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justiciables est intolérable. Il faudrait, lorsqu'un préfet en arrive à cette extrémité de dessaisir un tribunal et de lui enlever par une véritable contrainte le litige porté devant lui, que ce fonctionnaire fût toujours couvert par une disposition incontestable de la loi, de façon qu'il ne met pas la force au service de l'arbitraire. S'il-en avait été ainsi, que d'abus eussent été évités auxquels on a cherché inutilement un remède ! Sous l'Empire, un décret du 4 juin 1806 ayant créé au sein du Conseil d'Etat une commission chargée spécialement du contentieux administratif autrefois réparti entre les diverses sections du
du contentieux administratif autrefois réparti entre les diverses sections du Conseil, cette commission essaya d'établir une jurisprudence fixe pour les conflits comme pour les autres matières. Cette commission, qui a rendu d'inappréciables services, travailla à restreindre les usurpations des autorités administratives et l'exercice illimité du conflit. Mais ce n'est qu'en 1828 que la matière des conflits a été réglée avec quelque précision. Déjà une ordonnance du 12 décembre 1824 avait réglé plusieurs points controversés sur la forme et l'instruction des conflits, mais l'ordonnance du 1er juin 1828 eut une portée plus haute. Il paraît qu'à cette époque de nouveaux abus
plus haute. Il paraît qu'à cette époque de nouveaux abus étaient venus démontrer la nécessité d'une réforme. M. Dupin comparait les conflits élevés par les préfets de la Restauration à des interdits lancés sur l'ordre judiciaire. M. Decazes reprochait au ministère de Villèle d'avoir, au moyen du conflit, attiré devant le Conseil d'Etat, sous prétexte de l'impôt, presque toutes les questions électorales. Quel que soit le fondement de ces reproches, il est certain qu'il existait, en 1828, un soulèvement général contre les conflits. Cormenin en fait connaître les causes. On faisait remarquer que le pouvoir administratif, à la différence de
faisait remarquer que le pouvoir administratif, à la différence de l'autorité judiciaire, n'avait pas des attributions bien classées ni bien déterminées ; qu'elles résultaient non-seulement de lois, mais encore de simples règlements, de décisions ministérielles, d'arrêtés locaux, souvent ignorés, parfois informes. Un arrêté local, émané d'un maire de campagne, et jeté à la traverse d'un procès, avait le pouvoir d'arrêter le cours de la justice et de forcer une Cour d'appel à surseoir jusqu'à ce que l'autorité administrative en eût expliqué le sens et la portée. En outre, les attributions administratives n'ayant pas de limites bien définies, l'administration pouvait librement
administratives n'ayant pas de limites bien définies, l'administration pouvait librement envahir le domaine judiciaire. M. de Cormenin rapportait avoir entendu dire à l'un des chefs d'un département ministériel, qu'il dépendait de lui de donner à quelque affaire litigieuse que ce fût une couleur administrative ou judiciaire, et, par conséquent, de la détacher provisoirement des mains du juge par l'expédient du conflit. Et puis, enfin, c'est l'autorité administrative qui est le juge des conflits, le régulateur suprême des compétences. N'est-ce pas la constituer juge et partie dans sa propre cause ? L'ordonnance de 1828 tendit à faire disparaître quelquesunes de ces
L'ordonnance de 1828 tendit à faire disparaître quelquesunes de ces justes critiques en remédiant aux abus les plus révoltants. L'un des premiers actes du ministère Martignac avait été de nommer une commission, pour examiner suivant quelles règles et quelles formes et dans quelles limites le droit de revendiquer les affaires, dont la connaissance appartient à l'administration, pouvait être exercé, et quelles dispositions paraîtraient propres à maintenir l'autorité de la chose jugée et la compétence des tribunaux, sans porter atteinte à l'indépendance de l'administration. C'est devant cette commission que M. de Cormenin fit sur la question le savant rapport dont nous
