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administratif de Lille, au cours d'une analyse très argumentée, le principe de séparation des autorités interdit au juge administratif de connaître du contentieux de l'exécution d'une décision du juge judiciaire. En effet, même si les litiges touchant à l'organisation et au fonctionnement du service public de la justice posent de délicates questions de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, une jurisprudence ancienne, claire et constante attribue aux seuls tribunaux judiciaires le contentieux de l'exécution des peines portant sur la nature et les limites de la peine infligée par une juridiction judiciaire dont l'exécution est poursuivie par le
par une juridiction judiciaire dont l'exécution est poursuivie par le ministère public. Cette solution solidement ancrée pour les sanctions pénales repose sur l'idée que ces décisions ne sont pas détachables de la procédure judiciaire. Le champ de cette compétence s'étend aux actes matériels d'exécution de la sanction et même aux décisions administratives qui sont la conséquence nécessaire de la décision de justice. Le contentieux de la légalité des avis de mise en recouvrement, avertissements et commandements de payer émis par le comptable public pour le recouvrement des amendes, civiles ou pénales, échappe également à la compétence de l'ordre juridictionnel administratif.
pénales, échappe également à la compétence de l'ordre juridictionnel administratif. Mais le juge administratif décline également sa compétence lorsque la mesure d'exécution porte sur un différend civil. Se trouve donc normalement exclue de son prétoire toute discussion portant sur le recouvrement des créances judiciairement fixées, même au profit de victimes revêtant la nature de personnes publiques. Ainsi en va-t-il, en principe, des dommages et intérêts prononcés par le juge pénal dans le cadre du volet relatif aux intérêts civils liquidés au profit des victimes s'étant portées partie civile. Tel était le cas de la commune de Saint-Pol-sur-Mer. Enfin, quelle que
le cas de la commune de Saint-Pol-sur-Mer. Enfin, quelle que soit l'origine, publique ou privée de la créance, toute contestation portant sur la forme de l'acte de poursuite est dévolue à l'autorité judiciaire. En l'espèce, il ressort de l'arrêt commenté du 10 avril 2012 que la CAA de Douai était saisie, parmi d'autres moyens, de griefs portant sur la forme, en particulier, sur la motivation de la décision remettant en cause l'échéancier. B LA COMPÉTENCE RÉSIDUELLE DU JUGE ADMINISTRATIF RELEVANT DE LA THÉORIE DE L'ACTE DÉTACHABLE Toutefois, il existe un îlot de compétence administrative dans l'immensité de ce contentieux judiciaire.
îlot de compétence administrative dans l'immensité de ce contentieux judiciaire. Il repose sur la notion de « détachabilité » de l'acte pris par l'autorité compétente, en l'occurrence, le comptable public. En effet, dans un certain nombre d'hypothèses, l'autorité investie du pouvoir de recouvrer peut exercer un pouvoir propre sans lien direct ou évident avec l'exécution de la sentence judiciaire. Les mesures de remise gracieuse consenties par le comptable à un débiteur en raison de sa situation financière sont au nombre des actes détachables de la procédure de recouvrement proprement dite. Un des enseignements de l'arrêt commenté est donc d'admettre, dans
Un des enseignements de l'arrêt commenté est donc d'admettre, dans le périmètre des actes détachables les mesures relatives à l'octroi et à la remise en cause des délais de paiement des dettes non fiscales des collectivités territoriales, alors même qu'un échéancier ne répond pas, stricto sensu, à la définition de la mesure gracieuse puisque, loin de renoncer à recouvrer, le comptable organise seulement les modalités d'un paiement amiable. Cette extension du périmètre de la compétence juridictionnelle administrative peut trouver une assise dans un précédent significatif du contentieux fiscal. Un des apports de l'arrêt considéré est d'étendre cette solution au contentieux
apports de l'arrêt considéré est d'étendre cette solution au contentieux des créances publiques ordinaires même si la nature de l'acte pose question. Il L'ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT, ENTRE CONTRAT ET ACTE UNILATÉRAL En affirmant que la dénonciation de l'échéancier de paiement accordé par le comptable public ne peut être entendue comme une rupture unilatérale d'un contrat mais comme la remise en cause, pour l'avenir, d'une décision unilatérale, la cour administrative a adopté un parti juridique susceptible de susciter la critique au regard du droit des contrats. Mais cette position peut se réclamer d'appuis solides en droit administratif lequel manifeste ainsi son
