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haute politique interviennent pour arrêter l'essor d'une haute technique administrative, ou il est essentiel de se désintéresser des partis et de leurs luttes démoralisantes. Il est vrai et cela est lamentable, qu'en dépit des progrès du recrutement au mérite depuis 1883, le « système des dépouilles » tient au cœur du politicien américain. Ainsi, en 1922, une ordonnance présidentielle révoqua tout à coup le directeur, le directeur-adjoint, et 27 employés subalternes du Bureau d'impression et de gravure à Washington, l'une des organisations les plus spécialisées dans tout le système administratif fédéral. L'effet de cet acte inexplicable était démoralisant, mais les
fédéral. L'effet de cet acte inexplicable était démoralisant, mais les protestations de la Fédération nationale des fonctionnaires fédéraux furent vaines. Ces fonctionnaires avaient été révoqués « dans l'intérêt du service », selon les termes élastiques de l'Acte sur le service civil; cependant, on savait partout que le véritable motif de la révocation ne savait rien de commun avec le service; c'était simple question de parti. De plus, il faut observer que les nominations, même aux petits emplois fédéraux, surtout dès que le personnel est en contact avec les communautés locales, ne sont pas entièrement soustraites à des considérations politiques. Car
ne sont pas entièrement soustraites à des considérations politiques. Car les candidats qui ont subi avec succès l'examen prescrit par le service civil, sont classés trois par trois sur des listes soumises à l'approbation des fonctionnaires chargés de la nomination. Si le sénateur ou représentant qui s'intéresse à la nomination ne veut aucun de ces candidats, on demande à la commission du service civil, d'autres noms; ou, si c'est nécessaire, on organise un autre examen afin de découvrir le candidat qui plaise au politicien intéressé. C'est ainsi que la politique dispose d'une façon mystérieuse du choix d'un commis des postes,
dispose d'une façon mystérieuse du choix d'un commis des postes, d'un fonctionnaire des douanes, d'un percepteur. En somme, pour nous rendre compte de l'insuffisance des progrès en cette matière, nous n'avons qu'à citer les idées de deux politiciens américains bien connus. Le premier est l'ex-attorney général Daugherty: Parlant devant la Commission du budget à la Chambre des représentants en 1922, il disait « Je suis convaincu que le système du mérite dans le service civil est un obstacle au bon gouvernement. Je préférerais la recommandation d'un comité politique; démocrate ou républicain, d'un comité qui se respecte, pour nommer un fonctionnaire
républicain, d'un comité qui se respecte, pour nommer un fonctionnaire homme ou femme que d'être obligé de subir les exigences du service civil pour avoir un salaire. » Si l'on allègue que M. Daugherty était un administrateur négligent et malhonnête, on peut invoquer le témoignage d'un ministre singulièrement heureux sous le gouvernement du président Wilson. En parlant de la difficulté qu'il avait éprouvée à congédier des fonctionnaires insuffisants du département de l'intérieur, feu le secrétaire Franklin K. Lane conte dans son autobiographie l'incident significatif suivant « Je ne prononcerai jamais plus une révocation. Je l'ai fait une fois, c'était en
plus une révocation. Je l'ai fait une fois, c'était en l'espèce une dame employée incapable et en révolte contre ses supérieurs; mais quand le Président Wilson m'amena dans l'embrasure d'une fenêtre, lors d'une réunion du Conseil et me pria, en invoquant l'équilibre nécessaire à maintenir, de ne pas détacher de nous le sénateur de l'Indiana, mais de réintégrer la dame dans mon administration, je cédai et je fis vœu de ne plus recommencer. » LE SERVICE PUBLIC ACTUEL. Les attributions du gouvernement fédéral depuis 1833 sont devenues si variées et si étendues que l'accroissement du personnel administratif a dépassé de
