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au moins... « Art. 8. — Seront éligibles tous ceux qui, âgés de 25 ans, feront partie d’un des Comices du département. « Art. 9. — Dans le cas où un Comice n’aurait pas été formé dans l’une des circonscriptions déterminées par le Conseil général, il sera procédé par ce Conseil au choix des représentants de cette circonscription... « Art. 21. — Il est établi, près du Ministre de l’Agriculture et du Commerce, un Conseil général de l’agriculture, composé d’autant de membres qu’il y a de chambres d’agriculture... « Art. 22. — Chaque Chambre élit un membre... Nul ne peut
22. — Chaque Chambre élit un membre... Nul ne peut être élu, s’il ne fait partie de la Chambre d’agriculture ou d’un des Comices du Département. » Le Conseil d’agriculture doit être une émanation des Chambres départementales, comme les Chambres départementales elles-mêmes sont une émanation des Conseils, c’est l’expression la plus élevée de la représentation agricole : aussi doit-elle fonctionner sous les yeux, et, pour ainsi dire, au sein même du Gouvernement... ». Il est difficile de mieux mettre en lumière la qualité d’organes administratifs qui appartenait alors indubitablement aux Comices agricoles. Mais ces derniers ne conservèrent pas longtemps leur
Comices agricoles. Mais ces derniers ne conservèrent pas longtemps leur plus importante fonction, à savoir la désignation des membres des Chambres d'agriculture. Le décret du 25 mars 1852 transféra cette désignation aux préfets, appelés à exercer leur choix parmi les agriculteurs notables. De ce fait, les attributions des Comices agricoles se trouvèrent réduites à la distribution des primes et récompenses dans les concours institués par eux. Doit-on, néanmoins, continuer à les regarder comme des organismes administratifs? Voyons quelles indications utiles le Conseil d'Etat statuant au Contentieux, pouvait trouver à ce sujet, avant de rendre son arrêt, dans les auteurs, dans
sujet, avant de rendre son arrêt, dans les auteurs, dans la jurisprudence des tribunaux judiciaires, dans les avis administratifs du Conseil d’Etat, et, enfin, dans sa propre jurisprudence. La plupart des auteurs considèrent les Comices agricoles comme des associations privées. MM. Trouillot et Chapsal s’expriment ainsi dans leur ouvrage sur le Contrat d'association (page 392) : « La loi des 20-25 mars 1851 avait décidé que chaque arrondissement aurait un ou plusieurs Comices agricoles; les membres de ces groupements étaient chargés de désigner plusieurs d’entre eux pour siéger dans les Chambres d’agriculture; ces Chambres, complétées par le Conseil général, constituaient
Chambres d’agriculture; ces Chambres, complétées par le Conseil général, constituaient la représentation officielle de l’industrie agricole. Cette organisation fut transformée par le décret-loi du 25 mars 1852. Depuis cette époque, les Comices agricoles étaient devenus des associations ordinaires régies par le Code pénal. Les Comices agricoles sont actuellement placés sous l’empire de la loi du 1er juillet 1901, et les préfets n’ont plus à approuver leurs statuts. » Les auteurs précités considèrent donc, à tort suivant nous, la loi du 20 mars 1851 comme totalement abrogée en ce qui touche les Comices. De son côté, le Répertoire Fuzier-Herman, au mot
