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manqué du point d'appui nécessaire pour reconstituer l'unité de sa souveraineté. Les divers États de l'Allemagne ne sont que les membres épars du saint Empire féodal, et il est douteux que l'initiative des princes par la grâce de Dieu, puisse jamais les réunir en un corps politique fortement concentré. Les conseillers de la couronne, en Autriche comme en Prusse, devraient ne pas oublier que l'unité d'un pays est le résultat de son développement historique, et que quand une évolution sociale a manqué de l'engager à son heure dans la voie tracée par les événements, il est difficile de lui créer
tracée par les événements, il est difficile de lui créer de toutes pièces une nouvelle transition. Sans doute l'Allemagne simplement confédérée pour la défense commune, ne pourra point prétendre à la gloire militaire des États fortement centralisés. Mais, dans les loisirs et les douceurs de la paix, un prince ne peut-il acquérir une gloire plus belle, plus noble et plus durable, plus sûre que par les succès chanceux de la guerre ? J'en atteste Weimar et Munich, le grand-duc Charles-Auguste et le roi Louis. Il incombe d'ailleurs aux grands États des devoirs multiples, dont les États secondaires peuvent se dispenser
des devoirs multiples, dont les États secondaires peuvent se dispenser sans honte et sans regret. Les pays les plus puissants, surtout ceux où les citoyens ont une part réelle aux affaires publiques, ne commencent-ils pas à juger, à admettre comme un axiome pratique, que l'accomplissement de ces devoirs ne leur procure que des avantages bien inférieurs aux sacrifices qu'il exige ? Il n'est pas certain, du reste, que le sentiment populaire soit favorable à l'initiative des princes allemands. Une lamentable expérience n'a-t-elle pas appris à la démocratie que le pouvoir ne peut se concentrer et se fortifier qu'aux dépens de
ne peut se concentrer et se fortifier qu'aux dépens de la liberté ? On commence à comprendre que l'unité du gouvernement n'est peut-être pas la forme définitive propre à réaliser l'idéal de justice auquel les peuples modernes aspirent, et qui sait si l'Allemagne, telle qu'elle est restée après la chute de la féodalité, n'est pas mieux préparée que tout autre pays à s'engager dans les voies de l'ère nouvelle qui s'annonce ? L'auteur du mémoire que je me propose d'analyser, à propos des appointements des fonctionnaires, touche aux problèmes les plus ardus qui préoccupent de nos jours les hommes sérieux,
plus ardus qui préoccupent de nos jours les hommes sérieux, même de ce côté-ci du Rhin, et il n'est pas sans intérêt de voir comment nos voisins les envisagent. Des écrits divers, justement remarqués, j'ose le dire, attirent de plus en plus l'attention du public en France sur ces graves matières. L'amélioration du sort des agents de l'État a préoccupé d'autres hommes de cœur et de bonne volonté, mais personne, que je sache, n'a étudié chez nous la question du traitement des fonctionnaires en la ramenant aux éléments de sa véritable solution. À propos d'un intérêt qui paraît ne se
véritable solution. À propos d'un intérêt qui paraît ne se rattacher qu'au budget gouvernemental, le publiciste allemand trouve moyen de remuer le champ tout entier de la politique ; ce qui caractérise éminemment, ce me semble, la méthode de ses compatriotes, qui ne procède guère que d'une manière complexe, parce qu'elle fait mieux entrevoir ainsi la connexité des faits et des idées, le rapport du détail avec l'ensemble. Je m'efforcerai de le laisser parler. Ce ne sera pas toujours possible : il prend trop ses aises avec le lecteur, et je me suis appliqué à être plus respectueux et plus
je me suis appliqué à être plus respectueux et plus net. D'un autre côté, tout en reproduisant ce que son travail a de plus essentiellement germanique, ce qui s'entend surtout de son pays, j'ai cru bien faire en accommodant quelques points de cette esquisse aux mœurs administratives de la France. Voici son entrée en matière. I « La question des traitements est à nos yeux un très-grave problème, qui intéresse de très-près le bien public présent et avenir. » L'existence de l'une des classes les plus influentes de notre société, et les intérêts généraux qui sont et seront toujours entre