Cormenin fit sur la question le savant rapport dont nous avons parlé. L'ordonnance du 1er juin 1828, qui règle de nos jours encore la matière des conflits, fut l'œuvre de cette commission et réalisait un véritable progrès. Elle restreignit les limites des conflits. Ils ne purent désormais être élevés à tous moments, dans tout débat et devant toutes les juridictions ; faire échec à la justice, en arrêter le cours ou même fouler aux pieds l'autorité de la chose jugée. L'ordonnance de 1828 interdisait le conflit en matière criminelle, en réduisait l'usage à deux cas déterminés, en matière correctionnelle. Les
réduisait l'usage à deux cas déterminés, en matière correctionnelle. Les jugements des juges de paix, des tribunaux de commerce, les jugements ou arrêts définitifs, ne furent plus soumis à l'arrêté de conflit. Des délais emportant déchéance furent établis. Lorsque, au sein de la commission chargée de préparer l'ordonnance du 1er juin 1828, on éleva la question de savoir si le jugement des conflits serait attribué au Conseil d'Etat ou à la Cour de Cassation, ce dernier système trouva des défenseurs. « Il répugne à toute idée de justice, disait M. Lepoitevin, que ce soit le même pouvoir qui élève et
Lepoitevin, que ce soit le même pouvoir qui élève et qui juge les conflits. » Cormenin, répondant à ceux qui voulaient rendre la Cour de Cassation juge des conflits, s'exprimait ainsi : « A qui donc pourrait appartenir le droit de régler les conflits, si ce n'est au roi? S'il agit comme souverain, c'est que, dans notre monarchie, il est la source unique et primordiale de tout droit; s'il agit comme administrateur, c'est qu'il est le chef du pouvoir exécutif; s'il agit comme juge, c'est que toute justice émane de lui. C'est le roi, le roi seul qui, placé au
lui. C'est le roi, le roi seul qui, placé au sommet de toutes les juridictions, porte, d'une main égale, la balance des deux pouvoirs. C'est lui qui, d'après la Charte, réunit les quatre attributs essentiels de l'empire, puisqu'il est à la fois le principe de la souveraineté, le promoteur de la loi, la source de toute justice et le chef du Gouvernement. » On ne saurait mieux dire. L'illustre écrivain pouvait paraître moins bien inspiré quand, plus loin, il exprimait la crainte de voir la Cour de Cassation, si on lui confiait le règlement des conflits, favoriser les envahissements que
lui confiait le règlement des conflits, favoriser les envahissements que les tribunaux ne manqueraient pas de commettre et s'ériger en arbitre des actes du Gouvernement. L'expérience a prouvé que la Cour suprême, loin d'exagérer les droits de l'autorité judiciaire, les a parfois restreints dans une mesure plus large que ne l'avait fait le Conseil d'Etat lui-même. Mais ce que Cormenin disait des attributs royaux était assurément conforme à la tradition monarchique et à la Charte, en vertu de laquelle « toute justice émanait du roi. » Sous un tel régime politique, le roi en son conseil d'Etat était tout naturellement
politique, le roi en son conseil d'Etat était tout naturellement constitué arbitre entre les différents pouvoirs émanant de son autorité souveraine. Sans doute il n'avait plus, comme avant la Révolution, avec la plénitude du pouvoir judiciaire, le droit d'évoquer à son tribunal suprême toutes les causes du royaume, mais il lui restait encore, de l'ancienne prérogative royale, le droit de régler les conflits d'autorité. On comprend donc qu'à cette époque on ait confié à l'autorité royale le règlement des compétences. Mais, lorsque, plus tard, le nouveau principe de la souveraineté populaire vint remplacer le vieux droit royal, le système préconisé
populaire vint remplacer le vieux droit royal, le système préconisé par Cormenin devait perdre de sa valeur doctrinale. Un président de République, ou même un roi constitutionnel, n'avait plus vis-à-vis des trois pouvoirs législatif, administratif et judiciaire, l'indépendance nécessaire pour se constituer l'arbitre de leurs revendications rivales. Néanmoins, sous la monarchie de Juillet, le roi statuant en Conseil d'Etat, avait continué d'être l'arbitre des pouvoirs administratif et judiciaire. Ce n'est qu'en 1848 qu'on se préoccupa de mettre l'institution en harmonie avec les nouveaux principes témérairement substitués à l'ancienne organisation sociale, en confiant à un tribunal spécial la connaissance des conflits
