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contraire, l’entrepreneur de travaux publics ou le fournisseur sont payés, lorsque le travail à exécuter ou la fourniture à livrer ont été acceptés et reçus définitivement, sans parler des acomptes qu’ils peuvent recevoir au cours de l’exécution de leur marché. Pour eux, pas d’immobilisation de capitaux pendant de longues années, pas de risques à courir dans l’exploitation d’un ouvrage public ou d’un service public. En second lieu, le concessionnaire est rémunéré au moyen des redevances perçues pendant un certain temps sur les usagers eux-mêmes, tandis que l’entrepreneur ou le fournisseur sera payé en totalité directement par l’administration. Enfin, au cas
sera payé en totalité directement par l’administration. Enfin, au cas de marché de travaux publics ou de fournitures, l’administration peut toujours résilier le marché, sauf à allouer une indemnité à l’entrepreneur ou au fournisseur, si elle ne relève aucune faute à sa charge et le juge administratif excéderait sa compétence en annulant la décision prononçant la résiliation. Il devra se borner à condamner l’administration à payer une indemnité, s’il estime injustifiée la mesure qui a été prise. Au cas de concession, l’administration veut-elle renoncer à se prévaloir du contrat ? Veut-elle renoncer à en poursuivre l’exécution ? Elle devra procéder
Veut-elle renoncer à en poursuivre l’exécution ? Elle devra procéder au rachat. L’administration estime-t-elle que le concessionnaire ne remplit pas ses obligations ? Prononce-t-elle la mise sous séquestre ou la déchéance ? Ses décisions pourront être déférées à la juridiction administrative et alors, à la différence de ce qui se passe pour les marchés de travaux publics ou de fournitures, si le juge estime les mesures injustifiées, il ne devra pas se borner à allouer des indemnités, il annulera les décisions prononçant la mise sous séquestre ou la déchéance, ce qu’il n’a pas le droit de faire pour un arrêté
qu’il n’a pas le droit de faire pour un arrêté de mise en régie ou de résiliation, et, en cas de déchéance prononcée à tort, le concessionnaire sera remis en possession. Il ne restera à l’administration qui ne voudrait plus de son concessionnaire, il ne lui restera que la ressource de mettre fin à la concession en procédant au rachat, seul mode de résiliation facultatif autorisé par le cahier des charges. Votre jurisprudence est bien fixée sur tous ces points. (Voyez notamment Pasquet, 8 février 1878 ; Compagnie départementale des Eaux contre ville de Langres, 20 janvier 1905 ; Boutet,
Eaux contre ville de Langres, 20 janvier 1905 ; Boutet, 22 mai 1914; Voyez en matière de concessions aux colonies: Verdier, 5 mars 1897. Voyez pour le cas de mise sous séquestre : Aubert et Bley, 4 avril 1914.) Ces solutions s’expliquent par la différence qui existe entre l'entrepreneur ou un fournisseur ordinaire et un concessionnaire. Ce dernier exécute les travaux ou assure un service public par ses moyens propres sous la surveillance de l’administration et sous son contrôle, mais non pas sous son autorité absolue ; il a surtout le droit d’exploiter l’ouvrage public ou d’assurer le service public
le droit d’exploiter l’ouvrage public ou d’assurer le service public pendant une période de temps déterminée et de se rémunérer de ses dépenses en percevant des redevances sur les usagers. 2° Les contrats de concession étant conclus pour des périodes de temps forcément étendues, il peut se produire au cours de leur exécution bien des événements qui viendront plus ou moins troubler leur économie, événements qui n’avaient pas été prévus au moment où les parties avaient contracté. Il arrivera que le concessionnaire ne pourra pas assurer le service dans les conditions fixées au contrat. Que devront faire les parties contractantes
