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précédés, soit seulement de dispositions qui ont trait au régime des zones. Pour toutes les autres matières, fixation des frontières, possession des eaux qui forment limites, neutralité, rappel à des engagements plus anciens, etc., la Convention ne saurait apporter un changement quelconque dans un domaine où elle n'est pas applicable. « Les négociateurs suisses ne pouvaient pas admettre l'élimination totale des traités de 1815 ; reconnaître que l'article 435 en avait proclamé l'abrogation, c'était conférer aux Puissances signataires du Traité de Paix le droit de modifier contre notre volonté les Actes internationaux qui sont les garanties essentielles de l'existence de
Actes internationaux qui sont les garanties essentielles de l'existence de la Confédération suisse ». C'eut été, surtout, — disait le Journal de Genève, rouvrir la porte à toutes les réclamations « territoriales et politiques », dont la France voulait bien ne pas se souvenir. Un considérant du préambule décidait juristes et historiens genevois : Considérant que le canton de Genève, tel qu'il a été constitué par Les Traités de 1815 et autres Actes complémentaires relatifs à sa formation territoriale et à sa situation économique, se trouve, sur plus des neuf dixièmes de ses limites, contigu au territoire français ; Juristes
dixièmes de ses limites, contigu au territoire français ; Juristes et historiens de Genève étaient, jusque-là, les adversaires les plus irréconciliables des « prétentions » françaises ; ce considérant les ralliait à la Convention ; il lui donnait, disaient-ils, « son caractère essentiel de transaction et de compromis », en confirmant surtout cette « fixation des frontières et cette possession des eaux formant limites », qui, depuis des siècles, avaient été le sujet de querelles et de guerres avec la Savoie ou la France et dont les traités de 1815-1816 avaient fixé le statut définitif. Le Journal de Genève ne
avaient fixé le statut définitif. Le Journal de Genève ne faisait qu'exposer à l'avance l'opinion que le Conseil d'État genevois présentait en son Rapport au Grand Conseil, le 12 septembre 1921, pour « retracer l'activité du Conseil d'Etat, au cours des pourparlers entre Genève et Berne, entre Berne et Paris, de février à juillet 1921, et rendre compte de l'exécution du mandat dont l'Arrêté législatif du 13 février l'avait revêtu » : On ne peut pas songer à étudier ici en détail les dispositions relatives à la pénétration économique de la Suisse dans les anciens territoires zoniens ou les conséquences,
la Suisse dans les anciens territoires zoniens ou les conséquences, qu'aura pour l'industrie et le commerce suisses l'application décennale du système discuté des contingents, surtout en présence des variations imprévisibles d'un change encore déprécié. L'essentiel est de montrer la situation qui sera faite à Genève, d'une façon permanente, par le nouveau régime. « Par son préambule et par son article 34, la Convention comporte, pour Genève, une novation des stipulations des Traités de 1815-1816; la douane française est reportée à la frontière par un compromis entre les deux Etats, qui renoncent à liquider la controverse issue de l'interprétation de l'article
renoncent à liquider la controverse issue de l'interprétation de l'article 435 du Traité de Versailles » : En fait, la Suisse cède, sans retirer formellement ses réserves, mais en renonçant à en poursuivre l'effet. Les autres stipulations des Traités de 1815 et des Actes complémentaires relatifs à la Confédération suisse et au Canton de Genève demeurent intactes en vertu de déclarations très précises et de l'acte diplomatique qui en tire ainsi la conclusion juridique. L'un et l'autre Gouvernement répudient la théorie que d'aucuns avaient cru pouvoir précédemment soutenir de la caducité générale des traités de 1815. Conformément au texte de
