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sociale, mais il ne faudrait pas en faire un critérium décisif. Le dernier mot sur la question a été dit en somme par l'actuaire du gouvernement britannique : « Ce serait, dit-il, un sujet de réflexion intéressant de rechercher quelles cotisations les diverses parties devraient payer en théorie pour les différentes formes d'assurance obligatoire, et s'il y a un principe dont le Parlement puisse s'inspirer en cette matière. » Comme nous n'avons pas encore découvert de principe de ce genre, nous estimons préférable de demander des contributions égales à l'Etat, aux travailleurs et aux employeurs pour alimenter le système d'assurance
aux travailleurs et aux employeurs pour alimenter le système d'assurance sociale unifié et étendu que nous proposons de créer. b) Si l'on a recommandé, par le passé, de fixer les cotisations variables, c'est en faisant valoir que les différentes branches de l'assurance sociale varient par la portée, sinon par l'essence de leur objet. Pour la vieillesse, ce qu'on peut appeler l'aspect humain du problème est prédominant. Il est généralement admis aujourd'hui qu'après une vie de travail les ouvriers doivent être assurés d'une vieillesse exempte d'un labeur épuisant. Pour l'assurance-maternité, pour les pensions de veuves et d'orphelins et même pour l'assurance-décès,
les pensions de veuves et d'orphelins et même pour l'assurance-décès, l'objet poursuivi en premier lieu est de protéger les générations futures et de préserver les enfants de la sousalimentation. Ce que l'on veut, c'est sauvegarder la santé des enfants et assurer qu'ils seront élevés d'une manière convenable. Pour le chômage, la maladie et les accidents, le but essentiel de l'assurance est d'empêcher une réduction des qualités professionnelles et morales du travailleur et de permettre à la victime de reprendre aussitôt que possible son activité lucrative. Les invalides et les personnes complètement infirmes ne doivent pas être réduits à recourir à
complètement infirmes ne doivent pas être réduits à recourir à la charité publique ou privée. Mais derrière ces considérations spéciales il en est une qui est commune à toutes les branches de l'assurance sociale. Toutes, en effet, ont pour objet de donner à la famille du travailleur une certaine sécurité, de la mettre à l'abri des risques que la vie présente dans la société moderne. La crainte et la honte de la misère doivent être bannies autant que possible : tel est le but essentiel. Et quand même les objets des diverses branches des assurances sociales seraient différents nous ne
des diverses branches des assurances sociales seraient différents nous ne voyons pas de raison qui justifie une modification du taux des cotisations ou l'institution de rouages spéciaux pour chaque risque. Nous sommes disposés à reconnaître également que les besoins des personnes atteintes par les divers risques ne sont pas toujours les mêmes. Il est vrai que la situation des travailleurs varie d'après le montant de leurs salaires et de leurs économies. Il est vrai aussi que le coût du risque diffère d'une catégorie à l'autre. Mais nous ne voyons pas pourquoi l'on ferait intervenir cette question dans la discussion d'un
pourquoi l'on ferait intervenir cette question dans la discussion d'un système d'assurance. Tout assuré doit avoir un droit juridique absolu à une prestation déterminée, qu'il soit riche ou pauvre. Le millionnaire ne réclame-t-il pas, aussi bien que le plus petit boutiquier, l'indemnité qui lui est due en vertu de l'assurance contre l'incendie ? Le même sentiment d'égalité devrait prévaloir en matière d'assurance sociale. À une personne qui se plaignait qu'un individu de situation aisée recevait une allocation de chômage alors qu'il n'en avait pas besoin pour vivre, le fonctionnaire d'un bureau public de placement répondit en ces termes : «
bureau public de placement répondit en ces termes : « Sans doute, il a droit à une allocation parce qu'il est chômeur de bonne foi. Parfois, ajouta-t-il en plaisantant, les chômeurs viennent en auto pour toucher leur allocation. » La notion d'assurance est incompatible avec l'idée de charité ; le besoin ou la pauvreté ne doivent pas être une condition de la prestation. Il est désirable que les travailleurs aient intérêt à réduire les risques. Mais très peu de mesures ont été prises à cet effet. On peut citer une disposition de la loi britannique sur l'assurance-chômage en vertu de
disposition de la loi britannique sur l'assurance-chômage en vertu de laquelle les travailleurs qui arrivent à l'âge de 60 ans sans avoir reçu un total d'indemnités de chômage égal au montant de leurs cotisations peuvent réclamer le remboursement de la différence. Mais, après douze années d'expérience, on estime en général que cette disposition n'a eu que très peu d'influence sur la conduite des travailleurs ; d'autre part, son application est très coûteuse et très difficile car elle oblige à tenir pour chaque assuré un compte distinct pendant quarante ans. Beaucoup de personnes pensent qu'il vaudrait mieux abroger cette clause et
