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du contrôle du Conseil d'Etat. Enfin la loi du 5 avril 1884 donne au Préfet un droit d'intervention, ou, pour mieux dire, un moyen de pression singulièrement puissant pour forcer la volonté rebelle d'un Conseil municipal trop indépendant à songer : Parmi les dépenses des communes il en est d'obligatoires, qui doivent être acquittées nécessairement, que cela plaise ou non aux Conseils municipaux. Si un Conseil municipal refusait de voter les crédits nécessaires au paiement de ces dépenses, les crédits seraient inscrits d'office par le Préfet au budget de la commune et les recettes afférentes créées aussi d'office. Voilà une
commune et les recettes afférentes créées aussi d'office. Voilà une nouvelle forme de tutelle administrative très efficace et d'ailleurs justifiée, pourvu cependant que la loi n'impose pas aux communes, à titre de dépenses obligatoires, des charges excessives et sans rapport avec les besoins raisonnables des services publics. En matière d'enseignement primaire, par exemple, il n'est pas contestable que cette juste mesure a été largement dépassée et que bien des palais scolaires ont été imposés tyranniquement à des communes qui n'éprouvaient aucun désir de substituer ces édifices ostentatoires à leurs modestes maisons d'école. Mais notre critique ne porte pas sur la
maisons d'école. Mais notre critique ne porte pas sur la nécessité d'assurer, fut-ce par la procédure d'inscription d'office, le paiement des dépenses communales obligatoires. Et si les Conseils municipaux, une fois ces dépenses loyalement pourvues de crédits suffisants, pouvaient voter librement des dépenses facultatives, dans le cadre bien entendu, de leur compétence et de la légalité, nous n'aurions rien à dire. Les Conseils généraux ont cette faculté, et nul n'y trouve d'inconvénient. Les Conseils municipaux, eux, sont ici bridés par l'article 1145 alinéa 2. Ce texte soumet à l'approbation du Préfet l'établissement de toutes les dépenses facultatives, dès qu'il est
Préfet l'établissement de toutes les dépenses facultatives, dès qu'il est fait emploi au budget communal des recettes extraordinaires. Or, il n'est presque aucune commune de France qui ne soit aujourd'hui obligée de recourir aux recettes extraordinaires pour équilibrer son budget. Par cette disposition, le Préfet tient vraiment à sa discrétion les Conseils municipaux. On l'a vu récemment à propos des allocations attribuées par certaines communes aux élèves indigents des écoles libres. Rien de plus correct que cette forme d'assistance ; le ministre et le Conseil d'Etat en ont reconnu la parfaite légalité. Et s'il arrive qu'un Préfet, plus soucieux de
parfaite légalité. Et s'il arrive qu'un Préfet, plus soucieux de monopole que de justice, en refusant son approbation à une telle délibération, motive son refus par une prétendue violation de nos lois scolaires, les intéressés obtiendront sans difficulté l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté préfectoral. Mais c'est que le Préfet aura commis l'imprudence de faire apparaître avec trop de clarté le motif de son refus. S'il s'était borné à viser, sans autre commentaire, l'article 145, le Conseil d'Etat ne saurait par où critiquer son arrêté. Les marchandages les plus contraires à l'indépendance et à la dignité des communes, trouvent
contraires à l'indépendance et à la dignité des communes, trouvent ici une porte largement ouverte. Le Préfet fera comprendre que son approbation de telle dépense facultative est subordonnée à la présence de telle autre dépense dans le budget, et que si, par exemple, la commune veut s'offrir le luxe d'avoir un service d'égailage, il faut qu'elle accepte en échange de doter la caisse des écoles d'un important crédit. Aussi n'hésitons-nous pas à demander la suppression pure et simple de cet alinéa, suppression qui n'aura pas d'autre effet que d'assimiler, en cette matière, les communes aux départements. B — Passons maintenant
