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considéré comme tel, pour imposer à l'employeur seul la charge de l'assurance-accidents et non pas celle de l'assurance-chômage. Et ici encore, quel argument peut-on invoquer pour justifier la répartition actuelle des frais de l'assurance-chômage et de l'assurance-maladie ? Les autorités peuvent différer d'opinion sur le choix du régime financier de l'assurance sociale, sur l'opportunité de faire contribuer les intéressés aux frais qu'elle entraîne, sur le montant des quotes-parts qui doivent être mises à la charge des employeurs, des travailleurs, de l'État et des autorités locales. Mais il ne peut y avoir qu'unanimité pour reconnaître que le choix du régime financier
avoir qu'unanimité pour reconnaître que le choix du régime financier des assurances sociales ne saurait être abandonné plus longtemps au hasard. En Grande-Bretagne en tout cas il semble que certaines de ces anomalies soient appelées à disparaître dans un avenir prochain. Ce n'est pas au nom d'un parti seulement que parlait M. Philip Snowden lorsque, en qualité de chancelier de l'Échiquier, il déclarait récemment que « tout le problème des assurances sociales est en plein chaos. Les systèmes sont faits de pièces et de morceaux. Quel que soit le gouvernement au pouvoir au cours des années prochaines, il ne pourra
au pouvoir au cours des années prochaines, il ne pourra pas ajourner la réforme d’ensemble du système national d’assurance. » A la confusion qui règne dans la législation se rattache étroitement la confusion administrative provenant de la multiplicité des organismes qui gèrent les assurances sociales. L’étude de ces organismes dans trois pays nous permettra de toucher du doigt les défauts du régime actuel. Confusion de l’administration. Nous passerons en revue les organismes administratifs de l’assurance sociale en Allemagne, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L’ASSURANCE SOCIALE Allemagne L’assurance couvre les risques ci-après : maladie, maternité, invalidité, vieillesse
L’assurance couvre les risques ci-après : maladie, maternité, invalidité, vieillesse et accidents du travail. Un système complémentaire s’applique à certaines catégories de fonctionnaires. Il n’existe pas d’assurance d’Etat contre le chômage, mais les événements de ces dernières années ont obligé l’Allemagne à mettre sur pied un vaste système d’assistance aux chômeurs nécessiteux. L’assurance est gérée par divers organismes. Dans l’industrie, la réparation des accidents qui se produisent au cours du travail est effectuée par des associations qui groupent les patrons de chaque industrie ; dans l’agriculture, elle est effectuée par des organisations régionales spéciales. L’assurance-maladie est gérée par un ensemble
des organisations régionales spéciales. L’assurance-maladie est gérée par un ensemble de caisses locales, nationales, syndicales et d’entreprise. En 1921 il y avait quelque trente et une institutions régionales chargées d’administrer l’assurance-invalidité-vieillesse-décès. En outre dix organisations spéciales fonctionnaient pour les services publics, les mines et les transports maritimes. Une caisse fédérale assurait les employés travaillant dans certaines entreprises d’Etat, telles que les chemins de fer, les transports maritimes, les postes et télégraphes, l’armée et la marine ; une autre institution fédérale pourvoyait à l’assurance des fonctionnaires. Des compagnies privées et des associations publiques peuvent, avec l’approbation de l’Office fédéral des assurances,
associations publiques peuvent, avec l’approbation de l’Office fédéral des assurances, assurer les travailleurs qui ne sont pas couverts par les organisations ci-dessus. Grande-Bretagne Bien que l’assurance sociale ait été introduite en Grande-Bretagne quelque trente ans plus tard qu’en Allemagne, la variété des institutions qui l’administrent est tout aussi grande. La réparation des accidents du travail est effectuée par des compagnies d’assurances, des sociétés patronales d’assurance mutuelle et des caisses d’entreprise. Pour les pensions de vieillesse, les paiements sont faits par le service des postes, tandis que les fonctions exécutives appartiennent au Département des douanes et contributions indirectes. Les assurances-maladie, invalidité
au Département des douanes et contributions indirectes. Les assurances-maladie, invalidité et maternité sont administrées par des sociétés « approuvées » qui peuvent être des sociétés de secours mutuels, des syndicats, des compagnies d’assurance, des caisses patronales, etc. Il existe en fait dix mille de ces sociétés « approuvées » et en outre un grand nombre de deposit contributors qui sont assurés plus directement par le ministère REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL de l’Hygiène. L’assurance-chômage, pour laquelle la Grande-Bretagne continue à être un pays d’avant-garde, est gérée par les bureaux de placement, les syndicats et d’autres sociétés reconnues. Ce sont les compagnies
