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pilotage stratégique, la mutualisation des moyens, etc. Des systèmes de pilotage stratégique des politiques publiques ont été créés par les collectivités les plus avancées. Ils s'appuient sur un véritable dialogue de gestion et des tableaux de bord reprennant les indicateurs les plus pertinents (financiers et non financiers). Ce sont ces leviers et quelques uns de ces outils qui seront évoqués dans cet article. Il ne s'agit pas de les décrire en détail mais de rappeler leur vocation, leur utilité. 1. Les leviers à activer du côté des dépenses a. La gestion des ressources humaines Compte tenu de l'importance de la
gestion des ressources humaines Compte tenu de l'importance de la masse salariale dans les collectivités locales, toutes prennent conscience progressivement de la nécessité de maîtriser cette gestion. Ainsi, sans que l'objectif affiché soit clairement de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux, plusieurs outils sont activés concomitamment pour contenir l'évolution de la masse salariale. Parmi eux, citons les outils de pilotage de la masse salariale, les systèmes d’informations décisionnels pour un accès facilité aux données de GRH (effectifs, heures supplémentaires, absentéisme...), la GPEEC (Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences) et la mutualisation des moyens
des Emplois et des Compétences) et la mutualisation des moyens humains. La masse salariale constitue, comme pour les entreprises, l’un des tous premiers postes de charges. C’est pourquoi son pilotage est l’une des composantes les plus importantes du pilotage de la performance. Et aujourd’hui plus que jamais, du fait des contraintes croissantes sur les ressources financières. Les collectivités doivent impérativement répondre à différentes questions : quelle politique de remplacement ? Quelle répartition des emplois permanents et non permanents ? Quelle affectation des moyens humains au regard des objectifs politiques ? Quelles marges de manœuvre ? Quelle organisation adopter ? Quel
Quelles marges de manœuvre ? Quelle organisation adopter ? Quel système d’information mettre en place ? Il est clair que seule une approche globale de la situation par une équipe de direction générale responsabilisée collectivement et individuellement peut porter un tel projet. Les démarches de type GPEEC initiées par les collectivités les plus avancées permettent de mieux maîtriser ces enjeux. Il convient toutefois d’être très vigilant afin de ne pas monter une véritable « usine à gaz » qui se révélerait in fine très coûteuse. La question de l’organisation des collectivités est posée par toutes ces démarches. Posée pour ce
collectivités est posée par toutes ces démarches. Posée pour ce qui concerne l'interne mais de plus en plus souvent posée dans le groupe territorial auquel elles appartiennent. C’est pourquoi, les réflexions actuelles relatives à l’organisation posent la question de la mutualisation des moyens et des missions en interne et en externe. Les exemples se multiplient pour les moyens humains, mais aussi pour les moyens techniques et logistiques inter services et inter directions : les secrétariats, les services comptables, les services juridiques sont souvent concernés. Des évolutions plus importantes de l’organigramme sont parfois initiées avec la fusion pure et simple de
sont parfois initiées avec la fusion pure et simple de directions ou services. Les mutualisations et fusions touchent également les satellites de la collectivité, elles sont encouragées dans le secteur associatif, les offices, les régies, les SDIS, les CCAS, etc. Toutes ont pour ambition de maîtriser les moyens alloués à ces structures (moyens humains, moyens techniques, mais aussi aides financières et en nature). A noter que le volet intercommunalité de la réforme territoriale (loi du 31 décembre 2010), en réponse aux demandes répétées des élus locaux, a considérablement facilité ces rapprochements. Il convient cependant d'alerter sur le risque non négligeable
rapprochements. Il convient cependant d'alerter sur le risque non négligeable de diminution des dépenses à un rythme moins rapide qu'attendu, du moins dans un premier temps, dans la mesure où, pour des raisons sociales évidentes, une partie des « économies » est redistribuée sous forme d'amélioration des rémunérations. Tel a été le cas récemment, lors de la création de la DGFIP au niveau du Ministère du Budget. b. L'optimisation de la politique d'investissement Dans un contexte de crise financière et donc de chômage important, les collectivités sont très attentives au maintien de leurs capacités à investir, considérant que les investissements