cette matière, les communes aux départements. B — Passons maintenant aux actes du maire. Le maire a d'abord des pouvoirs propres qu'il exerce de sa propre initiative — propriu, en droit canonique. — Sa compétence, à cet égard, s'étend à la police municipale et rurale, à la police du domaine public communal, à l'administration du domaine privé, à l'organisation et à la direction des différents services municipaux. En tout, il est chargé d'exécuter des décisions du Conseil municipal, ce qu'il ne peut faire qu'en usant encore de ses pouvoirs, qu'il tient de la loi. "Qu'il s'agisse des actes accomplis en
tient de la loi. "Qu'il s'agisse des actes accomplis en vertu de ses pouvoirs propres ou pour l'exécution des décisions du Conseil municipal, jamais les actes du maire, dans l'ordre purement communal, ne sont soumis à une autorisation préalable du pouvoir central. C'est seulement par annulation a posteriori, assortie toutefois de la simple suspension, que s'exerce à leur endroit la tutelle administrative. D'ailleurs, pas plus à l'égard du maire qu'à l'égard du Conseil municipal, l'autorité tutrice ne peut réformer les actes du pupille. Elle doit les prendre tels qu'ils sont et les laisser passer ou les arrêter tout entiers. A
et les laisser passer ou les arrêter tout entiers. A la vérité, il est certains actes du maire qui sont bien réformables par l'autorité supérieure. Mais ce sont ceux que le maire accomplit en qualité de fonctionnaire d'État, et non pas de représentant de la collectivité. Il n'est donc plus question pour ceux-là de tutelle administrative, et ils n'intéressent pas cette étude. On pourrait croire, en conséquence, l'activité des maires mieux protégée contre les abus de la tutelle administrative que celle des Conseils municipaux. Il n'en est rien, et les conflits sont au contraire beaucoup plus fréquents entre les Préfets
conflits sont au contraire beaucoup plus fréquents entre les Préfets et les maires, organes actifs de l'administration communale, qu'entre les Préfets et les Conseils municipaux, organes seulement délibérants. C'est qu'à la différence de l'annulation des délibérations des Conseils municipaux, laquelle ne peut être prononcée, comme nous l'avons vu, que pour des motifs précis et limités, l'annulation des arrêtés du maire n'a pas besoin d'être motivée, elle peut être fondée sur la simple opportunité. Il en est de même de la suspension. Si l'on veut vraiment décentraliser, et pour cela faire des maires autre chose que les agents locaux des Préfets,
des maires autre chose que les agents locaux des Préfets, il faut encore réformer cette règle et réduire la suspension et l'annulation des arrêtés municipaux aux cas d'incompétence ou de violation des lois et des règlements. Qu'on ne craindre pas, d'ailleurs, de sacrifier ainsi les Préfets et de réduire à rien leurs moyens de contrôle. En effet, tandis que le Préfet ne peut jamais se substituer au Conseil municipal et prendre lui-même une délibération — hors de la seule hypothèse de l'inscription d'office des crédits nécessaires aux dépenses obligatoires — la loi donne au Préfet, dans de nombreuses circonstances, le
la loi donne au Préfet, dans de nombreuses circonstances, le droit de se substituer au maire et de faire lui-même un acte que celui-ci, par négligence ou par mauvais vouloir, omettrait d'accomplir. Et nous nous gardons de critiquer ici la loi. Il faut bien, quand un acte est prescrit impérativement, qu'il se fasse, et que, par exemple, un administré à qui le maire refuse un permis d'alignement, ait un autre recours et plus prompt, pour obtenir ce qui n'est que son droit, que la voie contentieuse devant le Conseil d'Etat. Nous ne nous élèverons pas davantage contre le pouvoir que
Nous ne nous élèverons pas davantage contre le pouvoir que la loi réserve soit au Préfet, soit au Ministre, soit au Chef de l'Etat, de suspendre ou de révoquer le maire de ses fonctions. Sans doute, le maire tient son mandat de ses électeurs et non pas du Ministre ou du Président de la République. Mais il demeure, par de trop nombreuses et trop importantes attributions, un fonctionnaire de l'Etat, pour qu'il puisse être sérieusement question de l'affranchir de la hiérarchie administrative. Ce serait le faire inamovible, tout au moins pour les quatre ans de son mandat. Et le privilège
