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concessions de service public qui retient une solution contraire à la position retenue par l'IPSAS Board la même année. L'exhaustivité, et la possibilité d'une trajectoire C’est une qualité indispensable des comptes, condition pour donner une image fidèle de la situation patrimoniale et de la situation financière. Cependant, il est naturel, voire préférable, de suivre une trajectoire progressive plutôt que de tenter, sans réussir, l'exhaustivité au premier coup. D'une part, il est matériellement plus facile à l'administration chargée des comptes publics d'avancer de la sorte, d'autre part certains sujets se matérialisent ou prennent de l'importance au fur et à mesure que
ou prennent de l'importance au fur et à mesure que des comptes sont tenus et soumis au regard du certificataire ou bien du Parlement. Ainsi, en France, le dernier bilan tenu, au titre de l'exercice 2005, avant le passage en comptabilité patrimoniale, ne comportait que 50 millions € de provisions pour risques et charges. A la fin de l'exercice 2011, ce montant dépasse 90 milliards€. Ce n’est sans doute pas un succès mais un progrès, certainement, et la traduction d'une avance progressive vers un recensement plus exhaustif et une analyse plus exigeante. Il est toujours possible de corriger une erreur
plus exigeante. Il est toujours possible de corriger une erreur sur la présentation des comptes d'un exercice antérieur et il vaut souvent mieux attendre un exercice pour stabiliser une analyse et un chiffrage, puis corriger rétrospectivement, que d'agir dans des conditions imprécises ou trop peu assurées. Il faut tenir compte des extrêmes difficultés pratiques rencontrées par des États pour présenter et clore les comptes d'exercices vieux parfois de plus de cinq ans. Or, on ne doit pas confondre l'établissement de comptes de gestion destinés au jugement des juridictions financières avec la présentation d'une comptabilité patrimoniale, même soumise théoriquement à certification.
la présentation d'une comptabilité patrimoniale, même soumise théoriquement à certification. Dans ce dernier cas, il peut être justifié de ne pas insister sur la clôture de chaque exercice pour s'y épuiser et préférable de faire un « coup d'accordéon » en bouclant ensemble plusieurs exercices, s'efforçant d'approcher au mieux les valeurs d'entrée du premier exercice à partir duquel on se sent prêt à présenter des comptes annuels réguliers et robustes. Une condition indispensable à de tels accommodements est d'être transparent avec la Cour des comptes ainsi qu'avec le Parlement. Expliquer Les comptes patrimoniaux valent autant par les explications qui les
Les comptes patrimoniaux valent autant par les explications qui les accompagnent que pour eux-mêmes. Il est donc très important de détailler dans une annexe, qui fait partie intégrante des comptes, l’ensemble des explications qui permettent de comprendre le bilan, les données hors bilan (engagements et garanties, notamment), les changements de périmètre et les changements de méthode comptable. Dans un stade avancé de développement de la présentation comptable, il est pertinent de donner une comparaison rétroactive, sur un ou, idéalement, deux exercices précédents, tenant compte de tels changements. Quelle valorisation en fonction de quels utilisateurs des comptes ? Le Parlement Le
fonction de quels utilisateurs des comptes ? Le Parlement Le Parlement est le destinataire de la présentation des comptes qui, dans presque tous les pays de notre groupe, accompagne le projet de loi de règlement. Après de longues années au cours desquelles on marquait peu d'intérêt pour l'exécution, au Parlement comme dans l'administration, l'adoption de lois organiques sur les lois de finances offre un esprit et un cadre nouveaux et la comptabilité patrimoniale se prête à une analyse approfondie de l'activité de l'État. Toutefois, l'intérêt porté aux comptes par le Parlement est, dans le cas français par exemple, encore modeste
Parlement est, dans le cas français par exemple, encore modeste et l'on peut dire que la source d'informations qu’ils représentent est sous-employée, même si la crise financière dans l’Union européenne a augmenté l’attention portée aux engagements pris par les États. Une bonne manière pour l'administration de susciter un plus grand intérêt du pouvoir législatif est d'aller à sa rencontre, en lui présentant et expliquant les comptes et en suscitant ses questions. On trouvera aussi le moyen d'une synergie dans laquelle c'est à l'instigation d'un Parlement motivé que l'administration chargée des comptes publics sera poussée à améliorer la qualité comptable. La
