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bienveillance et sympathie, dans les Annales de l'École des Sciences politiques, les premiers essais d'anciens élèves à leurs débuts dans l'art d'écrire. CHARLES DUPUIS, Membre de l'Institut. LE "SERVICE CIVIL" EN ANGLETERRE La Revue m'a demandé une étude sur la bureaucratie en Angleterre, mais pareille étude est impossible. On peut cependant parler du "service civil". En effet, l'Angleterre n'a pas de bureaucratie, si l'on prend le mot dans le sens qu'il a sur le continent. Nous nous trompons peut-être, mais quand nous entendons parler de bureaucratie, nous nous imaginons un immense corps de fonctionnaires, disposant d'un grand pouvoir, imbu d'une
immense corps de fonctionnaires, disposant d'un grand pouvoir, imbu d'une tradition si précise et si spéciale qu'elle les sépare du reste de la collectivité et leur donne une mentalité à part. Nous nous imaginons que la bureaucratie réelle est exactement ce qu'implique le mot, le gouvernement par des fonctionnaires; qu'ils agissent en général d'après des principes qui émanent d'eux-mêmes, qu'ils forment une caste, un État dans l'État. Nous pensons à la bureaucratie comme à un pouvoir qui cherche, dès qu'il est assez grand et assez sûr de lui, à s'identifier avec l'État; ne se laissant pas diriger par le peuple,
avec l'État; ne se laissant pas diriger par le peuple, mais le dirigeant; n'exécutant pas, une politique dont l'initiative appartient à l'assemblée issue du peuple, mais créant lui-même sa propre politique. Nous pensons, peut-être à tort, à l'administration napoléonienne centralisée, à la bureaucratie allemande qui avant la guerre n'avait de comptes à rendre qu'à sa conscience. Pour la grande majorité du peuple anglais, les mots de bureaucratie ou de bureaucrate n'impliquent que rarement une idée condamnable. Elle conçoit le "service civil" comme l'administration d'un peuple libre, soumise au contrôle du Parlement. Quand il arrive à un Anglais de consacrer à
Parlement. Quand il arrive à un Anglais de consacrer à cet élément de l'État un moment de réflexion, il a la certitude que le "service civil" est vraiment le serviteur du Parlement; et chose plus importante, les agents du "service civil" partagent cette conviction et agissent en conséquence. Comme on le verra par la suite, il y a identité matérielle et morale entre le "service civil", le Parlement, et les Universités. Ces corps se recrutent dans les mêmes classes sociales, ont la même culture, servent le même maître le bien public. Il n'y a aucun antagonisme social, aucune différence de
public. Il n'y a aucun antagonisme social, aucune différence de culture, aucune diversité d'idéal. Ils font bon ménage, car ils sont également indispensables à un système politique où depuis trois siècles la démocratie a implanté le dogme que le citoyen est le maître du pouvoir exécutif. Ceux qui ont organisé le "service civil" et ont imaginé son mode de recrutement, étaient des démocrates convaincus et ils savaient que le rôle du spécialiste n'est pas de commander à celui qui a reçu une éducation libérale, mais de lui obéir. Depuis cent ans, il n'y a plus eu de place en Angleterre
ans, il n'y a plus eu de place en Angleterre pour un service dont la discipline et la loyauté fussent contraires au système démocratique. Et auparavant, le "service civil" n'a pas été l'instrument exclusif d'une monarchie absolue et centralisée, mais la monnaie avec laquelle les grands partis politiques et les dynasties influentes payaient des services rendus au Parlement et des suffrages aux élections. C'est ici que se constate la principale différence entre le "service civil" anglais et les bureaucraties du Continent et que s'explique le peu de jalousie qui existe entre la législature et les départements de l'État. Le premier
