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a fait apparaître clairement les limites d'une approche sectorielle et segmentaire de la politique sociale. Dans les sphères les plus diverses du social s'impose désormais la nécessité d'une approche beaucoup mieux intégrée des problèmes. Cette prise de conscience s'est d'abord manifestée dans la sphère de l'action sociale (personnes âgées, familles en difficulté). Elle s'est développée bien au-delà, aboutissant à la mise en place de ce que l'on a nommé désormais les politiques sociales transversales dans les domaines les plus divers : l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et des RMIers, la sécurité, le développement social urbain, etc. La lutte contre
la sécurité, le développement social urbain, etc. La lutte contre l'exclusion sociale a ainsi conduit à la construction d'un ensemble de dispositifs administratifs nouveaux qui ont pris souvent la forme d'administrations de missions visant à insuffler un nouveau modèle d'action publique mieux adapté en vue de corriger les défaillances du dispositif ordinaire. Il s'agit de mobiliser l'ensemble des intervenants publics et de la société civile autour de projets locaux communs, assurer leur réalisation par des procédures nouvelles de coordination (inspirées du contrat), et de participation. Il reste que la mise en œuvre de ce projet ambitieux a buté jusqu'ici sur
en œuvre de ce projet ambitieux a buté jusqu'ici sur un double obstacle : procédant lui-même par sédimentation, il n'a pas su résoudre le problème de sa propre coordination de même qu'il laisse sans réponse la question de son articulation sur un appareil de gestion ordinaire. Ce n'est pas le moindre paradoxe de la situation actuelle de constater que l'État central a construit par sédimentations successives un ensemble foisonnant d'administrations de missions qui prêchent chacune dans son ton particulier la nécessité d'une approche globale, coordonnée et intégrée des politiques sociales locales. Les délégations et les missions se sont ainsi multipliées
locales. Les délégations et les missions se sont ainsi multipliées dans les domaines les plus divers : délégation à la ville, à l'emploi, à l'insertion des jeunes, à l'économie sociale, à la lutte contre la drogue, à la rénovation des banlieues, au RMI, à la formation professionnelle, secrétariat à l'intégration, etc. La coordination entre ces administrations qui se présentent elles-mêmes chacune comme le vecteur d'une approche intégrée est plus que problématique aussi bien au niveau de l'État central qu'au niveau de leur mise en œuvre locale. Au niveau central, la création d'un ministère de la Ville et de l'Aménagement du
création d'un ministère de la Ville et de l'Aménagement du territoire a certes permis le regroupement d'une partie de ces missions sous la même houlette ministérielle. Mais ce regroupement reste limité puisqu'il ne couvre pas les administrations de missions concernant plus directement l'emploi et l'insertion sociale et professionnelle. Les délégations et les missions se sont multipliées dans différents domaines. Il faut construire une administration sociale capable de répondre aux défis de notre temps. De plus, les procédures de mise en œuvre adoptées par les différentes délégations restent très diverses. Celles-ci ne sont pas parvenues à définir un découpage territorial commun
ne sont pas parvenues à définir un découpage territorial commun et, chacune a adopté des modes différents d'articulation sur les collectivités décentralisées. Les unes privilégiant les maires et les régions (ex. missions locales d'insertion des jeunes, développement social urbain, d'autres encore le préfet et les conseils généraux (RMI) tandis que d'autres enfin s'appuient essentiellement sur les services extérieurs de l'État (crédit formation). Pour limiter les effets centrifuges d'une telle situation, les gouvernements ont tendu à consolider le rôle du préfet dans la mise en œuvre de ces politiques. Mais ceux-ci ne peuvent plus s'appuyer désormais que sur des services extérieurs
ne peuvent plus s'appuyer désormais que sur des services extérieurs de l'État largement vidés de leur substance humaine par la décentralisation et ils sont eux-mêmes peu formés à ces nouvelles tâches. Aussi bien peut-on penser que la multiplication des instances locales de coordination, même animées par le préfet, risquent en fait de produire des effets pervers, chaque organisation sectorielle ne participant activement qu'aux instances qui la concernent le plus directement. Dès lors la segmentation sectorielle que les politiques sociales transversales voulaient surmonter risque de réapparaître au sein même des institutions de coordination et l'on n'aura plus qu'à se plier à