les syndicats et d’autres sociétés reconnues. Ce sont les compagnies d’assurance, les sociétés mutuelles et le service des postes, qui se chargent de l’assurance pour frais funéraires. Enfin, la loi sur l’assistance publique reste la seule ressource des veuves et orphelins nécessiteux et le dernier recours de ceux qui se trouvent dans la misère après avoir épuisé leurs droits aux prestations de l’assurance. Etats-Unis Le mouvement des assurances sociales aux Etats-Unis diffère beaucoup de celui des pays d’Europe. En l’absence d’un système d’assistance publique développé, tous les Etats de l’Union assurent maintenant le paiement d’une pension aux mères. Mais l’administration
assurent maintenant le paiement d’une pension aux mères. Mais l’administration de ces pensions varie grandement d’un Etat à l’autre. Tantôt l’Etat exerce lui-même le contrôle, tantôt il en laisse le soin aux autorités locales. Dans certains Etats le travail administratif est effectué surtout par des fonctionnaires rétribués, dans d’autres il est fait par des volontaires. Parfois un office d’Etat a été créé sous la direction d’un agent officiel ; ailleurs on a nommé une commission d’Etat ou bien on a confié le travail au Conseil de l’assistance publique. Dans un grand nombre de cas, l’administration des pensions aux mères fait
grand nombre de cas, l’administration des pensions aux mères fait partie des attributions des tribunaux pour enfants ou tribunaux de district et des conseils pour la protection de l’enfance. D’autres Etats estiment qu’elle se rattache plutôt à l’assistance et la confient aux inspecteurs des pauvres ; dans un Etat, enfin, elle est attribuée au département de l’Instruction publique. Le seul point commun est que dans tous les Etats les pensions sont payées sans que les intéressés aient à verser des cotisations. En matière de réparation des accidents du travail, le pouvoir qu’a chaque Etat de recourir au système administratif qu’il
pouvoir qu’a chaque Etat de recourir au système administratif qu’il préfère a également abouti à l’adoption des types de loi les plus divers. Dans l’Ohio il existe une caisse d’Etat « exclusive », c’est-à-dire un organisme administré par l’Etat et investi d’un monopole. Dans les Etats de New-York et de Pensylvanie la caisse d’Etat administre l’assurance en concurrence avec des compagnies privées, des sociétés mutuelles d’assurance et des industriels qui sont leurs Pour l’assurance-vieillesse on peut dès maintenant prévoir que la législation comportera des modalités très diverses. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L’ASSURANCE SOCIALE propres assureurs. Dans certains Etats il n’existe
DE L’ASSURANCE SOCIALE propres assureurs. Dans certains Etats il n’existe pas de caisse d’Etat. Tandis que ce sont des caisses d’Etat qui administrent généralement les pensions de veuves et habituellement la réparation des accidents du travail, dans tous les autres domaines de l’assurance sociale les Américains témoignent de leur méfiance traditionnelle à l’égard des entreprises gouvernementales. Ce phénomène mérite d’autant plus d’être signalé que ni les syndicats ni les sociétés mutuelles ne sont aussi répandus et aussi populaires aux Etats-Unis qu’en Europe ; de plus ces groupements ne jouent pas un grand rôle comme institutions de prévoyance. Toutefois, les compagnies
un grand rôle comme institutions de prévoyance. Toutefois, les compagnies d’assurance privées sont plus disposées dans ce pays à couvrir les risques du travail et les caisses d’entreprise y sont plus répandues. Il y a lieu de noter aussi les expériences qui y sont faites en vue de pourvoir à l’assurance-chômage dans les diverses industries par entente entre les employeurs et les salariés. De ce qui précède il ressort que dans les trois pays envisagés il existe un grand nombre d'organismes s'occupant de l'une ou l'autre branche des assurances sociales et l'on peut admettre que la situation n'est pas différente
et l'on peut admettre que la situation n'est pas différente dans la plupart des pays industriels. Or, cette variété d'organismes est éminemment regrettable à différents points de vue : 1° Elle entraîne une confusion d'idées en faisant oublier l'objet fondamental commun à toutes les branches des assurances sociales. 2° Elle aboutit à des anomalies, à des contradictions, à des doubles emplois et à des lacunes. 3° Elle nécessite une organisation coûteuse et peu efficace. 4° Elle complique pour le travailleur l'exercice de ses droits à l'indemnité. 1° Au point de vue social, les principaux risques auxquels le travailleur est exposé
