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l'urbanisme prévoit-il la production en même temps que la demande de permis de construire de la demande d'autorisation présentée au titre des établissements classés et l'article 4 de la loi du 19 juillet 1976 a-t-il prévu l'obligation pour l'exploitant d'adresser sa demande d'autorisation et sa déclaration en même temps que sa demande de permis de construire. Mais, la violation des dispositions concernant les établissements classés ne peut être invoquée à l'appui d'une contestation d'un permis de construire pas plus que la violation de la réglementation d'urbanisme ne peut être invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissement classé.
à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissement classé. Le Conseil d'Etat à cet égard a une jurisprudence très extensive concernant l'indépendance des deux réglementations et, il n'est donc pas possible pour des tiers d'utiliser à l'appui d'un recours des moyens tirés de la violation de la réglementation parallèle. Cela est d'autant plus grave qu'il existe un certain nombre de passerelles sur le droit de l'urbanisme et le droit des établissements classés ; à cet égard on peut citer par exemple l'article 8 bis du projet de loi concernant les établissements classés qui avait prévu l'édiction d'une zone non
les établissements classés qui avait prévu l'édiction d'une zone non aedificandi tout autour de certains établissements classés ; cette disposition a été supprimée car elle a été reprise dans le code de l'urbanisme. Et pourtant, il n'est pas possible à l'appui d'un recours dirigé contre une autorisation d'établissements classés d'invoquer des violations du code de l'urbanisme. Cette indépendance entre les deux législations est très préjudiciable au respect du droit des tiers et au respect plus général de l'environnement. 2. A cette restriction des droits et des possibilités de recours, s'ajoute une restriction importante en ce qui concerne les droits des
une restriction importante en ce qui concerne les droits des tiers ayant acquis des immeubles ou élevé des constructions postérieurement à l'affichage ou à la publication d'un arrêté autorisant l'ouverture de l'installation. En effet, l'article 14 paragraphe 4 de la loi prévoit que les tiers qui n'ont acquis ou pris à bail ou n'ont élevé des constructions dans le voisinage d'une installation classée que postérieurement à l'affichage ou à la publication de l'arrêté autorisant l'ouverture de cette installation ou atténuant les prescriptions primitives ne sont pas recevables à déférer ledit arrêté à la juridiction administrative. Cette restriction est extrêmement grave
arrêté à la juridiction administrative. Cette restriction est extrêmement grave car, affichage ou publicité de l'arrêté autorisant l'ouverture ne signifie pas nécessairement connaissance par les tiers dudit arrêté. Très souvent l'autorisation va intervenir avant que l'établissement ne soit achevé et avant que les tiers n'aient pu constater les nuisances dudit établissement. Mais pourtant, ces tiers ne pourront pas ultérieurement attaquer l'arrêté d'autorisation, car ils sont présumés l'avoir connu. Les seuls cas dans lesquels les tiers pourront attaquer les actes concernant l'établissement classé, seront les cas dans lesquels les modifications seront intervenues postérieurement à leur installation. Mais alors, on peut préjuger
intervenues postérieurement à leur installation. Mais alors, on peut préjuger qu'un contentieux important s'élèvera sur le point de savoir s'il est possible aux tiers de connaître au moment où ils sont installés sur les lieux, les extensions possibles des nuisances, les modifications possibles ou induites des conditions de fonctionnement de l'établissement. Il s'agit là encore d'une restriction considérable des droits des tiers, sur le plan administratif, restriction reprise sur le plan de la responsabilité civile pour nuisance par la loi du 31 décembre 1976. Aux termes de ce texte, il n'est plus possible à une personne qui a obtenu un
n'est plus possible à une personne qui a obtenu un permis de construire postérieurement à l'ouverture d'une installation classée, de demander réparation des nuisances subies, sauf aggravation. 3. Enfin, le législateur a refusé de reconnaître un droit réel aux collectivités locales, en matière de contrôle des établissements classés. En ce qui concerne les conseils municipaux, sans doute constate-t-on une très légère extension de leur intervention, dans la mesure où désormais doivent donner leur avis toutes les communes concernées, et non plus des communes sur lesquelles sera édifiée l'installation classée. Mais, il ne s'agit que d'avis et non pas d'avis conformes,
