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œuvre ne se prêtant pas aisément à la construction de procédures simplifiées et standardisées. CORRECTION ### S~% 0 ISSN 0046-9459 iInformations N° 21 1992 / 25F Informations No 21/1992 Rédaction-administration : 23 rue Daviel, 75634 Paris cedex 13 Tél. (1) 45.65.52.52. Directeur Christian Marie Rédacteur en chef Daniel Béquignon Rédactrice en chef adjointe Lise Mingasson Rédaction Michel Legros (Social en recherche) Secrétaire de rédaction : Eliane Coustou Conception maquette Côté Image Mise en page assistée sur ordinateur Françoise Gnecchi Graphiques : Claude Creuzille Administration Yvette Tourneyre Abonnement annuel (huit numéros) 170 F Le numéro 25 F Numéros doubles 45 F
170 F Le numéro 25 F Numéros doubles 45 F Commande uniquement par correspondance (y joindre règlement) Numéro de commission paritaire 1309 AD. Illustrations : Mokeit Le modernisation ne peut que renforcer l'exigence d'un service public répondant le mieux possible aux attentes de l'ensemble des citoyens. texte_manquant N° 21 -1992 PUBLICATION DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES Un instrument d'information et de réflexion pour les administrations sociales ; les organisations familiales, sociales, les entreprises ; les collectivités publiques et privées, les services sociaux ; et tous ceux qui participent, par l'étude et la pratique, au développement de la politique
par l'étude et la pratique, au développement de la politique familiale et sociale. Dans chaque numéro : un dossier sur un thème novateur ou conjoncturel, s'inscrivant dans le champ du travail social et de l'action sociale, avec la participation de chercheurs et de praticiens ; une sélection de mémoires, thèses, études et recherches ; des rubriques d'actualité sur la vie économique, sociale et culturelle. Les titres et intertitres sont de la rédaction. La modernisation du service public AVANT-PROPOS Bruno Jobert ITINÉRAIRE D'UNE RÉNOVATION INACHÈVÉE ÉGALITÉ ET EFFICACITÉ Bernard Perret MODERNISATION DE L'ÉTAT Philippe Steck LES CAF À L'HEURE DE LA
DE L'ÉTAT Philippe Steck LES CAF À L'HEURE DE LA QUALITÉ Gilles Simonnet PRIORITÉ À L'ALLOCATAIRE Jean-Luc Outin LE MODÈLE MANAGERIAL Suzanne Bensasson Alain Pierret LE PROJET DES "BOUTS DE CHAINE" AUTRES ET CONTRAINTES Michel Le Clainche LE DROIT, OUTIL DE PROGRÈS Bruno Jobert DES OBSTACLES À LA RÉNOVATION Catherine Grémion LE LOGEMENT SOCIAL Bernard Brunettes DÉCONCENTRER ET DÉCENTRALISER Entretien avec Didier Cultiaux POUR UN ÉTAT "EFFICACE" Emmanuelle Mengual DÉVELOPPER LES SAVOIR-FAIRE PROFESSIONNELS ET USAGERS Jean-Luc Bodiguel LES AGENTS DU SERVICE PUBLIC Dominique Monjardet PROFESSION POLICIER Gilles Jeannot M. BÉCUCHET ET LES USAGERS Edouard Lecerf CE QU'ILS EN PENSENT Patricia
ET LES USAGERS Edouard Lecerf CE QU'ILS EN PENSENT Patricia Greer LE PROJET "NEXT STEPS" CONTRE-POINTS Pour la démocratie De bons conseils Un chantier permanent Le château Un parcours en étapes Valeur des services collectifs sociaux Bibliographie Au bénéfice de la vie privée La charte Le social en plus Penser le contrat Accueil et précarité S'associer pour l'emploi Enfants abusés Voisins à la carte Avocat pour enfant Toi, mon toit INFORMATIONS SOCIALES N° 21 AVANT-PROPOS Ces centres de régulation éclatés sont eux-mêmes en position de faiblesse quand il leur faut s'affronter à des professions puissamment organisées et dotées d'un bon
s'affronter à des professions puissamment organisées et dotées d'un bon accès à l'autorité politique. Dans nombre de domaines, le corporatisme sectoriel reste la norme. Dans un tel contexte institutionnel, l'idée même d'une rationalisation globale est-elle possible ? Ce qui prévaut c'est une myriade de tentatives de rationalisations partielles dont rien ne prouve qu'elles concourront à une amélioration d'ensemble du service rendu. Mais il y a plus, les outils de la rationalisation libérale paraissent singulièrement inadaptés à la spécificité du secteur social. En effet, celui-ci doit répondre à des objectifs complexes, voire contradictoires, qui se laissent mal enfermer dans des critères
