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en interdisant toute coupe extraordinaire de bois sans ordre du ministre des finances (et naturellement avec un prélèvement de 2 1/2 % pour le Trésor) et que la loi du 25 mars affectait un dixième des octrois au paiement des dettes. On peut en effet considérer l'octroi comme un revenu communal puisque la loi du 8 décembre 1814 l'a rendu aux villes, mais de combien de restrictions et de règlements n'a-t-il pas été entouré par une ordonnance du lendemain ! Les villes n'y ont pas eu tout bénéfice, car la Régie des Contributions indirectes leur a repassé la caisse et
Régie des Contributions indirectes leur a repassé la caisse et le service des retraites des employés d'octroi (27 mars 1816), elles n'en peuvent disposer que sous la surveillance incessente du préfet et du ministre des finances, moyennant l'abandon de 10 % pour le pain de soupe des soldats et n'ont même pas la nomination des préposés que se réservent ministre et préfet (loi du 28 avril 1816) (2). Les orateurs parlementaires et les publicistes critiquaient la tutelle de l'État ? Elle se resserre, encore. L'organisation bureaucratique centrale se fait plus homogène par la création d'un Directeur de l'administration communale, le
homogène par la création d'un Directeur de l'administration communale, le 11 janvier 1815, qui perd tout semblant d'autonomie le 14 décembre ; l'édifice s'achève par la création d'une Direction générale de l'Administration départementale et communale, le 6 janvier 1819 (3). Ce que l'Empire n'avait pas osé faire, la Restauration l'exécute « pour l'utilité du service » : les préfets et sous-préfets sont introduits avec voix consultative dans les conseils généraux et les conseils d'arrondissement (26 mars 1817) (1). Qu'importe, après cela, que certaines attributions du ministre soient transférées aux préfets ? le droit de régler sans lui en référer les
? le droit de régler sans lui en référer les budgets de moins de 10.000 francs (28 janvier 1815), puis de moins de 30.000 francs (16 mars 1816), enfin de moins de 100.000 francs (8 août 1821) (2) ; le droit d'autoriser les locations, pour moins de 9 ans, des pâtis inutiles aux troupeaux communaux (7 octobre 1818) (3). Le tuteur change, la tutelle reste : petite économie, au plus, de correspondance. Une lueur seulement de réforme : la loi de finances de 1818 adjoignait au conseil municipal pour le vote (entouré de toutes les précautions ordinaires) de ressources exceptionnelles,
vote (entouré de toutes les précautions ordinaires) de ressources exceptionnelles, les notables plus fortement imposés, en nombre égal à celui des membres des conseils, mais encore y a-t-il là triomphe d'un principe vivement attaqué par les libéraux (4). N'est-il pas curieux, qu'en ces années, où la France fait son apprentissage politique et progresse, avec tant d'entrain, sur la route du gouvernement libre, elle rétrograde encore dans la pratique des libertés locales ? Cependant, en face de la théorie des défenseurs orthodoxes de l'héritage napoléonien, qu'il ne faut pas nous étonner de rencontrer dans les rangs de la gauche (5), une
de rencontrer dans les rangs de la gauche (5), une doctrine libérale s'ébauchait. Elle s'exprime en 1818, encore bien hésitante, dans un ouvrage du député Duvergier de Hauranne (6), beaucoup plus précise et plus hardie dans le programme des doctrinaires Archives Philosophiques, notamment dans l'article de Guizot d'octobre 1818 (7). Le premier, — étrange renversement des rôles, — l'envisage en administrateur, le second en homme politique; le député s'occupe donc surtout de la compétence des autorités locales et de définir leur domaine, le futur directeur de l'Administration départementale surtout du recrutement des conseils ; par là-même, l'un s'attache davantage aux
