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tel que nous le voyons interprété [après 1815] et tel qu'il est actuellement encore défini et soutenu par ses partisans acharnés? Ce système des zones est devenu un droit, qu'aurait Genève et dont la Suisse aurait hérité le jour où Genève est entrée dans la Confédération, d'exporter librement des marchandises sur territoire français sans qu'aucune réciprocité soit prévue. Tel est, théoriquement, le système des zones. Pratiquement, la question n'a jamais été considérée de cette façon. Cette idée d'un droit d'exportation libre dans un territoire étranger et sans aucune cause de réciprocité a soulevé dès le commencement des discussions qui sont
réciprocité a soulevé dès le commencement des discussions qui sont devenues aiguës surtout en 1849. À cette époque, en effet, la Suisse a établi ses douanes. C'est à ce moment-là que le système des petites zones s'est présenté dans toute sa rigidité et a développé toutes ses conséquences juridiques et politiques. La Confédération disait : « Je suis libre d'établir à la frontière du canton de Genève les douanes suisses. Je suis libre également d'exporter dans les petites zones les produits de la Confédération ». Quelle fut la suite? Ici, nos représentants à La Haye feront bien de noter les
nos représentants à La Haye feront bien de noter les pièces diplomatiques auxquelles se reportait M. Motta et dont copie devra être demandée par eux, comme Annexe aux Mémoires et Contre-mémoires fédéraux. Immédiatement, soit dans le royaume de Sardaigne, soit dans l'Empire français une certaine émotion se produisit et un échange de Notes très diverses eut lieu, la France et la Sardaigne contestant à la Confédération le droit d'établir ses douanes à sa frontière politique. La France et la Sardaigne défendaient la thèse de la réciprocité et déclaraient que, s'il était admis que la Suisse pouvait exporter en zone, celle-ci
était admis que la Suisse pouvait exporter en zone, celle-ci devait pouvoir exporter en Suisse. C'est alors que naquit celle idée, qui nous semble aujourd'hui étrange, mais qui ne l'a cependant pas paru à nos devanciers, celle de supprimer purement et simplement les zones, sous prétexte qu'elles ne correspondaient point aux intérêts de la Confédération. La France n'avait donc fait en 1918 que reprendre cette « idée » fédérale de 1851-1852 : Or, pourquoi la France a-t-elle demandé d'abord la suppression de la grande zone, — suppression à laquelle elle avait droit, — et ensuite la disparition aussi des petites
avait droit, — et ensuite la disparition aussi des petites zones? Il faut être équitable. Si les petites zones sont ce que je viens de dire, et elles le sont sans aucun doute, — elle constituent incontestablement une servitude active pour la Confédération suisse et une servitude passive pour la France. Il n'est que très naturel qu'un pays qui est grevé d'une servitude tende à s'en libérer. Messieurs, soyons équitables : si nous nous étions trouvés dans la même situation que la France, nous aurions fait exactement ce que la France a fait. (Une voix : On aurait fait pire.)
