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territoriales se restructurent-elles réellement et assez rapidement pour participer utilement à l'effort national ? Difficile à traiter globalement étant donné la diversité des types d'entités à considérer (région, département, intercommunalité, commune mais aussi syndicat, établissement public local, association parapublique, société d'économie mixte), l'interrogation porte en priorité sur la sphère communale, c'est-à-dire les communes, leur groupement et les organismes satellites. La sphère communale concentre en effet l'essentiel des enjeux en matière d'effectif et d'investissement. La France des territoires est-elle capable de se recomposer, de réviser ses modes de fonctionnement pour gérer de manière optimale des ressources financières de plus en plus
de manière optimale des ressources financières de plus en plus comptées et limiter l'endettement du pays ? La dette n'est-elle pas l'affaire de tous (Michel Pébereau, 2006) ? Au-delà des discours sur l'inexorable développement de l'intercommunalité, des cartes et des graphiques rassurant sur la progression spatiale et numérique des regroupements de communes, où en est-on vraiment du fait intercommunal ? S'il paraît bien délicat d'apprécier l'efficacité et l'efficience d'ensemble du nouveau système communal élargi et de percevoir les effets concrets pour les citoyens du mouvement de réorganisation engagé au début des années quatre-vingt dix, il semble en revanche possible de
des années quatre-vingt dix, il semble en revanche possible de développer une analyse quantifiée de l'intégration financière intercommunale. Quel est le poids de l'intercommunalité ? A-t-elle aujourd'hui les moyens de ses ambitions ? Par contraste, où en sont les finances communales, marqueurs de leur puissance d'action et témoins de la réalité des mutations en cours ? Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 45 Alors que l'intercommunalité se développe spatialement, son poids financier apparaît encore relativement mineur au sein de la sphère communale. Il ne progresse que lentement depuis une dizaine d'années (I). En contre-point, les communes concentrent
depuis une dizaine d'années (I). En contre-point, les communes concentrent encore l'essentiel des enjeux budgétaires. Le poids des municipalités continue même de croître tant en masse salariale qu'en investissement. Les éléments de recomposition du bloc communal portés par la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, sont-ils susceptibles de modifier les grands équilibres financiers du pouvoir local (II) ? I L'intercommunalité s'est géographiquement développée depuis une dizaine d'années A Sur le plan quantitatif, l'intercommunalité a fait un bond considérable 1 Le nombre des EPCI à fiscalité propre a très sensiblement augmenté depuis 1999 La loi de renforcement
a très sensiblement augmenté depuis 1999 La loi de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 a donné un coup de fouet au regroupement des communes au sein d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. En complémentant l'édifice juridique de la loi ATER par l'introduction du statut de communauté d'agglomération et en incitant financièrement les communes à se réunir grâce à une bonification de la dotation générale de fonctionnement, la loi dite Chevènement a permis d’enregistrer des progrès sensibles sur le plan quantitatif. De 1999 à 2011, les proportions des communes et de
De 1999 à 2011, les proportions des communes et de la population couvertes par des intercommunalités (communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine, métropole) sont ainsi respectivement passées d'environ 52 à 96 % et de 55 à 90 %. À l'aube de la période d’application de la loi portant réforme des collectivités territoriales de 2010 (loi RCT), la carte de France de l’intercommunalité est quasi achevée (cf. Carte A et Graphique n°1). Graphique 1 Évolution de la couverture nationale de l'intercommunalité à fiscalité propre en proportion de communes et de population de 1999 à 2011 % de communes membres d'un
population de 1999 à 2011 % de communes membres d'un EPCI à fiscalité propre % de communes membres d'un EPCI à fiscalité propre hors Île-de-France % d'habitants concernés par un EPCI à fiscalité propre % d'habitants concernés par un EPCI à fiscalité propre hors Île-de-France Source : Rapport 2011 de l'Observatoire des finances publiques locales, INSEE et DGCL En marge de la nette augmentation constatée du taux de couverture intercommunale, il convient de noter l'extension géographique relativement modeste des territoires intercommunaux. Ainsi, entre 1999 et 2012, le nombre moyen de communes regroupées a-t-il progressé de 11,4 à 13,7 par groupement,