de coordination et l'on n'aura plus qu'à se plier à la loi de Parkinson et à créer un niveau supplémentaire de coordination des coordinateurs... La mise en œuvre du projet de rénovation des services publics dont ces administrations sont porteuses est encore menacée par les difficultés de leur articulation sur les administrations ordinaires. À tous les niveaux de la hiérarchie, les fonctionnaires de ces dernières administrations ont surtout vécu la croissance de ces nouveaux services comme une intolérable dépossession. C'est vrai particulièrement des administrateurs de la DAS au ministère des Affaires sociales qui avaient été pendant un temps les animateurs
Affaires sociales qui avaient été pendant un temps les animateurs de ce projet de rénovation. Il en résulte des situations de conflit et d'incompréhension entre les responsables de projet et les administrations de gestion ; ces situations menacent sérieusement la mise en œuvre de ces nouvelles politiques. La résolution de ces tensions a jusqu'ici été recherchée plutôt dans la consolidation administrative de la position des administrations de mission que dans une politique rationnelle de gestion des ressources humaines qui aurait pu jeter un pont entre ces deux ensembles. Les efforts de formation et d'information des agents des services publics ordinaires
de formation et d'information des agents des services publics ordinaires à ces procédures nouvelles sont restés très limités, leurs critères d'évaluation et de carrières n'ont pas intégré ces objectifs nouveaux et leur implication dans la construction de ces projets est restée marginale. Il ne suffit donc pas de superposer un appareil hétéroclite d'administrations de mission à un ensemble complexe et cloisonné de services pour réussir la rénovation des services publics dans le domaine social. C'est une réorganisation en profondeur de l'ensemble du dispositif qu'il faut entreprendre pour construire une administration sociale capable de répondre aux défis de notre temps. Cette
sociale capable de répondre aux défis de notre temps. Cette réorganisation devrait viser à une meilleure intégration des différents corps et expertises et des différentes fonctions nécessaires à la construction d'un système de pilotage efficace tant au niveau central qu'au niveau local. En son absence, les services publics sociaux continueront leur évolution aléatoire, tiraillés entre la pression tatillonne des financiers, les exigences expansionnistes des corporations et les réactions des hommes politiques pressés de répondre au moins symboliquement à l'urgence. N [texte_manquant] N° 1 Centre national d'études supérieures de Sécurité sociale. 57 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Le logement social Le logement
57 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Le logement social Le logement social est un bon exemple de la contradiction existante entre les dimensions sociales et économiques de la modernisation et la difficile conciliation des objectifs de la décentralisation et de ceux du niveau national. CATHERINE GRÉMION Malgré les difficultés, l'histoire du logement social au cours de ces dix dernières années est pourtant également celle d'une modernisation qui a pris de multiples formes et d'une prise de conscience croissante d'une vocation de service public. Cet effort de modernisation, qui avait commencé avec le passage de l'aide à la pierre à l'aide à
le passage de l'aide à la pierre à l'aide à la personne en 1977, s'est poursuivi pour faire face aux effets pervers dus à la réforme, ainsi qu'aux évolutions qui ont affecté le logement depuis lors. L'effort réglementaire dans le domaine du logement des défavorisés est parlant : quatre-vingt-dix-sept textes, lois, décrets, circulaires, parus depuis les lois de décentralisation intervenues en 1982 (1). Les défavorisés prennent à travers ce langage des textes les formes les plus diverses : jeunes, familles, personnes âgées, retraités, familles en difficulté, personnes en situation de pauvreté et de précarité, chômeurs, infirmes et jeunes salariés, travailleurs
pauvreté et de précarité, chômeurs, infirmes et jeunes salariés, travailleurs étrangers, emprunteurs en difficultés graves... personnes seules, pour devenir avec la loi Besson les "démunis". Constats L'histoire de l'allocation personnalisée au logement est depuis sa création en 1977 celle d'une extension à des catégories de plus en plus étendues, et à une part croissante du parc de logement social jusqu'au "bouclage" des aides à la personne en 1988 et à la généralisation de l'APL sans travaux à travers un système d'accords cadres (2). De même, depuis 1988, le 0,1 % réservé aux immigrés est élargi également à d'autres catégories :