France a fait. (Une voix : On aurait fait pire.) Secondement, non seulement ce régime des petites zones est une servitude ; mais cette servitude oblige la France à ériger sur son sol une barrière intérieure, de telle manière que les habitants de la Savoie, pour autant qu'ils font partie des zones, sont séparés du reste de la France. Ainsi, la France possédait une population qui, d'une part, était enfermée par la barrière douanière suisse, que nous avons établie d'une manière illégitime et que nous avons maintenue malgré les protestations de la France et de la Sardaigne ; d'autre part,
de la France et de la Sardaigne ; d'autre part, une barrière intérieure empêchait les produits de la Savoie d'aller et de venir librement sur le reste du territoire français. Il est évident qu'un tel régime ne pourrait être propice ni au développement de l'industrie, ni au développement du commerce en France. Ne semble-t-il pas qu'à La Haye, si M. Motta voulait bien se charger de défendre la thèse française et rappeler cette déclaration du chef du Département politique, la cause serait entendue? Il ajoutait que, « même si la thèse suisse, en droit, était juste, certaines raisons d'équité parleraient
thèse suisse, en droit, était juste, certaines raisons d'équité parleraient encore en faveur de la thèse française » : La question réduite à sa dernière et plus simple expression reviendrait en somme à ceci : pour la France, le régime des petites zones est une gêne; pour nous, ces petites zones ne sont pas d'un intérêt vital ; il est légitime, il est naturel, il est équitable de chercher une solution tenant mieux compte des intérêts des Uns et des autres. C'est pourquoi le Conseil fédéral, « voyant que, malgré tous ses efforts pour sauver toutes les zones, petites et
tous ses efforts pour sauver toutes les zones, petites et grande, il n'arrivait pas à sauver la grande, consentit dans la Convention de 1921, après avoir entendu les réclamations de la France, à certaines concessions ». Vous noterez une autre encore des raisons qui ont déterminé le Conseil fédéral : les traités de 1815 et 1816 imposent à la France l'obligation d'établir la ligne douanière à la frontière extérieure des petites zones ; mais rien dans ces traités n'oblige la France à ne pas instituer à sa frontière politique un cordon de police éventuel ; ce droit pour la France
cordon de police éventuel ; ce droit pour la France d'établir un cordon de police à la frontière politique du pays est absolument incontestable. Vous voyez, Messieurs, dans quelle situation se seraient trouvées les populations des petites zones, si une rupture était survenue entre les deux parties ; même en admettant que notre thèse, au sujet des petites zones, thèse purement juridique, eût pu triompher, nous aurions vu une population de 25 à 30.000 habitants enfermée entre trois cordons, cordon douanier suisse et cordon de police français à la frontière politique, cordon douanier français à la frontière intérieure de la
politique, cordon douanier français à la frontière intérieure de la zone. En toute équité, n'avions-nous pas le devoir de nous préoccuper, en bons voisins, de la situation extraordinaire dans laquelle nous aurions placé ces populations de la zone et, avec elles, la population de Genève? Le 8 mars 1923, l'organe des radicaux de Genève, Le Genevois, préconisait en conséquence « une solution nouvelle du problème entre Genève et les zones » : Restant sur le terrain des faits, nous devons reconnaître que l'établissement du cordon douanier fédéral, en 1849, à la frontière de la zone franche du Pays de Gex
la frontière de la zone franche du Pays de Gex et de notre Canton a fourni à la France un sérieux argument pour procéder avec réciprocité. Si nous voulons revendiquer les petites zones, commençons par rentrer dans l'esprit des traités de 1815 en demandant à Berne de reculer le cordon douanier fédéral sur le Versoix. Nous pourrons alors nous entendre avec nos voisins pour faire du canton de Genève et des petites zones un Port-franc. Pour dédommager la Confédération, Genève lui garantirait un impôt spécial, correspondant à la moyenne des recettes douanières récupérées ces six dernières années sur notre territoire.