si étendues que l'accroissement du personnel administratif a dépassé de beaucoup l'accroissement de la population. L'accroissement de la population au siècle dernier est de 110.0 p. 0/0; tandis que le service civil fédéral est aujourd'hui soixante fois plus considérable qu'en 1820. Si l'on prenait pour terme de comparaison l'année 1919, la différence serait encore plus frappante; car depuis cette date, le nombre des salariés de l'État a été ramené de près de 1.000.000 à moins de 600.000. Depuis sa création, la commission du service civil a eu à examiner près de 5.500.000 candidats, sur lesquels plus de 1.500.000 sont entrés
de 5.500.000 candidats, sur lesquels plus de 1.500.000 sont entrés au service du gouvernement fédéral. La commission délègue ses pouvoirs à des jurys d'examen disséminés dans tout le territoire et qui siègent dans environ 4.000 villes et bourgs. Les épreuves sont d'un caractère pratique et répondent à environ un millier de catégories différentes, depuis des postes convenant à des artisans et à des employés de bureau, jusqu'aux services exigeant la plus haute compétence scientifique, professionnelle et technique. Bien que ce soit devenu une banalité d'appeler le gouvernement des États-Unis « le patron du monde qui emploie le plus de main-d'œuvre
le patron du monde qui emploie le plus de main-d'œuvre », peu de gens mesurent l'étendue de ses activités. Il emploie par milliers des chimistes, des géologues, des opérateurs de T. S. F., et autres techniciens semblables; par centaines des économistes. et des comptables; par centaines aussi des spécialistes de toute catégorie exigés par la civilisation industrielle complexe qui confronte les gouvernements actuels. Il bâtit des vaisseaux, des aéroplanes, des routes, des canaux; il produit « 70,000 articles différents depuis de la gelée de pommes jusqu'à des spécimens xylophlogistiques »; et il exécute plus d'opérations bancaires et imprime plus de
et il exécute plus d'opérations bancaires et imprime plus de livres et de brochures qu'aucune société privée du pays. Des progrès parallèles se sont accomplis dans les gouvernements des 48 États, aussi bien que dans le mécanisme administratif de plus de 3,000 comtés et dans toutes les villes de plus de 5,000 habitants. Il est presque impossible d'avoir des statistiques exactes montrant le nombre des employés au service de ces autorités locales mais on estime que le total des fonctionnaires de toute sorte dans les États-Unis atteint au moins 2,500,000 et peut dépasser 3,500,000. L'accroissement depuis 1913 est probablement de
et peut dépasser 3,500,000. L'accroissement depuis 1913 est probablement de 100 p. 0/0. En d'autres termes, sur 40 Américains, il y en a un qui est au service du gouvernement national, d'un État, d'un comté ou d'une municipalité. Si l'on préfère un autre calcul plus exact, on se confine aux salariés âgés de dix ans et plus et on obtient alors la proportion d'un sur quinze. Si l'on réfléchit que sur 500,000 employés fédéraux, un dixième seulement séjourne dans la capitale, on se rend compte de la fréquence avec laquelle le particulier est en rapports avec la bureaucratie fédérale. Il
le particulier est en rapports avec la bureaucratie fédérale. Il n'en était pas de même il y a quarante ans. Dans les derniers dix ans, l'institution de l'income tax fédéral et le vote de la prohibition nationale, ont placé des milliers d'agents rétribués par Washington et soumis à ses ordres, en face des habitants de Chicago et de San Francisco, de la vaste population agricole du Middle-West, de la classe moyenne, les bourgeois de « Main Street ». Un grand nombre des fonctionnaires spécialisés sont, en fait, employés par deux ou trois administrations, par exemple, les agents des ponts-et-chaussées, les
