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à ce qu'elles soient bien gérées. Les cotisations sont en général recueillies par des agents qui se rendent personnellement chaque semaine ou chaque mois au domicile de l'assuré volontaire. Les frais administratifs d'un tel système sont très élevés. Un auteur a déclaré récemment qu'un système unifié doit de toute façon être administré directement par l'Etat. Cette remarque est peut-être juste au point de vue de la Grande-Bretagne ; mais si l'on examine les tendances du développement actuel des assurances sociales on reconnaît qu'il est impossible de l'admettre sous une forme aussi absolue. La Tchécoslovaquie a récemment adopté un système d'ensemble
aussi absolue. La Tchécoslovaquie a récemment adopté un système d'ensemble fondé sur un principe absolument différent et se rapprochant plutôt du projet qui est actuellement soumis à la Chambre française. Or, ce dernier, qui englobe la maladie, l'invalidité, le décès, la vieillesse, la maternité et « les charges de famille », autorise l'administration des assurances par des sociétés approuvées. D'autre part, nous ne pouvons pas dire non plus qu'il serait absolument irrationnel d'envisager un système unifié géré par des compagnies d'assurance privées. Aux Etats-Unis, où les sociétés de secours mutuels ne sont pas très développées et ne jouissent pas du
ne sont pas très développées et ne jouissent pas du statut accordé aux mêmes associations en Europe, où en outre le public a une forte prévention contre l'administration d'Etat, l'assurance-maladie ainsi que d'autres branches des assurances sociales sont gérées par des compagnies d'assurance privées et dernièrement il a même été proposé que ces compagnies fussent chargées à titre d'essai de l'assurance-chômage. Pour cette raison il serait prématuré d'écarter d'une manière absolue l'intervention des compagnies d'assurance. Mais laquelle de ces trois organisations — institution d'Etat, société approuvée ou compagnie d'assurance — sera en mesure de gérer un système national unifié d'assurances
sera en mesure de gérer un système national unifié d'assurances sociales, ou bien, si nous constatons que ces fonctions peuvent être assurées par deux de ces organisations ou même par toutes les trois, laquelle pourra le mieux s'acquitter de cette tâche ? Pour répondre à ces questions nous examinerons brièvement les mérites de chacune d'elles aux trois points de vue de la définition du risque, du régime financier et de l'administration. La définition du risque. Pour qu'un système d'assurance soit sain, il faut avant tout que les risques qui doivent faire l'objet de l'assurance soient nettement définis. La mort et
faire l'objet de l'assurance soient nettement définis. La mort et la naissance sont des faits nettement définis et pour cette raison l'assurance pour frais funéraires et l'assurance maternité sont des opérations parfaitement légitimes. De même, la vieillesse ne saurait être simulée. L'examen des actes de naissance permet de vérifier facilement le bien-fondé des demandes. Pour cette raison, l'assurance-vieillesse est possible, même lorsque la prestation n'est payée qu'aux personnes dont les moyens d'existence ne dépassent pas un maximum déterminé (bien que cette condition rende l'administration plus compliquée) ; l'expérience faite depuis dix-sept ans en Grande-Bretagne ainsi que celle d'autres pays sont
dix-sept ans en Grande-Bretagne ainsi que celle d'autres pays sont probantes à cet égard. La situation est semblable pour les pensions de veuves et d'orphelins. Il est plus difficile de définir l'accident du travail, la maladie et l'invalidité. Mais les expériences faites dans un grand nombre de pays au cours de plusieurs dizaines d'années montrent qu'avec l'aide des médecins et grâce à des mesures telles que l'institution de périodes de carence il est possible d'arriver à des définitions répondant aux besoins pratiques. Même pour la question épineuse du chômage, les bureaux de placement ont réussi à élaborer une définition utilisable.