recrutement des conseils ; par là-même, l'un s'attache davantage aux communes, l'autre aux départements. L'un et l'autre d'ailleurs sont d'accord pour en restreindre l'action aux affaires financières, d'ordre social et économique, aux intérêts locaux. Cédant à l'influence des doctrinaires et désireux, sans doute, de désarmer la campagne ultra-royaliste, le ministère se décida à une tentative de réforme. Dans l'exposé des motifs de la loi électorale (rédigé par Guizot d'ailleurs), Laîné la promettait comme une compensation au petit nombre d'électeurs. Saisi d'un plan, de délibération en janvier 1817, le Comité de l'Intérieur aboutit au texte d'un avant-projet, dont le ministre s'inspira
l'Intérieur aboutit au texte d'un avant-projet, dont le ministre s'inspira pour présenter au Conseil d'État, en juin, un projet de loi en 28 articles sur les élections des conseils généraux de Département, des conseils d'arrondissement et des conseils municipaux (1). Il laissait de côté la vraie réforme qui eut recréé la vie locale, celle des compétences, et, même dans celle qu'il projetait, était si étrangement insuffisant que Royer-Collard, dans une lettre au Comte de Serre, le qualifie de « misérable » (2). Par analogie avec la Chambre des Députés, malgré la différence de rang et de rôle, les conseils, dont
la différence de rang et de rôle, les conseils, dont le nombre des membres, assez restreint, variait avec le chiffre des habitants, étaient renouvelables tous les ans par cinquième : pour en faire partie ou coopérer à leur choix, il fallait un âge minimum de 30 ans. Les conseillers municipaux étaient élus, les conseillers de département et d'arrondissement nommés par le Roi sur une liste, triple en janvier, double en juin, de candidats présentés par des notables. Mais de janvier à juin le système avait changé : en janvier les notables électeurs des conseillers municipaux étaient choisis (sauf dans les
notables électeurs des conseillers municipaux étaient choisis (sauf dans les petites communes) par des citoyens payant de 30 à 150 francs de contributions directes ; les notables des assemblées cantonales pour la désignation des candidats étaient choisis par les conseillers municipaux et au sein de ces conseils ; le projet de juin, dans les trois cas, formait les notables des contribuables les plus imposés. De plus, le gouvernement se réservait le droit d'ajouter à ces assemblées un dixième des électeurs. Pour Paris, le conseil municipal comprenait les 12 maires des arrondissements et 25 conseillers nommés par le Roi sur une
arrondissements et 25 conseillers nommés par le Roi sur une liste de candidats dressée par des électeurs censitaires à 250 francs en janvier, par les notables les plus imposés en juin ; le Conseil général de la Seine se formait par l'adjonction de 5 conseillers pour les arrondissements de Sceaux et de St-Denis. Sur ces bases, le Conseil d’État, dont Royer-Collard déplorait la « platitude », discuta pendant un mois et adopta, le 15 juillet, un projet définitif, un peu plus développé, en 40 articles, mais, sauf différences de pure forme ou parfois de procédure dans le mécanisme des assemblées,
forme ou parfois de procédure dans le mécanisme des assemblées, à peine modifié : il imposait seulement au gouvernement le choix du maire parmi les domiciliés de la commune, comptait parmi les électeurs les propriétaires non domiciliés de fait mais compris parmi les plus forts contribuables, renouvelait les conseils par moitié tous les cinq ans, ce qui doublait la durée de leur mandat, et abaissait de 30 à 25 ans cette sorte de majorité politique. Voilà, prises pour des conseils dont le rôle était à peu près nul, bien des garanties de docilité. Et le projet n’alla plus loin que
garanties de docilité. Et le projet n’alla plus loin que le Conseil d’État. Fut-il arrêté par les efforts des bureaux ? était-ce souci de faire œuvre plus complète et plus logique ? j’inclinerais vers la première hypothèse, car, au mois de septembre 1817, un projet d’ordonnance fut dressé pour « régler les attributions des autorités administratives des départements » (2). C’aurait été une sorte de Charte administrative, codifiant les règlements parfois contradictoires et de dates diverses. L’exposé des motifs contient des phrases significatives : « Nous voulons que l’action administrative conserve ou acquière toute la force nécessaire pour garantir les