conditions fixées au contrat. Que devront faire les parties contractantes et que devra faire le juge au cas où le concessionnaire et le concédant n’arrivent point à se mettre d’accord ? Si nous étions en présence d’un contrat passé dans les conditions du droit commun et régi exclusivement par les dispositions du code civil, on n’aurait qu’à se reporter aux articles 1184, 1147 et 1148 du code civil et à appliquer la jurisprudence de l’autorité judiciaire pour l’interprétation du texte. Vous connaissez l’article 1184, relatif aux contrats synallagmatiques. Il en résulte que pour ces contrats, tels qu’ils sont régis par
résulte que pour ces contrats, tels qu’ils sont régis par le code civil, si l’une des parties ne romplit pas les obligations dont elle est tenue et si l’exécution de ces obligations est possible, l’autre partie pourra poursuivre l’exécution de la convention ou bien demander au juge de prononcer la résolution du contrat avec dommages-intérêts. D’ailleurs, à défaut d’une clause expresse de résolution, il appartient toujours aux tribunaux d’apprécier, en cas d’inexécution, si la résolution du contrat doit être prononcée, ou s'il suffit d’allouer des dommages-intérêts. (Cassation, 23 février 1898; Rousset et fils (Recueil Sirey 1898, 1° partie, p. 440);
Rousset et fils (Recueil Sirey 1898, 1° partie, p. 440); 14 avril 1891, Ceccaldi (ibid., 1894, 1° partie, p. 391). Mais il est à remarquer que la Cour de Cassation interprète l’article 1184 du code civil en ce sens que, ne faisant aucune distinction entre les différentes causes d’inexécution des conventions, cette disposition n’admet point la force majeure comme un obstacle à la résolution du contrat pour le cas où l’une des deux parties ne satisfait point à ses engagements. Voyez cassation, 14 avril 1891, Ceccaldi (précité); 19 octobre 1897, Mallet (Recueil Sirey, 1901, 1° partie, p. 503). Quant aux
Mallet (Recueil Sirey, 1901, 1° partie, p. 503). Quant aux articles 1147 et 1148 du code civil, ils envisagent les événements de force majeure et les cas fortuits. Vous savez comment ces cas ont été interprétés par l’autorité judiciaire et par la doctrine. M. Tardieu vous le rappelait en concluant dans différentes affaires concernant des compagnies de navigation, sur lesquelles vous avez statué le 29 janvier 1909. Il vous disait : « La doctrine et la jurisprudence sont d'accord pour admettre que les cas de force majeure : 1° un fait indépendant de la volonté du débiteur ; 2° un
fait indépendant de la volonté du débiteur ; 2° un fait qu’il n’a pu ni prévenir ni empêcher ; 3° un fait qui le met dans l’impossibilité de remplir ses obligations. » Lorsque ces conditions sont remplies, l'autorité judiciaire prononce la résolution du contrat. Elle déclare que le débiteur n’est pas tenu de remplir son obligation et qu’il n’est pas passible de dommages-intérêts. La question s’est posée bien souvent dans ces dernières années au sujet de grèves d’ouvriers. Nous lisons dans un arrêt de la cour de Rouen en date du 8 août 1900 (Aff. Prossen) que des entrepreneurs de