de personnes pensent qu'il vaudrait mieux abroger cette clause et employer les économies qui en résulteraient à augmenter les prestations. On a souvent invoqué le désir d'intéresser les travailleurs au fonctionnement des assurances sociales pour justifier la perception de cotisations ouvrières. On dit que si le versement de cotisations ne saurait empêcher les travailleurs de tomber malades, il diminue tout au moins leur intérêt à simuler la maladie. Il se peut que cet argument ait quelque force, mais il peut être invoqué tout aussi bien en faveur d'un système unifié d'assurance sociale basé sur des cotisations de diverses sources qu'en
d'assurance sociale basé sur des cotisations de diverses sources qu'en vertu de systèmes d'assurances distincts. Les cotisations peuvent être perçues par tout organisme d'assurance sociale quelle que soit sa forme ; mais seul un Office des assurances sociales gérant toutes les branches de l'assurance serait capable de percevoir à la fois les cotisations des travailleurs et celles des employeurs sous forme d'une somme globale. C'est là encore un argument qui milite en sa faveur. Les prestations accordées en vertu des systèmes actuels d'assurance sociale consistent en général en paiements en espèces, auxquels s'ajoutent parfois certains services médicaux et la fourniture
espèces, auxquels s'ajoutent parfois certains services médicaux et la fourniture de médicaments. Les paiements sont effectués directement par l'organisation intéressée et les services d'ordre médical sont dispensés par des médecins spécialement désignés à cet effet. Or quelle raison y a-t-il de supposer que les paiements en espèces ne pourraient pas être effectués par une organisation tout aussi bien que par une autre ? Une institution de n'importe quel type peut calculer les indemnités variables qui doivent être payées dans chaque cas selon la gravité de l'événement, l'âge et le sexe du bénéficiaire. Et de même pourquoi une organisation quelconque ne
du bénéficiaire. Et de même pourquoi une organisation quelconque ne pourrait-elle pas éventuellement engager des fonctionnaires compétents pour assurer certaines prestations en nature et rendre certains services ? Rien ne semble donc justifier l'opinion de sir William Beveridge qui estime qu'il y a une différence de nature entre les prestations fournies aux personnes malades et celles fournies aux personnes en bonne santé et qu'il faut une organisation spéciale pour l'administration des premières. Ajoutons que l'organisation par l'Etat est préférable à certains égards aux autres formes d'organisation. Le corps médical auquel est assigné un rôle si important dans l'administration des assurances-maladie,
est assigné un rôle si important dans l'administration des assurances-maladie, maternité et invalidité, ainsi qu'en cas d'accidents du travail, ne se plie pas volontiers au contrôle des fonctionnaires des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance. Les jeunes médecins qui cherchent à se faire une clientèle sont obligés de s'y soumettre, mais bientôt ils protestent contre cette obligation. Il y a constamment des frottements qui aboutissent à des menaces de grève, en sorte que l'attention du médecin est détournée de sa principale tâche, qui est la prévention des maladies. Afin de sauvegarder leur situation, les médecins demandent avec une énergie croissante
sauvegarder leur situation, les médecins demandent avec une énergie croissante à accomplir leur service directement sous les ordres de l'Etat et à être indépendants des fonctionnaires des sociétés approuvées. Il existe en effet une différence très nette entre les relations des médecins avec les autorités du service d'hygiène publique, d'une part, et avec les sociétés approuvées, d'autre part. Il y a lieu de tenir compte enfin de la possibilité de perfectionner l'organisation du service médical. Si les médecins de l'assurance dépendaient de l'Etat, celui-ci serait en mesure d'organiser le service médical public d'une manière plus efficace. En l'état actuel, des
médical public d'une manière plus efficace. En l'état actuel, des autorités différentes s'occupent des différentes parties de l'assurance et il en résulte tantôt des doubles emplois et du gaspillage, tantôt des lacunes. Nous avons dit plus haut que tous les types d'institutions peuvent payer des prestations en espèces. Mais il y a lieu de remarquer que les compagnies d'assurance préfèrent payer une somme globale et qu'elles le font généralement pour l'assurance-décès et l'assurance-accidents. Elles ne sont pas outillées pour effectuer des paiements hebdomadaires ; à cet égard aussi l'organisation d'État est préférable. Les systèmes d'assurance ont si souvent échoué parce
