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nous l'avons fait préceder. (Voir aussi notre Rép. alph., v° Congrégations religieuses, n. 698, et les décisions rapportées.) COUR DE CASSATION. 67 déclare qu'une congrégation religieuse autorisée ne peut fonder un nouvel établissement qu'en vertu d'un décret rendu en Conseil d'Etat; l'art. 14, § 1, qui enlève à tout membre d'une congrégation non autorisée le droit d'enseigner. Mais ces deux dispositions sont inapplicables dans l'espèce. En effet, vous dit le mémoire, il ne s'agit dans l'art. 13, § 2, que des établissements nouveaux fondés après la promulgation de la loi et, dans l'espèce, l'école de filles et l'école maternelle de
et, dans l'espèce, l'école de filles et l'école maternelle de Chevrières étaient ouvertes antérieurement. Elles ont été ouvertes conformément à la loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire, et dans un immeuble appartenant aux époux Vincent-Dumoulin. Les religieuses employées dans ces écoles étaient même salariées par ces derniers. Ce n'était pas un établissement de la congrégation au sens de l'art. 13, § 2, de la loi du 1er juillet 1901. Dans ces circonstances, quelle autorité pouvait prononcer la fermeture? La réponse est, vous dit-on, dans la loi du 30 octobre 1886, art. 40, et aussi dans la
du 30 octobre 1886, art. 40, et aussi dans la loi du 1er juillet 1901, art. 14, § 2, lequel enlève aux congréganistes non autorisés le droit d'enseigner. C'est l'autorité judiciaire qui doit statuer. Le décret du 1er août 1902 est donc entaché d'illégalité en tant qu'il prononce la fermeture des écoles de Chevrières. Il viole les deux textes de loi précités, en même temps que le principe supérieur de la séparation des pouvoirs, en substituant le gouvernement aux tribunaux, seuls compétents pour prononcer la fermeture d'un établissement d'enseignement privé, et pour assurer la sanction des lois en cas de
et pour assurer la sanction des lois en cas de résistance illicite. Les demandeurs déclarent qu'ils n'ont pas à examiner s'il rentre dans les attributions du gouvernement d'ordonner l'apposition des scellés pour empêcher qu'une congrégation, dissoute par décret, se reconstitue dans un de ses établissements, mais ils soutiennent que, le propriétaire non congréganiste échappant à toute mesure d'exécution administrative, les mesures prises dans leur immeuble portaient atteinte à leur droit, et ils en concluent que le bris de scellés commis par eux ne pouvait être délictueux. Tel est, dans ses traits essentiels, le développement du moyen. On pourrait se demander
traits essentiels, le développement du moyen. On pourrait se demander si ce moyen est recevable devant vous, car il diffère notablement de ce qui a été plaidé devant la Cour d'appel. Mais nous ne voulons pas insister à cet égard, et nous abordons immédiatement le terrain choisi aujourd'hui par les demandeurs. On part de cette idée que le juge saisi d'une prévention a le droit, sans empiéter sur les attributions de la juridiction administrative, d'apprécier l'illégalité de l'acte administratif auquel il a été contrevenu. L'idée est juste: l'application qu'on en fait est plus sujette à conception. Nous sommes d'accord avec
fait est plus sujette à conception. Nous sommes d'accord avec les demandeurs sur le point de départ. Indépendamment de la règle posée, pour les tribunaux de police, dans l'art. 471, § 15, C. pén., il faut reconnaître, avec M. Laferrière (t. 1, p. 635), que par cela seul que l'autorité judiciaire est requise de prêter main-forte à l'administration et de punir ceux qui enfreignent ses prescriptions, elle a le droit d'apprécier toutes les exceptions et moyens de défense opposés à la poursuite par le prévenu, et notamment le moyen tiré de ce que l'acte serait illégal et non obligatoire. L'administration,
de ce que l'acte serait illégal et non obligatoire. L'administration, qui exerce ou fait exercer la poursuite, ne peut pas, dans ce cas, revendiquer le droit d'apprécier elle-même la légalité de son acte. Après avoir mis en mouvement la juridiction répressive, elle ne peut pas demander à la partie civile: elle livre au juge son acte tout entier, par cela seul qu'elle lui demande d'en assurer l'exécution. Votre jurisprudence est établie en ce sens, elle n'est point contredite par le Tribunal des conflits et elle a reçu l'adhésion du Conseil d'Etat dans une affaire concernant un individu expulsé comme étranger.