il ne s'agit que d'avis et non pas d'avis conformes, c'est-à-dire que l'autorité préfectorale peut toujours passer outre l'avis du conseil municipal intéressé. Par ailleurs, de longs débats se sont poursuivis sur le point de savoir si le conseil général et les conseils régionaux devaient ou non être consultés lorsque le projet concernait plusieurs départements. Finalement, après trois lectures, l'article 5 de la loi a prévu qu'un décret fixerait les conditions dans lesquelles il devrait être procédé à une consultation des conseils généraux ou régionaux et les formes de cette consultation. Finalement, l'article 15 du décret a prévu l'avis du
consultation. Finalement, l'article 15 du décret a prévu l'avis du conseil général pour certaines catégories d'installations, l'avis du conseil régional lorsque ces installations particulières sont susceptibles de présenter des inconvénients ou des dangers dans plusieurs départements, mais il ne s'agit que d'avis donnés dans des cas très limités et le rôle des collectivités locales a donc été réduit autant que faire se pouvait. En particulier, il avait été proposé de créer une commission départementale de lutte contre la pollution composée d'un représentant de l'administration, d'élus locaux, et de représentants des associations. Cette commission aurait effectué des études pour apporter au
associations. Cette commission aurait effectué des études pour apporter au projet une base démocratique. De même l'avis conforme des conseils municipaux avait été demandé, mais cette proposition a été rejetée, le rapporteur considérant que le pouvoir devait être confié non aux autorités locales, mais aux préfets et à l'administration. Le secrétaire d'État, M. Granet avait d'ailleurs indiqué à cet égard : « nous pouvons donc difficilement accepter la création d'une commission départementale qui aura un véritable pouvoir d'autorisation et qui comprendrait dans des proportions qui ne sont pas précisées et qui nous paraissent lourdes de conflits potentiels les représentants de
qui nous paraissent lourdes de conflits potentiels les représentants de l'administration, des élus locaux, et des représentants des associations déclarées. » Ainsi, le Gouvernement s'est opposé à l'adoption de cet amendement qui a été finalement rejeté. Mais il est symptomatique de voir que la loi a délibérément voulu écarter les collectivités locales de tout pouvoir de décision en matière d'établissements classés, alors que l'on constate à l'heure actuelle que de plus en plus souvent les collectivités locales paraissent comme des protecteurs de l'environnement. En conclusion, on peut dire qu'il n'est pas contestable que cette loi constitue un compromis entre l'industrialisation,
pas contestable que cette loi constitue un compromis entre l'industrialisation, l'urbanisation, et la volonté de voir préserver les espaces naturels et les sites. Sans doute, comme on l'a vu, cette loi apporte-t-elle quelques satisfactions au plan de la protection de l'environnement. Mais elle recèle aussi des failles qui peuvent, sous la pression de la crise économique et des nécessités de lutter d'abord et avant tout contre le chômage pour le développement des industries, devenir des abîmes dans lesquels s'enfonceront tous les espoirs de voir dès aujourd'hui protéger de manière satisfaisante la santé, la sécurité, l'esthétique, et plus généralement la nature.
la santé, la sécurité, l'esthétique, et plus généralement la nature. Sans doute, ne faut-il pas au nom du sacré environnement interdire toute activité susceptible de créer une gêne dans le voisinage surtout lorsque les techniques ne permettent pas encore de créer des industries parfaitement non polluantes. Mais il serait temps enfin de considérer les ressources naturelles historiques et esthétiques, la santé et la sécurité de chacun comme des éléments de richesse nationale, au même titre que l'industrie ou les exportations, même à un titre supérieur car il s'agit des éléments d'un patrimoine et non des éléments de revenus. Malgré ses
d'un patrimoine et non des éléments de revenus. Malgré ses insuffisances, la loi du 19 juillet 1976 pose un certain nombre de principes et donne aux tiers un certain nombre de moyens. Il est indispensable de respecter dans leur intégralité les uns et de mettre en œuvre dans leur totalité les autres, sous l'arbitrage de l'administration et sous le contrôle du juge. La prise en charge de l'inspection des installations classées par les services de l'Industrie et des Mines par J. COLLIOT ingénieur général des mines et B. de FONT-REAULX ingénieur des mines Les ingénieurs des mines étaient traditionnellement chargés
