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que l'État « agresseur », dont la personnalité et l'influence internationale sont sorties renforcées de cette « agression », continue à être membre de la Société mais s'abstient d'assister aux débats de cette dernière, débats qu'il considère avec un certain mépris, tandis que l'État « victime de l'agression », dont la personnalité-internationale s'est trouvée réduite à une simple apparence, continue à prendre une part active aux travaux de la Société. « L'article 16 s'est révélé tout à fait inefficace parce que les « sanctions » qu'il prévoit ne peuvent agir de façon effective sur « l'agresseur » si elles ne
de façon effective sur « l'agresseur » si elles ne sont pas universellement appliquées, et que cette universalité dans l'application ne pourra être réalisée tant qu'il y aura des nations en dehors de la Société. « Mais la leçon la plus importante que nous ait apportée le conflit italo-éthiopien est que, même si la Société des Nations était universelle, l'article 16 demeurerait encore inopérant dans la forme sous laquelle on a voulu l'appliquer à ce conflit. En effet, il n'est pas certain qu'un conflit local affecte et intéresse au même degré tous les peuples de la terre et, par conséquent,
degré tous les peuples de la terre et, par conséquent, il n'est pas non plus certain que des « sanctions » de caractère général destinées à être appliquées par toutes les nations simultanément, puissent avoir les mêmes effets internes pour toutes les nations qui les appliquent et puissent trouver dans chacune d'elles le même intérêt, la même décision, la même bonne volonté, la même compréhension. » Le Gouvernement péruvien exprime un point de vue analogue lorsqu'il dit : « Il convient également de considérer que, lorsqu'il s'agit de conflits dans lesquels certains États n'ont aucun intérêt direct et pratique, l'opinion
lesquels certains États n'ont aucun intérêt direct et pratique, l'opinion publique de ces États répugne à se voir contrainte à prendre part à des actions collectives auxquelles ils ne reconnaissent aucune utilité politique ni aucun caractère de devoir moral supérieur à celui de leur propre conservation sous ses multiples aspects ». Le Gouvernement suisse reproche au régime des sanctions de créer des inégalités du fait que les sanctions ne pourraient être prises dans tous les cas et du fait que les risques des sanctions ne sont pas les mêmes pour toutes les Puissances. Il dit: « Les sanctions instituées par
toutes les Puissances. Il dit: « Les sanctions instituées par l'article 16 ont suscité en maints pays les objections les plus fondées. Elles ont été appliquées dans certains cas; elles n'ont pas été appliquées dans d'autres, et il y a des cas évidents où elles ne pourraient jamais être appliquées. Elles créent aussi des inégalités trop accusées. Si les obligations assumées de part et d'autre sont théoriquement les mêmes, leurs effets sont très différents selon qu'il s'agit d'une grande Puissance ou d'un État à ressources plus limitées. L'idée s'impose, nous semble-t-il, d'établir un plus juste équilibre entre les risques des
semble-t-il, d'établir un plus juste équilibre entre les risques des uns et des autres. Pour un petit pays, l'application de l'article 16 peut être une question de vie ou de mort. Un nouvel aménagement de cet article devrait donc être envisagé; les études entreprises en 1921 par la Commission internationale du blocus mériteraient d'être poursuivies. Le Gouvernement suisse déclare enfin « que la Suisse ne saurait être tenue à des sanctions qui, par leur nature et leurs effets, exposeraient sa neutralité à un danger réel ». II. LES SANCTIONS ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES (ARTICLE 16, PARAGRAPHE I). 1° Observation générale du
ET FINANCIÈRES (ARTICLE 16, PARAGRAPHE I). 1° Observation générale du Gouvernement suédois. Le Gouvernement suédois pense que l'application des sanctions économiques et financières dépend de facteurs politiques généraux. Il dit : « Selon l'article 16 du Pacte, les Membres de la Société se sont engagés à participer, dans les cas de guerre visés par cet article, à des sanctions économiques et financières. Comme il a été dit plus haut et ainsi que l'indique aussi le vœu précité de l'Assemblée, une application intégrale des dispositions concernant les sanctions économiques et financières n'a jamais eu lieu dans la pratique. Dans certains cas,