du 8 août 1900 (Aff. Prossen) que des entrepreneurs de déchargement de navires s’étaient, par suite d’une grève, trouvés « dans l’impossibilité absolue d’exécuter normalement leurs engagements pour une cause indépendante de leur volonté qu’ils n’ont pu prévoir, ni empêcher, constitutive à ce titre du cas fortuit ou de force majeure, qu’ils ont tout fait pour remédier à cet obstacle invincible..... ». Voyez encore : cour de Poitiers, 12 janvier 1903, Morel et Cie, (Recueil Sirey, 1904, 2e partie, p. 42); cour de Rennes, 28 juin 1894, Depeaux, (ibid., 1895, 2e partie, p. 108); cour d’Aix, 21 novembre 1901, Thuillier,
2e partie, p. 108); cour d’Aix, 21 novembre 1901, Thuillier, (ibid., 1902, 2e partie, p. 51); cassation, 28 octobre 1907, Lohden et Cie (ibid., 1908, 1re partie, p. 32), et 22 avril 1909, Glogne (ibid., 1909, 1re partie, p. 368. Voyez encore pour le contrat de louage de services : cassation, 22 octobre 1895, Société de construction des Batignolles (ibid., 1899, 1re partie, p. 455). Mais l’autorité judiciaire a précisé bien souvent qu’à l’impossibilité d’exécution il ne fallait pas assimiler les événements, qui rendent pour l’un des contractants l’exécution du contrat plus onéreuse ou plus difficile. Voir notamment : cassation,
contrat plus onéreuse ou plus difficile. Voir notamment : cassation, 27 janvier 1875, (ibid., 1875, 1re partie, p. 367); 15 février 1888 (ibid., 1888, 1re partie, p. 456). Sont-elles les mêmes règles applicables en matière administrative ? Sans doute, vous vous conformez aux principes généraux du code civil, mais vous avez aussi à tenir compte, lorsqu’il s’agit de marchés de travaux publics, de transports, de fournitures, vous avez à tenir compte des nécessités de l’intérêt général. Aussi, tout en admettant les mêmes règles que l’autorité judiciaire en ce qui concerne les événements de force majeure, avez-vous interprété plus largement le
les événements de force majeure, avez-vous interprété plus largement le caractère d’événements de force majeure ou de cas fortuit. Vous avez bien reconnu que pour qu’il y eût événement de force majeure, on devait se trouver en présence de faits ayant apporté un obstacle insurmontable à l’exécution du marché, et sur ce point vous étiez en complet accord avec la cour de cassation. (Voir en ce sens, pour un marché de transports pour le service postal, Compagnie des Messageries maritimes, 29 janvier 1909). Mais vous avez reconnu également qu’il y avait obstacle insurmontable, lorsque l’événement qui s’était produit avait troublé
avait obstacle insurmontable, lorsque l’événement qui s’était produit avait troublé très gravement l’économie du contrat. (Voir département de la Seine c/ Cantuel, 5 mars 1909. — 208 — Cette dernière décision est d’autant plus intéressante à signaler qu’elle est intervenue quelques semaines après la décision du 29 janvier 1909 que nous venons de citer. On pourrait indiquer dans le même sens bien d’autres décisions. (Voyez notamment Société métallurgique de l’Ariège, 3 juillet 1912 ; Compagnie des Messageries maritimes, 6 août 1914). D’autre part, et surtout, vous avez appliqué très largement le principe que les contrats doivent être exécutés de bonne
le principe que les contrats doivent être exécutés de bonne foi et conformément à l’intention que les parties en présence avaient pu avoir au moment où elles contractaient. Vous avez été ainsi amenés à tenir compte des faits qui n’avaient pu être prévus lors de la passation du marché, de difficultés exceptionnelles que rien ne permettait de soupçonner et qui avaient été rencontrées par l’entrepreneur ou le fournisseur au cours de l’exécution du marché. Et de vos nombreuses décisions s’échelonnant sur de longues années, on a déduit toute une doctrine que l’on a appelée la « théorie de l’imprévision ».