est préférable. Les systèmes d'assurance ont si souvent échoué parce qu'ils n'avaient pas prévu des réserves suffisantes que nous risquons quelque peu d'exagérer l'importance de ce facteur. Les compagnies d'assurance privées, les sociétés de secours mutuels et les syndicats ont constaté qu'au fur et à mesure que l'âge moyen de leurs membres augmente, les demandes de prestations vont croissant. En outre, lorsqu'il s'agit d'assurance facultative, ce sont surtout les personnes les plus exposées au risque, les plus âgées, les moins saines et les moins capables de subvenir à leurs besoins qui s'assurent d'habitude en grand nombre. Il en résulte que
qui s'assurent d'habitude en grand nombre. Il en résulte que l'incidence du risque et le nombre des demandes de prestations adressées aux caisses dépassent les prévisions. Mais les réserves ne servent à rien en elles-mêmes pour parer à ces dangers. Elles sont seulement nécessaires lorsqu'il s'agit de faire face à des obligations croissantes à l'aide d'un afflux constant de cotisations, comme c'est le cas pour l'assurance facultative contre la vieillesse. Avec un système national d'assurances sociales la proportion de vies saines assurées restant la même, le besoin de réserves tendra à diminuer et le montant des cotisations pourra être réduit
à diminuer et le montant des cotisations pourra être réduit dans la même mesure. Le dépistage de la fraude. Étant donné le caractère pénible du travail et les conditions actuelles de vie, il est à peu près certain qu'un grand nombre de travailleurs seront tentés de simuler la maladie, de feindre qu'ils sont victimes d'un des risques assurés dans l'espoir d'obtenir ainsi le versement de prestations appréciables. Même si un petit nombre seulement réussissent, leur succès constituera un facteur de désorganisation de tout le système. Aussi peut-on dire que les mesures prises pour dépister la fraude sont la pierre de
mesures prises pour dépister la fraude sont la pierre de touche de tout organisme chargé d'administrer les assurances sociales. Nous examinerons donc les divers risques à ce point de vue. La mort et la naissance sont les deux événements qui prêtent le moins à la simulation. Dans les deux cas il n'est besoin que de la déclaration d'un témoin désintéressé et sûr. L'assurance pour frais funéraires, l'assurance contre les accidents du travail et l'assurance-maternité se prêtent malaisément à des fraudes ; de même, dans la plupart des pays modernes on peut payer des pensions de vieillesse sans avoir à redouter
peut payer des pensions de vieillesse sans avoir à redouter la simulation. Pour vérifier l'âge des personnes qui réclament une pension il suffit de consulter leur acte de naissance et les registres de l'état civil. La fraude peut être immédiatement décelée. Cela explique en partie pourquoi les pensions de vieillesse et l'assurance-vieillesse sont plus répandues et ont été introduites relativement plus tôt que d'autres formes d'assurance. Les pensions accordées aux veuves et aux orphelins à la mort du soutien de famille peuvent être payées sans danger, car il est facile d'établir les faits. Lorsque des pensions de ce genre sont
d'établir les faits. Lorsque des pensions de ce genre sont accordées également à des femmes abandonnées par leur mari ou à des femmes qui ont obtenu un jugement de séparation, la simulation est possible. Dans les deux cas des collusions frauduleuses peuvent se produire et les institutions d'assurance doivent prendre des mesures pour les découvrir. De même, lorsqu'il s'agit de femmes dont les maris sont incapables pour cause de maladie ou d'infirmités physiques de gagner le pain des personnes vivant à leur charge, une enquête approfondie est nécessaire. Il est en général difficile de simuler des accidents, qu'il s'agisse d'accidents
en général difficile de simuler des accidents, qu'il s'agisse d'accidents du travail ou d'accidents dus à d'autres causes, car même dans les cas peu graves un médecin peut être appelé. Mais il est des cas où la fraude est possible ; ainsi, une lésion donnée peut être considérée par l'un comme une égratignure, par l'autre comme une blessure, par l'un comme une brûlure superficielle, par l'autre comme une brûlure grave. D'ailleurs, il n'est pas facile de donner une définition vraiment satisfaisante de l'accident. Il est encore plus difficile de dire quand le blessé doit reprendre son travail, car assez souvent
