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droits difficiles à déterminer. Il est un comme le montre l'élément logique en quoi, nous l'avons montré, il consiste. Maintenant, quant au caractère privé ou public, il ne manque pas d'auteurs qui ont pensé qu'il pouvait prendre, suivant les cas, l'un ou l'autre. Il nous paraît que de par la définition même que nous en avons donnée, confirmée par les observations de tout ce paragraphe, on doive le considérer comme de nature privée, comme l'indique le but vers lequel il tend, comme l'a aussi très bien fait remarquer Meucci. Et comme nous l'avons noté dans le précédent paragraphe, est privée
comme nous l'avons noté dans le précédent paragraphe, est privée la requête adressée par l'individu aux organes de l'État afin d'être défendu contre les atteintes qui peuvent avoir été portées à sa liberté, même par l'État. Seulement, il est vrai que cette défense est si importante que, comme bien des intérêts privés, et à fortiori, elle peut être directement assumée par l'État ou ses organes politiques, administratifs, judiciaires, même en dehors de l'initiative ou de la volonté de l'individu. CLASSIFICATION ET CARACTÈRES SPÉCIAUX DES DROITS PUBLICS SUBJECTIFS PROPREMENT DITS. Nous allons parler des droits publics subjectifs proprement dits. Étant des
allons parler des droits publics subjectifs proprement dits. Étant des sphères d'action appartenant à un sujet donné pour l'accomplissement de fins publiques, leur notion est assez différente de celle des droits privés. Ici, le sujet est le centre d'une activité créée à son profit; là, il est lui-même au service de l'activité qu'il doit déployer. L'un correspond au plus à une entité physique, déployant par la nature même des choses une sphère d'action avec des intentions égoïstes; l'autre est toujours une entité abstraite, rendue concrète dans la réunion, le concours des forces de nombreuses volontés humaines, coopérant à l'unique but,
des forces de nombreuses volontés humaines, coopérant à l'unique but, celui du fonctionnement de l'État. Ses différents noyaux organiques prennent le nom de service public et sont confiés à des fonctionnaires publics. Naturellement, le problème des droits publics subjectifs ainsi entendus se circonscrit à ces points principaux : quels sont les sujets ? les objets ? quelle est la relation entre eux ? En l'examinant, maintenant, sur le point le plus complexe, la relation, il est clair que les relations publiques sont de deux sortes : les unes sont tout internes, entre organes et organes de l'État, ou entre les
internes, entre organes et organes de l'État, ou entre les parties d'un même organe; les autres s'établissent entre l'État, entendu comme toute une unité, et les individus et les choses extérieures vers lesquelles il dirige ses pouvoirs et auxquelles il s'oppose. Parlons d'abord de ces dernières. Dans les relations publiques entre l'État et le monde extérieur, le premier agit par le moyen de ses organes ; vis-à-vis des tiers, le sujet n'est pas tant l'organe spécial, que l'État représenté et incarné par lui. Le sujet est donc unique, l'État ; tout le reste serait objet. Sont l'objet de l'activité de
tout le reste serait objet. Sont l'objet de l'activité de l'État le territoire et les choses matérielles qui y sont contenues, les personnes envisagées même dans leur élément de volonté, et aussi, en général, toutes les activités, qui ont une raison d'être particulière, indépendante de la réalisation des fins de l'État, mais que l'État, pour cet accomplissement de ses buts, soumet à ses pouvoirs. Les rapports entre eux et l'État dans l'exercice de ses pouvoirs sont purement passifs. Parlons d'abord des rapports entre l'État et les individus. Un objet de la souveraineté de l'État est donc l'individu, c'est-à-dire le citoyen