pour les quatre ans de son mandat. Et le privilège de l'inamovibilité, justement reconnu aux magistrats judiciaires, n'est point jusqu'ici tenu pour compatible avec les fonctions purement administratives. Il est un dernier procédé de tutelle qui limite considérablement l'initiative des maires aussi bien que des Conseils municipaux, et qui pourtant ne semble pas avoir attiré l'attention du législateur en 1884, pas plus qu'en 1837. Mais pour n'être pas inscrit dans la loi municipale, il n'en existe pas moins, et il s'est développé depuis quarante ans dans des proportions vraiment excessives. C'est l'usage des règlements généraux, arrêtés par le pouvoir central,
C'est l'usage des règlements généraux, arrêtés par le pouvoir central, fabriqués dans les ministères, et imposés dans toutes les communes de France à tel ou tel service municipal, tantôt obligatoire et tantôt simplement facultatif. Ainsi — je ne prends que des exemples — il est prescrit à tous les maires d'arrêter un règlement sanitaire applicable dans leurs communes; mais ces règlements particuliers doivent être uniformément conformes à un règlement-type élaboré à Paris par le Conseil supérieur d'hygiène. Il est permis aux communes d'établir sur leur territoire des tramways, des réseaux de distribution d'énergie électrique, mais elles doivent adopter alors un
de distribution d'énergie électrique, mais elles doivent adopter alors un cahier des charges dont les moindres détails ont été étudiés et rédigés au ministère. Elles ont la faculté d'organiser un service contre l'incendie, mais à la condition qu'elles adoptent le type, absolument centralisé, du service des sapeurs-pompiers, réglé par un décret. Comme le remarque très justement M. Hauriou, si ce procédé de type uniforme continue à se développer, la décentralisation ne présentera bientôt plus aucun intérêt, car elle ne sera accompagnée d'aucune variété, elle aura la même uniformité que la centralisation. Enfin, pour tracer un tableau fidèle de l'incapacité pratique
centralisation. Enfin, pour tracer un tableau fidèle de l'incapacité pratique où leur minorité légale réduit aujourd'hui nos communes, on ne saurait omettre cette "seconde ligne de tranchées" signalée par le même auteur. L'administration centrale se relâcherait vainement du contrôle qu'elle exerce sur les délibérations des Conseils municipaux, si elle garde la main sur l'exécution de ces délibérations. Décider n'est rien, si celui qui décide ne peut agir ensuite qu'avec le concours et la bonne volonté d'un tiers. Or, tel est bien le cas de plus en plus fréquent. Qu'un Conseil municipal décide, en toute souveraineté, la construction d'un hôtel de
municipal décide, en toute souveraineté, la construction d'un hôtel de ville; il faudra, pour réaliser la construction, exproprier des terrains, émettre des emprunts, mettre en adjudication les travaux. Autant d'opérations, autant de procédures qui requièrent l'intervention directe du Préfet et du Ministre. En sorte que la véritable décentralisation consiste à donner au maire le pouvoir de prendre lui-même les arrêtés de cessibilité, et à retirer au Préfet le pouvoir d'approuver les adjudications passées par le maire ou les crédits sur lesquels celles-ci sont délivrées. Nous sommes loin d'une telle réforme. Et sans doute, ne pourrions-nous la mettre à notre programme
Et sans doute, ne pourrions-nous la mettre à notre programme qu'avec d'importantes réserves et sous le bénéfice de nombreuses distinctions. Car il est une dernière considération à laquelle il faut en terminant nous arrêter. La tutelle administrative ne doit pas être considérée seulement comme un frein mis à l'activité des communes, soit dans leur intérêt propre, soit dans celui des intérêts plus élevés et plus généraux qui priment justement les intérêts de clocher. Il convient d'y voir aussi une protection pour les administrés qui n'ont pas moins à craindre l'arbitraire des administrations locales que l'arbitraire de l'administration d'Etat. Il se