les Comices. De son côté, le Répertoire Fuzier-Herman, au mot « Comices agricoles », déclare : « Les Comices agricoles sont des associations absolument libres et dépourvues de tout caractère officiel. La circulaire du 12 août 1851 porte dans son Paragraphe 2 : La loi fait une invitation et non une injonction aux propriétaires ruraux et aux agriculteurs de chaque arrondissement de former ces Comices. En conséquence, dans les localités privées d’associations agricoles, l’administration doit se borner à en faciliter et à en encourager la création en laissant, d’ailleurs, aux agriculteurs toute liberté pour la rédaction du règlement, la fixation
agriculteurs toute liberté pour la rédaction du règlement, la fixation du chiffre des cotisations annuelles, en un mot pour tous les détails de l’organisation de ces associations ». D’après Grumbach (Des Associations, pages 102 et 103), les Comices agricoles ne sont plus soumis à la loi de 1851; ils sont régis par la loi du 1er juillet 1901, peuvent se former sans autorisation et acquièrent la capacité juridique dans les conditions prévues par ladite loi de 1901. On lit dans le Dictionnaire de Bloc, Y° Comices agricoles : « Les Comices sont des institutions libres, sous la seule condition de
Comices sont des institutions libres, sous la seule condition de l'approbation de leurs statuts par l’autorité préfectorale... Les Comices agricoles ne sont que des associations civiles, indépendantes de l’Administration... ». Le Dictionnaire de Blanche (Edition de 1857) définit les Comices agricoles « des associations libres de propriétaires, agronomes et cultivateurs ». Le supplément de 1860, V° Chambre consultative d’agriculture, contient le passage suivant : « En comparant les dispositions du décret du 25 mars 1852 avec celles de la loi du 10 mars 1851, on peut apercevoir d’assez notables différences. D’abord, les Comices agricoles disparaissent en tant qu’institution légale et
D’abord, les Comices agricoles disparaissent en tant qu’institution légale et obligatoire... Malgré cette atteinte portée à leur caractère officiel, il ne paraît pas que « les Comices agricoles aient diminué en nombre... ». Le Dictionnaire pratique de Droit Dalloz, V° Agriculture, n° 3, s'exprime ainsi : « La représentation officielle des intérêts agricoles a été organisée par la loi du 20 mars 1851. Des divers organes institués à cet effet par cette loi, le seul qui fonctionne aujourd’hui est celui des Comices agricoles. Ce sont des associations privées et qui sont indépendantes de l’Administration pour tout ce qui concerne leur
sont indépendantes de l’Administration pour tout ce qui concerne leur organisation intérieure et la gestion de leurs intérêts... En dehors des Comices agricoles, qui ont un caractère public, les intérêts agricoles trouvent leur représentation dans diverses sociétés ou associations privées... ». Nous lisons dans le Répertoire de droit administratif Béquet, Y° Concours agricoles : N° 113 : « Aucun texte législatif n’est venu abroger la loi du 20 mars 1851 en ce qui concerne l’organisation des Comices, et nous devons la considérer comme étant, à cet égard, toujours en vigueur. Seulement, il faut bien avouer que la plupart de ses
Seulement, il faut bien avouer que la plupart de ses dispositions sont tombées aujourd’hui en désuétude. Toute fonction électorale leur ayant été enlevée, il ne peut plus être question notamment de faire délimiter leur circonscription par les Conseils généraux. Seule, peut-être, l’obligation pour les Comices de présenter leurs statuts à l’approbation des préfets subsiste toujours ». — N° 131 : « Faut-il considérer les Comices comme des auxiliaires de l’Administration, restant sous sa surveillance et sa dépendance, n'ayant pas d’existence en dehors d’elle, et, par conséquent, les déclarer entièrement soumis aux règles du droit administratif ? L’affirmative a été soutenue...
