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Grande-Bretagne se les serait définitivement aliénés, et la Conférence se fût close dans la menace et peut-être dans le tumulte d'un conflit irréparable. En les émancipant, au contraire, l'Angleterre a reconquis les Dominions. Loin d'avoir compromis l'unité impériale, la Conférence Impériale de 1926 l'a consolidée et rajeunie. À la vieille formule de l'Empire Britannique, hiérarchie de peuples et superposition de forces, elle a substitué une formule nouvelle et mieux adaptée aux nécessités présentes, celle de la Société des Nations Britanniques, groupement de peuples libres et égaux. À la différence de l'autre Société des Nations, celle-ci ne connaît point de pacte,
l'autre Société des Nations, celle-ci ne connaît point de pacte, puisque la Conférence de 1926 n'a pas jugé bon de donner à l'Empire Britannique une constitution d'ensemble. Mais ce serait une erreur de croire, on l'a vu, que la coopération réciproque n'y sera pas développée. La Société des Nations Britanniques est appelée, pour de longues années encore, à jouer dans le monde un rôle de tout premier plan. Selon la formule de M. H. de Jouvenel, « l'Australie, le Canada libres de se lier avec l'Amérique, l'Angleterre libre de se lier avec l'Europe à Locarno, c'est la Société des Nations
lier avec l'Europe à Locarno, c'est la Société des Nations Britanniques devenue, entre le vieux monde et le nouveau, un monde intermédiaire, une Atlantide resurgie des eaux pour réunir les civilisations et préparer l'impérialisme de la livre sterling ». Telle sera la troisième conclusion de cette étude. Et voici la dernière. Il est de règle que l'on s'efforce de déterminer, après avoir analysé les travaux d'une Conférence, quel est le vainqueur et quel est le vaincu. La Conférence Impériale de 1926 présente cette particularité que tous les partis se déclarent victorieux, aussi bien la Grande-Bretagne que les Dominions. Et l'Inde,
victorieux, aussi bien la Grande-Bretagne que les Dominions. Et l'Inde, demandera-t-on ? On a pu remarquer, en effet, que le nom de l'Inde, n'a pas été prononcé une fois, au cours de la seconde partie de cette étude spécialement consacrée à la Conférence de 1926. C'est que celle-ci s'est bornée à rappeler que le statut de l'Inde était et continuerait à être défini par la loi constitutionnelle de 1919. La Conférence de 1926 a donc fait de l'Empire Britannique une Société des Nations moins une. À l'avenir, comme l'observe la presse hindoue, l'Inde sera subordonnée dans une famille où elle
presse hindoue, l'Inde sera subordonnée dans une famille où elle aura six maîtresses au lieu d'une. Comme le dit avec bonheur M. H. de Jouvenel, « tandis que s'achève la Conférence Impériale et que les ministres des Dominions repartent chargés de cadeaux, l'Inde demeure sur le seuil du festin et cherche les miettes. Les Soviets la regardent avec un sourire ». Pendant combien de temps encore l'Inde immense et mystérieuse supportera-t-elle la tutelle qu'on persiste à lui imposer et dont elle ne veut plus ? Pendant combien de temps encore ce peuple de plus de 300 millions d'individus au nationalisme
ce peuple de plus de 300 millions d'individus au nationalisme exacerbé, sous l'influence du double ferment islamique et bolchevique, acceptera-t-il l'état inférieur où on prétend le maintenir ? Mais, comme dit Kipling, ceci est une autre histoire. JACQUES OUDIETTE. Ils savent qu'ils sont les serviteurs du public et sont fiers de s'acquitter de leur devoir assez bien pour mériter, non seulement les éloges de leurs maîtres, mais cette approbation et cette satisfaction muettes qui viennent de la conscience d'avoir achevé une tâche d'après un modèle professionnel déterminé. Un fonctionnaire qui a dirigé longtemps un service des plus importants, a dit
