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s'ils voulaient tenir compte de la diversité des situations sociales et des relations que recouvre cette notion. Le projet des agents "Il paraît nécessaire et opportun que les habitants des quartiers (re)trouvent leurs marques, afin de devenir des acteurs et non des figurants de leur avenir. Ce constat, inscrit dans le projet que les agents ont rédigé à la fin de leur temps de travail commun, a motivé la plupart des différentes propositions qu'ils ont soumises aux décideurs : "Il faut donner aux usagers une information complète, dans un langage clair, pour qu'ils aient les moyens d'utiliser au mieux les
clair, pour qu'ils aient les moyens d'utiliser au mieux les différents services" et "harmoniser les différents imprimés, circulaires qui ponctuent le parcours de constitution de dossiers... Des accueils doivent être mis en place quand il n'y en a pas... Un service d'informations généralistes sur les compétences des différentes administrations doit être implanté sur le quartier, au plus proche de la population. " Le groupe a justifié l'exigence de (re)qualification professionnelle, statutaire et sociale des personnels comme étant aussi un élément indispensable à l'amélioration de la relation aux usagers : "La fonction d'accueil doit être reconnue comme une vraie qualification. Elle
fonction d'accueil doit être reconnue comme une vraie qualification. Elle réclame une véritable formation, une réelle motivation de l'agent et doit être fondée sur le volontariat... La valorisation et la reconnaissance de la carrière des fonctionnaires travaillant dans les endroits difficiles ne doivent pas donner lieu à des primes, dont les critères d'octroi sont contestables mais à une politique de véritable évolution de carrières fondée sur la réelle participation des agents à l'élaboration d'objectifs d'amélioration du service public et de leur mise en œuvre. " Le groupe souligne également qu'augmenter la cohérence des différentes actions publiques menées sur le quartier
la cohérence des différentes actions publiques menées sur le quartier participe de l'amélioration des services rendus : "L'efficacité du service public passe nécessairement par une meilleure communication, information et coordination entre services d'une même administration et entre les différentes administrations. " Ces quelques extraits du texte des agents sont suffisants pour mesurer le niveau de validation par le terrain des orientations préconisées par la mission Picaud et la synergie des analyses produites par le groupe de projet local avec les discours les plus autorisés tenus sur la question. Mais aujourd'hui, la question est peut-être moins de savoir que faire que
la question est peut-être moins de savoir que faire que de savoir comment faire. Sur le comment faire, les agents de Marseille proposent d'innover en introduisant au centre d'un dispositif interpartenaire aux objectifs audacieux et complexes la figure, cette fois non plus mythique ou lointaine mais incarnée de l'usager. "Pour une harmonisation des actions des différentes administrations dans un même territoire, on propose de mettre en place une structure (bâtiment, matériel, personnel) qui mettrait à disposition des publics (administrations, écoles, entreprises, associations, habitants) des données, des savoirs, des législations mais qui aussi recueillerait les doléances, les propositions, les revendications du
qui aussi recueillerait les doléances, les propositions, les revendications du public organisé ou pas et qui offrirait la possibilité aux partenaires concernés par ces demandes de se rencontrer, de se réunir, de négocier. Cette structure aurait aussi le devoir de garantir l'aboutissement de ce qui a été négocié." Cette proposition, intitulée par les agents "Mise en place d'une structure nouvelle", synthétise le travail accompli par le groupe. Son but est de répondre au mieux à l'ensemble des besoins des professionnels et des usagers, sans qu'intervienne en préalable la construction de catégories spécifiques (trop souvent stigmatisantes), laminant la richesse et la
catégories spécifiques (trop souvent stigmatisantes), laminant la richesse et la diversité sociale présente dans les quartiers dits fragiles, difficiles... La définition des formes retenues pour l'élucidation des problèmes rencontrés sur les terrains comporte la souplesse requise pour répondre à des situations diversifiées, de la plus simple demande d'usager jusqu'à la prise en compte de constats mettant au centre des réflexions la conception de formations, la réorganisation de services, la coordination partenariale, l'introduction d'innovations, etc. En mettant les usagers en situation d'être les moteurs des changements au cœur de la problématique du renouveau du service public, les agents du groupe de
du renouveau du service public, les agents du groupe de projet ont subverti la démarche en l'inscrivant dans la durée. Mais quel peut être le devenir d'une coproduction raisonnée de l'amélioration du service public ? De quelle légitimité se réclameront les usagers, les agents de terrain ou les chefs de service, pour induire les transformations attendues, pour surmonter les résistances au changement inhérentes aux fonctionnements administratifs, pour s'inscrire dans un domaine qui est celui du politique ? La proposition que les agents ont formulée a le mérite de ne pas occulter la question du pouvoir de décision. C'est de la