réclamer d'appuis solides en droit administratif lequel manifeste ainsi son autonomie. Ces divergences ne sont pas dissipées par le droit et la pratique comptables. À LA NATURE CONTRACTUELLE DE L'ÉCHÉANCIER EN DROIT CIVIL La proposition faite par un débiteur de désintéresser son créancier moyennant des modalités de paiement échelonnées et l’acceptation corrélative de ces conditions de règlement présentent tous les caractères d'une rencontre de volontés. CE, 30 mars 1987 Benabou : R. tables : 899 à propos d'une décision du ministre de l'économie et des finances rejetant une demande de remise gracieuse portant sur des dommages et intérêts que le
remise gracieuse portant sur des dommages et intérêts que le requérant avait été condamné à verser à l'Etat par une cour d'appel judiciaire; CE, 5 juillet 2006 Batteau : R. tables. 784 à propos du refus d'une remise gracieuse demandée sur le fondement des articles 10-1 et 10-2 du décret du 22 décembre 1964 relatif au recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires par les comptables directs du Trésor ; CE 18 mars 1994 Ministère c/Ass. Gepod Formation : Req. n° 129460, RJF 5/94 n° 645 à propos d'une décision d'un trésorier principal mettant fin à l'étalement du paiement d'une dette
trésorier principal mettant fin à l'étalement du paiement d'une dette fiscale. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012. Chronique de jurisprudence administrative entre personnes capables, exprimant un consentement non vicié sur un objet, a priori, licite et clairement déterminé. La cause de l'obligation respective des parties à l'acte en litige soulève, en revanche, une difficulté d'un autre ordre. Il convient d'admettre ici avec d'autres, que la cause dont la nécessité est prescrite par l'article 1108 du code civil s'entend, de manière générale, de la raison pour laquelle on contracte. De ce point de vue, le but poursuivi par
contracte. De ce point de vue, le but poursuivi par les parties s'étant entendues sur des délais de paiement est double. Pour le débiteur, la cause immédiate ou causa proxima, présentant généralement pour la doctrine civiliste un caractère objectif est, évidemment, d'être soulagé des poursuites exercées sur ses biens et de bénéficier d'un moratoire. De son côté, le comptable public acquiert une relative certitude quant à la rentrée de liquidités dans sa caisse. Dès lors, il limite le risque d'un défaut de paiement immédiat et échappe à toute mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans la mesure
jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans la mesure où chaque échéance acquittée par le débiteur, fut-elle minime au regard du montant total à recouvrer, interrompt la prescription de l'action en recouvrement la menaçant. La cause éloignée ou causa remote, individuellement subjective, prête davantage à controverse et il est permis de gager que la cour administrative d'appel, même sans viser le code civil dans l'arrêt commenté, n'a pas été insensible aux raisons lointaines ayant animé les parties à l'échéancier. Car, au fond, quelle est l'intention du débiteur sinon de saisir l'opportunité inespérée d'obtenir à travers un plan de règlement
saisir l'opportunité inespérée d'obtenir à travers un plan de règlement extrêmement favorable un effacement considérable de sa dette? Il est vrai que le but poursuivi par le comptable est inchangé : assurer le recouvrement d'une somme fixée par décision de justice. Dans tous les cas et quelle que soit l'appréciation portée sur l'aspect moral ou l'efficacité des procédures de recouvrement, l'obligation n'est pas sans cause et demeure licite dans la mesure où l'autorité du jugement pénal n’est pas niée dans son principe et que le comptable public exerce une compétence légalement dévolue en accordant un échéancier. En effet, l'application des
légalement dévolue en accordant un échéancier. En effet, l'application des articles 11, 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique conduit à conférer au comptable public le monopole du recouvrement et le régime de la responsabilité personnelle sous lequel il opère cette tâche lui donne le pouvoir de convenir des modalités d'encaissement. Au nombre des modalités de recouvrement amiable figure l'octroi de délai de paiement. Les instructions confirment l'existence de cette prérogative exclusive du comptable public et l'encouragent à instruire avec bienveillance les demandes d'étalement sous forme d'échéancier. Certes, ni le règlement général sur la comptabilité publique, ni
Certes, ni le règlement général sur la comptabilité publique, ni les instructions propres aux créances ordinaires n'affirment avec clarté que l'octroi de délai de paiement est une obligation née d'un contrat mais quelques indices, propres aux créances fiscales, y ramènent indirectement. Depuis l’entrée en vigueur de l’article 357 H de l’annexe III au code général des impôts, créé par le décret n°2004-77 du 21 janvier 2004 relatif à l’octroi de délais de paiement en matière d’impôt sur le revenu, « le comptable du Trésor établit un contrat en double exemplaire qui fixe l’échéancier accordé au contribuable », Les instructions prises
