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de la fin d'un mode de gestion sectorisé d'administrations très cloisonnées ne connaissant pas le dialogue et tente d'acclimater le travail en commun avec des partenaires divers (autres administrations, associations, etc.) en gage d'une meilleure efficacité pour le bien-être de tous. Sans doute, faut-il réfléchir à la pratique et donc à la formation. Est-elle encore adaptée aux nécessités actuelles ? La variété des tâches comme des problèmes à résoudre pour des populations différentes de celles d'il y a vingt ou trente ans impose, peut-être, d'en accroître le niveau et, au moins, de renforcer la formation permanente. La forte attractivité des
moins, de renforcer la formation permanente. La forte attractivité des fonctionnaires pour le service du public, le souci d'améliorer leur relation avec l'usager rencontrent les vœux des citoyens pour une administration et des fonctionnaires plus proches de leurs préoccupations, les sondages nous l'apprennent. Mais ces vœux resteront pieux si, parallèlement, ils n'obtiennent pas une révalorisation de leur travail et l'octroi de responsabilités sur lesquelles ils ne réchinent pas mais aussi le déblocage de leur avancement et de l'augmentation de leur rémunération qui devrait être fonction de leurs résultats et de leur niveau de connaissances et non plus seulement, comme c'est
leur niveau de connaissances et non plus seulement, comme c'est trop souvent le cas, de leur ancienneté. A cette date le plan Joxe de modernisation, plus centré sur les équipements, prendra le devant sur la scène publique, mais dès le retour de la gauche au pouvoir, c'est à nouveau la formation, sous la forme d'un contrat pluriannuel, qui formulera et rassemblera les axes essentiels du renouveau, comme on dit alors, du service public policier. L'accent ainsi mis sur la formation ne fut pas une concession tardive aux thèmes mis à la mode dix ans avant par les lois Delors. Il
la mode dix ans avant par les lois Delors. Il faut se rappeler l'état des lieux : pendant des décennies le recrutement des grandes masses policières (les gardiens et gradés qui représentent 80 % des effectifs) s'est effectué sur deux slogans abondamment affichés : "Un métier d'homme", érodé à partir de 1972 (ouverture du corps des inspecteurs) et surtout après 1979 (gardiens de la paix) par les premiers recrutements féminins, et en second lieu : "Aucun diplôme exigé" ! En 1981 après un concours d'entrée limité au traditionnel calcul/dictée dont le niveau fluctue selon le nombre de candidats, ceux-ci reçoivent
le niveau fluctue selon le nombre de candidats, ceux-ci reçoivent en cinq mois une formation initiale saturée par l'apprentissage des quelques règles de droit et de procédures indispensables ; sauf de rares exercices de tir, ils n'auront pas d'autre formation professionnelle jusqu'à leur retraite. Autant dire que la formation se fait en pratique sur le tas. Tous les diagnostics coïncident au début des années 80 pour y voir une des carences les plus criantes de l'administration policière, il n'est donc pas surprenant de voir la formation initiale la modernisation. Mais pas plus qu'elle n'est une idée convenue, la formation n'est
pas plus qu'elle n'est une idée convenue, la formation n'est une démarche simple, elle va rencontrer dans le champ policier une difficulté habituelle et un obstacle particulier : avant d'être une valeur, la formation est un outil, ce n'est que par défaut qu'elle est amenée à définir elle-même ses objectifs, et la limite de la politique de la formation dans la police nationale sera toujours dans une légitimité contestée dans sa prétention, et sa capacité, à définir et à afficher les orientations du service public policier, dans le même temps où les directions actives s'avèrent incapables de formuler leurs besoins
où les directions actives s'avèrent incapables de formuler leurs besoins de formation. Obstacle particulier : précisément le particularisme policier, c'est-à-dire notamment une identité professionnelle très marquée, au regard de laquelle le mot d'ordre de professionnalisation promu par la formation sera à la fois bien reçu, gage de compétence et de statut (et le cas échéant d'indices majorés), et constamment menacé de détournement corporatiste. Hors d'une volonté politique forte qui marque clairement les orientations et les priorités du service public, ces deux éléments se renforcent mutuellement pour instrumentaliser la formation au service de l'autogestion corporative. L'identité professionnelle spontanée comme la professionnalisation
