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Réflexion faite, le Conseil fédéral trouvait en outre que le caractère de la neutralité suisse devait être défini. Ce n'est pas même M. Ador qui eut cette pensée, c'est le Conseil fédéral qui, depuis Berne, envoya à Paris des instructions spéciales à M. Ador afin que celui-ci complétât son œuvre diplomatique en faisant reconnaître la neutralité de la Suisse « comme un engagement international pour le maintien de la paix ». A qui fera-t-on croire que, pour obtenir de la France la double reconnaissance et définition de la neutralité helvétique, les instructions de M. Ador ne lui mettaient en mains
les instructions de M. Ador ne lui mettaient en mains aucune monnaie d'échange? Mais en novembre 1919, à l'appel et sur les sommations de Genevois, le Conseil national reniait les intentions et engagements de M. G. Ador, refusait son projet d'Arrêté et lui en substituait un autre : L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, après avoir pris connaissance d'un Message du Conseil fédéral en date du 14 octobre 1919, vu les déclarations et notes échangées entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, arrête : 1. Le Conseil fédéral est autorisé à accéder, sous les réserves formulées par lui dans
autorisé à accéder, sous les réserves formulées par lui dans sa Note du 5 mai 1919 au Gouvernement français, à l'article 435 du Traité de Paix du 28 juin 1919, entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne, établissant : 1° la reconnaissance de la neutralité perpétuelle de la Suisse par tous les signataires du Traité de paix susmentionné du 28 juin 1919, telle qu'elle est envisagée dans les traités de 1815 et notamment dans l'Acte du 20 novembre 1815; 2° la reconnaissance de la neutralité de la Suisse comme un des engagements internationaux destinés à assurer le maintien de
un des engagements internationaux destinés à assurer le maintien de la paix dans le sens de l'article 21 du Pacte de la Société des Nations; 3° l'abrogation de la neutralisation de la Savoie du nord; 4° la constatation par les Puissances signataires du Traité du 28 juin 1919 qu'il appartient à la Suisse et à la France de régler entre elles d'un commun accord le régime des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex, dans les conditions jugées opportunes par les deux pays. II. Le Conseil fédéral est autorisé à accéder aux stipulations correspondantes des traités de
est autorisé à accéder aux stipulations correspondantes des traités de paix encore à conclure, établissant la reconnaissance de la neutralité perpétuelle de la Suisse telle qu'elle a été envisagée dans les traités de 1815, notamment dans l'Acte du 20 novembre 1815, ainsi que la reconnaissance de cette neutralité comme un des engagements destinés à assurer le maintien de la paix, dans le sens de l'article XXI du Pacte de la Société des Nations. Avant même le vote de cet Arrêté (20 novembre), le Gouvernement français protestait contre ce manquement aux promesses et paroles échangées. Les auteurs de la Proposition de
promesses et paroles échangées. Les auteurs de la Proposition de Résolution citent la lettre que M. Ph. Berthelot, directeur des Affaires politiques, envoyait le 12 novembre 1919, à M. Fernand David : Le Conseil fédéral considère l'insertion de la phrase relative à la consolidation de la neutralité de la Suisse comme étant la contre-partie de la suppression de la zone neutre, tandis que la question des zones franches, n'étant l'objet d'aucune contre-partie, resterait tout entière à résoudre entre la France et la Confédération. Au cours d'une conversation qu'il a eue récemment avec le Ministre de Suisse, le Sous-Directeur d'Europe lui
récemment avec le Ministre de Suisse, le Sous-Directeur d'Europe lui a fait observer que c'était là une version inexacte de la négociation. Il a rappelé qu'au début, le projet d'article englobait dans une seule phrase les clauses relatives à la zone neutre et aux zones franches. Puis, le Gouvernement suisse insista pour introduire l'allusion à la neutralité perpétuelle de la Confédération. Ceci entraînait la division de l'article en deux alinéas, parce que le membre de phrase ajouté ne pouvait se rattacher qu'à la question de la zone neutre; on dut, pour cette raison, faire deux alinéas. « Mais la demande