et les intérêts généraux qui sont et seront toujours entre ses mains, se trouvent menacés tous à la fois. La crise est de telle nature qu'il y a danger à temporiser, et le seul remède possible en apparence, c'est un plus large appel fait à la bourse des contribuables. » Cependant nous surprenons presque tous les jours chez les hommes de pensée cet involontaire aveu, que la vie publique est arrivée dans son cours à l'un de ses tropiques, et qu'elle se prépare à une nouvelle et puissante évolution. » Il s'agit d'affranchir la société civile qui aspire à l'indépendance
Il s'agit d'affranchir la société civile qui aspire à l'indépendance organique, de la domination absolue, de la tutelle sans contrôle du pouvoir politique, de réconcilier la société rentrée en possession de cette indépendance, avec le pouvoir politique ramené à ses limites naturelles et raisonnables, ou, en d'autres termes, d'établir la plus parfaite harmonie entre les fonctions périphériques et centrales de la vie commune. » Le problème apparaît partout à l'heure qu'il est, dans l'ardeur de liberté qui anime la vie économique de la nation, comme dans les vigoureux efforts des grands intérêts ; c'est toujours, sous des formes plus ou
grands intérêts ; c'est toujours, sous des formes plus ou moins sensibles, le même entraînement vers l'autonomie ou vers l'initiative personnelle. Utiliser le génie administratif qui se manifeste dans ce phénomène du temps, restituer au gouvernement direct des citoyens cette foule de fonctions sociales dont la machine politique s'est surchargée au temps de l'absolutisme de l'État, voilà l'unique et définitif moyen de sortir de l'embarras des traitements, de résoudre cette question d'une manière durable et satisfaisante, sans accabler les finances. » Que de pamphlets, de discours, de pétitions, le siècle n'a-t-il point vu diriger contre l'abus des écritures? Et qu'a
n'a-t-il point vu diriger contre l'abus des écritures? Et qu'a produit toute cette agitation ? En général, les rouages politiques se sont encore compliqués, et, en tout cas, la pression bureaucratique sur le bon sens public qu'elle traite en mineur, n'a subi aucune restriction sensible. Il est vrai qu'au fond beaucoup de ces plaintes contre l'abus des écritures partaient de gens mieux intentionnés que bien avisés. Un très-grand nombre de ceux qui les avaient le plus fréquemment à la bouche n'avaient point qualité pour les faire entendre. La plupart avaient les yeux fixés sur je ne sais quel idéal nuageux
les yeux fixés sur je ne sais quel idéal nuageux d'antique simplicité patriarcale, de self-government à la façon des vieilles tribus germaniques. Ils oubliaient dans leur libéralisme romantique combien se sont développés tous les rapports de la vie, au point de ne pouvoir plus être saisis dans le mallum, dans un recoin du marché ou de la maison commune. Ils se faisaient souvent illusion parce qu'ils ne voyaient que le côté extérieur du mécanisme de nos écritures. Inutile de discuter avec celui qui n'admet point leur nécessité dans une certaine mesure, et n'y reconnaît point un levier indispensable de l'État
mesure, et n'y reconnaît point un levier indispensable de l'État moderne, car c'est la preuve qu'il n'a jamais jeté un coup d'œil pratique sur l'artifice des ressorts qui nous font marcher. Le mal était, il est bien plutôt dans l'excès d'administration. Or, sous ce rapport, les anciens libéraux, amants nés et naïfs de la bureaucratie, avaient moins que personne le droit de se plaindre. Pour extirper l'abomination du privilège, ils ne s'étaient fait aucun scrupule de livrer la société moderne à la tutelle des fonctionnaires ; c'est l'école libérale en politique qui a montré le plus de zèle à favoriser
