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à même de collaborer continuellement au redressement, au perfectionnement de l'administration de leur commune. Rien de plus efficace dans cet ordre d'idées que cette sorte d'action populaire dont la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat vient de doter tous les contribuables, sinon encore tous les administrés. P. R. du MAGNY. (1) N'est-ce pas la conséquence fatale d'un régime démocratique, où le pouvoir central dépend des mêmes influences électorales que le pouvoir municipal, et où les Préfets sont enclins à voir dans les maires « bien pensants » des grands électeurs de leur département et d'utiles auxiliaires dignes de tous
électeurs de leur département et d'utiles auxiliaires dignes de tous les ménagements ? M. LÉGISLATION COMMUNALE EN ALSACE-LORRAINE Quand le traité de Francfort eut arraché l'Alsace et la Lorraine à la mère-patrie, le vainqueur laissa provisoirement en vigueur l'ensemble de la législation française, sauf le code pénal, et le code de commerce qui furent remplacés par les codes allemands, correspondants dès 1871 et 1872. Certaines lois d'Empire ne furent introduites en Alsace-Lorraine que longtemps après leur promulgation : ainsi le code de réglementation professionnelle, datant de 1869 et comparable à notre code du travail, a été mis en vigueur dans
notre code du travail, a été mis en vigueur dans les provinces annexées en 1889 seulement ; la loi sur le domicile de secours qui régit toute l'assistance publique, a été étendue au territoire d'Empire en 1909, c'est-à-dire 38 ans après son vote. En 1871, au lendemain de la fondation du Reich, la législation d'Empire n'était qu'à ses débuts. Elle se développa progressivement dans le cadre tracé par la Constitution, prenant ainsi la place de la législation particulière à chaque Etat confédéré, supplantant aussi peu à peu les lois françaises demeurées en vigueur en Alsace-Lorraine. Le code civil allemand, applicable
demeurées en vigueur en Alsace-Lorraine. Le code civil allemand, applicable depuis le 1er janvier 1900, acheva l'unification du droit privé, sous réserve de quelques matières relativement peu importantes. Dans le domaine du droit public la diversité resta la règle. Chaque Etat confédéré conserva naturellement sa propre constitution, son budget, son organisation administrative, et même la réglementation des cultes et des écoles resta presque totalement soustraite à la compétence de l'Empire. La Constitution de Weimar de 1919 a d'ailleurs sensiblement restreint l'autonomie des Etats confédérés et accentué la tendance centralisatrice. La législation municipale variait donc d'un État confédéré à l'autre, et
législation municipale variait donc d'un État confédéré à l'autre, et si l'Alsace-Lorraine avait été un état véritable, muni d'un pouvoir législatif indépendant comme le Prusse et la Bavière, nos frères exilés auraient pu orer une organisation communale leur permettant de s'affranchir, dans leurs affaires locales, de toute ingérence de la part des autorités allemandes. Mais Berlin avait pris soin de prévenir toute velléité de ce genre. L'Empire imposa ou du moins contrôla la législation alsacienne-lorraine même dans les matières réservées à la compétence des États confédérés. Nous n'avons qu'à nous rappeler sommairement les étapes de la constitution du territoire d'Empire.
rappeler sommairement les étapes de la constitution du territoire d'Empire. De l'8-71 jusqu'en 1873, le pouvoir législatif en Alsace-Lorraine appartint à l'empereur ; les ordonnances impériales étaient, cependant, soumises à l'approbation du Conseil fédéral ; c'est-à-dire des délégués de tous les souverains confédérés. Le parlement d'Empire (Reichstag) n'avait qu'à prendre acte des mesures prises. À partir du 1er janvier 1874, les lois spéciales en Alsace-Lorraine furent votées, comme les lois d'Empire, par le Reichstag et le Conseil fédéral. La même année 1874 vit, cependant, la création d'une assemblée purement consultative, composée de conseillers généraux et appelée à donner son avis
composée de conseillers généraux et appelée à donner son avis sur les projets de loi. Cette assemblée fut le germe d'une véritable chambre des représentants qu'instituèrent les lois du 2 mai 1877 et du 4 juillet 1879 ; elle prit la place du Reichstag dans la confection des lois alsaciennes-lorraines. La population du territoire d'Empire disposa dorénavant d'un organe législatif capable de défendre, au moins dans les matières abandonnées à sa compétence, les traditions locales, c'est-à-dire françaises. Il ne faut pas oublier, cependant, que tout acte législatif restait lié à l'assentiment de l'empereur et du Conseil fédéral. L'Alsace-Lorraine restait fort
