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les retenues et impositions. La « retenue » fut imaginée par le Contrôleur général des finances l'Averdy (édit de 1764). La plupart des emprunts émis à partir de 1761, bien qu'exempts des impositions proprement dites, furent, au contraire, soumis à « la retenue ». Parfois, d'ailleurs, il y eut aussi exemption de la retenue. Par exemple, en 1781, Necker émit deux emprunts l'un de 6 millions de rentes viagères en février 1781, avec exemption de la retenue ; l'autre de 3 millions de rentes, en mars 1781, mais soumis à la retenue. L'un et l'autre emprunts de 1781 furent émis
la retenue. L'un et l'autre emprunts de 1781 furent émis avec exemption des impositions proprement dites. En 1789, sur 87 emprunts viagers ou perpétuels dont se composait la dette constituée, 61 étaient soumis à « la retenue ». Qu'était-ce donc que « la retenue » ? Pour le comprendre, il faut rappeler les conditions dans lesquelles « la retenue » fut instituée en 1764. À la fin de l'Ancien régime, on était tout à fait hostile aux rentiers ; ceux-ci ne jouissaient d'aucune sympathie. C'était une opinion très répandue que les emprunts usuraires de cette époque avaient pour correctif légitime
les emprunts usuraires de cette époque avaient pour correctif légitime la banqueroute. La banqueroute était la solution préconisée par les Parlements au XVIIIe siècle. Miromesnil, premier président de Rouen, rapporte qu'on disait autour de lui que le roi ferait mieux de laisser les rentes non payées que de charger ses peuples, « la plupart de ses créanciers n'étant d'ailleurs pas sans reproche ». D'autre part, les économistes n'avaient aucune prédilection pour les rentiers. « Le rentier, disait Mirabeau dans sa Philosophie rurale, est un loup dans la société. C'est un luxe perpétuel, inutile et à charge à l'Etat, l'excrément d'une
luxe perpétuel, inutile et à charge à l'Etat, l'excrément d'une société dégénérée et extrayasée ». Les fortunes des rentiers, d'après Quesnay, étaient des « fortunes rongeantes et onéreuses à la nation ». « Un Etat qui veut s'agrandir par le commerce, disait aussi Clicquot d'après Blervache, doit faire tomber, le plus qu'il est possible, l'imposition sur ceux qui vivent, dans le repos, du revenu d'un argent prêté ». Montyon, lui-même, en 1784, admettait l'idée de retrancher sur la Dette publique en cas de nécessité absolue. On pourrait encore citer Montesquieu pour le début du XVIIIe siècle. S'appuyant sur cette opinion
pour le début du XVIIIe siècle. S'appuyant sur cette opinion publique, si défavorable aux rentiers, l'édit de décembre 1764 pour la liquidation des dettes de l'Etat créa « un fonds qui, se trouvant pris dans la dette même », mettait le roi « à portée d'établir plus de proportion dans la contribution aux dettes, dont les créanciers de notre Etat ne sont pas moins tenus que les autres sujets ». On le voit, la retenue du dixième ne frappait pas exclusivement les rentiers. C'était un impôt plus général. « La retenue » souleva des protestations de la part des rentiers.
