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une « image fidèle » de la réalité. ■ Pour en savoir plus ■ Commission des comptes de la sécurité sociale : rapport de septembre 2011. Disponible sur le site de la CCSS et à la Documentation française. ■ J. Bichot, « Retraites : deux chantiers à ouvrir d’urgence », Note de l’Institut Montaigne, août 2011, disponible sur le site de ce think tank. ■ Pierre-Edouard du Cray : « Retraites des fonctionnaires », Sauvegarde Retraites, Études et analyses n° 36, septembre 2010, et n° 38, janvier 2012. N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Jacques BICHOT Economiste,
Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Jacques BICHOT Economiste, professeur émérite à l'université Lyon 3 Retraites : les points de vue de la Commission européenne et de l’OCDE En France, la question des retraites a été remise sur le devant de la scène à la fois par le Conseil d'orientation des retraites (COR) et par la campagne électorale, à laquelle ont succédé les premières décisions du gouvernement Ayrault. Le COR a en effet indiqué qu’il commençait à travailler sur de nouvelles projections, à l’horizon 2060, sans cacher que la détérioration de la situation économique conduirait vraisemblablement à « noircir
détérioration de la situation économique conduirait vraisemblablement à « noircir » les perspectives financières du système français de retraites par répartition fournies antérieurement. La « réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d’une réforme de la prise en charge collective du risque vieillesse » dont la loi retraites du 9 novembre 2010 dispose qu’elle aura lieu « à compter du 1er semestre 2013 » pourra ainsi se dérouler en connaissance de cause. Quant à l’actualité politique, l’extension du dispositif « carrières longues » mis en place en 2003, assez souvent présentée comme un retour partiel à la retraite à
souvent présentée comme un retour partiel à la retraite à 60 ans, suscite évidemment de nombreux commentaires, puisque la dépense supplémentaire qui en résultera rend encore un peu plus difficile le retour à l’équilibre des finances publiques. Au niveau international, l’inquiétude provoquée par la progression des dettes publiques et l’ampleur de certains déficits conduit également à scruter attentivement les perspectives d’avenir en matière de retraites. La Commission européenne a ainsi publié en février 2012 un livre blanc intitulé «Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables ». Quant à l’OCDE, cette organisation a publié en 2011, comme tous les
l’OCDE, cette organisation a publié en 2011, comme tous les deux ans, un Panorama des pensions, mais elle a aussi publié pour la première fois, en juin 2012, des Perspectives de l’OCDE sur les pensions ce document manifeste une forte inquiétude et presse les pays membres de « continuer de réformer leurs systèmes de pensions s’ils veulent qu’ils restent financièrement viables et adaptés ». Séance plénière du COR du 25 janvier 2012. Les documents présentés lors de cette séance sont disponibles sur le site du COR. Cette présentation est plus politique et médiatique que réaliste, car le projet de décret,
politique et médiatique que réaliste, car le projet de décret, dans l'état où il est au jour où nous écrivons, ne remet pas en question l'augmentation de deux ans des âges officiels du départ à la retraite à taux plein : il se borne à élargir les possibilités de départ anticipé à taux plein dans le cadre législatif mis en place à cet effet par la loi retraites de 2003. On voit d'ailleurs mal un décret modifier une disposition législative ! Le cas français, s’il possède certaines spécificités, n’est donc nullement isolé : ceux qui s’y intéressent ont tout intérêt
nullement isolé : ceux qui s’y intéressent ont tout intérêt à examiner attentivement ce qui se fait et ce qui se dit ou s’écrit dans les autres pays développés et dans les organismes internationaux. Le présent article voudrait, sans prétendre remplacer les documents originaux, en indiquer quelques points forts, de façon à faciliter cet indispensable « benchmarking ». En outre, la formulation qui figure dans la loi retraites 2010 (« réforme de la prise en charge collective du risque vieillesse ») incite à ne pas s’attacher exclusivement aux retraites par répartition, mais aussi fut-ce plus succinctement aux formules de retraites
répartition, mais aussi fut-ce plus succinctement aux formules de retraites par capitalisation ayant une dimension collective, ainsi qu’à la couverture des personnes âgées contre les risques maladie et dépendance, bien plus importants pour elles que pour leurs cadets. 1. Inquiétudes et stratégies européennes L'introduction du Livre blanc européen est on ne peut plus claire : « Le vieillissement de la population fait peser une menace importante sur les systèmes de retraite dans tous les États membres. À moins que les femmes et les hommes, qui vivent plus longtemps, travaillent également plus longtemps et épargnent davantage pour leur retraite, l'adéquation des