a dirigé longtemps un service des plus importants, a dit « Le service civil se laisse guider, non pas tant par des règlements formels que par un haut sentiment de l'honneur, par le zèle dans l'accomplissement de ses devoirs, par l'orgueil d'une tradition qui doit l'animer et qui, nous le croyons, l'anime effectivement. La crainte de la publicité joue aussi un grand rôle. Il n'existe pas ici, comme dans le monde des affaires, le stimulant du gain, mais il y a l'opinion des collègues du bureau et les supérieurs qui exigent un travail capable de passer au creuset parlementaire. Tout
exigent un travail capable de passer au creuset parlementaire. Tout ceci produit de l'émulation, ce qui est proprement parler de la concurrence sans le venin personnel. Dans ces dernières années surtout, le service a porté toute son attention sur son propre niveau professionnel. En 1923, on a fondé l'Institut d'administration publique, représentant tous les degrés de la hiérarchie, pour maintenir le haut idéal du service public et pour permettre au service public d'exprimer son opinion motivée sur des questions de devoir public et d'étiquette professionnelle. Chaque département est une sorte d'association professionnelle, en forme de pyramide, avec le secrétaire permanent
d'association professionnelle, en forme de pyramide, avec le secrétaire permanent au sommet et les expéditionnaires et dactylographes à la base. Dans cette association se trouvent des traditions de loyauté et de coopération, de discipline et de tenue. Les symboles extérieurs sont des clubs sportifs, des sociétés musicales, etc. Mais il ne faut pas oublier qu'une tradition forte provoque de la jalousie entre les départements, jalousie limitée heureusement à des questions secondaires, et la détestation de toute direction extérieure et commune. La guerre a fourni des exemples de sérieuse rivalité entre les vieux ministères et les services nouveaux qu'on improvisait, mais
les vieux ministères et les services nouveaux qu'on improvisait, mais ces difficultés sont passées. Néanmoins il faut plus que la simple tradition de l'autorité pour permettre au Trésor de vaincre la résistance et l'hostilité aux réformes. Mais les réformes n'en sont que retardées. Le service est obligé par sa situation spéciale dans l'État de se soumettre à ce que nous appelons en Angleterre red tape et ce qu'on appelle en France, la paperasserie. Le public ne tient aucun compte des nécessités intérieures des départements. Ils doivent être prêts à justifier à tout moment devant le Parlement n'importe quel acte parmi
à tout moment devant le Parlement n'importe quel acte parmi des milliers d'actes administratifs qui retiennent l'attention d'un individu au milieu de la multitude des citoyens. On passe beaucoup de temps, pendant que siège le Parlement, à aider les ministres à préparer les réponses aux questions posées à la Chambre des Communes. On se hâte! Il faut que tout soit remis au grand chef au moins vingt-quatre heures avant la date fixée pour la réponse. Le département étant soumis à ce tribunal suprême; le bon renom et les moyens de défense de tous dépendent de la bonne tenue des archives.