comptes publics sera poussée à améliorer la qualité comptable. La question de la soutenabilité vient assez vite dans l'échange avec le Parlement autour des questions comptables. On peut la formuler ainsi : « les comptes de l’État permettent-ils d'attester du caractère soutenable, à moyen et long terme, des politiques publiques qu'il conduit ? ». Une telle question est essentielle et légitime. Y répondre nécessite de faire appel à des données budgétaires, fiscales et comptables ainsi qu'aux services qui ont la charge de ces données. Il est indiscutable qu'une comptabilité générale de bonne qualité est nécessaire pour analyser la soutenabilité des
de bonne qualité est nécessaire pour analyser la soutenabilité des politiques publiques : l’appétition de la charge d'entretien des immeubles appartenant à l'État, les dépenses qu'entraîneront la réalisation d'un risque ou la perte d'un litige, le coût d’une garantie donnée par l'État à un tiers, les engagements au titre des retraites des fonctionnaires, sont autant d'éléments qui procèdent de la comptabilité ou dont une comptabilité bien tenue permet l'estimation fiable. Cependant, ceci ne veut pas dire que la comptabilité patrimoniale de l'État doive porter toute l'information relative à la soutenabilité ni supporter son analyse. Deux raisons majeures s'y opposent. La
ni supporter son analyse. Deux raisons majeures s'y opposent. La première est que le bilan d'un État est structurellement déséquilibré puisqu'il doit comporter tous les passifs mais ne peut inscrire à son actif l'élément patrimonial fondamental et propre à un État qu'est son pouvoir de lever l'impôt. Il s'ensuit que les bilans des États présentent dans la quasi-totalité des situations nettes négatives, -757 Mds€ dans le cas de la France en 2010. Un tel bilan est, à soi seul, insoutenable. La seconde raison est qu'une écriture de bilan ne peut être envisagée que si elle est chiffrable avec un niveau
être envisagée que si elle est chiffrable avec un niveau satisfaisant d'exactitude. Ce niveau décroît avec le temps. Ces deux raisons peuvent s'illustrer dans un exemple : un État qui a la charge des dépenses d’éducation doit-il, dès la naissance de chaque enfant, provisionner la somme nécessaire à sa scolarité ? La réponse est négative, d’une part parce que l'actif du bilan ne reflète pas le potentiel de ressources qui financeront ces dépenses et d'autre part parce qu'une vision à seize ans, pour ne prendre que la durée minimale de l'enseignement secondaire, serait trop incertaine. b. Les marchés financiers, les
l'enseignement secondaire, serait trop incertaine. b. Les marchés financiers, les bailleurs de fonds, les acteurs économiques La transparence et la sincérité, vertus cardinales des comptes, sont très attendues par les marchés financiers et les bailleurs de fonds. Comme chacun a pu l'observer, un des facteurs de la crise financière éprouvée par la Grèce est l'absence de fiabilité de ses comptes publics. Sans être à soi seul la garantie d'un financement dans de bonnes conditions ou d'une bonne notation financière, la présentation de comptes fiables en est assurément un préalable. Dès que des progrès comptables sont observés, il convient donc de
que des progrès comptables sont observés, il convient donc de les signaler à ces acteurs et de porter régulièrement à leur connaissance les progrès suivants. L'opinion de la Cour des comptes, si elle a examiné les comptes publics, est un appui précieux car impartial et externe. De même que la question de la soutenabilité budgétaire émerge dans le dialogue avec le Parlement, celle du périmètre des comptes publics survient vite dans la présentation des comptes aux marchés financiers ou aux bailleurs de fonds. Les comptes de l’État central ne reflètent pas toute la position des finances publiques qui doivent aussi
pas toute la position des finances publiques qui doivent aussi comprendre la situation des collectivités locales ou des organismes publics de sécurité sociale, sans préjudice des particularités institutionnels de chaque pays ou ensemble régional. Dans le cas de l'Union européenne, c'est dans ce périmètre large que l'on mesure la dette publique et le déficit public. Il est donc indispensable de produire des chiffres globaux dans le cadre de la comptabilité nationale Faut-il, pour cela, se forcer à un exercice de consolidation dans la comptabilité patrimoniale de l'État ? Non. D'une part et surtout, la comptabilité nationale, qui doit être produite
