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été, dès la création de l'impôt sur les grandes fortunes, exclues de l'assiette de cet impôt. Ce fidèle exonération s'est toujours inscrite dans la volonté politique de protéger le patrimoine culturel national, quel que soit la tendance politique du gouvernement en place : on préfère, en effet, ne pas taxer plutôt que de voir s'en aller les œuvres d'art vers d’autres pays. Mais elle a été, une nouvelle fois, remise en cause au moment de l'adoption de la première loi de finances rectificative pour 2011. Le débat a, en effet, été renouvelé par un amendement déposé par des députés et
été renouvelé par un amendement déposé par des députés et visant la suppression de ladite exonération pour plus de justice fiscale. Ils mettaient en avant le fait que ces biens appartiennent aux plus fortunés, que ce sont des investissements non productifs et utilisés pour échapper à l'imposition. Le gouvernement s'est opposé fermement à cet amendement, le ministre de la culture estimant que la taxation entraînerait mécaniquement l'effondrement du marché de l'art et que le fisc n'avait pas les moyens de faire des contrôles. Le ministre du budget a invoqué deux raisons en faveur du maintien de l'exonération : d'une part
raisons en faveur du maintien de l'exonération : d'une part la préservation des collections et le maintien des artistes et des créateurs en France, d'autre part, le fait que les œuvres d'art font partie, dans le patrimoine privé, des éléments qui constituent à terme les grandes collections publiques. L'amendement a finalement été rejeté par l’Assemblée nationale mais nous constatons que l'exonération des œuvres d'art est un sujet sensible car les débats portant sur la suppression de l'exonération des parts de groupements forestiers et fonciers agricoles ont été beaucoup plus discrets. Ces deux exemples font la preuve des difficultés qu'il y
Ces deux exemples font la preuve des difficultés qu'il y a à élargir ou restreindre l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune mais d'autres aspects font l'objet d'un plus grand consensus. B. Le consensus relatif sur le régime d'imposition d'autres éléments du patrimoine. La loi de finances rectificative pour 2011 a aménagé les conditions d'exonération des biens professionnels dans un sens favorable au contribuable et fait entrer dans le champ d'application de l'ISF les biens et droits placés dans un trust. Les débats qu'ont générés ces modifications démontrent l'existence d’un plus large consensus concernant ces éléments du patrimoine. Concernant
d’un plus large consensus concernant ces éléments du patrimoine. Concernant les conditions d’exonération des biens professionnels, le gouvernement a souhaité les assouplir pour prendre en compte la situation des dirigeants qui diversifient leur activité professionnelle dans des domaines distincts et supprimer les obstacles à l’ouverture du capital des entreprises. Les modifications ont, donc, conduit à étendre sensiblement le champ d'application de l'exonération et à rétrécir l'assiette de l'ISF. Si on analyse les débats, on constate que certaines modifications n'ont pas posé de difficultés dans la mesure où elles ont, purement et simplement, légalisé la doctrine administrative, notamment la qualification d'activité
et simplement, légalisé la doctrine administrative, notamment la qualification d'activité professionnelle unique lorsqu'existe un lien de similitude ou de connexité et de complémentarité entre ces activités. D’autres n’ont pas fait l’objet de discussions notamment l’assouplissement des conditions tenant au caractère normal et majoritaire de la rémunération et l’extension de l’exonération aux activités secondaires remplissant certaines conditions, alors même que le législateur dépassait la jurisprudence dégagée récemment par la Cour de cassation. En revanche, de nombreux parlementaires ont demandé la suppression du dispositif proposant l’assouplissement des conditions d’obtention de la qualification de biens professionnels des parts ou actions de sociétés soumises
de biens professionnels des parts ou actions de sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés. Estimant le régime fiscal déjà très favorable, ils considéraient que l’élargissement du bénéfice de l’exonération d’ISF à la détention de parts ou d’actions dans d’autres sociétés que celles où le contribuable exerce déjà son activité de direction était un nouveau cadeau fiscal, sans justification et sans rapport avec la réforme de la fiscalité du patrimoine proposée. Les discussions ont été moins vives concernant la modification des mêmes dispositions par un amendement du gouvernement visant à ce que le seuil de détention des parts ou actions,