n'a jamais eu lieu dans la pratique. Dans certains cas, aucune sanction n'a été appliquée à l'égégèrent. Dans le seul cas où l'article 16 a été appliqué, les sanctions n'ont été mises en œuvre que d'une manière partielle et successive. Divers facteurs ont contribué à cette attitude de la Société des Nations, notamment la tension qui règne dans le domaine de la politique générale, le manque d'universalité de la Société et l'augmentation continuelle des armements nationaux. « Le Gouvernement suédois n'estime pas possible d'assurer, par la simple adoption de textes modifiés, une application efficace des sanctions économiques et financières. Si
modifiés, une application efficace des sanctions économiques et financières. Si les obstacles s'opposant à l'application du Pacte qui ont été signalés plus haut ne sont pas écartés, il est à craindre que, dans un conflit futur, des difficultés ne surgissent quant à l'application efficace de sanctions économiques et financières, nonobstant les dispositions du Pacte à cet égard. » 2° La préparation de l'application des sanctions économiques et financières. a) Deux gouvernements voudraient que l'on dresse des prévisions concernant les mesures de sanction à prendre. Le Gouvernement estonien dit à propos des sanctions économiques : « Il serait nécessaire d'élaborer d'avance
des sanctions économiques : « Il serait nécessaire d'élaborer d'avance un plan détaillé où seraient prévues toutes les dispositions et mesures que les Etats membres doivent immédiatement prendre afin d'accorder aux sanctions à appliquer contre l'Etat en rupture de pacte une efficacité aussi grande que possible. » Le Gouvernement letton propose comme «la meilleure voie à suivre»: «d'élaboration d'un certain schéma qui préétablirait l'action des Membres de la Société des Nations en cas de rupture du Pacte ». b) Deux gouvernements demandent que les Membres de la Société des Nations édictent à l'avance les dispositions législatives que leur constitution rendrait
édictent à l'avance les dispositions législatives que leur constitution rendrait nécessaires pour pouvoir appliquer les sanctions au moment voulu. Le Gouvernement de l'Irak dit: « Tous les Etats membres de la Société devraient s'efforcer d'adopter un code des mesures économiques et financières qu'ils prendront en cas de nécessité. A cette fin, tous les gouvernements devraient obtenir à l'avance, en vertu de leurs diverses constitutions, les pouvoirs nécessaires pour pouvoir appliquer ces mesures sans délai. » Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes fait cette proposition: « Les Etats membres s'engagent à prendre, dès l'entrée en vigueur de la présente
s'engagent à prendre, dès l'entrée en vigueur de la présente résolution (du présent protocole) toutes les dispositions législatives qui, d'après leurs lois constitutionnelles, seraient nécessaires en vue d'assurer à l'avance l'application en temps utile des mesures pouvant éventuellement être décidées en matière de sanctions économiques et financières. » 3° L'automatisme des sanctions économiques et financières prévues au premier paragraphe de l'article 16. La question de l'automatisme des sanctions est traitée par divers gouvernements. Il semble que, pour saisir la question qui n'est claire qu'en apparence, il faille entendre par sanctions automatiques des sanctions qui s'appliquent immédiatement et complètement dès que
automatiques des sanctions qui s'appliquent immédiatement et complètement dès que l'hypothèse du recours à la guerre en violation des articles du Pacte, hypothèse prévue par l'article 16 (paragraphe i) se trouve réalisée. La question de constatation de la rupture du Pacte qui donne lieu à l'application des sanctions économiques et financières est une question différente qui, tout en ayant en pratique des liens étroits avec la précédente, doit, semble-t-il, pour la clarté de l'exposition, en être soigneusement distinguée. On la retrouvera plus loin au N° VI de la présente section. a) Opinions favorables à l'automatisme. Le Gouvernement chinois déclare: «