d'Etat dans une affaire concernant un individu expulsé comme étranger. (Morphy, 15 mars 1884.) Cette jurisprudence protectrice des droits des citoyens ne saurait être trop énergiquement maintenue. Quelle application peut-elle recevoir dans la matière qui nous occupe? Il est facile de le déterminer. Si des congréganistes non autorisés sont poursuivis devant les tribunaux correctionnels, ils peuvent établir, à l'encontre même des mesures administratives dont ils auraient été l'objet, que leur poursuite est illégale et sans cause. En suite, ils n'ont pas commis le délit d'association illicite qui leur est reproché. Le juge correctionnel aurait pleine compétence pour apprécier ce point
Le juge correctionnel aurait pleine compétence pour apprécier ce point et, s'il lui paraissait démontré, relaxerait les prévenus. S'ensuivrait que, lors de la fermeture d'un établissement congréganiste, on pourrait invoquer le mal fondé de la mesure administrative pour justifier la destruction des scellés apposés par l'ordre du gouvernement? Cette conclusion serait extrême. Le pourvoi croit pouvoir raisonner ainsi : Si je démontre qu'il a été procédé indûment à la fermeture des écoles et à l'apposition des scellés, je suis dans mon droit en brisant les scellés. A supposer que le pourvoi fasse sa démonstration, la conséquence qu'il en tire est
pourvoi fasse sa démonstration, la conséquence qu'il en tire est inadmissible. Un acte de l'autorité publique ne saurait être considéré comme non avenu parce qu'il serait critiquable ou même irrégulier. Des scellés posés indûment ne sont pas des scellés inexistants. L'apposition des scellés est une œuvre essentiellement provisoire, qui peut gêner les intéressés, leur causer même un préjudice dont réparation serait due, mais qui toujours laisse intact le fond du droit. Elle n'a même d'autre effet que de maintenir les choses en l'état à partir du moment où l'on y procède. Cette mesure conservatoire peut d'ailleurs avoir une importance capitale,
procède. Cette mesure conservatoire peut d'ailleurs avoir une importance capitale, soit en matière civile, où elle est parfois la sauvegarde décisive des intérêts menacés, soit en matière d'ordre public où son rôle n'est pas moins considérable, par exemple, au criminel. Cette vérité est si manifeste que, pour obtenir le respect des scellés, dans le trouble et les dangers où se trouvait le pays à l'époque de la Révolution, la loi du 20 nivôse an IV avait édicté des peines d'une extrême rigueur, dont la plus forte n'était autre que la mort, et dont la plus faible était de huit années
mort, et dont la plus faible était de huit années de travaux forcés en cas de bris de scelles apposées sur des effets ou papiers appartenant à des particuliers! Le législateur de 1810 a puni le même fait de six mois à deux ans de prison. Il a ainsi atténué heureusement la répression, mais l'infraction reste toujours d'une réelle gravité. Quant à son caractère essentiel, il est indiscutable, il est proclamé par tous les auteurs et il résulte d'ailleurs de la place même que ce délit occupe dans le Code pénal. Le bris de scellés figure dans le Livre des
pénal. Le bris de scellés figure dans le Livre des Crimes et délits contre la chose publique, dans le chapitre spécialement consacré aux crimes et délits contre la paix publique, et enfin dans la sect. IV de ce chapitre, laquelle porte la rubrique : Résistance, désobéissance et autres manquements envers l'autorité publique. Voilà ce qu'est le bris de scellés dans le système de la loi : un manquement envers l'autorité publique. Si maintenant on recherche dans quels cas des scellés ont le caractère inviolable que leur imprime l'autorité publique, l'art. 249 nous le dit : lorsqu'ils ont été « apposés,