voire contradictoires, qui se laissent mal enfermer dans des critères simples de productivité, leur mise en œuvre ne se prêtant pas aisément à la construction de procédures simplifiées et standardisées. CORRECTION ### S~% 0 ISSN 0046-9459 iInformations N° 21 1992 / 25F Informations No 21/1992 Rédaction-administration : 23 rue Daviel, 75634 Paris cedex 13 Tél. (1) 45.65.52.52. Directeur Christian Marie Rédacteur en chef Daniel Béquignon Rédactrice en chef adjointe Lise Mingasson Rédaction Michel Legros (Social en recherche) Secrétaire de rédaction : Eliane Coustou Conception maquette Côté Image Mise en page assistée sur ordinateur Françoise Gnecchi Graphiques : Claude Creuzille Administration
assistée sur ordinateur Françoise Gnecchi Graphiques : Claude Creuzille Administration Yvette Tourneyre Abonnement annuel (huit numéros) 170 F Le numéro 25 F Numéros doubles 45 F Commande uniquement par correspondance (y joindre règlement) Numéro de commission paritaire 1309 AD. Illustrations : Mokeit Le modernisation ne peut que renforcer l'exigence d'un service public répondant le mieux possible aux attentes de l'ensemble des citoyens. texte_manquant N° 21 -1992 PUBLICATION DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES Un instrument d'information et de réflexion pour les administrations sociales ; les organisations familiales, sociales, les entreprises ; les collectivités publiques et privées, les services sociaux
entreprises ; les collectivités publiques et privées, les services sociaux ; et tous ceux qui participent, par l'étude et la pratique, au développement de la politique familiale et sociale. Dans chaque numéro : un dossier sur un thème novateur ou conjoncturel, s'inscrivant dans le champ du travail social et de l'action sociale, avec la participation de chercheurs et de praticiens ; une sélection de mémoires, thèses, études et recherches ; des rubriques d'actualité sur la vie économique, sociale et culturelle. Les titres et intertitres sont de la rédaction. La modernisation du service public AVANT-PROPOS Bruno Jobert ITINÉRAIRE D'UNE RÉNOVATION INACHÈVÉE
du service public AVANT-PROPOS Bruno Jobert ITINÉRAIRE D'UNE RÉNOVATION INACHÈVÉE ÉGALITÉ ET EFFICACITÉ Bernard Perret MODERNISATION DE L'ÉTAT Philippe Steck LES CAF À L'HEURE DE LA QUALITÉ Gilles Simonnet PRIORITÉ À L'ALLOCATAIRE Jean-Luc Outin LE MODÈLE MANAGERIAL Suzanne Bensasson Alain Pierret LE PROJET DES "BOUTS DE CHAINE" AUTRES ET CONTRAINTES Michel Le Clainche LE DROIT, OUTIL DE PROGRÈS Bruno Jobert DES OBSTACLES À LA RÉNOVATION Catherine Grémion LE LOGEMENT SOCIAL Bernard Brunettes DÉCONCENTRER ET DÉCENTRALISER Entretien avec Didier Cultiaux POUR UN ÉTAT "EFFICACE" Emmanuelle Mengual DÉVELOPPER LES SAVOIR-FAIRE PROFESSIONNELS ET USAGERS Jean-Luc Bodiguel LES AGENTS DU SERVICE PUBLIC Dominique Monjardet
USAGERS Jean-Luc Bodiguel LES AGENTS DU SERVICE PUBLIC Dominique Monjardet PROFESSION POLICIER Gilles Jeannot M. BÉCUCHET ET LES USAGERS Edouard Lecerf CE QU'ILS EN PENSENT Patricia Greer LE PROJET "NEXT STEPS" CONTRE-POINTS Pour la démocratie De bons conseils Un chantier permanent Le château Un parcours en étapes Valeur des services collectifs sociaux Bibliographie Au bénéfice de la vie privée La charte Le social en plus Penser le contrat Accueil et précarité S'associer pour l'emploi Enfants abusés Voisins à la carte Avocat pour enfant Toi, mon toit INFORMATIONS SOCIALES N° 21 AVANT-PROPOS Ces centres de régulation éclatés sont eux-mêmes en position
AVANT-PROPOS Ces centres de régulation éclatés sont eux-mêmes en position de faiblesse quand il leur faut s'affronter à des professions puissamment organisées et dotées d'un bon accès à l'autorité politique. Dans nombre de domaines, le corporatisme sectoriel reste la norme. Dans un tel contexte institutionnel, l'idée même d'une rationalisation globale est-elle possible ? Ce qui prévaut c'est une myriade de tentatives de rationalisations partielles dont rien ne prouve qu'elles concourront à une amélioration d'ensemble du service rendu. Mais il y a plus, les outils de la rationalisation libérale paraissent singulièrement inadaptés à la spécificité du secteur social. En effet, celui-ci
