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certitude quelles devaient être les missions de l'État, quelles procédures pouvaient être abandonnées, allégées ou modifiées, quelle organisation territoriale devait être privilégiée. L'État apparaissait comme incapable d'être autre chose qu'un immense "mille feuilles" où chaque réforme déposait sa sédimentation sans que jamais ne soit analysée la nécessité ou non de maintenir la couche antérieure. La contrainte budgétaire aidant, la prise de conscience d'une accélération du processus de modernisation était désormais inévitable. Toutefois, le parti pris de modernisme ou de modernité n'a pas de sens, s'il n'est que le produit d'un effet de mode ou de séduction extérieure. Dans quelles voies
effet de mode ou de séduction extérieure. Dans quelles voies une direction régionale peut-elle aujourd'hui affirmer sa légitimité, trouver ses nouveaux moyens de convaincre ceux qu'elle contrôle ou incite à agir ? Les règles du jeu de la modernisation La diversité des actions de l'État des Affaires sociales est aussi la source de ses principales difficultés. Comment être capable d'intervenir avec pertinence et efficacité dans le contrôle hospitalier, comme dans celui des officines pharmaceutiques, maîtriser la politique de la ville, comme les problèmes de pollution de l'eau potable, vérifier la comptabilité d'une caisse de Sécurité sociale, comprendre le fonctionnement d'un
comptabilité d'une caisse de Sécurité sociale, comprendre le fonctionnement d'un équipement d'imagerie à résonance magnétique, négocier avec des syndicats hospitaliers, discuter avec des médecins, dialoguer avec des élus, s'interroger sur la fabrication des "bébés-éprouvette" comme sur l'accompagnement à la mort des grands malades ou des grands vieillards, veiller à l'insertion des RMIstes, des immigrés ou des handicapés : bref, c'est trop ! Il conviendrait de sérier un petit nombre d'objectifs, mobiliser les maigres ressources que la collectivité nationale octroie à une administration pourtant située au centre des principaux débats de société et souhaiter que quelque polémique nationale ou quelque aigreur
société et souhaiter que quelque polémique nationale ou quelque aigreur locale ne vienne pas brutalement en percuter le cours ! La déclinaison locale d'objectifs nationaux, le souci de lisibilité de l'action quotidienne en évitant la dispersion, constituent des pistes à suivre. Reste ensuite à en évaluer le résultat. L'évaluation des hommes et des résultats est encore aujourd'hui le parent pauvre de nos efforts de modernisation, même si sur ce terrain quelques tentatives apparaissent ici ou là. Les enjeux actuels sont à resituer dans le contexte d'une administration vulnérable et fragilisée. En effet, le cloisonnement des services, l'obsolescence des procédures, la
En effet, le cloisonnement des services, l'obsolescence des procédures, la faible mobilité des ressources, la pauvreté des moyens, l'inadaptation des structures, sont la réalité quotidienne d'une administration qui se situe désormais dans un environnement concurrentiel. VALEUR DES SERVICES COLLECTIFS SOCIAUX Ce rapport rédigé par N. Murard et F. Fourquet à la demande du Commissariat général au plan se veut une réflexion théorique sur la notion de service collectif social. Cette recherche sur la nature fondamentale du social est centrée sur deux pôles : une généalogie du social dans ses interactions avec l'économique et une recherche de la valeur du social
avec l'économique et une recherche de la valeur du social à partir d'une lecture des dix plans de développement économique et social élaborés par l'État depuis l'après-guerre. Au nombre des multiples apports de ce document, on trouve une réflexion sur l'interdépendance inévitable du social et de l'économique : le social serait du côté de la paix intérieure et du lien social alors que l'économique serait du côté du combat économique livré hors des frontières. Ce combat économique serait d'autant plus productif que la nation connaîtrait la paix sociale. Ainsi, les auteurs affirment que "si le travail productif est la cause
auteurs affirment que "si le travail productif est la cause de la richesse des nations (Smith), la cohésion sociale est la cause de la force des nations". Le Plan est la marque de l'État sur la construction sociale de la réalité. Au centre de cette construction se trouve une définition du social d'abord vue par les planificateurs comme un équivalent de la notion d'humanité puis par les termes de cohésion sociale qui serait "un bien indivisible pur". Dans ce cadre, l'État tient plusieurs rôles : il est sociologue diagnostiquant le mal social ; il est animateur, tentant d'améliorer la qualité
mal social ; il est animateur, tentant d'améliorer la qualité des rapports sociaux à partir d'une philosophie de la nouvelle citoyenneté. Enfin, la recherche de la valeur du social sera directement en jeu non dans la tentative d'atteindre un absolu utopique mais dans la mise en comparaison des priorités sociales entre des sociétés différentes. Cette très brève approche du rapport ne rend compte que très partiellement du travail réalisé. De plus, cette recherche contient également deux longs entretiens avec François Bloch-Lainé et Jean-Michel Belorgey qui permettent de mieux saisir les logiques de ces cinquante dernières années. Alain Vulbeau N° 1F.