occulter la question du pouvoir de décision. C'est de la forme de la réponse apportée à cette question que dépendra le plus ou moins bon déroulement du processus d'amélioration du service public à Saint-Barthélemy. Il est difficile d'envisager que ce qui hier était impossible ou impensé s'avère aujourd'hui aisément réalisable, sans une forte mobilisation institutionnelle et la volonté politique d'ouvrir le débat sur la modernisation du service public aux questions de la cohésion et de la solidarité sociales, de la participation et de la consultation, de la démocratie et de la représentativité... N° 1 La mission confiée en mai 1991
la représentativité... N° 1 La mission confiée en mai 1991 à P. Picard, maire de Mantes-la-Jolie, par le ministre d'État, ministre de la Ville, M. Delebarre, vise "à transformer les conditions de travail des agents qui exercent leur mission de service public dans des quartiers défavorisés, à améliorer la qualité des services publics de proximité pour les habitants. Une expérimentation conçue comme la préfiguration des projets de Service public de quartiers a été organisée conjointement dans trois villes : Mantes-la-Jolie, Marseille et Tourcoing. N° 2 Le CERFISE a été retenu pour accompagner le groupe de projet du quartier Saint-Barthélemy à
pour accompagner le groupe de projet du quartier Saint-Barthélemy à Marseille. 43 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Atouts et contraintes Les valeurs fondamentales du service public sont réinterprétées. L'égalité abstraite et la froide neutralité cèdent la place à l'équité. 44 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 45 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Le droit, outil du progrès Il n'existe pas de fatalisme juridique qui s'opposerait à la modernisation du service public. Si le droit administratif a été historiquement associé au modèle bureaucratique, il peut devenir l'instrument d'un service public rénové, soucieux de rendre un meilleur service aux citoyens. MICHEL LE CLAINCHE PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION
meilleur service aux citoyens. MICHEL LE CLAINCHE PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION POUR L'AMÉLIORATION DES RAPPORTS ENTRE ADMINISTRATION ET PUBLIC La spécificité du droit administratif, le statut général de la fonction publique, ainsi que les règles de la comptabilité publique sont régulièrement présentés comme des obstacles ou des freins à l'aggiornamento de l'administration. Si les contraintes du droit sont encore dominantes, un droit de progrès se développe et annonce des progrès du droit au service d'une gestion moderne des services publics. Les contraintes du droit Le droit administratif, même s'il n'est pas une spécialité française, est caractéristique d'une société où la nation
une spécialité française, est caractéristique d'une société où la nation s'est construite autour de l'État et où celui-ci s'est vu reconnaître un rôle tutélaire sur les individus. Tous les fonctionnaires ont appris notamment à l'occasion des concours d'entrée ou de promotion que le droit administratif est par essence inégalitaire. Droit de la puissance publique pour les uns, droit des services publics pour les autres, il constitue un ensemble de privilèges pour l'administration au nom de sa mission d'intérêt général. Dans ce système juridique dérogatoire au droit commun, les intérêts privés sont subordonnés à l'intérêt public et sont moins bien protégés
sont subordonnés à l'intérêt public et sont moins bien protégés que dans le cadre des relations commerciales et dans les législations anglaise ou allemande. Ainsi se sont constitués de monumentaux édifices qui paraissent aujourd'hui aussi intouchables que contraignants : le contentieux administratif, le statut général de la fonction publique ou les règles de la comptabilité publique. Le modèle bureaucratique s'est épanoui dans ce cadre : une administration hiérarchisée, cloisonnée, cultivant la religion du règlement et du formalisme s'est en effet appuyée sur un système juridique fondé sur la hiérarchie des normes et des compétences. Élément significatif, le droit administratif ignore
normes et des compétences. Élément significatif, le droit administratif ignore à peu près la notion d'usager sinon dans quelques domaines dérogatoires (les rapports avec l'usager du service public industriel et commercial relèvent du droit privé, l'usager de l'ouvrage public victime d'un dommage doit prouver la faute du gestionnaire). Une exception notable conduit cependant à nuancer le propos : la jurisprudence reconnaît à l'usager du service public le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative concernant l'organisation et le fonctionnement du service. On reconnaîtra ici le fameux arrêt du Conseil d'État de 1906, Syndicat des
le fameux arrêt du Conseil d'État de 1906, Syndicat des copropriétaires du quartier de la Croix de Seguey-Tivoli à Bordeaux, lequel syndicat était présidé en personne par le doyen Léon Duguit, chef de file de l'école du service public. Ce courant doctrinal, opposé à l'école de la puissance publique du doyen Hauriou, a théorisé les principes du service public qui inspirent une large part de la jurisprudence : égalité, continuité, adaptabilité, gratuité. Ces valeurs complètent les précédentes et montrent que le droit administratif est fondé sur les garanties offertes aux administrés, tout autant que sur la protection de l'intérêt public.