politique qui a montré le plus de zèle à favoriser l'extension de l'autorité. Et quand les bureaucrates de l'opposition et les libéraux fonctionnaires se prirent de querelle à propos d'empiétements administratifs, c'était comme deux corps de troupes de la même armée qui se fusillent dans les ténèbres. Nous ne prétendons blâmer personne en tout cela, cette ressemblance, cet air de famille entre bureaucrates et libéraux étant tout à fait dans l'esprit du temps, mais il n'en est pas moins vrai que l'ancienne école de l'indépendance politique n'était nullement autorisée à s'insurger contre les expéditionnaires. Et ces derniers avaient d'autant plus
s'insurger contre les expéditionnaires. Et ces derniers avaient d'autant plus le droit de ne point se laisser arracher leurs paperasses des mains, que la société ne paraissait pas assez mûre pour reprendre dans les siennes son self-government, et nullement organisée pour exercer une initiative autonome. » Mais, comme on l'a déjà fait observer plus haut, les choses ont bien changé dans ces dernières années : tous les membres du corps social semblent secouer à l'envi les lisières de la bureaucratie; néanmoins, messieurs les commis aux écritures ne sauraient renoncer à empiéter sur le domaine de la société civile où ils
empiéter sur le domaine de la société civile où ils n'ont que faire. Nous les avons vus récemment qui voulaient à toute force, à propos de questions purement économiques, régenter par de pauvres moyens usés et vieillis les manifestations les plus grandioses de l'esprit d'indépendance, d'association et de production. Et pourquoi non? À qui vous aviseriez-vous de donner le conseil de renoncer volontairement à cette douce habitude de la domination, de signer de gaieté de cœur son abdication, voire celle d'une autorité usurpée ? La bureaucratie ne se soucie point de lâcher la bride à la société, et elle se
de lâcher la bride à la société, et elle se fonde sur les services pédagogiques qu'elle peut se vanter de lui avoir rendus. Osons en effet l'avouer : il fallait que la vieille société, comme un minerai impur et sans cohésion, passât par le creuset des gouvernements de pouce avant de couler en un jet pur et homogène, celui de la civilisation moderne. » Si la bureaucratie ne veut point abandonner de plein gré le sceptre qui doit tomber de ses mains, il est assurément fort à souhaiter qu'on voie naître quelque force capable de surmonter sa résistance. » Soyons-en
naître quelque force capable de surmonter sa résistance. » Soyons-en convaincus : les pétitions, les discours aux chambres, les articles de journaux n'auront guère prise sur la ténacité bureaucratique. Mais l'irrésistible moyen, c'est la famine qui se déclare dans cette citadelle dont la garnison est infiniment trop nombreuse. Res angusta domi, voilà ce qui chassera à coup sûr la bureaucratie des lignes beaucoup trop étendues qu'elle occupe aujourd'hui, de ses établissements sur le territoire des fonctions purement sociales. Tant que les traitements seront répartis entre une pareille multitude d'emplois, il n'y aura point de fin à la gêne pécuniaire des
n'y aura point de fin à la gêne pécuniaire des fonctionnaires publics. Il est peut-être fâcheux que le palladium du progrès soit si souvent réduit à se réfugier dans l'imprenable forteresse des finances; mais ce point admis, il faut aussi savoir considérer chaque nouvelle application d'un ressort financier à un progrès nécessaire, comme une des belles et bonnes choses de notre temps. C'est ici, dans la question des traitements, que se touchent les extrêmes, nous voulons dire les vues des optimistes et celles des pessimistes. Déplorable calamité, quand elle est envisagée exclusivement dans la condition actuelle des fonctionnaires et de
envisagée exclusivement dans la condition actuelle des fonctionnaires et de leurs familles, cette question, d'autre part, semble appelée à devenir l'agent le plus efficace d'un progrès aussi favorable à la vraie consolidation du pouvoir politique qu'à la future indépendance de la société civile, propre à régulariser et à fortifier l'administration centrale pour le bien de tous, comme la liberté pratique ou la libre initiative des citoyens. On reconnaît, à ce début, le pays où s'est produit jadis le méchant conte que chacun sait : un village qui émigre en masse pour échapper aux mesures soi-disant administratives dont il est l'objet,