aux règles du droit administratif ? L’affirmative a été soutenue... Considérer les Comices comme de simples auxiliaires, des dépendances de l’Administration chargée de veiller à leur développement et à leurs intérêts matériels, c'est méconnaître tout à la fois le but de l’institution et la pensée du législateur. Sans doute, la liberté de ces associations n’est pas illimitée; elles ne doivent porter aucune atteinte à l’ordre public et à la sûreté de l’Etat, mais, ces intérêts supérieurs respectés, leur liberté est entière, absolue... ». N° 133 : « Du caractère des associations purement civiles que nous venons de reconnaître aux associations
associations purement civiles que nous venons de reconnaître aux associations agricoles, il faut déduire que les actes passés par elles sont soumis au droit commun, que les difficultés qu’elles peuvent avoir, soit avec leurs membres, soit avec d’autres personnes, sont du ressort des autorités judiciaires. » Toutefois, le même Répertoire Béquet, V° Sociétés, n° 23, considère les Comices agricoles comme des organes de l’Administration, auxquels la loi du 1er juillet 1901 n’est pas applicable et qui sont exclusivement régis par la loi du 20 mars 1851. Nonobstant cette contradiction, on peut dire que les auteurs, s’ils sont en divergence sur
peut dire que les auteurs, s’ils sont en divergence sur la question de savoir si la partie de la loi du 20 mars 1851 relative aux Comices agricoles est toujours en vigueur, sont d’accord pour considérer ces Comices comme ayant le caractère de simples associations privées. La jurisprudence de la Cour de Cassation sur la question qui nous occupe est établie par deux importants arrêts. Le premier est un arrêt de la Chambre civile, du 30 janvier 1878 (Comice agricole de Bréhal) Il est ainsi conçu : « Attendu que l’action de Briens et consorts avait pour objet le paiement
l’action de Briens et consorts avait pour objet le paiement d’une somme principale de 5 francs formant pour chacun des sieurs Allain et Lebreton le montant de la cotisation par eux due comme membres du Comice agricole de Bréhal ; — attendu que le tribunal civil de Coutances, statuant comme juge d’appel, a repoussé cette action comme non recevable par le double motif : premièrement qu’elle était formée sans droit ni qualité, les Comices agricoles n’ayant aucune existence propre en dehors de l’Administration et ne pouvant être utilement représentés en justice par qui que ce soit, et deuxièmement que les
justice par qui que ce soit, et deuxièmement que les tribunaux civils seraient incompétents pour connaître d’une semblable action, l’Administration ayant seule le droit de recouvrer, sous forme de rôles de contributions, les cotisations dues par les membres d’un Comice agricole ; « Attendu, en premier lieu, que si les Comices agricoles ne forment pas des Sociétés civiles ordinaires, ils constituent des associations d’individus dont la loi du 20 mars 1851 a déterminé les conditions d’existence et l’objet; — que si le décret du 25 mars 1852 a supprimé leurs attributions comme corps électoral des Chambres d’agriculture, il n’a nullement
attributions comme corps électoral des Chambres d’agriculture, il n’a nullement entendu leur enlever le caractère et les autres attributions qu’ils tenaient de la loi précitée; — que, loin d’en faire des institutions purement administratives rentrant dans la classe des services publics, et de donner à l’Administration le droit exclusif de les régir, et particulièrement de veiller à l’exécution des engagements pris par les associés les uns envers les autres, le législateur les a considérés, pour tout ce qui concerne leur organisation intérieure et la direction de leurs intérêts privés, comme des associations libres dans les limites tracées par leurs règlements,
des associations libres dans les limites tracées par leurs règlements, dont l’approbation par le préfet a paru la seule condition nécessaire à la garantie de leur bon fonctionnement; — que l’établissement matériel d’un Comice agricole et l’accomplissement de sa mission, notamment l’organisation des concours, la distribution, et par conséquent, l’achat des objets destinés à être donnés à titre de primes ou de récompenses, impliquent essentiellement la création d’une caisse commune formée au principal par les cotisations des sociétaires; — que l’engagement pris par un membre du Comice de verser dans cette caisse une cotisation annuelle forme donc une obligation personnelle