communes regroupées a-t-il progressé de 11,4 à 13,7 par groupement, soit +20% en 13 ans. Concomitamment, la population moyenne des EPCI à fiscalité propre est passée de 20 000 à 23 000 habitants, soit +15 % sur la même période (BIS de la DGCL, 2012). 2-11 reste encore quelques anomalies à corriger d'ici 2013 Au 1er janvier 2012, le nombre des communes isolées devant adhérer à un EPCI à fiscalité propre d'ici fin mai 2013, conformément aux dispositions de la loi RCT, s'élève à 1 324. Ces communes comptent environ 2,5 millions d'habitants. Elles sont en général de petite taille
2,5 millions d'habitants. Elles sont en général de petite taille : environ 57% ont moins de 500 habitants. Sur le plan géographique, les enclaves à résorber se situent essentiellement en Ile-de-France, dans le Centre-Ouest et en Corse (cf. Carte B). On le voit, le chemin qui reste à parcourir, sur le plan spatial du moins, demeure modeste. Au-delà des augmentations très sensibles enregistrées en termes de nombre d'intercommunalités et de couverture spatiale depuis la fin des années quatre-vingt dix, force est cependant de constater que les progrès réalisés en matière financière et fiscale ont été beaucoup plus modestes sur la
financière et fiscale ont été beaucoup plus modestes sur la même période. Le fait communal continue de s'imposer très largement. Carte B Répartition et nombre de communes restant isolées au 1er janvier 2012 En violet foncé figurent les métropoles et les communautés urbaines, en violet clair les communautés d'agglomération et en marron plus ou moins foncé les communautés de communes à contribution économique territoriale unique ou à fiscalité additionnelle Source : DGCL, Bulletin d'information statistique n°88, mars 2012 Sur le plan qualitatif et financier, l'intercommunalité semble globalement stagner Les compétences prises en charge varient sensiblement d'un EPCI à l'autre mais
prises en charge varient sensiblement d'un EPCI à l'autre mais le poids budgétaire de l'intercommunalité reste globalement relativement faible L'exercice d'évaluation qualitative de la construction intercommunale est des plus délicat. Il se heurte d'emblée à la diversité des structures et des compétences transférées par les communes à leur regroupement. Si les métropoles et les communautés urbaines bénéficient en général d'un très haut niveau d'intégration fonctionnelle, il n'en va pas de même pour les communautés d'agglomération qui ne comptent que quatre compétences obligatoires auxquelles s'ajoutent trois compétences optionnelles et pour les communautés de communes qui n'ont que deux compétences obligatoires et
communautés de communes qui n'ont que deux compétences obligatoires et une compétence optionnelle. De fait, la répartition des champs d’action publique au sein des territoires est à géométrie variable. Le flou entourant la définition de l'intérêt communautaire, qui limite en pratique fortement les marges de manœuvre de l'intercommunalité, complique encore un peu plus les tentatives de mise à plat des pouvoirs locaux. L'entrée financière, pour réductrice qu'elle soit, offre une vision à la fois synthétique et précise de la réalité du fait intercommunal. L'analyse financière réalisée sur la base du traitement des données nationales de la direction générale des collectivités
traitement des données nationales de la direction générale des collectivités locales (DGCL) concernant l'intercommunalité depuis 1999 permet d’apprécier le niveau et la dynamique des regroupements de communes (cf. Graphique n°2). À l'aune des dépenses de personnel rapportées aux dépenses totales de fonctionnement, le niveau d'administration intercommunale demeure modeste ; il reste assez étale entre 1999 et 2010 autour de 18 % en moyenne. Après une période de fort investissement enregistrée au début des années deux mille, correspondant pour une large part à l'effet d'aubaine qu'a constitué la bonification de DGF, le niveau d’investissement relatif des intercommunalités s'est stabilisé autour de
le niveau d’investissement relatif des intercommunalités s'est stabilisé autour de 42 % en moyenne de 1999 à 2010. Situé à un niveau très élevé mais en général peu étudié, la part des reversements de fiscalité réalisés entre les intercommunalités et les communes membres illustre les relations financières complexes au sein de la sphère communale. En moyenne, de 1999 à 2010, l'équivalent de 55 % des dépenses de fonctionnement des intercommunalités a été rétrocédé aux communes. Rarement souligné, le fait que le mouvement intercommunal soit un « aspirateur » de moyens financiers pour les communes participe pourtant de la réalité de