l'assentiment de l'empereur et du Conseil fédéral. L'Alsace-Lorraine restait fort éloignée de l'autonomie régionale ; on lui imposait les collaborateurs de Berlin, fort intraitables parfois. En outre, une décision refusée par la diète (Landesausschuss) de Strasbourg pouvait être prise par le Reichstag qui gardait une compétence subsidiaire ; l'obstruction devint ainsi inopérante et même dangereuse. C'est sous ce régime des lois de 1877 et 1879 que fut adoptée par la diète alsacienne-lorraine la loi municipale du 6 juin 1895. Plus tard, la loi constitutionnelle du 31 mai 1911 a affranchi notre représentation élue de toute influence de la part du
notre représentation élue de toute influence de la part du Conseil fédéral et du Reichstag ; mais elle laissa subsister le droit de veto de l'empereur. L'Alsace et la Lorraine, après quarante années d'annexion, n'étaient pas encore mûres pour la confiance de leur maître ; elles se souciaient d'ailleurs fort peu de la devenir jamais. En 1871, les communes allemandes bénéficiaient déjà d'un statut assez libéral : les villes de l'ancienne Prusse depuis 1808, la Rhénanie depuis 1856, la Bavière depuis 1859. De 1871 à 1875, les libertés municipales furent élargies dans plusieurs États confédérés. Le gouvernement du Reich, trouvant
élargies dans plusieurs États confédérés. Le gouvernement du Reich, trouvant en Alsace-Lorraine le régime de la loi française du 18 juillet 1837, qui n'était certes pas avancé, mais restait cependant bien timide dans la décentralisation des pouvoirs, le gouvernement allemand, dis-je, devina dès le premier jour le parti qu'il pouvait tirer de cette situation. Dans un discours fait au Reichstag le 2 mai 1871, Bismarck dit ceci : « Nous sommes à même d'accorder à la population d'Alsace-Lorraine bien plus de liberté communale et personnelle que ne leur ont laissé les institutions et traditions françaises. Je suis convaincu que nous
les institutions et traditions françaises. Je suis convaincu que nous pourrons leur donner dans la gestion des affaires locales, une liberté d'initiative sensiblement accrue, de manière à réaliser progressivement l'idéal d'un certain degré d'autonomie pour chaque individu et chaque collectivité restreinte, à condition que cette autonomie soit compatible avec l'organisation de l'ensemble de l'État. Je crois qu'ainsi la patience et la bienveillance allemandes finiront par gagner nos nouveaux compatriotes. » La bienveillance se fit attendre, et la patience se fit attendre. Quand l'hostilité de la population persista et se révéla notamment au moment de l'affaire Schnoebelé (avril 1887), une loi
notamment au moment de l'affaire Schnoebelé (avril 1887), une loi du 14 juillet 1887, votée par le Reichstag, donna au gouvernement le pouvoir de nommer les maires et adjoints en dehors du Conseil municipal et même en dehors des électeurs de la commune ; en outre, le gouvernement pouvait allouer à ces administrateurs municipaux un véritable traitement à la charge de la commune, et, s'il s'agissait de fonctionnaires d'État mis en disponibilité en vue de cette nomination, leur traitement antérieur se cumulait avec les émoluments nouveaux. Ce fut la politique de la main forte. Elle ne réussit point, et sept
de la main forte. Elle ne réussit point, et sept ans plus tard on fit machine en arrière, pour essayer de la méthode opposée. Au début de 1894, en effet, le gouvernement présenta au Parlement de Strasbourg un projet de loi municipale qui fut voté le 30 mai de la même année, ratifié par le Conseil fédéral le 28 juin et promulgué plus d'un an après, le 21 juillet 1895. C'est cette loi qui est actuellement encore en vigueur dans les départements recouvrés, sauf quelques changements dont nous parlerons au cours de cet exposé. Ce qui caractérise d'abord cette loi,
cours de cet exposé. Ce qui caractérise d'abord cette loi, c'est la distinction qu'elle fait entre les grandes communes et les petites. Sont considérées comme grandes communes celles dont le chiffre de population atteint 25.000, et celles qui, quoique moins peuplées, ont été, pour des raisons spéciales, assimilées aux premières par voie de décret ; les chefs-lieux d'arrondissement ont un droit à cette assimilation. Actuellement 24 communes d'Alsace et de Lorraine sont soumises à ce régime spécial ; toutes les autres communes sont classées comme petites communes. Cette distinction d'après l'importance des communes se traduit par des différences essentielles dans
l'importance des communes se traduit par des différences essentielles dans le mode et l'étendue de la tutelle administrative ; jusqu'en 1919 une différence existait aussi dans la nomination des maires et adjoints. La loi du 17 octobre 1919 sur le régime transitoire en Alsace et Lorraine a stipulé qu'il sera dorénavant procédé aux élections communales d'après les lois électorales françaises. La pratique administrative et la jurisprudence des tribunaux ont estimé que par ce texte se trouvaient introduites les règles françaises non seulement en ce qui concerne l'élection des conseillers municipaux et la durée de leur mandat, mais aussi celles relatives