inadaptés à la spécificité du secteur social. En effet, celui-ci doit répondre à des objectifs complexes, voire contradictoires, qui se laissent mal enfermer dans des critères simples de productivité, leur mise en œuvre ne se prêtant pas aisément à la construction de procédures simplifiées et standardisées. CORRECTION ### S~% 0 ISSN 0046-9459 iInformations N° 21 1992 / 25F Informations No 21/1992 Rédaction-administration : 23 rue Daviel, 75634 Paris cedex 13 Tél. (1) 45.65.52.52. Directeur Christian Marie Rédacteur en chef Daniel Béquignon Rédactrice en chef adjointe Lise Mingasson Rédaction Michel Legros (Social en recherche) Secrétaire de rédaction : Eliane Coustou Conception
(Social en recherche) Secrétaire de rédaction : Eliane Coustou Conception maquette Côté Image Mise en page assistée sur ordinateur Françoise Gnecchi Graphiques : Claude Creuzille Administration Yvette Tourneyre Abonnement annuel (huit numéros) 170 F Le numéro 25 F Numéros doubles 45 F Commande uniquement par correspondance (y joindre règlement) Numéro de commission paritaire 1309 AD. Illustrations : Mokeit Le modernisation ne peut que renforcer l'exigence d'un service public répondant le mieux possible aux attentes de l'ensemble des citoyens. texte_manquant N° 21 -1992 PUBLICATION DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES Un instrument d'information et de réflexion pour les administrations sociales
Un instrument d'information et de réflexion pour les administrations sociales ; les organisations familiales, sociales, les entreprises ; les collectivités publiques et privées, les services sociaux ; et tous ceux qui participent, par l'étude et la pratique, au développement de la politique familiale et sociale. Dans chaque numéro : un dossier sur un thème novateur ou conjoncturel, s'inscrivant dans le champ du travail social et de l'action sociale, avec la participation de chercheurs et de praticiens ; une sélection de mémoires, thèses, études et recherches ; des rubriques d'actualité sur la vie économique, sociale et culturelle. Les titres et intertitres
la vie économique, sociale et culturelle. Les titres et intertitres sont de la rédaction. La modernisation du service public AV Le modèle de la rénovation du service public, fondé sur une mobilisation de l'ensemble des agents autour d'un projet et sur l'ouverture aux usagers prend alors tout son sens comme alternative à une rationalisation libérale. Les expériences retracées dans ce numéro gestion sociale des prestations, rénovation des services publics dans les quartiers de développement social, ouverture aux usagers, etc. montrent la richesse de cette orientation. Malgré la puissance de la rhétorique libérale, ni l'opinion publique ni les agents du service
rhétorique libérale, ni l'opinion publique ni les agents du service public ne semblent déterminés à jeter aux oubliettes l'exigence du service public. L'un et l'autre rejettent peut-être l'idée d'un Etat arrogant, mais pas celle d'une action publique répondant mieux aux attentes des citoyens. Reste à savoir si cette valeur commune peut être mise en œuvre sans un réaménagement en profondeur du dispositif existant des services publics. Dossier préparé avec la collaboration de Bruno Jobert Égalité et efficacité Les réformes entreprises dans les pays européens tentent de répondre à une crise réelle et durable de l'État. Modernisation de l'État Technologique, décentralisé,
réelle et durable de l'État. Modernisation de l'État Technologique, décentralisé, européen : dans ce contexte complexe, comment mettre en œuvre des politiques publiques modernes et efficaces ? La maîtrise des dépenses n'est qu'un début de réponse. Elle doit s'accompagner d'une démarche de responsabilisation des agents. BERNARD PERRET I. La modernisation de l’État est devenue une préoccupation importante dans les pays industrialisés depuis le début des années 80. Le vocable modernisation n'est pas en lui-même très éclairant tant il répond de manière évidente à des impératifs de mobilisation et de légitimation : quel que soit le contexte politique ou organisationnel, qualifier