pour échapper aux mesures soi-disant administratives dont il est l'objet, et qui, se persuadant qu'écrivasserie et administration, c'est tout un, se donne en Amérique une constitution communale — non écrite, je suppose — dont le premier article défendait à tous les habitants présents et futurs de savoir lire et écrire. Après cet exposé, l'auteur esquisse à grands traits l'histoire du traitement en Allemagne : III Comme tout le droit public moderne, dit-il, les fonctions ont emprunté leur caractère aux simples rapports du droit privé. Jusque dans le milieu du dernier siècle, elles passaient pour un service domanial. Marquée au sceau
siècle, elles passaient pour un service domanial. Marquée au sceau de l'esprit du temps, l'administration du prince portait sur les biens de la terre. Les employés (nous prenons le terme au sens le plus restreint) recevaient surtout leur traitement en nature, allaient le prendre aux greniers et aux celliers du prince, répandus par tout le pays; les serviteurs des corporations tiraient immédiatement leur salaire des magasins de denrées de chaque communauté ou de ses membres. Grâce au traitement en nature, la situation économique des serviteurs publics était assurée, et elle a échappé dans les trois derniers siècles aux calamités qu'auraient
a échappé dans les trois derniers siècles aux calamités qu'auraient attirées à des gens payés en argent la dépréciation très sensible des métaux précieux et l'augmentation de la consommation générale. Ajoutez que les classes aisées s'empressaient au service du prince, de l'État et de l'Église, et qu'il ne pouvait guère en être autrement à cause de l'omnipotence et de l'influence de la fonction dans un territoire soumis à une tutelle absolue. Plus tard et comme conséquence de la mauvaise administration dans une partie des cours du dernier siècle, une nouvelle source de revenus s'offrit à la classe qui correspond à
source de revenus s'offrit à la classe qui correspond à nos employés civils. La vénalité des charges introduisit le système des taxes et des vacations. C'est ainsi que les derniers siècles furent l'âge d'or des services publics. Le siècle actuel était mûr dès son début pour une transformation complète, qui devait changer de fond en comble, non seulement la position légale, mais encore la situation économique des serviteurs de l'État. Les causes actives de cette transformation sont multiples. Elles tenaient en partie au changement radical survenu dans la manière de concevoir tous les rapports de droit public, dans l'avénement de
concevoir tous les rapports de droit public, dans l'avénement de l'idée pure de l'État débarrassée de tout mélange de notions de droit privé, en partie au profond renversement des rapports de l'économie sociale, à la victoire décisive de la fortune mobilière sur la fortune foncière. Personne n'ignore les vives discussions scientifiques qui ont préparé ou accompagné la transformation. La première et plus grave conséquence fut la chute du système corrupteur des taxes et des dîmes; les fonctions perdirent là le plus riche filon de leur mine. La fonction ne pouvait plus dès lors être exercée comme un droit privé délégué
plus dès lors être exercée comme un droit privé délégué par le prince, elle cessait d'être une vache à lait entre les mains de l'employé. Elle devenait l'instrument, le canal par lequel l'État moderne faisait sentir sa bienfaisante action aux sujets, c'est-à-dire un vrai service public. C'est pourquoi les finances publiques, se développant en même temps que se formait la conception nouvelle de l'État, durent prendre presque entièrement à leur charge l'entretien de la fonction, et le système des émoluments céda la place à un système à peu près exclusif de traitements fixes. Plusieurs souverains de l'Allemagne se sont dévoués
