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n'est pas faire justice à leurs auteurs qui savent aussi marquer la nuance dans la démonstration) : selon que l'on souhaite plus « d'efficacité » ou plus « d'égalité » économique. Plusieurs éléments de réflexion sont apportés à l'appui de ces deux positions politiques mais on ne peut ainsi que constater le problème récurrent : la question de la justice fiscale est politique et non juridique, et encore moins purement économique comme le laisserait penser l'ouvrage de M. Saint-Etienne. Elle constitue un préalable indispensable à toute réforme de l'impôt. Si on ne la résout pas, le choix des modalités juridiques
on ne la résout pas, le choix des modalités juridiques pratiques d'une réforme fiscale est vidé de son sens. Ces rappels constituent autant de truismes mais la technicité fiscale a tendance à les masquer. Si l'on ne peut se mettre d'accord sur les objectifs, encore est-il possible de résoudre un problème juridique : comment procéder concrètement pour que sur le plan de la loi, la réforme fiscale soit la meilleure possible ? C'est la question des méthodes légistiques. Le rapport du CESE intègre largement une dimension peu présente, et pour cause, des ouvrages du groupe Piketty et de Ch. Saint-Etienne.
cause, des ouvrages du groupe Piketty et de Ch. Saint-Etienne. En bon représentant de la 3e assemblée (consultative) de la Ve République, il se préoccupe de légistique fiscale. Néanmoins, face à un problème patent aggravé en 2011 dans une ampleur inconnue, ses propositions soulèvent plus de difficultés que de solutions. a. Interventionnisme fiscal et sécurité juridique Le problème des modalités pratiques de la mise en œuvre de la réforme fiscale n'est certes pas examiné par le seul rapport Valletoux. Le chapitre 2 de « Pour une révolution fiscale » débute en soulignant la facilité de mise en œuvre de la
en soulignant la facilité de mise en œuvre de la réforme proposée et en fournit même les quelques articles nécessaires. Ce n'est cependant qu'un des avantages supplémentaires de ce projet au yeux de ses auteurs. Le propos du rapport Valletoux dépasse ce simple problème du caractère « aisé à mettre en œuvre » d'une réforme fiscale. Le problème est identifié très clairement : « S’il est normal qu'une législation évolue pour prendre en compte les adaptations indispensables, on peut néanmoins s'interroger sur l’utilité de changements incessants qui en arrivent parfois à des effets contradictoires, même avec le but recherché »
à des effets contradictoires, même avec le but recherché » (p.21). Ainsi « On est décidément bien loin des principes édictés par la Déclaration des droits de l’Homme de 1789. Et, au-delà de la justice fiscale qui devrait elle aussi en découler de façon plus évidente, c’est certainement un questionnement politique plus profond qui est en cause au travers d'une fiscalité désormais de plus en plus absconse et qui pourrait demain être jugée en conséquence d'autant plus intolérable » (p.22). Principes démocratiques et sécurité des contribuables se rejoignent pour rendre intolérable le véritable prurit fiscal du législateur. Face à un
intolérable le véritable prurit fiscal du législateur. Face à un constat largement partagé, le rapport Valletoux propose une réforme radicale : « Le CESE préconise donc que soit mis en place un nouveau processus parlementaire qui modifierait la loi organique de 2001 pour faire place à une « loi fiscale annuelle », distincte de la loi de finances. [Cette loi fiscale] devrait être définie comme le texte qui fixerait l'existence et les modalités d'assiette et de recouvrement de l'ensemble des impôts et taxes qui seraient en vigueur pour l'exercice suivant, que ce soit pour l'État, pour les collectivités locales ou
que ce soit pour l'État, pour les collectivités locales ou pour les régimes sociaux. Dans cette perspective, la loi de finances aurait pour seul rôle en la matière, en constatant le montant des impôts et taxes affectés à l'État à taux constant, de fixer les taux qui seraient à appliquer pour répondre aux conditions requises pour l'équilibre financier du budget. » (p.39). Le débat récurrent sur l'exclusivité fiscale ou pas de la loi de finances serait ainsi tranché par la distinction d'une loi budgétaire et d'une loi fiscale. Malheureusement, il n'est pas certain que la solution soit meilleure que le