: quel que soit le contexte politique ou organisationnel, qualifier de modernisation une stratégie de changement c'est faire apparaître comme passéistes et, au sens propre "réactionnaires", les forces qui s'y opposent. Il s'agit en outre d'un thème éminemment consensuel, susceptible de plaire à la fois à l'usager et au contribuable. On aurait cependant tort de ne voir dans la modernisation qu'un thème idéologique ; les réformes administratives entreprises depuis quelques années dans plusieurs pays européens constituent des tentatives pour répondre à une crise réelle et durable de l'État. Face à cette crise, différentes attitudes et stratégies sont possibles. Très schématiquement,
cette crise, différentes attitudes et stratégies sont possibles. Très schématiquement, la modernisation peut être entreprise dans le cadre d'une politique visant à réduire le rôle de l'État dans le fonctionnement de l'économie et de la société, ou au contraire dans une perspective de "renouveau", dans le but de donner à l'État une nouvelle légitimité. Toutefois, en deçà de ces perspectives divergentes, la modernisation obéit toujours à la préoccupation prioritaire d'améliorer l'efficacité de l'action de l'administration, et elle ne peut y parvenir qu'en utilisant de manière plus intensive la ressource humaine, c'est-à-dire en donnant plus de responsabilités aux fonctionnaires. Le contexte
c'est-à-dire en donnant plus de responsabilités aux fonctionnaires. Le contexte Le choc de la crise et la vague libérale La réduction du taux de croissance consécutive aux deux chocs pétroliers s'est traduite dans tous les pays par une remise en question de l'accroissement du poids du secteur public. Le consensus de l'après-guerre sur le développement de l'État providence et sur la gestion keynésienne de l'économie a volé en éclats. La raison principale est bien connue : la montée du chômage et l'intensification de la concurrence internationale ont conduit les gouvernements à reconnaître le rôle stratégique de l'initiative privée. Cette reconnaissance
à reconnaître le rôle stratégique de l'initiative privée. Cette reconnaissance s'est traduite sur le plan symbolique par la réhabilitation culturelle du risque entrepreneurial, de la liberté économique et de l'argent, valeurs qui contrastent avec l'éthique du service public ; elle s'est concrétisée par la réduction des charges financières et des contraintes administratives pesant sur les entreprises et sur les particuliers. Le courant de pensée néolibéral a tenté de donner une cohérence théorique à cette orientation, mais, plus prosaïquement, on peut y voir un retour du balancier après trente années d'accroissement du poids de l'État sur la société. Dans un pays
du poids de l'État sur la société. Dans un pays comme la France, dont le cycle politique a atténué le cycle socio-idéologique, l'onde de choc du libéralisme a produit des effets plus complexes. Toutefois, pour ce qui est de la gestion des finances publiques, la double contrainte de stabilisation des prélèvements obligatoires et de stabilisation du déficit budgétaire a fait sentir ses effets de manière aussi rigoureuse que dans les pays gouvernés par des tenants de l'orthodoxie libérale. Dans le cas des pays de la Communauté européenne, la politique d'harmonisation des taux d'imposition dans le cadre de la construction du
des taux d'imposition dans le cadre de la construction du grand marché a contribué à la sévérité de cette diète fiscale. La libéralisation des mouvements de capitaux, notamment, s'est traduite par un alignement à la baisse de l'imposition de l'épargne. L'État doit faire face à de nouvelles demandes d'État Moins d'argent pour faire face à de nouvelles demandes d'État Dans le cas de la France, cette moindre augmentation des dépenses publiques a particulièrement pénalisé les administrations d'État, à cause de la dérive persistante des dépenses des régimes sociaux et de l'explosion de celles des collectivités locales consécutive à la décentralisation.