réservé aux immigrés est élargi également à d'autres catégories : jeunes, personnes seules en particulier. Chaque mesure prise en faveur d'une catégorie particulière révèle en effet les lacunes d'un dispositif qui laisse de côté des situations de détresse, celles-ci tendant à se multiplier avec la réduction de la croissance : on évalue actuellement à cinq cent mille les sans-abri, à deux millions les locataires de meublés et d'immeubles insalubres... L'APL a été conçue pour favoriser tant l'accession à la propriété pour des ménages aux revenus modestes que l'accès au logement locatif pour ceux qui en étaient exclus. En ce qui
locatif pour ceux qui en étaient exclus. En ce qui concerne le logement locatif, ce système se révélera par la suite porteur d'effets indésirables contraires aux intentions de ses auteurs. La menace d'un cercle vicieux départs, acceptation de familles lourdes, dépréciation du parc, vacances, nouvelles admissions de familles en difficulté, etc. est la conséquence d'une mesure qui visait à ouvrir les logements sociaux aux candidats au logement les plus déshérités, tout en maintenant les logements dans un état satisfaisant. De la part de l'État, un foisonnement de mesures ont alors cherché à limiter les effets pervers : ces mesures s'inscrivent
cherché à limiter les effets pervers : ces mesures s'inscrivent dans un cadre institutionnel complexe dont nous évoquerons les acteurs et l'orientation pour comprendre les mécanismes qui génèrent les phénomènes d'exclusion, qui touchent en priorité les plus défavorisés. Ce qu'il est convenu d'appeler "le logement social" est un ensemble complexe constitué : d'acteurs constructeurs (l'ensemble des organismes gestionnaires du logement social) qui bénéficient de fonds particuliers découlant à la fois des restes de l'aide à la pierre et des aides à la personne ; d'acteurs institutionnels qui, étant à la source de certains financements, acquièrent des droits sur l'attribution d'une
source de certains financements, acquièrent des droits sur l'attribution d'une portion du parc de logements (le contingent) : ce sont les réservataires (État, communes, CIL). Les évolutions récentes affectant la société française concernent, à des titres divers, l'ensemble de ces acteurs et des situations conflictuelles apparurent de plus en plus ouvertement. L'accroissement de l'immigration et la politique de regroupement familial, la naissance de nouvelles situations de pauvreté ou de précarité, ainsi que la diminution de l'inflation sont en effet trois phénomènes qui, pour être de nature différente, ont touché de plein fouet l'ensemble des organismes de logement social. Cette situation
plein fouet l'ensemble des organismes de logement social. Cette situation a entraîné, outre les déficits croissants d'organismes HLM, l'arrêt brutal des constructions et une stagnation de l'offre de logements, au moment même où, de nombreux occupants étant frappés par la crise, les impayés de loyers se multipliaient. Aux difficultés d'entretien déjà décrites d'un parc souvent de qualité insuffisante et aux problèmes d'animation de quartiers déshérités, viennent s'ajouter les éléments d'une crise financière globale et la question du maintien dans les lieux ou de l'admission dans les logements vacants de candidats aux ressources de plus en plus insuffisantes ou précaires. C'est
aux ressources de plus en plus insuffisantes ou précaires. C'est à cette crise financière que le gouvernement de Michel Rocard avait consacré ses premières mesures. Par ailleurs, les élus locaux, en particulier les maires, sont des acteurs clés de ce réseau d'action dont ils détiennent bien souvent des leviers de première importance. Ils ont la maîtrise du sol et de l'autorisation de constructions neuves. Par leur pouvoir de proposition de candidats à travers le fichier de la mairie, ils ont aussi la maîtrise de l'accès à 20 % des logements, les organismes restant toujours libres de la décision d'admission d'un
les organismes restant toujours libres de la décision d'admission d'un candidat in fine. Les mairies disposant de leur propre office, ont le pouvoir d'attribuer les logements, de fixer les niveaux de loyers ou des charges, et de décider les expulsions. Elles maîtrisent aussi le système d'aide aux locataires en difficulté à travers les services sociaux des municipalités et les diverses commissions ; ainsi, la commission d'aide aux impayés propose des prêts, soit au niveau départemental, soit au niveau municipal, pour venir en aide aux occupants menacés d'expulsion. Enfin, bien que cela soit contraire à la réglementation, les élus locaux maîtrisent
cela soit contraire à la réglementation, les élus locaux maîtrisent la plus grande partie, sinon la totalité de la part des candidatures que la préfecture est en droit de proposer sur leur territoire. A travers les attributions dans les offices municipaux et la négociation avec les organismes privés sur les populations admises dans les logements de la commune, ils maîtrisent en grande partie les éléments d'un jeu dont la préfecture est de plus en plus exclue, alors que les listes de demandeurs inscrits atteignent plusieurs dizaines de milliers en région parisienne. L'évolution des pratiques de gestion des élus qui entraînent