ingénieur des mines Les ingénieurs des mines étaient traditionnellement chargés de la sécurité des exploitations minières et de certaines industries : gaz, raffineries, transports d'hydrocarbures et de substances dangereuses par canalisation ainsi que du contrôle de certains équipements. Leur compétence a été étendue à l'environnement industriel et cela a accompagné une réforme des services locaux. Deux ingénieurs apportent leur témoignage sur l'importance de ces nouvelles fonctions. Le présent article se propose d'évoquer la mutation profonde des activités des arrondissements minéralogiques, désignés maintenant sous les termes de « services interdépartementaux de l'Industrie et des Mines », intervenue au cours de cette
l'Industrie et des Mines », intervenue au cours de cette décennie avec la prise en charge de l'inspection des installations classées. Cette mutation, spectaculaire du point de vue du développement des activités, a aussi modifié considérablement le comportement des ingénieurs et des techniciens en raison des responsabilités nouvelles qui leur sont confiées, de l'élargissement de leur compétence aux problèmes des pollutions et nuisances de l'ensemble de l'industrie et, surtout, de la nécessité d'engager un dialogue souvent difficile avec les élus, le public, les services administratifs. L'origine de la mutation, l'ampleur et les difficultés de l'inspection des installations classées, l'évolution progressive
et les difficultés de l'inspection des installations classées, l'évolution progressive des moyens et de l'action, sont présentées succinctement dans les trois chapitres suivants. I. ORIGINE L'évolution rapide, pour ne pas dire le bouleversement, qu'ont connue les services de l'Industrie et des Mines depuis moins de dix ans, est l'histoire d'une réforme administrative rendue souhaitable par l'évolution des préoccupations de la société française. En effet, s'il faut se garder de croire que rien n'a été fait par ses propres prédécesseurs, il est néanmoins admis qu'en matière de protection de l'environnement, les exigences de nos contemporains se sont accentuées au cours de
exigences de nos contemporains se sont accentuées au cours de la dernière décennie : développement du mouvement écologique aux États-Unis, prise de conscience de drames causés par l'oubli des exigences de qualité de la vie au Japon, accidents graves qui provoquèrent un écho à l'échelle nationale en France (Feyzin par exemple). De moins en moins, le public a-t-il accepté que la pollution sous toutes ses formes constitue la rançon inévitable du progrès matériel sans précédent vécu depuis l'après-guerre. C'est vers la fin des années soixante que des ingénieurs des mines du ministère de l'Industrie (avant la création, en 1971, du
du ministère de l'Industrie (avant la création, en 1971, du ministère de l'Environnement) et de plusieurs « arrondissements minéralogiques » réfléchissaient à l'utilisation possible de ces services techniques pour contribuer à rationaliser et conduire les efforts de protection de l'environnement industriel. Ainsi, en 1969, fut créée au ministère de l'Industrie, une direction comprenant dans ses attributions l' « Environnement industriel ». Les arrondissements minéralogiques avaient en effet déjà acquis une bonne expérience des problèmes de sécurité industrielle dans certains domaines industriels : les mines bien sûr, depuis le début du XIXe siècle, mais aussi les raffineries, la production — le
XIXe siècle, mais aussi les raffineries, la production — le stockage — le transport — la distribution du gaz, le transport des hydrocarbures et de produits dangereux par canalisations, les appareils à vapeur et à pression de gaz sans oublier, bien qu'il ne s'agisse pas de l'industrie elle-même mais d'un de ses produits, le contrôle technique des véhicules automobiles. Il existait donc déjà une sensibilité, chez les ingénieurs des arrondissements minéralogiques, à l'égard de la sécurité et de l'environnement industriels. Néanmoins, la prise en charge effective de l'inspection des installations classées posait le problème à une toute autre échelle et
classées posait le problème à une toute autre échelle et n'était pas à la mesure des moyens dont disposaient alors ces services. Il. L'INSPECTION DES INSTALLATIONS CLASSEES : des tâches nombreuses et importantes À l'exception de quelques régions où l'inspection d'une partie des installations classées (on disait « établissements classés » avant la loi de 1976 qui a étendu le champ des compétences des inspecteurs) était assumée de longue date par les arrondissements minéralogiques (depuis 1942 par exemple dans le Nord), c'est depuis 1970-1971 que cette inspection a été transférée progressivement à l'ensemble de ces arrondissements devenus, depuis novembre 1976,