a) Opinions favorables à l'automatisme. Le Gouvernement chinois déclare: « Conformément aux dispositions de l'article 16, les Membres de la Société des Nations ont le devoir, dans les cas visés de rupture de pacte, de rompre immédiatement toutes relations commerciales et financières avec l'Etat en rupture de pacte, cela sans attendre nécessairement la demande de l'Etat victime ou une nouvelle recommandation de la Société. En d'autres termes, les mesures prévues ont un triple caractère: elles sont automatiques, immédiates et complètes. Toutefois, pour telle ou telle raison, ces trois conditions n'ont pas été entièrement réalisées dans le passé, ce qui leur
pas été entièrement réalisées dans le passé, ce qui leur a beaucoup enlevé de leur efficacité. Afin de les rendre aussi efficaces que possible en l'état actuel de la Société, il serait souhaitable d'instituer une Commission permanente d'experts qui serait chargée d'indiquer une procédure précise pour l'application de ces dispositions, de façon que cette procédure, une fois adoptée, puisse être appliquée à tout moment, en cas de crise. Le Gouvernement colombien propose: "Les sanctions économiques et financières visées à l'article 16 entreront automatiquement en vigueur dès que les organes compétents de la Société auront déterminé l'agresseur et sans qu'il soit
de la Société auront déterminé l'agresseur et sans qu'il soit besoin de résolutions ultérieures des gouvernements." Le Gouvernement letton dit encore: "Il faudrait prévoir déjà d'avance la cessation immédiate de toutes les importations et, de même, il faudrait établir d'avance la liste des produits dont l'exportation serait immédiatement interdite, aussitôt que serait appliqué l'article 16." Le Gouvernement colombien subordonne par ailleurs l'application des sanctions à une décision des organes compétents de la Société. Ce point sera examiné plus loin (même section, n° VI). Le Gouvernement estonien pense que l'application des sanctions doit être "aussi automatique que possible." Le Gouvernement néo-zélandais
sanctions doit être "aussi automatique que possible." Le Gouvernement néo-zélandais dit: "Nous croyons que les sanctions envisagées par le présent Pacte seront inefficaces dans l'avenir, comme elles l'ont été dans le passé: "1° Tant qu'elles ne seront pas immédiates et automatiques; "2° Tant que les sanctions économiques ne revêtiront pas la forme d'un boycott complet envisagé par l'article 16." b) Opinions qui excluent l'automatisme. Ces opinions présentent des nuances très marquées: Le Gouvernement australien dit: "Jusqu'à présent, les dispositions automatiques concernant les sanctions financières et économiques n'ont pas encore été mises en action. Tout ce que mon Gouvernement désire, c'est
mises en action. Tout ce que mon Gouvernement désire, c'est que l'on reconnaisse pleinement qu'avant d'intervenir, il faut procéder à une consultation et que l'intervention doit être collective. "Certains estiment que, si nous ne renonçons pas à la pratique actuelle et si nous ne maintenons pas intégralement l'application obligatoire et automatique des sanctions, nous abandonnons les principes de sécurité collective et nous contribuons à affaiblir le prestige de la Société des Nations. C'est un avis que je ne partage pas. S'efforcer, dans une Société des Nations non universelle, d'appliquer le Pacte à la lettre constituerait un danger pour la Société
Pacte à la lettre constituerait un danger pour la Société des Nations, car je crois que cette mesure provoquerait la démission de certains Membres et qu'elle empêcherait certainement l'adhésion de Puissances qui n'en font pas partie et dont la coopération est souhaitable. "On dit également que sans automatisme dans les obligations, les nations ne remplissent pas tout leur devoir et qu'elles se prévaudront de la faculté de refuser leur coopération. Je ne partage pas non plus cette manière de voir, qui ne tient nul compte de ce qui constitue aujourd'hui en puissance, la plus grande force du monde: à savoir
en puissance, la plus grande force du monde: à savoir la volonté de paix de la masse du grand public dans presque tous les pays... Je pense que cette opinion exige aujourd'hui que la Société des Nations n'échoue pas et que son échec temporaire — que nous devons tous reconnaître — malgré sa gravité fournisse l'occasion de réadaptation du mécanisme de la Société afin qu'elle puisse assurer avec le maximum d'efficacité la paix du monde. A mon avis, cette force toute puissante de l'opinion obligera les nations à l'honnêteté et aucun homme d'Etat représentant son pays à la Société n'aura