conserve ou acquière toute la force nécessaire pour garantir les intérêts de l’État et s’étende sans obstacles à toutes les parties du territoire ». Il ajoutait bien : « Nous voulons aussi qu’elle soit modérée et tutéliale, éclairée par le vœu et le conseil des principaux habitants » ; mais les 75 articles, répartis en 4 titres, réalisaient le premier désir plus que l’autre, car, à côté de tant d’articles qui n’innovent point, et pour s’en tenir aux points essentiels où se définit la pensée du législateur, on remarque que c’est au préfet « de veiller à la conservation et
c’est au préfet « de veiller à la conservation et à l’exercice des droits de l’État et aux intérêts sociaux des départements », de « diriger et de surveiller toutes les administrations inférieures. » (art. 14), dont il peut d’office réformer les actes (art. 17) ; qu’en face de lui, les autres organes s’aplatissent, le conseil de préfecture dont, pour les affaires sur lesquelles il doit être statué en conseil, le rôle se borne à émettre un avis, le préfet prononçant seul (art. 27), ou le conseil général aux séances duquel il assistera avec voix consultative (art. 35), qui est
duquel il assistera avec voix consultative (art. 35), qui est réduit à « exprimer ses propositions et ses vœux sur la distribution des recettes départementales », d’après un budget dressé par les bureaux, à « désigner » seulement l’emploi des centimes facultatifs (art. 36), sans action sur les fonds de toute nature qui demeurent à la disposition exclusive du préfet (art. 37) et dont une énumération soigneuse, et par là-même exclusive, limite à des objets strictement locaux et matériels le droit d’adresse au ministre (art. 39). La même subordination est transportée dans la commune, du conseil au maire : toutes
transportée dans la commune, du conseil au maire : toutes les délibérations du conseil, réduites d’ailleurs à des affaires financières (art. 69), ont pour base le budget par lui présenté (art. 60) et ne sont exécutoires qu’une fois approuvées par le préfet ou le ministre (art. 71). Cette ordonnance eût consacré le triomphe de la centralisation. Mais, tout en se bornant, disait-elle, à codifier, elle eût réglé par autorité royale des matières législatives : à cela doit-on probablement qu’elle demeura sans suite. Cependant l’influence des doctrinaires sur le ministère et sur Decazes s’affermissait. Pleins des plus beaux projets pour développer
sur Decazes s’affermissait. Pleins des plus beaux projets pour développer les institutions et vivifier la Charte, ils entraînaient, au-delà souvent de leur désir, Richelieu et Laîné. Bon gré, ou mal gré, R. H. M. Tome I, Numéro 5. Le projet sur la formation des conseils et la nomination des maires est un mélange plus complexe des deux textes de 1817 : il fait nommer les conseillers municipaux par les contribuables payant un cens qui varie de 25 francs pour les petites communes à 300 francs pour les villes de plus de 100.000 habitants, parmi des éligibles payant une contribution triple
de 100.000 habitants, parmi des éligibles payant une contribution triple ; pour les conseils d'arrondissement et de département, les membres en seraient nommés par le Roi sur une liste de candidats désignés par une assemblée de tous les conseillers municipaux du canton et pris parmi des contribuables à 600 francs. En cas d'insuffisance numérique, on complétait ces divers collèges par les plus imposés. Ces deux textes offrent cet intérêt de porter des annotations de Barante et de Laîné qui nous font pénétrer dans la pensée du gouvernement. Barante fait des objections souvent spécieuses, inspirées parfois de l'amour des principes ou
