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la Cour de Lyon a rendu l'arrêt suivant à la date du 13 août 1902 : ARRÊT. LA COUR : — Considérant que la Société civile immobilière de Saint-Just, propriétaire d'un immeuble situé à Lyon, 22, rue des Farges, a attaqué M. le préfet du Rhône en référé aux fins de faire ordonner la levée immédiate des scellés qu'il aurait illégalement fait apposer sur sa propriété ; que M. le préfet a opposé à cette action un déclinatoire de compétence en soutenant que l'arrêté qu'il a fait exécuter constitue un acte administratif qui échappe au contrôle de l'autorité judiciaire en
acte administratif qui échappe au contrôle de l'autorité judiciaire en vertu du principe de la séparation des pouvoirs ; — Considérant qu'un décret de (1) V. les conclusions ci-dessous reproduites de M. le commissaire du gouvernement Comieu. — V. également dans le même sens, sur le principe : Cass., 28 novembre 1902, et les conclusions de M. le procureur général Baudouin, dans ce Recueil, 1903. 1. 66. 42 QUATRIÈME PARTIE. M. le président de la République, en date du 26 juillet dernier, rendu en vertu de l'art. 13 de la loi du 1er juillet 1901, a prononcé la fermeture de
loi du 1er juillet 1901, a prononcé la fermeture de l'établissement des Sœurs de Saint-Charles, situé à Lyon, 22, rue des Farges, qui est consacré à la tenue d'une école associant à la société demanderesse ; que M. le préfet, agissant en vertu des ordres de M. le ministre de l'intérieur, a pris à la date du 26 juillet un arrêté pour faire procéder à l'exécution de ce décret au moyen de la dispersion des Sœurs et de l'apposition des scellés sur leur établissement ; qu'il s'agit de vérifier si cet arrêté a le caractère légal d'un acte administratif comme
cet arrêté a le caractère légal d'un acte administratif comme rentrant dans le cercle des attributions conférées à l'autorité administrative par la loi du 1er juillet 1901 ; — Considérant que cette loi organique, qui a établi le régime nouveau auquel sont désormais soumises les associations religieuses, a également réglé d'une manière expresse le mode d'exécution et la sanction de ses dispositions ; qu'elle a établi à cet égard les mêmes dispositions pour toutes les associations ; qu'elle les a placées exclusivement dans les attributions de l'autorité judiciaire aussi bien au point de vue répressif qu'au point de vue des
au point de vue répressif qu'au point de vue des intérêts civils et des contestations auxquelles elle pouvait donner lieu ; — Considérant, en effet, qu'aux termes de l'art. 16 de cette loi les congrégations dissoutes de plein droit par l'effet des dispositions légales ou d'un décret de dissolution seront déclarées illicites conformément aux art. 3 et 7 de la même loi et que les contrevenants doivent être poursuivis et condamnés aux peines portées par l'art. 8 et communes à toutes les associations déclarées illicites ; qu'en ce qui concerne les écoles dirigées ou tenues par des congréganistes non autorisés,
les écoles dirigées ou tenues par des congréganistes non autorisés, l'art. 14 décide que les contrevenants seront aussi condamnés aux peines portées par l'art. 8, et qu'en outre la fermeture de l'établissement pourra être prononcée par le jugement de condamnation ; que le tribunal est ainsi déclaré seul compétent pour statuer et est investi d'un pouvoir discrétionnaire à cet égard ; que, relativement aux biens des congrégations dissoutes, la loi n'est pas moins explicite; qu'elle ordonne que leur liquidation aura lieu en justice et que leur mise sous séquestre n'aura lieu qu'en vertu d'un jugement et par la voie judiciaire,
lieu qu'en vertu d'un jugement et par la voie judiciaire, aux termes de son art. 18 et de l'art. 2 du deuxième décret complémentaire des 16 et 17 août 1901 ; — Considérant que la loi du 1er juillet 1901 a donné à toutes ces prescriptions un caractère impératif et absolument restrictif en abrogeant, par son art. 21, non seulement les articles du Code pénal, et des lois antérieures relatives aux associations, mais, en outre, généralement toutes les dispositions contraires à la présente loi; que cette abrogation ne permet pas de soutenir que la loi puisse encore être exécutée par