et la durée de leur mandat, mais aussi celles relatives à la désignation et à la démission des maires et adjoints. Il n'existe donc plus de statut spécial en cette matière. On a pensé qu'il ne serait pas possible de retarder l'unification de l'exercice des droits civiques. Mais, s'est-on bien rendu compte qu'on détachait ainsi de la loi locale une partie essentielle, qu'on la remplaçait par une réglementation issue d'une conception fort opposée et qu'on greffait ainsi l'une sur l'autre deux législations hétérogènes, sans recourir à la moindre précaution ? Recherchons, si vous voulez bien, dans l'ancien mode de désignation
Recherchons, si vous voulez bien, dans l'ancien mode de désignation des municipalités, la pensée du législateur de 1895. Les conseillers municipaux étaient nommés pour six ans. Ils étaient ainsi, pendant quelques années, au moins, affranchis de soucis électoraux. Le mandat de quatre ans, surtout dans une assemblée à confrérence plutôt administrative que politique, est trop court pour assurer aux membres la sérénité d'esprit nécessaire à leurs fonctions. Si, le lendemain de sa nomination, l'élu commence à préparer sa réélection, il hésitera à entreprendre des réformes et travaux de longue haleine, à encourir peut-être une impopularité temporaire. On se contentera trop
à encourir peut-être une impopularité temporaire. On se contentera trop facilement de vivre au jour le jour. La loi de 1895 a trouvé que même le mandat de six ans pouvait être insuffisant pour une municipalité douée d'initiative et placée devant des problèmes de grande envergure. Dans les grandes communes, maires et adjoints furent nommés par le gouvernement, sur proposition du conseil municipal. Or, ce choix se portait très souvent, pour ne pas dire de préférence, sur un administrateur professionnel qui n'était pas membre du conseil ni même habitant de la commune. Le maire et l'un ou l'autre des adjoints
la commune. Le maire et l'un ou l'autre des adjoints étaient ainsi des salariés, ayant conclu avec la ville un contrat de service de six, dix ou douze ans, bénéficiant de traitements supérieurs à celui d'un ministre et parfois d'un droit à la retraite. Ces maires et adjoints de carrière n'avaient pas nécessairement passé par une administration de l'Etat ; quelques-uns s'étaient formés au service de la même commune ou d'une autre commune d'Alsace-Lorraine, devenant ainsi des spécialistes en matière de gestion municipale. Dans l'Alsace-Lorraine, la stabilité des administrateurs respectant les idées de politique générale de la majorité qui les
les idées de politique générale de la majorité qui les avait élus, laissaient, d'ordinaire, preuve de beaucoup d'indépendance dans les questions d'administration proprement dite. En cas de conflit grave et insolvable, le contrat se terminait par accord mutuel, et l'administrateur revenait au service de l'Etat ou trouvait un emploi dans une autre ville. Son avocat était assuré, et son activité n'était pas gênée par les caprices du suffrage universel. La loi de 1895 tendait ainsi à obtenir à l'intérieur de la commune, une stabilité et une séparation des pouvoirs, comparable à la gestion d'une grande société anonyme, dont les administrateurs
à la gestion d'une grande société anonyme, dont les administrateurs ne sont pas paralysés par les interventions intempestives de l'assemblée générale. Mais, il y avait, sous le régime de la loi de 1895, une autre intervention indésirable en tout cas dangereuse : celle du gouvernement. Ainsi que je l'ai dit incidemment, la nomination des maires et adjoints appartenait au gouvernement et non au conseil municipal. Celui-ci avait, dans les grandes communes seulement, un simple droit de présentation ; le choix appartenait à l'arbitraire du chef de l'Etat. Dans les petites communes, le préfet désignait le maire et les adjoints parmi
communes, le préfet désignait le maire et les adjoints parmi les membres du conseil, ou bien il laissait au ministère le soin de choisir parmi les autres habitants de la commune. Tout maire ou adjoint pouvait être révoqué ou suspendu par le gouvernement, sans aucun recours devant une juridiction impartiale. Vous voyez, Messieurs, qu'en droit du moins, nous étions loin d'un régime d'autonomie municipale. Le gouvernement allemand pouvait et entendait écarter des hôtels de ville et même de la plus modeste maison communale, tout administrateur qui lui paraissait indésirable ; il y installait au contraire, surtout au temps de crise
