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Députés, qui l’a adopté dans sa séance du même jour. Nous avons l’honneur de vous demander aujourd’hui de vouloir bien donner votre haute sanction à ce projet, dont vous avez pu suivre la discussion. Nous n’avons rien à ajouter à l’exposé des motifs qui accompagnait le projet de loi. Le Président de la République française, Décrète : Le projet de loi dont la teneur suit sera présenté au Sénat par le Ministre des Travaux publics, le Ministre de l’Instruction publique et des Beaux-Arts et le Ministre des Finances, qui sont chargés d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
chargés d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion. PROJET DE LOI Art. 1er. Est autorisée l’acquisition, au nom de l’État, de la maison sise à Paris, rue de Grenelle, n° 112, destinée à l’agrandissement du Ministère de l’Instruction publique. 2. Pour faire face à la dépense qu'entraînera cette acquisition, il est ouvert au Ministre des Travaux publics un crédit de deux cent soixante mille francs (260.000 fr.) qui sera inscrit au budget de l'exercice 1892 à un chapitre portant le numéro 60 bis et intitulé : « Acquisition d’un immeuble « contigu au Ministère de l’Instruction publique. »
d’un immeuble « contigu au Ministère de l’Instruction publique. » Art. 3. Il sera pourvu au crédit extraordinaire ci-dessus au moyen des ressources ordinaires du budget de l'exercice 1892. Fait à Paris, le 30 mai 1892. Le Président de la République française, Signé : CARNOT. Par le Président de la République : Le Ministre des Travaux publics, Signé : VIETTE. Le Ministre des Finances, Signé: ROUVIER. Le Ministre de l’Instruction publique et des Beaux-Arts, Signé : Léon BOURGEOIS. 31049 Annexe au procès-verbal de la séance du 30 mai 1892. RAPPORT FAIT Au nom de la Commission chargée d'examiner la proposition
FAIT Au nom de la Commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Morel, sur les dommages causés à la propriété privée par l'excution de travaux publics, PAR M. MOREL Sénateur. Messieurs, La législation relative aux études des travaux publics et aux dommages causés à la propriété privée par leur exécution s'appuie sur de vieilles ordonnances et arrêts du Conseil, aussi a-t-elle souvent donné lieu à de vives critiques et a-t-on bien souvent proposé des modifications donnant à la propriété privée les garanties nécessaires. L’article 650 du Code civil est ainsi conçu : « Les servitudes établies pour l’utilité
est ainsi conçu : « Les servitudes établies pour l’utilité publique ou (1) Cette Commission est composée de MM. OLLIVIER, Président; MOREL, Secrétaire; VOLLAND, NIOCHE, Léopold THÉZARD, CORDELET, MARET, DEVELLE, DELSOL. N° 125 SÉNAT SESSION 1892 (Voir les 71 et 156, session extraordinaire 1891.) communale ont pour objet le marché-pied le long des rivières navigables ou flottables, la construction ou réparation des chemins et autres ouvrages publics ou communaux. Tout ce qui concerne cette espèce de servitude est déterminé par des lois ou des règlements particuliers. » Ces lois et règlements sont : les arrêts du Conseil des 3 octobre
règlements sont : les arrêts du Conseil des 3 octobre 1667, 5 décembre 1672, 22 juin 1706, 7 septembre 1755 et 20 mars 1780 ; l’ordonnance de 1781 et les lois des 19-22 septembre 1791 (Titre I er , art. 28) et 28 septembre-10 octobre 1791 (Section 6, art. 1 er ). L’article premier de l’arrêt du Conseil de 1755, concernant l’extraction des matériaux pour l’entretien des levées de la Loire et des rivières y affluentes, déclare que les arrêts du Conseil de 1667, 1672 et 1706 seront exécutés selon leur forme et teneur, et qu’en conséquence les entrepreneurs de
leur forme et teneur, et qu’en conséquence les entrepreneurs de l’entretien du pavé de Paris, ainsi que ceux des autres ouvrages ordonnés pour les ponts, chaussées et chemins du royaume, turcies et levées des rivières de Loire, Cher et Allier et autres y affluentes, pourront prendre la pierre, le grès, le sable et autres matériaux pour l’exécution des ouvrages dont ils sont adjudicataires dans tous les lieux qui leur seront indiqués par les devis et adjudications desdits ouvrages, sans néanmoins les prendre dans les lieux qui seront fermés de murs ou autre clôture équivalente selon les usages du pays. L’arrêt
