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douanes, pour devenir le chef-lieu du département français du Léman : Il va sans dire que, de 1798 à 1814, les échanges entre Genève et la Savoie, devenues toutes deux territoires du département du Léman, ont été libres. Cette union économique de quinze années fut une période de prospérité agricole très grande ; elle a inspiré dans la suite, aux populations de la Savoie, le désir d'acquérir une situation analogue, et c'est ce désir qui les a poussées à demander la suppression des barrières douanières de Genève par la création d'une zone franche. En 1815, l'une des premières nécessités de
d'une zone franche. En 1815, l'une des premières nécessités de Genève, incorporée à la Confédération helvétique, fut le rétablissement de ses douanes : C'est une erreur assez répandue dans les milieux français de croire que la Suisse ne possède des douanes que depuis la Constitution de 1848. De 1815 à 1850, il a existé des droits de douanes fédéraux et genevois entre la Savoie et Genève. Les cantons s'entouraient en effet d'un réseau de douanes, sans parler des droits spéciaux de péage, des tollenbord et des droits d'octroi. Jusqu'à la loi du 27 août 1851, les perceptions des bureaux de
loi du 27 août 1851, les perceptions des bureaux de péages cantonaux se composaient de deux parties, l'une fixe, exigée d'une façon uniforme sur toutes les frontières de la Confédération, dont le produit entrait dans la caisse fédérale, l'autre qui variait suivant les cantons, mais qui ne profitait qu'à celui dans lequel restait l'objet soumis aux droits. Le pacte fédéral du 7 avril 1815 stipulait à son article III que la caisse militaire fédérale serait alimentée par un droit d'entrée sur les marchandises qui ne constituent pas des objets de première nécessité. Ces taxes étaient prélevées par les cantons-frontière tenus
première nécessité. Ces taxes étaient prélevées par les cantons-frontière tenus de rendre chaque année leurs comptes à la Diète. La République de Genève aussitôt rétablie (décembre 1813) s'était souvenue de ses douanes, comme de l'une de ses meilleures sources de revenus : Sismondi, au Conseil représentatif, avait proposé un projet de loi « sur le rétablissement de la douane ». Ce projet avait été adopté avec quelques modifications le 4 novembre 1815. On le discutait à Genève durant ce mois d'octobre 1815 où Pictet faisait valoir aux Puissances l'absence de douanes genevoises et helvétiques. Cette loi genevoise, qui remettait en
douanes genevoises et helvétiques. Cette loi genevoise, qui remettait en vigueur la loi sur la douane du 7 avril 1796, est du 4 novembre 1815. Mais, « pour des raisons d'ordre pratique, — ajoute M. Lucien Cramer, — cette loi rétablie ne put être appliquée immédiatement ; elle fut remplacée par la loi subséquente du 30 mai 1816». M. Cramer croit donc pouvoir conclure : L'argument, souvent invoqué depuis 1851 par des adversaires du maintien des zones et suivant lequel, avant 1848, ni la Confédération ni les Cantons ne frappaient les produits étrangers de droits de douane à la frontière,
les produits étrangers de droits de douane à la frontière, est donc insoutenable. D'après l'Annuaire cantonal, Genève disposait en 1817 de cinq bureaux de douanes, placés dans les localités de Carouge, Chêne-Thônes, Meyrin, Versoix et Vésenaz, bureaux qu'il ne faut pas confondre avec les trois bureaux d'octroi placés aux portes de la ville. L'application de la loi de novembre 1815 fut retardée jusqu'au 30 mai 1816 : durant ces cinq mois, Pictet achevait d'abord de négocier et d'obtenir au second traité de Paris (20 novembre 1815) le recullement des douanes françaises, vu l'absence de douanes helvétiques et genevoises ; il
françaises, vu l'absence de douanes helvétiques et genevoises ; il demandait ensuite le même recullement des douanes sardes et, pour la même raison de « principes libéraux » et de « facilités réciproques », il s'efforçait de le faire imposer par les Puissances au roi de Sardaigne. Il écrivait au Président de la Diète, le 24 octobre 1815 : J'ai chauffé aujourd'hui Capo d'Istria pour étendre cette affaire des douanes à la partie méridionale de la Suisse. Je l'ai bien électrisé sur les principes libéraux qui sollicitent cette mesure, sur les vexations continuelles d'un régime d'ignorance et d'oppression financière et