logiques de ces cinquante dernières années. Alain Vulbeau N° 1F. Fourquet, N. Murard, Valeurs des services sociaux, une contribution à la théorie du social, recherche pour le Commissariat général du Plan par l'Association de recherche économique et sociale Ikerka, IUT de Bayonne. Titre où l'autorité de l'État ne suffit plus à justifier la décision mais où il faut démontrer l'apport d'une valeur ajoutée. Rien ne s'impose plus, tout se négocie. Cette phase de prise de conscience se joue souvent avec l'aide extérieure : d'un consultant qui facilite à la fois le diagnostic interne et la connaissance d'un environnement en mutation.
le diagnostic interne et la connaissance d'un environnement en mutation. Au constat du vieillissement des structures et des organisations, de la fragilité du système hiérarchique, s'ajoute dans l'administration la découverte de la vulnérabilité de ses moyens d'intervention. La légitimité traditionnellement consentie par toutes les interventions publiques s'est érodée au fil du temps. Elle doit se reconstruire sur de nouvelles compétences, elle doit faire en permanence la démonstration de sa pertinence et de sa valeur ajoutée. Cette prise de conscience, qui fondera ensuite des pratiques contractuelles entre l'État et ses partenaires, va transformer radicalement le paysage interne et externe de l'administration.
va transformer radicalement le paysage interne et externe de l'administration. Mais il s'agit d'une révolution culturelle qui demandera du temps à s'installer dans les esprits des uns et des autres. De la tutelle au contrat Trois concepts clés paraissent caractériser aujourd'hui le savoir-faire qui se développe dans nos services et les mutations culturelles en cours : expertise, négociation et contrat. L'Expertise : audit, évaluation, analyse de gestion, autant de notions qui se renvoient les unes aux autres mais expriment toutes une même nécessité, celle du développement et de la maîtrise des outils de contrôle. La formation des hommes et la
des outils de contrôle. La formation des hommes et la requalification progressive de nos services assurent cette mutation, d'une fonction assez formelle de tutelle à une fonction plus exigeante de contrôle et d'expertise. La Négociation : une direction régionale des affaires sanitaires et sociales, c'est peu de chose en face des très grands services que sont : hôpitaux, caisses, associations sociales, collectivités locales, dont les budgets se comptent en milliards et les agents en milliers. Quels que puissent être les moyens ou la pertinence des contrôles effectués, l'essentiel se réglera par la négociation : savoir écouter l'autre, le comprendre, maintenir
par la négociation : savoir écouter l'autre, le comprendre, maintenir quelques principes, mais adopter des attitudes claires, souples, pragmatiques... Faut-il se satisfaire de cette formule floue et ambiguë de partenaire ? Le devoir qui incombe à l'État de contrôler les institutions gestionnaires du service public est un devoir dont la légitimité aux yeux de la collectivité n'est pas discutable. Mais si le partenariat, c'est une abdication déguisée, une dilution des responsabilités, une confusion des rôles, alors interrogons-nous... Le Contrat : ici me semble être le pendant que la détermination commune d'objectifs, la contractualisation des moyens pour les atteindre est une
d'objectifs, la contractualisation des moyens pour les atteindre est une des voies modernes pour l'État lui permettant d'assumer son rôle dans le respect de l'autre. Entre un hôpital ou une caisse, et une DRASS, le contrat peut transformer les relations traditionnelles de tutelle ; cependant plusieurs conditions s'imposent pour que cette nouvelle pratique soit crédible : une véritable latitude de négociation locale, ce qui suppose une réelle déconcentration des procédures de décisions nationales ; une contrainte budgétaire qui accepte d'effacer le cadre annuel pour permettre à des objectifs plurianuels de se mettre en place ; une volonté de transparence réciproque
