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La responsabilité fait parfois peur. Les effets de la décentralisation La loi Defferre a créé quelques traumatismes et de nombreuses difficultés inattendues aux élus locaux qui opposaient à leurs administrés quémandeurs d'une autorisation ou d'un permis quelconque la réponse convenue : "J'ai fait les démarches nécessaires (à la préfecture, à Paris, au ministère de...), mon pauvre monsieur "Ils" ne veulent pas". Le même maire n'a plus aujourd'hui ce confortable parapluie et doit dire : "Je ne veux pas", ce qui est nettement moins facile. Mutatis mutandis, c'est le risque que court ou plutôt la chance qu'a le fonctionnaire "déconcentré". Parce
court ou plutôt la chance qu'a le fonctionnaire "déconcentré". Parce que ces changements de comportement et de méthode, au fond très demandés, voulus, attendus, ne sont pas réalisés, UN PARCOURS EN ÉTAPES, cette chronologie ne prétend pas à l’exhaustivité et se contente de retracer quelques étapes marquantes des politiques de renouveau du service public. 1956. Edgar Pisani invente l’expression administration de mission, formule qui présente un nouveau modèle de structure plus légère, capable de réaliser un objectif particulier en animant et en coordonnant l’action de services divers et cloisonnés. 1964. Création d’un ministère de la Réforme administrative. 1967. Rapport de
Création d’un ministère de la Réforme administrative. 1967. Rapport de Simon Nora sur la vérité des prix dans les services et entreprises publiques. 1968. Communication du ministre chargé de la Fonction publique sur la diffusion générale de l’information et de l’accueil du public. 1971. Installation par le Premier ministre d’une mission pour la simplification administrative et la productivité. 1973. Création du médiateur de la République. 1975. Création du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics présidé par André Chandernagor. 1976. Des comités d’usagers mis en place auprès d’administrations en relation avec le public publient un
place auprès d’administrations en relation avec le public publient un catalogue de propositions. 1977/1981. Programmes annuels de simplification administrative. 1978. Loi Informatique et Libertés et création de la CNIL. Loi sur la liberté d’accès aux documents administratifs. 1980. Circulaire du Premier ministre pour réduire les circulaires ministérielles de trois mille à mille par an. 1983. Création de la mission relative à l’organisation des administrations centrales. Opération portes ouvertes. 1984. Création d’un comité interministériel de la bureautique et de l’informatique dans l’administration. 1985. Blandine Barret-Kriégel rend un rapport au président de la République sur la modernisation de l’Etat. 1987. Communication du
la République sur la modernisation de l’Etat. 1987. Communication du ministre délégué chargé de la réforme administrative sur l’amélioration du partage des compétences Etat/collectivités locales, la simplification des relations administration/public, la modernisation des méthodes de travail. Rapport Arthuis sur la participation et l’intéressement dans le secteur public. 1988. Rapport officiel de Michel Crozier, Comment réformer l’Etat. 1989. Mise en place d’un plan de rénovation du service public. Séminaire gouvernemental les préfets doivent élaborer des projets déconcentrés. Circulaire relative au développement de l’information administrative par la télématique. Rapport De Closets sur Le Parc de la responsabilité dans le cadre de la
Le Parc de la responsabilité dans le cadre de la préparation du Xe plan. 1990. Le président de la République installe le Conseil scientifique de l’évaluation des politiques publiques en vue d’un meilleur rendement de l’Etat. 1991. Installation de la Commission pour la simplification des formalités et des procédures administratives. Rapport sur le coût et le rendement des services. 1992. Séminaire gouvernemental pour préparer la charte des services publics. Pierre Grellet facilites, les procédures de déconcentration et décentralisation doivent être conduites avec un grand soin, une grande attention aux souhaits et aux problèmes, concrets ou psychologiques des hommes et des
et aux problèmes, concrets ou psychologiques des hommes et des femmes dont le mode de travail et la responsabilité seront transformés. Les services publics qui réussissent leur déconcentration sont ceux qui se sont donnés les moyens d’accompagner par le budget, l’analyse organisationnelle, l’appui psychologique, l’animation des équipes cette mutation. Il est une discipline que les administrations françaises ne connaissaient pas du tout, découvrent depuis peu : c’est la conduite du changement. Nous en sommes encore à l’improvisation. Les difficultés de la déconcentration sont particulièrement sensibles dans le domaine des ministères sociaux. Pour une raison simple : leur faiblesse dramatique à