il y installait au contraire, surtout au temps de crise politique, des hommes dévoués à la cause nationale et décidés à gérer les affaires publiques même en contradiction avec la volonté de la population et du conseil élu. Le parlement de Strasbourg s'efforça en vain d'obtenir des concessions sur ce point. Le gouvernement déclara péremptoirement qu'une loi accordant aux conseils municipaux le droit de désigner eux-mêmes les maires et adjoints ne trouverait jamais son agrément. Il fallait se résigner et se contenter du droit de présentation pour les grandes communes, si on ne voulait pas être condamné à subir plus
si on ne voulait pas être condamné à subir plus longtemps la loi tyrannique du 14 juillet 1887. Dans la pratique, d'ailleurs, les conflits surgissant à propos de la désignation de la municipalité, entre le conseil et le gouvernement, étaient très rares. Les autorités civiles allemandes, fidèles au programme de germanisation pacifique qu'elles poursuivaient pendant les vingt années précédant la grande guerre, cherchaient à gagner les hésitants, à concilier les extrêmes, à suggérer les solutions qu'elles étaient prêtes à accepter. Des pourparlers précédaient le vote des conseils et aboutissaient à un triage des candidats en présence. Les militants de l'opposition
un triage des candidats en présence. Les militants de l'opposition furent écartés tout autant que les éléments pangermanistes, et si exceptionnellement le conseil s'obstinait à présenter, un combatif comme Blumenthal à Colmar, le gouvernement évitait la lutte ouverte, fort d'ailleurs de son droit de révocation, excellent moyen de coercition. C'est ainsi que le régime de la loi de 1895 favorisait les candidatures d'hommes du métier, attachés avant tout à leur tâche administrative. Une fois nommés, ils jouissaient d'une liberté très réelle. Cette indépendance des organes de l'administration municipale subsiste encore intacte jusqu'à ce jour, et les municipalités alsaciennes et lorraines,
intacte jusqu'à ce jour, et les municipalités alsaciennes et lorraines, par des manifestations fréquentes, surtout à l'occasion des congrès des maires de France, réclament son maintien intégral. Nous allons étudier le jeu de cette autonomie dans la gestion financière, dans l'organisation des services publics et dans l'exercice de la police municipale. Partout la tutelle administrative est différente pour les grandes et les petites communes, celles-ci étant en principe placées sous l'autorité du sous-préfet, les premières sous celle du préfet. Une première différence importante avec la loi française de 1884 réside en ce fait que les délibérations du conseil municipal, pour
en ce fait que les délibérations du conseil municipal, pour lesquelles notre loi ne prescrit pas d'approbation tutélale, sont immédiatement exécutoires et dispensées du dépôt à la préfecture ou sous-préfecture. En ces matières réservées à la libre appréciation des communes, l'autorité de surveillance a bien le droit de se renseigner. et de se faire communiquer toute décision prise ; mais elle ne le demandera que si une irrégularité ou illégalité de forme ou de fond lui a été signalée soit par le maire soit par un habitant de la commune. Rien des complications paperassières sont ainsi évitées. Les délibérations vicieuses
Rien des complications paperassières sont ainsi évitées. Les délibérations vicieuses ne sont pas annulables en elles-mêmes, à l'égard de tous, et c'est là, me semble-t-il, une lacune ; mais tout intéressé peut s'opposer à leur exécution par un recours hiérarchique ou par le recours devant le conseil d'Etat pour excès de pouvoir ; ce dernier moyen a été institué depuis 1919 seulement. Le degré d'indépendance, dont bénéficient les communes d'Alsace et de Lorraine, se manifeste surtout, quand on étudie la mesure et les formes dans lesquelles s'exerce le contrôle de la gestion municipale. En ce qui concerne d'abord l'administration du
la gestion municipale. En ce qui concerne d'abord l'administration du patrimoine de la commune, la loi alsacienne-lorraine laisse plus de latitude au pouvoir local que la loi de 1884. Je ne puis citer que des exemples. L'aliénation devient libre, est en principe affranchie de toute intervention tutélaire ; le préfet est appelé à autoriser uniquement la vente des objets, ayant une valeur scientifique, historique ou artistique, ainsi que celle des titres ayant servi de placement de fonds, à long terme. Toutes les ventes de meubles peuvent avoir lieu de gré à gré, si la municipalité le juge opportun. Elle est