maintien de leurs capacités à investir, considérant que les investissements publics sont essentiels à la préservation de l'emploi dans certains domaines notamment le bâtiment. Il suffit d'interroger la Fédération Nationale du Bâtiment pour constater les grandes inquiétudes de ce secteur. À noter, dans le même registre, le plan de relance de l'économie lancé par le gouvernement en 2009, qui comprenait un appel aux collectivités locales pour plus d'investissements publics. L'optimisation de la politique des investissements s'appuie, elle aussi, sur des outils. Le plus courant est bien sûr la programmation pluriannuelle des investissements (PPI). Son intérêt majeur est de permettre aux
des investissements (PPI). Son intérêt majeur est de permettre aux élus d'arbitrer sur les priorités, de lisser sur plusieurs années les coûts, de reporter voire d'abandonner purement et simplement une partie des investissements envisagés. Il permet aussi d'évaluer au mieux les besoins en matière d'emprunts surtout en période de raréfaction de l'offre bancaire. A noter également dans ce chapitre, la nécessité d'une bonne utilisation de la procédure des AP /CP pour réduire au maximum les reports de crédits et les restes à réaliser. Pour quelques régions et départements, une baisse des subventions d’équipement aux territoires (communes et intercommunalités) a été
des subventions d’équipement aux territoires (communes et intercommunalités) a été initiée, ainsi que l'abandon de cofinancements avec l'État de grands projets ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. c. La remise en cause des modes de gestion Les collectivités profitent de l'approche de la fin de leurs contrats de délégation de gestion pour réinterroger leurs choix antérieurs en matière de modes de gestion. Elles sont très nombreuses à conduire des analyses comparatives avec pour objectifs de réduire les coûts et/ou le prix des services publics. Des services traditionnellement délégués tels que la gestion de l'eau, des déchets, des remontées mécaniques...sont
que la gestion de l'eau, des déchets, des remontées mécaniques...sont repris en régie directe. La formule de la régie intéressée pour responsabiliser le délégataire est examinée, et un nouvel outil rencontre un grand succès : la société publique locale. Dotée d'un capital 100% public, sans les contraintes de la gestion publique sauf celle de devoir agir strictement sur le territoire de son actionnaire, elle répond très clairement aux besoins de maîtrise des politiques et deniers publics. Le récent recours du Medef auprès de la commission européenne, à l’égard de cet outil illustre ce succès. Des outils tels que la comptabilité
outil illustre ce succès. Des outils tels que la comptabilité analytique, le contrôle des comptes rendus d’activités des délégataires, le contrôle de gestion sont utilisés pour donner aux élus locaux des éléments objectifs d'aide à la décision. d. La recherche d'économies sur le fonctionnement courant Si les élus sont dans l’ensemble plutôt réticents dès lors qu'il s'agit de remettre en cause très significativement leurs projets d'investissements, ils sont beaucoup plus ouverts sur le sujet des économies sur le fonctionnement courant. Plusieurs collectivités pensent, à juste titre, que les marges de manœuvre peuvent se révéler très importantes. Indépendamment des postes de
manœuvre peuvent se révéler très importantes. Indépendamment des postes de travail économisés grâce à la gestion très active des ressources humaines, de véritables stratégies de recherches d’économies sont initiées. La baisse des charges et cotisations sociales est recherchée avec le recours, pour les collectivités qui ont besoin de se faire aider, à des experts rémunérés sur les économies réalisées. Une réelle politique d'achats publics est engagée par les collectivités les plus avancées : création d'une fonction achat centralisée pour mieux identifier les achats et les besoins, pour passer des commandes groupées et faire jouer la concurrence. Certaines ont fait appel
groupées et faire jouer la concurrence. Certaines ont fait appel à de véritables négociateurs issus le plus souvent du secteur privé (approvisionneur, logisticien). Les intercommunalités sont très intéressées par ces stratégies qui peuvent leur permettre d'enclencher un mouvement de mutualisation avec leurs communes membres. Le recours à des groupements de commandes pour des véhicules très coûteux dans des domaines de compétences tels que l'entretien de la voirie, l'enlèvement des déchets, peut constituer un premier pas. Les achats groupés de matériels informatiques, logiciels, imprimantes, fluides mais également de fournitures se multiplient. Les changements d'habitudes sont également encouragés pour réduire les coûts,