administrés, tout autant que sur la protection de l'intérêt public. Le juge administratif est relativement plus accessible que le juge judiciaire, les règles de la comptabilité publique protègent l'argent du contribuable, le statut de la fonction publique vise à garantir la neutralité, la compétence et le dévouement des fonctionnaires. Primauté de l'intérêt général et principes du service public constituent donc les fondements d'un système juridique qui, s'il a permis l'épanouissement de la bureaucratie, fait aussi une large place aux droits des administrés. Un droit de progrès L'évolution du droit administratif au cours de ces dernières années a fait une place
au cours de ces dernières années a fait une place de plus en plus large au service, par opposition au pouvoir et aux droits des personnes, par opposition aux devoirs des administrés. Les règles du droit public laissent disponible une large marge de progrès. En premier lieu, parce qu'elles ne couvrent pas l'ensemble du champ des services publics. Le domaine social est l'un des exemples de ces services publics gérés par des organismes relevant du droit privé. En second lieu parce que, à l'intérieur même des principes et des règles, les responsables disposent de certaines latitudes. Le statut et la
les responsables disposent de certaines latitudes. Le statut et la grille de la fonction publique ont ainsi servi longtemps d'alibi à l'immobilisme de la gestion du personnel, de même que les règles de la comptabilité publique sont trop souvent le prétexte à des comportements peu soucieux des usagers. Pourtant dans le cadre du renouveau du service public des progrès très significatifs ont été accomplis sans modifier la réglementation tels que la substitution de l'entretien d'évaluation à la notation abstraite ou la globalisation et la déconcentration des crédits de fonctionnement. Lorsque cela est nécessaire, le droit peut être l'instrument de l'innovation
cela est nécessaire, le droit peut être l'instrument de l'innovation et non du conservatisme et de l'immobilisme. Ainsi la décentralisation et la déconcentration, qui sont les deux réformes administratives les plus fondamentales de ces dernières années, ont été réalisées par un ensemble de lois et décrets. L'approche juridique était sans doute insuffisante par elle-même, mais elle était nécessaire pour enclencher le mouvement de rénovation des structures administratives et de redistribution des compétences. Sur la question plus spécifique des rapports avec les usagers, l'institution du médiateur en 1973 a inauguré une série de grands textes créateurs de nouveaux droits : la
série de grands textes créateurs de nouveaux droits : la loi du 6 janvier 1978 sur l'informatique et les libertés, la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des textes administratifs. On peut y rattacher le décret du 18 novembre 1983, qui fixe certaines règles de procédure administrative, à défaut de constituer la charte législative des rapports entre l'administration et ses usagers qui avait été envisagée. Cet ensemble de textes, qualifiés, peut-être avec un excès d'optimisme, de "nouvelle génération des droits de l'homme", a conféré effectivement de nouveaux
génération des droits de l'homme", a conféré effectivement de nouveaux droits aux citoyens qui se rattachent aux idées d'information et de transparence. Ils sont, pour la plupart, d'inspiration anglo-saxonne, s'appliquent à l'ensemble des services publics et à leurs usagers indépendamment du champ d'application du droit administratif. Le contrôle de leur bonne application a d'ailleurs été confié à des organismes distincts du juge administratif, au statut mal défini et qualifiés par la doctrine d'autorités administratives indépendantes : le médiateur de la République, la commission d'accès aux documents administratifs, la commission nationale de l'informatique et des libertés. Le droit public apparaît ainsi
de l'informatique et des libertés. Le droit public apparaît ainsi comme facteur de progrès et d'innovation sociale dans le domaine précis des relations entre les services publics et les usagers. Les progrès du droit Les impératifs de la modernisation conduiront vraisemblablement à une évolution du droit, dans ses principes fondamentaux comme dans ses techniques. Si le modèle idéalisé de l'entreprise est souvent invoqué, chacun sait bien qu'il n'est pas transposable sans précaution dans le secteur public. L'usager des services publics tout particulièrement celui des services sociaux n'est pas exactement dans la position du client. Il n'a guère de latitude pour