recettes douanières récupérées ces six dernières années sur notre territoire. Au lieu de répondre à la Suisse que l'expérience de la nouvelle tarification était à tenter et que, s'il était démontré que les droits trop élevés empêchaient vraiment la Suisse de faire pénétrer ces produits sur notre marché français, le tarif pourrait être revisé dans une ou deux années, le Gouvernement français céda aux injonctions de la Confédération. Il négocia avec elle, complémentant l'énorme faute de lui accorder tout ce qu'elle demandait et, comme l'a dit à cette époque M. Méline, non seulement tout ce qu'elle demandait pour elle, mais
Méline, non seulement tout ce qu'elle demandait pour elle, mais encore tout ce qu'elle demandait pour les autres, puisqu'en vertu de la clause 11 du traité de Francfort, ce qui était accordé à la Suisse devait l'être aussi à l'Allemagne. Un nouveau projet de convention franco-suisse proposa des réductions sur soixante-deux articles de ce tarif minimum, qui venait à peine d'être établi et qui n'aurait dû subir aucun abaissement. Le projet fut rejeté par le parlement français ; mais, pour éviter la rupture, la Commission des Douanes consentit du moins une réduction sur une vingtaine d'articles. La Suisse refusa tout
une réduction sur une vingtaine d'articles. La Suisse refusa tout : Berne fit connaître qu'elle n'acceptait pas le changement d'une seule ligne dans le projet et, comme le Parlement français refusait de céder, Berne établit contre nous un tarif différentiel qui majorait de 100 à 300 pour 100 son tarif général. Berne recourut, en outre, à une mesure que les Genevois eux-mêmes déclarèrent déloyale. La rupture commerciale eut pour conséquence de supprimer, à partir du 1er janvier 1895, les avantages, dont avaient bénéficié jusque-là les deux zones de la Haute-Savoie et du Pays de Gex. Le tarif général du 10
et du Pays de Gex. Le tarif général du 10 avril 1891 et les surélevations, arrêtées par le Conseil fédéral, furent imposés, dès le 1er janvier 1893, à toutes les marchandises françaises entrant en Suisse. Cette disposition frappait les produits des zones de la Haute-Savoie et du Pays de Gex au même titre que ceux des autres parties de la France; une exception cependant était faite pour les articles visés dans la Convention du 14 juin 1881 relative aux relations entre Genève et la Haute-Savoie ; ils continuaient à bénéficier comme par le passé de l'exemption. Pour la Haute-Savoie, en
comme par le passé de l'exemption. Pour la Haute-Savoie, en effet, les franchises étaient stipulées dans cette convention douanière de 1881, qui avait eu pour contre-partie les conventions ferroviaires ; si la Suisse l'eût dénoncée ou violée, la France avait une réplique facile et mortelle pour certains intérêts suisses : la suspension ou le retard des communications par rail entre la Confédération et les marchés d'Occident et d'outre-mer, sans parler de notre propre marché. Mais les franchises de Gex, disait Berne, oublieuse des traités de 1815 et des conventions postérieures, — n'étaient réglées que par l'Annexe F du traité de
— n'étaient réglées que par l'Annexe F du traité de commerce de 1882 et tombaient avec lui. Que valait cette prétention? Comme d'habitude, ne consultons que les auteurs suisses : Dans une étude manuscrite sur la question des zones, M. Paul Pictet admet que la mesure prise fut une faute : « La Suisse se plaçait sur le terrain de la réciprocité et de la défensive; elle répondait à l'aggravation du tarif maximum français par l'aggravation des taxes différentielles. Ce qu'elle combattait, ce n'était pas la France politique, militaire, géographique; elle ne mobilisait d'autres soldats que ses douaniers. Elle ne
elle ne mobilisait d'autres soldats que ses douaniers. Elle ne déclarait la guerre qu'à la France douanière. Or, de cette France là, le Pays de Gex ne faisait pas partie. On aurait dû l'épargner, le traiter d'emblée avec la dose possible de réciprocité, s'en faire un ami et un allié, tandis qu'on le frappait d'autant plus durement qu'il était placé entre deux feux, qu'il était petit, faible et dépendant de nous ». Pour cette citation et la suivante, cf. Lucien Cramer, Les Zones franches, p. 28-29. On sait que M. Lucien Cramer, fonctionnaire fédéral, a été le secrétaire de M.