pour cette raison, faire deux alinéas. « Mais la demande suisse était présentée comme la condition, dont l'acceptation entraînait l'assentiment du Gouvernement fédéral à l'ensemble de l'article, et c'est bien ainsi que nous l'avons admise. M. Laroche a affirmé à M. Dunant qu'en toute bonne foi, on ne pouvait le contester, pas plus qu'on ne pouvait contester que M. Ador, alors qu'il discutait le projet d'article, avait été avisé, de la manière la plus nette et devant témoins, que le but poursuivi par le Gouvernement français, en ce qui concerne les zones franches, était l'installation de la douane à la
les zones franches, était l'installation de la douane à la frontière politique. M. Ador ne pouvait ignorer, et il dut en faire part au Gouvernement fédéral, que c'était là, pour nous, la condition même de l'accord et qu'en le contestant aujourd'hui, le Gouvernement suisse remet en question la base même de la négociation qui a abouti à la rédaction de l'article 435. Les auteurs de la Proposition citent, d'autre part, une lettre adressée, le 17 novembre 1919, par notre Ministre des Affaires étrangères à notre chargé d'affaires à Berne : Le Gouvernement suisse vient de se livrer à une tentative
Le Gouvernement suisse vient de se livrer à une tentative qui montre combien il convient de nous tenir sur nos gardes dans cette négociation. Le Ministre de Suisse à Paris a été, en effet, chargé de demander l'insertion de l'article 435 du Traité de Versailles dans le traité avec la Bulgarie. Nous n'y avons pas fait de difficultés, bien que la Bulgarie n'ait rien à voir avec le Traité de 1815, ni avec le régime particulier des zones neutres ou franches. Mais M. Dunand est ensuite revenu pour suggérer qu'il serait plus commode de n'insérer dans le traité avec la
serait plus commode de n'insérer dans le traité avec la Bulgarie que la phrase de l'article 435 qui consacre la neutralité perpétuelle de la Suisse, en tant qu'engagement international assurant le maintien de la paix. Nous nous y sommes nettement refusés. Cette phrase n'a été, comme il a été rappelé récemment à M. Dunand lui-même, que la contre-partie de l'acceptation par le Gouvernement suisse du texte de l'article relatif tant à la zone neutre qu'aux zones franches. Le Gouvernement suisse, une fois de plus, essaie donc de tirer parti de l'avantage qu'il a obtenu, en essayant de se dérober aux
l'avantage qu'il a obtenu, en essayant de se dérober aux engagements qu'il a pris en échange. Vous pourrez, le cas échéant, si l'attitude du Gouvernement suisse vous paraissait le nécessiter, mais sans donner à vos observations un caractère désobligeant, faire comprendre que nous n'avons pas été dupes de la manœuvre qu'il vient de tenter. Dès le début de la discussion devant le Conseil national, M. Ador repoussait toute motion d'ajournement : Je ne comprendrais pas et le Conseil fédéral ne comprendrait pas qu'étant donné la connexité entre la Société des Nations et l'article 435 du Traité de paix, qui a
Nations et l'article 435 du Traité de paix, qui a décidé que la neutralité de la Suisse constituait un des engagements internationaux prévus à l'article XXI, on n'abordât pas cette question dans la session actuelle. : la question de la zone franche doit être traitée ; il est nécessaire que nos négociateurs, quand ils iront à Paris, soient sur un terrain solide. La « Question de Savoie » dans l'esprit de M. G. Ador, comprenait donc toutes les servitudes de 1815, zone neutre et zones franches. En une seconde intervention, M. G. Ador combattait la demande référendaire de M. Schaer,
M. G. Ador combattait la demande référendaire de M. Schaer, dont j'ai parlé plus haut, et la théorie des « compensations » présentée par M. Gelpke, porte-parole de la minorité de la Commission. M. Gelpke exigeait trois compensations à l'abandon de la neutralité savoisienne : 1° neutralisation et franchise économique du lac de Genève ; 2° reconnaissance à la Suisse de la liberté du commerce sur tout le Rhin, de Bâle à la mer ; 3° reconnaissance au Vorarlberg de sa libre « autodisposition » pour son annexion à la Suisse. Adopter la proposition Schaer, — disait M. G. Ador,