qui fixe l’échéancier accordé au contribuable », Les instructions prises pour l’application de ce dispositif, limité à l’impôt sur le revenu et destiné aux contribuables confrontés à une baisse brutale de revenus, précisent les conséquences de cette qualification contractuelle. Le délai pouvant être accordé avant ou après la mise en recouvrement du rôle, s’il est consenti avant la mise en recouvrement, un avenant est établi lorsque l’impôt est connu. Par ailleurs, les délais ne sont pas remis en cause en cas de retour à meilleure fortune du contribuable en cours d’année. Art. 60 de la loi n° 63-156 du 23
d’année. Art. 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963. Dans le contrôle exercé par le juge des comptes en matière de recouvrement de recettes, on sait que les diligences attendues du comptable doivent être suffisantes, complètes, rapides, utiles et adéquates. Le fait que le plan d’apurement de dettes semble respecté est regardé comme des diligences adéquates faisant obstacle à la mise en jeu de la responsabilité du comptable: C. comptes 28 octobre 1999 TPG Eure : Rev. Trésor 2000. 700. Dans la présente affaire, il est toutefois permis de s’interroger sur
la présente affaire, il est toutefois permis de s’interroger sur l’application de cette décision, compte tenu du montant considérable restant à recouvrer et des conditions dans lesquelles l’échéancier a été consenti au débiteur. L’existence même d’un plan d’étalement équivalent de fait à une renonciation à recouvrer du vivant du débiteur pourrait conduire le juge de comptes à prendre une décision d’engagement de responsabilité et devrait sans doute conduire le comptable entrant à formuler des réserves sur la gestion de son prédécesseur. Instruction codificatrice n° 11-022-MOdu 16 décembre 2011 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics
recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, p. 4 et 29. Cette instruction abroge la précédente instruction codificatrice n°05-050-MO du 13 décembre 2005 tout en reprenant les énonciations relatives aux pouvoirs d'octroyer des délais de paiement. Instruction n°04-012-A1 du 27 janvier 2004 relative au traitement des baisses brutales de revenu (programme « Pour vous faciliter l’impôt ») et instruction n°04-044-Al du 29 juillet 2004 relative au traitement des délais amiables et de droit dans l’application Sispeo. Sans que l’on puisse affirmer que le décret du 21 janvier 2004 précité a confirmé l’existence d’un recours généralisé au
janvier 2004 précité a confirmé l’existence d’un recours généralisé au contrat ou, au contraire, initié cette pratique, l’octroi de délais de paiement s’effectue en réalité très couramment, pour toutes les créances, sous forme généralement d’une convention fixant les obligations respectives du débiteur et du comptable public. Tels qu’ils sont pratiqués par les comptables, les plans de paiement ne peuvent être remis en cause qu’en raison d’un incident de paiement résultant d’un débiteur surpris en manquement de ses obligations contractuelles. La qualification incertaine de contrat en droit administratif. Comme le rappelait le Conseil d’Etat dans son rapport public 2008, l’article 1101
le Conseil d’Etat dans son rapport public 2008, l’article 1101 du code civil donne du contrat une définition plus restrictive qu’il n’y paraît de nos jours, en ce sens que toute convention n’est pas forcément un contrat. Cette conception, issue de l’ancien droit, est inspirée par l’idée que l’obligation née du contrat n’acquiert sa force que par le lien voulu par deux personnes éclairées à l’issue d’une négociation ayant présidé au rencontre de ces volontés. L’usage a brouillé cette définition claire du contrat. Au fil du temps, l’introduction de clauses non négociables mais aussi l’encadrement par la loi du régime
non négociables mais aussi l’encadrement par la loi du régime de certains contrats ont entamé l’idée selon laquelle les contrats n’étaient que la loi des parties. Par ailleurs, l’engouement pour le procédé contractuel dans la sphère publique a ravivé la distinction à opérer entre les véritables conventions productrices de normes et la simple mise en œuvre, sous l’habillage d’un acte négocié, de règles unilatérales. Que vaut l’autonomie de la volonté des parties lorsque l’action publique, fût-elle formalisée sous forme d’une convention, vise fondamentalement à assurer l’application de la loi à laquelle, en principe, l’administration ne peut renoncer? Le raisonnement de