en confiant à un tribunal spécial la connaissance des conflits d'attributions. L'article 89 de la Constitution des 4-8 novembre 1848 portait : « Les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire seront réglés par un tribunal spécial composé de membres de la Cour de Cassation et de conseillers d'Etat désignés tous les trois ans en nombre égal par leurs corps respectifs. Ce tribunal sera présidé par le ministre de la justice. » Un règlement d'administration du 26 octobre 1849 détermina les formes de procéder du Tribunal des conflits, et il fut suivi de la loi du 4 février 1850,
il fut suivi de la loi du 4 février 1850, relative à l'organisation de ce tribunal. D'après ces textes, le Tribunal des Conflits était présidé par le ministre de la justice. Ses décisions ne pouvaient être rendues qu'au nombre de neuf juges pris également, à l'exception du ministre, dans les deux corps qui concourent à sa formation, c'est-à-dire la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat. En cas d'empêchement du ministre des cultes, la présidence revenait de droit au ministre de l'instruction publique. Quatre suppléants, dont deux élus par le Conseil d'Etat et les deux autres par la Cour de
Conseil d'Etat et les deux autres par la Cour de Cassation, deux commissaires du Gouvernement avec leurs deux suppléants, choisis chaque année avant la rentrée du tribunal par le président de la République parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et dans le parquet de la Cour de Cassation, complétaient l'organisation de ce tribunal. La loi des 4-8 février 1850 contenait quelques autres dispositions relatives à la nécessité d'un rapport écrit, fait par l'un des membres du tribunal préalablement à la décision, à l'obligation de confier les fonctions de rapporteur alternativement à un conseiller d'Etat et à un conseiller
rapporteur alternativement à un conseiller d'Etat et à un conseiller à la Cour de Cassation, et enfin, à la défense de désigner dans une même affaire, comme commissaire du Gouvernement et comme rapporteur, deux membres du même corps. Cette législation, comparée à celle qui l'avait précédée, offrait des garanties supérieures ; mais elle avait encore l'inconvénient d'assurer la prépondérance du pouvoir exécutif en attribuant à un ministre la présidence du Tribunal des Conflits. Par le jeu des institutions parlementaires, chaque ministre se trouvant solidaire des délibérations prises en commun, le ministre président le tribunal devait être naturellement enclin à faire
ministre président le tribunal devait être naturellement enclin à faire pencher la balance du côté de l'administration, toutes les fois que le conflit viendrait à surgir à propos d'actes émanés de l'initiative ministérielle et gouvernementale. Il était souverainement dangereux de confier, en pareil cas, la présidence d'un tribunal mixte de juges et d'administrateurs à un personnage politique qui se trouve être l'un de ceux qui avaient provoqué ou tout au moins approuvé l'acte attaqué. Mais, du reste, nous le répétons, l'introduction de l'élément judiciaire dans le Tribunal des Conflits réalisait, par rapport au régime précédent, un incontestable progrès. Le pays
par rapport au régime précédent, un incontestable progrès. Le pays n'en goûta pas longtemps les bienfaits ; car, bien que dans son éphémère existence, de 1849 à 1852, le Tribunal des Conflits n'eût donné lieu à aucune plainte, le Gouvernement impérial le supprima. Le décret du 25 janvier 1852, en organisant le nouveau Conseil d'Etat, lui conféra, par son article 4°, paragraphe 3, le droit de proposer les décrets qui statueraient sur les conflits d'attribution entre les autorités administrative et judiciaire. Le nouveau Conseil d'Etat fut tout aussitôt appelé à exercer le droit que le décret de 4852 lui avait