les vexations continuelles d'un régime d'ignorance et d'oppression financière et sur ce que les Quatre [Puissances] devaient laisser quelques traces d'opérations vraiment libérales, dans le bon sens de ce mot gâté (je parlais un langage par lequel son maître et lui, par conséquent, sont préoccupés), quelques traces, dis-je, d'opérations vraiment libérales, pour balancer l'impression générale de beaucoup d'autres qui ne le sont guère. En un mot, j'ai répété, avec plus de force et d'effet (j'en suis sûr), des raisonnements que je lui ai déjà faits souvent et que je me suis vanté à lui d'avoir fait mordre sur Castlereagh, ce
suis vanté à lui d'avoir fait mordre sur Castlereagh, ce qui est vrai. Wessenberg est bien endoctriné et bien gagné aussi. En vérité, je ne puis m'empêcher d'espérer que mon système sera adopté dans son entier ; mais, pourtant, n'y comptons pas trop. Et il écrivait le lendemain à ses Genevois : J'ai obtenu que les Quatre prononceraient le principe de l'éloignement des douanes. J'ai fait moi-même la rédaction. J'ai demandé que l'affaire des douanes fût expédiée avant la fin de novembre, en représentant que, sans cela, l'exécution traînerait éternellement. J'ai fait valoir le grand intérêt du pays, indépendamment du
J'ai fait valoir le grand intérêt du pays, indépendamment du nôtre. J'ai insisté sur la barbarie et l'ignorance des principes, comme de l'exécution, que cela créait un mécontentement excessif et une sorte d'état de guerre. Je n'ai pas copie de cette rédaction, parce que je la fis hier sur la table de Capo d'Istria. Il n'est pas question de réciprocité. Je n'irai pas lever ce lièvre. Pictet, par malheur, oubliait sa Note du 10 octobre 1815 sur les « facilités réciproques ». Malgré l'insistance des Puissances, malgré les intrigues de certains Français, trop ardemment dévoués aux intérêts de Genève, les
certains Français, trop ardemment dévoués aux intérêts de Genève, les ministres français refusèrent le « recullement général des douanes. Ils l'accordèrent pour le Pays de Gex : le traité du 20 novembre 1815 établissait la franchise dans une « zone gessienne », comprise entre le Jura et le canton de Genève. Sur ce modèle, Pictet demanda tout aussitôt que l'on établît deux zones de franchise entre la Savoie, d'une part, et, d'autre part, les deux cantons de Genève à l'Ouest et du Valais à l'Est : petite et « plus petite » zones « sardes », dit-on couramment. Au Congrès
petite » zones « sardes », dit-on couramment. Au Congrès de Vienne, Genève avait fait insérer dans le protocole du 29 mars 1815 la franchise, non pas à l'entrée de ses propres marchandises en Savoie, mais à la sortie de Savoie des denrées et provisions nécessaires au ravitaillement de la ville : Sa Majesté le roi de Sardaigne, voulant donner au Canton de Genève une preuve particulière de sa bienveillance, consent à prendre des arrangements avec le Canton de Genève pour faciliter la sortie de ses États des denrées destinées à la consommation de la ville et du canton. Genève
à la consommation de la ville et du canton. Genève n'avait alors ni douanes, ni péages à l'entrée et à la sortie : loin de vouloir restreindre ou taxer les arrivages à l'entrée de son territoire, elle faisait, au contraire, et elle a toujours continué et elle continue de faire tous ses efforts pour attirer le plus grand nombre de convois et les plus lourdes charges de vivres ; son étroite banlieue de jardins, de parcs et de prairies n'a jamais pu lui fournir qu'une part extrêmement restreinte de sa nourriture quotidienne. Du second Congrès de Paris, Genève avait escompté
nourriture quotidienne. Du second Congrès de Paris, Genève avait escompté le désenclavement de son mandement de Jussy avec la conséquence géographique « d'éloigner à une plus grande distance les douanes » sardes ; le Conseil de Genève avait donné comme instruction à son ambassadeur : Dans le cas où tous vos efforts pour obtenir la promesse de Chône-Thônes et le désenclavement de Jussy seraient inutiles, vous vous attacheriez à négocier l'éloignement des douanes piémontaises à une distance de notre ville qui adoucisse ou fasse cesser les inconvénients que nous en éprouvons. Grâce aux « principes libéraux » qu'il invoquait et