n'est pas certain que la solution soit meilleure que le mal. b. Une fausse solution à un vrai problème L'ensemble des ouvrages ici commentés soulève l'indéniable problème de la stabilité des mesures fiscales. Ce rapport Valletoux y apporte une solution radicale qui n'est pas sans inconvénients. La logique institutionnelle, parlementaire et « gestionnaire » de son projet de « loi fiscale annuelle » est séduisante et dans l'air du temps notamment parce qu’elle fait écho à la logique dite « de chainage vertueux » introduite par l'institutionnalisation de la séquence « loi de règlement de n-1 loi de finances initiale
« loi de règlement de n-1 loi de finances initiale n+1 » par la LOLF. En effet, le rapport Valletoux insiste sur l'obligation qui serait faite au législateur d'évaluer annuellement la loi fiscale de l'année précédente avant de préparer la loi fiscale suivante en maintenant les réformes efficaces et en écartant les mesures non pertinentes. Pour préparer cette « loi fiscale annuelle », une « conférence nationale de l'impôt » (p.43) serait mise en place et appuyée organiquement sur un « office parlementaire de la fiscalité » (p.41), sorte de « Commission mixte paritaire permanente », émanation de la politique
« Commission mixte paritaire permanente », émanation de la politique fiscale du parlement. Cette «loi fiscale annuelle» présente cependant deux difficultés majeures et qui ne sont pas neuves. Tout d'abord, un système fiscal est complexe car la société sur laquelle il repose est complexe. Plusieurs auteurs ne cessent de le rappeler. Malgré les critiques légitimes de la Cour des comptes et de nombre d'auteurs portant sur les niches fiscales, celles-ci correspondent à l'action de lobbies mais constituent aussi pour le législateur un moyen d'adapter le système fiscal à la réalité complexe de notre société. Sur ce plan, le principe de
complexe de notre société. Sur ce plan, le principe de légalité de l'impôt, principe procédural d'attribution de la décision souveraine en matière fiscale au Parlement, semble le seul principe juridique stable possible. Attendre une stabilité du contenu même de la décision fiscale semble assez illusoire. L'histoire de l'impôt sur le revenu est une perpétuelle réforme. Comment empêcher les beaux systèmes fiscaux proposés d'être continuellement modifiés par la suite ? Juridiquement rien et politiquement pas grand chose. Ce serait une remise en cause fondamentale de la souveraineté fiscale, comparable à celle dénoncée avec la «règle d'or budgétaire», dont on peut rapprocher
dénoncée avec la «règle d'or budgétaire», dont on peut rapprocher ce projet de «loi fiscale annuelle». En somme, ce projet du CESE constitue une réforme des méthodes louable mais pose une question de réalisme pratique compte tenu de ses implications théoriques. Ensuite, comment stabiliser le système fiscal d'une société instable par nature ? Le rapport lui-même rappelle les «trois fonctions essentielles de l'impôt» : «financer les services publics et éventuellement la couverture de certains risques majeurs ; permettre d'opérer les redistributions répondant aux fins de cohésion sociale et de performance économique ; être un instrument incitatif visant à orienter les
économique ; être un instrument incitatif visant à orienter les comportements individuels dans un sens favorable à la collectivité ou à l'inverse». Ces fonctions essentielles (qui se décomposent elles-mêmes en de multiples fonctions secondaires comme la protection de l'environnement par exemple...) sont le reflet de la complexité sociale précédemment soulignée et explique logiquement la complexité du système fiscal. Plus même, vouloir freiner le réformisme fiscal débridé voire incompréhensible ne peut aboutir à le stopper totalement. L'enjeu ne peut pas être une alternative radicale «sécurité fiscale/insécurité fiscale» mais c'est un traditionnel problème d'équilibre. La «loi fiscale annuelle» recherche cet équilibre mais
problème d'équilibre. La «loi fiscale annuelle» recherche cet équilibre mais elle ne peut le garantir. Elle apporte une réponse en terme de périodicité à un problème de méthodes du législateur. Comment tenir une loi annuelle en cas d'urgence ? Il faut alors bien remplir les caisses, comme les quatre lois de finances rectificatives de 2004 l'ont démontré. Une loi annuelle permet-elle d'assurer une conception à plus long terme, plus rigoureuse, plus logique et plus stable des politiques d’imposition (en matière d'IR, de TVA, de fiscalité environnementale ou autre...) ? On peut en douter. Cependant, face à des propositions aussi radicales,