plus longtemps et épargnent davantage pour leur retraite, l'adéquation des pensions ne pourra plus être garantie, car l’accroissement des dépenses que cela impliquerait serait intenable. » 1.1. Les inquiétudes L’enjeu est le revenu des Européens âgés, dont les pensions publiques sont la principale ressource. Rappelons à ce propos la typologie des trois piliers : le premier pilier, constitué d'un régime ou de régimes auxquels il est obligatoire d'adhérer, fonctionne totalement ou principalement par répartition ; le second pilier correspond à des plans de retraite organisés au niveau de l’entreprise ou de l'administration, souvent mais pas exclusivement sous forme de fonds
de l'administration, souvent mais pas exclusivement sous forme de fonds de pension ; le troisième pilier est le domaine de l'épargne volontaire et individuelle en prévision de la retraite. Dans certains pays européens, comme les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne, ou encore la Suisse (hors Union européenne), le second pilier est très important. Quant au troisième pilier, ses contours sont plus flous, dans la mesure où la plupart des éléments de patrimoine peuvent être convertis en rente viagère par un organisme d'assurance, si bien que les « produits tunnel » où l'épargne accumulée débouche obligatoirement sur une sortie en rente sont
l'épargne accumulée débouche obligatoirement sur une sortie en rente sont concurrencés par des formes d'accumulation laissant davantage le choix entre leur utilisation par la personne âgée ou la transmission à ses héritiers. Si les difficultés au niveau de l’emploi, liées au marasme économique actuel, pèsent sur les retraites par répartition, le deuxième pilier et une partie importante du troisième ne sont pas épargnés : « les régimes par capitalisation sont touchés par la diminution des rendements et de la valeur des actifs », observe la Commission. Certes, les péripéties boursières doivent être relativisées quand il s'agit de placements dont l'horizon
doivent être relativisées quand il s'agit de placements dont l'horizon est à plusieurs décennies ; néanmoins, il n'est pas certain que la rentabilité à long terme des valeurs mobilières et de l'immobilier soit suffisante pour suppléer les faiblesses que les évolutions démographiques entraînent au niveau du premier pilier. Deux observations doivent être faites à ce sujet. Premièrement, du point de vue économique, les placements en titres des dettes publiques présentent bien des points communs avec les retraites par répartition. En effet, depuis des années les États ne s'endettent pas tant pour investir que pour financer des dépenses courantes y compris
pour investir que pour financer des dépenses courantes y compris le cas échéant subventionner les régimes de retraite par répartition. Dans ces conditions, le service de la dette repose principalement sur la capacité de paiement future des contribuables et donc sur les gains professionnels des contribuables dans les prochaines années et décennies, lesquels constituent également l'assiette des prélèvements destinés au paiement des pensions par répartition. Autrement dit, épargner en vue de sa retraite en passant par un organisme qui investit massivement en obligations des Trésors publics ne constitue pas une diversification très forte par rapport à la répartition : les
diversification très forte par rapport à la répartition : les risques sont voisins. À cet égard l'analyse économique se doit de dissiper certaines illusions liées aux différences institutionnelles et juridiques. Deuxièmement, les valeurs mobilières et l'immobilier (y compris le foncier) ne sont pas insensibles aux évolutions démographiques. Lorsqu'il y a beaucoup d'épargnants (généralement des personnes dans la force de l'âge) par rapport aux retraités, la demande de produits financiers et de biens immobiliers est forte par rapport à l'offre, ce qui est favorable à une hausse des prix de ces actifs, excellente pour les retraites par capitalisation. Et lorsque la
actifs, excellente pour les retraites par capitalisation. Et lorsque la proportion de retraités s'accroît, et que les cotisants se font plus rares, les fonds de retraite et autres organismes analogues doivent vendre plus d'actifs qu'ils n'en achètent : cela n'est guère propice à une hausse du prix de ces biens meubles ou immeubles. Autrement dit, la retraite par capitalisation peut souffrir du vieillissement au niveau planétaire : la Chine ne sera probablement pas aussi disposée à acheter des actifs occidentaux dans un demi-siècle qu'elle l'est aujourd'hui, tout simplement parce qu'elle aura plus de retraités (vendeurs d'actifs) et moins de travailleurs
aura plus de retraités (vendeurs d'actifs) et moins de travailleurs (acheteurs d'actifs, directement ou par fonds de pension interposés). Le rapport 2012 sur le vieillissement publié en mai 2012 par la Commission et le Comité de politique économique fournit la projection suivante : « La population totale augmentera peu d’ici à 2060 (517 millions de personnes, contre 502 millions en 2010). En revanche, elle sera beaucoup plus âgée : on estime que 30 % des européens auront 65 ans ou plus. (...) Le revers de la médaille est, bien entendu, qu'il y aura moins de personnes en âge de travailler.