Lucien Cramer, fonctionnaire fédéral, a été le secrétaire de M. G. Ador dans les négociations de 1919. A l'appui de sa thèse, M. Pictet a fait valoir : 1° que la zone du Pays de Gex est de droit européen, qu'elle ne peut donc être supprimée par la France ; 2° que le droit de la Suisse d'établir des taxes d'entrée sur les marchandises qui viennent du Pays de Gex ne peut être sérieusement contesté ; 3° que le Pays de Gex a absolument besoin de son marché de Genève ; 4° que l'Europe ayant mis, au point de vue
; 4° que l'Europe ayant mis, au point de vue commercial, le Pays de Gex à la merci de la Suisse, il n'est pas sage de sa part de traiter durement ce pays. Les Gessiens se réclamaient avec raison des traités de 1815 et de la réciprocité qui en découlait, — disaient-ils par la voix de leur député, M. Bizot : La Confédération helvétique ne peut pas raisonnablement soutenir qu'elle n'est tenue envers la zone de Gex à d'autres obligations qu'à celles du bon plaisir; il est évident que l'intention des plénipotentiaires de 1815 était de traiter notre arrondissement sur
des plénipotentiaires de 1815 était de traiter notre arrondissement sur le même pied d'égalité que le canton de Genève, qui venait d'être formé de vingt-quatre communes arrachées à notre territoire, et que la réciprocité des échanges, qui existait entre eux depuis des siècles, étant de droit, n'avait nullement besoin d'être stipulée ; c'est du reste l'avis de nombreuses autorités suisses. Je citerai en premier lieu les conclusions que M. le député Billy vient de déposer, comme rapporteur au Conseil national suisse, lors de la discussion du Message : « L'existence des zones fait partie du droit européen; la Suisse n'aurait
des zones fait partie du droit européen; la Suisse n'aurait jamais dû traiter cette question en connexion avec celle des traités de commerce, mais la traiter pour elle-même, indépendamment des relations commerciales qu'elle peut avoir ou ne pas avoir avec la France ». Cette réciprocité, personne ne plaidait aussi fortement le droit des Gessiens à l'obtenir que l'un des historiens les plus savants de Genève : M. H. Fazy, député de Genève, dit dans son Rapport au Grand Conseil : « Depuis plusieurs siècles, la liberté réciproque des échanges a été la base normale des relations entre Genève et le
été la base normale des relations entre Genève et le pays de Gex ; cet état de choses n'a été que l'expression d'une nécessité géographique. La Suisse a elle-même demandé l'éloignement des douanes et, si le Gouvernement (sarde ou français) n'a pas stipulé formellement la réciprocité, l'intérêt du canton de Genève semblait, sans doute, une garantie suffisante contre toute mesure fiscale pouvant entraver l'approvisionnement de la ville. D'autre part, ne peut-on pas opposer avec raison qu'un état de fait datant de trois cents ans équivaut à un titre et que si, aux Congrès de Vienne et Paris, les rois de
si, aux Congrès de Vienne et Paris, les rois de France (Pays de Gex) et de Sardaigne (petite zone sarde) n'ont inséré dans les traités de 1815 et 1816 aucune clause au sujet de la réciprocité de traitement, c'est qu'il n'en était pas besoin, attendu que la réciprocité existait depuis des siècles et que rien ne pouvait faire supposer qu'il y serait dérogé par la Suisse, alors que celle-ci sollicitait elle-même le maintien de la zone franche. » Genève, elle-même, à peine la rupture accomplie et le tarif de guerre imposé, avait commencé de souffrir, autant que le Pays de
imposé, avait commencé de souffrir, autant que le Pays de Gex, des fantaisies fédérales. Dès février 1893, les Genevois demandaient donc, exigeaient que fût rapporté l'Arrêté fédéral du 27 décembre 1892 : C'est dans le même sens qu'avait conclu M. Lardy, Ministre de Suisse à Paris : il préconisait l'application de la politique de « bons voisins » et le maintien du statu quo ante. M. Cramer-Frey, également consulté, déclarait, dans un Rapport du 4 mars 1893, que la sagesse et la prévoyance politiques consistaient à accorder aux zones des concessions modestes. Le chef du Département politique, qui était alors
concessions modestes. Le chef du Département politique, qui était alors M. Lachenal (genevois), partageait pleinement ces manières de voir : il écrivait, le 15 avril 1893, à la légation suisse à Paris qu'il convenait de donner aux mesures appliquées aux zones le caractère le plus général possible. « Ce qu'il faut avant tout, c'est rétablir les relations, permettre aux zones d'entrer chez nous, puisque nous allons librement chez elles, et ne pas perdre de vue un débouché relativement important » (1). Le Conseil fédéral lui-même reconnaissait presque aussitôt ses torts dans un premier Message à l'Assemblée fédérale du 13 mars
