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des conseils locaux en face des agents nommés par le gouvernement. Ainsi, dès l'origine, si les événements avaient interdit toute réalisation, la question administrative fut posée sous ses deux aspects: la compétence des autorités locales pour le règlement et la défense des intérêts communaux, le recrutement de ces autorités par le concours des citoyens à la nomination des conseils. Elle rencontra un double écueil. La Chambre Introuvable, dans sa lutte contre le gouvernement cramponné, pour lui résister, à la prérogative royale, eut l'ironique destinée de revendiquer, dans une vue de réaction politique, toutes les libertés populaires. Elle n'y faillit point
réaction politique, toutes les libertés populaires. Elle n'y faillit point pour la réforme administrative. Écarté de pouvoir central, le parti ultra voulut mettre la main sur les autorités locales : pour détacher celles-ci de celui-là, condition nécessaire de son entreprise, il prétend décentraliser. Le système napoléonien, comme l'unification départementale, lui est d'ailleurs odieux par son origine même. Certains encore arrivent à des conclusions analogues par expérience administrative ou par scrupule de bon ordre financier. Pendant plusieurs années, les royalistes se font donc les apôtres des droits des communes et des départements. Le Comte de Villèle commence la campagne en décembre
départements. Le Comte de Villèle commence la campagne en décembre 1815, soutenu par la majorité de ses collègues. Fort de sa compétence de maire de Toulouse, il oppose la spécialité, qui affecte à des dépenses locales les recettes locales, à la centralisation, qui les confond dans une caisse commune pour les dépenses générales : il fait le procès de ce système qui anéantit les intérêts de clocher, isole les individus et « n'établissant entre eux et le gouvernement aucun de ces liens qui font partout sa force et la stabilité des institutions, prépare le retour inévitable et prochain de l'anarchie
des institutions, prépare le retour inévitable et prochain de l'anarchie si le gouvernement est faible, du despotisme s'il devient fort». Barthe de Labastide, député de l'Aude, développe le 16 janvier 1816 la proposition, qu'il a faite le 25 novembre, d'autoriser les conseils locaux à disposer librement des centimes additionnels et demande qu'après un délai de cinq ans, où le gouvernement aura encore le droit de les désigner mais parmi les grands propriétaires du pays, les corps électoraux soient admis à choisir les conseillers. Bonald, théoricien du parti exprimait des idées analogues à propos de la vente des biens du clergé.
analogues à propos de la vente des biens du clergé. En réalité, ces justes doléances laissaient percer l'arrière-pensée politique : Barthe espérait que les administrateurs choisis par et parmi les gens du pays se donneraient pour tâche essentielle de défendre la religion et la morale, « d'investir les ministres du culte du respect et de la considération qu'on n'aurait jamais dû leur ôter », d'éloigner de l'école primaire les instituteurs athées. Villèle en attendait la « renaissance » de l'esprit public et ses lettres intimes avouent le but qu'il poursuit. Dans les années suivantes, elle se démasque davantage. Chaque examen
Dans les années suivantes, elle se démasque davantage. Chaque examen du budget ramène à la tribune les partisans de la liberté municipale : en 1817, le 5 février, le comte de Castelbajac veut extirper « cette bureaucratie, enfant chéri de la Révolution, qui lui survit encore et qui, semblable à la plante vénéneuse qui attaque au cœur l'arbre autour duquel elle s'enlace, n'existe au milieu de nous que pour dessécher dans sa source le principe qui donne la vie et la force aux États» (3). Villèle propose le lendemain de larges économies, politiques plutôt que financières, mais, plus habile, il