Suisse. Adopter la proposition Schaer, — disait M. G. Ador, — ce serait renvoyer ad calendas est une question dont la solution s'impose actuellement, après que vous avez voté l'entrée de la Suisse dans la Société des Nations. On a démontré d'une manière péremptoire que l'acceptation de l'article 435 du Traité de Versailles est la conséquence nécessaire et naturelle de l'entrée de la Suisse dans la Société des Nations, puisque l'article 21 du Pacte de la Société des Nations prévoit que la neutralité suisse, qui a été envisagée par les Puissances n'est pas en contradiction avec les articles du Pacte
Puissances n'est pas en contradiction avec les articles du Pacte de la Société des Nations. Il est absolument nécessaire de se prononcer actuellement sur l'article 435. Donc l'article 435, — zone neutre et zones franches, forme un tout insécable, dont la Suisse a tiré son entrée sans charges dans la Société des Nations, dont la France doit tirer la suppression immédiate de la zone neutre, désormais « abrogée », et la suppression subséquente des zones franches après accord à intervenir avec la Suisse. Le 21 novembre, M. G. Ador reprenait encore la parole pour dire « en deux mots son
encore la parole pour dire « en deux mots son opinion sur la question des zones franches ». Il tenait à donner des explications, parce que, « par le fait des circonstances », il avait été « mêlé personnellement à toutes ces négociations » et qu'avec le Conseil fédéral, il avait eu le sentiment qu'on avait « abouti à une solution heureuse et satisfaisante pour la Suisse, en faisant reconnaître à nouveau la neutralité militaire de la Suisse, en faisant admettre que cette neutralité est compatible avec notre entrée dans la Société des Nations et en obtenant que rien ne
la Société des Nations et en obtenant que rien ne pût être modifié au régime économique des zones sans notre libre consentement. ». Une fois de plus, M. Ador tenait à affirmer publiquement l'indissoluble Union des deux alinéas de l'article 435 et le double profit de la France (suppression de la neutralité et des franchises savoisiennes) équilibrant le double profit de la Suisse (renouvellement et nouvelle définition de la neutralité helvétique). M. G. Ador ajoutait : Je dois reconnaître que, dans des conversations particulières et lorsque la question a été soulevée, on m'a fait nettement comprendre à Paris que la
soulevée, on m'a fait nettement comprendre à Paris que la France désirait que le cordon douanier fût mis à la frontière géographique. Il est regrettable que M. Ador n'ait spécifié ni à quelle date ces « conversations particulières » avaient pris place, ni à quelle date et sous quelle forme « la question avait été soulevée ». Risque-t-on de se tromper, néanmoins, en affirmant que, dès les conversations de janvier, le Gouvernement français avait expressément fait connaître le désir essentiel de la France? et que, dans les tractations d'avril, la question avait été soulevée et traitée de nouveau?.. D'autre part,
question avait été soulevée et traitée de nouveau?.. D'autre part, quand on se reporte aux déclarations antérieures du Président de la Confédération, en particulier à son entretien du mois de septembre avec le correspondant genevois du Journal des Débats, risque-t-on encore de se tromper si, attribuant une importance décisive à la phrase suivante de son discours, on en pèse tous les mots, toutes les lettres? La France désirait que le cordon douanier fût mis à la frontière géographique. Nous avons toujours protesté contre cette disposition et nous avons déclaré que nous voulions maintenir la zone franche et que le maintien
nous voulions maintenir la zone franche et que le maintien de cette zone supposait qu'il ne devait pas y avoir de cordons douaniers à sa frontière. En face du cordon fédéral, la France désirait donc établir ou maintenir son cordon douanier (au singulier ; elle ne pouvait en mettre qu'un). Mais nous avons vu plus haut que M. Ador cherchait, en dehors des cordons douaniers, français et suisse, un contrôle efficace pour l'origine des produits échangés, et qu'il ne voulait ni de deux cordons ni de deux contrôles, l'un suisse, l'autre français ; il voulait d'un seul contrôle franco-suisse, sans