dans un premier Message à l'Assemblée fédérale du 13 mars 1893 (2) : Comme vous le voyez par notre réponse au Conseil d'État de Genève, nous admettons la possibilité de tenir compte des conditions spéciales où se trouvent les zones franches de Gex et de la Haute-Savoie, indépendamment de la question plus générale de nos rapports commerciaux avec la France. Nous ne pouvons pas nous dissimuler qu'on peut faire valoir dans ce sens aussi bien des raisons d'équité que des considérations de l'ordre politique, tirées du fait que les contrées dont il s'agit ont entretenu de tout temps des rapports
dont il s'agit ont entretenu de tout temps des rapports étroits avec la Suisse et que la zone de la Haute-Savoie fait partie de notre système de neutralité. Dès le 9 mai, d'ailleurs, un nouvel Arrêté du Conseil fédéral rendait au Pays de Gex, comme à la Haute-Savoie, la plupart des franchises et réductions des droits, dont les zones avaient bénéficié avant la rupture, et même les élargissait « en raison, — disait Berne, — des relations séculaires et des intérêts généraux de la contrée dont Genève est la capitale géographique et économique, et parce que les territoires qui l'entourent
géographique et économique, et parce que les territoires qui l'entourent n'appartiennent pas à la France au point de vue de la politique douanière et qu'ils se trouvent en dehors de sa ligne de douanes » Un second Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale (2 juin 1893) essayait de rejeter sur la France une partie des torts : Nous n'avions pas manqué de mentionner un fait qui, dès l'origine, s'était opposé à l'application aux zones d'un régime douanier plus modéré ; il s'agissait de l'exclusion frappant les Suisses établis ou en séjour dans les zones des facilités douanières accordées aux
en séjour dans les zones des facilités douanières accordées aux citoyens français pour l'importation des produits des zones dans le territoire douanier français ; nous ajoutions que nous étudierions la question dans son ensemble en comptant que, de son côté, la France fera droit à nos justes réclamations sous le rapport dont il s'agit. C'était querelle alémanique : la France n'avait fait que riposter aux premiers abus de Berne; elle avait usé de son droit en réservant ses faveurs gratuites à ses seuls sujets ; encore avait-elle eu, dès le mois d'avril, la faiblesse d'accorder aux Suisses établis dans les
mois d'avril, la faiblesse d'accorder aux Suisses établis dans les zones les mêmes facilités d'exportations chez elle qu'aux zoniens eux-mêmes. Le Conseil fédéral daignait, d'ailleurs, reconnaître « qu'après comme avant la guerre douanière, tous les produits suisses pouvaient être importés en franchise dans les zones et qu'ils y étaient traités de la même manière que les marchandises de la nation la plus favorisée ». Il tâchait donc de pallier ses torts, tout en les poursuivant : Nous avons dû constater qu'il ne serait pas équitable que les produits de Ces contrées, complètement indépendantes du territoire douanier français, tirant de la
contrées, complètement indépendantes du territoire douanier français, tirant de la Suisse et non de la France les articles industriels nécessaires à leur consommation très importante et ne percevant pour ces importations aucun droit de douane, fussent frappés des mêmes droits différentiels que les marchandises qui proviennent du territoire douanier français, où la plupart de nos articles sont soumis à des droits prohibitifs. En étudiant la question de savoir comment devrait être remplacé le tarif différentiel, notre principal souci a été de ne porter préjudice à aucun des intérêts justifiés de notre agriculture en détresse. Nous sommes donc partis du principe
notre agriculture en détresse. Nous sommes donc partis du principe de n'accorder aux zones aucune faveur dont ne jouissent pas les autres régions frontières et ne nous sommes, en conséquence, laissés influencer ni par les conditions en partie plus favorables existant pour les zones sous l'empire des anciennes relations conventionnelles avec la France, ni par les vœux, allant plus loin encore, exprimés par ces contrées. Berne supprimait ainsi les traités et le droit des zones à jouir de « conditions plus favorables ». Cette mauvaise querelle ramenait Genevois et Gessiens à réfléchir sur l'établissement des douanes fédérales en 1849-1850. M.
