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30 octobre 1924, jusqu'à ce que la Confédération helvétique ait elle-même ratifié sans conditions les dispositions de l'alinea premier de l'article A35 du Traité de Versailles, portant abrogation des stipulations de l'Acte final du Congrès de Vienne et du Traité de Paris du 30 novembre 1815, relatives à la zone neutralisée de Savoie. PAR M. VICTOR BÉRARD Sénateur. Cette Commission est composée de MM. Lucien HUBERT, Président ; Victor BÉRARD, REYNALD, Vice-Présidents ; Maurice ORDINAIRE, JEAN PHILIP, Secrétaires ; AUBER, Henry BÉRENGER, BERGEON, BIENVENU-MARTIN, BOMPARD, le Général BOURGEOIS, Charles CHAUMET, CHENEBENOIT, Fernand DAVID, DEBIERRE, FERNAND FAURE, FERNAND MERLIN, FOURMENT, FRANÇOIS-MARSAL,
CHENEBENOIT, Fernand DAVID, DEBIERRE, FERNAND FAURE, FERNAND MERLIN, FOURMENT, FRANÇOIS-MARSAL, HONNORAT, Paul JOURDAIN, Henry DR JOUVENEL, DE KERGUÉZEC, L.-L. KLOTZ, LABROUSSE, DE LAS CASES, LÉMERY, LHOPITEAU, Pierre MARRAUD, MOLLARD, Paul BIGNON, Antony RATIER, le Comte DE SAINT-QUENTIN, Maurice SARRAUT, VALETTE, Lazare WEILL. Voir le numéro : Sénat, 553, année 1927. MESSIEURS, La proposition de résolution de MM. les Sénateurs de la Haute-Savoie a pour objet de surseoir à la discussion du projet de loi qui fait l'objet du Rapport n° 102 que votre Commission des Affaires étrangères a présenté à votre Commission des Affaires étrangères. Les auteurs rappellent à la
votre Commission des Affaires étrangères. Les auteurs rappellent à la page 11 l'origine première de leur proposition : Lorsque le Sénat fut saisi du projet de loi portant ratification du Compromis d'Arbitrage, signé le 30 octobre 1924, entre les Gouvernements français et suisse, pour régler les difficultés soulevées par la Suisse à l'exécution de l'alinea 2 de l'article 435, votre Commission des Affaires étrangères chercha à savoir ce qu'il était advenu de l'alinea 1er du même article sur les prescriptions duquel, on l'a vu, les deux pays avaient toujours été entièrement d'accord. La surprise des membres de la Commission fut
entièrement d'accord. La surprise des membres de la Commission fut grande lorsque M. Victor Bérard, rapporteur, eut constaté que même cet alinea 1er, quoique non contesté, n'avait pas été ratifié, après huit années, par les Chambres fédérales. « Le Gouvernement entendu confirma cette révélation ; la presse suisse essaya d'abord de démentir, puis dut reconnaître l'exactitude des affirmations du rapporteur ». Berne se résigna alors à saisir d'un nouveau texte le Conseil national, mais fit entendre à Paris qu'on devait s'y contenter de cette démonstration et que, d'ailleurs, on n'irait pas plus avant en Suisse sur l'alinea 1er, tant que
pas plus avant en Suisse sur l'alinea 1er, tant que le Sénat n'aurait pas accepté, sans y rien changer, le texte du Compromis sur l'alinea 2. Votre Commission des Affaires étrangères estima qu'il était impossible de lier deux questions nettement séparées par la Suisse elle-même dans sa Note du 5 mai 1919, comme dans les commentaires qu'elle en avait donnés. « Votre Commission ne pouvait d'ailleurs aliéner d'avance la liberté de discussion et d'appréciation de la Haute-Assemblée » Elle voulut néanmoins donner une preuve peut-être excessive de sa bonne volonté en autorisant son rapporteur à déposer des conclusions favorables à
en autorisant son rapporteur à déposer des conclusions favorables à la ratification du Compromis d'Arbitrage du 30 octobre 1924, tel qu'elle en comprenait le sens, en échange de la promesse qui lui fut alors officieusement, mais formellement faite que, sur le vu de cette autorisation, la Suisse se déciderait à tenir ses engagements et ratifierait l'alinea 1er apportant son adhésion à la suppression de la neutralité de la Savoie du Nord décidée par les Puissances. « La promesse, — disent nos collègues, — n'a pas été tenue ». Votre Commission, en effet, n'avait autorisé son rapporteur à conclure à la