objections souvent spécieuses, inspirées parfois de l'amour des principes ou d'un certain souci littéraire de clarté et de logique ; Laîné répond en réaliste par des raisons de fait ou de service. Avec quelle peine ce personnel impérial s'adapte-t-il aux conditions du gouvernement libre, mais comme il cède à ce penchant naturel de tirer la réforme sur le terrain stérile de la politique ! Ainsi Barante, ancien préfet et secrétaire général du ministère, tout libéral qu'il soit en doctrine, craint de désarmer l'autorité ; il n'admet pas que le préfet puisse présenter au Conseil général un exposé de la marche
puisse présenter au Conseil général un exposé de la marche et des résultats de son administration : c'est « déplacer la responsabilité du préfet ; il ne doit au Conseil général de détails que sur la question des fonds du département ; au reste il est agent direct des ministres du Roi ». Barante s'effraye à la pensée que les conseils puissent sortir de leur domaine strictement financier et local, qu'ils puissent présenter des vœux sur l'agriculture, le commerce et l'industrie, ou sur les établissements destinés à l'instruction publique par exemple : « donc, dit-il, sur l'impôt foncier, les impôts
exemple : « donc, dit-il, sur l'impôt foncier, les impôts indirects, les douanes et tout le système financier de l'État ? Donc sur le Concordat et l'administration ecclésiastique ? Donc voilà une autorité constituée qui délibère sur les lois rendues, qui peut ameuter l'opinion contre ces lois ! » Et il conclut plus loin : « Dans l'intérêt général, on peut parler de toutes choses générales : sans cela on n'aurait rien à dire. La seule limite possible et fixe, ce sont les dépenses départementales. Là le Conseil général ne court pas de risque de délibérer sur ce que les
court pas de risque de délibérer sur ce que les lois ont statué. » Cet ancien préfet n'admet aucune extension des libertés locales : déformation professionnelle de l'administrateur. Mais, par contre, s'il envisage le recrutement de ces conseils, auxquels il refuse une action réelle, il est tout fervent du droit de suffrage. Il dit d'ailleurs des choses justes : s'il demande que le maire soit obligatoirement choisi parmi les conseillers municipaux, « il ne faut jamais oublier que tout le secret de notre origine, c'est de puiser la force dans l'opinion et non de lutter contre elle. Maintenir à la
l'opinion et non de lutter contre elle. Maintenir à la tête d'une administration un homme qui ne jouit d'aucun crédit, ce n'est pas de la force, c'est de la duperie » ; de même quand il objecte au système des listes de candidats au lieu de l'élection directe, « on ne conçoit pas quel bénéfice de force résultera pour le gouvernement de ce triage. Le Conseil général se trouvera moins bien autorisé dans l'opinion à voter des dépenses et des impôts. En définitif, c'est le préfet qui guidera le ministre dans ce triage et il se fera par là des
dans ce triage et il se fera par là des ennemis considérables dans le département, ce qui n'est certes bon à rien ; il critique la limite d'âge de trente ans, car il voudrait « diriger de bonne heure les esprits vers des choses positives, attacher les jeunes gens riches et indépendants à leur province en leur fournissant une occupation sérieuse et utile. » Un système d'élection, voilà notre libéral qui s'enflamme. Mais si ces corps élus n'ont pouvoir de rien ? Illogisme et illusionnisme : déformation professionnelle du politicien. Nous touchons, en quelque sorte, du doigt la déviation de
Nous touchons, en quelque sorte, du doigt la déviation de la réforme. Le ministère Richelieu disparu, Decazes à l'Intérieur au lieu de Laîné, les doctrinaires pourront réaliser leur dessein ? Ils ont remarqué que les succès d'extrême gauche aux élections de 1818 ont été remportés partout où les autorités locales étaient encore aux mains des ultra. Aux raisons de doctrine s'ajoutent ainsi de pressants mobiles politiques : leur journal, le Courrier, exige. Sitôt formé le ministère, une commission de conseillers d'État parmi lesquels Cuvier, Guizot, Barante, est créée pour mettre en train la réforme. Première réunion chez Decazes dès le