de traitements fixes. Plusieurs souverains de l'Allemagne se sont dévoués à la réalisation de cette réforme économique. Elle s'est opérée rapidement et pour ainsi dire par un coup de baguette, en ce qui concerne les fonctionnaires proprement dits. Pour les autres services publics, pour les corporations et notamment pour le clergé, la chute du système des taxes a suivi une marche plus lente, mais non moins irrésistible. Autrefois, tant que le rapport du prêtre avec la communauté était encore debout sur sa vieille base patriarcale, les présents affluaient chez les serviteurs de l'Église; ils ont presque tari au grand regret
serviteurs de l'Église; ils ont presque tari au grand regret de plus d'un saint personnage qui avait vu régner l'abondance et la plénitude dans la maison de son père. Même décadence dans le Curé. Si lent qu'il fût, le changement des mœurs réalisait l'effet économique des idées et des vues nouvelles en matière de service public; le ministère sacré cessa d'être un service privé pour devenir une véritable fonction. La suppression des présents et des dîmes a pu déplaire aux bénéficiaires : elle n'a rien en soi, quoi qu'en disent tant de hauts dignitaires, qui éloigne le peuple du christianisme
tant de hauts dignitaires, qui éloigne le peuple du christianisme ou de l'Église. Ce changement, préparé par la séparation du domaine et de l'État, facilité par la substitution des impôts en argent aux anciennes contributions en nature, vers le commencement de ce siècle, atteignit d'abord les traitements des employés civils et militaires proprement dits, qui dès les premières décades furent presque partout réduits à des sommes fixes; puis, par une impulsion irrésistible, la réforme s'étendit à tout le reste des traitements, y compris ceux des corporations. L'année 1848 accomplit avec fracas ce qui restait à faire, et fit prévaloir, à
fracas ce qui restait à faire, et fit prévaloir, à peu près sans exception et dans toute sa pureté, le système des traitements en argent. L'adoption de ce système est le point de départ d'une vraie calamité, de la gêne presque universelle des fonctionnaires; non pas qu'on eût bien fait d'y renoncer et de maintenir le système des traitements en nature, la moindre notion d'économie politique suffit à montrer l'impossibilité d'un pareil recul; mais il n'en est pas moins vrai que l'introduction des appointements fixes en argent a renversé toutes les barrières qui pouvaient empêcher les causes spéciales de la
les barrières qui pouvaient empêcher les causes spéciales de la gêne des fonctionnaires de produire tout leur effet. L'auteur attribue d'abord l'état de gêne où vivent les fonctionnaires à trois causes principales : 1° Les diminutions plus ou moins directes sur les appointements; 2° Le renchérissement chronique d'une foule d'objets nécessaires à la vie; 3° L'augmentation de la capacité moyenne de consommation. Nous trouvons ici plus d'une remarque excellente à noter, en dépit de la crise actuelle qui n'en diminue pas la justesse générale : « L'accélération et le bon marché des transports ont amené pour l'Allemagne en général, et
marché des transports ont amené pour l'Allemagne en général, et spécialement pour les contrées riches en bonnes terres à blé, la cherté relative des denrées les plus indispensables et, par suite, le renchérissement des autres marchandises. En vertu de cette réforme du commerce et du roulage, les prix tendent partout vers un niveau moyen qui oscille entre des limites fort peu variables. Et on conçoit que cette solidarité moderne du prix des choses a été d'autant plus sensible aux salariés, que l'évaluation de leur traitement date encore de l'heureux temps du bon marché provincial. Les prix moyens et constants d'aujourd'hui
du bon marché provincial. Les prix moyens et constants d'aujourd'hui ne concordent plus avec les prix courants des anciens marchés provinciaux et locaux, isolés les uns des autres. Ils ont haussé d'une manière durable, parce que les nouveaux moyens de transport ont ouvert la voie à des exportations plus ou moins régulières, en rapport avec les demandes des pays étrangers. » Or, il n'y a rien à changer ni à la nouvelle organisation du commerce des subsistances, ni à ses graves conséquences. Toute tentative pour fermer la voie à la libre circulation retomberait de tout son poids sur le consommateur.