de soutenir que la loi puisse encore être exécutée par des modes différents de ceux qu'elle a établis; — Considérant, au surplus, que dans la discussion de la loi il a été déclaré nettement et à toute occasion au nom de la commission que l'exécution de la loi appartiendrait exclusivement à l'autorité judiciaire et que c'est elle seule qui interviendrait sans tous les cas et qui jugerait en dernier ressort; — Considérant, en conséquence, qu'il est hors de doute que les mesures d'exécution et de sanction de la loi du 1er juillet 1901, ainsi que la solution de toutes les
1er juillet 1901, ainsi que la solution de toutes les difficultés auxquelles elles peuvent donner lieu, sont uniquement du ressort des tribunaux judiciaires, tant au point de vue civil qu'au point de vue répressif; qu'elles ont été ainsi soustraites au régime antérieur des actes de coercition et de police administrative et à la compétence des tribunaux administratifs qui en étaient la conséquence; que l'administration n'intervient plus dans l'organisation actuelle que par des décrets d'autorisation et de dissolution dont la loi a réglé l'application et les effets, et dont l'exécution et la sanction ont été confiées à la juridiction ordinaire; que
la sanction ont été confiées à la juridiction ordinaire; que tel est le caractère légal du décret de M. le Président de la République en date du 25 juillet dernier, qui a prononcé la fermeture de l'établissement des Sœurs de Saint-Charles, conformément à l'art. 13 ; — Considérant qu'il n'appartient pas à l'autorité judiciaire d'apprécier la validité de ce décret; mais qu'il n'en est pas de même de l'arrêté qui a été pris par M. le préfet en vertu des ordres du ministre de l'intérieur pour procéder directement à l'exécution de la loi en apposant des scellés sur une école
de la loi en apposant des scellés sur une école appartenant à des tiers; que cet arrêté a été rendu contrairement à la loi du 1er juillet 1901 et au mépris des attributions qu'elle a conférées à l'autorité judiciaire; qu'il n'a ainsi aucune base légale et n'a pas le caractère d'un acte administratif comme ne rentrant pas dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels ou légaux de l'administration ou du gouvernement; qu'il est donc légalement inexistant comme un arrêté qui serait pris en vertu de dispositions abrogées; qu'il ne saurait dès lors faire obstacle à la compétence qui appartient à l'autorité judiciaire,
faire obstacle à la compétence qui appartient à l'autorité judiciaire, soit pour juger toutes les difficultés relatives à l'exécution de la loi du 1er juillet 1901, soit pour connaître des atteintes portées à la propriété dont elle a spécialement pour mission d'assurer la sauvegarde; — Considérant, au surplus, que les scellés qui ont été indûment apposés par le commissaire de police sur l'école de la rue des Farges ont été placés en dehors des cas autorisés et des formes prescrites par la loi ; qu'ils ne pouvaient même se justifier par une mesure régulière de police judiciaire, puisqu'au moment où
par une mesure régulière de police judiciaire, puisqu'au moment où ils ont été apposés, malgré l'opposition des propriétaires de l'immeuble, les Sœurs de Saint-Charles avaient déjà exécuté volontairement le décret de dissolution qui venait de leur être notifié et s'étaient retirées de l'établissement; qu'ils constituent ainsi une atteinte portée à la propriété et à la jouissance des appelants; — Considérant qu'il suit de là que c'est à tort que le juge des référés s'est déclaré incompétent; qu'il y a lieu de réformer son ordonnance et de retenir la cause en rejetant comme mal fondé le déclinatoire présenté par M. le
rejetant comme mal fondé le déclinatoire présenté par M. le préfet du Rhône ; — Considérant, au fond, qu'il y a urgence et que l'affaire est en état de recevoir sa solution, les débats ayant porté à la fois sur la question de compétence et sur celle du fond à raison de leur connexité; qu'il y a donc lieu d'évoquer la cause conformément à l'art. 473 C. proc. civ. et de faire droit à la demande des appelants en ordonnant la levée immédiate des scellés illégalement apposés; Par ces motifs : — Statuant sur l'appel émis de l'ordonnance de M.