des administrations locales que l'arbitraire de l'administration d'Etat. Il se rencontre, au Conseil municipal comme à la Chambre, des majorités oppressives, et trop de maires se comportent en tyranneaux de village. Il faut donc ménager, un recours aux intéressés contre les abus de pouvoir éventuels des autorités communales, et ce recours ne peut être logiquement porté que devant le Pouvoir central. Seulement le Pouvoir central n'est pas représenté que par ses Préfets et ses Ministres, fonctionnaires actifs. Il possède, même dans l'ordre purement administratif, des organes juridictionnels. Ce sont ceux-là, c'est particularly le Conseil d'Etat, qui est précisément qualifié pour
c'est particularly le Conseil d'Etat, qui est précisément qualifié pour accueillir les recours des administrés et, qui est ainsi mis à même d'exercer sur les actes des maires et des Conseils municipaux, un contrôle, en quoi se réalise un dernier procédé et une dernière utilité de la tutelle administrative. Or ce procédé a reçu depuis une vingtaine d'années un développement inattendu. Et c'est de ce côté, croyons-nous, qu'il convient d'aiguiller la réforme générale à laquelle nous tendons. La loi de 1884, dans son article 184, donne aux contribuables une prérogative bien remarquable. Elle leur permet d'exercer eux-mêmes, au défaut de
bien remarquable. Elle leur permet d'exercer eux-mêmes, au défaut de la commune, les actions en justice qui appartiennent à celle-ci et que la commune néglige de faire valoir. Mais cette intervention, personnelle des administrés est subordonnée à une autorisation du Conseil de Préfecture. Et surtout elle protège l'intérêt de la commune, mais non pas l'intérêt propre du contribuable demandeur. Pour ces divers motifs, ce premier recours n'est pas appelé à être bien largement utilisé et, de fait, il n'a pas donné matière à une jurisprudence très abondante. Les contribuables seront-ils donc impuissants à provoquer le contrôle du Conseil d'Etat sur
donc impuissants à provoquer le contrôle du Conseil d'Etat sur les actes de la commune qui les ent, non plus l'intérêt communal en lui-même, mais plutôt leur intérêt personnel de contribuables, en augmentant leurs charges fiscales ? On comprend que par cette voie, si seulement elle est entrouverte, passeront bien vite les récours contre toute sorte de délibérations, par lesquelles les Conseils municipaux créent des dépenses et des recettes, c'est-à-dire quelles prennes administrées seront intéressées à contrôler eux-mêmes toute l'activité de la commune et à faire redder par des juges, et non plus seulement par les Préfets, les fautes et
et non plus seulement par les Préfets, les fautes et les abus de l'administration municipale. Précisément, cette porte que le Conseil d'Etat a tenue longtemps étroitement fermée, il semble qu'il soit aujourd'hui disposé à l'ouvrir largement. Et ce peut-être une véritable révolution dans l'aménagement de la tutelle administrative. Il y a trente ans, les contribuables n'avaient guère d'autre ressource que la classique demande en dégrèvement. Ils pouvaient alléguer, à l'appui de cette demande, l'illégalité ou l'irrégularité des actes par lesquels les ressources communales avaient été votées (délibérations du Conseil municipal), autorisées (arrêté préfectoral ou décret), réparties ou mises en recouvrement
autorisées (arrêté préfectoral ou décret), réparties ou mises en recouvrement (décision du Préfet). Mais s'ils obtenaient par cette procédure le bénéfice personnel d'un allégement de leur propre cote, ils étaient sans qualité, leur disait-on, pour poursuivre directement l'annulation de ces actes eux-mêmes. À fort étriori, leur refusait-on le droit de déférer au Conseil d'Etat les délibérations par lesquelles les ressources une fois créées, le Conseil municipal en faisait emploi en votant des crédits pour telle et telle dépense, car ces délibérations sont, sans influence sur la formation des rôles et ne peuvent servir de base à une demande de dégrèvement.