éprouvons. Grâce aux « principes libéraux » qu'il invoquait et à la même « disparité des positions » douanières entre la République genevoise et les deux royaumes voisins, Pictet de Rochemont obtenait gain de cause sur la Savoie comme sur la France. Dans le protocole du 3 novembre 1815, était enfin inscrit l'article V : Le Gouvernement français ayant consenti à reculer les lignes des douanes des frontières de la Suisse du côté du Jura, les cabinets des cours réunies emploieront leurs bons offices pour engager Sa Majesté Sarde à les faire reculer également du côté de la Savoie au-delà
les faire reculer également du côté de la Savoie au-delà d'une lieue de la frontière suisse et en dehors des Voirons, de Salève et des monts de Sion et du Vuache. C'est le 29 novembre 1815 que Genève rétablissait ses douanes par une loi dont on différait l'application. Pictet, dès le 13 novembre, soumettait aux plénipotentiaires d'Angleterre, de Prusse, de Russie et d'Autriche un projet de traité entre le roi de Sardaigne et la Confédération, dont l'article V imposait au roi le « vœu » des Puissances, et l'article VII réclamait « l'exécution du présent traité dans toutes ses parties
réclamait « l'exécution du présent traité dans toutes ses parties avant le 1er janvier 1816 » : En conséquence du vœu manifesté par les cabinets des Puissances intervenantes, le service des douanes sardes ne pourra être en activité qu'à une distance de plus d'une lieue de la frontière suisse. Ce service ne pourra avoir lieu ni sur le lac Léman ni en dedans du bassin de montagne que forment les Voirons, Salève, le mont de Sion et le Vuache. Mais le négociateur sarde écarta cette hâte, en alléguant la limite de ses pouvoirs, tout en protestant « des intentions amicales
de ses pouvoirs, tout en protestant « des intentions amicales de la Cour de Turin et en ne laissant aucun doute sur l'acceptation du protocole » : il fut donc entendu que des négociations directes s'ouvriraient à Turin, dans le plus bref délai, entre le roi de Sardaigne et la Confédération. Les conférences s'ouvrirent à Turin au début de 1816 : Pictet de Rochemont y fut encore l'envoyé extraordinaire tout à la fois de Genève et de la Confédération. A Turin, Pictet fit de son mieux. Il déploya toutes les ressources de son expérience (c'était un agronome renommé) et de
ressources de son expérience (c'était un agronome renommé) et de ses marchandages pour exiger à la lettre tout ce qui pouvait légitimement ou abusivement être tiré des traités ou des promesses antérieures. Dès son arrivée, il s'était assuré des bonnes dispositions des Puissances : en rendant visite à leurs représentants, même auprès du Ministre de Russie, il n'avait pas négligé de « faire ressortir les éléments libéraux dans la question des douanes » (7 janvier 1816) ; avait-il donc parlé à Turin, comme à Paris, de la « disparité des positions » douanières, — « point de douanes aux frontières
positions » douanières, — « point de douanes aux frontières » fédérale et genevoise, « les douanes les plus vexatoires » aux frontières de la Savoie? Après deux mois de conférences ardues et parfois hargneuses (4 janvier-16 mars 1816), le traité de Turin reculait les douanes sardes de façon à créer une zone franche autour de Genève, entre Cologny sur le Rhône et Hermance sur le lac ; une seconde allait être créée par la suite à l'autre extrémité du lac, autour de la petite commune valaisanne de Saint-Gingolph : Pour entrer dans le sens du protocole du 3 novembre,
Pour entrer dans le sens du protocole du 3 novembre, relativement aux douanes, on conciliant néanmoins, autant qu'il est possible, ses dispositions avec les intérêts de Sa Majesté, la ligne des douanes dans le voisinage de Genève et du lac passera. De 1919 à 1924, la « loi des douanes » a fourni ample matière aux discussions entre zoniens et Genevois. Je ne citerai qu'une passe de ce duel. Le 13 mars 1933, l'archiviste de l'État genevois, M. P.-E. Martin essayait une fois de plus d'expliquer l'affaire aux zoniens dans le Progrès de la Haute-Savoie. Les zoniens, par la plume
le Progrès de la Haute-Savoie. Les zoniens, par la plume de M. Ferrero, demandaient aux Genevois : « Combien les douanes suisses ont-elles rapporté pendant la période qui va du 9 juin 1815 au 16 mars 1816? Tel est le nœud de la question. Si les douanes fédérales existaient en 1815, le traité créateur des petites zones a été vicié par un mensonge ; il est caduc, si elles n'existaient pas à cette époque ». Voyons donc ce qui s'est passé au moment de la négociation des traités de 1815-1816 », répondait Genève par la plume de son archiviste :