: — Statuant sur l'appel émis de l'ordonnance de M. le président du tribunal civil de Lyon du 1er août 1902 et sur le déclinatoire de M. le préfet du Rhône en date du 7 août dernier : — Dit qu'il a été mal jugé, bien et avec griefs appelé; — Réforme, en conséquence, ladite ordonnance et, statuant à nouveau ; — Déclare que le juge des référés était compétent et rejette le déclinatoire de M. le préfet du Rhône ; — Evoquant la cause et statuant provisoirement sur le fond : — Ordonne que les scellés qui ont été
fond : — Ordonne que les scellés qui ont été apposés le 26 juillet dernier sur l'immeuble de la rue des Farges, 22, appartenant à la Société civile immobilière de Saint-Just seront immédiatement levés; déclare le présent arrêt exécutoire sur la minute et commet l'huissier audiencier pour en assurer l'exécution. MM. Gillardon, prés. ; Bourdon, av. gén. (concl. contr.); Joseph-Lucien Brun, av. Par un arrêté de conflit, en date du 13 août 1902, le préfet du Rhône a élevé le conflit, contre cet arrêt qui avait rejeté son déclinatoire. Appelé à donner ses conclusions, M. Romieu, commissaire du gouvernement, s'est
à donner ses conclusions, M. Romieu, commissaire du gouvernement, s'est exprimé en ces termes : "Le décret, en conseil des ministres, du 25 juillet 1902. rendu par application de l'art. 13 de la loi du 1er juillet 1901, a prononcé la fermeture de l'établissement non autorisé formé à Lyon, rue des Farges, n. 22, par la congrégation autorisée des Sœurs de Saint-Charles. Le préfet, par arrêté du 26 juillet, a prescrit l'évacuation immédiate de cet établissement et l'apposition des scellés sur les portes et fenêtres. Le même jour, le commissaire de police notifiait l'arrêté à la supérieure, faisait évacuer l'immeuble
de police notifiait l'arrêté à la supérieure, faisait évacuer l'immeuble par les Sœurs, et, après leur départ, apposait les scellés. La Société immobilière de Saint-Just, agissant comme propriétaire de l'immeuble, a assigné le préfet du Rhône devant le président du tribunal civil, tenant l'audience des référés, pour voir dire que les scellés apposés sur sa propriété seraient immédiatement levés. Le préfet du Rhône a proposé un déclinatoire d'incompétence auquel il a été fait droit par le président du tribunal; mais sur appel, la Cour de Lyon s'est déclarée compétente et le préfet a élevé le conflit. La question de compétence
le préfet a élevé le conflit. La question de compétence soulevée devant vous vise uniquement l'apposition et la mainlevée des scellés sur l'immeuble occupé par les Sœurs. Il importe, en effet, de ne pas confondre «l'ordre de fermeture de l'établissement», prononcé par décret en conseil des ministres, qui peut donner lieu à des recours pour excès de pouvoirs formés par les congréganistes devant le Conseil d'État, et les «voies matérielles d'exécution forcée», employées par le préfet (dans l'espèce l'apposition des scellés), pour réaliser effectivement l'opération de fermeture prescrite par le décret, qui donnent seules lieu au litige porté par les
décret, qui donnent seules lieu au litige porté par les propriétaires devant le juge des référés. On soutient, que le fait de l'apposition des scellés sur une propriété privée par le préfet, constitue non seulement un excès de pouvoirs ordinaire, relevant du Conseil d'État au contentieux, et qui ne perdrait pas son caractère administratif, en cas d'annulation, mais bien une véritable violation de droit justiciable, comme telle, des tribunaux ordinaires; en un mot, pour employer les vocables en usage dans votre langue juridique, on ne prétend pas seulement que le préfet a excédé «les limites de ses pouvoirs », mais
