepter une limitation à la liberté de
le gouvernement semblait accepter une limitation à la liberté de ses choix, en prescrivant qu'ils porteraient sur des conseillers municipaux, ou — condition qui annulait la première — sur d'anciens maires. — Le rapport sur le projet, volumineux et complaisant, fut lu à la séance du 13 avril par le président de la commission Pardessus : il est animé du plus pur esprit centralisateur. « Ce serait une grande erreur de croire qu'il y eut une seule partie de l'administration dont le Roi ne fût pas investi, et que dans un royaume, il pût exister un pouvoir municipal distinct de
un royaume, il pût exister un pouvoir municipal distinct de l'administration du roi. L'administration du Roi doit être entière, illimitée, s'étendre jusqu'aux dernières extrémités de l'Etat et se faire sentir jusque dans le village le plus obscur. » Il dénie même au Roi le pouvoir de renoncer à sa prérogative. Et il conclut par ce sophisme, qui rassura sans doute les consciences ultra : « Quand le pouvoir est absolu au sommet de la société, la démocratie est utile dans les institutions inférieures ; lorsque la démocratie tempère le pouvoir dans son principe, les institutions inférieures doivent être d'autant moins
dans son principe, les institutions inférieures doivent être d'autant moins populaires. » Au reste, par une sorte d'accord tacite du ministère et de la chambre, malgré le nombre d'orateurs inscrits, la discussion ne fut jamais abordée et le gouvernement retira son projet le 8 août 1821. Il resta bien, cependant, quelques ultra fidèles à leurs anciennes convictions. Fiévée, un des royalistes de la première heure, fulmina en deux brochures contre le projet du ministère : « La présentation de cette loi ne servira qu'à confirmer ce fait incontestable depuis six ans, savoir que les ministres du Roi ne veulent pas
ans, savoir que les ministres du Roi ne veulent pas que la France ait des libertés. » Il montrait toute l'absurdité de prétendre organiser le pouvoir municipal et de ne pas définir son action : « y eut-il élection partout, si l'administration publique absorbe l'administration locale dans tous ses détails, on ne voit pas trop à quoi serviraient les élus ? »... « Ce n'est qu'une affaire de déménagement entre le ministre de l'Intérieur et ses préfets ». La chambre écouta, sans leur donner de suite, des pétitions sur la réforme. A la tribune, de temps en temps, quelques «
réforme. A la tribune, de temps en temps, quelques « pointus » revenaient à leurs projets de décentralisation par 4) Pétition Brun de Villeret, 16 janvier 1822 (Arch. Pari, t. XXXIV, p. 79). 348 REVUE D'HISTOIRE MODERNE rétablissement des organes anciens des intérêts locaux : ainsi le 6 juillet 1824, le baron Bacot de Romans et Leroux-Duchâtelet, le lendemain M. de Lézardière et le chevalier de Berbis. Le 12 juillet Bacot de Romans ramenait encore au jour ses intendants ressuscités; par un renfort inattendu au ministère, Stanislas de Girardin le réfuta avec ironie : « Les rois se sont montrés
réfuta avec ironie : « Les rois se sont montrés quelquefois partisans de liberté des peuples, les grands jamais ! (1) ». Deux ans après, le 15 mars 1826, le vicomte de Beaumont se plaignait que les promesses solennellement faites, n'eussent jamais été tenues, et il était appuyé le lendemain par MM. de Charencey et de Lézardière. Villèle, cette fois, jeta le masque (2) : une réforme administrative supposerait résolues, dit-il, deux questions préjudiciales auxquelles il n'aperçoit pas pour sa part de solution : par qui faire élire les autorités locales ? avec quelles ressources les autorités pourront-elles satisfaire aux
locales ? avec quelles ressources les autorités pourront-elles satisfaire aux besoins qu'elles sont chargées de gérer ? Ne doutez pas, ajoutait-il, qu'elles ne soient le sujet constant des méditations des ministres. Peut-être se réservait-il, selon la formule de 1821, de satisfaire par ordonnances les besoins et de réformer ces abus ? À peine est-il nécessaire de dire qu'il n'en est rien. Il prétendit bien assurer aux peuples les bénéfices dont l'avortement du projet les aurait privés : une ordonnance du 8 avril 1821 permit aux préfets de rendre exécutoires, sans en référer au ministre, les délibérations des conseils municipaux relatives