financiers pour les communes participe pourtant de la réalité de la gestion actuelle des territoires. Autrement dit, la première fonction de l'intercommunalité est de conforter les budgets municipaux, loin devant la fonction d'investissement et très loin devant la fonction d'administration générale. Graphique 2 Evolution des dépenses de personnel, d'investissement et des reversements opérés au profit des communes relativement aux dépenses de fonctionnement des intercommunalités de 1999 à 2010 Dépenses de personnel/DF Dépenses d'investissement/DF Reversements et transferts/DF Source : DGCL, Les collectivités territoriales en chiffres L'intégration fiscale intercommunale demeure faible et les économies d'échelle attendues ne sont pas au rendez-vous L’analyse
les économies d'échelle attendues ne sont pas au rendez-vous L’analyse du coefficient d'intégration fiscale intercommunale conforte l’idée d'une permanence de la puissance du fait communal sur le plan financier. Rappelons que ce coefficient (CIF) est le rapport entre la fiscalité reçue par l'intercommunalité d'un territoire réduit des reversements aux communes membres sur l'ensemble du produit fiscal du territoire. Plus le CIF est élevé, plus l'intercommunalité est avancée. Sur la période 1999 à 2010, on constate une lente progression du CIF au plan national qui passe de 11 à 17 %. On note toutefois que le niveau du CIF demeure faible
On note toutefois que le niveau du CIF demeure faible : en 2010, 83 % du produit de la fiscalité perçue par la sphère communale reste à disposition des communes. En prenant en compte les dotations versées par l'Etat aux collectivités locales, on peut calculer un coefficient d'intégration financière (CIFi). Ce nouvel indicateur est à rapprocher de la montée en puissance de la notion de potentiel financier comme critère de répartition de fonds de péréquation. À travers l'examen de l’évolution du CIFi sur la période 1999-2010, le niveau d'intégration communautaire apparaît un peu meilleur mais il reste à un niveau
apparaît un peu meilleur mais il reste à un niveau faible passant de 10 à 20 % seulement. Au sein de la sphère communale, en 2010, 80% des ressources régulières (fiscalité et dotations) des collectivités vont aux budgets communaux. Graphique 3 Evolution du coefficient d'intégration fiscale et du coefficient d'intégration financier de l'intercommunalité de 1999 à 2010 Fiscale Financier Source : DGCL, les collectivités territoriales en chiffres En complément de cette analyse de l’intégration « recettes » de la sphère communale, il conviendrait de conduire une évaluation de la mutualisation des dépenses entre les communes et leur groupement. De ce
des dépenses entre les communes et leur groupement. De ce point de vue, les travaux des juridictions financières tendent à relativiser les avancées de l'intercommunalité. Ainsi, selon le rapport public thématique réalisé en 2005 sur le sujet, « la réforme de 1999 a été coûteuse si l'on prend en compte, outre la dotation supplémentaire distribuée par l'État, la pression fiscale supplémentaire sur le contribuable, laquelle risque de s'accroître dans les années à venir si les communes regroupées continuent à fonctionner sans prendre suffisamment en compte la logique de mutualisation des objectifs et des moyens à l'échelle communautaire, d'économies d'échelle ou
objectifs et des moyens à l'échelle communautaire, d'économies d'échelle ou de nouveaux services rendus. ». L'insertion de suite de l'enquête sur l'intercommunalité publiée dans le rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes souligne de nouveau les faiblesses structurelles de la politique de recomposition des pouvoirs territoriaux : « Les périmètres de ces structures (intercommunales) restent souvent inadaptés ou trop étroits ; leurs compétences sont mal définies ou peu exercées et leurs projets de développement tardifs ; leurs dépenses s'accroissent tandis que leurs structures financières se fragilisent. La réforme est plutôt un succès quantitatif, largement dû à l'effet d'aubaine
est plutôt un succès quantitatif, largement dû à l'effet d'aubaine des dotations financières versées en supplément par l'État aux communes qui se regroupent. » Sévère, le jugement porté par les magistrats des comptes de la République sur l'intercommunalité en France, ne renvoie-il pas finalement à la permanence du fait communal d'un pays d’histoire longue qui a bien du mal à larguer les amarres de ses 36 000 paroisses ? Il - La lente construction intercommunale masque la permanence du fait communal À Les finances communales continuent d'enfler À Les communes voient leurs dépenses de personnel continuer de croître En contre-point