caducité générale des traités de 1815. Conformément au texte de l'article 435 du Traité de Versailles et aux saines notions du droit international, ils reconnaissent la pleine validité des stipulations auxquelles il n'est pas dérogé par la convention nouvelle. Le Conseil d'Etat, comme le Journal de Genève, évitait d'énumérer ces stipulations « territoriales et politiques », auxquelles « la pleine validité » était tacitement maintenue : les historiens et archivistes genevois se demandaient encore si nos diplomates et juristes avaient examiné et découvert la valeur de certaines allégations historiques sur lesquelles ces stipulations de 1815-1816 avaient été fondées par Pictet
lesquelles ces stipulations de 1815-1816 avaient été fondées par Pictet de Rochemont. Le Rapport du Conseil d'État concluait : Depuis bientôt trois ans, le Conseil d'État n'a pas cessé de vouer une attention soutenue au grave problème des zones ; il a recueilli avec soin toutes les manifestations de l'opinion genevoise ; il s'est entouré des conseils des citoyens qui ont fait de ce sujet l'objet de leurs études particulières. Il revendique pleinement la responsabilité de son attitude. Le but de son effort a toujours été le maintien des garanties d'ordre politique et d'ordre économique que les traités de 1815-1816,
d'ordre politique et d'ordre économique que les traités de 1815-1816, consacrant l'expérience des siècles, avaient assurées à l'indépendance de Genève, Canton suisse. « En se prêtant à une négociation qui comportait des concessions réciproques, en évitant les risques d'une rupture qui eût fait disparaître les éléments immédiats d'un succès encore possible, le Conseil d'État et les négociateurs de 1921 n'ont pas capitulé sur les principes défendus par les négociateurs de 1919 et 1920. La pensée de ces derniers, qui fut sans contredit la pensée du peuple genevois unanime, a continué à inspirer la défense des intérêts primordiaux de Genève, de
à inspirer la défense des intérêts primordiaux de Genève, de son honneur et de sa sécurité » : Même une frontière théoriquement exempte de postes douaniers eût été jalonnée de contrôleurs et de sentinelles fiscales. Au lieu d'une surveillance exercée de la sorte, nous aurons celle de douanes françaises, engagées par contrat à des tolérances multiples ; au lieu d'une opposition d'administrations malveillantes et hostiles, nous aurons la collaboration des services et la recherche des accommodements par une Commission mixte, avec le recours toujours ouvert aux représentations diplomatiques et à l'arbitrage. Au lieu de petites zones circonscrites, au lieu de
l'arbitrage. Au lieu de petites zones circonscrites, au lieu de relations de voisinage tendues, nous aurons un régime frontalier libéral, la permanence de l'apport à notre marché des denrées de première nécessité, venant d'une région plus vaste, et la compensation d'un commerce qu'aucun traité ne nous assurait. Nous avons dès lors le droit de parler d'une novation acceptable des traités de 1815-1816 et non plus de la destruction définitive de « survivances d'un autre âge ». Une dernière phrase de ce Rapport mérite toute l'attention de nos juristes et diplomates pour les plaidoyers ou négociations de l'avenir : Seule l'expérience
pour les plaidoyers ou négociations de l'avenir : Seule l'expérience des années qui vont venir pourra permettre de porter un jugement définitif sur la valeur des clauses économiques de la Convention du 7 août 1921. Le Conseil d'État veut avoir confiance en la solidité des garanties internationales que la Convention confirme quant au statut territorial qui nous a été reconnu en 1815 et il se plaît à espérer que nos vieilles et solides relations de bon voisinage survivront au régime qui les a créées. « Statut territorial, reconnu en 1815 et confirmé en 1921 » : le grand mot était
