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souverain. De toutes les complications, la plus importante fut sans contredit l’affaire de la machine infernale, qui fut saisie en 1854, entre Lille et Calais, et qui était destinée à faire sauter le convoi qui devait transporter l’empereur Napoléon III à Tournai. Un conflit grave entre la France et la Belgique put être évité ; mais l’affaire n’en eut pas moins pour conséquence de faire modifier la rédaction de la plupart des traités d’extradition. La convention additionnelle, conclue le 22 septembre 1850 entre la France et la Belgique, stipula expressément que : Ne sera pas réputé délit politique, ni fait
que : Ne sera pas réputé délit politique, ni fait connexe à un semblable délit, l'attentat contre la personne d’un souverain étranger ou contre celle des membres de sa famille, lorsque cet attentat constituera le fait, soit de meurtre, soit d’assassinat, soit d’empoisonnement. Une telle clause a dès lors été introduite dans la plupart des conventions postérieures à 1856. Quelques États s’y sont cependant constamment refusés. La Suisse ne l’a admise dans aucun des traités qu’elle a conclus ; l’Italie et l’Angleterre ne l’ont pas non plus acceptée dans leurs traités avec la France. III. — Si l’on résume maintenant
traités avec la France. III. — Si l’on résume maintenant l’état du droit positif international en ce qui concerne l’extradition des criminels politiques, on voit qu’un accord universel n’a pu être obtenu au sujet de l’attentat contre le chef du gouvernement. Pour dire mieux, certains États ont tranché cette question, et d’autres l’ont laissée intacte, ce qui obligera ces derniers à la discuter dans chaque cas particulier. D’autre part, aucun traité ne définit expressément ce qu’il faut entendre par crimes et délits politiques. Enfin, il règne une grande incertitude, soit quant aux délits de droit commun qui se trouvent joints
quant aux délits de droit commun qui se trouvent joints à un délit politique par le lien de la connexité, soit en ce qui concerne les délits complexes, c’est-à-dire les actes qui portent atteinte à la fois à l’ordre politique et au droit privé. Ces diverses questions, que nous essaierons d’aborder à notre tour, peuvent être étudiées au point de vue de l’interprétation des traités existants. Elles présentent, de plus, un haut intérêt au point de vue des principes et de la théorie du droit international. Aussi n’est-il pas étonnant qu’elles aient été vivement discutées de tout temps. Mais c’est
qu’elles aient été vivement discutées de tout temps. Mais c’est surtout ces dernières années qu’elles sont devenues l’objet d’une attention plus générale. Les récents attentats qui ont été dirigés contre des chefs de gouvernement ont fait éclore toute une littérature qui, nous croyons pouvoir le dire, a de l’actualité les défauts aussi bien que les mérites. Il vaut la peine de citer quelques-uns des travaux publiés dernièrement sur la matière. En 1879, M. le professeur Teichmann, de Bâle, a fait paraître, dans la Revue de droit international et de législation comparée, un article étendu sur les délits politiques, le régicide
comparée, un article étendu sur les délits politiques, le régicide et l’extradition (1). Il a été suivi en 1880 par M. L. Renault, professeur agrégé à la Faculté de droit de Paris, qui a traité le même sujet d’une manière non moins complète dans les colonnes du Journal du droit international privé et de la jurisprudence comparée (2). Nous aurons à revenir plus bas sur les conclusions de ces deux intéressants travaux. L’année 1880 a vu, en outre, deux congrès scientifiques s’occuper de la question. L’un, tenu à Berne par la Société suisse des juristes, a entendu et discuté deux
la Société suisse des juristes, a entendu et discuté deux rapports, présentés le premier par M. le professeur Pfenninger, de Zurich, le second par M. l’avocat W. Serment, de Genève, et s’est séparé sans prendre de résolutions (3). Presque à la même époque l’Institut de droit international, réuni à Oxford, entendait les rapports de MM. Ch. Brocher et L. Renault sur la matière et adoptait un projet de résolution en 28 articles. Relativement aux faits politiques, ce projet s’énonçait comme suit : Art. 13. L’extradition ne doit pas avoir lieu pour faits politiques. Art. 14. L’Etat requis apprécie souverainement, d’après