cette caisse une cotisation annuelle forme donc une obligation personnelle régie par le droit commun et dont les membres du Comice ont le droit d’exiger, et au besoin de poursuivre en justice, l’entière exécution... ; que, dès lors, la fin de non-recevoir opposée par Allain et Lebreton, et admise par le jugement attaqué contre l’action de Briens et consorts, et tirée du défaut de droit et de qualité, n’est pas fondée; « Attendu, en second lieu, qu’elle n’est pas mieux fondée du chef de l’incompétence du tribunal civil ; — qu’en effet, il resuite de tout ce qui précède que
qu’en effet, il resuite de tout ce qui précède que l'engagement pris par Allain et Lebreton constituait un contrat purement civil et privé envers le Comice agricole de Bréhal et les personnes qui le composaient; que, dès lors, il appartenait à l’autorité judiciaire et dans l’espece au juge de paix de Bréhal de connaître d’une action qui avait pour objet d’en assurer l’exécution... Jugement cassé. » Le second arrêt de la Cour de Cassation, intervenu en la matière, émane de la Chambre des Requêtes. Bien qu’il contienne en partie les motifs déjà formulés par l’arrêt de 1878, nous croyons utile
motifs déjà formulés par l’arrêt de 1878, nous croyons utile de le reproduire : « Attendu que, si les Comices agricoles ne forment pas des sociétés civiles ou ordinaires, ils constituent des associations d’individus, dont la loi du 20 mars 1851 a déterminé les conditions d’existence et l’objet; que le législateur les a considérés, pour tout ce qui concerne leur organisation intérieure et la direction de leurs intérêts privés, comme des associations libres dans les limites tracées par leurs règlements, dont l’approbation par le préfet a paru la seule condition nécessaire à la garantie de leur bon fonctionnement; que l’établissement
nécessaire à la garantie de leur bon fonctionnement; que l’établissement matériel d’un Comice agricole et l’accomplissement de sa mission pour l’organisation des concours et la distribution des récompenses impliquent nécessairement la création d’une caisse commune, formée au principal par les cotisations des sociétaires; que l’engagement pris par un membre du Comice de verser dans cette caisse une cotisation annuelle forme donc une obligation personnelle, régie par le droit commun, et dont les membres du Comice ont le droit d’exiger, et, au besoin, de poursuivre en justice l’entière exécution; — Attendu que les dispositions de la loi du 20 mars 1851,
que les dispositions de la loi du 20 mars 1851, maintenues en vigueur par le décret du 25 mars 1852, n’ont pas été abrogées par la loi du 1er juillet 1901; — Attendu qu’en rejetant la prétention de la Barre, qui tendait à la dissolution du Comice de Château-Thierry, par le motif que, faute de s’être soumis aux prescriptions de la loi du 1er juillet 1901, il n’aurait pas d’existence légale, et que la perception des cotisations de ses membres aurait été faite sans droit, l’arrêt attaqué, loin de violer les articles de loi visés au pourvoi, en a fait,
les articles de loi visés au pourvoi, en a fait, au contraire, une exacte application. (Rejet.) La Cour de Cassation juge donc que les Comices agricoles sont des associations de droit privé, mais qui restent soumises à la loi du 20 mars 1851, non abrogée par la loi du 1er juillet 1901. D’où les conséquences suivantes : les Comices doivent observer les prescriptions de la loi de 1851, notamment faire approuver leurs règlements par les préfets; mais, d’autre part, étant des associations, ils sont régis par la loi de 1901 sur tous les points non prévus par leur législation particulière,
sur tous les points non prévus par leur législation particulière, et, par exemple, s’ils veulent obtenir la personnalité morale, ils doivent se conformer aux conditions fixées par la loi de 1901. En dehors des arrêts de la Cour de Cassation, deux arrêts de Cours d’appel sont à relever. Le premier (Cour de Nancy, 2 juin 1866) décide que les Comices agricoles n’ont pas de caractère administratif, d’où il suit que les litiges entre un Comice et ses membres sont de la compétence des tribunaux judiciaires; mais, s’il s’agit d’une réclamation contre l’élection du bureau, il n’y a pas d’action ouverte