à réfléchir sur l'établissement des douanes fédérales en 1849-1850. M. Uhlmann-Eyraud, membre du Comité de la Chambre de Commerce suisse de Genève, écrivait : La ligne douanière, que les zones ont reculée à la frontière économique qui les sépare de la France, a été rétablie par la Suisse [sur sa propre frontière], contrairement au principe d'équité et de justice, qu'elle s'est toujours efforcée de soutenir et dont elle ne devrait jamais se départir. IV. Les catholiques de Genève n'ont jamais oublié, non plus, de quelle façon furent violées à leur détriment les stipulations politiques du traité de Turin. C'est leur
détriment les stipulations politiques du traité de Turin. C'est leur représentant au Conseil national, M. Gottret, « dom Gottret »,. disent les railleurs genevois, — qui rappelait au Conseil national, dans la séance du 28 mars 1922 certains incidents que, trop volontiers, on passait sous silence : Pour éloigner le cordon douanier français de notre frontière, nous invoquons les prescriptions des traités. Est-ce que la Suisse a toujours respecté l'esprit et la lettre des fameux traités de 1815? Oui, répondons-nous, nous autres Suisses. — Non, répondent les Français. — Et voici leur raisonnement : En 1851, lorsqu'en application de la
voici leur raisonnement : En 1851, lorsqu'en application de la Constitution de 1848, la Confédération a établi ses péages et ses douaniers à la frontière du Jura, a-t-elle observé scrupuleusement les dispositions du Traité de Turin? En 1868, quand les fonds de bienfaisance de l'ancien et du nouveau territoire ont été réunis en vertu de la loi sur l'Hospice général ; en 1873, quand les lois byzantines du Kulturkampf ont spolié les catholiques de leurs églises, de leurs presbytères, des traitements de leurs prêtres, est-ce que, dans ces multiples circonstances, on s'est conformé aux stipulations des traités? Il faut donc
on s'est conformé aux stipulations des traités? Il faut donc regarder la vérité et les droits de l'adversaire en face : Gessiens et Savoyards ont vu dans l'érection des nombreux bureaux de douane (des palais, pourrait-on dire) que la Confédération a multipliés à la frontière, un geste inamical et une menace contre les futures relations entre les deux pays. Ce que la Suisse a fait, la France peut le faire, se sont-ils écriés : à supposer même que la thèse suisse l'eût emporté et qu'on eût maintenu la zone sarde, qui donc eût pu empêcher le Gouvernement de Paris de
qui donc eût pu empêcher le Gouvernement de Paris de placer un cordon de police à la frontière, tout en faisant le cordon douanier à la limite intérieure de la petite zone? Pour Genève, la gêne serait restée la même ; pour la population savoisienne; serrée entre deux murailles, la position eût été intenable, et jamais elle ne se serait pliée à une situation si incommode qui, en fait, la séparait de la France. Dans son Rapport du 27 avril 1921 à la Chambre des Députés, M. Bernier avait consacré un chapitre à la question : « La France peut-elle
un chapitre à la question : « La France peut-elle légalement, sans l'accord avec la Suisse, supprimer les zones et reporter sa ligne douanière à sa frontière politique? ». Pour répondre, le rapporteur citait les paroles prononcées le 28 février par M. L. Cramer, au Cercle démocratique de Genève, d'après le compte rendu du Journal de Genève (2 mars) : Avec la compétence et la clarté qu'on lui sait, M. Cramer a fait l'historique de la question des zones, puis a rappelé les dures négociations engagées à ce sujet depuis 1919 avec le Gouvernement français. Le conférencier a démontré que,