voient leurs dépenses de personnel continuer de croître En contre-point de l’analyse financière des intercommunalités, l’examen de la situation des communes renvoie l’image d'une gestion encore assez dynamique en matière de recrutement. Elle porte sur un effectif considérable. Certes l'augmentation relative du nombre des agents communaux est de plus en plus mesurée par comparaison avec celle des groupements avec un taux de variation de 0,9 %/an contre 7,2 %/an de 1998 à 2008. Il convient cependant de souligner qu'en termes absoluts, le poids des recrutements communaux, c’est à dire des municipalités au sens strict mais aussi des administrations périphériques, dont
municipalités au sens strict mais aussi des administrations périphériques, dont les centres communaux d'action sociale, demeure important. De 1998 à 2008, la sphère communale a embauché 234 200 nouveaux collaborateurs dont 110 800 au niveau communal, soit 47% du total (cf. Tableau n°1). Par ailleurs, en termes de masse salariale, il faut bien avoir conscience de la force d'inertie que représente l'administration communale et de la dynamique financière qui l'anime. Du fait des recrutements opérés mais aussi de l'effet de glissement vieillesse-technicité (GVT) qui affecte les nombreux personnels en place, le poids des dépenses de personnel continue de croître dans
le poids des dépenses de personnel continue de croître dans les budgets locaux. Ainsi, de 1990 à 2010, la part de ces dépenses dans les dépenses de fonctionnement est passée de 42 à 52% (cf. Graphique n°4). Au-delà des analyses rassurantes développées par certains commentateurs des évolutions conjoncturelles des finances publiques locales soulignant la quasi-stabilisation des effectifs communaux (La Gazette, 23 avril 2012), il convient d'insister sur l’absence de diminution, ou même de stagnation, de la masse salariale correspondante. En allant plus loin, et en conservant notre logique macro budgétaire dans un contexte financier national très contraint, il ne suffit
dans un contexte financier national très contraint, il ne suffit pas que les communes limitent leur recrutement afin de stabiliser leur dépense en ressources humaines. Dans cette perspective, il conviendrait qu'elles réduisent leurs effectifs. Ainsi, il ne faut pas se tromper sur le niveau d'exigence qu'impose la situation budgétaire du pays et se satisfaire d'un statu quo alors que la construction intercommunale devrait pousser à un aggiornamento de la gestion publique locale. Tableau n°1 Evolution des effectifs au sein du bloc communal 1998 2008 Évolution Évolution relative Administration communale 1 132 800 1 243 600 110 800 0,9 %/an dont
132 800 1 243 600 110 800 0,9 %/an dont communes 1 032 700 1 112 600 79 900 0,7 %/an Administration intercommunale 122 600 246 000 123 400 7,2 %/an dont EPCI à fiscalité propre 55 200 156 100 100 900 11 %/an Total 1 255 400 1 489 600 234 200 1,7 %/an Source : INSEE, Enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques 48 Graphique 4 Evolution des dépenses de personnels et d'investissement des communes de 1990 à 2010, en % des dépenses de
communes de 1990 à 2010, en % des dépenses de fonctionnement Source : DGCL, Les collectivités territoriales en chiffres 2 Les communes ont conservé d'importantes marges de manœuvre en investissement En marge des débats sur les frais de fonctionnement des collectivités territoriales, notons les marges de manœuvre substantielles que les communes conservent en matière d’investissement malgré leur variation cyclique (cf. graphique n°4). Au premier rang des recettes de la section d'investissement des budgets locaux, l'épargne de gestion communale ramenée aux recettes de fonctionnement reste importante par rapport à celle des budgets intercommunaux. De 1999 à 2010, l'épargne de gestion de
budgets intercommunaux. De 1999 à 2010, l'épargne de gestion de ces deux types de structures diminue de respectivement 22 et 27 °/o à 19 et 17°/o. Celle des communes demeure toutefois au-dessus de celle de leur groupement en fin de période (cf. Graphique n°5). Par rapport aux départements, il convient de souligner que la situation de la sphère communale reste favorable. De 1999 à 2010, les départements ont vu fondre leur épargne de gestion de 27 à 14 % de leurs recettes de fonctionnement. Seules les régions apparaissent en meilleure situation financière avec une épargne de gestion à 28 °/o
situation financière avec une épargne de gestion à 28 °/o en 2010, en net recul cependant par comparaison avec le niveau de 49 °/o atteint en 1999. Graphique 5 Evolution de l'épargne de gestion des communes et de leur groupement de 1990 à 2010, en % des recettes de fonctionnement Dans le détail des types de dépenses d'investissement, l'examen par fonction des comptes administratifs 2010 des communes de plus de 10 000 habitants précise les principaux postes d'équipement municipaux. Deux blocs principaux se dégagent : celui de l'enseignement-formation, de la culture et du sport-jeunesse qui représentent 23,4°/o des 10 Mds