ou trois administrations, par exemple, les agents des ponts-et-chaussées, les experts agricoles, les agents sanitaires, et depuis mai 1926, un nombre limité d'agents de la prohibition. Le tableau suivant montre l'importance et la distribution géographique du personnel des six administrations principales, au point de vue numérique, du gouvernement fédéral. ADMINISTRATION PERSONNEL A PERSONNEL TOTAL WASHINGTON DÉTACHÉ Postes. 3.822 296.874 300.696 Trésor. 16.325 36.502 52.827 Guerre (personnel civil). 4.898 42.201 47.099 Marine (ibid). 5.197 37.343 42.540 Bureau des vétérans. 4.897 22.640 27.537 Agriculture. 4.916 15.724 20.640 Le nombre considérable de fonctionnaires du Trésor s'explique par le fait que c'est ce département
du Trésor s'explique par le fait que c'est ce département qui a la tâche onéreuse d'essayer d'appliquer la loi sur la prohibition nationale. Nous appelons ensuite l'attention sur les frais considérables qu'exige cette « armée » de fonctionnaires à une époque de vie chère. En 1913, le gouvernement fédéral aux États-Unis revenait probablement à 3,000,000,000; en 1915, il coûtait 11,000,000,000, si on tient compte de la variation des prix entre ces deux dates, cette dernière somme doit être ramenée à environ 7,000,000; mais ici encore l'accroissement des dépenses atteindrait près de 250 p. 0/0. Sur ce total de 11,000,000,000, seulement
de 250 p. 0/0. Sur ce total de 11,000,000,000, seulement 3,000,000,000 sont consacrés au paiement des salaires. Le trésor public, en Amérique comme en France d'ailleurs, est un patron avare. Peu de fonctionnaires du service fédéral ou dépendant des États particuliers et des autorités locales, reçoivent des traitements supérieurs à 5,000, la moyenne étant probablement inférieure à 1,800. Quand on compare ces chiffres aux salaires de l'industrie privée et aux honoraires des professions libérales, on ne peut pas dire que le fonctionnaire est trop généreusement rémunéré, bien que certains services comptent peut-être trop d'employés. La situation matérielle de nombreux employés
comptent peut-être trop d'employés. La situation matérielle de nombreux employés des postes a été pitoyable pendant des années avant et après la guerre. Il a fallu une lutte obstinée de la Fédération nationale des commis des Postes et des autres organisations professionnelles d'employés des postes pour arracher au Congrès, malgré le veto du Président et les protestations du Secrétaire du Trésor, une très modeste augmentation des traitements. Mais leurs traitements actuels n'ont pas encore la valeur des traitements de 1913. Cependant le contribuable qui examine les feuilles de contributions que lui envoient la ville, les comtés, l'État particulier, le gouvernement
lui envoient la ville, les comtés, l'État particulier, le gouvernement national, s'imagine par une réaction assez explicable, qu'il existe une vaste « armée » de fonctionnaires paresseux et parasites. Attendons un moment avant de parler des plaintes du public; voyons d'abord les causes qui ont accru d'une façon si extraordinaire les rouages de la machine administrative, occasionnant ainsi un concert de plaintes contre la bureaucratie. III. FORCES QUI DÉTERMINENT L'EXPANSION DES ATTRIBUTIONS DE L'ÉTAT Il ne faut pas aller loin pour découvrir les raisons du développement de l'étatisme dans ce qui était autrefois l'Amérique individualiste des pionniers. L'explication se trouve
qui était autrefois l'Amérique individualiste des pionniers. L'explication se trouve dans le phénomène universel de l'industrialisme. Depuis un demi-siècle on a vu surgir une société urbaine complexe, savamment organisée, qui exige pour son bien-être le contrôle social des services vitaux. Ainsi l'Amérique qui passe pour la forteresse du capitalisme, n'est pas une exception dans la tendance générale vers le socialisme d'État qui caractérise les pays d'Occident depuis environ 1880. En fait, on peut presque dire que la liberté entière pour le développement de la personnalité humaine n'est possible aujourd'hui que si l'État intervient en fournissant des facilités à l'instruction publique,