retenue » souleva des protestations de la part des rentiers. Ils critiquaient l'idée de « prendre dans la dette elle-même de quoi la payer ». Si la retenue d'un dixième rassure les créanciers de l'Etat, disaient-ils, deux dixièmes leur procureraient plus de garantie encore ; leur satisfaction deviendrait encore plus vive au troisième, et, au dixième, la retenue des dix dixièmes porterait à son comble la solidité du crédit de l'Etat et la félicité des rentiers. Pourtant, c'est un fait incontestable que les rentiers de la fin de l'Ancien régime eussent gagné à « la retenue », si le produit
eussent gagné à « la retenue », si le produit de cet impôt n'eût pas été dilapidé, s'il avait réussi à rétablir les finances royales. Alors le capital des rentes aurait bénéficié d'une plus-value qui eût compensé et au-delà l'impôt. Mais le 7 janvier 1770, les fonds affectés à la Caisse d'amortissement furent détournés vers d'autres emplois. Quelques mois plus tard, Terray, après avoir fait une conversion forcée en réduisant à 2 1/2 % ou à 3 % , suivant les rentes, le taux d'intérêt servi aux rentiers, confirma, par un édit du 15 juin 1771, et même augmenta «
un édit du 15 juin 1771, et même augmenta « la retenue » établie par l'Averdy, bien que l'amortissement eût été suspendu. L'Ancien Régime a donc pratiqué l'immunité fiscale des titres de la Dette royale, mais il a aussi établi des impôts, et ces impôts ne furent pas mal vus par l'opinion publique. — D'ailleurs, encore une fois, il n'y avait pas à cette époque un régime fiscal spécial des valeurs mobilières, puisqu'il n'y avait pas assez de valeurs mobilières pour organiser un régime de ce genre. Dans le discours qu'il prononça le 5 mai 1789 à l'ouverture des Etats
qu'il prononça le 5 mai 1789 à l'ouverture des Etats généraux, Necker fit allusion à l'imposition des rentes, comme à l'une des ressources que le roi aurait pu se procurer. Le roi, dit-il, aurait pu « assujettir à une retenue quelconque la totalité des rentes ou des intérêts dont l'Etat est grevé... On a imposé autrefois un dixième sur tous ces paiements sans éprouver aucun obstacle, sans exciter aucun trouble, et une pareille opération eût soulagé les finances du roi de près de 20 millions par an ». Enfin, l'Ancien régime a pratiqué, en même temps que « la retenue
régime a pratiqué, en même temps que « la retenue », les réductions et les suspensions de paiement des arrérages : c'était la banqueroute proprement dite. Ces retenues, réductions, réductions, conversions forcées, suspensions, ont souvent été confondues, dans l'esprit des rentiers et dans l'opinion publique, comme ayant la même nature. 2e période : La Révolution. C'est une proposition constamment formulée, que l'immunité fiscale des titres de la Dette publique, en France, a été consacrée formellement et sans aucun doute possible par la Révolution. En réalité, il faut distinguer plusieurs phases : 1° la Constituante ; 2° la Convention ; 3°
: 1° la Constituante ; 2° la Convention ; 3° le Directoire. 1re phase. Constituante. — Les solutions qui ont prévalu à la Constituante sont au nombre de trois : 1° La Constituante a proclamé sa volonté de ne pas faire banqueroute. 2° La Constituante a affirmé que les créanciers de l'Etat doivent contribuer aux charges publiques, comme les autres citoyens : il n'y a pas lieu de leur conférer un privilège fiscal, une immunité fiscale. 3° D'après la Constituante, l'imposition qui doit frapper les rentiers ne doit pas se manifester par un impôt spécial, par une retenue sur les
manifester par un impôt spécial, par une retenue sur les arrérages. Cette retenue apparaissait comme une banqueroute ; cela paraissait d'autant plus vrai qu'il n'y avait pas, à cette époque, assez de valeurs mobilières, sauf les titres de la Dette publique, pour organiser un régime fiscal de ces valeurs. Voilà les solutions admises par la Constituante. Il est donc faux de dire que la Constituante ait consacré l'immunité fiscale des rentiers; ce qui est seulement vrai, c'est qu'elle a été hostile à un impôt spécial, prélevé par voie de retenue sur le coupon. Comme toute cette question est discutée, il
sur le coupon. Comme toute cette question est discutée, il faut reprendre, une à une, chacune de ces propositions et en faire la démonstration. 1re proposition. — La Révolution a proclamé sa volonté de ne pas faire banqueroute. — Le jour même, 17 juin 1789, où le Tiers Etat transforma les Etats généraux en Assemblée nationale, fut pris un décret par lequel il déclarait « qu'aussitôt que l'assemblée aurait, de concert avec S. M., fixé les principes de la régénération nationale, elle s'occuperait de l'examen et de la consolidation de la Dette publique, mettant dès à présent les créanciers de
la Dette publique, mettant dès à présent les créanciers de l'Etat sous la garde de l'honneur et de la loyauté de la nation française ». Par cette déclaration, le Tiers Etat poursuivait un but politique : rallier à la cause de l'Assemblée nationale constituante les rentiers si nombreux et si influents à Paris. Ces rentiers étaient pleins de défiance : ils redoutaient une banqueroute. La déclaration du 17 juin 1789 les rassurait et devait les attacher à la Révolution. Sur le nombre des rentiers, les évaluations varient. Mirabeau a parlé de 7 à 800.000 rentiers (discours du 4 décembre 1790).