Les changements d'habitudes sont également encouragés pour réduire les coûts, par exemple dans le domaine des impressions (suppression des imprimantes individuelles, impressions en recto/verso...). Les collectivités s'appuient sur leurs agendas 21 pour promouvoir les nouvelles pratiques. Dans le domaine du fonctionnement courant, les directions générales n'hésitent plus à fixer des objectifs de baisse des coûts de fonctionnement à leurs directeurs et chefs de services. Des conventions ou contrats d'objectifs/moyens sont mis en place. Négociés entre niveaux hiérarchiques, ils affichent clairement la contrainte des moyens humains, financiers et techniques. La politique de subventionnement et d'aides aux satellites et partenaires S’il y
de subventionnement et d'aides aux satellites et partenaires S’il y a bien un domaine très touché par les démarches d'optimisation des moyens et missions, c’est bien celui de la politique des subventions et aides de toutes natures. La réaction du milieu associatif est d'ailleurs très vive. Les collectivités passent ainsi clairement d'une logique de subventions et d’aides à une démarche de conventions par objectifs. Elles remettent parfois en cause les aides accordées, considérant que le projet associatif n’entre pas dans les objectifs des politiques décidées par l'exécutif. Les associations répondent à des appels à projets des collectivités et deviennent de
à des appels à projets des collectivités et deviennent de réels prestataires de services. De nombreux départements, confrontés ou non à des difficultés d'équilibre budgétaire, ont opéré de véritables coupes dans leurs volumes d'aides aux associations agissant dans des domaines ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. Les subventions et aides aux communes et groupements sont analysées en détail. Quand elles sont maintenues, elles sont conditionnées à des objectifs très précis. Les subventions aux écoles sont dans certains cas plafonnées. Les modes d'intervention sont également repensés pour les rendre moins coûteux, par exemple en substituant aux traditionnelles subventions des dispositifs
coûteux, par exemple en substituant aux traditionnelles subventions des dispositifs de garanties ou des avances remboursables. C'est le cas par exemple pour les aides économiques accordées par les régions. Il s'agit aussi de transférer certains coûts vers les partenaires quand cela est possible. Les négociations et renégociations avec l'État se multiplient pour réduire les cofinancements demandés par les différents ministères sur des compétences étatiques, mais également pour réduire l'ambition des projets, leurs volumes financiers. Les leviers à activer du côté des recettes a. La révision de la politique tarifaire Les recettes tarifaires peuvent constituer de réelles opportunités de ressources nouvelles.
recettes tarifaires peuvent constituer de réelles opportunités de ressources nouvelles. Plusieurs collectivités qui avaient opté pour la gratuité de certains services publics, tels que les transports publics et scolaires ont renoncé à cette politique. C'est le cas notamment dans quelques départements confrontés à des problèmes d'équilibre budgétaire. Rappelons à ce sujet la règle d'or qui s'impose aux collectivités d'équilibrer leur budget de fonctionnement par des recettes de fonctionnement et non par l'emprunt. De très nombreuses collectivités ont également revu les critères de fixation des tarifs, pour améliorer leur rentabilité, d'autres ont étendu les horaires d'ouverture de leurs équipements pour en
ont étendu les horaires d'ouverture de leurs équipements pour en améliorer la fréquentation. C'est le cas notamment pour les équipements culturels et sportifs. La tarification du stationnement mérite d'être réétudiée, dans certains cas, par exemple dans les communes touristiques qui ont des parkings importants permettant d'accueillir une population non résidente qui ne paie pas d'impôts locaux alors même qu'elle occasionne des coûts non négligeables. b. La recherche d'un meilleur rendement de la fiscalité locale La question n’est pas d’augmenter les taux d'imposition, déjà assez élevés, sauf dans les communes à très haut potentiel fiscal, mais de bien identifier les contribuables
très haut potentiel fiscal, mais de bien identifier les contribuables et les bases d’imposition correspondant à la matière imposable. Ce travail qui relève des services de l'État n'est malheureusement pas toujours effectué ou trop partiellement, faute de moyens humains mobilisables dans les territoires. Aussi les collectivités, en fort développement résidentiel et/ou économique peuvent avoir intérêt à se substituer au moins en partie à ces tâches de recensement, pour générer des recettes très supérieures aux dépenses engagées. Les méthodes utilisées sont diverses et complémentaires : création d'observatoires fiscaux, croisement de fichiers informatiques, appel à des cabinets spécialisés rémunérés en partie aux