vue social, les principaux risques auxquels le travailleur est exposé sont pareils quant à leurs effets. Il importe peu qu'il soit victime de chômage, d'accident ou de maladie. Ce qui le menace, c'est toujours la perte de son salaire, l'épuisement de ses économies, la pauvreté et la déchéance. Il ne faut pas que le simple fait que certaines formes d'assurance sont gérées par des organisations de l'Etat, d'autres par des syndicats, d'autres encore par des compagnies d'assurance capitalistes fasse oublier l'unité fondamentale de toutes les formes de l'assurance sociale. 2° Nous avons déjà montré les anomalies, les contradictions et les
Nous avons déjà montré les anomalies, les contradictions et les lacunes que nous devons à nos systèmes actuels d'assurance. D'autre part, des doubles emplois sont à craindre lorsque des travailleurs s'assurent auprès de trois ou quatre organismes ou davantage en vue d'obtenir éventuellement une indemnité suffisante. De tels cas de double et triple assurance sont courants pour l'assurance contre la maladie et le décès. 3° Le maintien d'une grande variété d'organismes assureurs est une forme de gaspillage administratif. L'existence d'un grand nombre de compagnies privées d'assurance dont les frais d'administration atteignent en moyenne 40 à 50 pour cent du montant
atteignent en moyenne 40 à 50 pour cent du montant des primes encaissées, de milliers de « sociétés approuvées », d'une multitude de sociétés industrielles, de sociétés locales et d'organismes de l'Etat entraîne de grandes dépenses et nuit à l'efficacité de l'assurance ; actuellement de véritables armées d'employés s'occupent d'assurance. En Grande-Bretagne, le nombre des fonctionnaires des organismes de l'Etat, des sociétés approuvées et des compagnies d'assurance dépasse bien cent mille. 4° Une des pires conséquences de la complexité actuelle des rouages administratifs est la difficulté que les travailleurs éprouvent à établir leur droit. Ils ne savent pas toujours à
à établir leur droit. Ils ne savent pas toujours à quel moment et auprès de quel organisme réclamer leurs indemnités. Sans l'assistance du secrétaire de leur syndicat, un grand nombre d'entre eux payeraient chèrement leur ignorance. Si beaucoup de travailleurs désirent l'unification des assurances c'est parce qu'ils voient l'avantage qu'ils retireraient notamment du système de la carte unique et du bureau unique auprès duquel ils pourraient revendiquer toutes leurs indemnités. Les inconvénients de la complexité et la confusion dont souffrent aujourd'hui les assurances sociales sont donc beaucoup plus étendus et plus graves que nos hommes d'Etat ne le pensent généralement.
plus graves que nos hommes d'Etat ne le pensent généralement. Le régime actuel est à la fois anti-économique, compliqué et insuffisant. Une réforme dans ce domaine s'impose avec urgence. EXAMEN DES OBJECTIONS FORMULÉES CONTRE L'ADMINISTRATION UNIFIÉE En fait, le besoin d'une réorganisation des assurances sociales se fait sentir depuis longtemps et plus d'un projet d'unification a été présenté. Mais jusqu'à ces tout derniers temps, c'est-à-dire jusqu'à ce que le système national des bureaux de placement eût été introduit et appliqué avec succès, il n'existait aucune organisation particulièrement appropriée pour l'assurance. Il a fallu que l'expérience de la grande guerre démontrât
Il a fallu que l'expérience de la grande guerre démontrât que les bureaux de placement pouvaient s'adapter aux différentes catégories d'opérations de l'assurance pour qu'on pût songer à unifier l'administration des assurances sociales en la confiant à un système national de bureaux de placement dotés de services d'assurance appropriés. Jusqu'à présent cependant cette suggestion n'a eu que peu de succès. Le public qui a vu traiter pendant nombre d'années les différents risques de manières si variées en est arrivé à croire que chaque risque présente des caractères spéciaux qui exigent un mécanisme administratif spécial. On recourt aux comparaisons biologiques, pour
un mécanisme administratif spécial. On recourt aux comparaisons biologiques, pour justifier cette façon de voir. On affirme que la société doit remplir un certain nombre de fonctions sociales à chacune desquelles correspond un organe parfaitement approprié. Au lieu de reconnaître que des considérations historiques, des questions de convenance et des facteurs politiques sont à l'origine des différentes formes que l'assurance sociale a revêtues dans divers pays, les défenseurs du régime actuel prétendent que les systèmes existants répondent aux vœux d'une opinion publique consciente et intelligente dirigée par des gouvernements sages et prévoyants. Cette assertion, constamment répétée, a acquis la force