pour faits politiques. Art. 14. L’Etat requis apprécie souverainement, d’après les circonstances, si le fait à raison duquel l’extradition est réclamée a ou non un caractère politique. Dans cette appréciation il doit s’inspirer des deux idées suivantes : — a) Les faits qui réunissent tous les caractères de crimes de droit commun (assassinats, incendies, vols) ne doivent pas être exceptés de l’extradition à raison seulement de l'intention politique de leurs auteurs. — b) Pour apprécier les faits commis au cours d’une insurrection, d’une guerre civile ou d'une rébellion politique, il faut se demander s’ils seraient ou non excusés par les
faut se demander s’ils seraient ou non excusés par les usages de la guerre (4). Plus récemment encore, il a paru plusieurs articles sur la question. M. l’avocat Roguin en a fait l’objet d’une étude dans le Journal du droit international privé (5), et M. le substitut Brégeault d’un article publié par la Loi (6). Il convient aussi de citer ici deux travaux écrits en allemand et dus à la plume, l’un de M. F. de Holtzendorff, l’autre de M. F. de Liszt (7). (1) Tome XI (1879), p. 175 et suiv. (2) Tome XII (1880), p. 55 et suiv.
et suiv. (2) Tome XII (1880), p. 55 et suiv. (3) Ces deux rapports, sur les conclusions desquels nous reviendrons, ont été publiés. Ceux de M. Pfenninger est intitulé Verbrechen des politischen Verbrechens et forme une brochure de 72 pages. — L'article de M. Roguin, que nous citerons plus loin, entre dans quelques détails sur les débats qui ont eu lieu à Berne. (4) Voir, sur le Congrès d’Oxford, l'Annuaire de l'institut de droit international et la Revue du droit international, de Garnier, année 1881, p. 72 et suiv. (5) Tome VIII (1881), p. 285 et suiv. Cet article vise
Tome VIII (1881), p. 285 et suiv. Cet article vise particulièrement la Suisse. (6) La Loi du 17-18 octobre 1881 (n° 245). (7) F. de Holtzendorff, Die Auslieferung der Verbrecher und das Asylrecht, Berlin, 1881; F. de Liszt, Sind die gegenwärtigen Grundsätze des internationalen Strafrechts anständig und entschieden welche? Berlin et Leipzig, 1882. 2) Comparer sur ce point Pfenninger, p. 12 et suiv. (3) Billot, p. 102. l’extradition des criminels politiques. a été souvent citée, le délit politique est celui qui lèse l’Etat dans un droit touchant à son organisation sociale ou politique et qui doit être réprimé dans un
sociale ou politique et qui doit être réprimé dans un intérêt touchant à cette organisation (1). D’autres auteurs ont cru devoir entrer dans plus de détails. Ainsi, d’après M. de Bar, il ne faut envisager comme délits politiques que les actes punissables qui naissent manifestement de la tendance à renverser illégalement l'Etat ou ses institutions, ou qui peuvent être envisagés comme une défense, dépassant les limites de la légalité, contre les actes du gouvernement formellement illégaux ou contraires aux principes fondamentaux de la justice et de l’équité (2). Stuart Mill, au contraire, étendait beaucoup plus la définition des délits politiques
au contraire, étendait beaucoup plus la définition des délits politiques en y faisant rentrer tous les délits commis dans le cours d’une guerre civile, d’une insurrection ou d’une « commotion » politique, ou pour favoriser de tels mouvements. M. Teichmann, qui cite et discute longuement ces diverses définitions, arrive de son côté à conclure que « la marque distinctive principale entre un crime politique et un crime commun doit être cherchée surtout dans le sujet passif du crime, dans un sujet qui est pour ainsi dire impersonnel (3). » D’autres définitions ont plus spécialement en vue de résoudre la question
définitions ont plus spécialement en vue de résoudre la question de l’extradition. Celle adoptée par l'Institut de droit international, que nous avons indiquée plus haut, rentre dans cette catégorie. A ce même point de vue, diverses solutions ont été proposées à la réunion de la Société suisse des juristes, tenue en 1880 à Berne. Suivant l’un des rapporteurs, M. l’avocat Serment, l’extradition devait être refusée : — A. pour les délits qui portent atteinte uniquement à l’ordre politique de l’Etat où ils se sont commis; — B. pour les délits commis dans les guerres civiles ou insurrections, ou en vue