bureaux de placement ont réussi à élaborer une définition utilisable. Les administrateurs d'un système unifié d'assurances pourraient certainement créer des organes chargés de reconnaître le bien-fondé des demandes et d'appliquer des définitions rationnelles pour chaque risque. L'Office des assurances sociales, avec ses différents services que nous décrirons plus loin, serait certainement qualifié pour s'acquitter de cette tâche. Qu'y a-t-il, en effet, dans tout cela qu'un Office des assurances sociales, placé à la tête d'un système unifié d'assurances, ne pourrait faire aussi bien que les organisations distinctes qui existent actuellement ? Le calcul du risque. Le degré du risque, avons-nous dit,
Le calcul du risque. Le degré du risque, avons-nous dit, doit pouvoir être calculé avec un certain degré d'exactitude ! Les statistiques de mortalité sont aujourd'hui assez exactes pour fournir des tables de mortalité utilisables. De même, les statistiques de natalité, qui sont en général dressées avec assez d'exactitude dans les pays modernes, nous permettent d'évaluer facilement la probabilité de maternité. Nous savons également quelles sont les chances de survie au-delà de l'âge de 70 ans ou de tout autre âge pour un groupe donné d'individus. Bien que, dans un grand nombre de pays occidentaux, les renseignements que nous possédons
grand nombre de pays occidentaux, les renseignements que nous possédons actuellement au sujet des veuves et des orphelins sans moyens d'existence ne soient pas satisfaisants, il semble que rien ne s'oppose à ce que les sources d'information soient améliorées de manière à répondre à nos besoins. Pour les accidents du travail et les accidents non industriels des statistiques peuvent être dressées, mais elles ne sont en général pas aussi sûres que les statistiques de natalité et de mortalité. Les intéressés — c'est-à-dire les travailleurs et les patrons dans le cas des accidents du travail — ne signalent pas toujours les
des accidents du travail — ne signalent pas toujours les accidents aux fonctionnaires compétents et ceux-ci, de leur côté, ne possèdent pas toujours des pouvoirs suffisants pour se procurer les renseignements désirés. Souvent même les accidents non industriels ne font l'objet d'aucune déclaration aux autorités, en sorte qu'au début tout système d'assurance dans ce domaine devrait être fondé sur de simples évaluations. De même, un petit nombre de pays seulement dressent des statistiques de morbidité et dans ce cas encore il serait nécessaire de se contenter d'évaluations. Dans la plupart des pays industriels les statistiques du chômage constitueront une base
des pays industriels les statistiques du chômage constitueront une base suffisante pour l'assurance-chômage. Mais le chômage, de même que l'accident et la maladie, devront être soigneusement définis par des experts et le contrôle devra être confié à un fonctionnaire compétent. Pour l'assurance-chômage, le fonctionnaire du bureau de placement devra vérifier la bonne foi du demandeur ; pour l'assurance-accidents et maladie, un certificat médical sera requis. Ainsi le soin de définir et d'évaluer le risque se rattache étroitement aux opérations nécessaires pour reconnaître les fraudeurs. Nous ne prétendons pas que les statistiques dont nous disposons actuellement soient aussi complètes qu'il serait
statistiques dont nous disposons actuellement soient aussi complètes qu'il serait désirable, ni que notre organisation administrative soit parfaite. Mais tout en reconnaissant les défauts et les difficultés, nous déclarons qu'ils ne sont pas de nature à rendre l'assurance impossible. Nos statistiques sont suffisamment complètes pour l'objet que nous poursuivons ; nos définitions, bien qu'un peu arbitraires, sont assez claires pour empêcher en pratique que l'administrateur ne commette des injustices graves et l'expérience nous enseigne qu'il est possible d'imaginer des mesures susceptibles de remédier aux défauts les plus sérieux. Les progrès de la science actuarielle moderne, si nous en jugeons d'après
de la science actuarielle moderne, si nous en jugeons d'après des exemples et d'après les expériences d'autres pays, nous ont donné des systèmes d'assurance sociale reposant sur une base financière solide qui ont en général et fort justement péché par excès de prudence. Un ensemble de statistiques vraiment complètes et solides a déjà été réuni et pourra faire l'objet de nouveaux perfectionnements à l'avenir. Or si les statistiques du passé ont répondu aux besoins de systèmes d'assurance distincts pourquoi nos statistiques actuelles, améliorées et développées comme elles l'ont été récemment, ne suffiraient-elles pas comme base d'un système unifié ? Deux
ne suffiraient-elles pas comme base d'un système unifié ? Deux objections, fondées sur la nature de la statistique des risques sociaux, semblent avoir causé pas mal de confusion. On dit que pour déterminer le degré des divers risques il faut : 1° considérer des périodes d'une durée différente selon le risque envisagé ; 2° que les risques soient si différents par leur nature qu'ils ne sauraient être comparés. Pour la morbidité, l'invalidité et les accidents du travail, les chiffres seront probablement très semblables pour toute année normale. De même, un nombre à peu près égal de personnes acquièrent chaque année