ou autre clôture équivalente selon les usages du pays. L’arrêt du 20 mars 1780, retrouvé à l’occasion d’une affaire jugée par le Conseil d’État le 1er juillet 1840, fut rendu à propos de difficultés soulevées par l’application de la servitude dans la basse Normandie, où les pièces de terre sont closes au moyen de levées dites fossés, et décida que l’exception de l’arrêt de 1755 ne s’appliquerait plus que si la clôture renfermait des cours, vergers ou jardins. L’ordonnance de 1781 avait pour but de défendre à tous seigneurs, propriétaires, fermiers ou autres personnes quelconques, d’empêcher les entrepreneurs de prendre
fermiers ou autres personnes quelconques, d’empêcher les entrepreneurs de prendre les matériaux nécessaires à la construction des ouvrages dont 3 N° 155 ils sont chargés, dans les lieux non clos de murs, sauf les indemnités qui pourraient leur être dues. Quant aux formalités à employer pour l’exercice de cette servitude, nous les trouvons dans l’article premier, section 6, de la loi du 28 septembre-6 octobre 1791, qui déclare que les agents de l’administration ne pourront fouiller dans un champ pour y chercher des pierres, de la terre ou du sable nécessaires à l’entretien des grandes routes ou autres ouvrages publics,
nécessaires à l’entretien des grandes routes ou autres ouvrages publics, qu’au préalable ils n'auront averti les propriétaires et qu’ils ne soient justement indemnisés à l’amiable ou à dire d’experts. La loi du 16 septembre 1807 est venue confirmer, généraliser et étendre aux travaux publics de toute nature exécutés soit en régie, soit à l’entreprise, soit par voie de concession, la servitude imposée par les textes que nous venons de rappeler. Dans son article 55, elle indique les bases sur lesquelles devra être calculée l’indemnité accordée, et dans son article 56 elle précise dans quelles conditions seront choisis les experts pour
elle précise dans quelles conditions seront choisis les experts pour l’évaluation de cette indemnité. Art. 55. — Les terrains occupés pour prendre les matériaux nécessaires aux routes ou aux constructions publiques pourront être payés aux propriétaires comme s’ils eussent été pris pour la route même. Il n’y aura lieu à faire entrer dans l’estimation la valeur des matériaux à extraire que dans le cas où l’on s’emparerait d’une carrière déjà en exploitation ; alors lesdits matériaux seront évalués d’après leurs prix courants, abstraction faite de l’existence et des besoins de la route pour laquelle ils seraient pris ou des constructions
la route pour laquelle ils seraient pris ou des constructions auxquelles on les destine. Art. 56. — Les experts pour l’évaluation des indemnités relatives à une occupation de terrain, dans les cas prévus au présent titre, seront nommés, pour les travaux de grande voirie, l’une par le propriétaire, l’autre par le Préfet, et le tiers expert, s’il en est besoin, sera de droit l’ingénieur en chef du département. Lorsqu’il y aura des concessionnaires, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le concessionnaire et le tiers expert par le Préfet. Quant aux travaux des villes, un expert sera nommé
Préfet. Quant aux travaux des villes, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le maire de la ville ou de l’arrondissement pour Paris et le tiers expert par le Préfet. Les articles 17 et 18 de la loi du 21 mai 1836 établissent des prescriptions pour les cas analogues lorsqu’il s’agit de la construction ou de l’entretien des chemins vicinaux, et l’article 3 de la loi du 15 juillet 1845 a pour but de rendre la servitude d’extraction de matériaux applicable à la construction des chemins de fer. Art. 17. — Les extractions de matériaux, les dépôts ou