commis dans les guerres civiles ou insurrections, ou en vue de les fomenter, lorsqu'ils seraient justifiés par les usages de la guerre; — C. pour les délits de droit commun qui constituent en même temps des délits contre l'ordre politique, lorsque l’Etat réclamant les qualifie ou les poursuit d’une manière spéciale, ou les traduit devant des juridictions exceptionnelles, en raison de leur caractère politique. Elle ne peut être refusée pour des délits communs uniquement en raison de l'intention politique de leurs auteurs (4). (1) Ortolan, Eléments de droit pénal, n° 724. (2) L. de Dar, Das internationale Privat-und Strafrecht, p.
724. (2) L. de Dar, Das internationale Privat-und Strafrecht, p. 592. (3) Teichmann, p. 510. (4) Voir à ce sujet l'article plus haut cité de M. Roguin, p. 309. 520 l’extradition des criminels politiques. Au contraire M. Morel, alors président du Tribunal fédéral suisse, proposa une définition tendant à restreindre considérablement l’extradition. Suivant lui, en effet, seraient envisagés comme délits politiques et ainsi exceptés de l’extradition : — a) les délits dirigés contre l’Etat ou l’ordre public ; — b) toutes les autres actions condamnables qui, à raison de leurs buts ou de leurs mobiles, ont un caractère politique. Les
buts ou de leurs mobiles, ont un caractère politique. Les délits connexes seraient compris dans cette catégorie, à condition que l’infraction de droit commun se trouve en relation intime avec le délit politique (1). Nous n’essaierons pas, après toutes ces définitions contradictoires, de donner la nôtre. Si nous étions obligés de choisir, c’est à l’opinion de M. le juge fédéral Morel que nous nous rattacherions de préférence. Nous pensons que, pour déterminer ce qui est un délit politique, il faut tenir un très large compte de l’intention du délinquant et des mobiles qui l’ont poussé à agir. Sans doute, il
des mobiles qui l’ont poussé à agir. Sans doute, il ne suffira pas, pour qu’un acte ayant tous les caractères d’un crime de droit commun puisse être qualifié de délit politique, que l’auteur allègue avoir agi dans un but politique ; mais si ce but est bien établi, si on ne voit pas d’autre mobile qui ait pu pousser l’auteur à agir, si, notamment, il est personnellement tout à fait désintéressé et qu’il n’ait poursuivi d’autre avantage que ce qu’il croyait être l’intérêt de son parti, il nous paraît souverainement injuste d’assimiler un tel délinquant au criminel ordinaire qui, obéissant
injuste d’assimiler un tel délinquant au criminel ordinaire qui, obéissant aux instincts les plus bas, n’a cherché qu’à satisfaire ses passions personnelles. Nous n’hésitons donc pas à considérer comme des actes politiques les cas de Charlotte Corday assassinant Marat, du peintre Courbet faisant démolir la colonne Vendôme, et même l’attentat de Guiteau contre le président Garfield. Mais, à notre avis, c’est se bercer d’illusions que de croire que la question de l’extradition des criminels politiques peut être résolue à l’aide d’une simple définition des délits politiques. Omnis deminutio in jure periculosa, disaient les Romains, et certes la bigarrerie des solutions
periculosa, disaient les Romains, et certes la bigarrerie des solutions que nous avons citées plus haut semble leur donner raison. Remarquons, en effet, qu’à supposer même qu’on puisse tomber d’accord sur une définition du délit politique, elle serait assurément fort loin de comprendre tous les actes et rien que les actes envisagés comme délits politiques par le droit pénal de chaque Etat particulier. Il y aurait donc, dans la plus favorable des hypothèses, divergence entre le droit pénal international et le droit pénal national. Ceci démontre d’une manière péremptoire que la matière de l’extradition des criminels politiques doit être étudiée