laquelle, en principe, l’administration ne peut renoncer? Le raisonnement de la cour sur ce point important est allusif et il est permis de le regretter. Toutefois, il semble qu’en écartant l’existence d’une convention, la cour se fonde sans équivoque sur l’obligation et la responsabilité particulières pesant légalement sur le comptable. En raison même de son caractère cursif, l’analyse du juge administratif privilège visiblement une approche objective de la mission première de l’agent de recouvrement et refuse le subjectivisme propre aux rapports entre cocontractants. Plus précisément, l’octroi de délais de paiement s’apparente, dans son régime juridique, à la mesure gracieuse accordée
s’apparente, dans son régime juridique, à la mesure gracieuse accordée discrétionnairement au débiteur. La nature judiciaire de la créance n’est sans doute pas étrangère à cette position stricte. La pratique comptable, décidément plastique, offre quelques arguments en ce sens. Reprenant les anciennes instructions, l’instruction codificatrice du 16 décembre 2011 rappelle que tous les produits recouvrés directement par les comptables publics du secteur public local sont qualifiés de recettes sur états rendus exécutoires par l’ordonnateur à l’exclusion des créances nées de jugements et de contrats authentiques dotés « d’un caractère exécutoire supérieur ». Dans ces cas, le titre de recettes n’est
supérieur ». Dans ces cas, le titre de recettes n’est émis que pour les besoins budgétaires et comptables, non pour matérialiser la créance qui, dans l’espèce jugée par l’arrêt commenté, a été directement fixée par le juge pénal. En raison même du principe de l'autorité absolue de la chose jugée attaché aux décisions de justice, une collectivité ne peut pas accorder la remise gracieuse de sommes mises à la charge d'un débiteur en vertu d'un jugement exécutoire. Enfin, le détour par le droit des procédures fiscales de recouvrement n'est pas permis, dès lors que le renvoi opéré par la réglementation
permis, dès lors que le renvoi opéré par la réglementation pour les créances ordinaires de l'État et des collectivités territoriales ne vaut que pour les procédures d'exécution forcée et non pas amiables. Dans ce climat juridique fortement imprégné par l'idée que force doit rester à l'exécution des décisions de justice, la part laissée à la négociation s'en trouve d'autant plus réduite. Dès lors, l'échéancier de paiement, ou sa remise en cause éventuelle, ne peut être regardé que comme une décision unilatérale prise par un fonctionnaire agissant en qualité d'agent d'exécution. La double circonstance que l'échéancier soit élaboré à l'issue d'un
La double circonstance que l'échéancier soit élaboré à l'issue d'un processus de rapprochement avec le débiteur et prenne l'apparence d'une convention ne lui ôte pas son caractère d'acte unilatéral. Sa remise en cause est, en bonne logique, soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. L'INTENSITÉ DU CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXÉCUTION Le cadre juridictionnel dans lequel s'inscrit la contestation d'une décision de remise en cause d'un échéancier ne prive pas le débiteur de tout moyen d'action, même s'il faut admettre au regard de l'arrêt commenté, que ces voies sont limitées. Par nature, le contentieux de l'excès de pouvoir
sont limitées. Par nature, le contentieux de l'excès de pouvoir prive de portée des moyens périphériques. La nature même du contrôle de la légalité donne une marge de manœuvre importante au comptable. L'INOPÉRANCE DES PROCÉDURES EN COURS DEVANT LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES Curieusement très motivée sur ce point, la décision commentée écarte, comme étant sans influence sur la légalité de la décision du comptable, l'intervention d'actes apparus dans la suite de la procédure de gestion de fait diligentée par le juge financier. En effet, il ressort de l'arrêt du 10 avril 2012 que l'organe délibérant de la commune de Saint-Pol-sur-Mer, puis
2012 que l'organe délibérant de la commune de Saint-Pol-sur-Mer, puis de la ville de Dunkerque avec laquelle elle a fusionné entre-temps, a reconnu le caractère d'utilité publique des dépenses effectuées par M. D., déclaré comptable de fait. Il ressort également de cette décision que la chambre régionale des comptes en charge de l'apurement des opérations constitutives de gestion de fait avait enjoint au débiteur de reverser dans la caisse de la commune une somme déterminée. La superposition de la procédure judiciaire avec la procédure particulière de la chambre des comptes, destinée à fixer la ligne de compte à partir de
destinée à fixer la ligne de compte à partir de l'ouverture a posteriori des crédits budgétaires utiles à la régularisation des dépenses, saute aux yeux. Le juge des comptes prononce un non-lieu à gestion de fait lorsque la collectivité publique lésée obtient réparation intégrale par l'effet d'une action civile et que l'auteur de l'extraction irrégulière apparaît suffisamment sanctionné. Le reversement d'une créance de réparation en exécution du volet civil d'un jugement de condamnation pénale réduit sans doute le montant de reversement dû par le comptable de fait, du moins si les opérations en cause et ayant donné lieu aux deux