larges économies, politiques plutôt que financières, mais, plus habile, il étaye d'une solide étude technique son réquisitoire contre un système administratif qui suppose « le sceptre de plomb » et le « bras de fer » de Bonaparte et une nation « gorgée des dépouilles du monde » (4). CORRECTION ### 326 REVUE D'HISTOIRE MODÈRE fonds en réserve. Le rapport sur ces deux propositions fit le 20 octobre par le député Souque, se déclarait d'accord avec eux sur les principes : la commission était unanime à considérer comme entièrement indépendants les revenus des communes, à désirer de rendre plus effective
les revenus des communes, à désirer de rendre plus effective et plus libre la surveillance des Conseils municipaux sur leurs dépenses et recettes, à ne soumettre au contrôle de l'État que les grands budgets. Mais le dépôt d'un projet de loi sur les boissons, qui remettait aux villes leurs octrois, rendit inutile la proposition Boirot ; le gouvernement fit connaître qu'il projetait une réforme générale, ce qui retirait son objet à la proposition Lalouette : l'une et l'autre furent donc ajournées. Remarquons qu'elles visaient seulement les affaires communales et qu'il n'est pas réclamé de refonte du système ; les 3
n'est pas réclamé de refonte du système ; les 3 députés se bornent à désirer qu'on en revienne à la loi de pluviôse an VIII, en supprimant les abus, qui, introduits par décrets, l'ont faussée. Un autre point fut abordé sous les Cent-Jours. En quête de toute occasion de popularité, Napoléon, par décret du 30 avril 1815, décida que dans les communes de moins de 5000 âmes, les maires et adjoints seraient élus par les citoyens réunis en assemblées primaires : le suffrage et la procédure seraient réglés d'après la loi municipale de la Constituante du 14 décembre 1789. Le
loi municipale de la Constituante du 14 décembre 1789. Le projet de Constitution, présenté le 29 juin, prévoyait l'élection des conseils locaux en face des agents nommés par le gouvernement. Ainsi, dès l'origine, si les événements avaient interdit toute réalisation, la question administrative fut posée sous ses deux aspects: la compétence des autorités locales pour le règlement et la défense des intérêts communaux, le recrutement de ces autorités par le concours des citoyens à la nomination des conseils. Elle rencontra un double écueil. La Chambre Introuvable, dans sa lutte contre le gouvernement cramponné, pour lui résister, à la prérogative royale,
le gouvernement cramponné, pour lui résister, à la prérogative royale, eut l'ironique destinée de revendiquer, dans une vue de réaction politique, toutes les libertés populaires. Elle n'y faillit point pour la réforme administrative. Écarté de pouvoir central, le parti ultra voulut mettre la main sur les autorités locales : pour détacher celles-ci de celui-là, condition nécessaire de son entreprise, il prétend décentraliser. Le système napoléonien, comme l'unification départementale, lui est d'ailleurs odieux par son origine même. Certains encore arrivent à des conclusions analogues par expérience administrative ou par scrupule de bon ordre financier. Pendant plusieurs années, les royalistes se font
bon ordre financier. Pendant plusieurs années, les royalistes se font donc les apôtres des droits des communes et des départements. Le Comte de Villèle commence la campagne en décembre 1815, soutenu par la majorité de ses collègues. Fort de sa compétence de maire de Toulouse, il oppose la spécialité, qui affecte à des dépenses locales les recettes locales, à la centralisation, qui les confond dans une caisse commune pour les dépenses générales : il fait le procès de ce système qui anéantit les intérêts de clocher, isole les individus et « n'établissant entre eux et le gouvernement aucun de ces
« n'établissant entre eux et le gouvernement aucun de ces liens qui font partout sa force et la stabilité des institutions, prépare le retour inévitable et prochain de l'anarchie si le gouvernement est faible, du despotisme s'il devient fort». Barthe de Labastide, député de l'Aude, développe le 16 janvier 1816 la proposition, qu'il a faite le 25 novembre, d'autoriser les conseils locaux à disposer librement des centimes additionnels et demande qu'après un délai de cinq ans, où le gouvernement aura encore le droit de les désigner mais parmi les grands propriétaires du pays, les corps électoraux soient admis à choisir