la matière de l’extradition des criminels politiques doit être étudiée à la lumière d’autres considérations que celles tirées exclusivement de la théorie du droit pénal. En effet, ainsi que nous l’avons déjà dit, il y a là avant tout une question de droit international. Il ne s’agit pas, comme on a souvent l’air de le croire, d’assurer l’impunité à une certaine catégorie de délinquants ; mais il s’agit uniquement de savoir si la souveraineté des Etats doit être limitée par une obligation internationale imposant à chacun d’eux le devoir de livrer des individus qui se sont réfugiés chez lui, après
livrer des individus qui se sont réfugiés chez lui, après avoir attenté, d’une manière ou d’une autre, à l’ordre politique d’un autre Etat. C’est sur ce point qu’il y a de grosses divergences d’opinions, notamment en ce qui concerne les délits connexes, les délits complexes et l’attentat contre le chef de l’Etat; mais les définitions sont impuissantes à les lever, car elles sont toujours, chez ceux qui espèrent y trouver une solution, dictées d’avance par les conclusions auxquelles ils entendent arriver. Celles que nous avons indiquées plus haut sont là pour prouver notre dire. Nous croyons donc ne pas devoir
pour prouver notre dire. Nous croyons donc ne pas devoir nous attarder à chercher une définition qui, loin de démontrer quoi que ce soit, aurait elle-même grand besoin d’être démontrée. Procédant comme l’a fait M. Renault dans l’article que nous avons cité, nous aborderons la question de front. Nous chercherons les motifs qui ont pu engager les Etats à excepter de l’extradition les délits politiques, et c’est en nous inspirant de ces raisons que nous essaierons de traiter la question des délits connexes, des délits complexes et des attentats contre le chef de l’Etat. V. — Les raisons qui ont
le chef de l’Etat. V. — Les raisons qui ont fait excepter les délits politiques de l’extradition sont nombreuses. On peut les grouper en deux faisceaux : celles tirées de la nature même des infractions politiques, de la théorie du droit pénal, et celles reposant sur des considérations essentiellement internationales. Au point de vue strictement pénal on est généralement d’accord pour admettre que la criminalité des délits politiques est plus ou moins contestable. Lorsqu'il s’agit, dit M. Billot, d’une atteinte à l’ordre politique ou à l’ordre social établi dans un pays, les meilleurs esprits peuvent être partagés sur la criminalité
pays, les meilleurs esprits peuvent être partagés sur la criminalité d’un tel acte et sur la pénalité qu’il convient d’y appliquer. M. Teichmann, après avoir justifié la répression des infractions politiques et après avoir dit que la minorité qui veut attaquer la loi doit recourir à la persuasion et non à la violence, reconnaît aussi qu’il peut y avoir des gens qui, de très bonne foi, professent un principe opposé. Cela n’empêche point, dit-il, que quelques citoyens puissent être d’une autre opinion et qu’ils ne puissent pas être convaincus de la légitimité ou de l’utilité de telle ou telle mesure
la légitimité ou de l’utilité de telle ou telle mesure du gouvernement. Il se peut bien qu’ils attaquent ce système ou ce pouvoir, mus par de sincères convictions et sous l’empire d’idées contraires qu’il n’est pas permis de croire absolument criminelles et détestables. Et l’auteur cite ici l’opinion de M. F. Hélie, d’après laquelle les crimes politiques supposent plus d’audace que de perversité, plus d'inquiétude dans l’esprit que de corruption dans le cœur, plus de fanatisme, en un mot, que de vices. Bluntschli trouvait la preuve de ce fait dans l’histoire, qui montre, selon lui, que ceux qui sont poursuivis
l’histoire, qui montre, selon lui, que ceux qui sont poursuivis comme criminels politiques ne sont pas toujours des hommes méchants ou pervers, mais qu’ils sont souvent des hommes exaltés et de bonne foi, quelquefois même de patriotes généreux et honorables. Les délits politiques, en effet, sont moins dirigés contre les bases mêmes de la société que contre l’ordre établi; moins contre le gouvernement en lui-même que contre sa forme et contre ceux qui l’exercent. Ce n’est pas une anarchie définitive et permanente que rêvent, sauf quelques rares exceptions, les délinquants politiques; c’est un état politique et social meilleur, un état