l'explosion de celles des collectivités locales consécutive à la décentralisation. Lorsque les cotisations sociales augmentent continûment, la stabilisation globale des prélèvements obligatoires nécessite une réduction des taux d'imposition. À cette diminution des recettes se sont ajoutées des remises en question plus qualitatives. Pour s'imposer sur des nouveaux marchés où le consommateur règne en maître, les entreprises ont besoin de souplesse et l'interventionnisme des administrations est peu efficace. Dans le domaine social, la remise en question de l'État providence ne s'explique pas seulement par des raisons financières, mais également par le fait qu'il a perdu une partie de sa légitimité à
fait qu'il a perdu une partie de sa légitimité à cause de son incapacité à protéger les individus contre ce nouveau risque que constitue le chômage. Dans le même temps, l'État doit faire face à de nouvelles demandes : lutte contre l'exclusion, sécurité urbaine, recherche scientifique et, surtout, éducation. Face à l'intensification de la compétition économique et à la sélectivité accrue du marché du travail, les pouvoirs publics et les familles ont de plus en plus tendance à placer tous leurs espoirs dans l'élévation du niveau de scolarité. La fixation comme objectif quasi officiel de porter 80 % d'une classe
comme objectif quasi officiel de porter 80 % d'une classe d'âge au niveau du bac a contribué à accélérer l'évolution spontanée de la demande éducative et à poser de redoutables problèmes financiers au système de formation. Des missions et des modes d'intervention plus complexes L'évolution de la société, l'individualisme, les nouvelles formes de vie familiale, le vieillissement de la population ont rendu plus complexes et plus différenciées les attentes de la société vis-à-vis de l'État. L'exemple de la police est caractéristique à cet égard : autrefois chargée d'une mission purement régalienne de maintien de l'ordre public, elle doit aujourd'hui tenir
régalienne de maintien de l'ordre public, elle doit aujourd'hui tenir compte de la complexité de problèmes sociaux tels que la drogue ou l'immigration et, surtout, se mettre en position de répondre à une demande sécuritaire qui émane de la société elle-même. Dans le domaine social, l'interdépendance des différents problèmes (logement, chômage, exclusion, formation,...) est devenue telle qu'elle nécessite un décloisonnement des différentes formes d'intervention : la création de missions à vocation transversale (RMI, ville, drogue, insertion des jeunes en difficulté...) se superposant aux grandes administrations chargées de la gestion des risques sociaux constitue une réponse à ce besoin de décloisonnement.