qu'il y aura moins de personnes en âge de travailler. En effet le pourcentage des 15-64 ans devrait reculer de 67 % à 56 %. (...) Si l’on se base sur les politiques actuelles, les dépenses publiques directement liées à l'âge (pensions de retraite, soins de santé et prise en charge à long terme) passeront de 25 % à environ 29 % du PIB entre 2010 et 2060, soit une augmentation de 4,1 points. Les dépenses relatives aux retraites devraient à elles seules passer de 11,3 % à près de 13 % du PIB d'ici à 2060. » En ce
13 % du PIB d'ici à 2060. » En ce qui concerne la France, la Commission constate pour 2010 un âge effectif moyen de départ en retraite de 60,1 ans, contre 62,1 pour l'Union et aussi pour la zone euro ; elle projette un accroissement de cet âge un peu plus rapide pour notre pays, où il pourrait atteindre 62,1 ans en 2020 et 62,7 en 2025, contre 63,8 et 64,1 pour la zone euro. Le taux d'emploi masculin entre 55 et 64 ans est actuellement (2010) bas en France : 45,1 % contre 58,1 % dans la zone euro.
: 45,1 % contre 58,1 % dans la zone euro. Là encore, les progrès seraient plus rapides pour la France, qui atteindrait 58,1 % en 2020 et 64,1 % en 2025, contre 68,2 % et 70,9 % en 2025 pour la zone euro. Autrement dit, partant de plus bas, la France pourrait progresser plus vite. La comparaison avec l'Allemagne est éclairante : pour ce taux d'emploi, en 2010, le 45,1 % français fait pâle figure devant le 70,8 % allemand ; en 2020, avec 77,9 % contre 58,1 %, l'Allemagne serait encore, selon cette projection, très en avance. La Commission
serait encore, selon cette projection, très en avance. La Commission fixe un double objectif en matière de retraites publiques (par répartition) : « garantir la viabilité financière des systèmes de retraite » et « maintenir l’adéquation des prestations de retraite ». Il s'agit en effet de ne pas écraser les travailleurs et les employeurs sous le poids des cotisations, de ne pas augmenter exagérément la pression fiscale, et d'équilibrer les comptes des régimes de retraite, tout en assurant aux retraités un niveau de vie convenable. Comment atteindre ce triple but ? La Commission répond à cette question en lisant, en
? La Commission répond à cette question en lisant, en quelque sorte, la copie des « bons élèves » : elle constate que les États membres ont majoritairement « adopté des réformes destinées à mettre les paramètres des systèmes en phase avec la viabilité budgétaire ou des réformes structurelles consistant par exemple à passer de régimes à prestations définies à des régimes à cotisations définies ou à établir des piliers par capitalisation obligatoires. » Les régimes à prestations définies indiquent des règles de calcul qui, si elles restaient stables au cours du temps, permettraient à chaque adhérent de connaître assez
cours du temps, permettraient à chaque adhérent de connaître assez exactement, longtemps à l'avance, le montant de sa pension au terme de tel parcours professionnel. Dans la pratique, les régimes à prestations définies subissent périodiquement des réformes « paramétriques », c'est-à-dire que les valeurs précédemment attribuées par la loi à certains coefficients sont modifiées par une autre loi. Cette façon de faire n'est pas sans inconvénients : l'assuré social qui croyait avoir acquis des droits selon une certaine formule de calcul s'aperçoit que la réforme va modifier cette formule, en général dans un sens qui diminue les droits qu'il croyait
général dans un sens qui diminue les droits qu'il croyait avoir déjà engrangés. Hélas, pour équilibrer les comptes d'un tel régime, il n'existe pas d'autre moyen, si ce n'est l’augmentation des prélèvements très souvent utilisée jusque dans les années 1980, mais devenue difficilement praticable dès lors que le niveau global des prélèvements obligatoires est de toutes parts dénoncé comme étant excessif. Ces réformes paramétriques (indispensables en l'absence de réforme structurelle) ont le double inconvénient de soulever des protestations, éventuellement très vigoureuses (grèves, manifestations) et de répartir de façon le plus souvent inégale les efforts demandés aux différentes catégories d'assurés. Les
souvent inégale les efforts demandés aux différentes catégories d'assurés. Les régimes à cotisations définies n'utilisent pas les cotisations, mais les prestations, comme variable d'ajustement permettant de réaliser l'équilibre budgétaire. Par exemple, dans le régime suédois, où les droits gagnés par les adhérents sont répertoriés sur des « comptes notionnels » libellés en couronnes, le coefficient de transformation de la couronne en rente sert de variable d'ajustement : année après année, si les conditions économiques ou démographiques sont moins favorables, ce coefficient est revu à la baisse. Cela relève de mesures de simple gestion qui ne requièrent pas le vote de