politiques; c’est un état politique et social meilleur, un état qui, selon eux, a déjà son germe dans tous les cœurs et s’établira de lui-même une fois que seront détruits les obstacles artificiels qui s’opposent à son avènement. Pour enlever ces obstacles, les moyens légaux ne suffisent pas; il faut une révolution, non pour renverser le droit, mais pour le consolider et l’asseoir sur sa véritable base. Ces spéculations auxquelles se livrent, croyons-nous, la plupart des révolutionnaires, qu’ils aient ou non passé de la théorie à l’action, trouvent incontestablement dans l’histoire une certaine justification et un certain encouragement. L’Etat moderne,
l’histoire une certaine justification et un certain encouragement. L’Etat moderne, on ne peut le nier, est fondé sur la Révolution, c’est-à-dire sur le délit politique perpétré en grand. Il ne peut et ne doit pas oublier son origine. Il y a plus. L’histoire nous montre que le délit politique se manifeste principalement dans des conditions politiques ou sociales anormales. Assurément, il peut se produire un peu partout à l’état isolé; mais il devient endémique là où les rapports naturels entre gouvernants et gouvernés sont troublés par des abus de pouvoir, là où la liberté de la parole, de la presse,
là où la liberté de la parole, de la presse, des réunions ou des associations est restreinte ou supprimée; là où le suffrage universel n’existe pas, ou est faussé par la candidature officielle ou la géométrie électorale. La réaction politique provoque les délits politiques, et c’est en grande partie parce qu'il n’a pas voulu se faire l’instrument de cette réaction que le droit international a refusé l’extradition pour cette catégorie d’actes. Ceci nous conduit à aborder la seconde face de la question. Au point de vue du droit international, un argument frappe tout d’abord. Les délits politiques, le plus souvent,
argument frappe tout d’abord. Les délits politiques, le plus souvent, ne sont pas punissables à la fois d’après la législation des deux Etats contractants; ils manquent donc d’une des conditions nécessaires pour qu’il y ait extradition. Il résulte aussi de là, en ce qui touche ces infractions, que l’extradition serait généralement sans utilité directe pour l’Etat requis. D’autre part, on a dit que pour ces sortes de délits l’exil est presque toujours une punition assez rigoureuse. Cet argument, que relève le rapport de la commission anglaise, n’est pas sans valeur, puisque les pays qui pratiquent le droit d’asile ne le
puisque les pays qui pratiquent le droit d’asile ne le font généralement qu’à la condition que les réfugiés auxquels ils ont accordé l’hospitalité s’abstiennent de toute agitation politique. Cette inaction forcée doit leur être plus sensible que l’exil lui-même. 51 et suiv. (2) Voir sur ce point Billot, p. 102, et l’article déjà cité de M. Brégault. (3) « Ce n’est pas une mince perte, ce n’est pas une légère punition, pour un tel homme (l’exilé politique), que de perdre la patrie pour laquelle il a risqué sa vie, et l’on peut parfaitement tolérer qu’il séjourne tranquillement dans la contrée
l’on peut parfaitement tolérer qu’il séjourne tranquillement dans la contrée où il a cherché refuge. » Voir Teichmann, p. 487. 524 l'extradition des criminels POLITIQUES. Le silence est la plus grande persécution, disait Pascal ; jamais les saints ne se sont tus. Mais ces raisons paraissent accessoires, comparées à celles que nous allons maintenant aborder. De toutes les parties du droit, aucune ne subit autant l’influence de la politique que le droit pénal. L’histoire du droit criminel, a dit M. Laboulaye, ne signifie rien dès que l'on l’isole de l’histoire politique. Cette remarque, que le savant publiciste appliquait spécialement aux
politique. Cette remarque, que le savant publiciste appliquait spécialement aux Romains, est vraie de tous les pays et de tous les âges. Il n’y a qu’à se rappeler combien l’opinion publique se préoccupe vivement de tout ce qui concerne le jury, les délits de presse, le droit de réunion et d’association, etc. La détermination des infractions politiques, la mesure des pénalités destinées à les réprimer, porteront donc toujours à un haut degré l’empreinte de la situation politique du moment ; en d’autres termes, il est inévitable que la législation sur la matière soit, dans une certaine mesure, entachée de partialité.