et confirmé en 1921 » : le grand mot était lancé ; jamais autorité genevoise n'avait osé, jusque-là, avouer les inquiétudes que faisait naître la pleine connaissance des errements de 1815-1816 et la crainte que la France ne sût et ne voulût un jour s'en prévaloir. Le Message fédéral (n° 1465) du 10 octobre 1921, pour recommander à la faveur du Parlement la même Convention reprenait les termes du Rapport genevois : En exposant de façon détaillée dans quelles conditions la Convention du 7 août 1921 a été conclue, le Préambule précise que, seules, les stipulations des anciens traités qui
Préambule précise que, seules, les stipulations des anciens traités qui avaient trait au régime des zones franches se trouvent abrogées. Ces traités, qui ont pour la Suisse la plus grande importance, puisqu'ils fixent son statut territorial actuel, subsistent pleinement pour le surplus. D'où pouvaient donc venir les inquiétudes de Berne et de Genève, touchant le « Statut territorial » tant du canton genevois que de la Confédération tout entière ? II. — Le 29 juin 1922, la Commission des Affaires étrangères avait donné son Avis à la Chambre des Députés sur la même Convention de 1921. Le rapporteur, M. Farges,
sur la même Convention de 1921. Le rapporteur, M. Farges, ancien diplomate, qui connaissait bien les Suisses pour avoir longtemps traité avec eux, rappelait comment la Suisse avait été la première en 1851-1852 à demander la suppression des franchises zonales : Le Conseil fédéral, loin de se montrer opposé au transfert des douanes françaises de la ligne douanière politique, paraissait plutôt la souhaiter : « La Confédération, selon M. Frey-Hérosé, directeur des péages fédéraux, considérerait comme un avantage bien plus que comme un préjudice une décision du Gouvernement de la République qui replacerait notre ligne de douanes sur notre extrême
République qui replacerait notre ligne de douanes sur notre extrême frontière », écrivait le comte Reinhard le 9 mai 1851. Et le même M. Frey-Hérosé renouvelait l'année suivante sa suggestion à notre nouvel ambassadeur, M. de Salignac-Fénelon : « Vous serait-il donc si difficile, lui disait-il, — d'obtenir des Puissances qui ont signé le Traité de Paris le consentement de reporter le tarif général de France à la frontière de Gex ? » (Dépêche du 20 septembre 1852). M. Farges reprenait une autre thèse, française celle-là., qui avait été soutenue dès 1860 par certains de nos juristes, mais qu'il avait
dès 1860 par certains de nos juristes, mais qu'il avait bien fallu omettre après les défaites de 1870 et durant les cinquante années où la France était restée sous la menace allemande. Le fondement de cette thèse était indiscutable : l'extension de la neutralité helvétique à la Savoie du Nord avait été mise comme une charge et non comme un privilège au compte de la Confédération. Que cette extension de la neutralité helvétique fût, non pas un avantage pour la Suisse, mais une charge, cela résulte de toute évidence de l'ensemble des négociations de Vienne à ce sujet. Mais il
l'ensemble des négociations de Vienne à ce sujet. Mais il y a plus : l'article 7 du Traité de Turin de 1816 entre la Suisse et la Sardaigne dit en propres termes que le protocole du Congrès de Vienne du 29 mars 1815, accepté par l'Acte de la Diète de la Confédération suisse, en date du 12 août suivant, a stipulé cette extension de la neutralité helvétique « comme une des conditions de la cession de territoire en faveur du canton de Genève ». Farges tirait, à son tour, une conclusion qui n'était pas faite pour rassurer Genève sur l'avenir
conclusion qui n'était pas faite pour rassurer Genève sur l'avenir des « clauses territoriales » : En dégageant ainsi la Suisse de la charge qu'elle avait acceptée par l'Acte du 12 août 1815, nous aurions pu, en droit strict, demander la rétrocession des territoires cédés en échange et, notamment, des treize communes savoyardes, destinées à « arrondir » Genève, alors que l'acceptation de cette charge avait été une des conditions de cession. L'abandon de toute revendication à cet égard, voilà donc quel était le sens exact de l'article 2 du Traité de Turin, article tout à l'avantage de la Suisse