propriétaires du pays, les corps électoraux soient admis à choisir les conseillers. Bonald, théoricien du parti exprimait des idées analogues à propos de la vente des biens du clergé. En réalité, ces justes doléances laissaient percer l'arrière-pensée politique : Barthe espérait que les administrateurs choisis par et parmi les gens du pays se donneraient pour tâche essentielle de défendre la religion et la morale, « d'investir les ministres du culte du respect et de la considération qu'on n'aurait jamais dû leur ôter », d'éloigner de l'école primaire les instituteurs athées. Villèle en attendait la « renaissance » de l'esprit public
Villèle en attendait la « renaissance » de l'esprit public et ses lettres intimes avouent le but qu'il poursuit. Dans les années suivantes, elle se démasque davantage. Chaque examen du budget ramène à la tribune les partisans de la liberté municipale : en 1817, le 5 février, le comte de Castelbajac veut extirper « cette bureaucratie, enfant chéri de la Révolution, qui lui survit encore et qui, semblable à la plante vénéneuse qui attaque au cœur l'arbre autour duquel elle s'enlace, n'existe au milieu de nous que pour dessécher dans sa source le principe qui donne la vie et la
sa source le principe qui donne la vie et la force aux États» (3). Villèle propose le lendemain de larges économies, politiques plutôt que financières, mais, plus habile, il étaye d'une solide étude technique son réquisitoire contre un système administratif qui suppose « le sceptre de plomb » et le « bras de fer » de Bonaparte et une nation « gorgée des dépouilles du monde » (4). CORRECTION ### 326 REVUE D'HISTOIRE MODÈRE fonds en réserve. Le rapport sur ces deux propositions fit le 20 octobre par le député Souque, se déclarait d'accord avec eux sur les principes :
Souque, se déclarait d'accord avec eux sur les principes : la commission était unanime à considérer comme entièrement indépendants les revenus des communes, à désirer de rendre plus effective et plus libre la surveillance des Conseils municipaux sur leurs dépenses et recettes, à ne soumettre au contrôle de l'État que les grands budgets. Mais le dépôt d'un projet de loi sur les boissons, qui remettait aux villes leurs octrois, rendit inutile la proposition Boirot ; le gouvernement fit connaître qu'il projetait une réforme générale, ce qui retirait son objet à la proposition Lalouette : l'une et l'autre furent donc ajournées.
la proposition Lalouette : l'une et l'autre furent donc ajournées. Remarquons qu'elles visaient seulement les affaires communales et qu'il n'est pas réclamé de refonte du système ; les 3 députés se bornent à désirer qu'on en revienne à la loi de pluviôse an VIII, en supprimant les abus, qui, introduits par décrets, l'ont faussée. Un autre point fut abordé sous les Cent-Jours. En quête de toute occasion de popularité, Napoléon, par décret du 30 avril 1815, décida que dans les communes de moins de 5000 âmes, les maires et adjoints seraient élus par les citoyens réunis en assemblées primaires :
seraient élus par les citoyens réunis en assemblées primaires : le suffrage et la procédure seraient réglés d'après la loi municipale de la Constituante du 14 décembre 1789. Le projet de Constitution, présenté le 29 juin, prévoyait l'élection des conseils locaux en face des agents nommés par le gouvernement. Ainsi, dès l'origine, si les événements avaient interdit toute réalisation, la question administrative fut posée sous ses deux aspects: la compétence des autorités locales pour le règlement et la défense des intérêts communaux, le recrutement de ces autorités par le concours des citoyens à la nomination des conseils. Elle rencontra un