de simple gestion qui ne requièrent pas le vote de lois successives, et les ajustements nécessaires, étant réalisés par petites touches annuelles, ne provoquent généralement pas de mouvements sociaux. Un autre exemple est fourni par les régimes complémentaires français, pour lesquels la variable d'ajustement principale est la valeur de service du point. Une baisse, ou une évolution de cette valeur inférieure à celle des prix à la consommation, fait supporter les ajustements de façon uniforme par tous les adhérents, actifs et retraités, au prorata du nombre des points dont ils disposent. Reste l'objectif de développer la retraite par capitalisation. Il
disposent. Reste l'objectif de développer la retraite par capitalisation. Il existe en la matière, sinon une exception, du moins une singularité française : les Français sont de grands épargnants, mais de très petits utilisateurs de rentes viagères (hormis celles servies par le système de retraites par répartition). Cet objectif fixé par la Commission européenne doit donc faire l’objet d'un examen attentif ; la seconde partie de cet article y contribuera. 2. Les comparaisons internationales ouvrent des pistes pour la France La diversité des situations et des évolutions, dans des pays dont le niveau de développement est à peu près le
dont le niveau de développement est à peu près le même, montre que les autorités françaises, et les citoyens, ont le choix entre des solutions différentes. Le recours à la retraite par capitalisation, fort peu répandu en France, pourrait être développé, et cela sans recourir aux sempiternelles incitations fiscales et autres subventions, péché mignon de ce pays. Les différences d'âge de départ et de taux d'emploi des seniors montre que, compte tenu du niveau de la natalité en France la répartition pourrait équilibrer ses comptes sans réduire la moyenne des pensions mensuelles pour peu que les Français veuillent bien travailler
pensions mensuelles pour peu que les Français veuillent bien travailler jusqu'au même âge que les autres Européens. Les succès que des réformes systémiques ont rencontré dans certains pays donnent à penser que cette solution n'est pas l'utopie que décrivent les partisans de différentes sortes de statu quo. 2.1. La capitalisation à la française Le tableau ci-dessous fournit les actifs des fonds de pension en pourcentage du PIB pour quinze pays de l'OCDE, les sept pour lesquels ce rapport est le plus élevé, et les huit pour lesquels il est le plus bas. La notion de fonds de pension retenue par
plus bas. La notion de fonds de pension retenue par l'OCDE est relativement restrictive : par exemple, une association d'épargne en vue de la retraite telle que la Préfon n'y trouve pas sa place, parce que cet organisme a contracté auprès de compagnies d'assurance, qui se sont engagées pour le paiement des rentes même si des mésaventures survenaient au portefeuille de placements financiers dédié à ce régime. Il ne s'agit donc pas là de la totalité des actifs servant à la retraite par capitalisation, mais d'une partie suffisamment importante de ces actifs pour que les comparaisons soient significatives. Actifs des
ces actifs pour que les comparaisons soient significatives. Actifs des fonds de pension en pourcentage du PIB Pays axés fonds de pension Pays-Bas 130% Suisse 101 % Australie 82% Finlande 77% Royaume-Uni 73% États-Unis 68% Moyenne OCDE 68% Canada 63% Pays peu axés Fonds de pension Brésil 17% Pologne 14% Portugal 13% Espagne 8% Allemagne 5% Italie 4% France 1 % Grèce 0% L’avant-dernière place tenue par la France dans ce classement montre combien il serait possible d'aller de l'avant, pour peu que soient mises au point des solutions adaptées aux ménages français. Ceux-ci ont, davantage semble-t-il que leurs homologues
aux ménages français. Ceux-ci ont, davantage semble-t-il que leurs homologues anglo-saxons, la volonté de léguer un héritage à leurs enfants : ils épargnent beaucoup, mais n'aiment guère les « produits-tunnel », quelle que soit leur forme juridique, c'est-à-dire les placements dont la seule sortie possible est une rente viagère. Deux pistes peuvent être explorées : chercher à réduire cette aversion aux produits-tunnel, ou proposer des solutions permettant d'effectuer assez tard le choix entre une sortie en rente, une sortie en capital ou le statu quo. Concernant les produits-tunnel, les traditionnelles incitations fiscales et autres subventions publiques ne correspondent pas à