part et surtout, la comptabilité nationale, qui doit être produite par une organisation statistique publique irréprochable, est le bon vecteur de l’appéciation de la position financière globale d'un pays. Il est donc indispensable de se donner les moyens nécessaires pour établir les comptes nationaux. D'autre part, le périmètre de la comptabilité générale doit autant que possible coïncider avec le périmètre du contrôle et de l'autorité de l'État, à l'instar de la comptabilité d'une entreprise, qui consolide ses filiales mais pas ses voisins. La consolidation, en comptabilité générale, des collectivités locales n'aurait pas de sens compte tenu de l'autonomie qui leur
n'aurait pas de sens compte tenu de l'autonomie qui leur est reconnue. La consolidation des organismes de sécurité sociale serait très controversée puisque l'État ne détient pas les commandes directes des grands régimes de protection sociale et n'est pas explicitement le responsable en dernier ressort de leur situation financière et de leur dette. L'État peut aussi détenir des participations dans des sociétés commerciales, voire les détenir à 100%, comme dans les cas d'EDF ou de la SNCF en France, sans que cela justifie une consolidation avec les comptes de l'État, non que le contrôle du capital soit incertain, mais en
non que le contrôle du capital soit incertain, mais en raison de la différence profonde de nature d'activité entre des services marchands, même publics, financés par leur chiffre d'affaires et des services publics non marchands principalement financés par les prélèvements obligatoires. Il convient bien entendu d'inscrire dans les comptes de l'État la valeur de telles participations comme les produits qui en sont tirés ; il est très utile de produire un compte agrégé de la part revenant à l'État dans les résultats de ces participations, comme le fait en France l'Agence des participations de l'État, mais pas de consolider comptablement
l'Agence des participations de l'État, mais pas de consolider comptablement ces entités avec l'État. Enfin, la comptabilité patrimoniale de l'État peut apporter beaucoup d'informations aux acteurs économiques et leur envoyer quelques messages. Une première information, simple et essentielle, sera par exemple le montant des charges à payer au profit de créanciers de l'État, fournisseurs par exemple, à la fin de l'exercice. Plus fondamentalement, la valorisation de l'actif public a un impact sur l'économie et les décisions économiques. Par exemple, la France a, progressivement, inscrit à son actif la valeur des biens mis en concession de service public : autoroutes, installations
biens mis en concession de service public : autoroutes, installations portuaires et aéroportuaires, barrages hydroélectriques. Cette valeur dépasse aujourd'hui 180 milliards €. De la même manière, le spectre hertzien, c'est à dire les fréquences utilisables par les opérateurs de télécommunication, a été récemment valorisé. Il est tout à fait évident qu'une concession d'un bien public au profit d'un opérateur privé ne se fait pas dans des conditions identiques ni à un prix identique si le bien n'a aucune valeur reconnue ou bien s'il en a une. Valoriser a également une portée à destination des décideurs publics et des fonctionnaires qui
portée à destination des décideurs publics et des fonctionnaires qui ont la charge de la préservation, de l'entretien ou de la concession de tels biens. Leurs administrations de l'État. Bien qu'utilisateurs internes, les administrations de l'État sont peut-être le premier public en direction duquel il convient de valoriser les comptes, comme le suggère l'exemple des concessions, ci-dessus. Le processus de tenue et de production des comptes est, bien entendu, la mission de l'administration chargée de la comptabilité publique mais elle ne doit pas être la seule concernée par cette tâche, au risque de ne pas voir la qualité progresser ou
au risque de ne pas voir la qualité progresser ou de s'y épuiser. De nombreuses rubriques du bilan associent naturellement le gestionnaire ou l'ordonnateur : comptage et valorisation des stocks, estimation des charges à payer, recensement des risques, par exemple. Quant à la qualité comptable, elle ne peut être obtenue et conservée que si elle est recherchée par l'ordonnateur aussi bien que par le comptable. Maîtrise des délais de paiement, débouclage des opérations provisoires ou d'avance, provisions à passer sur les stocks, appréciation de la pertinence des durées d'amortissement sont autant de sujets dont les ordonnateurs doivent se sentir co-responsables.