service de l'autogestion corporative. L'identité professionnelle spontanée comme la professionnalisation délibérée sont également porteuses d'ambiguïtés, ou contradictions, qui peuvent les faire opérer autant comme freins que comme leviers de la modernisation. La formation au cœur de la modernisation Pratiquement inexistantes en France jusqu'au début des années 1980, les études et recherches sérieuses sur la police et les policiers sont encore trop peu nombreuses pour pallier toutes les carences en connaissances objectives et assurées. C'est aussi un élément du diagnostic initial que cette capacité d'une administration à se gérer en boîte noire, non seulement pour le profane (élu aussi bien que
noire, non seulement pour le profane (élu aussi bien que citoyen), mais ce qui est peut-être encore plus grave, pour elle-même. Un des premiers mérites de la nouvelle direction de la formation sera de lancer, dès sa création, une très importante enquête sur "les policiers, leurs métiers, leur formation" dont les résultats seront largement diffusés et débattus, et qui sera renouvelée en 1988 ; complétée par les quelques recherches de terrain entreprises depuis lors, elle permet de tracer de la profession policière un portrait encore insuffisamment fouillé mais beaucoup plus assuré que le survol journalistique, ou les mémoires sélectives, auxquels
assuré que le survol journalistique, ou les mémoires sélectives, auxquels jusqu'alors l'observateur était réduit. A partir des études menées par la société Interface en 1982, le diagnostic qui ouvre la Charte de la formation est sévère. Il s'énonce en douze "constats" qui certes "ne doivent pas être pris pour des critiques négatives" mais n'en témoignent pas moins de dysfonctionnements profonds. En bref, des professionnels peu compétents, peu motivés, et saturés de paperasse, dans une institution cloisonnée, mal gérée et aux modes de commandement discutables, entretenant dans un environnement difficile et opaque des rapports d'incompréhension avec les usagers. C'est le portrait
opaque des rapports d'incompréhension avec les usagers. C'est le portrait d'une tour d'ivoire querelleuse, et ce sont bien au-delà d'évidentes différenciations internes les trois traits majeurs de l'identité professionnelle policière, au moins au début de la décennie. Tour d'ivoire (ou boîte noire), querelles internes et faible professionnalisme. Plus clairement encore, une identité professionnelle forte sous son aspect défensif, faible et conflictuelle dans son contenu substantiel. Le corps policier manifeste une unité sans faille lorsqu'il se sent menacé, se déchire en micro-corporatismes rivaux lorsque les enjeux sont internes. Mais ce portrait est incomplet et injuste en ce qu'il se contente de
est incomplet et injuste en ce qu'il se contente de scruter le corps policier en lui-même, omettant tout ce que ses caractéristiques doivent aux rapports qu'il entretient avec les autres, les politiques qui le commandent, les usagers qui le sollicitent. L'analyse interne de la police et des policiers est inséparable de celle des rapports entre police, pouvoir et société. L'étatisation et la centralisation rampante et continue de tous les appareils policiers depuis un siècle ont accompagné une politique d'instrumentalisation permanente de la police par le pouvoir à son profit et pour sa défense ; ces deux constantes expliquent très largement
pour sa défense ; ces deux constantes expliquent très largement l'isolationnisme policier et les rapports difficiles entre police et société. De même l'inexistence d'un débat public informé sur les questions policières témoigne du faible intérêt (mélange de crainte et de mépris) que le citoyen porte de tout temps à la police, hors de l'événement où il requiert, et plus souvent réclame, son aide immédiate. On doit supposer que c'est bien parce qu'ils étaient tout à fait conscients de ce que les dysfonctionnements policiers relevés n'étaient pas exclusivement imputables aux policiers eux-mêmes que les auteurs des douze constats les présentaient non
eux-mêmes que les auteurs des douze constats les présentaient non seulement comme "regard lucide" mais tout autant "comme l'expression d'une volonté, partagée par les policiers, d'améliorer la qualité des services qu'ils rendent aux citoyens et les conditions d'exercice de la fonction" (3). Dans cette voie le diagnostic prescrit les mesures et les douze objectifs retenus par la charte s'organisaient autour de trois pôles : développer la qualification et la motivation professionnelles, instaurer des méthodes de gestion et de commandement efficaces et responsables, nouer sous l'égide du service public une relation entre police et société fondée sur la compréhension et la