contre l’élection du bureau, il n’y a pas d’action ouverte devant les tribunaux, parce qu’on se trouve en présence d’un acte de discipline intérieure. Par le second (29 mars 1899), la Cour de Besançon n’hésite pas à statuer sur les réclamations dirigées contre l’élection du bureau d’un Comice agricole. III Le Conseil d’Etat, délibérant en Assemblée générale, avait été appelé, au titre de corps consultatif, à émettre un avis sur un projet de décret reconnaissant d’utilité publique le Comice agricole de Brassac (Tarn). Dans cet avis, portant la date du 5 mai 1904, la Haute Assemblée avait nettement pris parti
5 mai 1904, la Haute Assemblée avait nettement pris parti en ce qui touche le caractère à attribuer aux Comices. Il nous est permis de reproduire l’document dont il s’agit, celui-ci ayant été versé aux débats dans l’affaire contenue dans laquelle intervient cette étude : « Considérant que la loi du 20 mars 1851 a disposé dans ses articles 1 et 4 qu’il serait établi dans chaque arrondissement un ou plusieurs Comices agricoles, dont la circonscription serait fixée par le Conseil général sur la proposition du préfet; que l’article 2, tout en déterminant les personnes capables de faire partie des
tout en déterminant les personnes capables de faire partie des Comices agricoles, porte que le règlement constitutif de chaque Comice devra être soumis à l’approbation du préfet; que les attributions des Comices ont été indiquées par les articles 5 et 6; que si l’article 6, qui appelait les Comices agricoles à nommer les membres des Chambres d’agriculture, a été implicitement abrogé par le décret du 25 mars 1852 sur l’organisation des Chambres consultatives et du Conseil général d’agriculture, ce décret n’a pas touché à l'article 5 qui a chargé ces Comices des intérêts agricoles pratiques, du jugement des concours et
Comices des intérêts agricoles pratiques, du jugement des concours et de la distribution des primes ou autres récompenses; que les dispositions de la loi du 20 mars 1851 maintenues en vigueur par le décret du 15 mars 1852 n’ont pas été abrogées par la loi du 1er juillet 1901; que ainsi les Comices agricoles se trouvent soustraits au droit commun des associations et continuent à être assujettis à un régime spécial qui leur confère le caractère d’institutions d’Etat et en fait des organes de l’Administration publique; Considérant qu’à ce titre ils ne sauraient être reconnus comme établissements d’utilité publique; que,
ils ne sauraient être reconnus comme établissements d’utilité publique; que, toutefois, s’ils ne peuvent, par ce moyen, acquérir la personnalité morale dont ils ne jouissent pas par eux-mêmes, ils sont aptes à bénéficier indirectement des avantages de la vie civile par l’intermédiaire de l’Etat dont ils sont les auxiliaires; Considérant, au surplus, que les Comices agricoles, tout en demeurant soumis au régime exceptionnel inauguré par la loi du 20 mars 1851, ne sont pas chargés. À titre exclusif, de la représentation des intérêts agricoles; que ces intérêts « peuvent faire également l’objet, soit d’associations régies par le droit commun, soit
également l’objet, soit d’associations régies par le droit commun, soit de syndicats professionnels ou d’associations syndicales; » Considérant, dans l’espèce, que le Comice agricole de Brassac a été fondé « en vertu de la loi du 20 mars 1851, conformément aux dispositions de laquelle « son règlement constitutif a été approuvé par arrêté préfectoral du 18 mai 1852; « qu’il ne saurait donc être regardé comme une association susceptible d’être reconnue d’utilité publique par application de la loi du 1er juillet 1901; qu’il « appartient seulement au Ministre de l’Agriculture d’accepter, au nom de l’Etat « et avec affectation audit