», répondait Genève par la plume de son archiviste : Le 26 novembre 1813, la Diète fédérale, abrogeant les mesures prises à la frontière en application du Blocus continental, adoptait un nouveau tarif de droits d'entrée dans le but de couvrir les dépenses militaires. La perception de ces nouveaux droits fut suspendue par un arrêté de la Diète, en date du 18 mai 1814. Mais, dès le 9 septembre 1814, la conclusion du nouveau Pacte fédéral était acquise auprès des députations présentes à la Diète, et sa notification aux Puissances, décidée. En ce qui concerne la France, cette notification eut
décidée. En ce qui concerne la France, cette notification eut lieu par lettre du bourgmestre, président de la Diète, adressée le 30 septembre 1814, au comte de Talleyrand, ministre de Sa Majesté très chrétienne en Suisse, qui répondit le 21 octobre de la même année. D'autre part, le 8 octobre 1814, la députation suisse à Vienne reçut du prince de Bénévent l'assurance que le roi reconnaîtrait la nouvelle Constitution. L'article 3 du Pacte fédéral prévoyait l'établissement d'un droit d'entrée sur les marchandises qui ne sont pas des objets de première nécessité. Il fut pratiquement appliqué par l'arrêté de la Diète
nécessité. Il fut pratiquement appliqué par l'arrêté de la Diète du 1er août 1816, qui remit aux douanes cantonales le soin de percevoir les droits fédéraux. En admettant provisoirement tout le reste, deux points semblent donc incontestables : jusqu'en août 1816, ni la France ni la Sardaigne n'a pu connaître l'application que la Diète ferait du principe des douanes, ni si Genève serait comprise en cette application : pour répondre au recul des douanes françaises et sardes, pour se conformer aux déclarations de Pictet de Rochemont touchant la « facilité réciproque » des échanges et « l'absence de douanes »,
réciproque » des échanges et « l'absence de douanes », la Diète pouvait créer un privilège d'exemption ou un système de taxes différentes, en faveur de ce Canton excentrique. D'ailleurs, le Pacte fédéral excluant du tarif toutes « marchandises qui sont des objets de première nécessité », quelle appréhension pouvaient avoir les Gouvernements français et sarde pour les exportations de leurs sujets, qui ne vendaient alors à Genève que les approvisionnements indispensables à la vie quotidienne ? M. P.-E. Martin reprenait : Donc, au moment où Pictet de Rochemont obtient à Paris du duc de Richelieu l'adhésion sans réserve de
à Paris du duc de Richelieu l'adhésion sans réserve de la France au protocole du 3 novembre 1815, la Confédération suisse a fait connaître officiellement aux Puissances son intention d'établir à ses frontières un régime de perceptions douanières. Lorsque Pictet parle à Castlereagh et à Richelieu de l'absence des douanes de la Confédération, il fait allusion à un fait qui est matériellement exact. Ses déclarations ne peuvent avoir vicié les engagements qu'allaient enregistrer les traités de Paris et de Turin, tout d'abord, comme je l'ai déjà démontré dans mon article du Bulletin Commercial et Industriel, de 1919, parce qu'elles n'ont
du Bulletin Commercial et Industriel, de 1919, parce qu'elles n'ont pas constitué le motif déterminant de la création de la zone de Gex, ensuite parce que, sa législation interne autorisant la Suisse à pratiquer une politique douanière fiscale, aucune dérogation à cette législation ne lui fut demandée par les Puissances, signataires des traités de 1815-1816, ni ne lui fut imposée par les stipulations relatives aux zones de Gex et de Saint-Julien. Je signale à nos négociateurs et juristes cette théorie de la « législation interne autorisant la Suisse à pratiquer une politique douanière » : qu'a donc fait de répréhensible
une politique douanière » : qu'a donc fait de répréhensible M. Poincaré en transférant la douane française à la frontière, après le vote de la « législation interne » du 16 février 1923 ? Au contraire, la reconnaissance par les Puissances, y compris la France et la Sardaigne, des droits de péages à payer par les marchandises qui entraient et qui sortaient de Suisse, — en l'espèce à l'entrée et à la sortie des cantons de Genève et du Valais, — est clairement exprimée par les Actes relatifs au transit de la route du Simplon, tels qu'ils figurent au protocole