entre la législature et les départements de l'État. Le premier commissaire du "service civil", parlant récemment du recrutement et de la préparation des agents, disait « Notre problème dans le système si complexe de la vie moderne qui exige des règlements restés inutiles dans des États plus simples et dans des collectivités plus primitives c'est d'organiser des rouages de contrôle à l'usage d'hommes jaloux de leur liberté et de réconcilier un ordre passable avec la liberté indispensable ». Il existe une autre différence entre le "service civil" anglais et les systèmes continentaux. Les agents du gouvernement local en Angleterre n'ont
systèmes continentaux. Les agents du gouvernement local en Angleterre n'ont jamais été soumis d'une façon absolue à l'autorité du gouvernement central. À supposer que le "service civil" fût affilié de la maladie de la bureaucratie, les effets en seraient beaucoup plus limités que sur le Continent. Le "service civil" n'étend pas des ramifications dans tout le pays et partout où s'exerce l'activité du gouvernement. Car d'importants services administratifs sont spécifiquement confiés aux autorités locales autonomes avec pouvoir de nommer leurs agents, de les révoquer, de les payer et de les diriger à leur gré. Ayant des pouvoirs définis, l'autorité locale
diriger à leur gré. Ayant des pouvoirs définis, l'autorité locale trouve aussi des bornes à son action. Ces fonctionnaires anglais qui correspondent au demi-million de fonctionnaires français à l'œuvre dans les départements, sous l'autorité des préfets et de divers ministres, agents de l'hygiène publique, de l'assistance publique, instituteurs non confessionnels, gendarmes et commissaires de police, ingénieurs des ponts et chaussées — tous ces fonctionnaires dépendent des municipalités et des comtés et l'autorité centrale n'a sur eux qu'un droit de surveillance. Ce droit est naturellement exercé par le "service civil" central. La méthode qui permet au pouvoir central de contrôler les
La méthode qui permet au pouvoir central de contrôler les autorités locales est la suivante. C'est un acte du Parlement qui étend spécifiquement les attributions d'une activité locale; chacune de ces attributions dépend de la sphère d'activité d'un département central par exemple, les routes et la distribution d'électricité dépendent du Ministère des transports, l'instruction publique du Board of Education, la police du Home Office, les usines à gaz et les tramways du Board of Trade, l'hygiène et l'assistance publique, du Ministère de l'hygiène. Le contrôle parlementaire est délégué à ces départements. Il existe un plan général qu'ils doivent suivre et
départements. Il existe un plan général qu'ils doivent suivre et qui est établi par écrit, c'est leur règlement. Ils s'en remettent à un corps d'inspecteurs spécialisés qui vont de province en province, se rendre compte de la façon dont les règlements sont appliqués par l'administration locale. Ce corps d'inspecteurs est le lien entre le pouvoir central et l'autorité locale. C'est Jeremy Bentham qui l'a imaginé et c'est son disciple, Edwin Chadwick, qui l'a organisé, il y a cent ans. Les inspecteurs envoient leurs rapports à Londres et c'est Londres qui exige, s'il le faut, des réformes. La sanction est financière.