nombre à peu près égal de personnes acquièrent chaque année le droit à des pensions de vieillesse, à des prestations d'invalidité, à des allocations de maternité, à des indemnités pour frais funéraires et à des pensions de veuves et d'orphelins. Pour la nation, considérée dans son ensemble, l'incidence de ces risques sociaux varie lentement d'une année à l'autre. Au contraire, pour mesurer l'étendue du chômage, il est nécessaire de calculer la moyenne sur la base d'un certain nombre de cycles industriels. D'autre part, si l'on considère ces risques non plus au point de vue de la nation dans son ensemble,
au point de vue de la nation dans son ensemble, mais à celui des individus intéressés, il apparaît clairement que le risque varie pour les différentes classes d'âge. Les probabilités de bénéficier des prestations de l'assurance-maternité seront surtout grandes lorsque le travailleur et sa femme seront âgés de 25 à 45 ans, et par contre les probabilités de bénéficier des prestations de l'assurance-maladie seront les plus fortes pour la dernière classe d'âge. Pour la plupart des prestations intéressant les travailleurs, le nombre des revendications augmente avec l'âge des intéressés. On fait aussi remarquer parfois que le début de la période
fait aussi remarquer parfois que le début de la période de vieillesse est fixé arbitrairement par le législateur à 60, 65 ou 70 ans, tandis que les accidents du travail, la maladie et le chômage peuvent se présenter à tout moment de la vie du travailleur et ne sauraient être influencés par des décisions du législateur. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE La plupart des risques sont personnels, ajoute-t-on. La maladie, la vieillesse et la mort frappent tous les individus au hasard et bien que le nombre des victimes soit très grand chaque année ces victimes n'appartiennent pas nécessairement à
très grand chaque année ces victimes n'appartiennent pas nécessairement à un même groupe industriel ou géographique. Lorsqu'il s'agit de chômage, au contraire, on constate qu'un grand nombre de personnes subissent périodiquement les conséquences des mêmes causes industrielles. Mais il résulte simplement de là que lorsque les actuaires calculent le coût de l'assurance, le montant des prestations et éventuellement celui des réserves, leur tâche diffère selon le risque à assurer. Si nous admettons que toute la population laborieuse doit être considérée comme exposée grosso modo aux mêmes risques au cours de la vie, le fait que le degré de ces risques
la vie, le fait que le degré de ces risques est variable ne constitue pas une objection à l'unification de l'assurance. Quelques auteurs affirment qu'il existe une différence certaine entre un risque entraînant une incapacité de travail permanente, totale ou partielle, et un risque n'entraînant que quelques semaines de maladie ou de chômage. Cette différence existe naturellement si l'on se place au point de vue des individus intéressés, mais ce n'est là qu'une question purement subjective. Au point de vue de l'assurance, la question qui importe est purement objective ; il s'agit de savoir quelle est la prestation en espèces
il s'agit de savoir quelle est la prestation en espèces qui doit être prévue, et à cet égard il n'y a évidemment aucune différence entre les divers types de risques, pas plus qu'il n'y en a entre deux accidents entraînant des incapacités de durée différente. C'est uniquement une question d'argent. Le montant de l'indemnité doit correspondre à la nature du risque et même si des prestations accessoires en nature sont prévues — soins médicaux, instruments, etc. la valeur de ces prestations peut être exprimée en argent. Ces différences assez évidentes entre les divers risques ont amené à penser que les
entre les divers risques ont amené à penser que les cotisations et les prestations doivent varier d'après le degré du risque dans chaque industrie et d'après l'âge des intéressés. Mais le risque varie aussi selon le sexe et l'individu. Or, s'il fallait tenir compte de toutes ces variations, même en admettant — ce qui est très contestable — que des raisons d'ordre général militent en faveur d'une telle méthode, on aboutirait à de si grandes difficultés administratives que l'avantage éventuel serait plus que compensé par l'augmentation des frais d'administration. Le nombre des assurés. Les avantages de l'assurance, c'est-à-dire du système
nombre des assurés. Les avantages de l'assurance, c'est-à-dire du système de la répartition des risques, sont d'autant plus grands que le nombre des personnes assurées est plus élevé. Ainsi, si l'expérience montre que pour un groupe donné de travailleurs le risque d'accident peut être évalué à deux pour cent, il est raisonnable d'admettre que pour un nombre élevé de personnes la proportion sera la même. Par exemple, sur 100.000 personnes, environ 2.000 seront probablement victimes d'accidents. Mais si nous prenons un petit groupe, par exemple dix personnes, il est possible qu'au cours d'une année quatre membres de ce groupe ou