en train la réforme. Première réunion chez Decazes dès le 11 janvier 1819. Barante avait préparé son texte, celui sans doute qui figure aux Archives Nationales. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE 341 celui sans doute qui figure aux Archives Nationales : tous les conseillers élus pour 7 ans (avec renouvellement intégral) par des électeurs de 25 ans payant 100 francs de contribution directe pour le Conseil général (éligibles de 300 francs), de 5 francs à 100 francs, selon les communes (éligibles de 10 à 300 francs), pour les conseils municipaux, suppression des conseils d'arrondissement : ce sont là formules doctrinaires ; mais,
conseils d'arrondissement : ce sont là formules doctrinaires ; mais, sur la compétence, pas de réforme en réalité, ou même l'état de choses aggravé en quelques points : le Conseil général perd le droit d'émettre des vœux, les caisses locales confient au Trésor pour en faire usage provisoirement, moyennant un intérêt de 4 %, leurs fonds au-dessus du douzième du montant total. La commission rejeta le projet. Decazes l'avait saisie par l'intermédiaire du comte de Serre d'une série de questions préalables : elles furent incorporées à une « Première Rédaction ». Nos doctrinaires avaient la chose à cœur : ils
». Nos doctrinaires avaient la chose à cœur : ils en discutaient entre eux. Guizot en faisait écrire aux préfets et rédigeait des notes ou des mémoires. Cette première rédaction marqua une volonté réelle de réforme. Le poids dont l'Etat pesait sur les finances locales était d'abord allégé : sauf l'entretien des casernes et des lits militaires par abonnement, les dépenses incombant aux municipalités sont d'intérêt purement communal ; des « dépenses obligées », imposées aux départements, disparaît tout ce qui était en réalité dépenses d'Etat, c'est-à-dire les anciennes « dépenses fixes » et parmi les anciennes « dépenses variables
dépenses fixes » et parmi les anciennes « dépenses variables » tout ce qui n'est pas entretien matériel ou loyer des bâtiments, travaux de routes non comprises au budget des Ponts et Chaussées, ou service des dettes Pour Paris cens de 300 et 1000 francs, soit les mêmes que pour la Chambre. La « première rédaction » n'existe pas aux Archives Nationales : on la trouve au VAL RICHER et à BROGLIE. Elle est d'ailleur incomplète, le titre relatif à Paris et au département de la Seine n'a pas encore été rédigé. Lettres de Mme de Rémusat à son mari,
été rédigé. Lettres de Mme de Rémusat à son mari, 29 février 1818, lettres de Charles de Rémusat à sa mère, 15 février, 23 septembre 1819 (Correspondance de M. de Rémusat, VII, p. 127, p. 224, t. VI, p. 112). — VAL RICHER dossier cité. — Cf. plus haut, p. 343 note 1. 344 REVUE D'HISTOIRE MODERNE départementales. Quand les départements ou les villes seront appelés à contribuer à une dépense générale, une comptabilité séparée leur permettra de suivre le sort de leur argent. Un fonds commun est créé au bénéfice des communes pauvres, à l'intérieur du département. Les conseils
bénéfice des communes pauvres, à l'intérieur du département. Les conseils généraux et municipaux reçoivent le droit de contracter des emprunts par voie de remboursement et amortissement sur simple approbation royale, du moment que le service annuel de l'intérêt, ajouté aux autres dépenses, n'excède pas le montant des centimes additionnels autorisé par la loi de finances. Il devient possible à plusieurs maires de se réunir pour régler en assemblées régulières des intérêts communs et voter des ressources correspondantes dont ils assureraient le contrôle. La surveillance de l'Etat revenait aux allures d'une tutelle plutôt que d'un asservissement : le préfet n'assisterait plus
tutelle plutôt que d'un asservissement : le préfet n'assisterait plus aux séances que sur sa demande ou sur appel du conseil ; le gouvernement se réserve toujours, par ses ministres ou ses préfets, d'approuver les budgets locaux, mais en renonçant au droit de modifier quelque chose à l'emploi des centimes additionnels et en se pliant à de multiples garanties qui assuraient la conformité des dépenses avec les usages votés ; il s'interdit de même toute vente où tout échange d'immeubles en dehors des conseils. Un choix réel était laissé aux contribuables pour le mode d'acquitter leur part à la confection