que l’on a appelée la « théorie de l’imprévision ». Dans l’affaire actuelle, on a cité beaucoup de vos décisions. Nous écarterons tout de suite du débat celles où il était relevé un fait à la charge de l’une des parties contractantes. Il en était ainsi dans les affaires où des communes, qui avaient concédé le service de l’éclairage au gaz, avaient, au cours du marché, relevé les tarifs de droits d’octroi sur les charbons (Voyez notamment Bardy c/ ville de Bergerac, 29 décembre 1902). C’était encore le cas lorsque des compagnies concessionnaires de services publics à Paris, avaient vu
des compagnies concessionnaires de services publics à Paris, avaient vu leurs ouvrages bouleversés ou leur exploitation plus ou moins interrompue par les travaux de construction du Chemin de fer Métropolitain. (Voyez Compagnie parisienne de l’Air comprimé, 24 novembre 1902 ; Compagnie générale des Omnibus, 3 février 1905). C’était encore le maître de l’ouvrage ou bien l'administration qui avait traité pour un travail ou pour une fourniture avait exigé l’exécution d’ouvrages en quantité plus considérable ou une fourniture beaucoup plus importante que celle qu’on avait pu prévoir. (Voyez notamment : Olmer et Hesber, 14 novembre 1902; ville de Rouen, 22 novembre
et Hesber, 14 novembre 1902; ville de Rouen, 22 novembre 1912). De même encore, lorsque l’administration avait réduit l’importance d’un service de transport dans des proportions que l’entrepreneur n’avait jamais pu prévoir (V. Labeye, 8 novembre 1911). Mais en dehors de ces décisions rendues dans des affaires où il y avait eu un fait, nous ne disons pas une faute, de l’administration, qui était venu modifier l’économie du contrat ou qui rendait l’exécution beaucoup plus onéreuse pour l’entrepreneur, en dehors de ces décisions, vous avez admis bien souvent qu’on était en présence de difficultés exceptionnelles qu’aucune des parties contractantes n’avait
en présence de difficultés exceptionnelles qu’aucune des parties contractantes n’avait pu prévoir, le contrat n’aurait plus été exécuté dans les conditions où il avait été passé. Est-il nécessaire de vous rappeler les très nombreuses décisions rendues par vous en matière de travaux publics lorsque des entrepreneurs avaient rencontré des terrains d’une nature tout à fait imprévue et que des sondages pratiqués avec soin avant l’adjudication n’avaient pas révélé ? Et vous l’avez fait sans vous laisser arrêter par des clauses de cahier des charges, qui prévoyaient un prix unique forfaitaire pour les déblais de toute nature, quelles que pussent être
pour les déblais de toute nature, quelles que pussent être les difficultés rencontrées dans l’extraction des matériaux. Est-il besoin encore de vous rappeler votre jurisprudence sur ce sujet ? — 209 Nous, craindrions de fatiguer l’attention du Conseil en donnant lecture de ces décisions que vous connaissez mieux que nous. Permettez-nous de vous lire seulement une décision rendue par vous le 3 février 1903, Ville de Paris contre Michon. Elle est ainsi conçue : « Considérant que l’entrepreneur s’est trouvé, dans l’exécution de ses travaux tant en tranchées qu’en souterrains, aux prises avec des difficultés considérables tenant à la rencontre
aux prises avec des difficultés considérables tenant à la rencontre de nappes d’eau d’une importance exceptionnelle ; que l’imprévision de cette rencontre est attestée par ce fait que l’administration, modifiant les conditions d’exécution des ouvrages définis au devis, a dû, pour permettre l'exécution de l’aqueduc, prescrire la pose en dessous du niveau inférieur de la maçonnerie de plus de douze kilomètres de drains ; que par suite, le sieur Michon est fondé à réclamer une indemnité pour l’aggravation qu’il a subie de sujétions tenant à la présence des eaux telle qu’elle n’avait pu entrer dans la commune prévision lors de
qu’elle n’avait pu entrer dans la commune prévision lors de la passation du marché. » La même jurisprudence devrait s’appliquer, selon nous, au cas d’une hausse sur le prix de la matière nécessaire pour la fourniture. Vient-il à se produire une hausse tout à fait hors de proportion avec les conditions économiques normales régulières, une hausse qu’aucune des parties contractantes n’avait pu prévoir au moment de la passation du marché, une hausse telle qu’elle rend le marché pratiquement inexécutable dans les conditions où les contractants ont entendu l’établir, on se trouve en présence d’une difficulté aussi exceptionnelle que celle rencontrée