exercer le droit que le décret de 4852 lui avait conféré, et il le fit de manière à justifier d'un seul coup toutes les anciennes préventions. Sous la monarchie de Juillet comme sous la Restauration, sauf des abus passagers bientôt réprimés par le pouvoir lui-même, le Gouvernement avait, en général, usé avec modération du droit de régler les compétences. L'arme du conflit, reposant dans des mains sages et prudentes, n'avait blessé aucun intérêt grave ni aucun droit primordial. On avait alors vu s'accréditer de plus en plus, comme une doctrine de légalité et de liberté défendue par les maîtres de
de légalité et de liberté défendue par les maîtres de la science administrative, le principe de la compétence exclusive des tribunaux ordinaires dans les affaires où l'état civil, la liberté et la propriété des citoyens pouvaient se trouver en jeu. Mais quand il s'agissait de rechercher le texte légal consacrant ce tutélaire principe, que les maîtres enseignaient, que les tribunaux appliquaient, que les gouvernements sages respectaient, on ne rencontrait nulle part une disposition formelle de la loi assignant à l'omnipotence administrative ces limites qu'on proclamait infranchissables, quoiqu'elles eussent été bien souvent franchies autrefois. On eut alors le tort, c'est là
souvent franchies autrefois. On eut alors le tort, c'est là notre humble avis, de ne pas comprendre qu'il ne suffisait pas pour conjurer les effets d'une institution vicieuse, de lui opposer un principe; quelle que fut d'ailleurs la haute valeur et la force doctrinale de ce principe, et qu'un temps pourrait venir où la prudence des hommes ne suppléerait plus à l'imperfection de l'institution. Ce moment arrivé, un grand orateur comme Berryer s'écrierait en vain : Ces principes, c'est notre nationalité! Il était aisé de comprendre que son éloquence ne parviendrait pas à faire tomber des mains du despotisme l'arme
parviendrait pas à faire tomber des mains du despotisme l'arme imprudemment conservée dans l'arsenal de la loi. On le vit bien en 4852. Les événements qui viennent de s'accomplir sous nos yeux ont donné aux faits qui se passèrent alors un regain d'actualité. Retraçons-les donc rapidement. On sait que, deux jours avant d'accepter la couronne qui lui était offerte, Louis-Philippe avait fait donation à ses enfants, à l'exclusion de l'aîné de ses fils, de la nue-propriété de tous ses biens patrimoniaux. Cette donation, faite le 7 août 4830, comprenait : 1° tous les biens provenant du duc d'Orléans sur la
1° tous les biens provenant du duc d'Orléans sur la succession de sa mère, fille du duc de Penthièvre et petite-fille de Louis XIV et de Madame de Montespan ; 2° de ceux provenant de la succession bénéficiaire de son père et qu'il avait rachetés à la barre des tribunaux ; 3° des acquisitions par lui faites de 1814 à 1830. Une loi du 7 août 4832 avait reconnu la validité de cette donation, et les enfants du roi se marièrent sous le bénéfice de cette loi. Or, c'est la donation ainsi faite, qu'un décret du 22 janvier 4852 déclarait
donation ainsi faite, qu'un décret du 22 janvier 4852 déclarait nulle, comme contraire au principe de la dévolution, au domaine de l'Etat, des biens particuliers du prince. En conséquence, le décret déclarait incorporés au domaine de l'Etat, les biens qui avaient fait l'objet de la donation du 7 août 4832. Nous n'avons pas à discuter ici la convenance de la précaution prise par le duc d'Orléans, bien que l'avenir ait justifié, dans une certaine mesure, la prévoyance du père de famille; mais, quoi qu'on puisse penser de cet acte, le décret qui l'annulait ne contenait pas moins la plus arbitraire
décret qui l'annulait ne contenait pas moins la plus arbitraire et la moins déguisée des confiscations. L'ancien principe de la dévolution n'était plus, en 4852, loi fondamentale de l'Etat, comme au temps où s'opérait le saint et politique mariage du roi et de la couronne. Les constitutions impériales et notamment le sénatus-consulte du 30 janvier 4810 avaient consacré l'indépendance du domaine privé de l'empereur. Plus récemment, le décret du 25 octobre 1848 et la loi du 4 février 1850 avaient statué dans le même sens, et implicitement validé la donation du 7 août 4830. Sans doute, en 4814, Louis XVIII