à gré, si la municipalité le juge opportun. Elle est libre aussi de placer ses fonds en emprunts des établissements publics, et en emprunts garantis par l'Etat, que'ils soient. Quant aux immeubles, leur acquisition est, à l'contre de la loi française, entièrement abandonnée à l'initiative des municipalités ; leur aliénation est liée à l'approbation préfectorale, comme dans la législation française, de même que la passation des baux de plus de 18 ans. Les baux de moins de 18 ans sont soumis, dans les petites communes seulement, à l'autorisation du sous-préfet. L'approbation des travaux communaux de construction ou de réparation est
L'approbation des travaux communaux de construction ou de réparation est réglée d'après un point de vue sensiblement différent des principes adoptés par la loi de 1884. La nécessité d'une approbation résulte non de la situation financière de la commune mais de l'importance des travaux à entreprendre. Tandis que la loi de 1884 laisse aux communes toute liberté dans l'utilisation de leurs ressources normales (art. 68, §. 3), la loi locale prescrit l'autorisation pour tous les travaux dépassant un certain chiffre de dépenses, même si la commune n'a pas besoin de recourir à des ressources additionnelles ; les travaux restant en
recourir à des ressources additionnelles ; les travaux restant en dessous de cette limite sont dispensés de l'approbation tutélaire, quelque déficitaire que soient les finances de la commune. Il me semble qu'il y aurait moyen de combiner les deux systèmes et de faire dépendre l'intervention de l'autorité tutélaire à la fois du montant des dépenses à engager et de la situation financière de la commune : Il y a, en effet, intérêt à éviter des dépenses somptuaires même en présence d'un budget provisoirement en équilibre. D'autre part, imposer aux communes nécessiteuses l'obligation de faire approuver tout marché, quelle que soit
nécessiteuses l'obligation de faire approuver tout marché, quelle que soit sa portée financière, c'est multiplier les formalités sans rendre plus efficace la protection des contribuables. Les deux législations s'accordent pour poser le principe du marché, par adjudication publique et pour admettre exceptionnellement le marché de gré à gré. Le droit local accorde à l'autorité de tutelle la faculté de toujours dispenser de l'adjudication, si elle paraît présenter des inconvénients. Les concessions de services municipaux sont assimilées aux baux. Elles sont soumises à autorisation, si leur durée dépasse 18 ans ; — ce qui est d'ailleurs la règle — et, dans
— ce qui est d'ailleurs la règle — et, dans les petites communes, si elles font l'objet d'un marché de gré à gré ; Nous constatons ici une des différences caractéristiques entre les deux législations : Vous connaissez la jurisprudence du Conseil d'Etat, interdisant la création d'un service industrieux ou commercial de la part des communes et leur participation à une entreprise privée de ce genre, à moins que cette initiative ne soit motivée par les nécessités de la salubrité, de la sécurité ou de la tranquillité publique. Au contraire, considération de ce genre ne limite la sphère d'activité des
considération de ce genre ne limite la sphère d'activité des communes d'Alsace-Lorraine : Si elles estiment qu'il y a un intérêt public en jeu, de quelque nature qu'en soit cet intérêt, par exemple un intérêt purement financier, nos villes peuvent, avec les autorisations prévues par la loi et faciles à obtenir, engager des participations dans des entreprises de navigation, d'exploitation minière et autres. 128 . LA LÉGISLATION COMMUNALE Je cite la création et le développement du port du Rhin à Strasbourg, la canalisation du Rhin et de la Moselle, l'amélioration des usines de potasse, les multiples sociétés d'expansion économique, dans
des usines de potasse, les multiples sociétés d'expansion économique, dans lesquelles les villes jouent le rôle de fondateurs, d'administrateurs ou du moins d'actionnaires importants, et dont elles secondent souvent l'activité par des engagements en garantie (art. 56, § 14 de la loi de 1895 ; ces engagements en garantie ont besoin de l'autorisation préfectorale (art. 75, 9). Nos municipalités évitent d'ailleurs, autant que possible, les entreprises en régie directe et leur préfèrent soit la concession, soit la régie mixte ou intéressée. Celle-ci assure la collaboration des ressources publiques et du capital privé, en attribuant à ce dernier la gestion technique,
capital privé, en attribuant à ce dernier la gestion technique, sous le contrôle des organes municipaux. C'est ainsi que la participation de la ville de Strasbourg dans l'usine d'électricité lui rapporte 3 millions et demi par an, celle dans l'usine à gaz 1.150.000 francs. L'examen du budget des dépenses des villes d'Alsace et de Lorraine fait ressortir que les services communaux y sont en règle générale beaucoup plus coûteux que dans le reste de la France : Le budget de Metz, ville de 62.500 habitants, se monte à 20 millions ; Strasbourg, avec 166.000 habitants, a un budget de 62