quand le blessé doit reprendre son travail, car assez souvent le travailleur qui désire prolonger sa période de convalescence réussit à provoquer la commisération par son attitude générale. Les médecins savent, en effet, que le même genre d'accident peut provoquer des souffrances plus ou moins vives selon les individus. Tel ouvrier s'estimera capable de travailler dans un état où un autre, également honnête, jugera tout travail comme dangereux pour sa guérison. Les effets de l'accident varient donc selon le caractère de l'individu et sa force de résistance physique et morale à la douleur. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE La
à la douleur. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE La maladie et l'invalidité se prêtent encore mieux à la fraude que les accidents du travail. Parfois les médecins sont embarrassés pour dire si une personne est vraiment malade. Certains docteurs seront plus enclins que d'autres à conseiller à une personne de s'abstenir de travailler. Il leur est souvent impossible de dire dans quel délai un malade doit reprendre son travail. Ces difficultés sont particulièrement grandes pour certaines maladies nerveuses, telles que la neurasthénie. La profession du malade jouera un grand rôle. Un portier ou un surveillant de magasin pourront reprendre
rôle. Un portier ou un surveillant de magasin pourront reprendre leur travail plus tôt qu'un caissier ou un nettoyeur de vitres. De même, si un homme a perdu l'usage d'une jambe, il peut être capable de travailler à un bureau mais pas à l'établi ; un homme à moitié aveugle peut faire des conférences, mais ne peut pas conduire une locomotive. Comme la simulation en matière de maladie risque d'être assez fréquente, il est nécessaire de contrôler avec soin la bonne foi de l'intéressé. Deux moyens sont de plus en plus utilisés à cet effet. En premier lieu, il y
plus utilisés à cet effet. En premier lieu, il y a le témoignage du médecin qui est appelé à soigner le malade ; en second lieu, un grand nombre de sociétés approuvées emploient maintenant des visiteurs rémunérés qui se rendent au domicile du malade. Du temps des anciennes petites sociétés locales, la visite des malades était une activité charitable et spontanée qui, par la suite, fut organisée par le secrétaire local. Maintenant les visites deviennent une partie obligatoire et réglementée du système très compliqué destiné à vérifier le bien-fondé des demandes de prestations. Lorsqu'une personne revendique une allocation de chômage
demandes de prestations. Lorsqu'une personne revendique une allocation de chômage il est plus difficile que dans les autres cas d'établir la bonne foi de l'intéressé. Si un travailleur déclare qu'il n'a pas de travail et qu'il ne peut pas en trouver il n'est pas facile de vérifier s'il n'est pas simplement paresseux et désireux d'abuser de l'assurance. La tentation de la fraude est donc particulièrement forte dans ce cas. Or le seul système permettant de vérifier si l'intéressé souffre vraiment du chômage est une organisation nationale de bureaux de placement. Lorsqu'un travailleur réclame une allocation, l'institution d'assurance doit être capable,
Lorsqu'un travailleur réclame une allocation, l'institution d'assurance doit être capable, en effet, de découvrir s'il est réellement chômeur et s'il ne peut pas trouver un emploi approprié dans une autre partie du pays. Pour cela il est nécessaire qu'elle connaisse à fond et en détail la situation de chaque industrie dans tout le pays ; et il ne semble pas qu'il y ait un organisme mieux outillé à cette fin que le bureau de placement avec ses rouages perfectionnés qui lui permettent d'apprendre où il y a des emplois vacants et d'y diriger les travailleurs. On a suggéré parfois que
et d'y diriger les travailleurs. On a suggéré parfois que les sociétés approuvées, les compagnies d'assurance ou les chambres de commerce pourraient être chargées de ces fonctions. Mais il est certain que leur organisation et leurs moyens actuels d'investigation ne leur permettraient pas de s'en acquitter avec succès. On peut dire, en somme, que le seul cas où il importe d'avoir un organisme spécial approprié au risque est celui du chômage et que cet organisme est le service de placement. Pour tous les autres risques, les sociétés approuvées et les compagnies d'assurance ont pu mettre en œuvre les mesures voulues
compagnies d'assurance ont pu mettre en œuvre les mesures voulues pour dépister les fraudeurs. En cas de décès, de naissance, de veuvage, d'orphelinage et de vieillesse, un enquêteur sérieux peut procéder aux vérifications nécessaires. Lorsqu'il s'agit d'accidents du travail, de maladie, d'invalidité, le médecin peut vérifier le bien-fondé de la demande de l'intéressé. Ce n'est que pour le chômage qu'il est de toute nécessité d'instituer un organe national compétent dans tous les cas pour vérifier si les requêtes sont justifiées. Or, il n'y a aucune raison d'admettre que le service de placement d'État, lorsqu'il aura été modifié et étendu d'une