la position du client. Il n'a guère de latitude pour choisir son interlocuteur administratif et il ne paie pas la prestation publique en fonction du service rendu. Il peut donc être difficilement assimilé au "client roi" dont les exigences sont fondées sur le paiement d'un prix et qui peut décider de refuser le service ou de changer de fournisseur. Cependant, comme le client, l'usager des services publics a droit à des égards, à un accueil digne et à des prestations de qualité. Mais dans les rapports avec l'administration, il est aussi administré, contribuable et citoyen. [texte manquant] UN CHANTIER PERMANENT
aussi administré, contribuable et citoyen. [texte manquant] UN CHANTIER PERMANENT De comités en missions et de plans en séminaires, la modernisation de l'administration est un perpétuel chantier. Dernier en date des cénacles créés pour réfléchir aux moyens de maîtriser l'hydre la Communication permanente du renouveau du service public instituée le 6 novembre 1991. Chargée d'examiner toute question en rapport avec l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des actions liées à la rénovation, cette institution consultative, présidée par le ministre de la Fonction publique, est composée de dix-neuf membres huit représentants de l'administration et onze des organisations syndicales de fonctionnaires.
représentants de l'administration et onze des organisations syndicales de fonctionnaires. Tenue de se réunir au moins deux fois par an, la commission a défini, lors de sa séance inaugurale le 3 décembre dernier, ses axes de travail prioritaires relance de la déconcentration des administrations et recherche d'une meilleure adaptation des services publics aux besoins des zones rurales d'une part, des banlieues de l'autre ce qui implique, devait expliquer M. Jean-Pierre Soisson, "le développement de la polyvalence des agents ainsi que de nouvelles formes de partenariat avec les collectivités locales et la mise en place de projets de service communs à
la mise en place de projets de service communs à plusieurs administrations ou établissements publics d'Etat". Le ministre a, par ailleurs, annoncé que, dans le but de rapprocher l'administration de ses usagers, chaque service devra élaborer les règles définissant les droits et les obligations du public à la lumière de ce bilan, une charte des relations entre les administrations et les usagers sera définie. La commission s'est enfin vu doter de crédits d'études d'un million de francs pour mener à bien ses premières missions. Caroline Helfer INFORMATIONS SOCIALES N° 21 L'égalité abstraite et la froide neutralité cèdent la place à
L'égalité abstraite et la froide neutralité cèdent la place à l'équité, défendue ardemment par le médiateur de la République et de mieux en mieux admise par l'administration. La continuité suppose une plus grande attention aux conditions de vie effectives des usagers ; en attendant de faire évoluer les conditions d'exercice du droit de grève, ce principe peut fonder une meilleure coordination des efforts dans la lutte contre la précarité. La gratuité s'interprète non plus passivement mais comme un devoir d'aller au-devant de l'usager comme le font les caisses d'Allocations familiales en matière de RMI et d'aides au logement. L'adaptabilité suppose
en matière de RMI et d'aides au logement. L'adaptabilité suppose qu'on s'organise pour faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin comme, par exemple, dans les zones d'éducation prioritaire. Ces principes rénovés sont susceptibles de donner un sens aux efforts de modernisation. Dans cette perspective, la technique juridique peut permettre le développement de l'initiative et de l'esprit de responsabilité. Le cloisonnement vertical de l'administration n'est peut-être pas une fatalité. La transversalité des approches progresse. La politique de la ville, avec la nomination de sous-préfets chargés d'une mission de coordination, des procédures contractuelles globalisantes et, au plus près du
coordination, des procédures contractuelles globalisantes et, au plus près du terrain, des projets de service public de quartiers élaborés par les agents eux-mêmes, en est un bon exemple. Les règles juridiques elles-mêmes évoluent dans leur contenu. Fixant davantage des objectifs, elles peuvent donner plus de liberté aux acteurs dont les résultats sont évalués a posteriori. Les procédes contractuels et le partenariat entre services publics, avec des organismes extérieurs et avec les usagers considérés comme co-producteurs des services, se développent. Des modes de régulation moins formels, plus souples, plus rapides, plus adaptés que les procédures juridictionnelles se multiplient sous forme de