en effet, n'avait autorisé son rapporteur à conclure à la ratification sans conditions ni réserves du Compromis que si l'Arrêté fédéral était adopté de même sans conditions ni réserves. Or des « réserves conditionnelles » fort graves ont été votées par les deux Conseils de l'Assemblée fédérale. L'une de ces réserves a pour effet de mettre l'Arrêté sous le coup du référendum et de vouloir, semble-t-il « poser au Sénat le dilemme suivant » : Ou bien le Sénat renoncera à ses prérogatives constitutionnelles comme à son droit d'examen et mettra sa signature au bas du texte qui lui est
mettra sa signature au bas du texte qui lui est soumis sans avoir la possibilité de le repousser ou de l'amender, ou bien la Suisse ne ratifiera pas contrairement à toutes ses déclarations antérieures et à ses promesses les plus solennelles, le texte de l'alinea 1er de l'article 435. On comprendra qu'il ne s'agit pas seulement ici de la dignité du Sénat et du respect dû à nos lois constitutionnelles, ce qui est en cause c'est le Traité de Versailles lui-même, fondement actuel de la paix européenne, ce sont aussi les accords sur lesquels on prétend fonder la paix de
les accords sur lesquels on prétend fonder la paix de demain et les relations conventionnelles entre les peuples associés. Si la France admet qu'on puisse mettre ainsi en lambeaux un texte aussi incontesté, quelle garantie aura-t-elle que des engagements analogues ne seront pas à leur tour déchirés par ses cocontractants ? « Pour mieux faire comprendre la gravité des dispositions introduites par les Chambres fédérales dans le texte du projet d'Arrêté autorisant le Conseil fédéral à ratifier l'alinea 1er de l'article 435 », les auteurs de la Proposition rappellent que c'est en septembre-octobre 1920 seulement, c'est-à-dire postérieurement à la signature
c'est en septembre-octobre 1920 seulement, c'est-à-dire postérieurement à la signature du Traité de Versailles, comme à l'adhésion conditionnelle donnée par le Gouvernement de Berne dans sa Note du 5 mai 1919, que le référendum a été introduit dans la Constitution fédérale pour tous les traités d'une durée de plus de quinze années, passés avec des pays étrangers». Dès novembre 1919, la Commission du Conseil national avait eu à discuter un amendement d'un député de Bâle, M. Schaer : Le Conseil national ajourne la discussion du projet jusqu'à ce que le peuple et les Cantons se soient prononcés sur l'initiative populaire
peuple et les Cantons se soient prononcés sur l'initiative populaire tendant à soumettre au référendum certains traités internationaux, ce qui serait fait depuis longtemps si les prescriptions légales avaient été observées. Il exprime en même temps le vœu que le Conseil fédéral s'entende d'ici là avec la République française pour reviser l'accord en ce sens : 1° que l'accord soit passé dans la forme usitée pour les traités internationaux; 2° qu'il réserve non seulement l'approbation de l'Assemblée fédérale, mais également le référendum pour le cas où le peuple accepterait le projet d'initiative ou un contre-projet de l'Assemblée fédérale. M. Schaer
projet d'initiative ou un contre-projet de l'Assemblée fédérale. M. Schaer reconnaissait que, dans sa Note insérée au Traité de Versailles, le Conseil fédéral n'avait réservé l'approbation que des deux Chambres qui composent l'Assemblée fédérale. M. Schaer demandait donc à la France elle-même d'accepter l'approbation du peuple par voie de référendum, laquelle n'était encore établie pour les traités internationaux ni au moment des engagements de Versailles, ni même à cette heure où la ratification était demandée aux Chambres fédérales. M. Schaer ne craignait pas de reconnaître que, par suite, il était nécessaire de passer avec la France un nouvel « accord