peut en douter. Cependant, face à des propositions aussi radicales, on ne peut que s'interroger sur le sens à apporter au réformisme fiscal. S'agit-il de proposer un système fiscal complet «clef en main» devant totalement remplacer l'existant ou s'agit-il plutôt d'orienter la perpétuelle réforme des impôts en indiquant au législateur un horizon souhaitable quoique partiellement inatteignable en pratique ? En somme, préférer un effort constant à un improbable bouleversement radical présenté comme définitif ? C'est sans doute l'apport le plus intéressant du rapprochement du rapport Valletoux et des deux ouvrages précédents : il faut que le législateur se fixe des
précédents : il faut que le législateur se fixe des objectifs précis (et si possible cohérents) et remette constamment son ouvrage sur le métier en raisonnant sur le long terme par rapport à ces objectifs avant de procéder à ses multiples modifications annuelles du système fiscal. Derrière une «loi fiscale annuelle» improbable, instaurer une «conférence nationale de l'impôt» et une CMP permanente spécialisée en matière fiscale permettrait de constituer les guides utiles du réformisme fiscal du législateur. En apparence, tout cela ne semble qu'une remise au goût du jour de vieilles lunes mais au moment où il faudrait semble-t-il choisir
vieilles lunes mais au moment où il faudrait semble-t-il choisir un cap (le cap «Piketty» ou le cap «Saint-Etienne»?), il faudrait surtout s'y tenir par la suite. S'interroger dans le même temps sur les méthodes de travail du législateur fiscal n'est pas anodin. performance énergétique? Vous bénéficiez alors d’une réduction de 5% pendant 5 ans sur votre contrat. Sans oublier une assurance sans majoration de toutes vos installations faisant appel aux énergies renouvelables (photovoltaïque, éolien, géothermie...). Enfin, vous pouvez faire appel à nos experts pour profiter d’un avis technique sur tout devis de travaux d’économie d’énergie (isolation, chauffage) de votre
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SEREC Communication / Juin 2012 Photo Getty Images GMF Assurances : 76 rue de Prony, 75857 Paris cedex 17 Céline VIESSANT Maître de Conférences HDR à la Faculté de Droit et de Science politique de l'Université Aix-Marseille, Responsable pédagogique de la Formation Continue de la Faculté Directrice adjointe du Master 2 Fiscalité personnelle et du patrimoine L'impôt de solidarité sur la fortune, l'impôt de la controverse Comme cela a été souligné par d’éminents fiscalistes, « l'impôt de solidarité sur la fortune comporte une charge politique qui contraste avec les enjeux budgétaires réels » dans la mesure où le produit de
budgétaires réels » dans la mesure où le produit de cet impôt reste modeste. Depuis la création d'une imposition sur la fortune en 1981, le débat s’est souvent focalisé sur une question principale : doit-on supprimer l'impôt sur la fortune? L'histoire de cette forme d'imposition, en France, rend bien compte de ce phénomène : l'impôt sur les grandes fortunes a été intégré tardivement dans le système fiscal par rapport à d'autres pays européens, supprimé en 1986 après seulement cinq ans d'existence et immédiatement remis en place après la réélection de François Mitterrand en 1988. En 2011, le gouvernement avait envisagé
François Mitterrand en 1988. En 2011, le gouvernement avait envisagé la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) avant de faire machine arrière certainement pour des raisons électorales. La question met en exergue les clivages politiques et les réponses s'avèrent divergentes selon qu'elles proviennent des partis politiques à tendance socialiste ou des partis politiques plus conservateurs créant ainsi une controverse à l'origine de discussions animées au sein des assemblées. Dans le même temps, les propositions de loi visant la suppression, ou du moins la modification de l'assiette de l'ISF, n'ont cessé de fleurir, contrebalancées par les propositions de
l'ISF, n'ont cessé de fleurir, contrebalancées par les propositions de suppression du bouclier fiscal. Certains ont souligné que la France avait été le premier Etat à supprimer l'impôt sur la fortune : M.-C. ESCLASSAN, « La fiscalité du patrimoine des ménages est-elle réformable en France ? », RFFP2011 n° 116 pp. 49-50. Certains ont émis l'idée selon laquelle la majorité de droite n'avait pas supprimé l'ISF parce que Jacques CHIRAC estimait avoir perdu les élections présidentielles de 1988 à cause de la suppression de l'IGF : op. cit., § 1609. Voir, JOAN, Débats, 7 juin 2011 p. 3683. Voir, M.