entre police et société fondée sur la compréhension et la connaissance réciproques. Projet de très grande ampleur donc, que viendront conforter certains éléments du plan Joxe de modernisation mis en œuvre de 1986 à 1991 (notamment par l'accent mis sur la police scientifique, la modernisation technique et la déconcentration budgétaire), et auquel peuvent encore se référer, apparemment, les réformes en cours (territorialisé, réforme des corps et carrières). En termes de formation proprement dite, l'effort accompli sera impressionnant et l'évaluation effectuée en 1988 en témoigne : améliorations sensibles du recrutement et des formations initiales, développement considérable de la formation continue. Le
des formations initiales, développement considérable de la formation continue. Le bilan présenté alors se garde pourtant de tout triomphalisme et le "regard lucide" perdure puisque sont encore pointées les insuffisances pédagogiques, les décalages entre l'offre de formation et les besoins des services, l'implication insuffisante de la hiérarchie. Ces lacunes seront prises en compte dans le "contrat pluriannuel de formation" (4) qui prend le relais de la charte ; comme celle-ci, et plus explicitement encore, il inscrit des objectifs précis (sept objectifs déclinés en quarante-quatre mesures) dans un cadre d'ensemble définissant "les priorités de la police nationale". Celles-ci, telles qu'énoncées en
"les priorités de la police nationale". Celles-ci, telles qu'énoncées en juin 1989, "sont au nombre de cinq : la police dans la ville : un partenaire au quotidien ; une police soucieuse de la performance ; une police à la cohésion renforcée ; une police prête aux défis européens ; une police utilisant la formation comme source d'innovation" (5). A nouveau l'ambition n'est pas mince, et une évaluation future en mesurera sans doute aussi bien les succès et les lacunes. Mais déjà l'évaluation réalisée en 1988 met en évidence une propriété remarquable. En bref : tout ce qui, dans les
propriété remarquable. En bref : tout ce qui, dans les objectifs de la charte, dépendait au premier chef de la formation a été très largement réalisé, tout ce qui supposait de surcroît une mobilisation (et donc une adhésion) des services actifs est tout aussi largement à la traîne. Constat qui ouvre une alternative : si la formation réussit dans son domaine de responsabilité exclusif mais échoue lorsqu'elle est en débord, si elle trouve ses limites dans la passivité ou la résistance des autres secteurs de l'administration policière, est-ce insuffisance de moyens (compétence, autorité ou légitimité) ou défaut de politique ?
moyens (compétence, autorité ou légitimité) ou défaut de politique ? Les ambiguïtés de la professionnalisation Deux faits singuliers doivent être ici rappelés. A deux reprises les deux hauts fonctionnaires qui inaugurent [texte_manquant] AU BÉNÉFICE DE LA VIE PRIVÉE La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés) constitue une autorité administrative indépendante et collégiale dont l'activité vient de franchir sa douzième année franche. Composée de dix-sept personnes renouvelées tous les cinq ans, elle est indépendante et ne reçoit d'instruction d'aucune instance administrative ou politique. Ses décisions peuvent cependant faire l'objet de contestations devant le Conseil d'Etat. Son président est actuellement
de contestations devant le Conseil d'Etat. Son président est actuellement Jacques Fauvet et l'ensemble du personnel qui assiste les commissaires représente une cinquantaine de personnes. Le onzième rapport d'activité de la CNIL a été publié en juin 1991. Il porte sur l'année 1990. Le suivant est annoncé pour l'été 1992. La lecture du document montre l'extension des champs géographiques sur lesquels s'exerce la compétence de la CNIL en matière de protection des libertés des citoyens vis-à-vis des abus qui pourraient être engendrés par le développement de l'informatique de gestion et de communication. Au niveau international, la douzième conférence des commissaires
de communication. Au niveau international, la douzième conférence des commissaires à la protection des données qui s'est tenue à Paris en septembre 1990 a été l'occasion pour les vingt-six pays et organismes internationaux représentés de confronter leurs expériences et d'adopter une position commune sur plusieurs thèmes. A l'échelon communautaire, il convient de souligner l'adoption d'un projet de directive de la commission des Communautés européennes visant à mettre fin à la disparité des situations existant dans l'Europe des douze en matière de protection des informations nominatives. En France, le quiproquo relatif à la publication des décrets autorisant les renseignements généraux à