nécessaire de passer avec la France un nouvel « accord dans la forme usitée pour les traités internationaux». Au nom de la Commission, M. Lohner repoussait cette demande. Mais le principal négociateur de 1919, le président de la Confédération, M. G. Ador, tenait à donner son avis, et son bref discours est si plein que nos représentants devant la Cour de La Haye feront bien d'en méditer toutes les phrases : Il y a dans les observations présentées par M. Schaer en apparence quelque chose de fondé. Il est certain que des projets concernant l'initiative des traités sont pendants en
que des projets concernant l'initiative des traités sont pendants en ce moment-ci devant les Chambres. Mais nous sommes pourtant obligés de reconnaître que nous vivons sous un régime où la ratification et l'approbation des traités ne sont pas soumises au peuple. Donc, l'article 435 a été négocié entre la France et la Suisse quand il ne pouvait être question que d'une ratification par les Chambres fédérales : tout référendum appliqué à l'Accord déjà intervenu sur la zone neutre ou à la Convention qui était encore à intervenir sur la zone franche est contraire aux engagements fédéraux, lesquels ont été signés
franche est contraire aux engagements fédéraux, lesquels ont été signés sous un régime où la ratification et l'approbation des traités ne sont pas soumises au peuple. M. G. Ador insistait sur cette vérité indiscutable : Nous devons nous placer sur ce terrain qu'à l'heure actuelle de la législation en Suisse, les traités internationaux ne sont pas soumis au vote du peuple suisse. Deux ans plus tard, le 25 novembre 1921, M. Horace Micheli déclarait loyalement dans le Journal de Genève La Commission du Conseil des États s'est demandé si l'adhésion à l'article 435 doit être soumise au peuple en vertu
à l'article 435 doit être soumise au peuple en vertu de l'initiative des traités. Le Département politique a été chargé de lui présenter une consultation à ce sujet. Mais, sans vouloir préjuger de l'avis des juristes, on peut faire observer que l'accord dont il s'agit, — et qui du reste n'a pas revêtu la forme d'un traité, — est de près de deux ans antérieur au vote par le peuple de l'initiative des traités (30 janvier 1921). Si le Conseil des États l'avait ratifié immédiatement après le National, comme il aurait dû le faire, la question du référendum aurait dû
aurait dû le faire, la question du référendum aurait dû en tout cas être tranchée négativement. Appliquer à l'article 435 les dispositions de l'initiative des traités aurait donc donné à celle-ci un effet rétroactif qui est contraire aux bonnes pratiques juridiques. M. Horace Micheli exposait les deux sortes de raisons de politique intérieure et de loyauté internationale, qui devraient interdire le référendum : Du point de vue démocratique, on peut constater que le peuple suisse, en acceptant le 30 mai 1920 l'entrée de la Suisse dans la Société des Nations sur la base de l'article 435, a, par là-même, donné
sur la base de l'article 435, a, par là-même, donné sa sanction à cet article qui est visé expressément dans le texte voté par le peuple. Il n'y a donc pas lieu, semble-t-il, de provoquer une nouvelle consultation populaire sur une disposition qui a force de loi, qui a déjà produit ses effets et dont le rejet remettrait tout en question. Vis-à-vis de la France, avec laquelle la Suisse a négocié l'article 435, le Conseil fédéral a réservé la ratification des Chambres, mais non pas celle du peuple, qui n'était pas encore nécessaire en mai 1919, au moment où l'accord
pas encore nécessaire en mai 1919, au moment où l'accord a été conclu. La France, qui a fourni à ce moment un effort loyal pour faire reconnaître la neutralité suisse et qui, contre l'avis de beaucoup de ses juristes, comme des juristes anglais et américains, a contribué pour une large part à l'admission de la neutralité suisse dans le cadre de la Société des Nations, pourrait se montrer surprise à juste titre qu'on vient lui opposer après coup une consultation populaire que notre droit constitutionnel de 1918 ne prévoyait pas. On ne saurait mieux dire. M. Horace Micheli ajoutait :