la souveraineté de l'État est donc l'individu, c'est-à-dire le citoyen ou sujet, ainsi que, mais pour des effets limités, l'étranger. Le lien qui relie l'État à ses sujets est un lien de suprématie. On dit que le droit de suprématie (Gewaltrecht) est un droit public. Le droit du citoyen vis-à-vis de l'État n'est qu'un devoir, que Laband appelle devoir de fidélité et d'obéissance et auquel d'autres donnent d'autres noms. Telle est la théorie de Gerber, exprimée dans ses termes les plus simples, acceptée par Laband et bien d'autres. Par une facile mais fausse amplification on a ajouté qu'il n'existait pas
facile mais fausse amplification on a ajouté qu'il n'existait pas là de droits publics subjectifs; cela à divers points de vue, soit pour la raison principe que ceux-ci ne consistaient pas en un rapport entre sujets et sujets, soit (et ici avec une exactitude plus grande, bien qu'incomplète) en se référant à la situation du citoyen vis-à-vis de l'État, considéré comme système de pouvoirs souverains, situation que Jellinek a très exactement désignée par le nom de statut passif ou status subjectionis. C'est, de cette origine qu'est née la première phase de la doctrine des droits publics subjectifs qui, comme l'a
de la doctrine des droits publics subjectifs qui, comme l'a si clairement exposé Longo, montra une tendance marquée à les nier. Mais tout cela n'est vrai que pour une faible part. D'abord, en premier lieu, il faut rappeler qu'on n'embrasse pas ici toute la matière des droits publics, parce qu'on ne parle pas des rapports entre les différents organes de l'État qui, comme nous l'avons déjà indiqué, sont encore de droit public. En second lieu, même en s'en tenant aux relations entre l'État et un individu son sujet, on oublie que même l'action de l'État a des limites au-delà desquelles
que même l'action de l'État a des limites au-delà desquelles l'individu, a une sphère propre d'activité que l'État doit respecter, aussi a-t-on reconnu. Grundlagen des deutschen Staatsrechts, Leipzig, 1880, pp. 45 et suivants. Il examine précisément les pouvoirs de l'État en relation aux objets de leur autorité. (section I, no 5). — Laband, op. cit., vol. I, pp. 228 et suivants. 2. Jellinek, System, chap. vm; Longo, Teoria dei diritti pubblici sub., § 3. RECUEIL DE LÉGISLATION. cours à la doctrine de l'autolimitation de l'État dont nous avons déjà parlé au § V. Elle est très acceptable lorsqu'elle reconnaît aux
au § V. Elle est très acceptable lorsqu'elle reconnaît aux individus les sphères d'activité dont nous parlons, sphères qui sont de plusieurs sortes : ou bien elles assurent aux individus un champ où ils puissent réaliser leurs propres fins sans être troublés par l'État, et elles constituent alors les droits de liberté, subjectifs et privés, dont nous avons parlé; ou bien elles leur donnent le pouvoir de réclamer l'aide de l'État pour la réalisation de ces mêmes fins, et elles constituent le premier groupe de droits privés déjà cité (status civitatis de Jellinek); ou bien elles leur assurent le pouvoir
civitatis de Jellinek); ou bien elles leur assurent le pouvoir de se charger de fonctions publiques pour coopérer aux fins de l'État et constituent une importante catégorie de droits subjectifs publics dont nous allons bientôt nous occuper, que le même Jellinek rassemble, quant à leur aspect actif, sous le nom ample de status subjectionis activus civitatis, et, quant à l'aspect passif sous celui de status subjectionis. En troisième lieu, enfin, c'était une erreur dans laquelle, à dire vrai, les auteurs dont nous avons parlé ne sont tombés qu'indirectement, que de nier la qualité de droit subjectif à l'état spécial de
nier la qualité de droit subjectif à l'état spécial de sujétion, état passif dans lequel peuvent se trouver les citoyens vis-à-vis de l'État. Nous avons déjà dit, notamment au II, comment un droit subjectif peut impliquer : une sphère d'activité passive. De quelque façon qu'elle soit formée (et ceci non seulement en droit public, mais aussi en droit privé), l'organisation juridique, du seul fait de l'attribuer à un particulier, est tenue de la protéger. C'est une sphère d'activité protégée, et déjà, dans le sens très large que nous lui avons attribué, un droit subjectif. Cela peut se résumer en une