si l'État intervient en fournissant des facilités à l'instruction publique, en empêchant un arrêt dans le ravitaillement en combustibles et dans les transports et en obligeant la population à des habitudes alimentaires. On consultera à ce sujet l'excellente étude de Mary Conyngton, The Government's Wage Policy during the Post-War Period, dans Monthly Labor Review (bureau de statistique du travail des États-Unis), juin 1920. L'ère de la loi, intelligemment conduite, au lieu de restreindre la liberté de celui qui se trouve dans le tour billon de la "grande société", tend à l'élargir. Dans une nation aussi vaste géographiquement que les États-Unis,
l'élargir. Dans une nation aussi vaste géographiquement que les États-Unis, cette expansion du contrôle de l'État sur les affaires sociales et économiques, a pris inévitablement la forme de la centralisation. Mais, par la nature même des changements remarquables dans les méthodes de communication et de production, des affaires autrefois du ressort des autorités locales, ont passé de plus en plus sous le contrôle administratif des capitales d'États; de même, les attributions des gouvernements d'États tendent souvent à devenir fédérales. La construction des routes, les règlements d'hygiène publique, la distribution du gaz, de l'eau et de l'électricité et l'instruction publique ne
gaz, de l'eau et de l'électricité et l'instruction publique ne dépendent plus uniquement des autorités locales; il leur faut le contrôle d'une autorité centrale dans une étendue de territoire plus considérable que la ville ou le comté, c'est-à-dire le contrôle de l'État. De même, la réglementation des canaux, des réseaux de chemins de fer, de la transmission de la force, des compagnies de transport par route, des émissions radio-téléphoniques et des "grosses entreprises", a exigé des mesures législatives de Washington rendues possibles par la clause constitutionnelle relative au commerce entre États particuliers. En d'autres termes, les circonscriptions administratives sont obligées
États particuliers. En d'autres termes, les circonscriptions administratives sont obligées de suivre le progrès des inventions techniques et de la technique industrielle, quoique de loin. Pour appliquer des lois fondamentales comme l'Acte de 1887 sur le commerce entre États et l'Acte Sherman contre les trusts de 1890, avec toute la longue liste des amendements qu'on leur a portés, le Congrès a cru bon de s'écarter de la forme primitive d'organisation départementale où il se trouve un seul chef à la tête de la hiérarchie et de créer des commissions à plusieurs têtes, de caractère législatif et judiciaire aussi bien qu'administratif.
plusieurs têtes, de caractère législatif et judiciaire aussi bien qu'administratif. La guerre, et l'après-guerre ont accru le nombre de ces organismes administratifs indépendants qui sont environ 50 et parmi eux plusieurs ont des bureaux détachés dans les grandes villes. Dans un autre sens, ces commissions peuvent être considérées comme "le résultat de l'habitude qu'a le Congrès de généraliser en matière de législation, ce qui a beaucoup accru le pouvoir exécutif". Depuis 1922, le Président a, par exemple, le pouvoir de modifier les droits de douane fixés par la loi de façon à les augmenter ou à les diminuer dans la
façon à les augmenter ou à les diminuer dans la limite de 50 p. 0/0. C'est un exemple frappant de la tendance récente en Amérique de déléguer à l'exécutif l'autorité législative, car en cette matière le Président peut passer outre aux avis de la Commission du tarif fédéral. L'aspect le plus significatif de cette politique de centralisation se fonde sur le pouvoir constitutionnel très large que possède le Congrès de voter des crédits pour "le bien-être général". C'est en 1916 que fut inaugurée la pratique devenue aujourd'hui habituelle, d'accorder aux États particuliers, sous forme de subsides, calculés le plus souvent
États particuliers, sous forme de subsides, calculés le plus souvent d'après le chiffre de la population, des millions de dollars, sous la double condition que les États votent des sommes égales et que l'emploi de ces crédits soit contrôlé par les agents du pouvoir central. De cette façon plus de $ 150,000,000 du Trésor fédéral ont été consacrés à la construction de milliers de milles de routes pour automobiles; à l'enseignement agricole et aux laboratoires agricoles; à la puériculture. La tentation de profiter des subsides fédéraux est si forte que presque tous les États ont accepté les conditions imposées. Le