sociaux. Pour une raison simple : leur faiblesse dramatique à la fois en moyens budgets et personnel et en qualité de management. Le ministère du Budget, qui voit dans ces administrations sociales un gouffre financier (l’ampleur du chômage et l’accroissement du nombre de personnes à assister sous une forme ou sous une autre lui donnent raison), ne connaît pas aujourd'hui d’autre procédé de régulation que le contrôle détaillé a priori. Il ne semble pas penser que les ministères dépensiers et, encore moins, leurs échelons locaux, sont capables de mettre en œuvre les procédures de gestion qui assureront la régulation des
œuvre les procédures de gestion qui assureront la régulation des flux financiers et qu’ils ont localement une meilleure capacité d'optimiser l’usage des fonds publics en fonction des objectifs politiques. En d’autres mots, les responsables du ministère du Budget persistent à se croire les seuls garants de la rigueur et de l’optimisation des dépenses publiques. C’est à l’évidence une erreur, mais encore faut-il que les services locaux des ministères sociaux ou de leurs établissements publics soient capables de montrer leurs capacités. Des pas encore timides ont été faits dans ce sens : c’est ainsi que les directions départementales du ministère du
: c’est ainsi que les directions départementales du ministère du Travail et les agences locales de l’ANPE ont, chacune pour ce qui la concerne, obtenu certains progrès en matière de déconcentration. Mais on est loin encore de ce qui aurait dû être depuis longtemps un objectif des pouvoirs publics dans leur lutte contre le chômage : une grande autonomie des services locaux de l’emploi, qui devraient être libres d’utiliser au mieux, localement, en accord avec les employeurs et les autres acteurs de terrain, les masses budgétaires considérables affectées par l’Etat à l’insertion des jeunes, à la réinsertion et à la
à l’insertion des jeunes, à la réinsertion et à la formation. On en est encore loin, la réforme est lente. La décentralisation ajoute à la déconcentration un élément déterminant : elle ne transfère pas seulement l’autonomie de l’action, elle transfère celle de la stratégie. L’examen de ce qui s’est réellement passé en la matière dans le domaine de l’action sanitaire et sociale depuis dix ans apporte quelques enseignements, dont il nous semble utile de donner ici le plus important et le plus inquiétant. Les nouvelles directions sociales des départements la partie des anciennes DASS qui dorénavant relèvent des conseils généraux
partie des anciennes DASS qui dorénavant relèvent des conseils généraux continuent avec des moyens sans grande modification, des hommes et des femmes qui n’ont pas changé, des structures à peine adaptées... et des problèmes identiques, voire, dans certaines régions, aggravés. Or le sentiment que l’on peut recueillir auprès de beaucoup de travailleurs sociaux exerçant dans ces structures est que les directives qu’ils reçoivent sont bien souvent devenues insuffisantes, contradictoires, etc. que, en un mot, la décentralisation, loin d'avoir amélioré la prise en compte par leur hiérarchie de leurs problèmes réels d'action ou d'intervention, a aggravé leur situation, les a trop
d'action ou d'intervention, a aggravé leur situation, les a trop souvent laissés sans cadre, sans objectifs, sans orientations devant les difficultés rencontrées. Certains s'en accommodent fort bien : ceux qui vivent leur profession de travailleur social comme une profession libérale indépendante et n'attendent de la hiérarchie rien de bon : qu'on les laisse gérer librement la relation producteur-consommateur que nous évoquions plus haut. Ils sont mieux à même que quiconque de savoir ce dont ont besoin les personnes de la famille qu'ils assistent. Ils n'attendent de la hiérarchie qu'un bureau et un salaire. Une telle façon de voir et de
et un salaire. Une telle façon de voir et de vivre le travail social n'est évidemment pas satisfaisante, parce qu'elle exclut toute idée de choix collectif d'une politique sociale. Le dérapage qui a eu lieu dans beaucoup de départements a une raison simple. Avant 1982, les orientations de l'action sociale étaient définies à Paris, par des équipes de fonctionnaires compétents et dévoués à la cause sociale, si l'on ose dire. Ils avaient tous les défauts du jacobinisme et du centralisme tels qu'on vient à nouveau de les pointer du doigt dans les lignes précédentes, mais ils avaient des idées et
dans les lignes précédentes, mais ils avaient des idées et des objectifs ; ils ont lancé beaucoup d'actions. Les conseils généraux qui ont pris leur suite dans la hiérarchie des services sociaux n'ont pas les mêmes objectifs, ni les mêmes compétences. Ce n'est pas faire injure à un président du conseil général que de faire observer que la qualité du travail social dans son département est rarement une de ses priorités majeures. Combien d'entre eux ne disent-ils pas en privé qu'ils attendent surtout de leurs directions sociales, primo qu'elles fassent des économies (parce que les masses financières en cause représentent