les opérations en cause et ayant donné lieu aux deux procédures sont identiques. Mais, au regard de la légalité d'une décision prise par un comptable dans le seul but de réorganiser les modalités d'exécution d'une décision de justice et en vertu d'un titre de recettes en vigueur à la date de cette décision, la circonstance que l'apurement des comptes des comptables de fait est en cours n'a pas d'incidence. LA GRILLE DE CONTRÔLE DU JUGE ADMINISTRATIF Par appel aux principes qui animent le contentieux du recouvrement et, à nouveau, celui des mesures gracieuses, les seuls moyens opérants sont ceux tirés
des mesures gracieuses, les seuls moyens opérants sont ceux tirés de la légalité externe de la décision et de sa légalité interne. Cette dernière cause juridique nous arrêtera davantage. D'une part, la CAÉ écarte, comme non fondé, l'intéressant moyen tiré de l'absence d'atteinte au principe de la sécurité juridique du débiteur. On sait ce principe général opérant. Il est cependant sujet à une appréciation pondérée du juge qui s'appuie sur la nature propre de la décision attaquée pour mesurer l'atteinte à la sécurité juridique. En l'espèce, il ressort de l'arrêt commenté que la juridiction d'appel, confirmant sur ce point le
commenté que la juridiction d'appel, confirmant sur ce point le jugement du tribunal administratif, a considéré qu'un échéancier conférait des droits au débiteur lesquels, sans être précaires, étaient par essence conditionnés à l'évolution de la capacité contributive. Opérant, non pas un bilan coût-avantages, mais une appréciation de cette capacité à la date de la décision de remise en cause de l'échéancier, le juge de l'excès de pouvoir estime au cas présent que la remise en cause pour l'avenir de l'avantageux échéancier ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique. D'autre part, comme en matière de remise gracieuse, la capacité contributive
part, comme en matière de remise gracieuse, la capacité contributive est assujettie à la règle du contrôle restreint. La décision commentée examine ainsi l'exactitude matérielle des faits rassemblés par le comptable public servant de justifications à sa décision de remise en cause de l'échéancier. Elle porte ensuite, sur ces mêmes motifs, une appréciation limitée à l'erreur manifeste d'appréciation. Cette intensité basse de contrôle est le signe de ce que, en matière de recouvrement, le juge administratif n'entend s'immiscer, ni dans le choix des procédures mises en œuvre par le comptable public, ni dans l'usage qu'en fait ce dernier. Seuls les
public, ni dans l'usage qu'en fait ce dernier. Seuls les cas d'erreur d'appréciation les plus choquantes sur la situation financière du débiteur sont susceptibles d'une annulation. Dans ce cadre, l'arrêt du 10 avril 2012 commenté illustre, sous l'angle inédit d'une décision de remise en cause d'un échéancier de paiement, la place particulière occupée par le juge de l'excès de pouvoir dans un domaine où interviennent concurremment le juge financier et l'autorité judiciaire. Le caractère insuffisant de la motivation de la lettre du comptable a ainsi été écarté par la juridiction. Sur la notion de droits conditionnels, et plus généralement sur
Sur la notion de droits conditionnels, et plus généralement sur la vision du juge des comptes sur la responsabilité du comptable dans l'exercice de son pouvoir de remettre : C. comptes 12 mai 2010 Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », n°58248 et Ch. Michaut, P. Sitbon, 20 fois sur le métier. ...AJDA 2012.478 Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 Chronique de jurisprudence financière Jean-Luc GIRARDI Président de section, procureur financier près la chambre régionale des comptes d'Auvergne, Puy-de-Dôme Louis RENOUARD Avocat au barreau de Paris Pierre ROCCA Conseiller référendaire à la Cour des comptes Président
Pierre ROCCA Conseiller référendaire à la Cour des comptes Président de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin Les Chambres régionales des comptes Clés proposées (base Jade) : 18-01 -04-06 (gestion patente) ■ 18-01 -03-02-01 (responsabilité des comptables production des comptes) ■ 18-05-06 (Pièces justificatives) Chambre régionale des comptes d'Alsace : Jugement n°2012-001 du 15 mars 2012, Communauté de communes de la Vallée de Saint-Amarin (Haut-Rhin). Résumé : Faute de s'être assuré de l'exactitude des calculs de liquidation, un comptable a payé à tort deux mandats pour solde de marchés qui incluaient tous les deux une actualisation non justifiée.