des citoyens à la nomination des conseils. Elle rencontra un double écueil. La Chambre Introuvable, dans sa lutte contre le gouvernement cramponné, pour lui résister, à la prérogative royale, eut l'ironique destinée de revendiquer, dans une vue de réaction politique, toutes les libertés populaires. Elle n'y faillit point pour la réforme administrative. Écarté de pouvoir central, le parti ultra voulut mettre la main sur les autorités locales : pour détacher celles-ci de celui-là, condition nécessaire de son entreprise, il prétend décentraliser. Le système napoléonien, comme l'unification départementale, lui est d'ailleurs odieux par son origine même. Certains encore arrivent à des
odieux par son origine même. Certains encore arrivent à des conclusions analogues par expérience administrative ou par scrupule de bon ordre financier. Pendant plusieurs années, les royalistes se font donc les apôtres des droits des communes et des départements. Le Comte de Villèle commence la campagne en décembre 1815, soutenu par la majorité de ses collègues. Fort de sa compétence de maire de Toulouse, il oppose la spécialité, qui affecte à des dépenses locales les recettes locales, à la centralisation, qui les confond dans une caisse commune pour les dépenses générales : il fait le procès de ce système qui
générales : il fait le procès de ce système qui anéantit les intérêts de clocher, isole les individus et « n'établissant entre eux et le gouvernement aucun de ces liens qui font partout sa force et la stabilité des institutions, prépare le retour inévitable et prochain de l'anarchie si le gouvernement est faible, du despotisme s'il devient fort». Barthe de Labastide, député de l'Aude, développe le 16 janvier 1816 la proposition, qu'il a faite le 25 novembre, d'autoriser les conseils locaux à disposer librement des centimes additionnels et demande qu'après un délai de cinq ans, où le gouvernement aura encore
un délai de cinq ans, où le gouvernement aura encore le droit de les désigner mais parmi les grands propriétaires du pays, les corps électoraux soient admis à choisir les conseillers. Bonald, théoricien du parti exprimait des idées analogues à propos de la vente des biens du clergé. En réalité, ces justes doléances laissaient percer l'arrière-pensée politique : Barthe espérait que les administrateurs choisis par et parmi les gens du pays se donneraient pour tâche essentielle de défendre la religion et la morale, « d'investir les ministres du culte du respect et de la considération qu'on n'aurait jamais dû leur
respect et de la considération qu'on n'aurait jamais dû leur ôter », d'éloigner de l'école primaire les instituteurs athées. Villèle en attendait la « renaissance » de l'esprit public et ses lettres intimes avouent le but qu'il poursuit. Dans les années suivantes, elle se démasque davantage. Chaque examen du budget ramène à la tribune les part L'année suivante, c'est le comte de La Bourdonnaye, qui, avec une ironie cinglante, revendique contre le gouvernement toutes les libertés, même la responsabilité ministérielle, mais veut substituer à la machine du despote « un rempart autour du trône d'institutions monarchiques basées sur la propriété
rempart autour du trône d'institutions monarchiques basées sur la propriété » ; le 3 avril, Villèle prononçait un discours si remarquablement précis, qu'il obligeait le ministre de l'Intérieur, Laîné, à lui répondre par un éloge de la centralisation (6). Inconséquence de doctrine qu'explique la tactique parlementaire : les libertés locales trouvaient leurs défenseurs chez les royalistes réactionnaires, leurs adversaires chez les ministres constitutionnels. Hors des Chambres, la même campagne se poursuivait par brochures. Fiévée, dans sa Correspondance administrative (1), a le mérite d'un amour convaincu pour la liberté locale qui le brouillera plus tard avec son parti. Mais tel anonyme,
le brouillera plus tard avec son parti. Mais tel anonyme, (comme Chateaubriand se faisait fort d'être maître de la France avec sept fonctionnaires royalistes par département), rendait responsables des maux du pays, les directeurs des ministères (2). Un autre démembrait la représentation nationale en un étrange système de Chambres Départementales (3). Un ancien député de la Chambre Introuvable, Leroux-Duchâtelet, aurait fait revivre les anciennes assemblées provinciales (4), comme, un peu plus tard, en 1822, le baron Bacot de Romans proposait de reconstruire le royaume sur la base de 29 généralités (5). Il serait fastidieux de même reproduire la liste des