249 nous le dit : lorsqu'ils ont été « apposés, soit par ordre du gouvernement, soit par suite d'une ordonnance de justice rendue en quelque matière que ce soit ». Ordonnance de justice, ordre du gouvernement, la loi met les deux choses sur la même ligne, ou, plus exactement, elle place au premier rang l'ordre du gouvernement, mesure d'une importance particulière et exceptionnelle. Ce que le législateur de 1810 pouvait entendre par ordre du gouvernement, sous le régime politique qui était alors à son apogée, n'a pas besoin d'être souligné. Si Napoléon avait eu à faire poser les scellés sur
Si Napoléon avait eu à faire poser les scellés sur un établissement congréganiste et si ces scellés avaient été détruits il est permis de croire que la casuistique juridique n'aurait pas obtenu beaucoup de succès. Mais, sans recourir à une interprétation trop absolue, qui serait peut-être assez conforme à la pensée du législateur, et en restant dans l'esprit nouveau de nos institutions et d'une jurisprudence libérale, il suffit de constater qu'un ordre du gouvernement est une manifestation expresse de la puissance publique émanant de ses représentants les plus élevés, et qu'il est de principe que les actes de la puissance
qu'il est de principe que les actes de la puissance publique ne perdent pas leur caractère par le fait qu'ils seraient entachés de quelque illégalité. C'est une vérité aujourd'hui acquise en doctrine et en jurisprudence, et qui est encore formulée en termes très nets par M. Laverrière au point de vue spécial de la compétence des juridictions : La règle générale et sauf la réserve que nous indiquerons ci-après, dit le vice-président du Conseil d'Etat (t. 1, p. 475), les vices dont l'acte de puissance publique peut être entaché ne lui enlèvent pas son caractère administratif. De même que l'illégalité
lui enlèvent pas son caractère administratif. De même que l'illégalité ou le vice de forme qui peut entacher la décision d'un tribunal, l'ordonnance ou le mandat d'un juge d'instruction ne leur enlèvent pas leur caractère judiciaire. Ces vices affectent la validité de l'acte, non sa nature. Ils le rendent irrévocable, illégal, annulable; ils ne le rendent pas inexistant en tant qu'acte de puissance publique; par suite ils n'effacent pas à son égard l'interdiction des lois de 1790 et de l'an IV. » Est-ce à dire qu'il en soit ainsi, pour l'éminent jurisconsulte que nous citons, de toutes les mesures que
l'éminent jurisconsulte que nous citons, de toutes les mesures que pourrait prendre un administrateur au nom de la puissance publique? Non certes (il vaut cependant un cas) ajoutet-il, où l'acte d'un administrateur prétendant exercer la puissance publique cesserait d'être un acte administratif échappant au jugement des tribunaux. C'est le cas où l'administrateur sortirait non seulement de ses propres attributions, mais des attributions mêmes de l'autorité administrative. Il suffit d'adapter ces formules si précises à la question qui nous occupe. L'ordre du gouvernement prescrivant l'apposition des scellés ne serait plus un acte de la puissance publique s'il était étranger aux attributions