Art. 17. — Les extractions de matériaux, les dépôts ou enlèvements de terre, les occupations temporaires de terrains seront autorisés par arrêté du Préfet, lequel désignera les lieux; cet arrêté sera notifié aux parties intéressées au moins dix jours avant que son exécution puisse être commencée. Si l’indemnité ne peut être fixée à l’amiable, elle sera réglée par le Conseil de préfecture, sur le rapport d’experts nommés l’un par le Sous-Préfet et l’autre par le propriétaire. En cas de discord, le tiers expert sera nommé par le Conseil de préfecture. Art. 18.— L’action en indemnité des propriétaires pour les terrains
Art. 18.— L’action en indemnité des propriétaires pour les terrains qui auront servi à la confection des chemins vicinaux et pour extraction de matériaux sera prescrite par le laps de deux ans. Les rigueurs de cette servitude, les conditions souvent intolérables dans lesquelles elle est exercée ont de tout temps donné lieu aux plus vives réclamations. Aussi le décret du 8 février 1868 a-t-il eu pour but de déterminer les règles à suivre pour les occupations temporaires ou les extractions de matériaux nécessaires pour l’exécution des travaux publics, afin de garantir les particuliers contre une invasion subite des agents de
garantir les particuliers contre une invasion subite des agents de l’administration et de leur assurer les moyens d’obtenir l’indemnité à laquelle ils ont droit. Mais ce décret, dont l’exécution est exclusivement confiée au Ministre des Travaux publics, a été spécialement rédigé en vue de l’organisation particulière du service des ponts et chaussées, et il ne peut être considéré comme obligatoire pour les nombreux services qui, sans relever du Ministère des Travaux publics, ont à l’occasion de l’exécution de travaux publics, à réclamer l’exercice de la servitude reconnue par l’article 650 du Code civil. Aussi le Département de l'Intérieur a-t-il dû
du Code civil. Aussi le Département de l'Intérieur a-t-il dû régler provisoirement, par un arrêté du 6 décembre 1870, tout ce qui concerne, notamment en matière de chemins vicinaux, l’occupation d’office des terrains dans les cas prévus par l’article 17 de la loi du 21 mai 1836. La législation qui vient d’être rapportée a été vivement critiquée. Dès 1869 une proposition ayant pour objet d’assurer au propriétaire, en cas de fouilles, la valeur des matériaux extraits, sans distinguer entre les carrières en exploitation et les carrières nouvelles, fut présentée au Corps législatif par MM. de Talhouët et Martel. — Pris
Corps législatif par MM. de Talhouët et Martel. — Pris en considération, les événements de 1870 l’empêchèrent d’aboutir. La question fut reprise en 1871, devant l’Assemblée nationale, par M. Christophle et quinze de ses collègues, qui demandaient la codification et la réglementation de toute la matière des fouilles et extractions de matériaux et des occupations temporaires. Pris en considération, cette proposition fut l’objet d’un examen approfondi par la Commission, au nom de laquelle M. Grivart déposa un rapport très étudié dans la séance du 28 mars 1873; mais le Ministre des Travaux publics ayant annoncé le dépôt d’un contre-projet, la
des Travaux publics ayant annoncé le dépôt d’un contre-projet, la discussion fut ajournée et l’Assemblée nationale se sépara sans avoir vu déposer le contre-projet annoncé. La proposition Christophle fut reprise par M. Levêque et présentée à la Chambre des Députés le 26 juin 1876 sans plus de succès. Le 24 juillet 1879, M. Petitbien déposait une nouvelle proposition qu’il renouvelait le 6 décembre 1881. Cette proposition prise en considération, la Commission chargée de l'étudier demanda l’avis du Ministre compétent, qui soumit lui-même la question au Conseil d’État et déposa un projet sur cette question, dans la séance du 16 août