autant de sujets dont les ordonnateurs doivent se sentir co-responsables. La recherche de cette collaboration et de cette mutualisation sera d'autant plus nécessaire qu'une organisation administrative évoluera du modèle de l'ordonnateur unique à celui comportant une pluralité d'ordonnateurs. Un premier moyen simple consiste à rechercher, par l'illustration, à intéresser les ordonnateurs. Même si l’on a fait le choix d’un compte général de l'État, comme dans le cas français, par opposition à des comptes ministériels distincts, il est permis de tirer de la comptabilité générale des illustrations représentatives du poids, de l'activité ou des spécificités d'un ministère. Par exemple, en France,
l'activité ou des spécificités d'un ministère. Par exemple, en France, le ministère de la défense et des anciens combattants « pèse » pour 97 % des stocks inscrits au bilan de l'État. Celui de l'écologie, de l'environnement et du développement durable administre 46% des immobilisations corporelles. Le fait que les responsables de la gestion dans ces ministères, à tous niveaux, soient conscients de ces données améliore, au-delà de leur connaissance, leurs chances de bien exercer leurs fonctions et de concourir à une bonne gestion publique. Plus complexe est la mise au point d'outils de travail présentant aux gestionnaires administratifs les
au point d'outils de travail présentant aux gestionnaires administratifs les usages qu'ils peuvent tirer de la comptabilité générale. Ceci n'a été réalisé en France qu'en 2011, cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi organique sur les lois de finances ; il n'y a donc ni à rougir ni à s'inquiéter de ne pas disposer de tous les outils au début du processus. Le « guide pratique de la comptabilité patrimoniale au service du gestionnaire » comporte des exemples concrets destinés à montrer aux ordonnateurs des données comptables dont la comparaison, par des ratios, peut donner des clés utiles
la comparaison, par des ratios, peut donner des clés utiles pour le diagnostic et la gestion, dans des domaines variés : immobilier, stocks, provisions, masse salariale. Bien entendu, ces outils sont à la fois utiles à un gestionnaire donné et pour faire des comparaisons entre gestionnaires. Ainsi, le coût des locaux par agent (loyers + entretien / effectif), la vitesse de rotation des stocks ou le taux d'utilisation des provisions sont riches d'enseignement sur la qualité de la gestion et son efficience ainsi que sur la précision des méthodes comptables employées. Un coût croissant ou trop élevé des locaux par
employées. Un coût croissant ou trop élevé des locaux par agent est un signe de mauvaise gestion ou de gestion dispendieuse, une rotation trop lente des stocks signale des achats mal gérés, une mauvaise liaison entre les besoins et les approvisionnements et un risque de gaspillage, une trop faible utilisation des provisions peut être le symptôme d'un mauvais diagnostic des risques et d’une revue trop peu fréquente des provisions passées. Aucun modèle ne s'impose ni ne se transpose facilement et rien ne fonctionne durablement sans partir d'une bonne compréhension de la situation et des besoins d'un État. Cependant, partout, il
la situation et des besoins d'un État. Cependant, partout, il est difficile et exigeant de tenir les comptes publics. De bons comptes publics sont une des conditions et un des atouts d'une gestion publique en progrès et au service du bien commun. Le temps est indispensable et les objectifs, comme les efforts, doivent être progressifs et pluriannuels mais chaque progrès, dans chaque service, de la qualité comptable concourt à réunir les conditions d'un emploi utile des comptes. Ces missions furent jugées fructueuses, car un arrêté du 11 germinal suivant (1er avril 1801) ordonnait aux autres conseillers d’État Lacuée, Thibaudeau, Français
avril 1801) ordonnait aux autres conseillers d’État Lacuée, Thibaudeau, Français de Nantes et Champagny, et de nouveau à Duchâtel et Fourcroy, de se rendre avec les mêmes instructions dans les 4e, 6e, 7e, 8e, 14e et 18e régions militaires. Barbé ne fut pas de cette nouvelle expédition, car il était déjà depuis quinze jours directeur général du trésor public. Barbé-Marbois partit pour la 13e région militaire, qui correspondait exactement aux quatre départements de l’actuelle région de Bretagne, le 4 nivôse, lendemain même de l’attentat de la rue St Nicaise, qui eut lieu le 3, soit le 24 décembre 1800. Il
eut lieu le 3, soit le 24 décembre 1800. Il voyagea dans les quatre départements, parcourut trois cents lieues (plus de 1200 km), rencontra et écouta beaucoup de monde, sur place et dans les réunions, et de toutes les opinions ; il avait interrogé les passants et les agriculteurs, il était entré dans les fermes, s’était rendu compte de tout par lui-même, avait recueilli des études et des mémoires, des réponses à des questionnaires et des cahiers d’observations. Il avait réuni notamment, le 19 nivôse an IX (9 janvier 1801) à Pontivy, alors chef-lieu du Morbihan, la première « conférence
à Pontivy, alors chef-lieu du Morbihan, la première « conférence administrative régionale », avec les préfets des départements et le général commandant la 13e division militaire, le général Hédouville. C’est donc une sorte d’« inspecteur général de l’administration en mission extraordinaire » qui revint de Bretagne en février 1801. À son retour, fin janvier, il remit un mémoire comportant de nombreuses pièces annexes, dans lequel il traite de plusieurs sujets financiers, administratifs et politiques. Leur principal intérêt est de montrer qu’un an après le début du Consulat, la situation administrative et politique des provinces françaises est loin d’être stabilisée. L’inspection
et politique des provinces françaises est loin d’être stabilisée. L’inspection des finances de la division militaire : Ses premiers développements traitent des « violations de caisse », par les généraux des armées, qu’on appelle aujourd’hui des gestions de fait par soustraction. Barbé-Marbois a commencé par contrôler la comptabilité du payeur divisionnaire des armées, qui, dit-il, est la moins désordonnée, mais il apparaît clairement que les fonds sont dépensés à l’avance, et que la solde est amputée par ces « forcements de caisse », destinés, dans le meilleur des cas, à financer des dépenses d’entretien et de fonctionnement indispensables, mais banales.