de placement d'État, lorsqu'il aura été modifié et étendu d'une manière appropriée, ne pourra pas gérer également toutes les autres formes d'assurance sociale. Il est évident qu'il pourrait, lui aussi, nommer des enquêteurs et des médecins chargés de découvrir les simulateurs pour les risques autres que le chômage. Il est exact que le service de placement n'a pas été institué à cet effet. Mais ce n'est pas le seul cas où la législation sociale a eu des conséquences imprévues, tantôt regrettables, tantôt heureuses. Parmi ceux qui ont lutté pour le développement de la législation sur l'indemnisation des travailleurs victimes d'accidents,
développement de la législation sur l'indemnisation des travailleurs victimes d'accidents, bien peu songeaient à procurer d'énormes profits aux compagnies d'assurance privées. De même, personne ne songeait à donner aux fonctionnaires des sociétés approuvées le droit de disposer de dizaines de millions de livres sterling et de parler de « leurs fonds ». Si les services rendus par les bureaux de placement dépassent ce que leurs promoteurs en avaient attendu, on ne peut que se réjouir de cette découverte heureuse. C'est la guerre qui a révélé ce que le placement pouvait faire. En nous fondant sur cette expérience, nous pouvons aujourd'hui
faire. En nous fondant sur cette expérience, nous pouvons aujourd'hui préconiser l'emploi du service de placement, non seulement comme noyau du nouvel Office des assurances sociales mais encore comme organe d'administration de tout système de « dotation familiale » ou d'assurance du revenu familial qui pourrait être adopté. De tout ce que nous avons exposé jusqu'ici nous pouvons tirer les conclusions provisoires suivantes. Les risques varient et possèdent leurs caractéristiques spéciales. Pour cette raison, la tâche de l'actuaire et de l'administrateur n'est pas la même dans toutes les branches de l'assurance sociale. Mais si les risques diffèrent par leur nature
l'assurance sociale. Mais si les risques diffèrent par leur nature et leurs effets immédiats il ne s'ensuit pas qu'ils impliquent des responsabilités différentes ni qu'ils exigent des méthodes diverses d'administration. En pratique, ils sont administrés par des organismes différents, et ce fait a donné naissance à l'opinion très répandue, mais erronée, que l'assurance des différents risques nécessite des organismes distincts. En réalité, une institution unique peut administrer toutes les branches des assurances sociales, à condition que le travail de l'actuaire soit correctement effectué et qu'il repose sur des statistiques appropriées, à condition aussi que les méthodes administratives employées pour dépister
à condition aussi que les méthodes administratives employées pour dépister les simulateurs soient efficaces pour chaque risque. Or, l'expérience prouve que les statistiques disponibles sont suffisantes et qu'il existe des méthodes efficaces pour dépister la fraude. Le service de placement est le seul type d'organisation qui puisse vraiment s'occuper de l'assurance-chômage pour toute la population laborieuse. Par suite, le service de placement est le seul organisme qui, à condition d'être adapté à cette nouvelle tâche et développé en conséquence, soit qualifié pour gérer toutes les branches de l'assurance sociale. Les sociétés approuvées, telles qu'elles sont constituées actuellement, et les compagnies
sociétés approuvées, telles qu'elles sont constituées actuellement, et les compagnies d'assurance peuvent gérer toutes les autres branches de l'assurance sociale, mais non l'assurance-chômage. Non seulement l'Office des assurances sociales, comme émanation du service de placement, est le seul organisme capable de gérer toutes les branches de l'assurance sociale, mais encore il peut administrer chacune de ces branches d'assurance mieux que les organismes qui le font actuellement. REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL En dehors des arguments tirés de l'analyse même de l'assurance sociale nous pouvons faire valoir d'autres considérations encore à l'appui de notre thèse. Il ressort de l'examen des organismes administratifs
de notre thèse. Il ressort de l'examen des organismes administratifs qui gèrent actuellement les diverses branches de l'assurance que ces organismes diffèrent selon les pays. En Grande-Bretagne l'Etat se charge des pensions de vieillesse ; en Suède les accidents du travail sont assurés par l'Etat. Dans quarante Etats des Etats-Unis d'Amérique les pensions de veuves sont payées par l'Etat. En Italie, l'assurance-chômage est gérée par l'Etat ; et même pour l'assurance-maladie il y a au moins un Etat (le canton de Glaris, en Suisse) qui la gère directement, tandis qu'en Allemagne l'assurance-maladie est administrée par des caisses locales. Nous constatons