préfet a excédé «les limites de ses pouvoirs », mais qu'il n'a pas agi dans « l'exercice » de ces pouvoirs et qu'il est sorti «du cercle de ses attributions légales». Vous aurez donc à examiner, messieurs, — non pas si l'apposition des scellés était, à proprement parler, légale, — mais si elle peut être considérée comme se rattachant à un ensemble de mesures administratives que le préfet pouvait prendre pour exécuter le décret. Vous aurez ensuite à vous demander, en supposant l'acte incontestablement administratif, si l'atteinte portée au droit de propriété pourrait justifier, en raison de son degré de
de propriété pourrait justifier, en raison de son degré de gravité, la compétence de l'autorité judiciaire. I. — Nous nous trouvons en présence de la question suivante, qui est, à notre avis, une des plus graves et des plus importantes du droit administratif : qu'est-ce que l'exécution forcée par la voie administrative des actes de puissance publique sur les personnes et sur les biens? quel en est le fondement juridique? quelles en sont les règles et les limites? La loi prescrit ou délègue à l'administration le droit de prescrire certaines mesures d'autorité vis-à-vis des citoyens ce sont des obligations de
mesures d'autorité vis-à-vis des citoyens ce sont des obligations de faire ou de ne pas faire, des défenses, des injonctions; la puissance publique procède par voie de commandement, soit sous la forme de règlements collectifs, soit sous la forme d'actes individuels. L'ordre est donné, soit par le législateur directement, soit par l'administration par délégation de la loi, les citoyens sont tenus d'obéir. Mais si les citoyens n'obéissent pas, s'ils n'obtempèrent pas volontairement au commandement qui est obligatoire, obligatoire pour eux, comment assurera-t-on l'exécution matérielle des actes de puissance publique? Quels sont les procédés de coercition ? L'administration qui commande, se
sont les procédés de coercition ? L'administration qui commande, se trouvant d'ailleurs disposer de la force publique, il y aurait pour elle une tentation bien naturelle de se servir directement de la force publique, qui est dans sa main, pour contraindre les citoyens à se soumettre aux ordres qu'elle a donnés ou qu'elle est chargée de faire exécuter. Mais on voit sans peine combien un pareil régime serait dangereux pour les libertés publiques, à quels abus il pourrait donner lieu. Aussi est-ce un principe fondamental de notre droit public, que l'administration ne doit pas mettre d'elle-même la force publique en
l'administration ne doit pas mettre d'elle-même la force publique en mouvement pour assurer manu militari l'exécution des actes de puissance publique, et qu'elle doit s'adresser d'abord à l'autorité judiciaire qui constate la désobéissance, punit l'infraction, et permet l'emploi des moyens matériels de coercition. Le mode d'exécution habituel et normal des actes de puissance publique est donc la sanction pénale, confiée à la juridiction répressive, sauf bien entendu le cas où le législateur en aurait autrement ordonné. Les sanctions pénales résultent soit de textes spéciaux (comme les art. 8 et 16 de la loi du 1er juillet 1901), soit de textes