en référer au ministre, les délibérations des conseils municipaux relatives à leur bien ou aux travaux dont les dépenses seraient couvertes par leur revenu propre, de régler les budgets inférieurs à 100.000 francs, d'approuver les réparations aux bâtiments communaux n'entraînant pas 20.000 francs de frais, ou les travaux d'entretien des routiers inférieurs à 5000 francs ; d'ailleurs les préfets pourront toujours déférer la décision au ministre. Le 5 septembre 1821, généreusement, le gouvernement faisait verser aux caisses des receveurs de département les fonds provenant des coupes extraordinaires des bois communaux n'excédant pas 1000 francs, ce qui d'ailleurs (1) Arch. Parl.,
n'excédant pas 1000 francs, ce qui d'ailleurs (1) Arch. Parl., t. XLII : 6 juillet 1824, B. de R., p. 16, L-B, p. 19 ; 7 juillet, M. de L., p. 38, ch. de B., p. 46 ; 12 juillet B. de R., p. 197, St. de G., p. 198. (2) Arch. Pari., t. XLVIII. vie. de B., p. 42, M. de Ch., p. 60, M. de L., p. 77, Villèle p. 79. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE .349 était un empiétement arbitraire sur une matière relevant de la loi. Le 22 mai 1822, les préfets deviennent habiles à approuver les adjudications
mai 1822, les préfets deviennent habiles à approuver les adjudications pour travaux inférieurs à 20.000 francs et couverts en totalité par les recettes départementales (1). Que le préfet décidât à la place du ministre, en quoi les départements et communes étaient-ils plus libres ? Comme le disait naguère Fiévée, « je ne vois que les commis des ministres qui aient à dire quelque chose, puisque ce sont eux qui sont décentralisés en faveur des commis des préfets ». — Au reste, les bureaux mettaient la dernière main à leur entreprise de tout uniformiser (2). Une ordonnance du 14 septembre 1822
de tout uniformiser (2). Une ordonnance du 14 septembre 1822 appliquait aux départements et communes les règles de comptabilité et de justification des dépenses publiques, qu'une autre du 15 juillet 1824 étendait aux octrois ; les caisses et comptes spéciaux des octrois disparaissaient d'ailleurs le 23 juillet 1826 dans l'ensemble des comptes des receveurs municipaux ; enfin le 19 novembre 1826 une ordonnance définissait la responsabilité des comptables des finances publiques sans distinguer ceux du trésor, des communes et des établissements de bienfaisance (3). La jurisprudence, appliquant les lois et ordonnances en exercice, se prononçait sur les cas d'espèce dans
ordonnances en exercice, se prononçait sur les cas d'espèce dans le sens autoritaire de la tutelle administrative (4). La Restauration avait poursuivi et mené à bien la centralisation de l'Empire ; les conseils intéressés des bureaux avaient parlé plus fort que le souvenir des programmes ou que la logique des principes. Si la droite au gouvernement abandonnait la réforme administrative revendiquée au temps de son opposition, par un naturel balancement des partis, la gauche, exclue du pouvoir, en fit un article de son programme. Déjà en août 1822, le congrès de la (1) Bull, des lois., 7e série, t. XIII,
de la (1) Bull, des lois., 7e série, t. XIII, p. 250, p. 403 ; t. XIV, p. 594. (2) Une commission fut nommée le 20 août 1824 pour codifier l'ensemble des arrêtés, décrets et décisions. Le travail, s'il commença, n'aboutit pas. Il en avait déjà été question du temps de la direction de Guizot en 1819 (Arch. Nat., F 3 1,1-2). (3) Bull, des lois, t. XXV, p. 320, t. XIX, p. 23 ; 8e série, t. V, p. 369. Cf. aux Arch. Nat., les instructions de Corbière pour la comptabilité (F 3 1,1-2). (4) On les trouvera dans
la comptabilité (F 3 1,1-2). (4) On les trouvera dans le Recueil de Chremin. Mais il est aussi convaincu, qu'une véritable aristocratie est une garantie contre le despotisme du souverain, et il reproche à la noblesse d'avoir failli, avant 1789 comme après 1815, à sa mission historique, en sacrifiant à des avantages personnels son devoir de défendre les libertés communales. Il voudrait donc recréer cette aristocratie disparue et assurer sa vie par le système de l'élection : « L'aristocratie se compose d'influence et d'indépendance ; il faut que sa possession lui soit conférée par le libre consentement des citoyens ;
lui soit conférée par le libre consentement des citoyens ; il faut que le ministère ne puisse lui enlever cette position » (p. 148). Il développe complaisamment un plan de suffrage, dont les détails sont conformes à ce projet qu'il avait présenté en 1818. Mais il est bien difficile de comprendre quel rôle il attribue à ces pouvoirs locaux ; il convient qu'on ne peut leur confier un rôle politique : « si l'action exécutive devenait une délégation populaire, la responsabilité disparaîtrait et conséquemment la liberté perdrait sa plus grande garantie » (p. 172) ; il ne songe donc pas