à la publication des décrets autorisant les renseignements généraux à mettre en mémoire des données sensibles a provoqué une vive émotion qui a abouti, on s'en souvient, au retrait de ces textes. Quant à l'activité quotidienne de la commission, le rapport souligne que les citoyens se sentant davantage concernés par les atteintes que l'informatique peut porter à leur vie privée, le nombre de saisines de la CNIL a augmenté de façon significative. La commission est intervenue plus fréquemment sur le terrain et le renforcement de ses moyens devrait lui permettre d'accentuer sa politique de contrôle. La seconde partie du volume
d'accentuer sa politique de contrôle. La seconde partie du volume (407 pages, diffusé par la Documentation française au prix de 120 francs) rend compte des avis les plus significatifs de la commission dans des secteurs d'activité aussi fondamentaux que la santé, la justice, l'économie et les télécommunications. Pierre Grelley carnent aux yeux de toute l'administration la volonté réformatrice du pouvoir ont été brusquement écartés. En 1985, lorsque l'animateur de la direction de la formation et promoteur de la charte, après avoir étendu ses attributions à l'équipement de la police nationale, s'apprête à absorber la direction du personnel, il est, sans
s'apprête à absorber la direction du personnel, il est, sans préavis, mis à l'écart. En 1991, c'est le directeur général qui est inopinément limogé, sans plus d'explications. A ce moment c'est la réforme des corps et carrières qui figure à l'agenda. Dans les deux cas, discrètement dans le premier, tapageusement dans le second, l'influence du principal syndicat de policiers, la FASP, celui aussi qui tient le discours public le plus audacieusement réformateur a été déterminante. Comme si dans les deux cas le consensus apparent, explicite, affiché, sur la réforme, ses intentions et ses moyens, se brisait sur un écueil dissimulé,
intentions et ses moyens, se brisait sur un écueil dissimulé, lorsque ses responsables atteignent une infranchissable ligne rouge. Une hypothèse s'impose ainsi à l'observateur ; sans être rigoureusement vérifiable, toute une série d'observations étayent sa vraisemblance. On la formulera ainsi : toute réforme de la police est acceptée dans la mesure où elle renforce l'identité professionnelle des policiers, elle est détournée ou rejetée dès qu'elle menace d'introduire un tiers dans le dialogue querelleur entre le pouvoir et la corporation. En d'autres termes la police nationale en France est cogérée par le pouvoir et la corporation, cette cogestion est très souvent
le pouvoir et la corporation, cette cogestion est très souvent conflictuelle mais les deux partenaires s'accordent avant tout sur la nécessité d'éviter toute intrusion dans leurs affaires mutuelles. Supports de cet accord les termes de l'échange sont très simples : le pouvoir garantit aux policiers dans leur ensemble des avantages professionnels (conditions de travail et d'emploi, carrière, statut) contre la priorité absolue accordée par les policiers à la conception régalienne de l'ordre public. Toute intervention extérieure susceptible de mettre en cause ces avantages ou cette priorité sera rejetée d'un commun accord, qu'elle soit explicite (lorsqu'un élu local s'avise d'une "ingérence"
accord, qu'elle soit explicite (lorsqu'un élu local s'avise d'une "ingérence" dans les affaires de la police) ou qu'elle soit latente, comme dans tous les projets de réforme qui tiraient leur cohérence proprement politique de vouloir, au nom d'une conception du service public policier, rééquilibrer les priorités des missions policières. Les exemples à l'appui de cette interprétation sont innombrables. Certains sont éclatants. Dans le dernier trimestre de l'année 1990, une série noire de bavures graves fait resurgir le projet d'une instance indépendante de contrôle de la police, un rapport est confié dans ce sens à un conseiller d'Etat qui rend sa
dans ce sens à un conseiller d'Etat qui rend sa copie au début du mois de janvier 1992, ce rapport doit être publié. Le 15 janvier entre en vigueur le plan Vigipirate de mobilisation policière pour parer à l'éventualité de troubles internes liés à la guerre du Golfe. La publication du rapport est différée, elle l'est toujours. Plus lourd de sens : depuis la politisation du sentiment d'insécurité, depuis donc que la petite et moyenne délinquance sont devenues un problème d'ordre public, l'inefficacité manifeste de la police dans ce domaine appelle des solutions. Le diagnostic est connu comme le remède
appelle des solutions. Le diagnostic est connu comme le remède : la (re)territorialisation, c'est-à-dire l'ensemble des dispositifs visant à recréer un lien de responsabilité entre les services de police locaux et le territoire (population, élus, responsables en tous genres) dont ils ont la charge. Sous le même intitulé et le même exposé des motifs, la machinerie administrative met en œuvre depuis 1989 une réforme des directions départementales de la police dont l'intérêt est manifeste tant pour les préfets que pour une partie de la hiérarchie policière, mais qui n'a plus aucun rapport, si elle n'est pas contreproductive, avec l'intention affichée