défense de tous dépendent de la bonne tenue des archives. Aussi l'action du département est-elle lente. Là où l'homme d'affaires se sert du téléphone, le fonctionnaire écrit une lettre. Cette lettre doit se conformer à une jurisprudence, car aucun acte isolé d'un ministère ne peut être une loi en soi. Le principe est l'équité, non pas le chiffre d'affaires. Un ministère traite tous ses clients de la même façon, sans chercher à compenser par un bénéfice sur une affaire la perte éprouvée sur une autre. On ne le juge pas d'après son degré de solvabilité, car les départements publics assurent,
d'après son degré de solvabilité, car les départements publics assurent, en principe, un service pour tous ceux qui en ont besoin. Un ministère méconnaît les prix dans un marché ou règne la libre concurrence et ne se conforme jamais au principe donnant, donnant. Il doit donc se référer à ses décisions antérieures et ne pas les contredire. Il faut donc qu'il fasse des recherches, ce qui explique la lenteur de ses décisions. Cette lenteur, d'ailleurs, est encouragée par le fait que le consommateur n'a pas la ressource de s'adresser à une autre maison, si le ministère intéressé ne se presse
une autre maison, si le ministère intéressé ne se presse pas. Le ministère n'a pas à craindre de perdre des clients. La seule chose qui puisse obliger le fonctionnaire à se hâter, c'est une plainte dans les journaux ou au Parlement; nous pouvons maintenant examiner les rapports entre le service et le Parlement. LE PARLEMENT ET LE SERVICE CIVIL. Ces rapports présentent un intérêt particulier. Il faut les étudier dans le ministre qui est le chef politique du département. C'est un parlementaire choisi par le premier ministre à cause de sa réputation politique dans le pays et de la confiance
sa réputation politique dans le pays et de la confiance que la Chambre des Communes a en lui. Son apprentissage est long. Ce n'est qu'après dix ou vingt ans de services à la Chambre et dans les conseils de son parti, qu'il devient candidat possible aux hautes charges de l'État. Il ne connaît rien aux affaires du département qu'il est appelé à diriger. La doctrine anglaise du gouvernement par cabinet n'admet pas que les ministres soient des experts et des techniciens. Il faut un hasard extraordinaire pour mettre un éducateur à la tête de l'Instruction publique ou un marin à
à la tête de l'Instruction publique ou un marin à l'Amirauté. Le ministre dirige son département en homme du monde, à l'intelligence large, sans autre souci que le bien public. Il doit avoir ce sentiment des proportions et des valeurs qui lui permette de juger, jusqu'à quel point le travail de son ministère est nécessaire au pays. Il ignore les questions techniques; mais il se rend compte des proportions. Ce n'est pas pais à lui d'être le maître d'hôtel, il est le gourmet qui apprécie le menu. Quand on lui expose en détail les questions techniques, il décide de l'importance
expose en détail les questions techniques, il décide de l'importance de ces détails dans la politique générale du pays. L'intuition le guide, non la science de l'administrateur. À ses côtés, pour s'acquitter du travail technique, se trouve le secrétaire permanent du département. C'est au ministre à expliquer et à défendre la politique qu'il expose après qu'il a reçu les lumières techniques, devant la Chambre des Communes et le pays. On ne sait pas assez que le ministre a constamment recours à son personnel permanent et que, si le pays pouvait se passer un an ou deux de ministres, il ne
se passer un an ou deux de ministres, il ne pourrait se passer de fonctionnaires. Mais l'essence même de la Constitution anglaise se trouve dans la responsabilité de l'exécutif. C'est son but et sa raison d'être, toutes les institutions tendent à cette fin. La responsabilité dans un gouvernement démocratique est perdue quand elle est partagée entre plusieurs organismes. Toute la responsabilité du département est dans les mains du ministre. En ce qui concerne la responsabilité, le ministre est le département. Il n'y a personne à côté de lui à louer ou à blâmer. Quand, dans de rares occasions, un ministre