du 7 août 4830. Sans doute, en 4814, Louis XVIII aima mieux revenir à la tradition monarchique consacrée par l'ordonnance de Moulins et ledit de Henri IV, en 1607, en faisant revivre l'ancien droit domanial, d'après lequel, comme le dit magnifiquement un vieil auteur, « le prince se donne lui-même sans réserve et pour l'éternité : il n'a nulle inquiétude à avoir pour l'avenir ; sa postérité est celle de l'Etat, ses enfants sont les enfants de la France. » Sans doute encore, le comte d'Artois, devenu Charles X, avait voulu faire comme avait fait royalement Louis XVIII, en réunissant
voulu faire comme avait fait royalement Louis XVIII, en réunissant à la dotation de la couronne, par la loi du 15 janvier 4825, les biens acquis par le roi défunt. Mais la légalité de la donation du 7 août 4830, expressément ou virtuellement reconnue par les lois du 2 mars 4832, du 25 octobre 4848 et 4 février 1850, ne pouvait plus être mise en question ; à plus forte raison, ne pouvait-elle être discutée devant une autre juridiction que les tribunaux de droit commun. C'était à ceux-ci à dire si, malgré ces textes de loi, il était encore possible
si, malgré ces textes de loi, il était encore possible d'appliquer au Gouvernement de Juillet les règles de la vieille monarchie fondée sur l'hérédité, s'il était permis de remettre en question, à chaque changement de gouvernement, les droits réglés par la législation précédente, et si, enfin, les enfants du duc d'Orléans qui avaient, de 1830 à 1852, c'est-à-dire pendant vingt-deux ans, joui conformément à leurs titres des biens à eux donnés par leur père, avaient ou non le droit d'invoquer, à défaut d'autres titres, la prescription de dix et vingt ans des articles 2265 et 2266 du Code civil. Il
ans des articles 2265 et 2266 du Code civil. Il ne semblait pas possible de soustraire des questions de ce genre aux tribunaux ordinaires. Cependant, quand les princes portèrent devant le tribunal civil de la Seine la revendication de leurs biens confisqués, on vit le Gouvernement intervenir et le préfet proposer un déclinatoire d'incompétence. Les débats de cette affaire sont restés célèbres, tant en raison de l'importance du litige et de la qualité des parties, qu'à cause de l'illustration des avocats qui plaidèrent pour les princes d'Orléans. Paillet et Berryer invoquèrent les raisons les plus graves à l'appui de la
invoquèrent les raisons les plus graves à l'appui de la compétence de l'autorité judiciaire. La science consommée du droit, jointe à la plus haute éloquence, triomphèrent devant le tribunal de la Seine, qui rendit le 23 avril 1832, sous la présidence de M. Debelcourt, le jugement suivant : « Attendu que les membres de la famille d'Orléans possèdent, comme propriétaires, le domaine de Neuilly et de Montceaux, soit en vertu de la donation du 7 août 1830, soit en qualité d'héritiers de leur père et, pour partie, de la princesse Adélaïde, leur tante, soit en vertu d'une jouissance prolongée pendant
Adélaïde, leur tante, soit en vertu d'une jouissance prolongée pendant plus de vingt ans et pouvant fonder la prescription. » Attendu que leur action a pour objet la propriété de ces deux domaines. (1) Toutefois, cette loi du 15 janvier 1825 respectait la donation que le comte d'Artois avait faite le 9 novembre 1819 au second de ses fils, le duc de Berry, dans des conditions analogues à celles de la donation du 7 août 1833. LE PRINCE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS » Attendu que les tribunaux ordinaires sont exclusivement compétents pour statuer sur les questions de propriété, de