se mettre en place ; une volonté de transparence réciproque fondée sur un système d'information et de connaissance mutuelle sans équivoque. Quelques expériences encore timides se développent. Il faut poursuivre dans cette voie. L'idée à la mode d'un "État modeste" n'est guère satisfaisante, pas plus que celle d'un État emphatique ou tyrannique ! L'État, c'est quelques missions précisément définies, s'efforçant de garantir l'intérêt général, avec détermination mais aussi pragmatisme dans la mise en œuvre. 90 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 91 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 Les agents du service public "Plus t'es vieux, plus tu montes !" Le service public conçu
t'es vieux, plus tu montes !" Le service public conçu comme une bureaucratie fonctionnant à l'ancienne est dévalorisé par tous. Mais la mission de service public demeure un critère important de valorisation personnelle. JEAN-Luc BODIGUEL DIRECTEUR DE RECHERCHE AU CNRS Que beaucoup d'agents du service public aient actuellement des problèmes de motivation, de carrière et de salaire, de mobilité, d'identité, qui le nierait ? Depuis 1989, des conflits souvent durs ont éclaté dans des secteurs (fonctionnaires des finances, gendarme, infirmières, personnels sociaux en général) peu enclins, jusque-là, à l'action revendicative. Le secteur social, en particulier, bouge comme en témoigne la
Le secteur social, en particulier, bouge comme en témoigne la récente mobilisation des travailleurs médico-sociaux de la fonction publique territoriale qui ont manifesté le 17 octobre dernier et continuent de le faire incriminant des conditions de travail de plus en plus difficiles, l'inéquation entre le niveau des diplômes exigés et une rémunération faible, l'absence de reconnaissance des compétences. Le diagnostic a été fait et il n'est pas besoin de le reprendre ici. Il convient, en revanche, de rechercher ce qui est commun à l'ensemble des agents publics et ce qui est spécifique aux personnels sociaux en focalisant l'analyse sur les
est spécifique aux personnels sociaux en focalisant l'analyse sur les assistantes sociales. La situation des agents Dans un sondage assez récent (1) sur les agents des services publics, on s'aperçoit que la référence à l'intérêt général a été remplacée par la relation à l'usager, élément fondamental dans la vision qu'a, maintenant, le fonctionnaire de son travail, de sa relation à l'Etat. Les études qualitatives montrent que les agents sans contact avec le public s'intéressent peu, dans l'ensemble, au contenu de leur travail. Leur intérêt se porte sur la sécurité de l'emploi, les avantages sociaux, les congés, les horaires, les conditions
l'emploi, les avantages sociaux, les congés, les horaires, les conditions de travail, etc., bref sur tout le contexte de la relation de travail. Les agents en relation permanente ou très fréquente avec les usagers privilégient le contenu de leur travail : l'intérêt du travail, le service au public, l'exercice de responsabilités, la mise en œuvre de leurs compétences, les possibilités d'enrichissement que leurs fonctions leur procurent. Les fonctionnaires sont, en effet, conscients que l'obtention d'un travail intéressant et que la qualité du service rendu au public dépendent de leurs performances individuelles. En revanche, ils savent que l'amélioration de leurs résultats