presque tous les États ont accepté les conditions imposées. Le résultat est que plusieurs États de l'Ouest et du Sud, un peu "arriérés" en législation économique et sociale, à cause de leur passivité naturelle ou de difficultés fiscales, ont trouvé le moyen d'entreprendre des projets de bien-être social devant lesquels ils auraient autrement reculé. Cependant, au point de vue de la centralisation, l'octroi de subsides fédéraux entraîne la présence d'agents des départements de l'Agriculture, de l'Intérieur et du Trésor dans les capitales de 48 États différents, sinon sur les routes mêmes des États. Car les ingénieurs des États particuliers doivent
mêmes des États. Car les ingénieurs des États particuliers doivent recevoir des ordres des ingénieurs fédéraux quand il s'agit d'acheter des matériaux et d'adopter des méthodes de travail pour la construction de routes du commerce entre États, le Federal Reserve Board, la Commission du commerce fédéral, la Commission du tarif fédéral, la Commission fédérale d'éducation technique. En ceci, les Américains commencent à imiter la pratique des États d'Europe. La situation faite à l'aide de subsides fédéraux. De même, les fonctionnaires de l'hygiène dépendant des États sont en contact avec des fonctionnaires du bureau de l'hygiène publique de Washington quand il
fonctionnaires du bureau de l'hygiène publique de Washington quand il s'agit de méthodes à appliquer à l'hygiène de la première enfance. Cette situation occasionne parfois de l'irritation contre "les ordres" du "bureaucrate arrogant du lointain Washington". Les gens épris du caractère sacré de l'édifice constitutionnel construit par "les pères", ont l'occasion de déclarer que l'équilibre est rompu entre l'autorité des États et l'autorité nationale et que ces subsides tueront bientôt le "self-government" local. Il va sans dire que la troisième phase de la centralisation, la plus dramatique, a été le 18e amendement à la Constitution, édictant la prohibition nationale. Les
18e amendement à la Constitution, édictant la prohibition nationale. Les mérites sociologiques de cette réforme ne sont pas en discussion ici. Mais personne ne niera qu'elle a amené en un contact direct et presque continuel les agents fédéraux et les agents des États d'une part et les communautés locales d'autre part, comme aucune mesure législative de la génération passée ne l'avait fait. Assurément la tentative de faire appliquer l'acte Volstead « concurremment », par les fonctionnaires des États et les fonctionnaires fédéraux n'a donné dans la plupart des États que des résultats médiocres, sinon nuls. Néanmoins, les descentes de police,
des résultats médiocres, sinon nuls. Néanmoins, les descentes de police, faites d'une façon spasmodique dans les hôtels, les cafés, les cabarets, les clubs privés, les perquisitions opérées dans les demeures particulières et les fouilles dans les automobiles, ont occasionné dans des classes d'Américains ordinairement respectueuses de la loi, la croyance que les réformes opérées par la politique ont une limite, que l'Amérique a trop de lois et trop d'agents pour les appliquer, bref, qu'elle est dans les griffes d'une bureaucratie toute puissante et universelle (sans comprendre, bien entendu, le plein sens du terme). D'où une révolte menaçante contre toute législation
sens du terme). D'où une révolte menaçante contre toute législation et toute réglementation affectant la vie privée. Malgré l'opinion populaire ordinaire, le fait est qu'à part la prohibition, la centralisation du contrôle aux mains du gouvernement national n'a suivi que les exigences du public. Pour citer les paroles d'un de ses membres les plus éminents, le « Congrès n'a rien enlevé de force aux États particuliers. Les citoyens des États ont forcé le Congrès de s'emparer de ces pouvoirs, après bien des hésitations et à regret. Aucun représentant qui, réfléchit ne peut voir à l'oeuvre un gouvernement centralisé, comme ils