des économies (parce que les masses financières en cause représentent de très loin la majorité du budget du département), secondo qu'elles assurent la paix sociale (l'efficacité des travailleurs sociaux se mesure au silence des pauvres...), tertio qu'elles répondent aux sollicitations individuelles bien naturelles des conseillers généraux qui se soucient de leurs électeurs, quarto qu'elles fournissent quelques occasions fructueuses d'inauguration ou de publicité ? Cette présentation est certes caricaturale. Elle marque une des difficultés de la décentralisation, aggravée dans les cas des directions sociales des conseils généraux par le fait qu'il s'agit de la principale compétence des départements et qu'elle n'est
s'agit de la principale compétence des départements et qu'elle n'est pas très valorisante pour les élus ! Une vraie décentralisation des services sociaux est encore à venir. Elle passe par des liens plus étroits entre les institutions qui opèrent sur les mêmes sites, sur les mêmes personnes. Le chantier est immense. La décentralisation dans ce domaine était nécessaire, elle ne peut être que le début d'un mouvement vers une organisation du travail social mieux coordonnée et aux objectifs plus clairement et franchement définis. Un dernier mot sur décentralisation et déconcentration. La première donne le pouvoir aux maires et aux présidents
La première donne le pouvoir aux maires et aux présidents des conseils généraux et régionaux ; la deuxième aux préfets et aux fonctionnaires d'État chargés des services locaux. Les deux devraient progresser de pair, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Car si en face du patron qu'est par exemple un maire, il n'y a pas des hommes qui représentent effectivement pas seulement théoriquement, mais avec un vrai pouvoir de décision l'État avec lequel le maire est nécessairement en dialogue quotidien, le système reste bancal. Condamné aux parcours du combattant dans des administrations nationales qui savent compliquer les dossiers, se
dans des administrations nationales qui savent compliquer les dossiers, se contredire les unes les autres et retarder les décisions, le maire deviendra, s'il est habile à exploiter ces dysfonctionnements, un homme trop puissant face à l'État ; s'il n'a pas les moyens de cette habileté, il sera empêtré et empêché de réaliser son programme. Dans les deux cas de figure, démocratie et efficacité y perdront. N° 1 Henri Vaquin, sociologue et consultant, anime le cabinet Management et conjoncture sociale. Il est l'auteur de Paroles d'entreprises : patrons si vous saviez, syndicalistes si vous pouviez, cadres, si vous vouliez..., Seuil, 1986,
syndicalistes si vous pouviez, cadres, si vous vouliez..., Seuil, 1986, 218 pages. Pour un Etat "efficace" La préfecture de Belfort a engagé un processus de modernisation qui s'appuie sur l'implication des cadres, en prise directe avec l'ensemble du personnel et conduit par un leader. Voici ce qu'il peut advenir quand la communication interne, la formation et l'organisation de la mobilité contrecarrent le ronronnement et la tentation de l'inertie. DIDIER CULTIAUX PRÉFET DU TERRITOIRE DE BELFORT PROPOS RECUEILLIS PAR DOMINIQUE LALLEMAND "Préfet du Territoire de Belfort depuis août 1990, Didier Cultiaux a, dès sa nomination, joué la carte de la modernisation
a, dès sa nomination, joué la carte de la modernisation du service public. Objectif : une efficacité accrue. Au fond : redonner sens à l'État. " Que représente à votre niveau la modernisation ou le renouveau du service public ? C'est en effet de modernisation et non de renouveau du service public dont il convient de parler. Sinon on garde l'idée d'un service public qui se serait assoupi et qu'une bonne fée viendrait soudain tirer de son sommeil d'un coup de baguette magique. Le problème n'est pas là ; c'est de savoir si on veut être plus efficace et comment
de savoir si on veut être plus efficace et comment y réussir. Je dis bien efficacité et non productivité qui renvoie à des critères le plus souvent quantitatifs. Le service public ne doit pas devenir une entreprise mais il ne doit pas non plus nier l'esprit d'entreprise. Pour moi, c'est la notion d'efficacité qui est l'élément de synthèse par excellence parce qu'elle met en jeu à la fois la responsabilité individuelle et collective. " Modernisation et déconcentration vont-elles de pair ? Je ne vois pas, sauf à avoir un État congestionné et ventripotent, comment l'on peut éviter de pratiquer la