progressivement à l'ensemble de ces arrondissements devenus, depuis novembre 1976, les services interdépartementaux de l'Industrie et des Mines. Elle était auparavant exercée par des inspecteurs du travail et des vacataires dont la caractéristique n'était généralement pas la compétence technique, mais plutôt une formation ou une expérience juridique et réglementaire. L'ampleur numérique de la tâche est à elle seule tout simplement écrasante. En effet, le nombre d'installations classées soumises à autorisation, et donc justiciables à ce titre d'une intervention préalable de l'inspection des installations classées, est de l'ordre de 50 000 ; le nombre d'installations classées soumises à déclaration est de
; le nombre d'installations classées soumises à déclaration est de l'ordre de 200 000. Chaque année se créent en moyenne 2 000 installations classées soumises à autorisation et 10 000 soumises à déclaration. C'est dire que les quelque 300 ingénieurs et techniciens affectés actuellement à temps plein ou, le plus souvent, à temps partiel dans les services de l'Industrie et des Mines à l'inspection des installations classées ne sauraient suffire à examiner techniquement avec suffisamment de sérieux ces dizaines de milliers d'installations, dont beaucoup nécessinent des interventions et contrôles très fréquents. C'est la raison pour laquelle des priorités ont été
fréquents. C'est la raison pour laquelle des priorités ont été définies, lesquelles concernent essentiellement les installations soumises à autorisation. Il convient, à cet égard, de rappeler à grands traits les principales étapes de la procédure d'autorisation d'une installation classée : La loi du 19 juillet 1976 a un champ d'application très large, puisqu'y sont soumis « les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, et d'une manière générale les installations exploitées par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques,
du voisinage, pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites ou des monuments ». Le décret du 21 septembre 1977 organise les consultations à effectuer avant autorisation d'une installation classée, et fixe les pouvoirs des inspecteurs. Schématiquement, la procédure démarre avec le dépôt d'un dossier auprès du préfet de département. L'inspecteur des installations classées a la responsabilité d'apprécier la recevabilité et le sérieux du dossier et, notamment, de l'étude d'impact imposée par la loi du 10 juillet 1976 sur la protection
par la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature qui en est une pièce essentielle, en tant qu'outil d'information de l'administration et du public et de décision entre les différentes variantes qu'elle peut comporter. C'est dire que de nombreuses discussions ont lieu au service des Mines pour demander à l'industriel de bien poser et résoudre les problèmes importants en matière d'évaluation de la pollution brute produite, des moyens de l'éliminer ou de la limiter, et des conséquences sur l'environnement extérieur qu'il aura d'abord fallu décrire pour disposer d'une situation de référence. Le dossier doit également comprendre
disposer d'une situation de référence. Le dossier doit également comprendre « une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets, déterminées sous la responsabilité du demandeur », ainsi qu'une notice relative à la conformité de l'installation projetée avec les prescriptions législatives et réglementaires relatives à l'hygiène et à la sécurité du personnel ». Il est clair que c'est dès l'élaboration du dossier qui sera soumis à l'enquête publique que le service des Mines aide l'industriel à définir des objectifs que lui-même se fixera au
l'industriel à définir des objectifs que lui-même se fixera au niveau de l'étude d'impact, même si la contrainte réglementaire ne doit être officiellement précisée qu'à l'issue de la procédure. Le dossier, une fois établi, est soumis à une enquête publique, d'une part, et aux différents services administratifs concernés, d'autre part. Le service des Mines réalise alors la synthèse de tous les avis recueillis et propose des prescriptions qui fixeront les normes à ne pas dépasser en matière de pollution ainsi que certains moyens à mettre en œuvre en ce qui concerne la sécurité. Ces propositions sont discutées au sein du
concerne la sécurité. Ces propositions sont discutées au sein du « conseil départemental d'hygiène », organisme départemental qui comprend des élus, des représentants de l'administration, de l'industrie, des chambres de commerce et d'agriculture, du corps médical ainsi que des personnalités choisies en fonction de leur compétence. Le pétitionnaire peut se faire entendre dans cette enceinte de la même façon qu'il peut apporter ses observations au projet de prescriptions qui lui sera notifié après passage au conseil départemental d'hygiène. Le service des Mines fait alors ses dernières propositions au préfet de département afin que celui-ci prenne un arrêté qui sera en