culture et du sport-jeunesse qui représentent 23,4°/o des 10 Mds € d'investissement réalisé en 2010 ; celui de l'aménagement, des services urbains et de l'environnement et de l'action économique qui représente 36°/o de l'investissement total. On peut noter que la proportion des budgets communaux dédiés à l'aménagement en 2010 est supérieure à celle enregistrée en 2005 (31,7%). Sur un champ pourtant théoriquement marqué par une prédominance intercommunale, les communes vont de l'avant. Il convient par ailleurs de souligner que l’implication des plus petites communes, dont les dépenses fonctionnelles sont suivies par la statistique publique, celles de 10 000 à 30
par la statistique publique, celles de 10 000 à 30 000 habitants, est relativement supérieure à la moyenne dans le domaine de l'enseignement, de la culture et des loisirs (26,3% de leur budget d’équipement) et inférieur en matière d'aménagement (31,7%). En bref, les communes restent de grands investisseurs de l'espace de vie quotidien de nos concitoyens. Aux intercommunalités reviennent les investissements les moins visibles et les plus difficiles à faire accepter (ex. centres de traitement des eaux ou de gestion des déchets) ou bien les plus coûteux (ex. réseau de transport en site propre, en particulier les trams) qui sont
transport en site propre, en particulier les trams) qui sont générateurs d'un lourd endettement. Les communes continuent ainsi de faire leur miel en laissant aux intercommunalités les investissements les plus épineux. L'achèvement de la réforme du bloc communal devrait être une priorité La loi RCT tend à faciliter le fonctionnement administratif entre les communes et leur groupement sans repenser le cadre qui les structure. Les dispositions de la loi RCT relatives aux intercommunalités constituent un progrès mesuré : elles ne bouleversent pas fondamentalement la donne locale. Le terme de métropole s'ajoute à celui de communauté urbaine pour démarquer les plus
s'ajoute à celui de communauté urbaine pour démarquer les plus grosses agglomérations, celles d'envergure européenne, voire mondiale. Les compétences obligatoires des regroupements n'évoluent pas sensiblement. Certes, les possibilités d'organisation de services communs et de mise à disposition d'agents sont-elles ouvertes au sein de la sphère communale. L'outil reste cependant à double tranchant : ne permet-il pas aux communes de conserver leur effectif, voire d'en justifier l'accroissement, derrière le paravent d'une intercommunalité en mouvement ? L'avenir dira ce que les élus locaux feront des instruments nouveaux mis à leur disposition par la loi RCT et la manière dont les équilibres communes-intercommunalités
la loi RCT et la manière dont les équilibres communes-intercommunalités évolueront ou pas, et si oui, dans quel sens. Il reste un facteur politique majeur à prendre en considération : seuls les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct. Gestion & Finances Publiques N° 8-9 Août Septembre 2012 49 L'absence de leadership politique intercommunal reste un frein à l'évolution de la sphère communale Où en est-on, après la loi RCT, de l’affirmation politique de l’intercommunalité ? La loi impose désormais, c'est-à-dire à compter des élections locales de 2014, que les représentants des communes au conseil communautaire soient repérés sur
les représentants des communes au conseil communautaire soient repérés sur les listes électorales municipales. Il s'agit là d’un progrès démocratique relatif : les habitants d’une commune et donc, de son intercommunalité de référence, pourront demander des comptes, au sens courant du terme, à des personnalités identifiées comme oeuvrant à l’intérêt communautaire. Cependant, l’espace de référence politique, d'interrogation et d'éventuelle sanction démocratique restera celui de la commune. En allant plus loin, la désignation du président de l'intercommunalité demeurera encore l’enjeu de rivalités plus géographiques que politiques. La question de la place à donner aux petites communes périphériques par rapport à la
à donner aux petites communes périphériques par rapport à la ville-centre polarisera toujours le débat au détriment d’un échange sur un projet d’agglomération d’ensemble, bâti dans un souci d’intérêt général intercommunal. Plus symboliquement, le leadership des maires, et singulièrement du maire de la ville-centre du groupement, continuera de supplanter celui du président de l'intercommunalité dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales adoptées en 2010. Tant que la loi du suffrage universel direct ne s'appliquera qu'aux communes, l’intercommunalité restera un tigre de papier. Conclusion I Sur le plan financier, la construction intercommunale présente un bilan mitigé. Quasi parfaite géographiquement,