Traité de Turin, article tout à l'avantage de la Suisse : elle était déchargée de toute obligation et conservait néanmoins les territoires qu'elle avait acquis au prix de cette obligation. « C'est ce qu'avait reconnu un étranger désintéressé dans la question, juriste et homme d'État éminent, M. Milovanovitch, ancien président du Conseil serbe, dans un ouvrage sur les Traités de Garantie en Droit international : les prétendus droits de la Suisse étaient considérés par lui comme non existants, puisqu'ils se rapportent à une situation spéciale, qui a cessé d'exister depuis l'annexion de ces provinces à la France. C'est ce qu'a
l'annexion de ces provinces à la France. C'est ce qu'a enfin enregistré le Traité de Versailles en son article 435 ». Au temps où l'hégémonie allemande pesait sur l'Europe et sur la France et où Genève invitait Guillaume II à ses fêtes du Monument de la Réforme, elle avait aussi projeté de célébrer dignement le centenaire de la « réunion » des communes savoisiennes. C'est le 24 octobre 1816 que les maires des communes cédées et l'archiprêtre de Carouge avaient confié le sort de leurs compatriotes au « Magnifique Conseil de la République de Genève ». La guerre avait empêché
de la République de Genève ». La guerre avait empêché cette célébration en 1916, puis on avait dû préparer et achever le monument : Genève entourée des communes annexées, Collonge, Corsier, Anières, Hermance, Carouge, Lancy, Onex, Bernex, Confignon, Aïre, Saconnex, Avusy, Soral, Perly, Bardonnex, Plan-les-Ouates, Toinex, Veyrier, Thônex, Gêne-Bourg, Puplingue, Presinge, Choulex, Meinier. On voulait tant proclamer intangible ce statut territorial de 1816 ! La question des zones et surtout la « fusion » projetée de telle de ces communes dans le Grand-Genève ranimaient les vieilles querelles de 1873, quand le Kulturkampf genevois avait amené leurs demandes, non des éparatisme
le Kulturkampf genevois avait amené leurs demandes, non des éparatisme fédéral, mais de division du canton en deux demi-cantons, comme à Bâle : Genève-Ville et Genève-Campagne. Genève célébrait donc le 7 juin 1925 le centenaire du Canton « un et indivisible », sans rappeler, fût-ce d'un mot, les communes gessiennes qui, elles aussi, avaient été annexées en 1815. Pourquoi cet oubli assurément volontaire ? Le Président de la Confédération, M. Musy, assisté de M. Schulthess, présidait la cérémonie. Il disait son discours solennel : La réunion des communes de la rive gauche fut autre chose que la création d'une frontière
rive gauche fut autre chose que la création d'une frontière militaire ; ce fut mieux qu'une union économique : ce fut la réunion en un bloc indissoluble de territoires et de populations dès longtemps unes par de semblables destinées et préparées par la nature et le sentiment à la vie commune. Ces territoires étaient genevois à plus d'un titre bien avant 1816. Dans cette campagne harmonieuse, s'est de tout temps recrutée par apports incessants la population de la ville. Dans tous ces villages, les citadins ont eu leur propriété rurale ; par eux, s'est exercée dans la campagne l'influence de
; par eux, s'est exercée dans la campagne l'influence de la ville. Au seuil de la ferme, sous le porche de l'église, dans les allées du cimetière, les Genevois des champs et les paysans autochtones ont partagé les mêmes émotions, tressailli aux mêmes joies et souffert les mêmes angoisses. Or, en ces mêmes jours, une pétition était adressée au Gouvernement genevois pour le maintien de l'autonomie communale, telle que la garantit le traité de 1816 : les « annexés » au Canton ne voulaient pas être englobés dans l'administration municipale de Genève. * * * En ces fêtes de 1925,
de Genève. * * * En ces fêtes de 1925, fallait-il attribuer à des inquiétudes plus vives le silence de Genève sur l'annexion des communes gessiennes et sur le statut territorial, qu'à cette frontière les stipulations de 1815 avaient donné au Canton ? Ces stipulations de 1815, disent certains Français, ont eu pour origine et pour fondement deux contre-vérités officiellement alléguées par le négociateur genevois et fédéral Pictet de Rochemont, la première sur l'absence de douanes fédérales et genevoises, la seconde sur une dette d'Henri IV « jamais remboursée ». J'ai cité plus haut les allégations de Pictet sur l'absence