trouve en présence d’une difficulté aussi exceptionnelle que celle rencontrée par un entrepreneur, lorsqu'il doit effectuer des déblais d’une nature que rien ne lui faisait prévoir et qui sont particulièrement onéreux ou lorsqu’il est en présence de nappes d’eau considérables qui ne permettent pas l’exécution des ouvrages. Si nous considérons toute cette jurisprudence, à quelles solutions avez-vous abouti ? Parfois, vous avez décidé que l’entrepreneur avait droit à la résiliation du marché, qu’il demandait (voir la décision du 20 mai 1901, Labeye, que nous avons citée). D’autres fois, vous avez exonéré l’entrepreneur ou le fournisseur des pénalités qui lui avaient
exonéré l’entrepreneur ou le fournisseur des pénalités qui lui avaient été appliquées en vertu du cahier des charges de l’entreprise, à raison soit de l’inexécution de ses obligations, soit du retard dans l’achèvement du travail public ou de la livraison de la fourniture (voir Compagnie des Messageries maritimes, 29 janvier 1909 ; même Compagnie, 1er août 1911 ; Société métallurgique de l’Ariège, 20 juin 1912). Bien souvent, vous avez alloué des relèvements des prix prévus aux marchés, notamment au cas de déblais imprévus ou bien des indemnités. Comment expliquer ces solutions ? Nous croyons qu’elles ont été inspirées tant par
solutions ? Nous croyons qu’elles ont été inspirées tant par des considérations d’ordre général que par le respect des intentions des contractants. Vous avez posé qu’il était essentiel que le marché fût exécuté, que le travail public fût achevé, la fourniture livrée, et cela dans un intérêt public. Alors vous avez laissé entendre aux entrepreneurs, aux fournisseurs, au concours desquels l’administration doit sans cesse faire appel, vous leur avez laissé entendre qu’ils n’avaient point à se laisser rebuter, arrêter par les difficultés exceptionnelles auxquelles ils pourraient se heurter; qu’ils devaient réussir à les surmonter, mais qu’en revanche ils étaient assurés
réussir à les surmonter, mais qu’en revanche ils étaient assurés qu’au moment du règlement des comptes il serait fait état des difficultés qu’il avait été impossible de prévoir lors de la passation du marché et qui modifiaient profondément les conditions dans lesquelles le contrat avait dû être exécuté. Nous ajouterons que vous ne vous êtes pas arrêté au fait que l’événement, qui venait gravement modifier l'économie du contrat, était imputable à un tiers (voir notamment deux décisions du 20 mai 1904, Compagnie Marseillaise de navigation à vapeur, et Savès et Grosbois). Lorsque vous avez alloué des indemnités dans les cas
Grosbois). Lorsque vous avez alloué des indemnités dans les cas que nous venons d’examiner, lorsque vous avez accordé des prix nouveaux, etc., avez-vous pour cela refait le contrat, ce qui n’est pas le rôle du juge ? Pas du tout. Le contrat a subsisté. Vous avez seulement tenu compte d’événements que les parties contractantes n’avaient pu prévoir, défaits extérieurs au contrat, qui étaient postérieurs à sa passation, qui en avaient troublé gravement l’économie et à raison desquels l’application stricte et littérale des dispositions du marché n’était plus juridiquement possible. Vous avez rémunéré l’entrepreneur du montant des charges extracontractuelles qu’il n’avait
avez rémunéré l’entrepreneur du montant des charges extracontractuelles qu’il n’avait pas à supporter en principe et qu’il avait supportées. Les mêmes principes doivent être appliqués à bien plus forte raison en matière de concession de services publics. Nous allons essayer de vous le démontrer. Nous ne reviendrons pas sur les caractères du contrat de concession que nous avons essayé de faire ressortir. Nous insisterons seulement sur deux points : 1° le concessionnaire a le droit de continuer à exploiter la concession, tant qu’aucune faute grave ne peut lui être reprochée ; 2° il faut que le service public soit assuré,
; 2° il faut que le service public soit assuré, qu’il ne soit pas interrompu. Sur le premier point, il n’est pas contestable que le concessionnaire a le droit de continuer l’exploitation, tant qu’aucune faute grave ne peut lui être reprochée. Il n’est pas encore rémunéré des dépenses qu’il a engagées et il ne devra l’être, en principe qu’à l’expiration de la concession. Or, il est de l'évidence qu'aucune faute ne peut lui être reprochée, lorsqu'il se trouve, par suite d'un événement de force majeure ou de difficultés absolument exceptionnelles, et qui n'avaient pas pu être prévues, dans l'impossibilité d'exécuter