ce que le seuil de détention des parts ou actions, condition de la qualification de bien professionnel de ces droits, soit apprécié au regard des seuls droits de vote. De même, l’assouplissement des modalités d’application de l’exonération partielle prévue en cas d’engagement collectif de conservation de titres a été jugé inacceptable, contraire à l’intérêt général et remettant en cause l’essence même du dispositif. Les modifications, en vue de favoriser la pérennité des pactes d’actionnaires, permettent de ne plus sanctionner l’ensemble des associés lorsque l’un d’entre eux sort du « pacte » si certaines conditions sont remplies. Les parlementaires considéraient que
» si certaines conditions sont remplies. Les parlementaires considéraient que la remise en cause des conditions restrictives pour bénéficier de cette exonération faisait perdre au dispositif son objectif, c’est-à-dire la conservation de titres de sociétés à long terme. Au Sénat, c’est la suppression de l’ensemble du dispositif qui était réclamée. Finalement, il en ressort qu’un certain nombre de parlementaires faisant partie de la minorité parlementaire ont effectivement considéré certains de ces assouplissements comme de nouveaux cadeaux fiscaux mais l’exonération elle-même n’a pas été remise en cause dans les débats. De fait, les discussions ont, en général, porté sur des points
fait, les discussions ont, en général, porté sur des points de détail. Si tout rétrécissement de l’assiette est susceptible de générer des controverses, les dispositifs tendant à l’élargir posent moins de difficultés. Ainsi l’imposition des trusts semble avoir fait l’objet d’un grand consensus et les débats se sont focalisés sur des définitions terminologiques. Ce mécanisme de droit anglo-saxon est considéré comme favorisant l’évasion fiscale à l’intention d’un ou plusieurs bénéficiaires et la plupart des députés et des sénateurs ont salué l’assujettissement des biens, droits ou produits liés à un trust. Les récentes réformes n’ont donc pas fondamentalement modifié l’assiette de
Les récentes réformes n’ont donc pas fondamentalement modifié l’assiette de l’ISF. En revanche, elles ont affecté plus substantiellement les règles de liquidation. II. Des réformes modifiant substantiellement les règles de liquidation de l’ISF Les réformes qui ont eu lieu depuis 2007 ont eu un impact important sur les règles de liquidation de l’ISF. En effet, elles ont transformé un impôt qui était progressif en impôt quasiment proportionnel (A) et multiplié les réductions d’impôt qui s’analysent comme des dépenses fiscales (B). A. L’abandon de la progressivité de l’ISF ? Jusqu’à l’imposition due au titre de l’année 2012, le tarif de l’ISF
due au titre de l’année 2012, le tarif de l’ISF prenait la forme d’un barème progressif par tranches comme, notamment, en Suisse et en Norvège. Ce barème s’échelonnait sur sept tranches taxées de 0 à 1,8 % selon l’importance du patrimoine. La loi de finances rectificative pour 2011 a modifié, de manière spectaculaire pour certains, le barème en relevant le seuil d’imposition à 1.300.000 € dès l’imposition de 2011 mais surtout réduit le nombre de tranches à deux en mettant en place une imposition au premier euro. Cette modification s’est accompagnée de la suppression des mécanismes de plafonnement dans le
accompagnée de la suppression des mécanismes de plafonnement dans le but de « reconstruire un ISF plus simple, plus juste et économiquement plus efficace ». Si la diminution du nombre de tranches ne semble pas avoir d’impact sur le poids de l’impôt, certains estiment que l’adoption d’un barème à deux tranches supprime quasiment toute progressivité. L’ISF présente désormais les caractéristiques d’un impôt quasi proportionnel puisque l’intégralité de la base d’imposition est taxée : seul le maintien de deux taux relativise cette affirmation. Toutefois, la TVA est un impôt proportionnel ce qui n’empêche pas qu’il y ait un taux normal et
qui n’empêche pas qu’il y ait un taux normal et des taux réduits. La mise en place de ce nouveau barème s’est accompagnée de l’institution d’un mécanisme de déduction pour lisser les effets de l’imposition au premier euro et atténuer le montant de l’impôt normalement dû lorsqu’il est inférieur à un certain plafond. Ce dispositif bénéficie aux contribuables qui se situent juste au-dessus des seuils des tranches du barème. Définie comme une remise dégressive de l'impôt, la décote semble réintroduire une certaine progressivité du taux de l'impôt de manière à limiter les effets de seuils. Comme en matière électorale, on
limiter les effets de seuils. Comme en matière électorale, on pourrait conclure en disant que le nouveau barème de l'ISF est progressif avec une dose de proportionnalité ou proportionnel avec une dose de progressivité. Il tendrait à se rapprocher, avec retard, des taux d'impôt sur la fortune des pays qui avaient encore, au début des années 1990, un tel impôt dans leur système fiscal. La progressivité pourrait cependant être rétablie dans un avenir proche puisque le programme politique du nouveau Président de la République posait en principe le retour à, au moins, six tranches d'imposition sans remise en cause du