projet sur cette question, dans la séance du 16 août 1884. Le 8 octobre de la même année, notre honorable collègue M. Edmond Develle déposait au nom de la Commission un rapport consacrant en grande partie les modifications acceptées par le Conseil d’État et le Ministre des Travaux publics, mais la fin de la législature arriva sans que ce rapport ait pu être discuté. Avant de terminer cet historique de la question, il nous faut rappeler que la loi du 22 juillet 1889 sur la procédure devant les Conseils de Préfecture est venu donner satisfaction aux légitimes réclamations en ce
Préfecture est venu donner satisfaction aux légitimes réclamations en ce qui touche les expertises en cette matière. Nous avons vu, en effet, qu’aux termes de la loi de 1807 le tiers expert en matière de travaux de grande voirie était de droit l’ingénieur en chef du département, excepté lorsqu’il y avait un concessionnaire, cas dans lequel c’était le Préfet qui le désignait, et que c’était également le Préfet qui était chargé de le choisir pour les travaux des villes. Or, ce choix n’offrait pas aux particuliers une garantie suffisante, les agents de l’administration pouvant être juge et partie. La loi
agents de l’administration pouvant être juge et partie. La loi du 22 juillet 1889 prescrit au contraire, dans son article 14, que l’expertise sera faite par trois experts, à moins que les parties consentent qu’il y soit procédé par un seul. Dans ce dernier cas, l’expert est nommé par le Conseil de préfecture, à moins que les parties ne s’entendent pour le désigner. Si l’expertise est confiée à trois experts, chacune des parties nomme son expert et le tiers expert est nommé par le Conseil de préfecture. De plus l’article 17 déclare que les fonctionnaires qui ont exprimé une opinion
17 déclare que les fonctionnaires qui ont exprimé une opinion dans l’affaire litigieuse, ou qui ont pris part aux travaux qui donnent lieu à réclamation, ne peuvent être désignés comme experts, et admet le droit de récusation pour les experts nommés par le Conseil de préfecture. Enfin l’article 24 prévoit, en cas d’urgence, la nomination par le président du Conseil de préfecture d’un expert chargé de constater des faits de nature à donner lieu à une réclamation devant le Conseil de préfecture. Le Conseil de préfecture peut également faire comparaître devant lui les experts pour lui donner des explications, ou
devant lui les experts pour lui donner des explications, ou ordonner qu’il se transportera sur les lieux pour y faire les constatations ou vérifications déterminées par son arrêté. Pour tout ce qui concerne l’expertise en matière de dommages, la loi du 22 juillet 1889 a donc consacré les garanties réclamées par l’opinion publique et présentées dans le projet ministériel du 16 août 1884, et votre Commission a pensé qu’il était inutile d’y revenir. Mais là ne se borne pas la proposition dont elle était chargée de faire l’étude et qui, dans la plupart de ses dispositions, est conforme au projet
dans la plupart de ses dispositions, est conforme au projet adopté en 1884 et par le Conseil d’Etat et par le Ministre des Travaux publics. L’article premier du projet a pour but d’exiger certaines formalités nécessaires pour garantir la propriété dans le cas d’études de travaux publics. Lorsque les agents de l’administration sont chargés de faire les études d’un travail, il peut être utile qu’ils entrent dans les propriétés privées, même les propriétés closes, pour s’y rendre compte de la conformation du terrain, de sa perméabilité, des fouilles peuvent être faites ; on peut exiger également l’abatage de certains arbres.
faites ; on peut exiger également l’abatage de certains arbres. Ces violations du droit de propriété ne sont aujourd’hui assujetties à aucune formalité légale, aussi a-t-on pu constater souvent les abus les plus regrettables. L’article premier du projet a pour but d’y mettre fin ; d’abord il défend formellement l’introduction des agents à l'intérieur des habitations. En ce qui touche les autres propriétés, il prévoit deux cas. S’agit-il d’une propriété non close, les agents de l’administration ou leurs ayant droits pourront y pénétrer en vertu d’un arrêté préfectoral indiquant les communes sur le territoire desquelles les études doivent être faites.