ne peut voir à l'oeuvre un gouvernement centralisé, comme ils doivent le faire tous, (pour la bonne raison qu'ils résident à Washington) sans regret et sans inquiétude. Mais il faut s'incliner devant les nécessités des changements sociaux et économiques. On ne peut en blâmer le Congrès et l'on ne peut le critiquer s'il n'a pu faire face au terrible accroissement de ses responsabilités. Quand on tient compte de la congestion croissante des usines et des lois américaines à Washington et dans les capitales d'États, on se demande comment le résultat peut être aussi satisfaisant qu'il l'est. En déléguant les détails
peut être aussi satisfaisant qu'il l'est. En déléguant les détails législatifs à des commissions administratives; les corps législatifs ont simplement essayé, souvent avec des résultats médiocres, « de réconcilier la formule démocratique avec le fait d'une autorité industrielle de lutter avec les forces de transformation d'une oligarchie gigantesque et homogène en concentrant les pouvoirs du gouvernement dans un groupe de commissions. IV. APPARITION DE CERTAINS DÉFAUTS DANS LA BUREAUCRATIE. Le gouvernement par des bureaux et des commissions a occasionné dans ces dernières années certains des abus ordinairement associés avec l'organisation bureaucratique. En Amérique, ces tendances ont peut-être une double origine
bureaucratique. En Amérique, ces tendances ont peut-être une double origine elles proviennent en partie de la complication d'un système fédéral appliqué à la moitié d'un continent et en partie de la grandeur de l'administration sans avoir égard à sa façade fédérale. En faisant cette distinction, cependant, nous ne voulons pas conclure que le « fédéralisme » et la « grandeur », rendent inévitables de pareils abus, car, comme nous le suggérerons dans la dernière partie de cette étude, ceux qui ont étudié l'administration publique croient qu'on y trouvera des remèdes qui donneront au pays les bienfaits d'un programme ordonné de
qui donneront au pays les bienfaits d'un programme ordonné de contrôle social et politique sans les maux de la bureaucratie. L'expérience accompagnée d'une technique meilleure guérira ces maux. Le premier des vices embryonnaires du caractère bureaucratique contre lesquels le public commence à se révolter est notre vieil ami le « red tape », si bien connu dans l'Europe latine sous le nom de la « paperasserie ». C'est la Guerre qui enseigna d'abord au public américain les terribles conséquences d'une invasion de papiers officiels demandes, rapports, certificats, attestations, etc., dont était victime la population civile affolée. Depuis l'armistice, l'inquiétude du
était victime la population civile affolée. Depuis l'armistice, l'inquiétude du public est devenue quelque chose qui ressemble au dégoût. Les formalités fiscales sont un exemple de la paperasserie américaine. Le citoyen dont le revenu dépasse 3 ou 4000 dollars remplit deux ou trois papiers différents et les envoie à des bureaux différents à des époques différentes de l'année. S'il possède des immeubles ou s'il a des revenus dont la source est en dehors des limites de l'État où il a son domicile légal, d'autres papiers sont nécessaires. De plus, les formules de déclaration sont compliquées à l'extrême, si bien que
formules de déclaration sont compliquées à l'extrême, si bien que le comptable spécialisé auquel le contribuable moyen a recours, est aussi embarrassé que lui-même. Sans doute quinze ans d'administration de l'impôt ont amélioré un peu la situation à cet égard, mais elle est encore exaspérante pour les contribuables dont le revenu provient de plusieurs sources. Ensuite, il faut payer les impôts dans différents bureaux à différentes dates, alors qu'il suffisait au gouvernement fédéral et aux gouvernements des États de s'entendre pour avoir la même perception; la réforme, simple comme elle est, éliminerait tous ces inconvénients et permettrait de réaliser des