acte de la puissance publique s'il était étranger aux attributions gouvernementales, s'il venait d'une initiative prise en dehors du cercle tracé par la loi, s'il réalisait un fait d'arbitraire flagrant où la volonté personnelle de l'homme se substitue à l'exercice normal de sa fonction. Une telle manière d'agir ne saurait s'imposer au respect des citoyens. Vous avez eu l'occasion de le juger, même pour la résistance avec violences et voies de fait. Votre jurisprudence est que, en règle générale, on n'a pas le droit d'opposer les violences et voies de fait, sauf à poursuivre, le cas échéant, les auteurs d'une
fait, sauf à poursuivre, le cas échéant, les auteurs d'une opération irrégulièrement accomplie (29 mars 1855, Bull. cass. crim., n. 111. — 22 août 1867, ibid., n. 199. — 29 février 1884, ibid., n. 60. — 17 avril 1891, ibid., n. 91); mais vous avez admis que l'irrégularité peut être telle qu'on ne saurait voir dans celui qui a commis un représentant de la force publique agissant pour l'exécution des lois. Vous l'avez jugé dans le cas d'outrages et voies de fait contre un garde forestier qui, sans qu'il y eût flagrant délit, s'était introduit dans une maison pour constater
eût flagrant délit, s'était introduit dans une maison pour constater une infraction. (25 mai 1852, Bull. cass. crim., n. 108.) Au contraire. lorsque l'ordre du gouvernement, en le supposant même donné à tort, a été cependant donné, en vertu de la loi, "pour l'accomplissement de mesures qu'elle avait prévues et par l'autorité même qu'elle avait chargée de ces mesures, il est impossible de contester qu'il s'agisse là d'un de ces actes de l'authorité publique face auxquels on doit se soumettre tant qu'on n'en a pas obtenu, s'il y a lieu, la réformation. Et lorsque le gouvernement a prescrit, dans ces
la réformation. Et lorsque le gouvernement a prescrit, dans ces conditions, une apposition de scellés, le fait de les briser constitue nécessairement le manquement envers l'autorité publique puni par les art. 249 et suiv. C. pén. Il en est de l'irrégularité, réelle ou prétendue, de l'acte administratif comme il en serait des vices juridiques de l'ordonnance du juge. Personne assurément n'aurait l'idée de soutenir que lorsque une ordonnance du juge prescrit, à tort l'apposition des scellés il est loisible aux parties, au lieu d'en demander la réformation, de briser les scellés purement et simplement. Quand même il serait certain que
scellés purement et simplement. Quand même il serait certain que le juge s'est trompé, il n'est pas permis de se faire justice soi-même au mépris de l'autorité du juge. Or, l'art. 249 C. pén. impose exactement le même respect pour l'ordre du gouvernement que pour l'ordonnance du juge. Il n'est pas non plus permis de briser les scellés qui ont été apposés sur ordre du gouvernement; c'est un égal manquement envers l'autorité publique. Si ces observations sont exactes, c'est à tort que le pourvoi vous convie à examiner au fond les questions qu'il croit devoir porter devant vous. Quelles sont,
les questions qu'il croit devoir porter devant vous. Quelles sont, en effet, ces questions? Nous passons celle de savoir si l'établissement congréganiste existant avant la loi de 1901 est atteint par cette loi; sur ce point, vous avez répondu précédemment. On vous demande en outre : La loi de 1901 a-t-elle touché, par voie de répercussion ou autrement, aux droits consacrés par la loi de 1886 sur l'enseignement primaire? La fermeture des écoles ne pouvant, en principe, être prononcée que par l'autorité judiciaire, le décret du 24 août 1902, qui prononce la fermeture de l'établissement de Chevrières, n'est-il pas illégal?