exige, s'il le faut, des réformes. La sanction est financière. Depuis 1835 le pouvoir central subventionne les autorités locales; en 1925, les subventions ont atteint 73,000,000 livres sterling, c'est-à-dire 20 p. 0/0 des dépenses totales sauf pour l'instruction publique, l'hygiène et la police où elles sont de 50 p. 0/0. Aucune autorité locale ne peut se passer de cette aide. C'est ainsi que le pouvoir central achète le droit de contrôle et impose ses règlements. On peut agir de diverses autres façons par exemple, interdire à l'autorité locale de négocier des emprunts, mettre en jeu la justice ici on ne
des emprunts, mettre en jeu la justice ici on ne passe jamais de la menace à l'exécution refuser les visas administratifs exigés par la loi aux projets de l'autorité locale. Le seul cas où le pouvoir central s'immisce dans le choix des agents est quand il définit les aptitudes requises à l'exercice de telle ou telle fonction. Même alors, les autorités locales ne sont tenues d'observer le règlement que si elles acceptent une subvention qui les aide à payer les traitements. On voit par conséquent que les autorités locales ont le libre choix de leurs agents et que l'influence de
le libre choix de leurs agents et que l'influence de Londres et du « service civil » se réduit à un droit d'inspection. ORIGINES ET PROGRÈS DU SERVICE CIVIL. Les départements d'État sont pour la plupart la création des derniers cent ans, et ils ont augmenté en nombre et en personnel particulièrement depuis 1870. Ceci se comprend. La révolution industrielle avait obligé la société à s'acquitter de nouvelles obligations matérielles sur une vaste échelle l'hygiène, le paupérisme, l'instruction primaire, les transports, les communications, le commerce, l'agriculture, les colonies, l'industrie, exigeaient des règlements et l'emploi de la contrainte. La philosophie politique
des règlements et l'emploi de la contrainte. La philosophie politique de l'école utilitaire et des humanitaires torys, aboutit à des enquêtes et à l'adoption des mesures nécessaires. D'abord il ne s'agissait de modifier que le milieu physique égouts, bâtiments, usines, routes mais on s'aperçut bientôt, surtout dans la sphère de l'hygiène publique, que l'homme faisait partie du milieu; d'où une activité de l'État s'étendant à tout. Les dépenses s'accrurent ainsi que le nombre des fonctionnaires. Avec l'accroissement du contrôle de l'État, les membres du Parlement et du Cabinet durent se fier de plus en plus au « service civil »
fier de plus en plus au « service civil » et à ses spécialistes pour la rédaction de leurs programmes et des règlements exigés par les lois. Nous reparlerons de ceci plus loin. Aujourd'hui nous avons à notre service un système administratif qui d'une organisation adroite mais faite sans méthode, est devenue une machine bien ordonnée, assez puissante et assez sensible pour répondre aux nécessités modernes. Je m'occuperai d'abord du personnel car c'est en lui qu'est le cœur de l'administration ce n'est que plus loin que je parlerai des autres aspects des départements. Du SYSTÈME DU PATRONAGE AU SYSTÈME DU
aspects des départements. Du SYSTÈME DU PATRONAGE AU SYSTÈME DU CONCOURS. L'histoire du « service civil » actuel date de 1855. Jusqu'alors les charges de l'État étaient aux mains du parti politique dominant et servaient à acheter des partisans ou à les récompenser. L'histoire de la réforme du « service civil » peut se partager en deux périodes la première s'étend de 1689 à 1855; la seconde, qui a commencé en 1855, est encore en cours. Pendant la première, on ne cherche pas à améliorer la qualité des fonctionnaires; ce n'est pas leurs aptitudes qui préoccupent les hommes d'État réformateurs,