informatiques, appel à des cabinets spécialisés rémunérés en partie aux résultats. L'idée n'est bien sûr pas de déposséder les services de l'État de leurs missions mais plutôt de devenir des partenaires. Plusieurs collectivités ont ainsi signé des protocoles d'accord avec les services fiscaux pour obtenir le redressement des bases fiscales et des impositions dues en contrepartie d'une aide au suivi et au recensement de la matière imposable. Autre moyen pour augmenter les ressources, faire payer les usagers qui bénéficient de services publics sans contrepartie financière. Citons, à titre d'exemple, l'une des mesures issue du Grenelle de l'Environnement à savoir la
des mesures issue du Grenelle de l'Environnement à savoir la mise en place d'une tarification incitative pour le service public d'élimination des déchets (SPED). Le recours à cette tarification a deux finalités : encourager les comportements vertueux des producteurs de déchets, quels qu’ils soient, et instaurer une équité entre ces différents producteurs. Deux options sont ouvertes, la taxe ou la redevance. Cette tarification offre aux collectivités une nouvelle marge de manœuvre financière pour équilibrer leur budget déchets tout en leur permettant d'optimiser la gestion de ce service public très onéreux. Citons enfin, l'instauration et/ou l'optimisation de la taxe locale sur
Citons enfin, l'instauration et/ou l'optimisation de la taxe locale sur la publicité extérieure qui sans représenter une grosse recette, ne doit pas pour autant être oubliée. c. La gestion active du patrimoine immobilier L'idée est d'optimiser le rendement du patrimoine par les deux leviers, celui des recettes et celui des dépenses. Ceci est d'autant plus important, dans le contexte de crise de l'offre bancaire qui met les collectivités locales en situation de concurrence pour le financement de leurs projets. Les banques vont, plus que jamais, choisir leurs clients publics en fonction de leur solidité financière et de leurs pratiques de
fonction de leur solidité financière et de leurs pratiques de gestion. Comme elles le pratiquent pour le financement des entreprises, elles vont étudier le patrimoine de la collectivité. Est-il bien identifié, bien évalué, bien entretenu, bien géré ? Est-il cessible ? Peut-il générer des loyers ? Autant de questions qui, jusqu'à ce jour, n'ont pas mobilisé la majorité des collectivités. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 43 Toutes n'ont pas les mêmes atouts à faire valoir. Il n'en demeure pas moins utile d'engager à minima une réflexion et s'il y a matière une réelle stratégie d'optimisation. Quelques
et s'il y a matière une réelle stratégie d'optimisation. Quelques exemples d'optimisation des locaux : multiplier les usages d'un bien (location de salles polyvalentes ou d'équipements plus prestigieux pour des fêtes et cérémonies privées, utilisation des locaux scolaires pour les écoles et les centres de loisirs. Mais aussi actualisation des loyers des locaux pour permettre qu'ils couvrent les frais d'entretien et l'amortissement. Il convient pour les collectivités de se poser la question du plus économique, mais aussi du plus efficient au regard du service à rendre et ce, à chaque occasion : faut-il louer ou vendre ? Faut-il acheter ou
occasion : faut-il louer ou vendre ? Faut-il acheter ou louer ? Peut-on avoir recours à la mutualisation ? Au-delà des outils, il est tout aussi essentiel d'aborder l'amélioration de la gestion du patrimoine sur le plan de l'organisation, de la structuration de la fonction patrimoniale au sein de la collectivité. d. La mobilisation de nouveaux financements Les collectivités cherchent des alternatives à l'emprunt et à la fiscalité, difficiles à mobiliser, et de plus en plus coûteux pour le premier. La chasse aux subventions, aux fonds européens, aux fonds privés est ouverte. A ce « jeu », toutes les collectivités
est ouverte. A ce « jeu », toutes les collectivités ne sont pas à égalité. En effet, si cette chasse peut se révéler très fructueuse, elle nécessite le plus souvent de se doter au préalable de moyens dédiés. Les collectivités ayant le mieux réussi ont toutes dépensé, avant d'en recueillir les bénéfices. Les solutions adoptées sont variées : recrutement d'un chargé de mission pour monter les dossiers, appel à un cabinet extérieur pour valider l'éligibilité des projets, création d'une mission partenariat, développement d'une base de classification des financements extérieurs, création d'une cellule de lobbying, etc. Le plus compliqué reste d'identifier
d'une cellule de lobbying, etc. Le plus compliqué reste d'identifier le financement adapté au projet, de frapper à la bonne porte, voire aux bonnes portes pour les plus gros projets. Le montage du dossier peut être lourd, notamment pour les fonds européens, sans compter la distance qui ne facilite pas les échanges. Il convient aussi d'utiliser les bons arguments, de démontrer que le projet répond aux objectifs du financeur. Les collectivités les mieux informées arrivent même à obtenir des subventions de l'État dans des domaines tels que le sport et la culture. L'appel aux fonds privés se développe, qu'ils proviennent