prononce la fermeture de l'établissement de Chevrières, n'est-il pas illégal? Quand même ces questions devraient être résolues dans le sens indiqué par le pourvoi, il ne résulterait pas de cette solution que le gouvernement n'ait pas fait acte de puissance publique en fermant l'établissement de Chevrières et en y faisant apposer les scellés, et que les scellés ne dussent être respectés. Ce qu'il suffit en effet de constater, c'est que le gouvernement et ses agents étaient dans le rôle qui leur appartient et qu'ils procédaient à l'exécution d'une loi. Peut-il exister un doute à cet égard? L'art. 13 de la
exister un doute à cet égard? L'art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 porte : "Aucune congrégation religieuse ne peut se former sans une autorisation donnée par une loi qui détermine les conditions de son fonctionnement. Elle ne pourra fonder aucun nouvel établissement qu'en vertu d'un décret rendu en Conseil d'Etat. La dissolution de la congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par décret rendu en conseil des ministres." Ainsi le gouvernement est expressément chargé par la loi de dissoudre les congrégations religieuses et de prononcer la fermeture de tout établissement. Or, nous lisons dans
prononcer la fermeture de tout établissement. Or, nous lisons dans l'arrêt attaqué : "Attendu au décret du président de la République, rendu en conseil des ministres, le 1er août 1902, et publié dans le Journal officiel du 2 août, ayant prononcé, en chargeant de l'exécution le ministre de l'intérieur, la fermeture d'un certain nombre d'établissements congréganistes qui, ouverts sans autorisation, s'étaient abstenus de régulariser leur situation au point de vue légal, et que parmi ces établissements figure celle des religieuses de Notre-Dame-de-Lives de Mournes, à Chevrières, tenant une école de filles et une école maternelle; — Attendu qu'à la date
filles et une école maternelle; — Attendu qu'à la date du 2 août 1902 il a été pris, par le préfet de l'Isère, un arrêté portant, d'une part, que sont fermés lesdits établissements de Chevrières, que les membres de la congrégation auront à les évacuer immédiatement, et que les scellés seront apposés sur les portes et fenêtres, et, d'autre part, que les commissaires de police, officiers et brigadiers de gendarmerie, seront chargés de l'exécution du présent arrêté; — Attendu que, tout en reconnaisant à qui de droit la faculté de les attaquer devant la juridiction compétente, on ne peut se
les attaquer devant la juridiction compétente, on ne peut se servir de l'illégalité flagrante ni le décret du 1er août 1902, basé sur l'art. 13 de la loi du 1er juillet 1901, lequel dispose que la dissolution des congrégations religieuses ou la fermeture de tout établissement congréganiste pourront être prononcées par décret rendu en conseil des ministres, ni l'arrêté préfectoral du 2 août, qui constitue purement et simplement la mise en exécution du décret présidentiel." La Cour de Grenoble, avec raison, se borne sur ce point à cette constatation décisive. Comment soutenir que des mesures prises par le gouvernement, en
Comment soutenir que des mesures prises par le gouvernement, en vertu d'une délégation formelle de la loi et pour son exécution, ne sont même pas des actes administratifs ayant une existence et des effets juridiques et qu'il est permis aux particuliers, sous prétexte d'une illégalité plus ou moins controversable, de les tenir pour non avenus, ainsi que les formalités remplies pour en assurer l'observation ? Comment soutenir qu'en présence de ces mesures on n'a pas commis un manquement envers l'autorité publique en brisant, de propos délibéré, les scellés qu'elle avait posés ? Dès lors, ne pourrait-on pas se dispenser d'entrer
posés ? Dès lors, ne pourrait-on pas se dispenser d'entrer dans la discussion où s'engagent les demandeurs sur la combinaison des lois de 1886 et de 1901 ? C'est dans une autre enceinte et devant d'autres juges qu'elle pourrait se poursuivre utilement, puisqu'il ne saurait être ici question d'un excès de pouvoir manifeste ni d'une violation flagrante de la loi. Nous ne chercherons donc pas, pour notre part, à vous proposer une solution qui, à nos yeux, serait sans influence sur la présente affaire, mais nous soumettrons très rapidement à la Cour les éléments de la difficulté soulevée. Depuis 1830