exclusivement compétents pour statuer sur les questions de propriété, de validité de contrats, de prescriptions ; que ce principe a toujours été appliqué, aussi bien à l'égard de l'Etat, qu'à l'égard des particuliers; qu'ainsi, au tribunal seul, il appartient d'apprécier les titres des parties et d'appliquer la loi aux faits qui ont donné lieu au procès : » Se déclare compétent, etc. » Mais avant le jour assigné pour qu'il fût plaidé au fond, le préfet de la Seine prenait un arrêté de conflit et la question se trouva portée devant le Conseil d'Etat. Là, on vit se produire des
devant le Conseil d'Etat. Là, on vit se produire des faits qui, joints à ceux qui viennent de se dérouler sous nos yeux, ont jeté sur la juridiction administrative un discrédit tel, que quand viendra l'heure des restaurations nécessaires, il n'est point sûr que l'institution ne s'en trouve immédiatement atteinte. Ces faits, un magistrat éminent, alors maître des requêtes au Conseil d'Etat, devenu plus tard conseiller à la Cour de Cassation, M. Reverchon, les a racontés, en révélant à l'aide de quelle honteuse pression le Gouvernement arracha à la haute juridiction administrative une décision favorable à ses desseins. Or, voici
juridiction administrative une décision favorable à ses desseins. Or, voici la doctrine sanctionnée par le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 16 juin 1852. » Considérant que le décret du 22 janvier 1852, déclare formellement que les biens meubles et immeubles qui sont l'objet de la donation faite le 7 août 1830, par le roi Louis-Philippe à ses enfants, sont restitués au domaine de l'Etat; considérant que le décret du 22 janvier est un acte de Gouvernement, dont l'exécution et les effets ne peuvent être soumis à l'appréciation de l'autorité judiciaire. Décrète : « L'arrêté de conflit est confirmé. »
judiciaire. Décrète : « L'arrêté de conflit est confirmé. » On ne saurait plus sommairement consacrer une confiscation. M. Reverchon, d'abord nommé commissaire du Gouvernement et chargé à ce titre de donner des conclusions, s'était vu retirer le dossier sitôt que l'on connut son intention de soutenir les droits de l'autorité judiciaire. Voici à quelle thèse son remplaçant eut recours pour soutenir la validité de l'arrêté de conflit. Il s'agit, dit-il, d'un acte politique par sa nature et son objet; cela suffit à le rendre inattaquable. Qu'on ne dise pas, d'ailleurs, qu'il s'agit de confiscation. Confisquer c'est dépouiller une personne
d'ailleurs, qu'il s'agit de confiscation. Confisquer c'est dépouiller une personne de sa propriété, de ce qui lui appartient légitimement. Or, les princes d'Orléans ne (1) Correspondant, année 1871, tome 85, page 647. ET L'INSTITUTION DES CONFLITS. 75 sont pas propriétaires des biens qu'ils tiennent de la donation du 7 août 1830, parce que cette donation est un acte nul comme étant fait contre les droits de l'Etat. Le Président de la République l'affirmait, il fallait le croire. D'ailleurs, au moment où il a rendu les décrets, le Prince-Président exerçait la plénitude de la souveraineté et réunissait en ses mains tous
plénitude de la souveraineté et réunissait en ses mains tous les pouvoirs. C'est le propre des actes de politique et de Gouvernement d'être inattaquables et de n'être susceptibles d'une discussion juridique ni devant l'autorité judiciaire, ni devant la juridiction administrative ; ce qui ne veut pas dire que ceux qui croient avoir le droit de se plaindre n'ont aucune espèce de recours, mais ce qui signifie que ce recours ne peut être ouvert que devant le Gouvernement lui-même qui a prononcé sous sa responsabilité une mesure d'Etat et à qui, seul, il appartient de modifier ses actes. Ces principes, disait
seul, il appartient de modifier ses actes. Ces principes, disait le commissaire du Gouvernement, sont consacrés par une jurisprudence constante du Conseil d'Etat, et, à l'appui de cette affirmation, il citait plusieurs exemples qui ne sont pas très démonstratifs. Du reste, le Conseil d'Etat, on l'a vu plus haut, ne prit pas tant de peine, et, procédant par voie d'affirmation pure, il se borna à déclarer que le décret était inattaquable. C'était le sit pro ratione voluntas revêtu de la formule exécutoire. Cela parut suffisant à une époque où était redevenu vrai le mot de Tacite : "At Rome, ruere