aucun rapport, si elle n'est pas contreproductive, avec l'intention affichée de maîtriser une petite et moyenne délinquance qui, de toute évidence, se moque des structures administratives du ministère de l'Intérieur. Dans le même domaine, chaque publication annuelle des statistiques de la délinquance s'accompagne d'un train de mesures où figure immanquablement depuis une quinzaine d'années l'accroissement annoncé de l'îlotage. Il est patent que, de façon tout aussi récurrente, cette mesure n'entre pas dans les faits. Là aussi les causes sont connues : l'îlotage n'est pas une mesure ponctuelle. Pris au sérieux il impose de proche en proche un remaniement complet des
il impose de proche en proche un remaniement complet des services de police générale, une redéfinition de leurs missions et de leur organisation ; à défaut, les îlotiers sont très rapidement détournés de leur mission initiale et progressivement réintégrés dans le service général. Dans l'échec constant de l'îlotage se lit, on ne peut plus clairement, le refus de rééquilibrer le poids écrasant de l'ordre public dans les missions policières, et plus efficacement sans doute, dans le système des sanctions (positives aussi bien que négatives) qui commandent les carrières policières. De même, la dynamique de la formation continue a conduit à
même, la dynamique de la formation continue a conduit à vouloir substituer au catalogue initial de stages à la carte, des plans locaux de formation mieux adaptés aux besoins du service, et donc de fil en aiguille à préconiser l'élaboration de projets de service. Une première expérimentation à petite échelle a démontré que cette démarche, dès lors qu'elle s'étayait sur un diagnostic solide de la demande locale de police, redonnait au chef de service de puissants leviers pour hiérarchiser et expliciter ses missions, remobiliser son personnel, mieux adapter son organisation, bref retrouver une liberté d'action, et une responsabilité, là où
bref retrouver une liberté d'action, et une responsabilité, là où il se contente souvent de subir le carcan des directives centrales. L'intervention syndicale mettant en avant la nécessité d'une élaboration participative de ces projets de service a permis de vider la démarche de toute portée : en substituant la concertation interne au diagnostic externe le projet de service est devenu le projet du service, et très concrètement à l'objectif de mettre des policiers sur la voie publique aux heures où le public les attend s'est substitué le souci de réussir le déménagement du commissariat... On pourrait multiplier à l'infini les
le déménagement du commissariat... On pourrait multiplier à l'infini les exemples. Sur la réforme des formations initiales, sur l'accroissement des compétences judiciaires, sur la mise en œuvre d'un code de déontologie, sur la participation au sein des conseils communaux de prévention de la délinquance, sur le projet de réforme des corps et carrières, sur le nouveau dessin des organigrammes, etc., une même logique est constamment à l'œuvre : tout ce qui sert ou peut servir à la corporation ou au prince est mis en œuvre sans difficulté, tout ce qui implique, fut-ce très indirectement, une responsabilisation du service public policier
implique, fut-ce très indirectement, une responsabilisation du service public policier à l'égard d'un autre partenaire que l'État est enterré ou détourné. On prête à F. Roussely, précédent directeur général de la police Nationale, un propos sans fard : "La professionnalisation a souvent servi de prétexte à la protection des castes et des intérêts particuliers" (7). C'est aussi dire que formation et professionnalisation ne sont des valeurs incontestables que lorsqu'elles sont portées par une volonté politique affirmée qui leur désigne leur objet légitime. La police est et sera toujours traversée d'une tension essentielle entre le service du pouvoir et celui de
tension essentielle entre le service du pouvoir et celui de la société. Il est peut-être utopique d'attendre du pouvoir qu'il rééquilibre de lui-même cette tension au profit de la société, c'est en tout cas le point aveugle, ou l'enjeu, devant lequel bronche depuis dix ans la modernisation policière. N° 1 Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation, Les Policiers, leurs métiers, leur formation, La Documentation française, 1983. N° 2 Op. cit. pages 135 et 136. Les douze constats sont : les policiers accomplissent une multiplicité de tâches sans être pour autant multicompréhensifs ; les policiers sont démunis d'une documentation professionnelle