au moins, six tranches d'imposition sans remise en cause du seuil d'imposition. La liquidation d'un impôt ne se limite pas à l'application d'un taux à la base d'imposition. Elle se poursuit par l'application de réductions d'impôt qui se sont multipliées depuis 2007. B. La multiplication des dépenses fiscales Dans un contexte de remise en cause des niches fiscales, il peut paraître surprenant d’introduire plusieurs réductions d’ISF qui entrent, comme certaines exonérations, dans la définition de cette notion. La loi du 21 août 2007 a institué deux nouvelles réductions d'ISF. L’une visait à favoriser les investissements dans les petites et moyennes
visait à favoriser les investissements dans les petites et moyennes entreprises et les fonds d'investissement de proximité dans le but d'éviter les expatriations de redevables au nom de l'impératif d'attractivité du territoire et de mobiliser un volume croissant de capitaux en faveur des PME. L'autre tendait à encourager les dons au profit de certains organismes d'intérêt général en complément de la réduction similaire applicable en matière d'impôt sur le revenu. La première loi de finances rectificative pour 2011 n'a absolument pas remis en cause ces réductions mais, au contraire, les a renforcées. Ainsi, le montant de la réduction pour charge
a renforcées. Ainsi, le montant de la réduction pour charge de famille a non seulement été doublé passant de 150 à 300 € mais la notion de personne à charge semble avoir été étendue aux enfants majeurs de moins de 21 ans sans condition ou de moins de 25 ans s'ils poursuivent des études. Nous émettons, toutefois, une réserve sur cette extension car l'interprétation donnée par l'administration fiscale ne nous semble pas conforme à la loi, le renvoi à l'article 193 ter du CGI ne faisant que préciser que les personnes à charge sont celles dont le contribuable assume la
personnes à charge sont celles dont le contribuable assume la charge d'entretien à titre exclusif ou principale. De même, le dispositif permettant de bénéficier d'une réduction de leur imposition à hauteur de 75 % des versements effectués au titre de souscriptions au capital de PME a été aménagé dans un sens favorable au contribuable. Plusieurs conditions tenant à la société ont, en effet, été assouplies pour limiter les cas de remise en cause de la réduction, notamment la condition relative à la durée de conservation, par le redevable, des titres reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la
reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la société. Quant à la réduction pour dons à un organisme d’intérêt général, seul le délai de production des justificatifs a été allongé. Dans son programme politique, François HOLLANDE ne semble pas vouloir remettre en cause l'existence de ces réductions mais propose d'aligner leur taux sur ceux applicables en matière d'impôt sur le revenu. De même, le doublement de la réduction d'ISF par enfant à charge, jugé discutable par de nombreux parlementaires de l'opposition, a été fortement contesté et pourrait être revu à la baisse. L'absence de remise en cause radicale
revu à la baisse. L'absence de remise en cause radicale de ces dépenses fiscales offre de nouveaux exemples des difficultés qu’il y a à retirer des avantages acquis par les contribuables. Mais, au-delà de l'impact psychologique, les statistiques tendent à montrer que ces dispositifs remplissent les objectifs assignés par le législateur : la multiplication des investissements dans les PME et des dons aux organismes d'intérêt général. Ces facteurs devront être pris en considération avant de procéder à toute réforme. L'impôt de solidarité sur la fortune a peut-être une longue vie devant lui. Les programmes des principaux partis politiques en matière
devant lui. Les programmes des principaux partis politiques en matière fiscale n'envisageaient pas franchement sa suppression et le nouveau Président de la République prônait même son rétablissement, vraisemblablement un retour au régime antérieur à 2011. Parallèlement, un mouvement similaire semble se dessiner dans certains pays européens qui ont précédemment supprimé leur impôt sur la fortune. Certains partis politiques allemands étudient la possibilité d'un retour à une imposition de la fortune. L'Islande a franchi le pas en réintroduisant en 2010 un impôt sur la fortune pour une durée de trois ans pour pallier les effets de la récession, de même que