ou à blâmer. Quand, dans de rares occasions, un ministre a cherché à se défendre en rejetant la faute sur un fonctionnaire, la Chambre des Communes l'a rappelé à l'ordre. Le Parlement a créé le ministre pour veiller à la bonne marche des bureaux. Si les bureaux connaissent le désordre, le ministre seul est à blâmer et le châtiment est la perte de son portefeuille. Il est vrai que le principe de la responsabilité collective du Cabinet et d'une démission forcée quand sa politique n'est pas approuvée par la Chambre, sert à sauver un ministre de la défaite; mais la
sert à sauver un ministre de la défaite; mais la menace d'un orage à la Chambre suffit pour obliger les ministres à travailler. Combien d'hommes s'exposeront de gaîté de cœur aux critiques et aux sarcasmes de deux ou trois cents adversaires politiques? Le département donc, depuis le secrétaire permanent jusqu'au dernier employé, est anonyme. Un Anglais moyen sait peut-être le nom de quatre ministres et de quatre députés de l'opposition; mais l'homme le plus cultivé sait à peine le nom d'un seul secrétaire permanent. Les fonctionnaires n'existent pas pour le public. Le succès du contrôle parlementaire dépend des rapports entre
public. Le succès du contrôle parlementaire dépend des rapports entre le ministre et son département. Le personnel est prêt à servir tous ceux que les élections et le Parlement désignent pour gouverner. En somme, il y a une coopération précieuse et cordiale entre le secrétaire permanent et le ministre. Les seules exceptions à la règle ont été provoquées par des ministres pédants, de caractère bureaucratique. Les secrétaires permanents sont du même monde et ont la même mentalité que les ministres. Ils ne sont nommés que sur avis du directeur du service civil au Trésor. Ils ont souvent vingt ans de
service civil au Trésor. Ils ont souvent vingt ans de services, et on peut excuser chez eux un mouvement d'impatience devant un ministre incapable de voir ce que vingt ans de travail leur ont appris. LE PUBLIC ET LE SERVICE. En Angleterre, le public en général est indifférent à l'existence et aux travaux du service civil. Les lecteurs de la presse quotidienne qui sont d'intelligence moyenne, sont convaincus que la paperasserie, c'est-à-dire une lenteur et des formalités inutiles, règne dans le service, que les fonctionnaires sans le mériter ont une existence bien tranquille et enviable, sont libéralement payés, travaillent peu,
existence bien tranquille et enviable, sont libéralement payés, travaillent peu, ont des congés, des pensions, des droits, et que l'incapacité, loin d'être punie, est tolérée. Les petits journaux et même les grands, à l'occasion, confirment cette opinion et aident à la répandre chez ceux qui sont incapables de la corriger. Tout Anglais se croit un économiste et un gardien des libertés civiques. On l'alarme facilement en lui disant que les dépenses des ministères croissent. Un ou deux chiffres suivis de plusieurs zéros placés bien en vue mettent le feu à son imagination. Il dit ce qu'il pense. Il invective le
son imagination. Il dit ce qu'il pense. Il invective le « service civil » avec la brutalité qui est le patrimoine de l'Anglais, bien qu'il ne sache pas à quoi sert l'argent qu'on dépense. Les résultats de la civilisation matérielle, la santé, la sécurité, la tranquillité, l'Assistance publique, l'Instruction publique, et toutes les choses que l'État administre et seul peut administrer, lui paraissent venir de nulle part; avec le sol et les arbres, les montagnes, les fleuves et les brouillards, et ne pas dépendre du travail rétribué d'hommes et de femmes. Cette attitude devient moins raisonnable et plus intransigeante chez
femmes. Cette attitude devient moins raisonnable et plus intransigeante chez les publicistes qui sont hostiles à toute intervention de l'État dans l'industrie. L'administration du temps de la guerre a contribué à répandre ce sentiment dans le public. La discipline et les sacrifices d'une nation moderne sous les armes sont nécessairement amers, en dépit des consolations du patriotisme. Les départements furent les exécutifs naturels de l'économie de guerre. Quoi de plus naturel que de murmurer et d'attribuer le malaise de la guerre, non à ses véritables causes, mais aux départements? L'effet de la guerre à cet égard se fait sentir encore.