de la loi du 1er juillet 1901), soit de textes généraux comme l'art. 471, § 15 C. pén. qui vise les règlements administratifs et tous les actes qui se rattachent à la police municipale. La règle de droit public que nous venons d'énoncer et d'après laquelle l'obéissance aux actes de puissance publique est assurée au moyen des sanctions pénales confiées à la juridiction répressive, se trouve insuffisante ou inopérante dans deux cas. C'est d'abord le cas d'extrême urgence, entendue, dans le sens de péril imminent pour la sécurité, la salubrité, le bon ordre : l'administration est alors investie du droit
le bon ordre : l'administration est alors investie du droit de prendre des mesures provisoires et de pourvoir d'office à ce qui est nécessaire; certaines lois le prévoient expressément, comme la loi du 29 floréal an X sur la grande voirie, la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale; mais il n'est pas besoin de textes en cette matière; tout le monde reconnaît qu'il est de l'essence même du rôle de l'administration d'agir immédiatement et d'employer la force publique sans délai ni procédure, lorsque l'intérêt immédiat de la conservation publique l'exige; quand la maison brûle, on ne va
conservation publique l'exige; quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l'autorisation d'y envoyer les pompiers. Sur ce point, il n'y a jamais de contestation. C'est ensuite le cas où, en présence d'une obligation formelle imposée par la loi ou en vertu de la loi, il n'y a pas de sanction pénale, parce que, d'une part, aucune loi spéciale n'a prévu de pénalité, et parce que, d'autre part, l'art. 471, § 15 C. pén. ne se trouve pas applicable. On a soutenu souvent, récemment encore, que la sanction de l'art. 471 visait tous les actes administratifs de
sanction de l'art. 471 visait tous les actes administratifs de puissance publique, quels qu'ils fussent. D'où il s'en suit qu'il y aurait toujours une sanction pénale pour les infractions aux actes de puissance publique, et que l'administration devait toujours recourir à ce mode de procéder. Mais la jurisprudence de la Cour de cassation est nettement fixée dans le sens contraire à cette théorie : elle n'admet pas que l'art. 471, § 15, puisse être étendu à des actes administratifs qui ne sont ni des règlements ni des arrêtés rendus en matière de police municipale. Nous vous rappellerons, entre autres, l'arrêt
matière de police municipale. Nous vous rappellerons, entre autres, l'arrêt du 23 octobre 1886 (affaire d'Espinassy de Venel, dans ce Recueil, 1887. 1. 33 et le rapport de M. Tanon) dans lequel la chambre criminelle a refusé d'appliquer l'art. 471 au fait d'avoir ouvert une chapelle domestique contrairement aux dispositions du décret du 22 décembre 1812. Il peut donc arriver que certaines prescriptions de la loi ou de l'autorité administrative, dans des matières qui touchent à l'exercice de la puissance publique, se trouvent dépourvues de sanction pénale : le moyen habituel, normal de coercition fait défaut. Dès lors, si on
habituel, normal de coercition fait défaut. Dès lors, si on ne se trouve pas dans le cas d'urgence ou de péril imminent et si la loi n'a pas prévu un autre mode d'exécution, que va-t-on décider quant aux procédés de coercition? Il y a deux systèmes possibles. On peut soutenir que, la loi étant incomplète, il n'appartient à personne d'y suppléer ; que, s'il y a une obligation dépourvue de sanction, c'est la faute du législateur : qu'il faut une loi nouvelle, et que, tant que la loi nouvelle ne sera pas faite, la loi ancienne ne sera pas exécutée.