pour pallier les effets de la récession, de même que l'Espagne pour des motifs principalement budgétaires ce qui permet de se poser une question : l'impôt sur la fortune est-il un impôt anti-crise ? Pour l'heure, la suppression de l'ISF ne semble pas à l'ordre du jour pour des raisons électorales, certes, mais aussi économiques et psychologiques. Et si elle l'avait été ou devait l'être, elle ne pourrait être envisagée que dans le cadre d'une réforme plus vaste du système fiscal français. 50 °/o pour les investissements dans les PME et 75 °/o pour les dons. 18 °/o pour les
et 75 °/o pour les dons. 18 °/o pour les investissements dans les PME et 66 °/o pour les dons. Propos de M. CAHUZAC lors de la séance de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire du 27 février 2012. « Le produit de l'ISF augmente légèrement », Le Monde, 27 juillet 2010. Le SPD notamment. N° 8-9 Août Septembre 2012 Gestion & Finances Publiques Gestion et organisation administrative Romain LEBLOND-MASSON Doctorant à l'université Paris Ouest Nanterre à la Défense, au sein du CRDP (Centre de Recherches sur le Droit Public). La politique immobilière de l'État
Recherches sur le Droit Public). La politique immobilière de l'État : entre avancées et incohérences La politique immobilière de l'État bénéficie en 2012 d'une institution renouvelée : la Commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l'État. Cette Commission a vu le jour par un arrêté du 20 octobre 2005. Un nouvel arrêté du 16 janvier 2009 l’a renommée en Commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l'État, étendant ainsi son champ d’action au-delà des seules cessions. Un arrêté du 10 janvier 2012 abroge ceux du 20 novembre 2005 et du 16 janvier
abroge ceux du 20 novembre 2005 et du 16 janvier 2009. C'est désormais sur le décret 2012-203 du 10 février 2012 que se fonde la Commission, qui est donc montée d'un cran dans la hiérarchie des normes. Auparavant fondée par arrêté, elle l'est maintenant par décret. Ce renforcement dans la hiérarchie des normes peut s'expliquer à deux titres. D’une part, le décret élargit sensiblement le rôle et les compétences de la Commission, ce qu’indique clairement la notice du décret. D'autre part, le décret codifie l'existence de la Commission à l’article R 3211-6 du code général des propriétés des personnes publiques
R 3211-6 du code général des propriétés des personnes publiques (CGPPP). Cette Commission, renouvelée et actualisée en 2012, permet des avancées institutionnelles dans le cadre de la politique immobilière de l’État (I) mais il n’en demeure pas moins que l'aspect institutionnel de cette politique immobilière est surchargé (II). I. Les avancées institutionnelles de la politique immobilière de l'État Le décret renouvelle entièrement la Commission, que ce soit dans sa composition, dans son rôle ou dans ses compétences. Nous avons désormais affaire à une Commission nouvelle avec de nouvelles compétences (A) dont un nouveau pouvoir de consultation (B). A. Un champ
dont un nouveau pouvoir de consultation (B). A. Un champ de compétences rationae materiae élargi Depuis sa création en 2005, la Commission a évolué. Placée auprès du ministre chargé du domaine, la Commission veille par ses travaux et avis à la transparence et à la qualité des opérations immobilières de l'État (art.1). Elle est composée de six membres (trois binômes de l'inspection générale des finances, du Conseil d'État et de la Cour des Comptes) nommés pour cinq ans par le ministre chargé du domaine (art. 2). Elle a pour rôle de veiller aux opérations immobilières de l'État en général. Pour
de veiller aux opérations immobilières de l'État en général. Pour ce faire, la Commission dispose d'une triple compétence : information, recommandation et consultation. Tout d'abord, la Commission est informée « de l'ensemble des opérations immobilières de l'État suivantes, lorsque celles-ci sont réalisées sur le territoire de la République française : les cessions amiables d'immeubles du domaine privé de l'État, lorsque le prix de cession est supérieur ou égal à un million d'euros (deux millions en Ile-de-France), les acquisitions à l'amiable, lorsque le prix d'achat est supérieur ou égal à un million d'euros (deux millions en Ile-de-France) et les prises à
million d'euros (deux millions en Ile-de-France) et les prises à bail, lorsque le loyer est supérieur ou égal à 500 000 euros par an, hors taxes et hors charges (un million en Ile-de-France) » (art.3). Plus largement, « la Commission procède à l'examen de certaines des opérations mentionnées à l'article 3, choisies par elle selon des critères qu'elle détermine. Le directeur général des finances publiques adresse à la Commission les dossiers des opérations ainsi sélectionnées, notamment les actes d'aliénation, d'acquisition ou de prise à bail » (art.4). À ce titre, « La Commission peut procéder à toute audition utile à