incitations fiscales et autres subventions publiques ne correspondent pas à ce qui serait raisonnable pour un État lourdement déficitaire et surendetté, et ne sont pas forcément efficaces. Seule la seconde critique requiert quelques explications, car elle va à l’encontre d'un véritable réflexe de Pavlov dans un pays où les hommes politiques peuvent difficilement reconnaître l'intérêt d'une formule sans songer à lui accorder des privilèges. Les producteurs de produits assortis d'avantages fiscaux sont tentés de vendre de la défiscalisation plutôt que de bons produits : combien d'investisseurs immobiliers séduits par des promoteurs leur faisant miroiter des économies fiscales se retrouvent-ils propriétaires
promoteurs leur faisant miroiter des économies fiscales se retrouvent-ils propriétaires de logements qui ne trouvent pas de locataires parce qu'ils sont mal situés ou de qualité médiocre ? De plus, les subventions, y compris les abondements fournis par les employeurs moyennant des réductions ou exemptions de cotisations sociales, engendrent de graves injustices, car elles profitent surtout à ceux qui ont les moyens d'épargner. Mieux vaut que les pouvoirs publics se cantonnent dans une neutralité bienveillante, exercent correctement leur fonction de surveillance (détecter rapidement les escroqueries) et assurent une stabilité des règles, notamment fiscales, indispensable quand il s'agit de long et
règles, notamment fiscales, indispensable quand il s'agit de long et très long terme. L'adage médical prend ici tout son sens : « primum non nocere », l'essentiel est de ne pas agir de façon nuisible. D'ailleurs, si l'on veut que les citoyens se comportent de façon responsable, prennent en main personnellement la préparation de leur retraite, serait-il logique de les traiter comme des enfants auxquels on promet des bonbons pour qu'ils se tiennent correctement ? Donc, pas de favoritisme, mais pas non plus de pénalisation fiscale ! La double peine, c'est-à-dire une imposition des revenus épargnés suivie d'une taxation des
c'est-à-dire une imposition des revenus épargnés suivie d'une taxation des rentes en lesquelles ils sont un jour transformés, condamnerait évidemment le recours à la capitalisation. Les dispositions en vigueur (pour les produits-tunnel, exonération des revenus épargnés puis soumission de la rente à l'impôt sur le revenu ; pour l'épargne ordinaire, imposition du revenu épargné puis, en cas d'achat d'une rente viagère, exonération de l'impôt sur le revenu pour la fraction de la rente qui provient de la consommation du capital) sont dans leur principe satisfaisantes. La principale correction qu'il faudrait apporter concerne le nominalisme fiscal : considérer les intérêts nominaux
apporter concerne le nominalisme fiscal : considérer les intérêts nominaux comme constituant intégralement du revenu constitue une injustice flagrante, puisqu'une partie (et parfois la totalité) de l'intérêt nominal ne fait que compenser la dévalorisation par la hausse du niveau général des prix d'un capital dont la valeur nominale est fixe. Reste, pour les produits-tunnel, la possibilité d’introduire une obligation légale. Deux formules sont utilisées à l’étranger : l'obligation de cotiser à un fonds de pension ou à un organisme équivalent ; et la constitution de fonds de réserve, qui revient à introduire une petite dose de capitalisation au sein même
à introduire une petite dose de capitalisation au sein même des régimes par répartition. Pour l'ensemble de l'OCDE, les fonds de réserve possédaient en 2009 des actifs évalués à 4 642 milliards de dollars. En pourcentage du PIB, la Suède (27 %) et le Japon (25%) viennent en tête. Le système par répartition américain OASDI a en réserve un peu moins en proportion (18 % du PIB), mais cela représente plus de la moitié du total ($ 2 540 milliards). La France, avec $ 119 milliards (4% du PIB) ne brille pas particulièrement, et pourtant ce chiffre est calculé sans
brille pas particulièrement, et pourtant ce chiffre est calculé sans déduction de la part des dettes de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et des dettes de l’État qui correspond aux déficits cumulés du régime général et du régime des fonctionnaires. L’intérêt de constituer des réserves, c'est-à-dire de pratiquer une répartition légèrement provisionnée, est pourtant clair. Les cotisations rentrent mieux durant la partie haute du cycle économique, et moins bien durant la partie basse. Or le rôle anticyclique des systèmes de retraite (comme d'autres éléments de protection sociale) est d'intérêt général. Il est donc souhaitable que les régimes