contribuables pour le mode d'acquitter leur part à la confection ou l'entretien des chemins vicinaux. Enfin le contentieux était organisé de façon libérale. C'était s'engager sur une voie nouvelle. — Dans le recrutement des conseils triomphaient le principe de l'élection directe et celui du cens, pour l'électorat comme pour l'éligibilité (celui-ci triple du précédent) : les plus imposés n'étaient ajoutés au collège électoral, qu'au cas de nombre insuffisant des premiers ; les vacances étaient comblées par des votes nouveaux. Les doctrinaires réalisaient donc leurs théories. La rédaction était d'ailleurs incomplète : on avait fixé à une somme de 10 à
: on avait fixé à une somme de 10 à 200 francs le cens électoral des municipalités (300 francs à Paris), mais on avait réservé celui des conseils d'arrondissement et de département ; les mesures concernant Paris et la Seine étaient encore en suspens. La commission soumettait enfin au ministre quelques remarques consignées en marge du projet. On discuta plusieurs mois sur ce texte : on en établit plusieurs : on aboutit enfin à une forme nouvelle, plus complète et modifiant quelque peu la première rédaction : rien de changé sur les compétences sauf d'insignifiants détails et pour le nombre
sur les compétences sauf d'insignifiants détails et pour le nombre (porté à 15) des centimes additionnels que peut voter de lui-même le conseil municipal, au-delà de quoi les contribuables plus imposés lui sont adjoints pour le vote. Pour le choix des conseillers au contraire, tout en maintenant un cens d'électorat à la base, qui, cette fois, était défini pour les conseils généraux selon quatre catégories de départements entre 100 et 250 francs (sauf 50 francs en Corse), on revenait au système de candidats présentés au choix du Roi. Le suffrage était fixé pour Paris aux chiffres législatifs. On avait ajouté
était fixé pour Paris aux chiffres législatifs. On avait ajouté un titre de dispositions pénales, frappant de la perte temporaire des droits civiques, les usurpations de pouvoir. Mais un danger imprévu menaçait la réforme. À mesure que la position politique de Decazes s'affermissait et qu'il se croyait plus assuré de sa majorité, les doctrinaires lui étaient moins utiles, et son indifférence croissait pour un objet qui lui était si cher. Il rétrogradait sur Laine même ; aux objurgations de Guizot qui lui mettait le marché à la main, il répondait « par des douceurs ou des calembredaines ». Il cessait
« par des douceurs ou des calembredaines ». Il cessait de réunir la commission. Les élections du 11 septembre, marquées par le succès de Grégoire et la défaite des ultra et des ministériels au profit de l'extrême gauche, le convertirent à une politique de droite : au milieu des démarches pour l'entrée de Villèle, de Chateaubriand, de Richelieu au ministère, puis du remaniement amené par la démission de Dessolles, de Gouvion-Saint-Cyr et du baron Louis, quand le ministère étudie une modification de la loi électorale et son fameux projet de « législature », que pesait la question administrative ? Dès
« législature », que pesait la question administrative ? Dès le mois d'octobre, pour dessaisir la commission, Decazes ressuscitait une vieille ordonnance sur les Conseils Privés et confiait la réforme à un Comité de Ministres et de conseillers d'État de l'ancienne génération, Garnier, Jaucourt, Beugnot, Pasquier, Cuvier ; Guizot et Barante en étaient écartés. Royer-Collard seul faisait encore entendre la voix du libéralisme en ces séances tri-hebdomadaires, où l'on discutait quelquefois quatre heures durant. Nous n'en avons pas les textes ; mais, disait Royer-Collard à Rémusat, ils étaient honteux, c'est du bonapartisme érigé en loi : on n'osait même pas