attribué, un droit subjectif. Cela peut se résumer en une forme concrète par ceci : « Chacun a le droit d'accomplir son devoir propre. » La protection que l'individu peut demander quand les organes de l'État ou les tiers lui imposent un devoir qui ne lui incombe pas provient du même principe juridique, mais concerne un autre moment postérieur et dérivé. C'est le cas d'une atteinte portée à la sphère de liberté ou de faculté privée reconnue à ce particulier par le fait de l'imposition de cette obligation à lui imposée tant publique, que privée. Il y a donc des
imposée tant publique, que privée. Il y a donc des droits publics subjectifs, actifs et passifs, souvent provenant de manière connexe et inséparable d'une même disposition juridique. Le rapport de sujétion des individus avec l'État appartient à cette catégorie ; mais en même temps qu'il naît un droit actif de l'État vis-à-vis des sujets (droit de suprématie), il en naît d'autres actifs, mais positifs, des individus, droits à être protégés contre les tiers dans l'exercice de ces devoirs, et d'autres actifs, mais négatifs, des individus aussi, à être protégés, défendus, dans les sphères de liberté et d'activité privée qui leur
dans les sphères de liberté et d'activité privée qui leur restent en dehors de la limite assignée à leur devoir. Il faut déterminer comment naissent ces devoirs publics des particuliers. Ces obligations peuvent directement provenir de l'organisation juridique (volonté de l'État) sans l'intervention pour l'accepter d'une volonté libre. On ne peut concevoir ici un régime d'égalité. L'État agit au moyen de pouvoirs publics dont le caractère principal, ne consiste pas dans la faculté générale de coercition (coaction) qui en accompagne l'exercice (à laquelle correspond au sens large en droit administratif la force exécutoire des actes), mais plutôt dans l'élément générateur
la force exécutoire des actes), mais plutôt dans l'élément générateur de leur action qui est ici un acte de volonté des individus auxquels ils s'adressent. Il manque cette typique contractualité des relations que nous trouvons entre particuliers. Il est bien possible qu'un organe public atteigne son but grâce à l'assentiment d'une volonté individuelle. Mais cet assentiment n'est pas l'origine du rapport, comme c'est le cas pour les contrats d'ordre privés, mais plutôt la condition exigée précisément pour le développement ultérieur du rapport. On pourrait même s'en passer, dans de certaines conditions. En tous cas, il y a ici un caractère
conditions. En tous cas, il y a ici un caractère juridique très important et spécial : c'est qu'un rapport obligatoire n'est pas établi entre les deux volontés qui, une fois créé, se développe indépendamment d'elles ; soit, ce qui arrive dans les rapports privés, sans que la volonté d'aucune des parties puisse toute seule le briser. Le rapport ne se trouve pas non plus modifiable par la seule intervention d'un nouvel accord de volontés ou par l'appoint d'une disposition additionnelle d'un nouvel ordre du droit objectif. Ici, des deux volontés, celle de l'État peut toujours et par elle seule (dans
celle de l'État peut toujours et par elle seule (dans les formes légales) rompre le lien, et celle de l'individu n'a jamais ce pouvoir; que si elle a pu le paraître (comme dans le cas de démissions d'emploi ou d'office public), c'était pure apparence ; cela veut dire que, même alors, la volonté publique l'a permis, ou mieux, l'a voulu ainsi, pour ce cas spécial. Voilà à quoi se réduit, dans sa plus pure substance d'ordre public, ce qu'on appelle « contrat de droit public », dont nous nous réservons de parler par la suite, parce que vraiment, comme nous
de parler par la suite, parce que vraiment, comme nous le verrons, s'il a une raison d'être, c'est au cas où un même élément subjectif satisfait à des rapports mixtes, en même temps public et privé, qu'on fait valoir vis-à-vis d'un autre sujet. Il a semblé à Meucci et à d'autres que dans ces acceptations consensuelles de fonctions publiques, le rapport originaire d'ordre privé ou de droit commun se trouvait troublé par le caractère public de l'État, qui parfois reprend ses pouvoirs de force volitive suprême et obligatoire pour tous les autres, brisant le lien primitif égalitaire. On a parlé