(5). Il serait fastidieux de même reproduire la liste des articles d'une inspiration semblable, dans les journaux de droite. Par une véritable infortune, la réforme administrative avait ainsi glissé dans le domaine de la politique : elle s'y perdit. Plutôt que réaliser le dessein de leurs adversaires, les libéraux abandonnèrent une réforme qui prolongeait logiquement le régime constitutionnel. D'ailleurs, une autre force travaillait contre elle. Si nous trouvons jusque dans le personnel politique des Pasquier, des Mole, des Barante, formés à l'usage du gouvernement autoritaire, on se doute bien que les doctrines et les pratiques de l'administration impériale survécurent à
les doctrines et les pratiques de l'administration impériale survécurent à l'Empire. Et que l'on soit en monarchie constitutionnelle, n'empêche pas les bureaux, composés toujours des mêmes hommes, de poursuivre lentement et silencieusement leur besogne centralisatrice. On en relève la trace aux Bulletins des lois, dans les ordonnances et dans les lois de finances. Sans doute, disparurent les infidélités : la loi de finances du 23 septembre 1814 (1) en fixant à 50 le chiffre total des centimes additionnels, mit les départements à l'abri des charges inopinées, et chaque budget, à partir de 1816, contient des mesures pour réserver à leur
partir de 1816, contient des mesures pour réserver à leur emploi exact les sommes affectées aux dépenses locales. Mais c'est là simple scrupule d'honnêteté ou de bon économat. Car, à peine tombé l'Empire, la « centralisation » marque un avantage de plus : l'article 20 de la dite loi de 1814 spécifie que le montant du principal et des centimes additionnels est versé au Trésor « pour être employé indistinctement à tous les besoins du service ». Profitant des circonstances exceptionnelles, les ordonnances du 16 juin et 15 juillet 1814, du 31 octobre 1814, du 6 septembre 1815, firent dresser
du 31 octobre 1814, du 6 septembre 1815, firent dresser par les seuls préfets les budgets des communes et des départements pour 1814, 1815 et 1816 (2). Les prélèvements opérés sur les recettes locales, furent conservés ; une ordonnance du 28 janvier 1815 supprima bien, et pour cause, celui du 1/20 destiné à l'entretien des compagnies de réserve et même le 1/10 sur les droits de pesage et revenus fonciers pour les frais du culte, mais maintint provisoirement les autres (3) ; une ordonnance du 6 septembre 1815 énonça qu'il était naguère dans les intentions du roi d'alléger les charges
était naguère dans les intentions du roi d'alléger les charges de son peuple en les supprimant, mais le malheur des temps, en imposant des dépenses énormes, obligeait à les maintenir (4) : l'état de fait se trouva donc définitivement consolidé en droit. La nomenclature des dépenses ne fut pas modifiée : les budgets départementaux continuèrent, comme sous Napoléon, à supporter des dépenses d'Etat. (1) Bulletin des lois, V° série, t. II, p. 21. (2) Bulletin des lois, V° série, t. I, p. 251, p. 317 ; T. II, p. 380 ; VII° série, t. I, p. 221. (3) Bulletin des
; VII° série, t. I, p. 221. (3) Bulletin des lois, Ve série, t. III, p. 157. (4) Bulletin des lois, VIIe série, t. I, p. 223 (ordonnance différente de celle de même date sur les budgets). La loi des finances du 28 avril 1816 fixait à 12 les centimes pour dépenses variables des départements, mais 2 en revenaient au ministre pour alimenter un fonds commun destiné à venir au secours des communes dont les dépenses excéderaient le produit de leurs centimes, et l'emploi des dix autres ne pouvait se faire que par ordonnancement du préfet selon les budgets dressés