qu'au cours d'une année quatre membres de ce groupe ou même davantage soient victimes d'accidents ; dans ce cas les frais devront en être répartis entre un petit nombre de personnes et les charges de l'assurance seront plus lourdes pour chacune d'elles. Pour cette raison, le système d'assurance par l'Etat est nettement supérieur au régime des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance. En effet, tandis que l'assurance par l'Etat peut s'étendre, le cas échéant, à toute la population laborieuse, le régime des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance répartit la population entre des centaines ou des milliers d'organisations. Cet avantage
population entre des centaines ou des milliers d'organisations. Cet avantage de l'assurance d'Etat — réduction des frais par suite du grand nombre d'assurés — est le même pour tous les risques. L'examen des systèmes d'assurance adoptés dans différents pays montre que ces systèmes, tout en visant en général les classes laborieuses, n'englobent pas la totalité des personnes que ce terme pourrait désigner et ne couvrent pas toujours les mêmes catégories de personnes. Ceci est évident pour les assurances facultatives, telles que l'assurance pour frais funéraires et, en général, l'assurance pour les accidents du travail. Seul un système obligatoire peut englober
les accidents du travail. Seul un système obligatoire peut englober toute la population laborieuse. Mais même les systèmes obligatoires ne s'appliquent pas en pratique à des groupes identiques de personnes. Certains englobent les travailleurs agricoles et le personnel domestique, d'autres les excluent. Les catégories d'âge des intéressés varient aussi de l'un à l'autre. De telles différences ne peuvent être expliquées que par des considérations d'opportunité et non par des principes. Or il va de soi qu'un système unifié ou même des systèmes indépendants d'assurance sociale offriraient de grands avantages s'ils s'appliquaient tous aux mêmes personnes. On ferait disparaître ainsi bien
s'appliquaient tous aux mêmes personnes. On ferait disparaître ainsi bien des anomalies en même temps qu'on réduirait les frais d'administration. Si l'on tentait d'introduire un système unifié une des réformes de détail qui devrait accompagner cette réorganisation serait d'étendre l'assurance à toutes les personnes exposées aux mêmes risques. Quelque désirable qu'elle soit, cette mesure n'est cependant pas indispensable. Les trois types d'organisations, à savoir l'institution d'assurance d'Etat, les sociétés approuvées et les compagnies d'assurance pourraient, s'il le fallait, créer les rouages nécessaires pour s'occuper des groupes légèrement différents de personnes assurées contre chaque risque. Cotisations. Qui doit supporter au premier
assurées contre chaque risque. Cotisations. Qui doit supporter au premier chef les charges de l'assurance sociale ? Dans les pays qui n'ont pas de système d'assurance sociale organisé ce sont les victimes qui supportent les frais. Un des objets de l'assurance sociale est précisément de mettre ces frais, en tout ou en partie, à la charge d'autres personnes. Pour la détermination des personnes auxquelles ils doivent incomber, divers critères ont été employés, à savoir : a) La responsabilité de l'événement donnant lieu à indemnité ; b) La qualité et la nature du risque ; c) Les besoins des personnes exposées
nature du risque ; c) Les besoins des personnes exposées au risque ; d) Le désir d'intéresser les travailleurs à la réduction du risque ; e) La commodité financière. a) Il est de pratique courante d'imposer à l'employeur toute la charge de l'assurance pour les accidents du travail, mais seulement une partie de celle de l'assurance-chômage. Cependant aucune raison valable ne semble justifier une telle différence. Il est exact qu'un employeur consciencieux, ayant des préoccupations sociales, peut, s'il s'en donne la peine, réduire dans une certaine mesure le nombre des accidents ou l'étendue du chômage dans son établissement. C'est cette
accidents ou l'étendue du chômage dans son établissement. C'est cette considération qui a inspiré les auteurs du projet de loi du Wisconsin sur l'indemnisation et la prévention du chômage, aux termes duquel la charge de l'assurance-chômage incombe exclusivement aux employeurs, de même que celle de l'assurance accidents. Mais quelle raison y a-t-il pour que la totalité des charges retombe sur le patron, même en cas d'accident du travail ? Comment serait-il responsable des accidents qui sont dus à la négligence ou à l'inattention des travailleurs ? Et cependant, c'est lui qui doit payer le dommage, même dans ces cas. Il