les autres, brisant le lien primitif égalitaire. On a parlé sans raison de contrat innommé, ou de mandat, et même de louage de services. Mais ces liens d'ordre privé n'ont jamais existé dans le cas que nous examinons non seulement par la présence, dès son origine, d'une des parties du rapport sous l'aspect d'une personne publique et supérieure à l'autre, mais encore parce qu'ici nous envisageons le cas où l'autre partie n'a jamais agi avec le caractère d'une volonté privée opérant dans son propre intérêt, mais toujours avec un caractère public, c'est-à-dire d'une volonté, agissant dans l'intérêt public, et comme
public, c'est-à-dire d'une volonté, agissant dans l'intérêt public, et comme telle toujours tenue de se déterminer dans le sens de cet intérêt et seulement laissée libre (et pas toujours) de juger de l'opportunité de son action. Quand même, en effet, l'exercice d'une certaine fonction publique (active ou passive) par une volonté individuelle dépend du libre consentement de celle-ci à l'accepter et à la conserver, il n'y a pas là pour cela toujours et nécessairement la manifestation d'une activité privée et encore moins contractuelle, mais plutôt celle d'une activité publique qui se réalise au moyen d'organes individuels. Mais ici, comme on
se réalise au moyen d'organes individuels. Mais ici, comme on le voit, la question se complique et devient double : si, d'un côté, la volonté de l'individu n'est pas purement exécutrice de l'ordre à elle donné par l'organisation juridique, mais a une certaine liberté d'appréciation, le devoir peut paraître une faculté attribuée à l'individu vis-à-vis de l'État, bien que toujours dans l'intérêt public; et cette faculté, vis-à-vis des autres organes publics, peut paraître compétence, et vis-à-vis des tiers, pouvoir public. Si, d'autre part, l'individu, en acceptant la fonction publique, a la faculté de se déterminer, non seulement en ayant en
la faculté de se déterminer, non seulement en ayant en vue les intérêts publics, mais encore les siens propres, ce qui arrive dans l'acceptation d'emploi rétribué, le raisonnement se poursuit sur un mode un peu différent. Aussi bien nous reparlerons des cas de droits publics subjectifs qui restent et qui se reconnaissent à leurs complications. Lorsque le particulier est autorisé par l'organisme juridique à se charger d'une fonction publique, réglant suivant le but sa propre volonté, déployant son activité et exerçant des pouvoirs, il n'agit que comme organe de l'État. La position juridique qu'il occupe par rapport à l'État et
La position juridique qu'il occupe par rapport à l'État et aux autres organes est réglée par les principes généraux qui régissent les relations des différents organes entre eux. Le rapport, vis-à-vis des tiers et en général des objets de l'activité publique, prend le contenu et le caractère des droits de supériorité exercés par l'État sur les particuliers et le monde extérieur dont nous avons déjà suffisamment parlé. Nous voici donc amenés à passer directement à l'examen des relations que nous appelons internes entre organes et organes de l'État. Si ceux-ci ont un droit subjectif à exercer les fonctions à eux
ont un droit subjectif à exercer les fonctions à eux assignées, le particulier qui, comme eux, prend le caractère d'organe de l'État l'aura aussi. Et d'ailleurs, chez tous ceux qui se sont occupés de ces questions, il est facile de trouver une catégorie de droits des citoyens comprise dans celle-ci, qui prend le nom de droit de participer à la vie constitutionnelle de l'État chez Laband, ou de se servir des pouvoirs publics chez Löning, ou de prendre part à la confection des lois, à l'administration et à la juridiction chez Stengel, ou de status activae civitatis chez Jellinek, ou