communes sur le territoire desquelles les études doivent être faites. L’arrêté est affiché à la mairie de ces communes au moins dix jours avant et doit être présenté à toute réquisition. Si, au contraire, il s’agit d’une propriété close, l’arrêté préfectoral devra être notifié au propriétaire ou, en son absence, au gardien de la propriété cinq jours avant l’introduction des agents. A défaut de gardien connu demeurant dans la commune, le délai ne court qu’à partir de la notification au propriétaire faite en la mairie. Si, ce délai écoulé, personne ne se présente pour permettre l’accès, comme il est impossible
ne se présente pour permettre l’accès, comme il est impossible de retarder les études indéfiniment, les agents ou leurs représentants pourront entrer avec l’assistance du juge de paix. Mais défense leur est faite d’abattre des arbres fruitiers, d’ornement ou de haute futaie avant qu’un accord amiable ne soit établi sur leur valeur, ou qu’à défaut de cet accord il ait été procédé à une constatation contradictoire destinée à fournir les bases nécessaires pour l’évaluation des dommages. Telles sont les garanties qui nous paraissent nécessaires pour le cas d’études de travaux publics. Elles ont, du reste, été acceptées par le Conseil
publics. Elles ont, du reste, été acceptées par le Conseil d’État, et l’article premier du projet de loi qu’il avait rédigé sur cette question en 1884 ne différait du projet actuel que sur la question des délais nécessaires entre l’arrêté préfectoral et le droit d’entrer dans les propriétés. Les études faites, le projet établit une similitude complète entre la servitude d’extraction et celle d’occupation temporaire. L’article 2, conforme à la rédaction du Conseil d’État, a pour but de confirmer la jurisprudence actuelle, mais qui n'a pas été sans plusieurs variations, en indiquant expressément que pour qu’un terrain soit exempté de
en indiquant expressément que pour qu’un terrain soit exempté de la servitude d’occupation temporaire deux conditions sont nécessaires : 1° qu’il soit clos par des murs ou par des clôtures équivalentes suivant les usages du pays; 2° qu’il soit attenant à une habitation. Les autres propriétés sont frappées de la servitude ; il nous reste à voir dans quelles conditions elle pourra s’exercer. Les articles 3 à 7 règlent la procédure préliminaire de l’occupation; ils consacrent la plupart des précautions exigées par le décret de 1868 pour les travaux du Ministère des Travaux publics, en les appliquant à tous les
Ministère des Travaux publics, en les appliquant à tous les travaux publics, civils ou militaires, de l’État, du département ou de la commune ; ils lui apportent en outre divers changements qui entourent la propriété de garanties plus efficaces. C’est ainsi que l’article 3, qui fixe les conditions dans lesquelles l’arrêté préfectoral devra être rendu, exige qu’il contienne non seulement le nom de la commune où le terrain est situé, les numéros des parcelles sur le plan cadastral et le nom du propriétaire, comme le veut le décret de 1868, mais encore qu’il indique d’une manière précise les travaux à
mais encore qu’il indique d’une manière précise les travaux à raison desquels l’occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l’occupation et les voies d’accès. Un plan parcellaire, désignant par une teinte les terrains à occuper, est annexé à l’arrêté. Il arrivait souvent, en effet, que la parcelle désignée sur le plan cadastral avait une étendue considérable qui se trouvait tout entière frappée de la servitude par l’arrêté préfectoral ; aussi l’entrepreneur pouvait-il en abuser pour fouiller ou occuper cette parcelle de tous les côtés et sans suite, ce qui occasionnait un
tous les côtés et sans suite, ce qui occasionnait un grave préjudice au propriétaire. Nous avons vu aussi des plaintes nombreuses résultant de ce que l’entrepreneur, pour le transport des matériaux, au lieu de suivre la voie d’accès la moins dommageable, celle dont se servent les fermiers, par exemple, choisissait des avenues ou des chemins réservés aux voitures légères et causaient ainsi de graves préjudices qui amenaient d’interminables procès. Par les formalités exigées dans l’article 3, nous espérons en prévenir le plus grand nombre. L’article 4 indique dans quelles conditions l’arrêté préfectoral devra être signifié aux parties intéressées ; il