congestionné et ventripotent, comment l'on peut éviter de pratiquer la déconcentration. Elle est essentielle car c'est le pendant de la décentralisation. Mais ce n'est pas pour autant l'indépendance. La responsabilité déconcentrée exige de préparer des objectifs globaux, recevoir des moyens, exécuter, rendre compte et évaluer. Si l'État veut être efficace, il lui faut des relais responsables qui puissent faire une projection territoriale de sa politique. Comment est-ce que cela se traduit dans une administration d'État comme la vôtre ? Moderniser, c'est inévitablement conduire une politique de management participatif. C'est-à-dire avoir pour finalité la gestion des ressources humaines et se donner
pour finalité la gestion des ressources humaines et se donner les moyens de l'accompagner. Cela exige un projet d'administration déconcentrée, une équipe motivée au sein de la préfecture, des services extérieurs de l'État ou plutôt un collège de chefs de service mobilisés et un leader, proche de ses hommes. C'est l'alchimie nécessaire pour engager un processus de changement à condition que l'on ait la volonté, évidemment, de créer le mouvement. À la préfecture, le secrétaire général est aussi chargé nominativement de la modernisation, pour que le changement puisse être conduit en permanence. Concrètement, comment ce processus s'est-il mis en place
en permanence. Concrètement, comment ce processus s'est-il mis en place ? J'ai la chance que Belfort soit un petit département : 600 km2, 135 000 habitants, 4 500 fonctionnaires dont 103 personnes à la préfecture. Une taille de laboratoire ! C'est un atout important qui me permet d'être en prise directe avec l'ensemble des personnels. Particulièrement avec les cadres A puisque la démarche doit s'appuyer sur les quelque 10 ou 15 % d'entre eux qui doivent se l'approprier pour pouvoir l'imposer d'eux-mêmes ensuite. Mais il faut être très clair : je ne crois pas que le management participatif puisse être
je ne crois pas que le management participatif puisse être conduit en choisissant la voie de la démocratie directe, car cela impliquerait une déresponsabilisation de l'encadrement considéré comme incapable de 821 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 mobiliser ses troupes. Par exemple, lors de nos réunions hebdomadaires pour faire le point, ce sont mes collaborateurs qui proposent leur ordre du jour auquel s'ajoute le mien. Lorsque j'ai un entretien sur un dossier, le fonctionnaire qui le traite est systématiquement présent au rendez-vous. Chacun repart en ayant identifié son interlocuteur. C'est une preuve de considération à l'égard de ses agents que l'administration centrale
de considération à l'égard de ses agents que l'administration centrale n'a pas toujours su donner. Il faut de la complicité, il faut une ouverture mais bien sûr cela ne suffit pas. Que faut-il d'autre ? Comment réussissez-vous à motiver le personnel ? Je crois essentiel de faire en sorte que les personnels, à tous les échelons, puissent prendre la mesure de leurs aptitudes professionnelles et humaines. Comment voulez-vous que l'on se remette en question, que l'on puisse porter un regard neuf sur son service, et s'y sentir impliqué si l'on ronronne à son poste de travail ? En six mois,
ronronne à son poste de travail ? En six mois, après des entretiens individuels systématiques, j'ai changé d'affectation 20 % des personnels en poste à la préfecture pour améliorer l'adéquation entre la fonction et le profil du poste. Au bout de trois mois, ce sont les personnels eux-mêmes qui font un diagnostic et des propositions pour évaluer cette adéquation. Nous avons ainsi mis en place deux groupes de travail avec le personnel, toutes catégories confondues : l'un sur la mobilité interne et les définitions de poste ; l'autre, sur la communication interne qui a notamment abouti à la production d'un
communication interne qui a notamment abouti à la production d'un bulletin de liaison, à la création d'un espace social, lieu de rencontre et de détente au sein de la préfecture. Il y a un autre aspect, tout aussi essentiel : la formation. Mes fonctionnaires doivent avoir de l'ambition. Leur seule évolution de carrière possible, c'est de passer des concours. Il faut donc les y aider, à charge pour le patron, de faire en sorte qu'il puisse les garder ! Pourquoi avoir demandé le contrôle de l'Inspection générale de l'administration (IGA) ? Généralement, on le subit ! C'est vrai. Mais pour
? Généralement, on le subit ! C'est vrai. Mais pour que la modernisation réussisse, elle doit être globale, progressive, rationalisée, et évaluée. L'évaluation des actions conduites est l'un des points clés. L'administration n'a plus seulement vocation à contrôler a posteriori mais à faire de l'audit de gestion. Nous avons choisi, par exemple, de traduire notre budget en centres de responsabilité. C'est à la fois mettre en œuvre une capacité d'évaluation individuelle et collective. Vous savez, ce dont crève le budget de la nation, ce sont les services votés. Moi, je demande à mes collaborateurs d'être révolutionnaires : si nous avons