sera pas faite, la loi ancienne ne sera pas exécutée. Pour éviter les abus, la part d'arbitraire que comporte l'exécution forcée par la voie administrative, on fera fléchir les intérêts publics devant la garantie des libertés et des droits privés : l'exécution sera judiciaire ou ne sera pas. Dans un second système, au contraire, on part de cette idée qu'il n'est pas admissible que la loi ne soit pas exécutée et que la puissance publique ne soit pas obéie ; qu'une erreur de rédaction, une omission, une lacune de la part du législateur ne peut frapper de stérilité ses prescriptions
part du législateur ne peut frapper de stérilité ses prescriptions ; que, dans les rapports de la puissance publique avec les citoyens, l'obligation et la coercition sont indissolublement liées ; que l'obéissance à l'ordre légalement donné par l'autorité compétente doit, si elle n'est pas obtenue volontairement, être réalisée par la contrainte. Ici, ce sont les intérêts privés, les droits individuels qui fléchissent devant la nécessité de faire exécuter la loi. Dès lors, l'autorité administrative, qui dispose de la force publique, devra être autorisée exceptionnellement à s'en servir, sans l'intervention du juge répressif impuissant dans la circonstance, pour assurer directement l'exécution
juge répressif impuissant dans la circonstance, pour assurer directement l'exécution matérielle de ses injonctions et des ordres du législateur. Les deux systèmes peuvent se défendre par des arguments excellents, et l'on conçoit que, suivant les traditions, les mœurs politiques, les habitudes juridiques du pays, l'un ou l'autre puisse être adopté. En France, pays d'administration et de centralisation, pays du principe de la séparation des pouvoirs, il n'est pas étonnant que ce soit le second qui ait prévalu : les arrêts du tribunal des conflits sur l'expulsion des congrégations en 1880 et 1881 en sont la consécration la plus éclatante. On
et 1881 en sont la consécration la plus éclatante. On peut donc définir l'exécution forcée par la voie administrative : « Un moyen empirique justifié légalement, à défaut d'autre procédé, par la nécessité d'assurer l'obéissance à la loi. » Et du moment où la coercition administrative est possible, le contentieux auquel elle peut donner lieu est nécessairement administratif. Mais on ne saurait méconnaître les inconvénients sérieux que peut présenter l'exécution forcée par la voie administrative. D'une part, en effet, l'exécution d'office par l'administration elle-même, « par défaut », sans jugement, sans garanties à la défense, alors qu'aucun intérêt d'urgence ne
sans garanties à la défense, alors qu'aucun intérêt d'urgence ne l'explique, outre qu'elle n'est pas conforme à nos habitudes, peut, dans certains cas, favoriser l'arbitraire et couvrir des illégalités. D'autre part, la juridiction administrative n'est pas outillée pour protéger utilement les droits privés qui seraient violés d'une manière flagrante par les abus des actes d'exécution de la puissance publique : elle n'a pas, en cette matière, de juges locaux du premier degré ; elle n'a pas la procédure du référé, et la lenteur relative de son intervention peut souvent rendre son efficacité illusoire. Il importe donc que l'exécution forcée administrative
son efficacité illusoire. Il importe donc que l'exécution forcée administrative soit réservée strictement aux cas où elle est indispensable, que son domaine soit nettement circonscrit, que les conditions de son existence même soient fixées avec précision, afin qu'elle ne dégénère pas en simple voie de fait. Ces règles résultent des nombreuses affaires dans lesquelles votre jurisprudence a eu, depuis trente ans, l'occasion de se prononcer, et doivent servir de base à vos décisions futures. On peut, croyons-nous, en dégager facilement les principes de droit public sur lesquels repose aujourd'hui l'exécution par la voie administrative. Ces principes nous paraissent être au
par la voie administrative. Ces principes nous paraissent être au nombre de quatre : 1° Il faut que l'opération administrative pour laquelle l'exécution est nécessaire ait sa source dans un texte de loi précis; 2° Il faut que, par suite de résistance à la loi ou à l'acte de puissance publique, il y ait lieu à exécution forcée; 3° Il faut que l'absence de sanction pénale rende nécessaire l'exécution par la voie administrative; 4° Il faut que les mesures d'exécution forcée tendent uniquement, dans leur objet immédiat, à la réalisation de l'opération prescrite par la loi. Nous allons reprendre un
de l'opération prescrite par la loi. Nous allons reprendre un à un l'examen de ces quatre principes, et, pour chacun, nous vérifierons si l'apposition des scellés dont nous avons à nous occuper, réunit les conditions que nous considérons à la fois comme nécessaires et suffisantes. Nous n'oublierons d'ailleurs pas cette règle absolue, que, lorsqu'un acte n'a pas par lui-même le caractère d'acte administratif, la circonstance qu'il aurait reçu l'approbation des supérieurs hiérarchiques, du ministre, même des Chambres, ne saurait lui conférer ce caractère : l'abandon définitif de l'ancienne théorie de l'acte de haute police ou de gouvernement ne laisse plus