l’arrêté préfectoral devra être signifié aux parties intéressées ; il reproduit le texte adopté par le Conseil d’État en 1884, qui est lui-même conforme au décret de 1868, sauf quelques modifications de détails au cas où le propriétaire n’est pas domicilié dans la commune. Lorsque le propriétaire du terrain n’a pu faire de convention amiable avec le représentant de l’administration, il faut arriver à faire constater l’état des lieux qui vont être occupés, c’est le but de l’article 5. Le chef du service indique dans quelles conditions le propriétaire devra être prévenu. Les conditions sont celles prévues dans les deux
être prévenu. Les conditions sont celles prévues dans les deux derniers paragraphes de l’article 4. De plus un délai de dix jours au moins nous a paru nécessaire et avait du reste été proposé dans le projet du Conseil d’État, conformément au décret de 1868. Un membre de la Commission a fait observer qu’en cas d’urgence ce délai serait trop long ; mais il lui a été répondu que la loi du 30 mars 1831, relative à l’expropriation et à l’occupation temporaire, en cas d’urgence, des propriétés privées nécessaires aux travaux de fortifications, n’était nullement abrogée, qu’elle continuerait à être
travaux de fortifications, n’était nullement abrogée, qu’elle continuerait à être appliquée pour ces travaux et qu’il était difficile de prévoir d’autres cas assez urgents pour enlever à la propriété ses garanties d’inviolabilité, qu’il s’agisse d’occupation temporaire ou d’expropriation. Conformément à la demande qu’en avait faite le Ministre de l’Intérieur, le Conseil d’État, dans son projet, avait introduit l’article 6, prenant en considération le peu d’importance des dommages causés par le ramassage des matériaux. Cet article a pour but de simplifier, dans ce cas spécial d’occupation, les formalités relatives aux notifications. Si le propriétaire néglige de se faire représenter, il est
Si le propriétaire néglige de se faire représenter, il est nécessaire cependant que l’opération se poursuive. Aussi, dans ce cas, l’article 7 déclare-t-il que le maire lui désigne d’office un représentant pour opérer avec celui de l’administration. Le procès-verbal de cette opération, destiné à fournir les éléments nécessaires pour évaluer le dommage, est dressé en trois expéditions destinées, l’une à être déposée à la mairie, et les deux autres à être remises aux parties intéressées. Si les parties sont d’accord sur l’état des lieux, l’occupation peut avoir lieu aussitôt; mais, s’il y a désaccord, il est nécessaire de saisir le
s’il y a désaccord, il est nécessaire de saisir le Conseil de préfecture et l’occupation ne pourra avoir lieu qu’une fois cette première difficulté tranchée. C’est ce que décidait le Conseil d’État. Le décret de 1868, au contraire, déclarait qu’immédiatement après les constatations prescrites l’entrepreneur pouvait occuper le terrain et y commencer les travaux autorisés par l’arrêté préfectoral ; ce mode de procéder pouvait donner lieu à de graves abus, car il était souvent impossible au Conseil de préfecture, lorsque la difficulté lui était soumise, de savoir exactement dans quel état se trouvait les lieux avant l’occupation. D’accord avec le
état se trouvait les lieux avant l’occupation. D’accord avec le projet du Ministre des Travaux publics de 1884, nous vous proposons d’ajourner l’occupation jusqu’à ce que l’état des lieux ait été définitivement fixé. La jurisprudence du Conseil d’État reconnaît que l’arrêté qui décide l’occupation temporaire doit en même temps lui assigner une durée limitée; mais quelle sera cette limite? c’est ce que la loi ne dit pas; de plus l’arrêté frappe la propriété d’une servitude pour cause d’utilité publique, il faut donc que cette utilité soit présente. Or il arrive souvent que l’arrêté rendu, l’entrepreneur ou le représentant de l’administration,