aucun homme d'Etat représentant son pays à la Société n'aura désormais ni la possibilité ni le droit de ne pas apporter sa contribution au maintien de la paix du monde lorsque celle-ci sera en jeu." Le Gouvernement canadien, dont nous avons relaté l'opinion relative à l'article 10, est contraire à l'automatisme des sanctions. Selon lui, "des engagements automatiques visant l'emploi de la force ne constituent pas une politique pratique." Le Gouvernement letton dit: "Il est évident qu'en l'absence de la complète universalité de la Société des Nations des limites bien déterminées sont tracées à l'application des moyens répressifs politiques et
déterminées sont tracées à l'application des moyens répressifs politiques et économiques qui conditionnent la véritable efficacité de ces moyens. Si, par exemple, on interdit tous rapports entre les nationaux des Membres de la Société des Nations et ceux de l'Etat en rupture de pacte, alors cette mesure n'aurait de signification que si par là on atteignait l'isolement complet de l'Etat en rupture de pacte. De même, en ce qui concerne la cessation de toutes communications financières, commerciales et personnelles entre les nationaux de l'Etat en rupture de Pacte et ceux de tout autre Etat, il faut compter avec les possibilités
de tout autre Etat, il faut compter avec les possibilités réelles et l'incidence pratique de pareilles mesures." Le Gouvernement péruvien dit: "L'énumération des sanctions prévues par l'article 16 doit être claire et son application graduelle. De cette façon, il ne sera pas nécessaire de discuter l'opportunité de certaines mesures et il sera possible de les appliquer séparément suivant les circonstances." Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes prévoit la possibilité d'une application progressive du paragraphe 1 de l'article 16 lorsqu'il dit dans ses propositions: "… le Conseil décide, par la majorité indiquée au paragraphe II (des propositions soviétiques), la
la majorité indiquée au paragraphe II (des propositions soviétiques), la question de la mise en œuvre des mesures prévues aux paragraphes 1 et 3 de l'article 16 du Pacte, celle de leur étendue et de leur mise à exécution…" De diverses conditions de l'application des sanctions économiques et financières. a) Différenciation quant aux Etats dans l'application des sanctions. Le Gouvernement péruvien prévoit que l'on recommande l'application des sanctions "exclusivement aux Etats qui, en les mettant en œuvre, réaliseront une sanction efficace. Il est en effet absurde et nuisible aux bonnes relations internationales que l'application de sanctions soit imposée à des
relations internationales que l'application de sanctions soit imposée à des Etats qui, en raison de l'étroitesse de leur commerce ou de leurs relations financières avec l'Etat coupable, ou en raison de leur éloignement géographique, ne causent à ce dernier aucune gêne, mais provoquent par leur attitude une tension morale nuisible." Le même gouvernement dit: « Nous sommes disposés à prendre, dans l'œuvre collective, la part qui nous incombe pour l'application, contre tout agresseur futur, de l'ensemble des sanctions économiques envisagées par l'article 16. » Discours de M. Bruce, 20 septembre 1936. Voir même chapitre, section I. « Une telle décision,
1936. Voir même chapitre, section I. « Une telle décision, ajoute le Gouvernement soviétique, étant obligatoire pour tous les États membres. » (Voir plus loin, n° VI.) Le Gouvernement de l'Union des Républiques socialistes soviétiques dit dans ses propositions: « Le Conseil peut, si cela est nécessaire en vue d'assurer le plan d'action concertée ou de réduire les pertes qui en résulteraient pour certains Membres de la Société, ajourner, pour certains États, en tout ou en partie, la mise en action des mesures prévues au paragraphe 1 de l'article 16 du Pacte. » b) Mesures à prendre contre le Membre