garantie » (p. 172) ; il ne songe donc pas à faire du maire autre chose qu'un agent du gouvernement, à diminuer la puissance du préfet, à donner aux conseils le droit de présenter des vœux. En définitive même, il ne combat pas sérieusement le report au département de certaines dépenses de l'état ; il songerait plutôt à en augmenter la part, parce que le contrôle gagnerait en efficacité à être exercé sur place ; il ne s'aperçoit pas qu'en écrivant : « il est clair que plus le chapitre des dépenses facultatives des départements s'accroîtrait en diminution des dépenses
des dépenses facultatives des départements s'accroîtrait en diminution des dépenses variables, plus on rentrerait dans le vrai, plus cela témoignerait un patriotisme éclairé dans les représentants des droits communaux » (p. 165), il augmente le désordre ou en transposerait les termes. Que de naïveté, de confusion, de verbalisme dans tout cela, et chez un spécialiste de la réforme ! On il faut pénétrer sa pensée, puisqu'il sera un des auteurs principaux de la loi de 1831. De même que son compagnon Guizot : celui-ci, qui, d'après ses brochures et ses lettres, voudrait voir le régime mettre en œuvre toutes les
lettres, voudrait voir le régime mettre en œuvre toutes les forces vives de la société, c'est à la vertu d'élections pour les conseils locaux, qu'il s'en remet pour recréer la vie provinciale. Il y a une magie des mots, qui masque aux politiciens le fond des choses. Peu à peu, dans la pensée des doctrinaires et des libéraux, la réforme administrative, la « décentralisation », n'a plus consisté que dans l'élection des conseils locaux. C'est en ce sens qu'ils agirent, quand un retour de la fortune politique les ramena, par les élections de 1827, en majorité à la Chambre. Le
les élections de 1827, en majorité à la Chambre. Le dépôt d'un projet de réforme fut une des exigences de la gauche dans ses pourparlers avec Martignac en 1828 ; dès sa première adresse au roi, la Chambre la réclama. Une commission fut nommée le 28 février 1828. Par ordre, ou par complaisance envers Charles X, le ministre eut soin de n'y appeler aucun membre du centre gauche, aucun même des spécialistes doctrinaires, mais des administrateurs ou des parlementaires de droite. Elle tint sa première séance le 12 mars, nomma Portal président, Mounier rapporteur ; le travail commença le 21.
Portal président, Mounier rapporteur ; le travail commença le 21. Elle n'était saisie à l'origine que de la mission d'organiser les autorités locales : elle en eut terminé avec les conseils municipaux le 13 mai, s'occupa du 13 au 27 mai des conseils d'arrondissement et de département, et étudia le 30 mai et le 2 juin un projet rédigé par le comte de Chabrol pour Paris. Le libéralisme de ces hommes de droite n'alla que jusqu'à écarter des propositions étranges comme de diviser les conseils en deux chambres, à l'instar du Parlement, une nommée par le Roi, l'autre par les
du Parlement, une nommée par le Roi, l'autre par les électeurs (13 et 21 mai), ou par trop oligarchiques comme de distinguer les électeurs en curies spéciales (les propriétaires, les patentés, et les notables), car on discuta même si les patentés auraient droit au suffrage (28 avril et 2 mai). Au reste, le ministre fit siennes toutes leurs propositions, dont le texte fut arrêté le 4 juillet, le rapport le 23 et leur exprima sa satisfaction en les présidant à la dernière séance le 1er août. Restait la question des pouvoirs de ces conseils. La commission avait consulté le ministre
pouvoirs de ces conseils. La commission avait consulté le ministre le 3 juin : devait-elle s'occuper de régler les attributions ? Il l'avait priée le 17 d'ajourner cet examen : il la réunit à cet effet en une 2e session, le 29 novembre et lui remit pour les communes, un projet qu'elle discuta du 3 au 19 décembre ; elle y fit peu de modifications, reclassant seulement les dépenses en 3 catégories, ne donnant aux décisions des conseils municipaux caractère exécutoire qu'après approbation du préfet, retirant aux communes ayant plus de 100.000 francs de revenu les facilités pour emprunter, qu'on
de 100.000 francs de revenu les facilités pour emprunter, qu'on leur avait données. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE en 1818 ; après une dernière lecture, le projet communal était arrêté le 3 janvier et soumis au ministre le 9. Pour les autres conseils, elle s'appuya sur le projet de 1821 qu'elle adopta presque entièrement, écartant même le droit de propriété des départements (25 décembre), mais dans la dernière séance, présidée par Martignac le 10 janvier, des changements furent envisagés de telle sorte que l'affaire resta en suspens. Le projet sur Paris buta contre un autre obstacle : les maires des 12 arrondissements