ne peuvent servir de base à une demande de dégrèvement. On leur rappelait, à l'occasion, que ce n'est pas par la voie d'une requête en décharge d'une contribution régulièrement établie qu'ils pouvaient contester la régularité d'une acquisition de la commune. Un arrêt particulièrement favorable à l'intervention des contribuables, en raison des circonstances très spéciales de la cause, mettait exactement les choses au point. La ville de Paris avait voté, par application de la loi du 21 décembre 1882, un demi-centime extraordinaire pour secours aux familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de la garde nationale mobilisée. Ce demi-centime produisait
réserve et de la garde nationale mobilisée. Ce demi-centime produisait la somme de trois cent vingt-cinq mille francs. Un contribuable qui en voulait, non pas à ce très équitable secours, mais à l'indemnité beaucoup moins justifiée que s'allouent les membres du Conseil de la capitale, et dont le montant total atteignait à cette date quatre cent quatre-vingt mille francs, soutint devant le Conseil d'Etat l'argumentation suivante : Le demi-centime affecté aux familles des militaires retenus sous les drapeaux a été imputé sur les ressources pour insuffisance de revenus. Autrement dit, si la ville de Paris avait eu trois cent vingt-cinq
si la ville de Paris avait eu trois cent vingt-cinq mille francs de plus dans ses revenus généraux, elle aurait pu allouer le même secours sans s'imposer un demi-centime extraordinaire. Précisément, la suppression des quatre cent quatre-vingt mille francs abusivement distribués aux membres du Conseil ferait disparaître cette insuffisance de revenus. Tant que cette dépense illégale figurera au budget de la ville, le contribuable a le droit de se plaindre de la recette extraordinaire qui en est la conséquence indirecte mais certaine, et il peut obtenir, en ce qui le concerne, une décharge proportionnelle de ses impôts. Le Conseil d'Etat
concerne, une décharge proportionnelle de ses impôts. Le Conseil d'Etat admit ce raisonnement. Mais dans cette hypothèse, exceptionnellement favorable, que peut obtenir l'intervention du contribuable ? — Réduction de la recette illégale seulement au profit du réclamant et non ergonomes ; décharge d'une cote particulière, mais non pas radiation de la recette inscrite au budget ! L'acte et la dépense n'en subsistaient pas moins. Encore, pour que cette satisfaction toute personnelle fût accordée au réclamant, avait-il fallu qu'il s'agît de centimes pour insuffisance de revenus, autrement dit d'une ressource extraordinaire. Le recours n'eût pas abouti si la dépense avait été
Le recours n'eût pas abouti si la dépense avait été couverte avec les ressources ordinaires de la commune, — ou même par un emprunt ! C'était une conception trop étroite du recours des contribuables ; et le Conseil d'Etat ne devait pas tarder à l'élargir. L'arrêt Casanova, du 29 mars 1901. 73) marque ce progrès essentiel. Si s'était cette fois d'une petite commune de la Corse et d'une allocation annuelle, de deux mille francs attribuée à un médecin pour décider à résider dans la localité, en charger en soigner tous les habitants indistinctement, les riches, aussi bien que les pauvres.