faire que par ordonnancement du préfet selon les budgets dressés par lui, approuvés par le ministre ; les conseils généraux auraient le droit de voter en sus 5 centimes facultatifs, mais après approbation du ministre et sous mêmes règles d'emploi que les précédents ; un certain article, qui paraissait protecteur en déclarant que les impositions locales ne seraient perçues que jusqu'à concurrence des sommes nécessaires à l'acquittement des charges qui les ont provoquées, empêchait en réalité les caisses locales de se constituer des réserves avec les plus-values. La loi de finances de l'année suivante (25 mars 1817) établit la classification
finances de l'année suivante (25 mars 1817) établit la classification définitive des dépenses départementales : fixes, qui sont purement et simplement des dépenses d'état déguisées et auxquelles les conseils n'ont rien à voir, — variables, dépenses également obligées, mais encaissées et dépensées dans le département, sous les yeux des conseils généraux, — facultatives, qui sont en réalité les seules dépenses d'utilité locale et administrées sur place. On saurait plus clairement, à quoi s'en tenir : le déguisement n'en persistait pas moins. Les lois de finances suivantes ne font que déterminer le taux de chaque catégorie. Or qu'advient-il en réalité de
le taux de chaque catégorie. Or qu'advient-il en réalité de ces centimes ? Les dépenses variables représentent une somme supérieure au produit des centimes destinés à les couvrir (23 millions et demi contre 12, dit Villèle en 1817) ; il faudra donc, pour en combler le déficit, y consacrer des centimes facultatifs, puis faire appel au fonds commun, prélevé sur tous, au bénéfice duquel on n'a droit pourtant que si on a voté, en réalité au profit des dépenses d'état, le maximum des centimes facultatifs qui devraient couvrir les dépenses locales ; donc, ou bien il faut abandonner tout droit
locales ; donc, ou bien il faut abandonner tout droit sur les centimes du fonds commun cependant effectivement versés, et c'est sacrifier les petites communes aux grosses, les départements pauvres aux départements riches, ou bien, pour y avoir droit, augmenter les dépenses jusqu'au déficit, ce qui est un étrange procédé d'économie publique. Les seuls changements apportés au système impérial, furent d'instituer, par ordonnance du 5 avril 1818, pour les dépenses de casernement et d'occupation de lits militaires, un abonnement (fixé au chiffre maximum de ces dépenses, quitte à remboursement au cas où la dépense réelle aurait été inférieure !), moyennant
cas où la dépense réelle aurait été inférieure !), moyennant quoi le gouvernement en prenait à sa charge les frais d'entretien, amélioration risible, — et de donner (25 mars 1817) aux communes ayant un octroi, le droit de demander le remplacement de la contribution personnelle-mobilière par une taxe de consommation. Quelques chiffres pour conclure : les dépenses « départementales » en 1812 montaient à un peu plus de 42 millions, en 1822 elles atteignaient plus de 44 millions alors qu'on en a retranché le traitement des juges (soit plus de 10 millions) et les remises des receveurs des finances (soit
10 millions) et les remises des receveurs des finances (soit deux millions et quart) ; les seuls frais de traitement, logement et bureaux des préfets et sous-préfets formaient 8 millions un tiers — l'exploitation financière s'est aggravée. Quant au détournement du patrimoine local, il s'est poursuivi. Une première ordonnance du 6 juin 1814 décida d'achever la vente des biens commencée sous l'Empire ; une autre du 27 décembre fait mieux, l'état prélèvera au profit du Trésor 50 % des fonds communaux ; la loi des finances du 23 septembre 1814 affecte à l'acquittement de l'arriéré tout le produit des ventes
affecte à l'acquittement de l'arriéré tout le produit des ventes et, au retour de Gand, une ordonnance confirme même les opérations effectuées pendant les Cent-Jours (16 juillet 1815). La loi de finances du 28 avril 1816 arrête les règles de la liquidation définitive de l'arriéré et de la caisse d'amortissement qui l'effectuait : par là-même, elle se trouvait obligée de rendre aux communes la portion de leurs biens non vendue, mais à peine un an était-il écoulé, qu'une ordonnance du 7 mars 1817 leur en retirait en partie la disposition, en interdisant toute coupe extraordinaire de bois sans ordre du