de la guerre à cet égard se fait sentir encore. La lumière qu'on projette à l'occasion sur la pathologie administrative a plus d'effet sur la création de l'opinion que le travail méritoire et continuel accompli jour après jour et qui est, après tout, le fondement du gouvernement anglais. Le service public, souffre parce que c'est la seule société industrielle qui ne fasse pas de publicité. Les fonctionnaires ne le savent que trop bien et dans leurs réunions professionnelles on discute souvent à propos de meilleurs moyens de faire connaître au public la vérité sur le rôle du « Service civil
public la vérité sur le rôle du « Service civil » dans l'État moderne. Le principe de la responsabilité ministérielle qui est le volant du système politique anglais, condamne le fonctionnaire à l'anonymat quand il a raison et l'expose aux critiques les plus cinglantes quand il a tort. LA CHAMBRE DES COMMUNES ET LE SERVICE. D'une façon très générale, la Chambre des Communes se vante d'être le grand inquisiteur de la nation. Elle n'a jamais véritablement cherché à contrôler le travail des ministres, à s'immiscer dans leur tâche quotidienne. Elle sait qu'elle peut réclamer des comptes aux ministres, mais elle
sait qu'elle peut réclamer des comptes aux ministres, mais elle ne cesse de surveiller. C'est ici que réside la force et la fonction de l'opposition; elle agit avec modération, d'après le principe que le bien public est son but principal et la politique un dessein secondaire. La Chambre se tient sur ses gardes, se méfiant des excès de pouvoir qui menacent les libertés du citoyen, comme dans le passé elle a réussi à convertir les prérogatives de la Couronne en privilèges pour le peuple. Le contrôle s'exerce pendant les vingt jours que dure la discussion du budget des dépenses et
jours que dure la discussion du budget des dépenses et plus particulièrement chaque jour pendant l'heure réservée aux questions. C'est tous les jours 150 questions, auxquelles les ministres doivent répondre. La question est communiquée d'avance et le département intéressé prépare la réponse que lit le ministre. Il faut une réponse satisfaisante pour apaiser la vigilante inquiétude de la Chambre et la seule façon de préparer une réponse satisfaisante, est de maintenir irréprochable l'administration. Car les députés posent aussitôt des questions supplémentaires qui peuvent révéler les défaillances. L'avenir politique du ministre dépend de la confiance que la Chambre a en lui.
dépend de la confiance que la Chambre a en lui. Nous n'avons pas en Angleterre le système d'interpellations que connaît la France. Dans une session, il peut y avoir deux ou trois débats sur l'administration d'un ministère en particulier, mais ils sont de caractère académique, et leur dessein est simplement de donner de la publicité à un sujet, non de menacer l'existence du cabinet. On soutient souvent que ce contrôle est insuffisant. Le rôle administratif du gouvernement est devenu si considérable, autant par le nombre des ministères que par la somme de travail confiée à chacun d'eux, que les questions
somme de travail confiée à chacun d'eux, que les questions et les discussions laissent dans l'ombre une grande partie de cette œuvre administrative. Trop souvent les réponses aux questions glissent légèrement sur des exemples notoires d'incapacité; et le ministre met les rieurs de son côté par un mot d'esprit. Dans tous les partis, et parmi les théoriciens, on commence à se demander s'il ne faudrait pas réformer le système des comités de la Chambre pour renforcer ce contrôle. Il serait bon qu'à côté de chaque ministère, il y eût une commission parlementaire pour le surveiller; mais elle ne devrait pas
commission parlementaire pour le surveiller; mais elle ne devrait pas intervenir à tout propos comme le font, paraît-il, les commissions des Chambres françaises. On parlera plus loin de cette idée qui est liée à celle de la nationalisation. On dira cependant une chose de plus. Le Parlement anglais ne se méfie pas du « Service civil », n'en est pas jaloux, ne cherche pas à le concurrencer et n'agit pas comme s'il avait affaire à un rival. Il y a effectivement un équilibre délicat entre la jalousie et la confiance, la jalousie refrène et la confiance libère et c'est l'intérêt
la jalousie refrène et la confiance libère et c'est l'intérêt général qui les commande toutes deux. Entre le Parlement et le service, il règne un mutuel respect. Chacun sait quel est le maître commun respecté. REV. DES SC. POLIT., L. 1927. DROITS CIVIQUES DES FONCTIONNAIRES. Est-il nécessaire ou désirable, dans l'intérêt public, d'imposer des restrictions à l'exercice des droits civiques de ces citoyens qui sont membres du Service civil? C'est une des questions importantes à laquelle la commission Macdonnell de 1910-1914 fut obligée de répondre. On a déjà parlé de tentatives antérieures pour séparer le Service civil et la politique.