n'est pas leurs aptitudes qui préoccupent les hommes d'État réformateurs, mais la nécessité de sauvegarder l'intégrité politique de la Chambre des Communes et des électeurs. La Révolution de 1689 avait donné la supériorité au Parlement et, pour protéger cette souveraineté, le Parlement décida d'exclure de son sein tous ceux qui détenaient une charge de la Couronne. Les charges civiles devinrent donc des gages dans la lutte entre le Parlement et le roi. Les charges civiles étaient ainsi exclues du Parlement. On verra plus loin les effets de cette exclusion. On fit exception, naturellement, pour les ministres. Ils forment le lien
fit exception, naturellement, pour les ministres. Ils forment le lien entre le Parlement et l'administration. Les actes du Parlement allèrent encore plus loin dans leur effort pour rendre la possession d'une charge incompatible avec l'exercice des droits politiques. En 1712, les agents supérieurs des postes sont privés du droit de vote, mais les agents subalternes exercent encore leur droit de suffrage. En 1782, à l'apogée de la corruption parlementaire, la campagne entreprise par Edmund Burke pour la réforme économique, aboutit partiellement. L'acte de 1782 prive du droit électoral les agents des douanes, des postes et de l'accise et cet acte
des douanes, des postes et de l'accise et cet acte ne fut abrogé qu'en 1868. Mais l'entrée dans ces administrations s'obtenait encore par faveur politique. Il importe d'insister un instant sur les idées de Burke. Il a été peut-être le premier homme d'État à considérer le problème du « service civil » comme celui du bon rendement de l'activité gouvernementale administrative. Son grand discours du 11 février 1780 avait pour titre « Projet présenté à la Chambre des Communes pour assurer l'indépendance du Parlement et la réforme économique des établissements civils et autres. » Il déclare que ce qu'il cherchait
civils et autres. » Il déclare que ce qu'il cherchait avant tout, c'était "la réduction de cette influence corruptrice qui est la source de toutes les prodigalités, et de tous les désordres; qui nous charge plus que des millions de dettes; qui dépouille nos bras de leur vigueur et nos conseils de leur sagesse; et les dispositions les plus vénérables de notre constitution, de toute activité et de tout crédit. Mais le discours est surtout la démonstration du vice dont souffrent tous les départements "La machine n'est plus adaptée à son dessein ni les ouvriers à leur tâche." Les mémoires
son dessein ni les ouvriers à leur tâche." Les mémoires des hommes d'État anglais, entre cette époque-là et 1855, montrent clairement combien peu on considérait le mérite dans le choix des candidats aux fonctions publiques. La carrière était ouverte, non aux talents, mais aux recommandations politiques. Comme dans l'histoire du gouvernement local et de la plupart des autres institutions anglaises de cette période, on mobilisait silencieusement les armées opposées de l'utilité et du "patronat". En 1849, le secrétaire permanent du Trésor (chef de garde de l'administration anglaise), Sir Charles Trevelyan, dénonçait les défauts du "service civil" de son temps; carrière
dénonçait les défauts du "service civil" de son temps; carrière encombrée, apathique et incompétente que l'on considérait comme le refuge des jeunes qui étaient trop stupides pour réussir dans les professions ordinaires, et des vieux dont la vie était un long échec. Le Trésor avait édicté dès 1840 que les "commis nommés aux emplois supérieurs devaient connaître la comptabilité en partie double", mais personne n'avait observé ce règlement. Ceux qui faisaient du service une profession savaient que l'accès aux hautes charges leur était barré par les protégés des gens influents. Mais l'Angleterre évita le système américain des "dépouilles" (Spoils System),
Mais l'Angleterre évita le système américain des "dépouilles" (Spoils System), produit d'une démocratie trop méfiante envers l'exécutif, et viable seulement dans un pays où l'exécutif n'a qu'un mandat fixe de quatre ans, mais non dans un système de gouvernement par cabinet où l'on peut à n'importe quel moment dissoudre le Parlement et renvoyer les ministres. LE MOUVEMENT DE RÉFORME. Les réformes ont été rendues nécessaires par le volume accru des affaires et imposées par l'énergie intellectuelle de la philosophie utilitaire. Celle-ci faisait sentir son action non seulement dans le gouvernement, mais dans le sein des vieilles universités qui, entre 1840