risques sociaux constitue une réponse à ce besoin de décloisonnement. En fait, l'objet même des politiques sociales a changé : conçues à l'origine sous le double signe du contrôle social des déviances et de la redistribution financière au bénéfice des plus vulnérables, elles ont désormais pour mission principale de créer les conditions d'une participation de tous à la vie de la collectivité en luttant contre les diverses formes de l'exclusion sociale. Cette ambition les conduit à interagir plus profondément avec les processus de socialisation et, notamment, avec la formation et le fonctionnement du marché du travail. Dans le même temps,
le fonctionnement du marché du travail. Dans le même temps, la décentralisation et la construction européenne entraînent une redéfinition des missions et des modes d'action de l'État, de plus en plus contraint d'agir en concertation avec d'autres acteurs autonomes. Cette interpénétration des niveaux de pouvoir est particulièrement poussée en France, à cause de la coexistence de trois niveaux de collectivités territoriales : régions, départements et communes. La répartition des compétences entre l'État et les départements en matière de lutte contre la pauvreté et de protection de la jeunesse est un bon exemple de cet imbroglio. Pour que le service public
bon exemple de cet imbroglio. Pour que le service public fonctionne efficacement dans un tel contexte, il est nécessaire, tout à la fois, de développer des instruments de pilotage et de suivi des actions et de laisser davantage d'initiative aux administrations déconcentrées. L'impact des évolutions internes : technologie et niveau de qualification À ces chocs externes, qui affectent les missions, les moyens financiers et le contexte politique de l'action, s'ajoutent des chocs internes qui affectent son organisation et ses moyens humains. POUR LA DÉMOCRATIE Le GRASS, (Groupe de recherche et d'analyse du social et de la sociabilité, dans le cadre
d'analyse du social et de la sociabilité, dans le cadre du CNRS), a programmé une série de séminaires destinés à explorer les modalités de l'intervention sociale et les conditions nécessaires pour que cette intervention s'inscrive dans un projet démocratique. Projet qui concerne au premier chef le service public. Face à une démocratie représentative que définit, par l'intermédiaire du vote, une délégation de pouvoirs, on peut imaginer une démocratie participative qui redonnerait aux citoyens une autre forme de gestion de leur destin, plus largement autonome. Le service public s'adosse à la reconnaissance d'un droit public, mais ne risque-t-il pas d'exercer par
reconnaissance d'un droit public, mais ne risque-t-il pas d'exercer par là même une puissance figée, de priver l'usager d'une part de sa capacité à participer ? Par ailleurs, il est difficile de concevoir des actions collectives qui échapperaient à sa gouverne. Comment, dans cette hypothèse, régler les problèmes de financement, arbitrer les conflits d'intérêt ? Le problème est posé depuis quelques années de dégager de nouvelles pratiques administratives propres à redynamiser la société civile, de trouver des modes de légitimation de l'action publique grâce à l'introduction de processus de participation, de médiation, de responsabilisation des acteurs sociaux de manière à
de médiation, de responsabilisation des acteurs sociaux de manière à leur rendre une dignité que le service social leur dénie parfois à cause d'une politique de contrôle et d'imposition. La question, on le conçoit, ne vise pas les exclus traditionnels. Elle s'élargit à l'ensemble des citoyens et plus spécialement aux classes moyennes qui ont le sentiment d'être maintenues en marge des processus de décision. Blandine Barret-Kriegel, dans son intervention "La crise de la citoyenneté" analyse ce phénomène : les énarques apparaissent de plus en plus comme les "gate keepers" dans les services centraux de l'État la haute magistrature, la vie
les services centraux de l'État la haute magistrature, la vie politique dans son ensemble. En s'assurant une place de décideurs privilégiés cette classe très étroite exclut de la prise de décision médecins, universitaires, syndicalistes, ingénieurs, etc. Les médias peuvent certes jouer comme contrepoids "Le ministère de la parole fait émerger sur la scène des acteurs qui n'y étaient pas conviés". Les récentes élections en témoignent. Reste qu'en s'assurant la mainmise sur le service public l'"énarchie" risque d'en pervertir le fonctionnement. Le rôle de service public, en toute légitimité, c'est de mettre en œuvre les décisions de l'exécutif. Mais la tendance
mettre en œuvre les décisions de l'exécutif. Mais la tendance de la "méritocratie" à se porter en amont vers les centres de décision, à en monopoliser le contrôle, crée une confusion dommageable entre des pouvoirs qui devaient rester séparés. En résulte un malaise de la citoyenneté (le rabattement de cette citoyenneté sur la nationalité constitue à cet égard un symptôme significatif). L'impérialisme de la compétence c'est un risque de dérive vers le corporatisme et la clôture, alors qu'il faudrait une société qui s'ouvre aux mutations. La vigilance s'impose afin que le service public ne fasse pas du citoyen un administré