département afin que celui-ci prenne un arrêté qui sera en quelque sorte la charte de l'usine en matière de protection de l'environnement. Tout au long de la vie de l'installation classée, l'inspecteur est chargé de vérifier la bonne application des prescriptions imposées et peut en proposer de nouvelles : en effet, l'évolution des techniques et l'augmentation des exigences réglementaires, qui traduisent souvent en la matière l'exigence de l'opinion publique, nécessitent des révisions périodiques des arrêtés d'autorisation anciens. Il s'agit là d'un « rattrapage » permanent qui a pour but de rapprocher, pour autant que cela soit possible techniquement et économiquement,
rapprocher, pour autant que cela soit possible techniquement et économiquement, les caractéristiques des installations anciennes de celles que doivent présenter les installations les plus modernes. Le préfet, conseillé par l'inspecteur des installations classées, dispose à cet égard de pouvoirs très importants. La coercition administrative peut, en effet, aller jusqu'à la fermeture de l'installation classée. Mais, qui plus est, des « arrêtés complémentaires » pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental d'hygiène peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles rendues nécessaires pour la protection des intérêts visés par la loi du 19 juillet 1976 et
intérêts visés par la loi du 19 juillet 1976 et l'on a vu que ces intérêts étaient très largement définis. Il s'agit là d'un pouvoir que certains pourraient juger presque exorbitant et qui n'est limité que par l'appréciation des tribunaux appelés, le cas échéant, à vérifier que ces prescriptions ne constituent pas en réalité un moyen détourné de compromettre l'avenir d'une usine en lui opposant des objectifs peut-être réalisables techniquement mais d'un coût insupportable. Inversement, beaucoup d'industriels auront naturellement tendance à présenter toute « exigence nouvelle » de l'administration comme insupportable. Et pourtant il est nécessaire d'imposer des « exigences
insupportable. Et pourtant il est nécessaire d'imposer des « exigences nouvelles ». Pour prendre un exemple particulièrement difficile, on peut citer le cas d'une usine produisant de la pâte à papier, autorisée certes depuis plus de vingt ans, mais dont les rejets aqueux nécessitent plus de 100 tonnes par jour d'oxygène pour être dégradés, ce qui représente la moitié des quantités d'oxygène disponibles dans le fleuve à l'étiage ; il faut certainement imposer à cette entreprise une réduction de cette pollution, alors que les usines neuves installées dans la même région ne consomment que quelques tonnes d'oxygène, voire quelques centaines
région ne consomment que quelques tonnes d'oxygène, voire quelques centaines de kilogrammes. Et pourtant cette usine connaît de lourdes pertes depuis que les cours internationaux du papier ont dramatiquement chuté. Que faire ? Tel est le genre de difficulté que les inspecteurs des installations classées rencontrent en permanence. Il leur faudra donc souvent prévoir pour les travaux indispensables un échéancier de réalisation compatible avec les possibilités de l'entreprise. On sent bien là quelles doivent être les qualités des ingénieurs et techniciens du service des Mines qui ont pour mission : — sur le plan technique, d'analyser et de mesurer les
— sur le plan technique, d'analyser et de mesurer les problèmes posés par l'existence ou le fonctionnement des installations classées, et de connaître quelles sont les solutions techniques pour le cas où l'entrepreneur prétendrait ne pas les connaître. Le ministère de l'Environnement et du Cadre de vie doit jouer à cet égard un rôle important dans la diffusion de l'information technique ; — sur le plan économique, de pouvoir apprécier les coûts des différentes solutions présentées et les comparer aux différents paramètres de gestion industrielle : valeur ajoutée, bénéfices (ou pertes), coût d'investissement et de fonctionnement du matériel productif. Mission
pertes), coût d'investissement et de fonctionnement du matériel productif. Mission difficile, nécessitant une aptitude évidente à la négociation et prenant bien souvent un temps considérable avant d'aboutir à la mise en forme de la décision administrative. L'opinion publique a souvent quelque difficulté à réaliser que toute décision financière est le fruit d'un arbitrage entre le désir d'atteindre un objectif dont la réalisation totale aurait un coût insupportable et la nécessité de n'y consacrer que les dépenses que l'on peut raisonnablement financer sans mettre en péril la vie de l'entreprise et, par voie de conséquence, l'emploi de son personnel. Il en