de la route du Simplon, tels qu'ils figurent au protocole du Congrès de Vienne du 20 mars 1815, à l'article 80 de l'Acte final du 9 juin 1815, à l'article 6 du Traité de Turin du 16 mars 1816. Il suffit de lire ces articles relatifs « au transit de la route du Simplon » pour constater que, s'appliquant aux marchandises étrangères, venues de France ou d'Italie, ils ne concernaient en rien les denrées suisses, dont Genève exigeait la libre sortie de sa « banlieue » gessienne et savoyarde. M. P.-E. Martin reprenait encore : Après comme avant la création
P.-E. Martin reprenait encore : Après comme avant la création des petites zones, la Confédération restait donc libre d'établir des douanes sur toutes ses frontières et de frapper de droits d'entrée les produits de toutes provenances. Elle restait également libre de racheter les péages cantonaux, ce qu'elle fit effectivement en 1819. Au moment où Pictet de Rochemont négociait à Paris et à Turin, ces péages existaient à la frontière vaudoise du pays de Gex où ils percevaient à Crassier, Chavanne de Bogis, La Rippe les droits du tarif dit le « Grand Péage » du 6 juin 1812. A Genève
« Grand Péage » du 6 juin 1812. A Genève la douane de 1796 était virtuellement rétablie par la loi du 4 novembre 1815, dont l'application fut retardée par des empêchements d'ordre matériel, jusqu'à son remplacement par la loi du 30 novembre 1816. La transformation des douanes fédérales en 1849 et 1851 n'a donc apporté au statut juridique des zones aucune innovation qui puisse faire croire à la caducité des Traités de 1815-1816. Les dates et indications topographiques soulignées dispensent, je crois, d'une plus ample discussion. M. Ferrero pour répondre dans le même journal, n'avait pas grand effort à faire
dans le même journal, n'avait pas grand effort à faire : Comme preuve de la perception des droits d'entrée fédéraux en 1815, M. Paul-E. Martin nous en donnait, l'autre jour, le montant de 1816 à 1835. Le recul des douanes française et sarde ressortissant aux actes diplomatiques qui vont du 9 juin 1815 au 16 mars 1816, j'ai répondu que cette période seule nous intéressait : « Combien vos prétendues douanes fédérales ont-elles rapporté pendant ce temps-là ? » ai-je demandé à M. Martin. Il écrit que j'ai fait de cette question le nœud de toute la discussion, et il
cette question le nœud de toute la discussion, et il n'y répond pas. Quant aux stipulations de 1815-1816 sur le transit, les textes ne sont pas ambigus : « Les denrées, déclarées à l'entrée du Valais devoir passer en transit, payeront néanmoins le droit, mais le montant de ce droit sera restitué à la sortie du Valais. Les mêmes formalités seront observées à l'entrée et à la sortie du canton de Genève ». Donc le droit payé à l'entrée dans le Valais était remboursé au moment même où il fallait payer le droit d'entrée dans le canton de Genève. C'est
payer le droit d'entrée dans le canton de Genève. C'est donc une preuve irréfutable qu'il s'agissait de péages cantonaux et non fédéraux, puisque, s'il en eût été autrement, le droit payé à l'entrée sur territoire suisse n'eût été remboursé qu'à la sortie du territoire suisse. « Que la République et le Canton de Genève, comme tous les États grands ou petits, ait eu des taxes de toutes espèces, péages, octrois, etc., — d'accord. Mais je réitère mon affirmation : en 1815, Genève ne jouissait pas d'une organisation douanière de protection nationale » : Bien plus, j'irais jusqu'à croire que, cette
nationale » : Bien plus, j'irais jusqu'à croire que, cette année-là, il n'y avait même pas de péages cantonaux, puisque les Syndics et Conseil de la République et Canton de Genève durent précisément édicter la loi sur le transit et péages pour « remettre en vigueur » les droits de transit et de consommation établis par la loi de douanes du 7 avril 1796. Que signifient ces mots : « remettre en vigueur », sinon qu'une chose, tombée en désuétude, est reprise? Ces péages cantonaux n'avaient-ils été suspendus que pour permettre à Pictet d'affirmer qu'il n'y avait pas de douane?