la Cour les éléments de la difficulté soulevée. Depuis 1830 il est de jurisprudence administrative que parfois. des Sœurs appartenant à une congrégation forment une école ou ouvrent un hospice partout où elles s'établissent en un mot, il y a établissement dépendant de la congrégation et nécessité d'obtenir une autorisation régulière (Yvillefr-oy). Un avis du Conseil d'Etat du 27 novembre 1849 posa même en principe que la présence d'une simple Sœur institutrice constituait un établissement dans le sens de la loi de 1825. En 1861 le Conseil d'Etat, par un avis nouveau, se relaxa un peu de cette rigueur, mais
avis nouveau, se relaxa un peu de cette rigueur, mais on revint ensuite à l'ancienne jurisprudence qui, depuis plus de vingt ans, est restée la jurisprudence constante du Conseil d'Etat. Il en résulterait que quelle que fût la destination d'un établissement, et quelle que fût son importance, il était toujours soumis à l'administration. Au cours de la discussion de la loi du 1er juillet 1901, à la séance du 18 mars, une préoccupation s'est produite dans l'esprit d'un honorable député, M. Cochin. «Il y a, disait-il, à Paris un très grand nombre d'écoles de filles ou de garçons qui sont
grand nombre d'écoles de filles ou de garçons qui sont entretenues par l'initiative privée et qui appartiennent en général à des sociétés civiles... Ira-t-on, dans chaque quartier, dans chaque paroisse, trouver chaque petit groupe de deux, trois et notre Sœur ou Frère et les dire : Vous êtes autorisés à habiter la rue Oudinot ou la rue du Bac, mais vous n'avez pas l'autorisation de tenir telle ou telle société civile?... Ces écoles, qui existent dans tous les quartiers, vont-elles être obligées de se faire autoriser par décret?» Le président du Conseil, M. Vallade-Ponssern, répondit : «La Question qu'a soulevée
du Conseil, M. Vallade-Ponssern, répondit : «La Question qu'a soulevée M. Cochin est réglée non par la loi générale sur les associations, que nous faisons en ce moment, mais par les lois sur l'enseignement. Quant au droit d'ouvrir des écoles primaires, la Chambre sait, à merveille qu'il est réglé par une loi spéciale... L'école est placée sous le contrôle et l'inspection de l'Etat, mais l'autorisation d'ouvrir une école primaire ne peut être réglementée que par la législation spéciale à laquelle je viens de m'référer. J'ai été appelé par là même à anticiper sur une déclaration qui viendra plus utilement quand
à anticiper sur une déclaration qui viendra plus utilement quand nous discuterons le § 2 de l'art. 13. J'établirai alors que les dispositions proposées n'ont absolument rien à voir avec la législation sur l'enseignement et jusqu'à ce que celle-ci ait été modifiée, il est bien entendu que celle-ci garde toute sa force et que la loi actuelle n'aurait même pas été modifiée même.» M. le président du conseil avait annoncé que sa réponse donnerait satisfaction à l'honorable M. Cochin. Mais l'honorable M. Binet démontra immédiatement que la déclaration du chef du gouvernement n'avait pas la portée qu'on pouvait être tenté
du gouvernement n'avait pas la portée qu'on pouvait être tenté de lui attribuer. «M. le président du conseil vient de dire : Vous n'avez rien à craindre en ce qui concerne les écoles, puisqu'on veut de la loi de 1850 un membre de la congrégation pourra toujours, en son nom personnel, faire une déclaration d'ouverture d'école. Oui, mais M. le président du conseil sait très bien qu'un Frère ou une Sœur ne suffit pas pour donner l'enseignement dans une école. S'ils sont deux ou trois, M. le président du conseil leur dira : Vous formez un établissement non autorisé, et
leur dira : Vous formez un établissement non autorisé, et par conséquent vous tombez sous le coup de la loi.» L'honorable M. Binet aurait pu pousser l'argument plus loin puisque, comme on l'a vu, il n'est pas nécessaire qu'il y ait plusieurs congréganistes pour constituer un établissement. On voit qu'il en est de son observation prouvait que si la loi de 1886 n'était COUR DE CASSATION. 69 pas visée directement, les établissements scolaires n'en risquaient pas moins d'être atteints par celle de 1901. Cependant, la question ne fut pas autrement élucidée et l'incident en resta là. Deux mois plus tard,
élucidée et l'incident en resta là. Deux mois plus tard, le 11 septembre 1901, le ministre de l'instruction publique invitait les inspecteurs académiques à exiger des instituteurs congréganistes qui feraient une déclaration d'ouverture d'école la production d'un décret autorisant la fondation de cet établissement. Cependant, des controverses s'étant élevées sur la combinaison des deux lois de 1886 et de 1901, le gouvernement crut devoir recourir aux lumières du Conseil d'Etat. La question était posée à la haute assemblée dans les termes suivants : «En cas d'ouverture d'une école par un ou plusieurs congréganistes, cette école doit-elle être considérée comme un