du Pacte. » b) Mesures à prendre contre le Membre de la Société des Nations qui n'appliquerait pas les sanctions prévues au paragraphe 1 de l'article 16. Le Gouvernement de l'Union des Républiques soviétiques socialistes fait cette proposition: « Tout Membre de la Société qui manquerait de participer aux sanctions économiques et financières peut être soumis aux mesures de discrimination douanière et commerciale de la part des autres États membres. » c) Observation concernant le commerce des armes. Le Gouvernement péruvien dit: « Il est indispensable, en ce qui concerne l'interdiction de faire le commerce des armes avec le belligérant
l'interdiction de faire le commerce des armes avec le belligérant en rupture de pacte, que cette interdiction ne pèse pas uniquement sur les pays qui sont simplement des pays de transit, tandis que les pays qui les fabriquent ou qui les fournissent effectivement pourraient recueillir les bénéfices de ce commerce en faisant peser sur les premiers la responsabilité de l'arrêter ou de l'empêcher. » 5° Non-recours à la rupture des relations économiques et financières à titre de mesure individuelle. Le Gouvernement haïtien voudrait que les Membres de la Société des Nations s'interdisent de rompre leurs relations économiques et financières avec
Nations s'interdisent de rompre leurs relations économiques et financières avec d'autres Membres de la Société des Nations en dehors du cas d'application de sanctions. III. L'ASSISTANCE DIRECTE NON MILITAIRE À LA VICTIME DE L'AGRESSION. 1° L'assistance politique, financière et économique. On lit dans la communication du Gouvernement lituanien : « Le Gouvernement lituanien est d'avis que le secours universel à prêter à une victime d'agression, dans le domaine politique, économique et financier, ne doit pas se borner au caractère négatif dirigé contre l'État en rupture de pacte; il doit, en même temps, se manifester dans le sens positif sous la
même temps, se manifester dans le sens positif sous la forme d'aide politique, financière, économique à accorder à la victime d'agression. Le Gouvernement lituanien se plaît à rappeler à ce propos les principes repris dans la Convention pour l'assistance financière à prêter à la victime d'agression. » 2° La Convention du 2 octobre 1930 pour l'assistance financière. Le Gouvernement danois fait cette proposition : « Le Conseil adressera un appel à tous ceux des États membres qui n'ont pas ratifié la Convention du 2 octobre 1930 pour l'assistance financière. » Le Gouvernement estonien dit : « La Convention pour l'assistance
Le Gouvernement estonien dit : « La Convention pour l'assistance financière pourrait être appelée à devenir un instrument d'une haute valeur en cas de rupture du Pacte. Il y aurait donc urgence à soumettre à révision celles de ses clauses qui en retardent la mise en vigueur. » Le Gouvernement finlandais dit: « Pour augmenter les garanties de sécurité, le Conseil de la Société des Nations pourrait s'adresser aux États qui ont signé la Convention d'aide financière du 2 octobre 1930 en vue d'obtenir leur consentement à la suppression du premier alinéa de l'article 35 de ladite Convention, afin que
premier alinéa de l'article 35 de ladite Convention, afin que celle-ci puisse être mise en vigueur indépendamment de la Convention prévue de désarmement. Le Conseil pourrait ensuite inviter les États qui n'ont pas ratifié la Convention de l'aide financière ou n'y ont point adhéré, de le faire dans le plus court délai possible. » Le Gouvernement letton dit : « Une autre possibilité de rendre plus efficace l'action collective en cas de rupture de pacte est à rechercher dans la mise en vigueur de la Convention pour l'assistance financière, en examinant les conditions auxquelles est subordonnée à présent l'entrée en
examinant les conditions auxquelles est subordonnée à présent l'entrée en vigueur de ladite Convention et en entamant une nouvelle action pour en accélérer la ratification. » Le Gouvernement suédois dit, en parlant de la Convention du 2 octobre 1930 pour l'assistance financière et de la Convention du 26 septembre 1931 en vue de développer les moyens de prévenir la guerre : « Ces textes contiennent de précieuses idées, dont peut s'inspirer le Conseil dans son activité de prévention de la guerre, et si les conventions susvisées obtenaient l'adhésion générale, un progrès important se trouverait réalisé. » IV. SANCTIONS D'ORDRE PARTICULIER.