tentatives antérieures pour séparer le Service civil et la politique. Mais l'article du règlement obligeant « le fonctionnaire qui brigue un siège à la Chambre des Communes, à donner sa démission dès qu'il publie sa profession de foi à ses électeurs ou manifeste autrement sa candidature date de 1884 et figura enfin dans l'ordonnance de 1918 (art. 16). On permet aux fonctionnaires le libre exercice du droit de suffrage, mais une vieille coutume leur interdit « de se mêler ouvertement des affaires politiques et certains ministères défendent à leurs agents de figurer dans des comités électoraux ou de parler ou
de figurer dans des comités électoraux ou de parler ou d'écrire pour ou contre un candidat. Le règlement concernant les candidatures au Parlement n'est devenu officiel qu'en 1884, mais c'était à cette date une ancienne coutume. Les raisons données dans la déclaration du Trésor en 1884, ont encore aujourd'hui leur valeur. Les voici « ce serait faire tort au public que, de s'écarter des conditions qui, sous le gouvernement parlementaire, rendent possible un service civil, et, parmi ces conditions, la plus importante est de laisser les membres d'un tel service libres de servir le gouvernement du jour, sans s'exposer à
libres de servir le gouvernement du jour, sans s'exposer à des accusations d'illogisme ou d'insincérité ». Les candidatures aux conseils de comté et autres assemblées locales, interdites avant 1909, sont laissées à la discrétion du ministre, « à la condition que l'accomplissement de pareils mandats ne nuise pas au travail officiel du fonctionnaire dans le département ». Les officiers des armées de terre et de mer peuvent être candidats et, s'ils sont élus, sont simplement remplacés sans être obligés de quitter le service. Les fonctionnaires, à l'exception de quelques-uns des plus hauts placés, ont toujours revendiqué l'exercice de leurs droits
plus hauts placés, ont toujours revendiqué l'exercice de leurs droits politiques. Ils font remarquer que les officiers des armées et les ouvriers des arsenaux ont beaucoup plus de liberté, quand on les compare aux agents des postes et des douanes. Ils soutiennent que les fonctionnaires doivent, comme les autres citoyens, prendre un vif intérêt aux luttes politiques et « qu'au lieu des restrictions qui existent actuellement, dans l'expression de leurs opinions, il suffit d'un code de discrétion professionnelle comme celui qu'on impose aux avocats et aux officiers ministériels ». Ils ont confiance dans la vertu d'une éthique professionnelle. Une commission
ont confiance dans la vertu d'une éthique professionnelle. Une commission du Trésor, présidée par lord Blanesburgh, a procédé à une enquête approfondie et publié un rapport en 1925. « La question, d'après cette commission, au point de vue de l'Etat, n'est pas une question de droits civiques, mais de bonne marche de l'administration. L'essentiel de la situation, aux yeux de la commission, est dans les lignes suivantes « La disposition de plus en plus marquée du Parlement à confier l'exercice de fonctions quasi-judiciaires à des départements exécutifs sans veiller aux précautions indispensables pour prévenir l'arbitraire, telles que la publicité, le
précautions indispensables pour prévenir l'arbitraire, telles que la publicité, le droit pour les parties d'être entendues, l'obligation de motiver les arrêts rendus, le droit d'appel, etc. aussi bien que les divisions profondes qui existent entre les partis politiques, toutes ces raisons rendent hautement désirable le maintien de la réputation d'impartialité qu'a toujours eue le service civil. La foi dans cette impartialité que possède le public, en garantit le maintien. Nous n'avons aucune certitude que l'éthique actuelle du service puisse longtemps survivre à la perte de cette foi. La commission n'a pas admis que la carrière politique fût une alternative possible