parisienne. L'évolution des pratiques de gestion des élus qui entraînent le logement social sur les traces des organismes privés est l'un des aspects de la modernisation actuelle. Jusqu'au début des années 80, une nette différence pouvait en effet être notée entre les organismes gérés par les élus et les organismes privés : loyers plus bas (de l'ordre de 30 %), présence massive d'employés municipaux, tolérance très grande à l'égard des familles en difficulté financière, pourvu qu'elles soient implantées anciennement dans la commune. Les impayés de loyers n'étaient qu'exceptionnellement l'occasion de mettre en œuvre une procédure d'expulsion. Dans certaines communes, la
mettre en œuvre une procédure d'expulsion. Dans certaines communes, la sollicitude des élus allait jusqu'à leur assurer des réparations gratuites et immédiates pour toutes les dégradations survenues, même du fait des occupants. Une gestion financière peu rigoureuse, facilitée par une proximité de fait avec les finances de la commune, permettait aux responsables municipaux d'assurer aux occupants de ces logements des conditions particulièrement favorables. Les sociétés privées, tenues à une rigueur financière plus grande et plus orientées vers la clientèle des CIL, seuls susceptibles de leur apporter des financements intermédiaires, avaient et ont toujours des modalités de sélection des habitants et
et ont toujours des modalités de sélection des habitants et de gestion inverses : acceptation plus large des candidats des CIL, souvent des ouvriers étrangers et leurs familles proposés par les entreprises, mais aussi loyers plus élevés, prise en charge par le locataire des réparations qui lui incombent, mise en œuvre des procédures d'expulsion en cas de dette de loyer, avec l'espoir éventuel du paiement du loyer par l'Etat au cas où la procédure n'irait pas à son terme. Cette politique sélective se renforce compte tenu des problèmes financiers. On est tenté de redresser la situation en excluant les candidats
est tenté de redresser la situation en excluant les candidats à risques. La préfecture n'est pas mieux traitée par les SA que par les offices, et ses contingents ne sont, sauf exceptions, guère respectés, celle-ci ne recevant souvent que les logements dont les autres réservataires ne voudraient pas, ses candidats, jugés trop démunis ou marginaux, sont le plus souvent écartés. La crise financière, la dégradation d'ensembles liés à la perte massive d'emplois, les lois de décentralisation intégrant dans la DGE les subventions du Fau et la nécessité pour les communes de faire face seules à la crise de leurs logements
de faire face seules à la crise de leurs logements sociaux ont amené un changement profond d'attitude des élus, anciens ou nouveaux depuis les cinq ou six dernières années. La convergence se manifeste aussi bien dans le traitement des candidatures aux logements qu'à l'égard des locataires : fin de la gratuité de l'entretien là où il était en vigueur, responsabilisation des occupants par une mise à leur compte des charges collectives, exigence plus grande dans la perception des loyers, accroissement du nombre d'expulsions effectivement pratiquées, réduction des zones de turbulence en fractionnant les grands appartements, F5 devenus F4 ou F2,
en fractionnant les grands appartements, F5 devenus F4 ou F2, afin de réduire le nombre de familles nombreuses le plus souvent étrangères. Bien des élus comme des responsables d'organismes privés pensent parvenir à redresser la situation dans leur propre parc en fermant l'accès à tous les candidats à risques. Ainsi voit-on des villes multiplier les clubs et les aides pour les personnes du troisième âge, et y engloutir des sommes considérables et, en même temps, refuser de loger les familles lourdes, ou difficiles que leur adressent leurs propres assistantes sociales, les dirigeant vers le fichier des mal logés de la
les dirigeant vers le fichier des mal logés de la préfecture ou de l'office départemental d'HLM. Le gonflement du fichier des mal logés reflète ainsi les politiques sélectives des collectivités, car chaque élu choisit autant que possible les bons candidats et rejette les indésirables vers la préfecture ou vers les autres collectivités, tout en déniant à celle-ci un droit de retour. Etre adressé à la préfecture par une mairie, c'est être marqué d'un refus d'admission et envoyé chez les autres, c'est-à-dire nulle part. Les listes s'allongent sur les fichiers préfectoraux de candidats sans espoir de réponse que l'on recense dans