J'ai cité plus haut les allégations de Pictet sur l'absence de douanes. Mais il faut y revenir. Dès la fin du XIIIe siècle, Genève, environnée de toutes parts par les fiefs savoisiens, avait reçu des ducs de Savoie, — possesseurs du Pays de Gex, la pleine sécurité à l'aller et au retour pour tous ceux qui fréquentaient son marché. Au XVIe siècle, elle avait conclu avec les ducs de Savoie trois ou quatre traités de paix, d'alliance ou d'accommodement pour que ses citoyens pussent « aller, venir, négocier et trafiquer partout les villes, pays et juridictions » du duc, «
partout les villes, pays et juridictions » du duc, « toutes fois en payant les péages et droitures accoutumées » : elle obtenait surtout le droit de libre ravitaillement en grains, « vins, clairs, laitages, poissons, fruitages et autres semblables » (mai 1570). Au XVIIe siècle, Genève avait obtenu des ducs de Savoie que, le commerce « demeurant libre d'une part et d'autre part, tant pour les personnes que pour toutes sortes de marchandises, vivres, bleds, vins et autres denrées en tous États de Son Altesse, les citoyens, bourgeois et habitants de Genève seront désormais exempts de tous droits, péages,
habitants de Genève seront désormais exempts de tous droits, péages, traverses, demi pour cent, etc. ». Au XVIIIe siècle, le traité de Turin (1754) avait confirmé la « liberté réciproque de commerce » dans le pays savoisien. Et ces mêmes XVIIe et XVIIIe siècles, la France, héritière de la Savoie dans le Pays de Gex, y maintint la liberté du commerce et du transit : en 1604 et en 1725, des lettres patentes en confirmèrent le droit et en établirent la franchise. Supprimé en 1774 sur les plaintes des intendants français, ce régime d'exemption presque totale fut rétabli par l'édit
français, ce régime d'exemption presque totale fut rétabli par l'édit de 1775. Dans les lettres patentes de janvier 1776, que l'on nomme parfois les édits ou traités de Voltaire (ils furent rendus, en effet, sur les instances du seigneur de Ferney), Louis XVI ordonnait qu'à l'avenir le dit Pays de Gex fût réputé « pays étranger », avec ces deux conséquences : 1° qu'il fût, « comme tel, exempt des droits d'entrée et de sortie sur les marchandises et denrées, que les habitants de ces pays exportent à l'étranger, et sur celles qu'ils entreront directement et sans emprunter le passage
sur celles qu'ils entreront directement et sans emprunter le passage des provinces des cinq grandes fermes » ; 2° que fussent assujetties « au paiement des dits droits d'entrée et de sortie toutes les denrées et marchandises permises que les habitants du Pays de Gex feront entrer dudit pays dans les autres provinces de notre royaume ou qu'ils feront transporter de ces provinces dans le dit pays de Gex ». Il s'ensuivait que tous bureaux de douanes, traites et autres étaient supprimés entre Genève et le Pays de Gex, mais qu'entre ce « pays étranger » et le reste du
qu'entre ce « pays étranger » et le reste du royaume, était établi « tel nombre de bureaux que l'adjudicataire de nos fermes jugera nécessaire pour la perception des dits droits d'entrée et de sortie ». C'est ce statut gessien, supprimé de 1798 à 1814 entre les deux départements français de l'Ain et du Léman, qu'en 1814-1815, Genève redevenue indépendante voulut faire rétablir « pour les nécessités de sa subsistance ». Au second Congrès de Paris, Pictet essaya même (Note du 10 octobre 1815) de le faire étendre sur toute la lisière orientale du territoire français entre Rhin et Rhône