l'autre français ; il voulait d'un seul contrôle franco-suisse, sans cordons douaniers. L'habileté de M. Ador, excellent avocat d'affaires, comme on sait, l'induisait seulement en deux petites erreurs : Nous l'avons nettement expliqué dans la Note envoyée le 5 mai au Gouvernement français. Cette Note a été insérée dans le traité de paix soumis à l'Allemagne le 7 mai. La base de nos accords, c'est l'article 435 tel qu'il a été inséré dans le traité de paix communiqué à l'Allemagne, avec les réserves du Conseil fédéral ténorisées dans sa Note du 5 mai. Première erreur : la Note fédérale du
du 5 mai. Première erreur : la Note fédérale du 5 mai, — que le Message du 14 octobre 1919 n'avait pas mis sous les yeux du Parlement, — ne fait pas la moindre mention du cordon douanier français ou des deux cordons douaniers français et suisse. Seconde erreur : les Puissances, — et la France avec elles, — ont signé le 28 juin 1919 le traité imposé à l'Allemagne, avec toutes les modifications introduites durant les six semaines du 7 mai au 28 juin, y compris la Note française du 18 mai, qui répond à la Note fédérale du
du 18 mai, qui répond à la Note fédérale du 5 mai ; ni les Puissances, ni la France n'ont enregistré comme définitives les conditions présentées à l'Allemagne le 7 mai, avec la seule Note fédérale. Nos représentants devant la Cour de La Haye feront bien de poser en définition préalable que le texte du 28 juin, seul, est à prendre par la Suisse ou à laisser. Si Berne maintient la prétention de M. Ador sur le texte du 7 mai, il est bien entendu que le maintien et la garantie de la neutralité helvétique, tant, en elles-mêmes que comme
garantie de la neutralité helvétique, tant, en elles-mêmes que comme engagement international, n'existent plus pour nous : on n'a jamais vu qu'un projet de traité fût le traité et qu'ayant empoché les bénéfices d'un traité définitif, sans avoir élevé la moindre protestation, une Puissance eût ensuite le droit d'en contester le contenu réel. Au seuil de la procédure, Berne devra fournir à la Cour les preuves que telle est bien l'interprétation du Parlement fédéral. Et nos représentants devront tirer au clair une autre question bien plus grave. Après le discours de M. Ador, venait la discussion, par articles, du projet
de M. Ador, venait la discussion, par articles, du projet définitif. Sur le titre et le préambule, déclaration de M. Micheli, rapporteur de langue française : Comme vous le verrez par les nouvelles propositions distribuées ce matin, nous avons modifié un peu le texte de l'Arrêté fédéral. Nous vous proposons d'accéder non pas à un accord que nous ne connaissons pas, mais à l'article 435 lui-même dont nous avons le texte sous les yeux. Ce nouveau mode a aussi l'avantage que nous accédons vis-à-vis de toutes les Puissances signataires du traité du 28 juin et non pas seulement vis-à-vis d'un
traité du 28 juin et non pas seulement vis-à-vis d'un seul État. Donc, au lieu du texte proposé par le Conseil fédéral, le Parlement approuve l'accord intervenu entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français à teneur de l'article 435 du Traité de Paix du 28 juin 1919 entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne, la Commission propose et le Conseil national vote : Vu les déclarations et notes échangées entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, décrète : 1° Le Conseil fédéral est autorisé à accéder, sous les réserves formulées par lui dans sa Note du 5
les réserves formulées par lui dans sa Note du 5 mai 1919 au Gouvernement français, à l'article 435 du Traité de Paix du 28 juin 1919 entre les Puissances Alliées et Associées et l'Allemagne (article 375 du Traité de Paix entre les Puissances Alliées et Associées et l'Autriche), établissant. En novembre 1919, le Conseil fédéral accédait aux stipulations de Versailles, comme en 1815 la Diète helvétique avait accédé aux Actes de Vienne. Mais cet Arrêté de novembre 1919 n'avait été adopté que par le Conseil national. Il n'était soumis au Conseil des États que deux ans plus tard (décembre 1921).