On ne saurait mieux dire. M. Horace Micheli ajoutait : Il est vraiment bien regrettable que l'adhésion à l'article 435 n'ait pas été liquidée en temps utile par les deux Chambres avant l'entrée de la Suisse dans la Société des Nations. Nous aurions ainsi évité un débat rétrospectif qui, même dans le cas le plus favorable, n'ajoutera rien au prestige des autorités fédérales. Le 22 décembre 1921, le Conseil des États discutait l'Accord sur la neutralité savoisienne. M. Mercier, de Glaris, présentait le rapport de la minorité. Il estimait imprudent d'abandonner les avantages du traité de 1815 pour un «
d'abandonner les avantages du traité de 1815 pour un « plat de lentilles fort maigre » ; il réclamait des compensations qu'on pourrait trouver dans le projet suisse de navigation rhénane et dans des garanties militaires en Haute-Savoie au Pays de Gex. Il demandait donc le vote de la motion présentée par la minorité : Le projet est renvoyé au Conseil fédéral dans le sens du postulat tiers. Le Conseil fédéral est invité à ouvrir de nouvelles négociations avec la France dans le sens suivant : a) La Suisse ne peut renoncer au droit d'occuper militairement la Haute-Savoie, si ce
peut renoncer au droit d'occuper militairement la Haute-Savoie, si ce n'est à la condition du maintien de l'obligation actuelle de la France, interdisant à cette puissance de construire des fortifications dans la zone jusqu'ici neutre de la Haute-Savoie et d'entretenir sur le Lac Léman des bateaux armés quels qu'ils soient. b) Pour son abandon du droit d'occuper militairement la Haute-Savoie, la Suisse doit obtenir de la France de justes compensations. « L'obligation actuelle de la France » touchant l'interdiction des fortifications était, on le sait, et avait toujours été une simple contre-vérité. M. Rutty (Genève), rapporteur de la majorité, regrettait
simple contre-vérité. M. Rutty (Genève), rapporteur de la majorité, regrettait les erreurs du siècle précédent, les hésitations de 1855 et les « sottises » de 1860; mais que faire? La Suisse est normalement et matériellement liée à l'approbation de l'article 435 par son adhésion à la Société des Nations, et il y aurait dans le fait de ne pas sanctionner l'accord intervenu un acte qui, certainement, pourrait faire suspecter la bonne foi complète de notre patrie. M. Motta n'en orientait pas moins toute son argumentation vers une conclusion inattendue. « Aucun article déterminé, — disait-il, — aucune disposition spéciale ne
Aucun article déterminé, — disait-il, — aucune disposition spéciale ne prohibait des ouvrages fortifiés dans la zone neutre »; mais, négligeant les articles précis de 1814-1815, qui autorisaient ces ouvrages, il « déduisait logiquement, du droit d'occuper la Savoie, le droit de la Suisse d'y empêcher des fortifications » : Le droit d'occupation est comme le corps; la prohibition de fortifier est comme l'ombre qui suit le corps. On est tenté de penser que le corps ne saurait disparaître en laissant subsister son ombre. Je sais cependant qu'il est parfaitement possible, au moyen d'une nouvelle convention spéciale, ad hoc, d'établir
possible, au moyen d'une nouvelle convention spéciale, ad hoc, d'établir une prohibition qui serait une servitude grevant le sol de la France. Les opposants et même la majorité de la Commission étaient disposés à réclamer de la France la création de cette servitude : Je ne veux pas prétendre que le Conseil fédéral n'entrera pas, et même très volontiers, dans la pensée de la majorité de la commission. Si, comme je l'espère, le Conseil des États vote l'Arrêté qui lui est soumis, le Conseil fédéral fera un effort instant auprès de la France pour qu'elle veuille bien nous promettre, en
de la France pour qu'elle veuille bien nous promettre, en guise de modus vivendi, de ne point fortifier cette région et aussi de ne pas entretenir une flotille de guerre sur le Lac Léman. Je ne sais pas quel sera le sort de cette démarche. Mais je déclare au Conseil des États que nous ferons un effort très loyal, énergique même, dans le sens désiré. J'espère que la voix du Conseil fédéral, appuyée par la voix du Parlement, aura à Paris un écho favorable. Et c'est, sans doute, pour se donner le temps de préparer, puis d'imposer à la France