contre un autre obstacle : les maires des 12 arrondissements demandèrent à être entendus : on ajourna l'étude à une autre session, qui n'eut pas lieu. En somme le travail de la commission avait abouti à un projet communal portant sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux et à un projet départemental incomplet qui ne réglait pas la compétence des conseils. Les deux projets furent déposés et exposés par Martignac à la séance du 9 février 1829. Tout s'y ressentait de l'équivoque ministérielle : absence de ferme doctrine, tiraillements entre des velléités libérales et des habitudes autoritaires, contradictions dans
entre des velléités libérales et des habitudes autoritaires, contradictions dans l'esprit des auteurs comme dans les détails de la loi, incapacité à faire choix d'un parti, faiblesse enfin de ne pas avouer ou laisser entendre (par honneur professionnel peut-être) le conflit du ministre et du Roi. Et pourtant le charme de l'éloquence ministérielle fit un instant illusion. Martignac consacra une bonne partie de son exposé, à prouver que le projet ne violait pas la Charte et ne dilapidait pas la prérogative royale de nommer les fonctionnaires de l'administration publique : des finasseries d'avocat arrivaient à établir que les conseils locaux
des finasseries d'avocat arrivaient à établir que les conseils locaux n'avaient point part à l'administration. Il reproduira longuement encore ces arguments dans sa défense du 1er avril ; il ne reconnaîtra aux conseils généraux qu'un rôle consultatif et presque nominal, celui de répartir l'impôt : on pourrait penser, (mais ne sont-ce pas seulement des habiletés de tribune ?), que c'est la raison qui empêcha le gouvernement de proposer une extension des compétences ; toujours est-il que dans ce discours étrange, il semblera prendre à plaisir de réduire l'importance de sa propre réforme, en insistant sur l'insignifiance de ces assemblées :
propre réforme, en insistant sur l'insignifiance de ces assemblées : « On ne trouve (là), dira-t-il, qu'un conseil appelé à prendre connaissance des affaires, qui intéressent la fraction territoriale à laquelle il appartient, à les examiner et à donner son avis sur ce qu'il convient de faire. Ces avis n'ont, par eux-mêmes, aucune autorité, aucune force d'exécution ; c'est l'approbation, c'est l'intervention de l'autorité administrative qui la leur donne seule ; l'autorité administrative ne réside donc pas dans le corps de qui ils émanent. » En vérité, que signifiaient alors cette réforme et un si ample et décisif débat qu'il
cette réforme et un si ample et décisif débat qu'il entraînera la chute du ministère ? — L'exposé se termina par de vibrantes paroles libérales, appelant à cette nouvelle carrière l'activité et les talents de la jeunesse. Tout le débat se déroulera dans cette équivoque, sans que ses adversaires paraissent, plus que lui, l'apercevoir. Autre point de doctrine : le ministère reconnaissait l'existence d'un être municipal, né de la communauté des biens, de la pérennité des rapports, d'une tradition quasi-familiale ; par contre, au département, il ne rencontrait qu' « associations créées par la législation, communautés composées et conventionnelles »
associations créées par la législation, communautés composées et conventionnelles » ; et cependant cette différence de nature n'entraînait pas dans le projet une différence réelle d'organisation et de compétence, et les mêmes arguments justifiaient un suffrage analogue pour l'une et l'autre de ces communautés. Mais ici encore, accord des proposants et des opposants. — On poursuivrait sans peine le tableau de ces étrangetés. Dès l'abord, une différence à marquer entre les deux projets. Ce projet de loi communale faisait vraiment un ensemble, rédigé avec soin, substituant une véritable charte au chaos des ordonnances ; il entrait dans les détails et
chaos des ordonnances ; il entrait dans les détails et englobait toute la matière. Le projet départemental n'avait ni cette ampleur ni cette précision ; toute la partie « attributions » était vraiment médiocre, n'innovant à peu près en rien, et, surtout, passant sous silence « l'administration active », comme disait l'exposé des motifs, des préfets et sous-préfets : il n'était affaire que des conseils. — L'un et l'autre reposaient sur la propriété foncière : beaucoup plus que par ses éléments moraux, la commune était définie par ses biens, sa vie locale conçue comme un corps de rapports d'intérêts, l'administration