chez Stengel, ou de status activae civitatis chez Jellinek, ou finalement, suivant la définition la plus communément adoptée par l'École italienne, celui de droits politiques, par opposition aux droits civiques dont nous avons parlé au paragraphe IV. Cf. aux endroits déjà cités, et en outre Stengel, Öffentliche. Rechivollidität, p. 178. — Hauriou, op. cit., p. 64. — En Italie, Meucci, I. d. d. amm., p. 126, ne s'attarda pas à faire une distinction ; Vacchelli fit la distinction, en se référant à l'art. 2, loi de 1865 sur l'abolition des contentieux administratifs (Difesa giurisdizionale dei diritti dei cittadini) dans le
contentieux administratifs (Difesa giurisdizionale dei diritti dei cittadini) dans le Traité complet d'Orlando, vol. III chap. iv, sections II et III. — Voyez Arrivons maintenant à examiner la situation faite à tous les organes de l'État (y compris le citoyen dans l'exercice des droits politiques) dans leurs rapports entre eux; renvoyons plus loin l'étude de la rencontre de droits d'ordre public et privé sur la tête d'un même sujet investi d'une fonction publique, car il importe de terminer d'abord l'étude des situations de pur droit public avant de passer aux situations mêlées de droit privé. Alors que les organes de
situations mêlées de droit privé. Alors que les organes de l'État, vis-à-vis des tiers, ont effectivement la même valeur que la personne même de l'État, dans leurs rapports envers l'État et entre eux ils prennent un caractère qu'il faut examiner avec soin. Selon les conceptions générales développées ailleurs, ce n'est qu'autant qu'à chacun d'eux on a assigné une sphère d'action propre qu'ils en sont les sujets. Si donc cette sphère d'action a une communauté de dépendance, pour un sujet donné, vis-à-vis de la sphère privée, elle en diffère dans la personne de ce sujet, dans la finalité, la durée, le
personne de ce sujet, dans la finalité, la durée, le caractère des fonctions exercées. Les analogies avec le droit privé ne peuvent naître que de manière inégale et fragmentaire et sont purement formelles. Et d'abord, en général, il est naturel qu'il ne se produise pas mais cette coïncidence entre le sujet de l'intérêt et la volonté déterminante de la sphère juridique à laquelle fait allusion l'auteur cité et qui est, selon nous, typique et normale en droit aussi Romano, op. cit., chap. v et vi, ainsi que P. Rossi, Cours de droit const., leçon LXVI. Le droit subjectif des organes
de droit const., leçon LXVI. Le droit subjectif des organes de l'État à se charger de fonctions publiques et à l'exercer n'est pas en général nié par les auteurs que nous avons cités, mais, assez souvent, il ne forme pas l'objet de développement ; spécial, car on réserve la meilleure part de l'étude aux droits politiques des citoyens. Loning en a traité amplement (Löning, Lehrbuch, l. c; Jellinek, System, xm). Vacchelli (La difesa giuridica, p. 248) : « Les activités concourant à la réalisation des intérêts publics ne peuvent jamais être assimilées aux centres sociaux auxquels ces intérêts correspondent, ce
être assimilées aux centres sociaux auxquels ces intérêts correspondent, ce qui arrive au contraire pour l'intérêt privé, quand il est acquis par l'activité propre de l'individu. » L'État est l'unité abstraite de mille forces sociales et morales convergeant vers les mêmes buts élevés. Sa volonté, spécialement dans le gouvernement représentatif, se manifeste rarement par un seul individu; elle est, au contraire, l'œuvre coordonnée et organisée de plusieurs (les fonctionnaires publics, au sens large). Les anciennes théories de l'État monarchique, de gouvernement absolu, soumis à la volonté d'un seul, sont abandonnées et toujours, au monarque, personnification physique de la volonté de
et toujours, au monarque, personnification physique de la volonté de l'État, on a substitué l'État agissant au moyen de plusieurs organes coordonnés. Aussi, pas un organe ne peut, vis-à-vis de l'État, prétendre avoir une raison propre de faire reconnaître sa personnalité et d'exercer une sphère propre d'attribution. Tout ce qu'il a, il le tient de l'État et seulement parce que l'État l'a voulu ainsi. Cela change profondément le caractère des rapports. Dans les relations privées, il y a multiplicité de sujets et de volontés, se liant réciproquement dans leur but de réalisation d'intérêts différents et souvent opposés, bien qu'on appelle