mais dans le sein des vieilles universités qui, entre 1840 et 1850, se réveillaient de leur long sommeil pour exiger un concours à l'obtention des bourses d'études. Macaulay, le futur réformateur du "service civil", obtint son "fellowship" à l'Université à la suite d'un concours. C'était l'époque du machinisme, et des tours de force des ingénieurs et le "Service civil", dans l'esprit du public, ressemblait peut-être à une machine parmi les autres, qu'il fallait adapter à de nouveaux besoins. Il perdait rapidement le caractère secret, à demi-mystique, que lui avait conféré l'appareil de la souveraineté. C'est le concours d'entrée aux carrières
l'appareil de la souveraineté. C'est le concours d'entrée aux carrières publiques qui délivra l'Angleterre. L'idée était en germe dans la réforme de l'administration anglaise aux Indes et avait été réalisée dans l'acte prorogeant la charte de la compagnie en 1833. Une école spéciale, Haileybury, avait été établie en 1813 pour la préparation des agents civils des Indes et on y entrait après un concours difficile. L'instruction qu'on y donnait, était de premier ordre et la discipline exacte. Mais le "patronage" jouait encore un grand rôle dans les nominations et dans l'entrée de l'école. L'acte de 1833 prescrivit que désormais pour
l'entrée de l'école. L'acte de 1833 prescrivit que désormais pour chaque poste vacant, on désignerait quatre candidats et que le choix entre ces candidats serait déterminé à la suite d'un concours dont les matières seraient arrêtées par le Board of Control de la Compagnie ainsi que la liste des examinateurs. En 1853, la Compagnie sollicitait du Parlement le renouvellement de sa charte; Macaulay, beau-frère de Trevelyan, secrétaire permanent du Trésor, et qui était bien au courant des affaires indiennes et de la vie universitaire anglaise, fit abolir le "patronage" et accepter le principe du concours ouvert à tous. Il importe
accepter le principe du concours ouvert à tous. Il importe d'apprécier le caractère du principe car il domine encore aujourd'hui la théorie et la pratique du recrutement et de l'avancement dans le "service civil", dans la métropole aussi bien qu'au dehors. Les arguments de Macaulay se trouvent résumés dans le passage de son discours à la Chambre des communes (23 juin 1853) "Il me semble qu'il n'y a jamais eu un fait prouvé par plus de témoignages et une expérience moins sujette à variation à savoir, que les hommes qui dans leur jeunesse se distinguent parmi leurs contemporains, conservent presque
dans leur jeunesse se distinguent parmi leurs contemporains, conservent presque toujours jusqu'à la fin de leur vie l'avance qu'ils ont prise." On imagina donc pour l'Inde le système du recrutement au concours et il est devenu le modèle de la réforme du "civil service". À la suite de cette réforme et de ces discussions, Gladstone, alors Chancelier de l'échiquier, réunit une commission en 1855. L'enquête fut confiée à Sir Stafford Northcote et Sir Charles Trevelyan. Quand le rapport fut publié, on sollicita l'opinion de Benjamin Jowett, directeur du collège de Balliol à Oxford, l'un des personnages les plus marquants du
Balliol à Oxford, l'un des personnages les plus marquants du monde universitaire et le collaborateur de Macaulay dans les réformes indiennes. On consulta également des hommes d'État et des éducateurs et le tout fut soumis au Parlement. John Stuart Mill appela le projet "l'un des plus grands progrès dans les affaires publiques qu'un gouvernement ait jamais proposé". La réforme proposée reprenait les conclusions du comité de Macaulay "sur le choix et la préparation des candidats au service civil indien". C'était l'abolition du "patronage" et l'entrée dans les carrières publiques à un âge fixé d'avance et par la voie du concours.