Voir, JOAN, Débats, 7 juin 2011 p. 3683. Voir, M. TALY, « Rendre à la politique fiscale toute sa place dans le débat politique », Rev. Dr. Fisc. 2012 n° 14 Et. 240 p. 19. Proposition de loi visant à supprimer l'impôt de solidarité sur la fortune, Doc AN 2007-2008 n° 377 ; Proposition de loi visant à modifier le mode de calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune, Doc AN 2008-2009 n° 1086. Proposition de loi tendant à abroger le bouclier fiscal Doc. Sénat 2009-2010 n° 381 ; Proposition de loi tendant à promouvoir une autre répartition de
Proposition de loi tendant à promouvoir une autre répartition de la richesse, Doc. AN 2008-2009 n° 1620. Ce débat interne a été, par ailleurs, alimenté par un mouvement général de suppression de l'imposition sur la détention du patrimoine dans la plupart des pays européens. Ce phénomène, initié par l’Autriche en 1994, s’est étendu au Danemark en 1996, à l'Allemagne en 1997, aux Pays-Bas en 2001, à la Finlande et au Luxembourg en 2006, à la Suède en 2007 et à l'Espagne en 2008. Les motifs sont divers mais rejoignent largement les critiques qui sont faites à l'ISF : manque de
les critiques qui sont faites à l'ISF : manque de rendement, risque de fuite des capitaux, manque d'équité, coût de gestion important par rapport au rendement. Paradoxalement, la Suisse, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège conservent des formes d'imposition de la détention du patrimoine, au niveau étatique ou local, avec une assiette généralement plus large, des seuils d'imposition plus bas et des taux de prélèvement moins importants qu'en France. C'est dans ce contexte de controverses récurrentes que le Conseil des prélèvements obligatoires a été invité à produire une analyse du patrimoine des ménages portant sur la période entre 1997 et
patrimoine des ménages portant sur la période entre 1997 et 2007. Constatant son augmentation exceptionnelle, il a relevé une spécificité de sa structure marquée, d'une part, par la prédominance des actifs non financiers, notamment immobiliers ou professionnels et, d'autre part, par la diversification limitée des actifs financiers composés généralement de dépôts et d'assurance-vie, sauf pour les patrimoines les plus importants. Or, la structure du patrimoine est au centre des discussions parce qu'elle détermine l'assiette de l'ISF. Si le patrimoine des français était principalement constitué d'actifs financiers, il est fort à parier que les débats seraient moins vifs. Mais tel n'est
parier que les débats seraient moins vifs. Mais tel n'est pas le cas : les propriétés foncières constituent l'élément principal de l'assiette, ce qui pose des difficultés liées, notamment, à l'augmentation du prix de l'immobilier qui a abouti à l'assujettissement de contribuables qui possèdent un logement dans des zones devenues spéculatives. Au-delà de la structure du patrimoine, c'est également l'inadaptation des taux par rapport aux rendements moyens du patrimoine qui fait débat. Ces défauts présumés ont conduit les gouvernements français, depuis une dizaine d'année, à « réformer » l'ISF tant au niveau de son assiette que des règles de liquidation
au niveau de son assiette que des règles de liquidation et des modalités de recouvrement. Si la législation est restée relativement stable jusqu'au début des années 2000, les modifications se sont multipliées avec la mise en place de nouvelles exonérations en 2003, l'introduction de plusieurs réductions d'impôt en 2007 et la réforme du tarif en 2011. À travers ces réformes, il est particulièrement intéressant de constater que l’assiette de l'ISF n'a pas subi d'importantes modifications mais qu'elle reste controversée (I). En revanche, les règles de liquidation ont été affectées de manière plus substantielle par les réformes (II). I. Des réformes
manière plus substantielle par les réformes (II). I. Des réformes maintenant une assiette controversée L'ISF est souvent critiqué en raison de son assiette jugée discutable. Assis sur la valeur nette de l'ensemble des biens, droits et valeurs qui sont la propriété du contribuable ou d'un membre de son foyer fiscal au 1er janvier de l'année d'imposition, il atteint tant des éléments productifs que des éléments qui ne le sont pas, alors même que l'imposition de ces derniers a entraîné, en Allemagne, la remise en cause de la Vermögensteuer. Plus forte que dans la plupart des pays de l'OCDE, il souligne,