progrès important se trouverait réalisé. » IV. SANCTIONS D'ORDRE PARTICULIER. La délégation du Panama fait diverses propositions: 1° Sanctions diplomatiques et morales. — La délégation du Panama envisage des « sanctions diplomatiques et morales... obligatoires pour tous les États membres si elles sont approuvées par les deux tiers des Membres de la Société réunis en Assemblée ». 2° Réparation des dommages causés par l'agresseur. La délégation du Panama dit : « Tout Etat, membre ou non, déclaré « agresseur » sera responsable de la réparation des dommages qu'en raison de son « agression » il aura causés à l'Etat ou
son « agression » il aura causés à l'Etat ou aux Etats victimes de cette « agression » ainsi qu'à tous les Etats qui auront pris part à une action commune menée en exécution des obligations découlant du Pacte. » V. LES SANCTIONS MILITAIRES. I° Les prescriptions du Pacte par rapport aux sanctions militaires. A. L'utilité des sanctions militaires. Deux gouvernements soulignent la valeur qu'ils attachent aux sanctions militaires. Le Gouvernement chinois dit : « En ce qui concerne les mesures d'ordre militaire visées au paragraphe 2 du même article, leur mise en œuvre paraît être difficile et compliquée, mais
leur mise en œuvre paraît être difficile et compliquée, mais elle est importante et essentielle si l'on veut que le système de sécurité collective prévu par le Pacte s'avère réellement efficace et que la paix soit sauvegardée. Il conviendrait donc, de l'avis du Gouvernement chinois, de charger une organisation appropriée de la Société des Nations de procéder dès maintenant à une étude des divers aspects, politique, technique, etc., de la question et d'élaborer un plan de mise en œuvre pratique de cette disposition pour les cas de nécessité. » Au nom du Gouvernement portugais M. Monteiro dit : « Le
nom du Gouvernement portugais M. Monteiro dit : « Le système des sanctions exige aussi un large examen, si l'on veut vraiment placer la sécurité collective sur le terrain de la réalité. Cette question revêt une particulière gravité : notre force dépend de nos possibilités en matière de sanctions. L'expérience démontre la faiblesse de nos moyens de contrainte. Je n'ai pas besoin de revenir sur une opinion que j'ai déjà formulée ici. « On a vu clairement, ai-je dit à cette tribune, il y a quelques mois, que la sécurité collective ne peut être sauvegardée que par les sanctions militaires.
collective ne peut être sauvegardée que par les sanctions militaires. Comme dans les affaires individuelles, il y a toujours un moment où le droit doit être maintenu par la force... Renoncez définitivement à l'emploi des sanctions militaires et vous aurez renoncé à l'ordre international. » « Ce point de vue me semble toujours le plus juste et être en conformité de nos plus hauts intérêts. Abandonner l'étude du système des sanctions serait peut-être une erreur. Chaque Etat devrait prendre des responsabilités particulières en cette matière, afin qu'aucun doute ne soit possible lorsque arrivera le moment d'agir. » B. Opinions contraires