un âge fixé d'avance et par la voie du concours. On posa deux autres principes. Les membres de la commission reconnurent la nécessité de distinguer le travail vraiment intellectuel et le simple travail de scribe, et demandèrent deux examens distincts. C'était la première fois qu'on s'occupait d'un problème d'organisation fondamental; il n'a jamais cessé de soulever des difficultés et on ne l'a jamais résolu d'une façon satisfaisante. Le problème de la répartition revient à donner aux agents un travail qui ne soit pas trop difficile pour eux, ni trop facile et ensuite de traiter sur le même pied tous ceux
et ensuite de traiter sur le même pied tous ceux qui font le même travail; et là où il existe une différence en quantité ou en qualité du travail effectué, à proportionner la rémunération aux services rendus. L'expérience de tous les pays montre combien cette répartition est nécessaire, en dépit des difficultés qu'il y a à l'établir, à la maintenir dans un service qui se transforme et de l'impossibilité pratique de persuader aux agents individuellement qu'ils sont justement placés dans une catégorie spéciale. Avec tous ses semblables, le fonctionnaire est pareil au crabe, qui, d'après William James, se considérerait comme
pareil au crabe, qui, d'après William James, se considérerait comme insulté s'entendant classer parmi les crustacés et dirait « Je ne suis rien de tel; je suis moi-même, moi-même seul! Nous avons encore un point à noter dans ces conclusions. En pensant aux emplois administratifs supérieurs, la commission posa un autre principe qui, à quelques modifications près, subsiste en Angleterre. Le rapport n'était pas favorable à une préparation professionnelle pour les candidats, car la commission songeait à l'enseignement classique tel qu'il se donnait alors à Oxford et à Cambridge. C'est l'argumentation de Macaulay dans le rapport dont nous avons déjà
l'argumentation de Macaulay dans le rapport dont nous avons déjà parlé, qui l'emporta. Macaulay disait « Nous croyons que des hommes qui, jusqu'à vingt et un ou vingt-deux ans, ont poursuivi des études qui n'ont aucun rapport immédiat avec une profession quelconque et dont l'effet est seulement d'ouvrir l'esprit, de le fortifier et de le meubler, sont, dans toutes les professions, supérieurs à des hommes qui, dès l'âge de dix-huit ou dix-neuf ans, se sont spécialisés. Une supériorité précoce en lettres ou en sciences est la preuve de l'existence de qualités qui sont des garanties de l'application au travail, l'austérité,
qualités qui sont des garanties de l'application au travail, l'austérité, le goût de plaisirs délicats, le désir louable de se distinguer, le désir plus louable encore d'obtenir l'approbation d'amis et de parents. Nous pensons que l'épreuve intellectuelle qui va être instituée se trouvera dans la pratique la meilleure épreuve morale que l'on puisse imaginer. » Les principes exposés dans ce rapport forment encore le fondement du « service civil » anglais. Il y a eu des modifications au cours des soixante-dix ans qui se sont écoulés depuis lors, grâce aux études spéciales qui se poursuivent aujourd'hui dans les Universités, mais
études spéciales qui se poursuivent aujourd'hui dans les Universités, mais les épreuves de culture générale subsistent. Le but n'est pas de choisir un spécialiste, mais un administrateur qui se mettra au courant de sa besogne une fois nommé et qui saura à quel moment il faudra faire appel au spécialiste. Les examens exigent une préparation qui forme des candidats possédant au plus haut point de l'intelligence. « De l'horizon, le pouvoir de comprendre rapidement, le don de se mettre en rapports avec le public, le goût des initiatives et des responsabilités, toutes ces qualités sont arrivées à leur complet développement
responsabilités, toutes ces qualités sont arrivées à leur complet développement quand le problème à résoudre par le fonctionnaire est ramené au fonds de connaissances générales grâce auxquelles son esprit s'est formé » La plus haute classe de fonctionnaires ainsi recrutée a reçu différents noms (Upper grade, First division, Administrative class), mais a toujours compris les lauréats des enseignements classique et scientifique des vieilles universités, avec une préférence marquée pour les sujets formés par l'enseignement classique. La classe noble et la haute bourgeoisie du pays, qui pouvaient seules jusqu'à une époque récente se payer une telle instruction, ont fourni précisément au
récente se payer une telle instruction, ont fourni précisément au « service civil » les jeunes gens à l'esprit libéral et littéraire, sans préjugés professionnels ni pédantisme bureaucratique, capables de collaborer avec des parlementaires, de maintenir avec le public des rapports courtois, et de diriger sans heurts les subordonnés. Cette catégorie ne se recrute plus dans les mêmes milieux. Mais je m'occuperai de cette question plus loin. La Commission posa d'autres règles au recrutement des fonctionnaires. D'abord, les examens devaient être confiés à une seule autorité indépendante des départements de l'État. Cette mesure lui assurait la compétence et la continuité