la culture. L'appel aux fonds privés se développe, qu'ils proviennent de grands groupes, d'entreprises locales, de banques, ou de partenaires plus institutionnels. Les exemples sont nombreux là aussi : insertion de publicités dans les magazines municipaux par des entreprises locales et des commerçants, partenariats pour financer de grandes manifestations, appel au mécénat pour la préservation du patrimoine culturel. Quelques chiffres au sujet des mécènes : 2.5 milliards d’euros ont été consacrés au mécénat en 2010, 73% des mécènes étaient des petites et moyennes entreprises (moins de 500 employés), 33 % ont pratiqué le versement de dons en nature (loyer, paiement
ont pratiqué le versement de dons en nature (loyer, paiement de salaire, mise à disposition de locaux, etc.), 57% étaient implantés en région. Les fonds d'investissements d'intérêt général de la CDC sont à regarder de près également. Par ce biais, sur ses fonds propres, la CDC accompagne les politiques de développement initiées par les collectivités dès lors qu'elles entrent dans les priorités définies dans son plan stratégique Elan 2020. Les interventions sont réalisées dans le cadre d'une relation contractuelle qui fixe les objectifs communs à atteindre. Conclusion Si l'objectif de réduire les dépenses locales est partagé par la très grande
réduire les dépenses locales est partagé par la très grande majorité des collectivités locales, il est important de rappeler qu'il ne peut se résumer à un objectif de réduction des moyens humains. Réduire les effectifs ne saurait être un objectif en soi, il n'a de sens qu'au regard de l'analyse détaillée des politiques publiques déployées par les collectivités. À ce sujet, rappelons que de nombreuses politiques ne sont pas maîtrisées par les collectivités, le plus bel exemple concernant les dépenses d'aides sociales des départements (APA, RSA...) qui ne cessent de croître et qui explosent littéralement en période de crise. Sans
croître et qui explosent littéralement en période de crise. Sans compter l'explosion du nombre de normes émanant de l'Europe et des différents ministères pour imposer la mise en œuvre de leurs propres politiques, normes qui se révèlent dans bien des cas très coûteuses, faute d'avoir fait l'objet d'évaluation préalable de leur impact sur les finances des collectivités locales. L'évaluation des politiques publiques, doit trouver sa place aux côtés des autres outils car elle seule permettra de mesurer si les moyens engagés sont à la hauteur des résultats attendus et si les objectifs poursuivis sont pertinents. 44 N° 8-9 Août Septembre
les objectifs poursuivis sont pertinents. 44 N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Robin DEGRON Ancien élève de l'ENA, enseignant en finances publiques à l'Université Paris I Sorbonne, chercheur associé au LEPAP (EA 2108) de l'Université François Rabelais de Tours, membre du GRALE L'intercommunalité en France, entre expansion géographique et inertie financière Résumé L'année 2012 marque les 30 ans de l'Acte I de la décentralisation en France mais aussi les 20 ans de la loi ATER, fondement de la construction intercommunale. Dans un contexte financier très tendu, l'évolution des communes et de leurs regroupements attire prioritairement l'attention compte
des communes et de leurs regroupements attire prioritairement l'attention compte tenu de leur poids budgétaire. À travers la question intercommunale, c’est la capacité de la France des territoires à se restructurer pour réaliser des économies d’échelle tout en maintenant un haut niveau de service public qui est en jeu. Alors que l’intercommunalité se Introduction L'année 2012 est marquée par de nombreux anniversaires ou commémorations parmi lesquels figurent en bonne place les 30 ans de l'Acte I de la décentralisation en France mais aussi les 20 ans de la loi relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992,
à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992, socle de la construction intercommunale. Fondée sur l'idée que les élus locaux et leurs administrations territoriales seraient les mieux à même de gérer la chose publique, au plus près des citoyens, dans le respect du principe d'équilibre budgétaire (Michel Bouvier, 2012), la décentralisation à la française est aujourd'hui au cœur des débats sur les moyens d’améliorer la situation financière des administrations publiques au sens du Traité d’Amsterdam et du Pacte de stabilité et de croissance (Robin Degron, 2012). Les collectivités territoriales se restructurent-elles réellement et assez rapidement pour participer utilement