la matière soit, dans une certaine mesure, entachée de partialité. La même partialité existera chez le juge chargé d’appliquer une loi déjà partiale elle-même. L’extradition, dit à ce sujet M. Teichmann, doit venir en aide à la justice générale. Or, serait-ce bien là le rôle qu'elle jouerait en cas de délit politique? N’a-t-on pas de la peine à croire à une justice calme et équitable lorsqu’on sent l’odeur de la poudre et qu’on entend les décharges des pelotons d’exécution? Que faut-il penser des cours martiales qu’on institue, des dépositions violentes de juges suspects de trop de clémence, des règlements arbitraires
de juges suspects de trop de clémence, des règlements arbitraires sur la composition des jurys, de l’établissement de tribunaux d’exception? La même impression a été traduite en ces termes par M. Renault : La considération essentielle qui, à mon avis, justifie la pratique actuelle en ce qui touche les réfugiés politiques, est donc que l’État requis ne serait pas sûr que la répression fût juste à raison des circonstances très diverses dans lesquelles ont pu se commettre les faits incriminés; à quoi il faut ajouter que, la répression étant juste en elle-même, le jugement pourrait ne pas être rendu dans
en elle-même, le jugement pourrait ne pas être rendu dans des conditions d’impartialité suffisantes; les deux idées doivent être combinées. Bluntschli a dit de même : L’expérience montre aussi que les garanties d’une justice impartiale sont moindres lorsqu’il s'agit de procès politiques que dans les procès criminels ordinaires. Souvent, en effet, l’état d’excitation dans lequel se trouvent les représentants, soit des pouvoirs publics, soit du parti politique dominant, soit de l’opinion publique, exercera même sur les tribunaux une influence qu’il sera difficile d’écarter. Et il ajoutait : Comme il ne serait pas possible, ni convenable au point de vue des
serait pas possible, ni convenable au point de vue des relations amicales entre États, ni opportun d’exercer à l’égard de ces divers points un contrôle sur l’État poursuivant, l'État de refuge préfère refuser d’une manière générale l’extradition des personnes poursuivies pour délits politiques. Ceci nous amène à un dernier et très sérieux argument contre l'extradition des criminels politiques : c’est qu’elle ne pourrait être admise sans que le pays de refuge appréciât la criminalité des faits politiques à raison desquels le réfugié est recherché. Or, une telle appréciation, outre qu’elle serait fort difficile, irait à l’encontre des principes du droit
serait fort difficile, irait à l’encontre des principes du droit international, puisqu’elle obligerait l’État requis à s’immiscer dans les affaires intérieures d’un autre État, et à s’ériger en juge de ses luttes politiques. L’État qui méconnaîtrait ainsi son rôle ne tarderait pas à se préparer des complications internationales. En accordant en effet, dit à ce sujet M. Teichmann, l’extradition à certains gouvernements qui se rapprochent le plus du nôtre par la forme, mais en la refusant à d’autres, on paraîtrait contester la légitimité de ces derniers et on encourrirait le reproche de partialité. Il est préférable, pense aussi sur ce