libre circulation retomberait de tout son poids sur le consommateur. L'ignorance d'un grand nombre de personnes, d'ailleurs fort instruites, en matière d'économie nationale, et l'opiniâtreté des consommateurs intéressés expliquent seules la faveur dont les mesures prohibitives continuent à jouir, surtout dans les salons des fonctionnaires. Sans doute nous aurions eu le pain à assez bon marché si, dans ces quatre ou cinq dernières années, l'union douanière avait fermé ses barrières à l'exportation des denrées. Et si les douanes de tous les anciens petits États fonctionnaient toujours, nous aurions pu tenir table ouverte, surtout dans le sud de l'Allemagne, au lieu
table ouverte, surtout dans le sud de l'Allemagne, au lieu de voir enlever nos bœufs et vider nos sacs de blé par les Français et par les Suisses. Mais c'eût été assurément faire le plus grand tort aux producteurs, et ce retour aux foires et aux barrières du moyen âge aurait fini par devenir funeste aux consommateurs eux-mêmes. Quels cris ne pousseraient pas mon cousin le cordonnier et mon compère le tailleur, si on s'avisait de vouloir régulariser le prix des souliers et des habits en restreignant leur débit? Il est clair d'ailleurs que l'aiguillon de la liberté commerciale et
est clair d'ailleurs que l'aiguillon de la liberté commerciale et le prix élevé des denrées naturelles peuvent seuls pousser l'agriculture dans la voie du progrès et la rendre capable de suffire constamment aux exigences croissantes de la consommation du pays. La grande culture, high farming, ne s'est pas développée autrement en Angleterre. Il ne saurait donc plus être question de limiter le marché pour diminuer la cherté. » Ce n'est pas seulement l'avènement d'un niveau moyen des prix, c'est encore la forte et très-rapide augmentation de la capacité de consommation de la classe laborieuse, c'est-à-dire de la masse de la
de la classe laborieuse, c'est-à-dire de la masse de la population, qu'il faut accuser du renchérissement général dans les anciens pays de bon marché comme dans les autres. » C'est une vieille maxime que l'élévation du revenu foncier, autrement dit le renchérissement des denrées, est le thermomètre du progrès du bien-être. Le bien-être du peuple se traduit par un accroissement de la capacité de consommation, et celle-ci s'ajoute aux causes de cherté déjà signalées. 3° Ce renchérissement devient naturellement très-sensible quand il y a augmentation de la capacité de consommation de la masse, c'est-à-dire augmentation sensible et générale du salaire;
de la masse, c'est-à-dire augmentation sensible et générale du salaire; c'est le signe d'un progrès rapide dans l'économie populaire. » Or, il est impossible de le méconnaître, malgré des défaillances périodiques, réelles ou apparentes, le bien-être des masses a beaucoup gagné dans le cours des quarante dernières années. Quelque bruyantes qu'aient été en tout ce temps-là les plaintes sur la pauvreté des masses et sur la décadence des classes moyennes et inférieures, cela n'infirme guère notre proposition. Nous ne prétendons pas nier que les métiers et la petite culture n'aient réellement souffert par moments; mais, outre qu'il y a là
réellement souffert par moments; mais, outre qu'il y a là aujourd'hui une amélioration visible, au fond cet état de souffrance n'était qu'apparent : de même que les perfectionnements de l'optique ont augmenté le nombre des étoiles, et ceux de la police judiciaire et de la statistique criminelle le nombre des délits, de même le sentiment de la solidarité, la compassion croissante des classes mieux partagées faisaient paraître plus grande la misère des classes pauvres. En tout cas, dans les quatre dernières années, il y a eu une augmentation sensible dans le bien-être des masses. Le fait est incontestable, et nous