Conseil des États que deux ans plus tard (décembre 1921). Or le 22 décembre 1921, M. Motta tenait un langage qu'il importe à nos futurs représentants à La Haye de bien connaître : Nous ne vous proposons plus d'approuver tous les accords qui sont intervenus entre la France et la Suisse « à teneur de l'article 435 du Traité de Versailles ». Nous vous proposons uniquement d'autoriser le Conseil fédéral à déclarer au Gouvernement français que, conformément à l'accord pris avec lui sur ce point spécial, la Suisse renonce à ses droits sur la zone neutralisée de la Savoie du
ses droits sur la zone neutralisée de la Savoie du Nord. Le Conseil des États n'avait donc plus à accéder à l'article 435 tel qu'il avait été inséré au traité du 28 juin : Nous ne parlons plus dans cet Arrêté ni de la neutralité suisse ni de sa définition. Nous ne parlons pas non plus des zones franches. Voici pourquoi : la neutralité suisse, sa définition, sa nature, ne sont pas des faits qui appellent ou exigent une ratification. Notre neutralité demeure telle quelle en tout état de cause. Elle est reconnue dans le Traité de Versailles sans aucune
Elle est reconnue dans le Traité de Versailles sans aucune condition, donc indépendamment de notre renonciation à la neutralisation de la Savoie. Le sort de l'une ne dépend pas du sort de l'autre. Les deux questions se touchent, si l'on veut, mais ont une vie propre. Est-il hasardeux de deviner, sous cette explication superficielle, la direction et réserve d'intention qu'elle recouvre ? Le Conseil fédéral ne veut pas adhérer à l'article 435 tel qu'il a été inséré le 28 juin dans le traité définitif, avec les deux Notes fédérales du 5 mai et française du 18 mai en Annexe. Il
5 mai et française du 18 mai en Annexe. Il se réserve le moyen de plaider un jour la thèse qu'il a soutenue déjà ; il ne tient pour valable que l'article 435 tel qu'il avait été proposé aux Allemands dans le texte provisoire du 7 mai, avec la seule Note fédérale en Annexe : Nous n'avons pas voulu non plus mentionner dans l'Arrêté de ratification le fait que les Puissances tierces se déclarent désintéressées dans le règlement à intervenir entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral au sujet des zones franches. Le fait du désintéressement des tiers n'est
des zones franches. Le fait du désintéressement des tiers n'est pas non plus un objet qui exige d'être ratifié par nous. Nous avons estimé d'ailleurs que, pour ce qui concerne la question des zones franches, les points de vue échangés entre le Gouvernement fédéral et le Gouvernement français dans les Notes qui vous sont connues ne sont pas assez cohérents pour pouvoir donner lieu à un acte de ratification. Donc, en décembre 1921, l'article 435 ne pouvait pas encore être ratifié dans son texte intégral : Nous avons borné l'Arrêté actuel à la neutralisation de la Savoie. En limitant la
actuel à la neutralisation de la Savoie. En limitant la discussion à ce point, nous l'avons clarifiée, nous l'avons simplifiée. Nous avons en même temps répondu d'avance à une objection de forme qui avait quelque valeur et dont M. Boehi, votre éminent vice-président, a été hier l'interprète. Il nous a dit : « Comment pouvez-vous demander la ratification d'une Convention qui n'a pas été constatée par acte spécial, au moyen d'un document portant les signatures des deux parties ? Ce que vous nous soumettez ne peut revendiquer l'honneur et le titre de traité international ». À cette objection si juste,
titre de traité international ». À cette objection si juste, M. Motta faisait une réponse dont nos juristes auront à estimer la valeur : Je crois, Messieurs, que cette thèse de M. Boehi ne peut sérieusement être soutenue. Il est indiscutable qu'un traité international naît de l'accord de deux volontés. Le traité international n'est pas soumis à d'autres lois que la convention entre les particuliers. Il n'y a pas de disposition dans le droit des gens, ni dans le droit constitutionnel des deux pays qui exige une forme déterminée comme condition de validité d'un accord. M. Boehi a uniquement raison