la lisière orientale du territoire français entre Rhin et Rhône : Pour faciliter réciproquement la vente des produits agricoles et les relations d'échanges, il est convenu que les douanes françaises seront établies à l'occident du Jura, le long du Doubs et parallèlement à la frontière de l'ancien évêché de Bâle et du canton de ce nom, de manière à laisser une zone, de la largeur d'une lieue au moins, libre de tout poste et de tout service de douane, sur la frontière de France voisine de la Suisse. Genève demandait donc, non seulement l'extension du « pays étranger » tout
donc, non seulement l'extension du « pays étranger » tout au long de la frontière franco-suisse, mais en outre la transformation en obligation internationale et perpétuelle d'une concession bénévole et révocable qu'avait librement octroyée le seul gouvernement national à des sujets français. Et elle demandait encore l'extension à tout le commerce franco-suisse de la franchise accordée jusque-là aux seuls étrangers genevois. L'absence de douanes suisses en face des douanes si tracassières de la France et du Piémont était son argument pour obtenir des Puissances, surtout de la « libérale » Angleterre, ces « facilités réciproques » (n'oublions pas ce terme
Angleterre, ces « facilités réciproques » (n'oublions pas ce terme d'une Note officielle, pour laquelle la « rédaction » de Pictet de Rochemont avait été « adoptée par les Quatre grands Cabinets »). Le 18 octobre 1815, Pictet écrivait au Président de la Diète helvétique : Hier, Castlereagh m'écouta fort bien sur la grande importance qu'il y avait pour la Suisse d'écarter les douanes sur toutes ses frontières. J'invoquai les principes libéraux ; je fis valoir la disparité des positions : point de douanes d'un côté, et les douanes les plus vexatoires de l'autre ; je dis que cela établissait
plus vexatoires de l'autre ; je dis que cela établissait une petite guerre sourde et continue, que c'était une source intarissable de querelles, et d'incidents, et de soupçons, et de reproches et d'inimitiés. Le lendemain, en des termes presque identiques, Pictet avertissait ses Genevois : Avant-hier, j'eus une audience de Castlereagh. Celui-ci m'écouta avec attention sur la grande convenance qu'il y avait pour la Suisse à écarter les douanes. Si Richelieu devait y faire des objections, je lui faisais remarquer que la partie n'était pas égale entre la Suisse et la France, que la première n'avait pas de douanes et
la France, que la première n'avait pas de douanes et que la seconde en avait de très vexatoires, ainsi que le Piémont, dont j'eus soin de caractériser fortement la législation commerciale. Cet avertissement venait juste à point. Car, à l'heure même où Pictet tenait ce langage et où les Puissances étaient décidées contre nos douanes françaises par cette absence complète de douanes fédérales ou genevoises, Genève et la Confédération étaient en train de rétablir leurs douanes, et Pictet ne pouvait pas ignorer les délibérations de ses concitoyens et de ses confédérés. Pour ne rien dire qui puisse être mis en
confédérés. Pour ne rien dire qui puisse être mis en discussion ou en doute, j'emprunterai l'exposé de cette affaire à un Genevois, M. Lucien Cramer : éditeur de la Correspondance diplomatique de Pictet, auteur d'une brochure parue en 1919, La Question des Zones franches, il est invoqué dans les Messages du Conseil fédéral comme l'autorité décisive en ces matières. Les douanes genevoises, — dit M. Lucien Cramer, — furent véritablement établies par l'édit du 7 avril 1796 « sur les contributions publiques », — la « loi sur la douane », vont nous dire les textes officiels de 1816 :
», vont nous dire les textes officiels de 1816 : Cet édit prescrivait que toutes les marchandises importées dans la République seraient assujetties au paiement des droits d'entrée, conformément au tarif établi par le Conseil législatif. Ce tarif assez élevé, qui variait du 1/2 à 1 1/2 % de la valeur des marchandises, frappait de droits doubles à ceux payés par les citoyens les marchandises appartenant à des étrangers. Ce régime ne dura que deux ans ; en juin 1798, Genève était incorporée à la France ; elle perdait ses douanes, pour devenir le chef-lieu du département français du Léman