de réalisation d'intérêts différents et souvent opposés, bien qu'on appelle égalitaire, sous l'influence puissante des théories libérales, leur régime, parce qu'il y a une pluralité de sujets à qui, à conditions égales, on donne droits égaux. Au contraire, dans les relations internes entre organes et organes, ou bien au sein d'un seul organe de l'État, il n'y a ni opposition ni égalité, mais coordination et subordination dans l'unique et suprême finalité de l'État. On trouve, en droit privé, des traces assez superficielles d'analogie avec ces relations : si l'on envisage les personnes morales privées (personnes juridiques), qui, comme l'État, ne
les personnes morales privées (personnes juridiques), qui, comme l'État, ne peuvent agir qu'au moyen de volontés humaines coordonnées et organisées, il apparaît un droit de caractère spécial, que nous appellerons interne, avec une telle vigueur de caractères d'ordre non individualiste qu'il s'est trouvé des auteurs, comme Bahr, pour vouloir le fondre complètement avec le droit public dans la notion supérieure d'un droit de communauté. Voilà l'analogie, et elle paraît assez forte, mais elle est purement formelle; en effet, même en ce cas, les activités collectives prises dans leur unité complexe tendent à réaliser un intérêt privé de la personne morale.
tendent à réaliser un intérêt privé de la personne morale. Et même en principe fermement la distinction de cet intérêt d'avec celui des membres qui le réalisent, les relations internes entre ceux-ci peuvent prendre la forme spéciale des relations collégiales du droit public, qui ne tombent que lorsque l'intérêt de la personne morale vient, pour quelque raison, à s'identifier avec celui de ses membres ou représentants. Nous aurons donc ici, une analogie formelle, subordonnée dans sa finalité et dans son attitude à l'intérêt privé, qui peut toujours intervenir pour altérer ou supplanter l'intérêt collégial. Dans ces rapports internes entre organes
ou supplanter l'intérêt collégial. Dans ces rapports internes entre organes et organes de l'État, il se trouve certainement un domaine propre et exclusif du droit public. Et là, peu à peu, de nouvelles expressions techniques vont s'affirmant, qui remplacent à mesure celles moins adaptées et trop spécifiques empruntées au vieux droit privé. Les expressions d'organe, compétence, attribution, viennent remplacer avantageusement celles de sujet, droit subjectif, obligation, etc., qui, si on les voulait transporter dans ce vaste domaine public, doivent prendre un sens impropre et trop générique. Naissent et se développent les notions de rapports de compétence, de hiérarchie, d'inspection, contrôle,
les notions de rapports de compétence, de hiérarchie, d'inspection, contrôle, surveillance, tutelle, celle de pouvoir public; puis les autres, de discipline, etc.. La doctrine de la représentation supplante celle du mandat, plus étroite. Même la notion de droit commun, qui, chez Vacchelli et Orlando, constitue certainement un grand progrès pour qui se contentait de transporter (par voie d'identité ou d'analogie) les rapports de droit privé en droit public, apparaît moins importante maintenant que l'on a déterminé ces nouvelles et pures formes juridiques; et certainement un grand mérite en revient à l'École allemande, qui, malgré ses exagérations dans le formalisme et
l'École allemande, qui, malgré ses exagérations dans le formalisme et les abstractions, raviva beaucoup, en le perfectionnant, le sens de la technique du droit public. Nous gardons pour la fin, en raison de la position très spéciale qu'ils occupent, l'examen de ces droits, qu'on pourrait appeler droits publics réels. Ceux-là sont exercés directement par le sujet sur la chose publique ou privée pour la réalisation des buts publics. On a montré une certaine répugnance à les accueillir, et Jellinek parle expressément du « peu de consistance » de l'idée d'un droit public réel. Si cette idée est une application, de