et prévoyants. Cette assertion, constamment répétée, a acquis la force d'une croyance qui, sans être nettement énoncée, raisonnée ou démontrée, est docilement acceptée par un grand nombre d'administrateurs, d'économistes et de parlementaires en Allemagne, en Grande-Bretagne et en France. Cette opinion a été exposée de la manière la plus complète par le Dr von Kaufmann dans les termes suivants : « L'organisation de systèmes distincts d'assurance pour la maladie, les accidents et l'invalidité s'explique non pas par des accidents de l'évolution historique, mais plutôt par des considérations techniques rationnelles d'ordre actuariel et administratif ». Il ajoute, parlant des systèmes allemands,
actuariel et administratif ». Il ajoute, parlant des systèmes allemands, que les différences mêmes que l'on constate dans les régimes financiers des différentes branches de l'assurance sociale, la variété des méthodes employées pour en répartir les charges, la diversité des taux d'indemnités fixés pour chaque risque, enfin et surtout l'hétérogénéité des catégories de personnes couvertes par les différents systèmes expliquent à l'évidence pourquoi l'unification ne saurait être envisagée. Une organisation française insiste également sur les aspects financiers de l'assurance et déclare : « Dans l'administration des différents services des principes différents sont appelés à jouer : la répartition pour la
différents sont appelés à jouer : la répartition pour la maladie, la capitalisation pour la vieillesse, les deux pour l'invalidité selon qu'elle est temporaire ou définitive. » Les écrivains britanniques hésitent beaucoup sur la forme administrative à adopter. Dans un article paru récemment dans le New Statesman l'auteur fait remarquer que « l'objection que l'on peut faire valoir contre l'unification, c'est précisément que les diverses formes d'assurance exigent des méthodes différentes d'administration ». Sir William Beveridge, qui voit évidemment les erreurs sur lesquelles repose l'idée que chaque risque exige une administration propre, est cependant favorable à la répartition des risques
administration propre, est cependant favorable à la répartition des risques entre deux grands systèmes se complétant l'un l'autre. Il écrit : « Au point de vue des indemnités, l'unification du mécanisme administratif est impossible, vu les différences que présente la tâche à accomplir. Il est indispensable d'avoir au moins deux types distincts d'organes administratifs correspondant à la distinction fondamentale entre les bénéficiaires atteints de maladies ou de lésions et les bénéficiaires se trouvant dans une autre situation. Mais beaucoup d'arguments militent contre la création de plus de deux types d'organismes et contre la division du système général en plus de
et contre la division du système général en plus de deux sections ». Ainsi donc, on ne sera peut-être pas surpris que la Fédération nationale des organisations patronales de Grande-Bretagne se borne à affirmer que les risques ne sont pas liés assez étroitement les uns aux autres, ni en principe ni en fait, pour justifier l'unification. Ces citations montrent quelles sont les objections formulées contre l'unification des assurances sociales. Il ne suffit pas de répondre que les systèmes actuels entraînent des doubles emplois, qu'ils sont coûteux et mal organisés. Nos adversaires font valoir que, malgré leurs défauts, ces systèmes fonctionnent
adversaires font valoir que, malgré leurs défauts, ces systèmes fonctionnent et qu'il n'est pas certain que l'unification aboutirait au même résultat. Ils pensent même qu'une tentative de groupement de toutes les branches de l'assurance sociale en un seul organisme provoquerait l'effondrement complet de tout le système. Si on les soumet à un examen critique, on constate que les objections formulées contre l'unification se réduisent à une série de suppositions et d'assertions sans fondement. Ces objections sont d'ailleurs attaquées aujourd'hui avec une vigueur croissante, en sorte que les partisans de l'ancienne théorie en sont réduits désormais à la défensive et que
théorie en sont réduits désormais à la défensive et que la question de l'unification est devenue, comme le fait remarquer l'auteur de l'article paru dans le New Statesman, « une des questions les plus discutées de la politique sociale ». Il y a lieu de remarquer que les arguments invoqués contre l'assurance unifiée diffèrent dans chacune des citations ci-dessus. Pour justifier la diversité actuelle des institutions, on fait valoir des nécessités financières, des considérations administratives et même le nombre et la catégorie sociale des personnes admises au bénéfice de chaque assurance. Ces raisons sont-elles valables ? Ou y en a-t-il