de candidats sans espoir de réponse que l'on recense dans des squats, des cabanes, des caravanes ou des foyers d'organismes caritatifs, et dont on perd la trace, faute de domicile fixe. De plus en plus nombreux sont ceux qui ne semblent pas donner de garanties de stabilité suffisantes : chômeurs, candidats ne subsistant que grâce à diverses allocations, familles d'origine étrangère, employés à contrats à durée déterminée. L'évolution vers une société à deux vitesses place ainsi les élus devant une situation que leur récente autonomie financière les amène à traiter avec une rigueur nouvelle. Faire coïncider gestion et social Tous
avec une rigueur nouvelle. Faire coïncider gestion et social Tous les acteurs publics ou privés sont ainsi confrontés à une exigence contradictoire qui pèse sur l'ensemble du secteur du logement : mettre en place une politique rigoureuse et faire des économies de gestion pour réduire les charges. Et tenter d'élargir l'offre de logements aux démunis sans mettre en péril l'équilibre financier des organismes. Plusieurs avancées ont été faites dans ce sens. À l'instigation du Comité pour la rationalisation de la gestion des HLM mis en place par la direction de la construction au ministère de l'Équipement, les organismes ont été
la construction au ministère de l'Équipement, les organismes ont été invités à mettre en œuvre des politiques financières plus rigoureuses et à s'informatiser. L'objectif étant de réduire la vacance, souvent importante, de réduire les délais de réaction aux impayés et ainsi d'améliorer l'équilibre financier tout en réagissant plus rapidement aux situations des occupants en difficulté. Laisser s'accumuler les dettes était en effet courir le risque de les voir atteindre un montant tel que les aides des commissions diverses ne suffiraient plus à redresser la situation. Cependant, réagir dès le deuxième ou troisième mois d'impayés par un passage au contentieux est
ou troisième mois d'impayés par un passage au contentieux est aussi soumettre au risque d'un jugement d'expulsion plus rapidement un ménage subissant des difficultés temporaires. L'expulsion elle-même peut être un moyen pour les organismes de reporter la charge du loyer sur les crédits préfectoraux : le refus d'expulser avec l'aide de la force publique par le préfet entraîne en effet la prise en charge par le ministère de l'Intérieur du loyer de la famille maintenue dans les lieux. Ce mécanisme qui fonctionnait bien jusqu'à une période récente perd de son efficacité protectrice avec la multiplication des situations d'impayés, et les
efficacité protectrice avec la multiplication des situations d'impayés, et les limites des crédits octroyés au préfet. Aussi les jugements d'expulsion exécutés sont-ils de plus en plus fréquents sans que soit assortie une obligation de relogement. La modernisation de la gestion est alors facteur aggravant de la rigueur exercée à l'encontre des occupants en difficulté. Toutefois de multiples procédures sont mises sur pied pour y remédier, depuis les multiples commissions d'impayés jusqu'au fonds départemental pour le logement prévu par la loi Besson du 31 mai 1990, consacrée au logement des démunis. Modernisation peut signifier rapprocher les textes des pratiques, lorsque ceux-ci
Modernisation peut signifier rapprocher les textes des pratiques, lorsque ceux-ci s'avéraient inadaptés ou injustes : les organismes logeant des locataires bénéficiaires de l'APL devaient dès l'apparition d'un impayé le signaler à la CAF qui, à son tour, devait suspendre le versement du montant de l'aide. Cette mesure, destinée à lier l'octroi de l'aide à l'effort du bénéficiaire, était défavorable aux organismes, car elle aggravait leur déficit, et aux ménages, dont elle accroissait la dette. Sa mise en pratique était fonction du montant de l'APL et bien souvent elle était ignorée par les services. Aussi, sur ce point, la modification de
par les services. Aussi, sur ce point, la modification de la législation a rapproché les critères de bonne gestion de ceux de justice et de transparence. L'APL peut continuer à être versée, et la famille ainsi maintenue plus longtemps dans son logement. L'effort actuel pour améliorer le logement des personnes qui, de plus en plus nombreuses, entrent dans le cercle vicieux de la pénurie, s'oriente par ailleurs dans trois directions : les procédures contractuelles entre un organisme et diverses personnes morales ou physiques apportant des garanties de loyer pour des personnes à risque ; des dispositifs comme le plan d'action
personnes à risque ; des dispositifs comme le plan d'action départemental ou le protocole d'occupation du patrimoine social qui visent à accueillir un plus grand nombre d'exclus dans le parc social existant, sous l'autorité notamment du représentant de l'État dans le département ; des dispositifs qui s'efforcent d'augmenter la part du parc privé consacrée au logement des ménages les plus défavorisés. Bail "glissant" De nombreux offices, OPAC et sociétés anonymes, tentent de se prémunir contre le risque d'insolvabilité des candidats. Ils ont ainsi mis au point des dispositifs de sécurité. L'un des plus répandus est le système de la convention