donner le temps de préparer, puis d'imposer à la France cette servitude que M. Motta faisait voter par le Conseil des États son nouveau projet d'Arrêté de 1921 : n'étant pas conforme au texte voté en novembre 1919 par le Conseil national, — puisque l'article II ajoutait la nécessité du référendum, — le nouveau texte exigerait un retour devant le Conseil national, une nouvelle discussion, un nouveau retour aux États, six mois, douze mois, six ans d'atermoîments nouveaux, qui pourraient user les objections, les refus, puis les hésitations de la France et lui donner, par lassitude, le désir d'en finir
France et lui donner, par lassitude, le désir d'en finir par une capitulation. Vu le Message du Conseil fédéral en date du 14 octobre 1919, Considérant que, par l'article 435 du Traité de Versailles du 28 juin 1919 et par les dispositions correspondantes des autres traités de paix, les États contractants ont pris acte de l'abrogation, sous réserve du consentement de la Suisse, des stipulations des traités et conventions, déclarations et actes complémentaires, relatifs à la zone neutralisée de la Savoie, le Conseil des États arrête : Art. 1er. — Le Conseil fédéral est autorisé à renoncer, conformément à l'accord
Le Conseil fédéral est autorisé à renoncer, conformément à l'accord intervenu entre lui et le Gouvernement français et confirmé par Notes échangées en date des 5 et 18 mai 1919, aux droits que l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 (art. 92), le Traité de Paris du 20 novembre 1815 (art. 3, al. 2) et l'Acte du 20 novembre 1815 ont reconnu à la Suisse sur la zone neutralisée de la Savoie. Art. 2. — Le présent Arrêté sera soumis à l'approbation du peuple si le référendum est demandé. Art. 3. Le Conseil fédéral est chargé de
est demandé. Art. 3. Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de cet Arrêté. Remarquons bien l'altération voulue du texte authentique : le « consentement de la Suisse » remplaçait « la ratification des Chambres fédérales » que réservait, seulement, la Note fédérale du 5 mai 1919. Le texte authentique, en effet, ne pourrait pas se concilier avec l'article 2, touchant le référendum, dont M. Motta plaidait avec quelque embarras la légitimité : Il est inutile, je pense, de nous livrer à une longue discussion sur la question de savoir si la clause référendaire était juridiquement nécessaire. La Commission a
si la clause référendaire était juridiquement nécessaire. La Commission a été en somme unanime pour admettre ce point de vue. Le Conseil fédéral y a voué une attention très approfondie. Qu'il me suffise de dire ceci. Il a été reconnu, dans l'échange des Notes entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral, que la renonciation à la neutralisation de la Savoie ne devenait définitive qu'après ratification des Chambres fédérales. Cette clause ne pouvait avoir d'autre sens que celui de réserver la ratification des instances qui, d'après le droit suisse, ont le dernier mot dans la matière. En 1919, le dernier
le dernier mot dans la matière. En 1919, le dernier mot appartenait aux Chambres ; en 1921, le dernier mot appartient au peuple. La question de savoir si la disposition nouvelle de l'article 89 de la Constitution fédérale concernant les traités internationaux est applicable au traité international dont il s'agit ne dépend pas de la date du traité, mais de la date de sa ratification. Il ne me semble pas qu'on puisse juridiquement soutenir une thèse contraire. C'est l'acte de ratification parlementaire que le peuple a le droit d'appeler devant son forum. Vous ratifiez au moment où le peuple a