assurance. Ces raisons sont-elles valables ? Ou y en a-t-il d'autres que nous ayons omis de mentionner ? Pour répondre effectivement à cette question il semble nécessaire d'analyser la série des opérations indispensables au fonctionnement de chaque système d'assurance sociale ; si à la suite de cette analyse nous constatons que le bureau de placement peut effectuer les diverses opérations de chacune des branches d'assurance, nous serons amenés à conclure qu'il peut les administrer toutes. A ce propos, nous aurons l'occasion de répondre aux arguments invoqués non seulement contre l'unification des assurances sociales, mais encore contre chaque branche particulière de
des assurances sociales, mais encore contre chaque branche particulière de l'assurance, arguments qui continuent à être soutenus bien que les heureux résultats d'une expérience déjà longue aient prouvé leur inanité. La nature de l'assurance. Pour qu'un risque puisse faire l'objet d'une assurance il faut qu'il réponde aux trois conditions suivantes : 1° La nature du risque doit être nettement spécifiée. 2° Il doit être possible de calculer avec une certaine exactitude le degré du risque. 3° Le risque doit être commun à un grand nombre de personnes. Les principales questions financières soulevées par les assurances concernent : REVUE INTERNATIONALE DU
financières soulevées par les assurances concernent : REVUE INTERNATIONALE DU TRAVAIL 1° Les méthodes de fixation et de perception des cotisations. 2° La fixation des taux d'indemnités. 3° L'administration financière, y compris le problème des réserves et les autres moyens d'équilibrer les cotisations et les prestations. Les principales questions administratives concernent l'examen des demandes de prestations et le dépistage des fraudes. Pour pouvoir répondre à la question de savoir si une administration unique sera susceptible de s'occuper de tous les risques sociaux il faut examiner objectivement chacun de ces risques au point de vue des questions techniques que nous venons
au point de vue des questions techniques que nous venons d'énumérer. Quels sont les organes susceptibles de gérer l'assurance sociale ? Jusqu'à présent, trois types principaux se sont développés : les institutions nationales de l'Etat, les sociétés approuvées et les compagnies d'assurance privées. Les institutions d'Etat administrent parfois des systèmes très centralisés, comme en Grande-Bretagne l'assurance-chômage, qui est confiée aux bureaux publics de placement : parfois des systèmes décentralisés, comme les caisses-maladie locales en Allemagne. Tantôt elles exercent un monopole, tantôt elles se trouvent en concurrence avec d'autres organisations. Dans certains cas l'assurance auprès de ces institutions est obligatoire, dans
certains cas l'assurance auprès de ces institutions est obligatoire, dans d'autres elle est facultative. Mais l'institution d'Etat la plus caractéristique est celle administrée par un organisme central investi d'un monopole et auprès de laquelle un grand nombre de travailleurs sont obligatoirement assurés. Les frais d'administration sont alors très réduits. Les sociétés approuvées peuvent comprendre des sociétés mutuelles, des syndicats fournissant des prestations d'assurance, des caisses d'entreprise et des caisses de corporations industrielles. Afin d'étendre l'assurance à toute la communauté industrielle, le caractère de sociétés approuvées a été également reconnu à des filiales de compagnies d'assurance privées. Toutes ces organisations doivent
des filiales de compagnies d'assurance privées. Toutes ces organisations doivent avoir pour caractéristique de ne pas poursuivre de but lucratif. Elles ont pour objet de rendre service à leurs membres. 1 Dans cet article l'auteur se préoccupe avant tout de prouver que l'assurance sociale unifiée sous l'administration des bureaux de placement n'est pas impossible. Pour les avantages de ce système par rapport au système actuel, voir l'étude de l'auteur intitulée : Social Insurance Unified. Londres, 1924. LES ORGANES ADMINISTRATIFS DE L'ASSURANCE SOCIALE Elles sont démocratiques quant à leur forme et quant à leur principe, quelle que soit par ailleurs leur
quant à leur principe, quelle que soit par ailleurs leur manière d'agir en fait. Les compagnies d'assurance privées poursuivent avant tout le profit. Parfois, elles se font une concurrence active ; dans d'autres cas la concurrence est restreinte. Elles s'occupent surtout d'assurance pour frais funéraires, de pensions de veuves et d'orphelins et de réparation des accidents du travail. Ces branches de l'assurance étant en général facultatives, le public ne se rend guère compte de l'énorme chiffre d'affaires de ces compagnies, ni du fait que des millions de personnes ont intérêt à ce qu'elles soient bien gérées. Les cotisations sont en