que dans la plupart des pays de l'OCDE, il souligne, pp. 18-19. 11 Ibid. pp. 30-38. 12 Notamment les classes « moyennes-supérieures », voir P. MARINI, Doc Sénat 2010-2011 n° 620 p. 106. 13 M. CHENEVOY-GUERIAUD, « L'impôt de solidarité sur la fortune : une évolution inachevée», RBJ 2006-3 pp. 1543-1575. 14 Article 885 E du CGI. 15 Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999, Rec. Cons. const.. p. 326. Cass., com., 15 mai 2007, pourvoi n° 06-11.701, Vuillième, RJF 10/07 n° 1173. 16 En Allemagne, la suppression de l'impôt sur la fortune résulte
En Allemagne, la suppression de l'impôt sur la fortune résulte d'une décision de la Cour fédérale constitutionnelle et de la carence du législateur qui n'a pas adopté les mesures nécessaires pour le rendre compatible avec la Constitution : J. GROSCLAUDE, « De l'inconstitutionnalité de l'imposition de la fortune en Allemagne et en France », Rev. Dr. Fisc. 2002 n° 24 pp. 879-883. Cette assiette devrait être large dans la mesure où elle atteint l'ensemble du patrimoine des particuliers mais elle est restreinte par un certain nombre d'exonérations qui peuvent être considérées à l'origine d'inégalités entre les contribuables et de distorsions
considérées à l'origine d'inégalités entre les contribuables et de distorsions dans les placements. L'examen des débats ayant accompagné les dernières réformes illustre les difficultés à modifier le régime de certains éléments du patrimoine (A) alors que le régime d'imposition d'autres éléments semble faire l'objet d'un consensus plus large (B). A. L'existence d'éléments du patrimoine quasiment « intouchables » Malgré les critiques récurrentes, l’assiette de l'ISF se caractérise par sa stabilité en raison des difficultés à remettre en cause le régime applicable à certains éléments du patrimoine. Deux exemples opposés peuvent illustrer cela : l'imposition de la résidence principale et l'exonération
illustrer cela : l'imposition de la résidence principale et l'exonération des œuvres d'art. Et il est assez révélateur de constater que certains conseils proposant des solutions de défiscalisation suggèrent en premier lieu d'acheter sa résidence principale et, en second lieu, de la meubler d'œuvres d'art pour atténuer l'imposition. Entre donc dans l'assiette de l'ISF la valeur vénale réelle de la résidence principale des contribuables à laquelle est appliqué un abattement permettant de prendre en compte l'état d'occupation de l'immeuble. Malgré cet abattement, l'intégration de la résidence principale dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune fait débat depuis plusieurs
l'impôt de solidarité sur la fortune fait débat depuis plusieurs années. Certains considèrent qu'en tant que bien non productif, la résidence principale devrait être intégralement exonérée d'impôt de solidarité sur la fortune. Cette solution aurait l'avantage de satisfaire les contribuables ayant un patrimoine constitué uniquement par cette résidence mais les parlementaires avertis ont souligné que l'exonération totale pose un problème de constitutionnalité dans la mesure où le Conseil constitutionnel considère que la prise en compte de la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et droits n'implique pas que seuls les biens producteurs de revenus entrent dans
pas que seuls les biens producteurs de revenus entrent dans l'assiette de l'ISF. D'autres estiment, au contraire, qu'il serait injuste de ne pas taxer la résidence principale puisque le propriétaire économise un loyer et dispose donc d'un revenu fictif qu'il est légitime de taxer. Certains sénateurs avaient proposé le maintien de l'abattement de 30 % mais en le plafonnant à 300.000 €. Le député Gilles CARREZ a proposé une solution intermédiaire se matérialisant par l'application d'une décote de 500.000 € sur la valeur de la résidence principale. Cette solution reviendrait, en pratique, à une exonération intégrale dans de nombreuses situations.
en pratique, à une exonération intégrale dans de nombreuses situations. Quant au sénateur Philippe Marini, il envisageait la possibilité de relever l'abattement de 30 à 50 % . Finalement, hormis le relèvement du taux de l'abattement de 20 % à 30 % en 2007, le dispositif législatif est resté en l'état. Toutefois, la question de l’assujettissement de la résidence principale semble provisoirement réglée par l'augmentation du seuil d’imposition, même si certains auraient préféré une exonération, plus visible pour le contribuable. L'autre exemple concerne l'exonération totale des œuvres d'art qui ont été, dès la création de l'impôt sur les grandes fortunes,