demande à mes collaborateurs d'être révolutionnaires : si nous avons 70 % de crédits votés et que les 30 % restant peuvent être remis en cause, qu'on le fasse ! Malgré un budget parmi les plus faibles des préfectures de France, nous avons ainsi pu initier de nouvelles politiques. L'État ne doit pas être une fin en soi : mon souci, c'est de contribuer à ce que les fonctionnaires se le réapproprient. Les administrés et citoyens de ce pays pourront à leur tour se reconnaître en lui. C'est le sens de la crise que nous vivons aujourd'hui, et le défi
de la crise que nous vivons aujourd'hui, et le défi que nous devons relever. C'est cependant une administration capable d'évolution, en témoigne l'expérience des directions départementales des affaires sanitaires et sociales. En 1964, on assiste à la naissance des directions départementales des affaires sanitaires et sociales. En 1977, à celle des directions régionales des affaires sanitaires et sociales. En 1986, les directions départementales et directions régionales des affaires sanitaires et sociales se voient confirmées dans leurs compétences issues de la décentralisation. Cependant, celles-ci ne s'accompagnent ni d'une véritable déconcentration du processus de décision qui reste centralisé et émietté ni d'une
processus de décision qui reste centralisé et émietté ni d'une réflexion sur les missions et les procédures, encore moins d'une articulation clarifiée entre les niveaux territoriaux. Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, fortement ébranlées par la décentralisation et recentrées sur la tutelle hospitalière, le contrôle sanitaire de l'environnement et ce qui reste d'action sociale à l'État, cherchent un nouvel équilibre entre les préfectures soucieuses d'affirmer leur autorité renouvelée sur les services extérieurs de l'État et des directions régionales des affaires sanitaires et sociales qui ont survécu sans dommage au séisme de la décentralisation. Les directions régionales des affaires
au séisme de la décentralisation. Les directions régionales des affaires sanitaires et sociales ont une fonction classique de tutelle sur les organismes de sécurité sociale, charpentées autour d'un réseau de conseillers techniques (médecins, pharmaciens, travailleurs sociaux, ingénieurs de l'équipement, ingénieurs sanitaires, statisticiens...). Elles ont également en charge une fonction de quasi-rectoire sur les professionnels du secteur sanitaire et social (contrôle pédagogique, délivrance des diplômes, suivi des carrières...) et une mission dite de planification sanitaire et médico-sociale. Ceci suppose une articulation précise avec les directions départementales des affaires sanitaires et sociales chargées de la tutelle sur les établissements. En 1991, création
chargées de la tutelle sur les établissements. En 1991, création de la direction régionale et interdépartementale de la santé et de la solidarité. Expérience brève dans la durée (dix-huit mois) limitée dans l'espace (trois régions), celle-ci est formalisée dans le décret de 1991 qui décrit la constitution d'un service juridiquement unique englobant les missions des DDASS et des DRASS telles que définies depuis 1986. L'objectif poursuivi est triple : mieux affirmer la mission de l'État par le renforcement de la cohérence des services au plan local, mieux servir nos partenaires et l'ensemble de nos usagers par la simplification des procédures
et l'ensemble de nos usagers par la simplification des procédures et la disparition des redondances. Enfin, gagner en efficacité interne par le resserrement des liens entre les services et la mutualisation de certaines fonctions logistiques. Cette rapide description des attributions des services locaux des affaires sanitaires et sociales n'offre qu'une vision de surface. Elle permet cependant de distinguer deux phénomènes essentiels et contradictoires. D'une part, la capacité d'adaptation d'une administration pourtant si souvent décriée. Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales ont su à la fois épauler le développement du secteur sanitaire et social tout au long de cette
du secteur sanitaire et social tout au long de cette période qui va des années 60 aux années 80, mais elles ont su aussi se plier aux exigences de la décentralisation puis recomposer leur univers. Les directions régionales ont, pour leur part, fait émerger des techniques nouvelles de planification et d'analyse de gestion, assumé une informatisation rapide... Bref, les services se sont modernisés et adaptés à leur manière, discrètement, mais avec une relative efficacité. Mais, dans le même temps, aucune réflexion de fond ne permettait de définir avec clarté et certitude quelles devaient être les missions de l'État, quelles procédures