« La Commission peut procéder à toute audition utile à ces travaux » (art.7) Il faut dès à présent souligner le renforcement de ses compétences. La Commission, peut être informée de très nombreux projets immobiliers. La qualité des opérations immobilières de l'État, espérons-le, devrait s'améliorer. La Commission dispose d'un pouvoir de recommandation. À ce titre, elle « établit un rappel annuel d'activité qui est remis au ministre chargé du domaine. Ce rapport peut contenir des recommandations et proposer toute mesure destinées à améliorer la qualité et la transparence des procédures des opérations susvisées (art.8). La Commission possède désormais tout un
des opérations susvisées (art.8). La Commission possède désormais tout un arsenal préventif afin d'améliorer la politique immobilière de l’État. Mais c'est sans compter sur un pouvoir de consultation renforcé. La Commission intervient à travers sa troisième compétence de consultation conformément à l'article 5 du décret qui codifie le rôle de la Commission au sein du CGPPP en son article R 3211-6. Il résulte de cette disposition que la Commission est obligatoirement consultée en cas de cession amiable sans appel à la concurrence dès lors que cette cession est visée par la liste de l'article R 3211-7 du CGPPP. La Commission
la liste de l'article R 3211-7 du CGPPP. La Commission porte un avis sur le respect des règles posées par l'article R 3211-7 et sur la qualité des procédures envisagées. Cependant, à la lecture du décret, il est impossible de dire s’il s'agit d'un avis simple ou d'un avis conforme. Cet avis intervient lors des cessions sans appel à concurrence. En effet, l'article R 3211-7 du CGPPP déroge au principe posé à l'article R 3211-2 du CGPPP qui énonce que «l'aliénation d'un immeuble du domaine privé de l'État est consentie avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique,
avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l'amiable». La Commission intervient afin de bien vérifier que la cession ne se fasse pas à vil prix. En effet, la procédure formalisée a pour intérêt non seulement de tirer le meilleur prix des cessions du domaine privé de l'État mais également de favoriser un égal accès à l'opération de cession. Il est donc légitime qu'une Commission veille à ce que la cession ne soit pas préjudiciable aux deniers publics lorsque la procédure formalisée n'est pas appliquée. Le décret du 10 février 2012 renouvelle la Commission et lui
décret du 10 février 2012 renouvelle la Commission et lui apporte des compétences nouvelles. Néanmoins, ses compétences ne sont pas sans rappeler celles d'autres organes très proches de la Commission. La politique immobilière de l'État se cherche. Si la Commission a souvent été remaniée, il faut noter que de multiples organes gravitent autour de la politique immobilière de l'État ce qui nuit à la cohérence de l'ensemble et ne permet pas une réelle modernisation des politiques publiques. La Commission, placée auprès du ministre chargé du domaine afin de lui permettre d'améliorer la politique immobilière de l'État intervient pour tout projet
d'améliorer la politique immobilière de l'État intervient pour tout projet d'acquisition, bail ou cession. Or, n'existe-t-il pas un organe plus connu chargé aussi de se prononcer préalablement à tout projet immobilier de l'État ? En effet, concernant les acquisitions ou les prises à bail, ces projets doivent être précédés d'une demande d’avis du directeur départemental des finances publiques, c'est-à-dire de France Domaine. Alors, pourquoi avoir deux organes redondants qui peuvent intervenir simultanément sur un même projet ? Certes, la Commission intervient obligatoirement dans des cas limités pour avis lorsqu'il n'y a pas appel à la concurrence, tandis que France Domaine
a pas appel à la concurrence, tandis que France Domaine intervient pour avis en cas d'acquisition, mais elle intervient plus largement pour information ou examen. Certes, le contenu de l'avis diffère : celui de la Commission concerne les règles et la qualité des procédures et celui de France Domaine concerne les conditions financières de l'opération (R 1211-4 CG3P). L'avis de France Domaine est une Or, si le CGPPP établit un avis conforme concernant les biens situés à l'étranger, cela aurait également été le cas si le pouvoir réglementaire avait voulu rendre l'avis de la Commission conforme. Soulignons qu'en fonction des
rendre l'avis de la Commission conforme. Soulignons qu'en fonction des biens situés en France ou à l'étranger, ce n'est pas le même organe qui se prononce sur les opérations immobilières : la surcharge institutionnelle dépasse même les frontières. À la lecture des articles R 3211-6 et R 3211-7 du CGPPP, la Commission n'intervient pas « lorsque des dispositions législatives ou réglementaires spéciales impliquent la cession de l'immeuble au profit d'un acquéreur ou d'une catégorie d'acquéreurs déterminés, auquel cas le prix est fixé par le directeur départemental des finances publiques et l'aliénation est consentie par le préfet, quelle que soit la