d’accepter, au nom de l’Etat « et avec affectation audit Comice agricole, la libéralité dont celui-ci a été « gratifié; », « Est d’avis qu’il n’y a pas lieu d’adopter le projet de décret présenté. » Ainsi, la Haute Assemblée admettait nettement, dans cet avis, que les Comices agricoles sont des institutions d’Etat, des organes de l’Administration publique. Le Conseil d’Etat statuant au Contentieux pouvait-il trouver, dans sa propre jurisprudence, des précédents intéressants pour la solution de la question posée devant lui ? Il n’avait été appelé, jusqu’ici, que trois fois à se prononcer sur des contestations relatives à des
fois à se prononcer sur des contestations relatives à des Comices agricoles. Le 4 février 1881 (d’Argent et autres), il avait décidé qu’un préfet commettait un excès de pouvoir lorsque, pour rapporter l’approbation donnée par lui aux statuts d’un Comice agricole, il se fondait sur ce que la loi du 20 mars 1851 s’autoriserait pas la coexistence de deux Comices dans le même arrondissement. Le 4 mai 1888 (Bouvet et autres), il avait déclaré n’être pas entaché d’excès de pouvoir l’arrêté préfectoral prononçant la dissolution d’un Comice agricole pour violation des dispositions des statuts annexés à l’arrêté portant autorisation dudit
des dispositions des statuts annexés à l’arrêté portant autorisation dudit Comice (dans l’espèce nomination d’un second vice-président, élections du bureau faites à une époque différente de celle prévue... etc.). Le 3 février 1911 (Grullin et autres), il avait rendu un arrêt aux termes duquel un préfet ne commet pas un excès de pouvoir lorsque, chargé d’exécuter une délibération d’un Conseil général portant que la subvention habituelle ne serait accordée qu’à une association constituée par la fusion des deux Comices existants et dont le bureau serait élu exclusivement par les membres de ces deux sociétés inscrits sur les listes jointes au
de ces deux sociétés inscrits sur les listes jointes au dossier soumis au Conseil général à la session d’août, il refuse de laisser voter des membres qui s’étaient fait inscrire après la production de ce dossier. Comme on le voit, ces arrêts n’étaient point topiques, et ils étaient loin de présenter la même importance que l’avis de l’Assemblée générale du 5 mai 1904. C’est à la doctrine contenue dans cet avis que le Conseil d’Etat statuant au Contentieux s’est rallié dans l’affaire Caillaux. Il admet, comme nous le verrons en publiant le texte de son arrêt, que les Comices agricoles
publiant le texte de son arrêt, que les Comices agricoles constituent des organes de l’Administration et que les fonctions de président d'un Comice ont le caractère de fonctions publiques. Au premier abord, ce système paraît choquant. Comment peut-on raisonnablement considérer le président d’un Comice agricole comme un fonctionnaire ? Le tout est de s'entendre sur la définition de la fonction publique. Certains subordonnent la qualification de « fonctionnaire » à la réunion d’un certain nombre de conditions, par eux considérées comme essentielles, telles que la permanence de l’emploi, le traitement et la pension, la délégation plus ou moins large d’un
et la pension, la délégation plus ou moins large d’un pouvoir d’autorité. Si on adopte cette définition particulièrement restrictive, il est certain que le président d’un Comice agricole n’est pas un fonctionnaire. Mais, comme le faisait remarquer M. le Commissaire du Gouvernement Rivet dans ses savantes conclusions sur l’affaire qui nous occupe : « Lorsque tel texte particulier de loi emploie les mots de « fonctions publiques » ou de « fonctionnaires », sans préciser la signification que ces mots comportent, il convient de rechercher quelle a pu être la pensée des auteurs du texte, de quelle conception doctrinale ils
pensée des auteurs du texte, de quelle conception doctrinale ils ont pu s’inspirer, quelle extension exacte ils ont entendu donner aux termes employés ». Dans cet ordre d’idées, la Chambre criminelle de la Cour de Cassation ayant, le 30 octobre 1886, à faire application de l’article 197 du Code pénal, a interprété le mot « fonctionnaire », compris dans cet article, comme englobant toutes les personnes « qui, sous une dénomination quelconque, ont été investies d’un mandat, dont l’exécution se lie à un intérêt d’ordre public, et qui, à ce titre, sont soumises à l’autorité du Gouvernement ». Cette définition