individuelles. En revanche, ils savent que l'amélioration de leurs résultats n'aura pratiquement aucune incidence sur leur avancement et leur rémunération. Il existe donc là une source de frustration démotivante si l'écart entre leurs attentes et les résultats est trop grand. On garde le sentiment que tout peut basculer d'un côté ou de l'autre. Satisfaits d'éléments sur lesquels ils n'ont aucune prise (congés, horaires, sécurité, etc.), sûrs que leurs performances ne se traduiront pas par un meilleur avancement et/ou une meilleure rémunération, ils pourraient avoir la tentation de se réfugier dans l'attitude du "fonctionnaire qui fonctionne", du bureaucrate type tel que
l'attitude du "fonctionnaire qui fonctionne", du bureaucrate type tel que l'opinion publique les décrit. Si cette tentation ne se transforme pas chez la plupart en un comportement, on le doit aux rapports entretenus avec les usagers. L'Etat prestataire de services à des usagers, tel est le nouveau rôle auquel les fonctionnaires sont sensibles. Cette nouvelle "idéologie" se traduit souvent par une identification au public. Le fonctionnaire prend le parti du public, justifie son comportement même s'il est agressif, se place plus souvent comme usager que comme fonctionnaire, terme devenu péjoratif. On refuse de se considérer comme tel. Le fonctionnaire, ce
On refuse de se considérer comme tel. Le fonctionnaire, ce n'est pas moi, c'est l'autre car moi je ne suis pas ce que l'on dit : "Je ne me sens pas fonctionnaire... Quand j'entends des critiques sur les fonctionnaires, ah ! les fonctionnaires, ils foutent rien... Je ne me sens pas concernée, c'est pour ça que je ne me 941 INFORMATIONS SOCIALES N° 21 sens pas fonctionnaire." (entretien avec une femme de catégorie B). L'arrêt de la croissance dû aux chocs pétroliers et le triomphe des idées néolibérales ont représenté un coup sévère pour la fonction publique. Ouvrages et articles
un coup sévère pour la fonction publique. Ouvrages et articles ont dénoncé "les planqués de la guerre économique" et "l'insupportable privilège de la sécurité d'emploi". Malgré le chômage, la fonction publique n'a pas le vent en poupe. Les attaques dont elle est l'objet depuis qu'elle n'apparait plus comme le vecteur de la modernisation de la société mais plutôt comme un obstacle à cette modernisation lui donne un sentiment de dévalorisation qui se polarise sur deux éléments : l'accès à la fonction publique et le problème de la carrière. Cette morosité est encore accentuée, pour des raisons spécifiques, pour la fonction
est encore accentuée, pour des raisons spécifiques, pour la fonction publique territoriale. L'accès à la fonction publique Devenir fonctionnaire a longtemps été source et facteur de promotion sociale. Le service public apportait considération et prestige. L'entrée dans la fonction publique n'est plus, pour beaucoup, un choix, c'est le seul moyen d'échapper à l'usine ou au chômage : "Il s'agit de se caser", "C'était ça ou le chômage". Les agents ont le sentiment que l'administration est le refuge des non-spécialistes. Le privé étant, en revanche, le domaine des spécialistes. Malgré le chômage, la crise des vocations devient une donnée incontournable. En
chômage, la crise des vocations devient une donnée incontournable. En 1989, cinq cent soixante-dix postes d'attachés territoriaux n'ont pas trouvé preneurs, la même année, il n'y a eu que quatre-vingt-treize candidats à un emploi d'ingénieur subdivisionnaire pour près de deux cents postes. Le nombre d'élèves infirmiers était de douze mille trois cent soixante-dix à cinq mille en 1984. Le nombre d'élèves assistantes sociales est passé de cinq mille huit cent soixante-dix à cinq mille en 1990. Le problème de la carrière L'ensemble des mécanismes de promotion est également mis en cause. Le concours interne apparaît, trop souvent, comme un mauvais