adaptés que les procédures juridictionnelles se multiplient sous forme de médiation ou de conciliation. Le domaine social, notamment dans ce qui touche à la mise en œuvre des politiques d'insertion, fournit des exemples de ces démarches qui, progressivement, doivent se substituer au modèle réglementaire et hiérarchique encore dominant. Dans les secteurs dominés par les grands corps, un même ensemble humain assure une certaine communication entre les différents segments de l'appareil administratif. Ici rien de semblable, l'éclatement du système d'expertise est proposé à l'extérieur. Dissociation de l'expertise professionnelle et de l'expertise administrative : la présence des médecins inspecteurs et des médecins
administrative : la présence des médecins inspecteurs et des médecins conseils de la Sécurité sociale ne peut combler le fossé qui sépare la profession la plus puissante du secteur social de l'appareil administratif. Dissociation de l'expertise administrative et de l'expertise financière : l'implication constante des financiers de la direction du budget et, à un autre niveau, des responsables des caisses de Sécurité sociale vient constamment limiter la capacité d'influence des administrateurs sociaux. Dissociation de l'expertise administrative centrale et locale : ce ne sont pas les mêmes corps qui assurent la gestion locale et la conception des politiques au niveau ministériel.
gestion locale et la conception des politiques au niveau ministériel. Dissociation institutionnelle des corps administratifs spécialisés : les carrières et les corps de l'administration sociale sont caractérisés par leur étroit cloisonnement, chacun du début à la fin de sa carrière devra suivre des filières cloisonnées, l'administrateur civil dans les locaux de l'avenue de Ségur, l'inspecteur des affaires sociales dans les DAS, le directeur des hôpitaux dans les établissements de soins, les élèves du CNESS dans les caisses. Aucun lieu, aucun moment de formation en commun, très peu de passerelles entre les différents emplois à pourvoir. Les difficultés de pilotage du
les différents emplois à pourvoir. Les difficultés de pilotage du système sont encore aggravées par son extrême complexité institutionnelle engendrée par un mode de croissance sédimentaire et professionnalisé. En effet, le développement de la protection sociale ne s'est pas réalisé par la formation d'un appareil administratif unifié à vocation universelle mais plutôt par la superposition de dispositifs spécialisés ou réservés à un groupe professionnel particulier. La Sécurité sociale n'a pas éliminé l'aide sociale et ni l'une ni l'autre n'ont empêché le foisonnement des régimes complémentaires pas plus que la formation d'un dispositif d'assurance distinct autour de la gestion du chômage.
d'un dispositif d'assurance distinct autour de la gestion du chômage. Une autre ligne de clivage traverse les services sociaux, c'est celle que dessinent les diverses professions qui en ont la charge. Chacune de celles-ci a tendu à se créer ses propres secteurs dans lesquels elles auraient un monopole d'action, identifiant ainsi largement l'extension de leur emprise aux besoins sociaux qu'elles prétendent satisfaire. Au fur et à mesure que se développent de nouvelles spécialités professionnelles se développe en parallèle une sectorisation des services et avec elle un cloisonnement accru des services. Mieux appréhender les problèmes. La structure des services publics dans
Mieux appréhender les problèmes. La structure des services publics dans le domaine social combine ainsi deux caractéristiques qui en rendent la gestion particulièrement difficile, un système de pilotage faible et éclaté et une extrême complexité institutionnelle. Ces difficultés étaient encore surmontables en période de croissance dans la mesure où il paraissait toujours possible de répondre à un problème nouveau par le développement sédimentaire d'un service ou d'une prestation nouvelle. Elle pèse désormais lourdement sur des services soumis aux impératifs de la rigueur. Mais il y a plus. La période récente a fait apparaître clairement les limites d'une approche sectorielle et