financer des dépenses d’entretien et de fonctionnement indispensables, mais banales. Il estime que l’état-major est quatre fois trop important, et constate que les officiers sont payés avant les soldats, ce qui « irrite la discipline ». Le délai accordé au payeur pour justifier ses comptes a permis quelques régularisations, mais comme l’avoue ingénument l’intéressé, il a été payeur en Allemagne et traduit à l’époque en conseil de guerre pour avoir mécontenté un général en refusant « d’ouvrir sa caisse ». Un autre avait été menacé de prison. Par ces méthodes, les officiers supérieurs trouvent commode de « s’ouvrir un compte
les officiers supérieurs trouvent commode de « s’ouvrir un compte chez le payeur », qui n’est bien sûr jamais soldé. Il y en a pour 1 880 000 F, calcule-t-il. La moitié des dépenses irrégulières pour les trois premiers mois de l’an IX sont des dépenses « secrètes et extraordinaires », ou des frais de courrier. « J’ai voulu connaître le détail, mais c’est impossible ». On lui a dit : « Ces dépenses ne sont pas toutes très régulières, mais c’est le moyen d’attacher au gouvernement ». On lui a dit aussi que le ministre a été informé de
a dit aussi que le ministre a été informé de tout ceci, mais que la trésorerie n’a rien dit, par négligence ou résignation. Les officiers affirment que : « les richesses et la fortune sont pour les braves, prenons, on trouvera nos comptes à la bouche de nos canons ». Il tient à Rennes une réunion avec tous les comptables du département, sur les affaires de finances et de contributions. « Malgré le désordre de toutes les comptabilités, j'ai trouvé partout de l'empressement à me fournir les renseignements dont j'ai eu besoin. Les ordres des ministres m'avaient précédé. Je crois
eu besoin. Les ordres des ministres m'avaient précédé. Je crois qu'il vaudrait mieux cependant que des missions de cette nature fussent tenues secrètes, et que le Conseiller d'État envoyé parût inopinément ». Gabriel Marie Joseph d'Hédouville (1755-1825), officier sous l'ancien régime, participa à la bataille de Valmy, et fut incarcéré comme ancien noble jusqu'au 9 thermidor. Chef de l'état-major de Hoche en 1795 en Vendée, il participa à sa politique d'apaisement. Envoyé en mission à Saint-Domingue en 1798, renvoyé en France par Toussaint Louverture en 1799. Général de division dans l’Ouest après le 18 brumaire, diplomate en Russie de 1801
l’Ouest après le 18 brumaire, diplomate en Russie de 1801 à 1804. Sénateur en 1805, pair de France en 1815. Ce mémoire et ceux des autres conseillers d'État ont été publiés en 1874 par M. Félix Rocquain, sous le titre « L'état de la France au 18 brumaire », et furent largement cités par Taine dans son livre sur « Les origines de la France contemporaine ». En effet, pour son arrivée, les comptabilités ont été restaurées tant bien que mal, ce qui est le début d'un bien. Mais les désordres sont innombrables : les règlements sont ignorés, bafoués, contradictoires,
désordres sont innombrables : les règlements sont ignorés, bafoués, contradictoires, les livres sont mal tenus, les comptables sont menacés s'il n'ouvrent pas leur caisse, tant par les civils que les militaires. Le préfet du Morbihan se fait délivrer des fonds sans justification ni justificatif, par pure commodité. « Pour quelles causes le préfet tolère, autorise ces contraventions aux règles tant de fois prescrites ? C'est pour des acomptes à un fournisseur, pour des dépenses de l'ordre le plus ordinaire, mais sans que ces ordonnances soient appuyées des pièces et documents qu'exige l'ordre de la comptabilité. Les comptes ne pourront jamais
qu'exige l'ordre de la comptabilité. Les comptes ne pourront jamais être rendus ; le ministre des finances et la direction de la trésorerie voient ainsi renversées les mesures de règles et de sagesse qu'ils prennent. » Les agents de la trésorerie n'arrivent pas à poursuivre toutes les irrégularités, ce qui donne le sentiment de l'impunité aux comptables. Il y a un déficit de 239 000 F chez le receveur du Morbihan, qui conteste le chiffre. Mais « il reconnaît lui-même que le désordre est très grand chez lui. » La Mayenne n'est pas de son ressort, mais Barbé-Marbois en dénonce