permettre à Pictet d'affirmer qu'il n'y avait pas de douane? On le croirait vraiment. Quant aux dates alléguées par M. P.-E Martin, il suffisait d'en dresser le calendrier exact : Le protocole du 3 novembre 1815 stipulait : « Les Cabinets des Cours réunies emploieront leurs bons offices pour engager Sa Majesté sarde à les faire reculer (les douanes sardes) ». Le lendemain, 4 novembre, le Conseil représentatif de Genève votait le rétablissement des péages. C'était son droit, — dira-t-on, — puisque la Suisse n'avait pris aucun engagement impliquant de sa part l'obligation de ne pas installer de douane. Sans
sa part l'obligation de ne pas installer de douane. Sans doute ; mais, pour obtenir la rédaction du protocole de la veille, Pictet avait affirmé la non-existence de douanes. Il continuerait, du reste, à l'affirmer à Paris et à Turin. « L'application de la loi du 4 novembre 1815 fut retardée par des empêchements d'ordre matériel, avait dit M. P.-E. Martin ». M. Ferrero avec une franchise « tout helvétique » concluait : Faire fonctionner les péages cantonaux rétablis en principe le 4 novembre 1815, c'eût été gêner Pictet dans ses affirmations contraires. Le traité de Turin, accordant en son
ses affirmations contraires. Le traité de Turin, accordant en son article 3 le recul des douanes sardes, ne fut signé que le 16 mars 1816. Voilà pourquoi la loi du 4 novembre 1815 devint caduque dès son vote et pourquoi il fallut refaire une nouvelle loi quand on voulut enfin palper des droits d'entrée. M. Martin cite la date du 30 novembre 1816. M. L. Cramer a cité le 30 mai. Lequel a raison? Je ne sais; mais qu'il s'agisse de mai ou de novembre, j'admire une fois de plus la roublardise genevoise. « Rapprochez faits et dates : vous
la roublardise genevoise. « Rapprochez faits et dates : vous avez la preuve irréfutable qu'il n'existait pas à Genève de douanes fédérales entre l'Acte final du Congrès de Vienne (9 juin 1815) et le Traité de Turin (16 mars 1816 »). En 1815-1816, Pictet de Rochemont et son collègue, Fr. d'Ivernois, s'étaient aperçus de la supériorité indiscutable que leur donnaient sur l'ignorance d'autrui la supériorité de leur savoir et leur audace d'affirmation. Au Congrès de Vienne, ils avaient découvert des abîmes d'ignorance dans l'esprit des plénipotentiaires européens, chez leurs amis de Londres surtout, qui leur ouvraient leur intimité toute grande
de Londres surtout, qui leur ouvraient leur intimité toute grande : « Dieu garde que Castlereagh n'ait pas gâté les affaires — disait Stackelberg à Pictet, le 23 décembre 1814. — Il en serait bien capable. On parle de l'ignorance des gens de la France : ils la feraient oublier ! A-t-on l'idée d'un homme dans une telle place, qui ne sait pas où est Leipzig ? » C'était au lendemain de la grande bataille. Au second congrès de Paris, Pictet avait essayé de remettre en cause la libre annexion à la France de Mulhouse, jadis république confédérée, pour en