les habitants indistinctement, les riches, aussi bien que les pauvres. Ce n'était donc pas là une dépense obligatoire, rentrant dans les prévisions de la loi du juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite. C'était bien une dépense facultative; et que ne justifiait, comme le haut tribunal fit, bien soin de le marquer, aucune circonstance exceptionnelle. Le Conseil d'Etat, en accueillant cette requête, n'hésitait pas à prononcer l'annulation de la délibération et à supprimer le crédit lui-même. Par cette jurisprudence nouvelle, le Conseil d'Etat a pris en main la tutelle, au moins financière, des affaires locales. Il a ajouté une surveillance juridictionnelle
financière, des affaires locales. Il a ajouté une surveillance juridictionnelle a posteriori, à la surveillance préventive de l'administration active. Rien de plus heureux! La Tutelle Administrative de la Commune Et d'abord, c'est bien, toujours de tutelle qu'il sagit, c'est-à-dire, un mandat conférant au tuteur un large pouvoir d'appréciation. Le Conseil d'Etat examine les circonstances de chaque affaire. Il a réservé expressément, dans l'arrêt cité, le cas de circonstances exceptionnelles qui auraient pu justifier une solution contraire. Et il n'y a qu'à se référer à un arrêt de fort peu postérieur pour s'apercevoir que cette réserve ne était pas de portée
pour s'apercevoir que cette réserve ne était pas de portée ferme. Le Conseil d'Etat cesse donc de réduire de recours en excès de pouvoir au strict contrôle de la légalité, mais il restitue, dans sa véritable fonction, un moyen de bonne administration, laquelle ne se décrète pas par les textes même les plus soigneusement ajustés, mais requiert l'invention, ou tout au moins l'adaptaition perpétuelle, par des intelligences humaines, des règles appréciables aux situations indéfiniment variantes de la réalité. Et cette tutelle, il était urgent qu'elle fût assumée par le Conseil d'Etat, parce qu'il est un juge, ce qui implique l'impartialité
d'Etat, parce qu'il est un juge, ce qui implique l'impartialité et au moins l'indépendance. Mais je préfère laisser encore ici la parole à M. Hauriou dont la science et l'autorité sont au-dessus de toute discussion. Les conditions d'une décentralisation véritable exigent que la tutelle administrative soit confiée à un juge, parce que le juge est le seul garant possible d'une liberté. Telle sera notre conclusion. Non pas cependant que nous l'osions formuler en termes trop absolus, et que nous demandions immédiatement que le Préfet soit dépouillé de toute fonction concurrente. Le contrôle non moins immédiat, plus continu de l'administration active
Le contrôle non moins immédiat, plus continu de l'administration active par l'administration d'Etat, le 14 février 1913, Docteur Luppeyre, S. 1918 3 31 16 janvier 1919; S. 1920, 3, 62. (2) Hauriou, note sur l'arrêt précité; S. 1901, 3, 73; LA TUTELLE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE de l'administration active sur les maires et les Conseils municipaux garde toujours sa raison d'être. C'est assez, selon nous, pour qu'il ne risque plus d'être oppressif, de substituer généralement le procédé de l'annulation a posteriori à celui de l'autorisation préalable. Mais il ne suffit pas ensuite que les Conseils municipaux et les maires soient
pas ensuite que les Conseils municipaux et les maires soient armés, comme ils le sont, en effet, par la loi en vigueur, du recours juridictionnel et particulièrement du recours en excès de pouvoir, pour défendre leurs actes contre les annulations abusives. Il faut encore qu'à rencontre des Conseils et des maires et contre la négligence ou la connivence des Préfets qui, bien souvent ici, on doit le reconnaître, au lieu de pécher par excès, pèchent par omission (1), il faut encore que les administrés aient un accès direct devant le régulateur judiciaire de l'administration, et qu'ils puissent obliger ce juge,
régulateur judiciaire de l'administration, et qu'ils puissent obliger ce juge, non seulement à leur rendre à eux-mêmes la protection individuelle qui leur est due, mais encore à contrôler la gestion des affaires communales. Car les administrés sont les vrais intéressés à la bonne marche de ces affaires, et pour les associer utilement et efficacement à cette bonne marche, c'est trop peu de leur donner, un jour tous les quatre ans, un bulletin de vote, d'ailleurs sans force entre leurs mains, s'ils font partie de la minorité; il faut les mettre à même de collaborer continuellement au redressement, au perfectionnement de