qui doit payer le dommage, même dans ces cas. Il ne peut décliner sa responsabilité que s'il y a eu négligence volontaire de la part du travailleur. De plus, même en admettant que l'employeur soit responsable, est-il absolument certain que les salaires qu'il paie ne comprennent pas déjà un certain supplément équivalent à la prime d'assurance lorsqu'il s'agit d'industries dangereuses ou irrégulières ? En effet, les économistes reconnaissent que les mineurs et les constructeurs de navires reçoivent des salaires plus élevés que d'autres ouvriers tout aussi qualifiés occupés dans des industries moins dangereuses ou dans lesquelles le travail est plus
industries moins dangereuses ou dans lesquelles le travail est plus régulier. Le montant de ce supplément n'est naturellement pas toujours fixé d'une manière satisfaisante. Cependant, si l'employeur est obligé de payer un supplément pour les frais entraînés par les accidents et le chômage, ces éventualités ne devraient plus être considérées comme des risques auxquels le travailleur est exposé et pour lesquels il doit être assuré. Ainsi, quel que soit le risque industriel envisagé, il ne semble pas y avoir de motif pour mettre dans un cas (accident) les frais à la charge d'une personne et pour les répartir différemment dans
la charge d'une personne et pour les répartir différemment dans un autre cas (chômage). Mais, même si nous décidons que l'employeur doit supporter les frais des risques industriels : accidents, chômage et certaines maladies, il reste encore à résoudre la question de savoir qui doit supporter la charge des risques qui ne sont pas inhérents à l'industrie : vieillesse, veuvage, maladie, décès. Comment peut-on justifier la répartition actuelle des frais de l'assurance-maladie ? L'avenir des veuves et des orphelins doit-il être assuré par un système de pensions ou par l'assurance ? Quelque réponse que nous donnions à ces questions, une
? Quelque réponse que nous donnions à ces questions, une chose est certaine, c'est que la méthode actuelle qui consiste à faire supporter aux veuves et aux orphelins les pertes entraînées par la mort du salarié soutien de famille est indéfendable. On peut incriminer la nature, les conditions industrielles, l'employeur, la négligence du travailleur lui-même ; en tout cas, les moins responsables sont probablement les victimes elles-mêmes. En vérité, si l'on examine les faits, on constate qu'aucun « principe » ne peut justifier les conditions actuelles ni être proposé pour servir de base à quelque nouvelle répartition des charges. Ce
servir de base à quelque nouvelle répartition des charges. Ce qui a dicté la solution de ces questions dans le passé ce sont uniquement des raisons de convenance ; aussi la pratique varie-t-elle selon les pays. On a voulu justifier le régime non-contributoire des pensions de vieillesse et le régime contributoire de l'assurance-maladie et de l'assurance-chômage en raisonnant comme suit : « La perspective d'atteindre l'extrême vieillesse, de vivre au-delà de 70 ans, semble en général si incertaine et si éloignée à l'homme moyen jouissant d'une bonne santé que l'on a constaté en pratique qu'il est presque impossible d'obtenir d'un
a constaté en pratique qu'il est presque impossible d'obtenir d'un grand nombre de personnes les sacrifices réguliers nécessaires pour assurer leur vieillesse. Mais le chômage, les accidents, la maladie et la mort du soutien de famille sont des catastrophes qui peuvent atteindre n'importe quel ménage, à tout moment, et tout honnête homme raisonnable désirera protéger les siens contre ce risque s'il est en mesure de payer la cotisation nécessaire. » Ces assertions ne reposent sur aucun témoignage et le raisonnement est plutôt confus. En pratique, peu de personnes prennent des mesures soit pour leur vieillesse, soit pour s'assurer contre le
mesures soit pour leur vieillesse, soit pour s'assurer contre le chômage ou la maladie. Si elles en avaient les moyens et si elles étaient sages, elles verseraient les cotisations nécessaires pour s'assurer contre tous les risques qui menacent leur niveau de vie. Nous voyons ainsi à quel point il est absurde d'affirmer que les systèmes de cotisations doivent varier selon les risques. Si le système actuel des pensions de vieillesse n'est pas fondé sur un versement de cotisations par les intéressés, c'est parce que jadis l'Etat était considéré comme obligé d'entretenir les pauvres, les vieillards, les veuves et les orphelins.
d'entretenir les pauvres, les vieillards, les veuves et les orphelins. Si l'employeur supporte généralement tout seul les frais de l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, c'est parce que le droit coutumier le considérait comme responsable de certains de ces accidents. Enfin, si les charges de l'assurance-chômage et de l'assurance-maladie sont réparties entre les employeurs, les travailleurs et l'Etat, c'est parce que ce système a paru le plus simple. Et sans doute il est nécessaire de tenir compte de semblables considérations lorsqu'on répartit les dépenses de l'assurance sociale, mais il ne faudrait pas en faire un critérium