et qui n'avaient pas pu être prévues, dans l'impossibilité d'exécuter son contrat dans les conditions arrêtées avec le concédant. Dès lors, comment pourrait-on penser à prononcer la déchéance, en se fondant sur ce que le concessionnaire ne remplissait plus ses obligations ? En effet, s'il n'est plus en état de les remplir, ce n'est point par sa faute, ni même par son fait. Il ne saurait être question davantage et pour le même motif, d'une mise sous séquestre avec tous ses effets, d'une exploitation en régie par le concédant aux frais du concessionnaire. Qu'il s'agisse de déchéance, de mise sous
frais du concessionnaire. Qu'il s'agisse de déchéance, de mise sous séquestre, d'exploitation en régie, si l'on admettait de semblables mesures, on en arriverait à faire supporter par le concessionnaire — et par lui seul — les conséquences d'événements de force majeure ou des imprévisions du contrat, alors qu'en principe il devait être dégagé de l'exécution du contrat, devenue impossible par suite des faits qu'on ne pouvait soupçonner à l'avance. D'autre part, — et c'est le second point que nous avons indiqué, — il faut que le service public continue à être assuré, qu'il le soit sans interruption, sans à-coups et
être assuré, qu'il le soit sans interruption, sans à-coups et pour cela il est nécessaire que l'on dispose de tous les moyens matériels de production, des usines, des matières premières, du personnel, etc.; l'intérêt public l'exige. Dès lors, le concessionnaire doit continuer à assurer le service; il ne peut pas se refuser à le faire; le lien contractuel doit subsister. Mais lorsqu'on se trouve en présence d'événements qui viennent troubler profondément l'économie du contrat, qui mettent le concessionnaire dans l'impossibilité d'exécuter son marché dans les conditions où ce marché a été passé, et existe, il faut faire face à cette
été passé, et existe, il faut faire face à cette situation nouvelle que les parties n'avaient en rien pu prévoir; il faut y faire face tant qu'elle subsiste, les nécessités du service public l'exigent. C'est alors à la puissance publique à qui incombe, à l'égard de tous, la responsabilité du service, c'est à elle d'intervenir et de prendre les mesures indispensables pour surmonter les difficultés exceptionnelles rencontrées momentanément. Deux solutions pourraient être envisagées. En premier lieu, la puissance publique, le concédant prendreait, pendant cette période de difficultés, l'exécution du service, il assurerait le service en régie et à ses frais,
il assurerait le service en régie et à ses frais, car, nous le répétons, il ne peut être question d'imposer au concessionnaire la charge des dépenses qu'exige le service. Cette solution aurait de graves inconvénients. Est-il besoin de montrer qu'elle ferait supporter par le concédant toutes les conséquences résultant des événements de force majeure, des difficultés exceptionnelles rencontrées et imprévues lors de la passation du contrat ? Le concessionnaire laisserait tranquillement les événements se dérouler, puis, l'ère des temps difficiles une fois passée, il reprendrait l'exploitation de la concession et il serait certain de réaliser les bénéfices qu'elle peut comporter
il serait certain de réaliser les bénéfices qu'elle peut comporter sans avoir couru aucun risque. Une telle solution ne saurait être admise; elle serait contraire à toute équité. La seconde solution qu'on peut envisager est la suivante. La puissance publique, le concédant, exigera du concessionnaire l'exécution du service, à laquelle il est tenu par son contrat; mais la puissance publique aura à tenir compte au concessionnaire, soit en lui allouant des indemnités soit en restreignant certaines des obligations dont il est tenu, soit par tout autre arrangement, — elle aura à lui tenir compte de l'excédent de charge dépassant le
à lui tenir compte de l'excédent de charge dépassant le maximum des difficultés ou le maximum de l'amplitude des variations économiques, dont la provision était possible au moment où l'on avait contracté. La puissance publique est tenue de le faire, puisque, au-delà du maximum des difficultés qu'on pouvait prévoir, le concessionnaire ne serait pas obligé d'assurer le service en vertu de son contrat, à raison des événements qui se sont produits. On est en dehors du contrat, passez-nous l'expression. Le concessionnaire ne peut être tenu de faire face à des sujétions extracontractuelles que si la puissance publique lui donne le