condition de validité d'un accord. M. Boehi a uniquement raison dans ce sens que, quand bien même un traité international peut se faire par le simple accord des volontés, il faut cependant que cet accord soit constaté d'une manière claire, précise, univoque. Or, en vous proposant de borner votre ratification à la Question de Savoie, nous avons réalisé cette exigence. Il n'y a aucun doute que, dans l'échange des Notes qui a eu lieu entre le Conseil fédéral et le Gouvernement français, — je fais allusion aux Notes du 5 et du 18 mai 1919, il y a eu union
et du 18 mai 1919, il y a eu union parfaite des volontés sur ce point que la Suisse était disposée à renoncer à la neutralisation de la Savoie, toujours sous ratification du pouvoir compétent suivant le droit constitutionnel suisse. L'Assemblée fédérale permet donc de ratifier la partie de l'article 435, qui lui convient, — le libellé en deux alinéas distincts et, dans l'Annexe, la seule Note fédérale ; mais elle ignorera le reste. Quand les juges de La Haye auront examiné et tranché le différend, qui donc empêchera l'Assemblée fédérale de refuser, dans l'interprétation, et l'application de l'article 435,
fédérale de refuser, dans l'interprétation, et l'application de l'article 435, tout ce qu'elle a voulu en ignorer ? Dans ses tracts de 1921-1923, le Comité genevois pour le Maintien des Zones semble avoir préparé ce refus. Il dit en son tract « Notre bon Droit » : L'acceptation de l'article 435 par le Conseil fédéral a été donnée par la Note verbale du 5 mai 1921. Il n'y a pas d'autre instrument diplomatique qui consacre l'entente intervenue. Cette entente a été parfaite à ce moment-là, d'abord parce qu'elle est parvenue au Gouvernement français avant le délai que celui-ci avait imparti
au Gouvernement français avant le délai que celui-ci avait imparti au Conseil fédéral (le jour de la remise du Traité de Versailles à l'Allemagne), et ensuite parce que le Gouvernement français l'a accueillie sans observation et l'a insérée dans les actes de la Conférence, lui conférant ainsi la même valeur qu'à l'article 435 lui-même. À nouveau, le 28 mars 1922, M. Motta, devant le Conseil national, déclarait que les Chambres fédérales n'avaient pas et n'auraient pas à ratifier l'article 435, sous quelque forme que ce fût : Le Conseil fédéral a déjà déclaré au Conseil des États, lorsque celui-ci a
a déjà déclaré au Conseil des États, lorsque celui-ci a discuté la renonciation de la Suisse à la neutralisation de la Savoie, qu'il ne proposait plus, contrairement à ce qu'il avait cru pouvoir faire en 1919, une ratification quelconque de l'article 435 du Traité de Versailles. Cette ratification n'est point nécessaire, et il est désirable que la politique suisse, en règle générale et autant que possible, demeure étrangère aux Traités de Paix. Ces Traités de Paix sont et restent pour nous res inter alios acta. Nous ne pouvons pas méconnaître leur existence; mais, en principe, ils ne nous imposent aucune
leur existence; mais, en principe, ils ne nous imposent aucune obligation ; ils ne peuvent pas non plus nous conférer de droits. De 1922 à 1928, la thèse du Conseil fédéral n'a pas varié : aujourd'hui encore, l'Assemblée fédérale n'a pas accédé à l'article 435. Quelle « loi commune des parties » les juges de La Haye vont-ils donc trouver demain pour à leur arbitrage ? Sans avoir fait la guerre, la Suisse a tiré du traité de Versailles : 1° le maintien et la garantie par la France et les Puissances de sa neutralité perpétuelle, de l'intégrité et de