cause. Le concours interne apparaît, trop souvent, comme un mauvais calcul. Entre l'effort demandé et le résultat en termes de hausse de rémunération, la récompense n'est-elle pas dérisoire ? Il sanctionnerait d'autre part l'injustice : seuls ceux qui ne s'investissent pas dans leur travail ont le temps de préparer un concours. Et les surdiplômés, souvent parachutés de l'extérieur, prennent la place de ceux qui possèdent, à défaut de diplômes, l'expérience. La promotion à l'ancienneté est paradoxalement aussi critiquée que le concours. Elle ne permet que des promotions de faible amplitude, elle est lente, lenteur aggravée par le développement des grades
elle est lente, lenteur aggravée par le développement des grades intermédiaires et elle se présente souvent comme une prime à la médiocrité : "Plus t'es vieux, plus tu montes, c'est clair... Tous ceux qui peuvent foutre le camp, le font. Il reste les plus nuls". La promotion au choix est également récusée en raison de l'arbitraire de la notation sur laquelle elle est fondée. La péréquation lui enlève toute signification et le supérieur qui la donne est soit un inconnu soit jugé incompétent. Malgré les remèdes des élus qui ne manquent pas d'imagination (bourses d'études avec contrat de travail, voiture
manquent pas d'imagination (bourses d'études avec contrat de travail, voiture de service à disposition, avancement accéléré, primes parfois illégales), on ne parvient plus à enrayer les défections, on part dans le privé ou on se reconvertit. Les durées de carrière se raccourcissent à une dizaine d'années et le service public s'épuise à les former pour les perdre rapidement. Dans les six premiers mois de 1991, près de mille infirmières ont quitté l'Assistance publique. Mais faut-il s'en étonner quand Annette, assistante sociale dans le Nord, deux ans après le bac déclare gagner 5 500 francs par mois (Le Monde, 19 octobre
gagner 5 500 francs par mois (Le Monde, 19 octobre 1991) et que les rémunérations mensuelles s'étagent de 6 500 à 12 500 francs alors que des charges nouvelles, comme la mise en place du RMI, n'ont pas entraîné de revalorisation. La fonction publique territoriale La morosité touche particulièrement l'ensemble des agents des collectivités territoriales. La construction statutaire de 1984 se révèle catastrophique. Les mécanismes de formation mis en place dissuadent les élus de recruter les titulaires. L'obligation de formation initiale après recrutement mais avant la prise de poste est particulièrement pénalisante pour les communes moyennes qui recrutent en fonction
particulièrement pénalisante pour les communes moyennes qui recrutent en fonction d'un besoin immédiat et ne peuvent attendre les douze à dix-huit mois de formation de leurs cadres. Une grosse difficulté vient du flou engendré par l'absence de statut attendu depuis sept ans pour certaines filières. En attendant, il a fallu "bricoler" et on a abouti à des classements anarchiques. C'est ainsi qu'une secrétaire médico-sociale peut être classée en B ou en C suivant le département où elle travaille. Cette anarchie s'est aggravée après la décentralisation avec le transfert des compétences en matière d'aide sociale et de santé. Les élus sont
en matière d'aide sociale et de santé. Les élus sont prêts à payer pour stopper les départs mais sont empêchés de le faire au nom de la parité des trois fonctions publiques (Etat, collectivités territoriales, fonction publique hospitalière). Théoriquement employeurs, ils ne peuvent guère influer sur les statuts, les rémunérations et les primes concoctés à la direction générale des collectivités locales. Il lui semble aller de soi qu'il doit y avoir autant de cadres d'emplois, de déroulement de carrière et de grille indiciaire qu'il y a de professions. On pouvait envisager deux cadres d'emploi regroupant l'un l'ensemble des travailleurs sociaux