son forum. Vous ratifiez au moment où le peuple a acquis ce droit ; il faut le lui reconnaître en toute confiance, sans ruse. La clause référendaire était adoptée par 33 voix contre 2 et l'ensemble du projet de loi, par 26 voix contre 8. « Le référendum sera le moyen de faire chanter la France », disaient franchement certains journaux allemands (Solothurner Zeitung, Sankt Galler Tagblatt, etc.). Le moins qu'on pourrait demander en échange de l'abandon à la France de la neutralité savoyarde serait l'engagement de ne pas construire de fortifications dans cette région. Peut-être serait-il bon d'ajourner la
de fortifications dans cette région. Peut-être serait-il bon d'ajourner la décision définitive jusqu'à ce que les intentions de la France dans la question du Rhin se soient précisées. Il appartient à notre voisin de l'Ouest de nous faciliter l'abandon de la neutralité de la Haute-Savoie par des concessions en une affaire d'où les justes revendications de la Suisse sont nettement exclues. Sur ce point de la controverse, nos juristes feront bien de recueillir et de s'approprier la thèse de M. Paul Pictet : « La Suisse peut-elle soumettre au droit de référendum nouveau tout ou partie de l'article 435, alors
de référendum nouveau tout ou partie de l'article 435, alors que l'entente entre le Conseil fédéral et les Gouvernements alliés et associés s'est conclue, par l'intermédiaire du Gouvernement français, à un moment où ce droit de référendum n'existait pas en Suisse ? ». M. Paul Pictet répondait (Journal de Genève, 3 février 1922) : Le Conseil fédéral et, après lui, le Conseil des États, qui se sont prononcés affirmativement, ont admis qu'il fallait appliquer le droit constitutionnel suisse tel qu'il sera au moment de l'Arrêté de ratification de l'Assemblée fédérale, donc admettre le droit de référendum. Cela me paraît inadmissible.
donc admettre le droit de référendum. Cela me paraît inadmissible. Et d'éminents jurisconsultes, que j'ai consultés, partagent cette manière de voir. En effet, il ne s'agit pas d'un acte unilatéral de la Suisse, mais d'une convention entre États. Lorsque deux États négocient, ils le font sur la base, non d'un droit constitutionnel futur et inconnu, mais sur celle des institutions de chacun des pays à ce moment-là. Cela va de soi, à moins que l'une des parties ne fasse une réserve expresse. L'état du droit constitutionnel de l'autre partie en ce qui concerne les ratifications à intervenir fait en réalité
ce qui concerne les ratifications à intervenir fait en réalité partie de la convention et constitue pour la partie contractante un droit vis à vis de l'autre. Avec une franchise « tout helvétique », M. Paul Pictet ne craignait pas de qualifier la motion du Conseil fédéral et la décision du Conseil des États « Le 5 mai 1919, lorsque est intervenu entre les Gouvernements français et suisse l'accord sur l'article 435, la ratification par les Chambres fédérales existait seule. La France a donc le droit de n'admettre que celle-ci. Et c'est, pour la Suisse, une affaire de bon sens,
Et c'est, pour la Suisse, une affaire de bon sens, de justice et de loyauté (trois choses qui font ensemble fort bon ménage) de n'y rien ajouter, surtout après le retard considérable qu'elle apporte à sa ratification et qui n'est en rien imputable à la France ou à ses alliés. Si le Conseil des États avait ratifié en temps normal, comme le Conseil national, la question ne se poserait même pas. « Une autre considération, — ajoutait M. Paul Pictet, vient renforcer encore l'opinion que j'exprime : Lorsque la négociation de l'article 435 s'est déroulée, la demande d'initiative populaire introduisant
de l'article 435 s'est déroulée, la demande d'initiative populaire introduisant le référendum des traités avait été depuis longtemps déposée valablement à la chancellerie fédérale, où elle sommeilla longtemps, avant d'en sortir pour être soumise au peuple (janvier 1921). Le Conseil fédéral aurait donc pu réserver l'exercice éventuel de ce droit dans sa Note du 5 mai 1919. Or, non seulement il ne l'a pas réservé ; mais il a fait juste le contraire, en réservant seulement la ratification par les Chambres fédérales, et justement à propos de la neutralité militaire de la Savoie du Nord. Les conditions sous lesquelles le