envisager deux cadres d'emploi regroupant l'un l'ensemble des travailleurs sociaux et l'autre les employés médico-techniques avec la même grille indiciaire et le même déroulement de carrière malgré des niveaux de formation différents. L'accroissement de la mobilité ne va-t-il pas de pair avec une diminution des statuts particuliers ? Mais les statuts attendus devraient se contenter d'appliquer les accords Durafour. Ainsi, en fonction de l'évolution du niveau de formation et pour des postes de responsabilité, certains agents de la filière sociale pourraient atteindre la catégorie A de la fonction publique. Les personnels sociaux Au sein de ce cadre général, les assistantes
personnels sociaux Au sein de ce cadre général, les assistantes sociales vivent des problèmes spécifiques qui ne sont pas sans rappeler ceux vécus, à certaines époques, par d'autres corps de fonctionnaires. Sans pousser l'assimilation trop loin, on doit reconnaître que leur situation est assez similaire à celle des inspecteurs du travail il y a une quinzaine d'années. Au départ, l'inspecteur du travail assurait ses fonctions sur le modèle de la profession libérale : hiérarchie peu pesante, pouvoirs propres dans le cadre d'un territoire, liberté de programmation, absence d'horaires, etc. Il se vivait comme un fonctionnaire à part, un homme de
se vivait comme un fonctionnaire à part, un homme de terrain et non un bureaucrate, un homme d'action qui possédait un territoire où il pouvait interpréter la loi ; à la charnière entre l'administration et l'entreprise, il ne se sentait pas à l'intérieur de l'administration et, devant faire respecter la loi, il se voulait indépendant ayant des comptes à rendre plus à la nation qu'à sa hiérarchie (la loi n'est-elle pas au-dessus du gouvernement et donc de l'administration ?). Mais là comme ailleurs, le législateur a imposé des charges nouvelles conduisant à un accroissement des effectifs, un renforcement de la
conduisant à un accroissement des effectifs, un renforcement de la hiérarchie, une évolution des structures. Son statut social, ses rapports à la hiérarchie, l'exercice concret du métier en ont été bouleversés tout comme l'est, aujourd'hui, le métier d'assistante sociale. La tentation des autorités de les transformer en enquêtrices pour instruire des dossiers correspond à l'utilisation des inspecteurs du travail pour étudier les dossiers de licenciements économiques, eux qui se voyaient comme défenseurs des travailleurs. En bout de chaîne, les unes et les autres voient s'accumuler des tâches trop souvent contradictoires, sinon incompatibles entre elles. La crise d'identité est, en outre,
sinon incompatibles entre elles. La crise d'identité est, en outre, renforcée par une évolution sensible du profil social et culturel. Les inspecteurs de la fin des années 70 n'étaient plus les mêmes que ceux recrutés après 1945. Il en est vraisemblablement de même des personnels sociaux. Ces transformations ne vont jamais sans douleur. Il faut apprendre à travailler avec sa hiérarchie et avec des fonctionnaires d'autres corps. Dans la conception française de la fonction publique, l'administration est neutre et subordonnée au pouvoir politique. L'argent ne saurait donc, même s'il doit y participer, définir seul ses tâches ; il exécute et
y participer, définir seul ses tâches ; il exécute et doit rendre des comptes. Et, dans un monde où tout se complique, il ne peut plus travailler en solitaire mais en partenariat. Les shérifs et les Zorro, que l'on retrouve aussi ailleurs, sont des déviations inacceptables tout comme l'est la non-prise en charge d'une population par suite de vacances. Le service public, c'est-à-dire le service au public exige la continuité. La politique de rénovation du service public qui demande concertation et partenariat n'est pas une mode passagère. Elle prend acte de la fin d'un mode de gestion sectorisé d'administrations très