de 7 à 800.000 rentiers (discours du 4 décembre 1790). Le 13 juillet 1789, l'Assemblée renouvela sa déclaration : « La Dette publique ayant été mise sous la garde de l'honneur et de la loyauté française, la nation ne refusant pas d'en payer les intérêts, nul pouvoir n'a le droit de prononcer l'infâme mot de banqueroute, sous quelque forme ou dénomination que ce puisse être ». Ces déclarations sont d'autant plus remarquables que les partisans de la banqueroute étaient très nombreux à cette époque. Les paroles ne suffisaient pas. Il fallait des actes. L'impôt spécial sur les arrérages apparaissait comme
fallait des actes. L'impôt spécial sur les arrérages apparaissait comme une banqueroute. La Constituante s'y est constamment opposée. 5e proposition. — La Révolution a été constamment hostile à un impôt spécial prélevé par voie de retenue. — Cette opposition à l'impôt spécial par voie de retenue sur le coupon a été constante. Elle a apparu tout de suite. Necker, dans le projet d'emprunt de 30 millions qu'il soumit à l'Assemblée, le 7 août 1789, proposait de fixer l'intérêt à 5 0/0, sans retenue. Cette proposition fut considérée par certains comme consacrant une immunité fiscale ; elle souleva des protestations. «
consacrant une immunité fiscale ; elle souleva des protestations. « Quoi ! disait le député d'Entraigues, nous ferions renaître les privilèges pour favoriser les capitalistes ! Quand le peuple meurt accablé sous le fardeau des impôts, eux seuls en seraient affranchis ! C'est alors qu'il faudrait imprimer les noms des prêteurs afin qu'ils retirassent tout à la fois leur or et l'exécration publique ! » — « Vous avez délibéré, disait Camus, que tous les fonds seraient assujettis aux subsides, et cependant l'on vous propose déjà d'affranchir cet emprunt de la loi centrale ! » C'est alors que Mirabeau intervint
la loi centrale ! » C'est alors que Mirabeau intervint pour défendre avec vigueur l'exemption de la retenue. Il présenta des arguments très séduisants qui firent une grande impression sur l'Assemblée ; d'ailleurs, ces arguments sont sans aucune valeur juridique. Astreindre l'emprunt à retenue, dit-il, cela mènerait à y astreindre aussi les précédents emprunts ; mais ce serait manquer gravement à la foi publique. « Si par le contrat, disait Mirabeau, la nation s'est obligée, en recevant une certaine somme, à payer annuellement une certaine rente, cette obligation est aussi sacrée pour elle que pour tout particulier qui en aurait
sacrée pour elle que pour tout particulier qui en aurait contracté une du même genre ; et si celui-ci ne pourrait refuser le paiement de ce qu'il aurait promis sans tomber dans l'injustice de la banqueroute, comment et sous quel prétexte une nation pourrait-elle s'en dispenser ? Les engagements des nations envers les particuliers sont du même genre, ont la même force, entraînent les mêmes obligations, et de plus strictes encore, que ceux des particuliers entre eux... » Le sophisme est certain. L'assimilation entre un particulier et l'Etat n'a aucune valeur juridique ni politique. La thèse de Necker et de
valeur juridique ni politique. La thèse de Necker et de Mirabeau l'emporta ; l'emprunt fut voté le 9 août 1789, sans retenue. « Article 1er. L'intérêt sera à 4 1/2 0/0, sans aucune retenue », 4 1/2 0/0 (au lieu de 5 0/0 proposé par Necker). L'emprunt fut un échec complet. On en accusa vivement l'égoïsme des capitalistes. Mirabeau, préoccupé de rallier à la Révolution les classes possédantes, demanda à l'Assemblée de cesser les déclarations contre les financiers, d'éviter tout acte, toute parole pouvant faire croire à une intention hostile contre aucun créancier de l'Etat, enfin de maintenir inviolablement la
contre aucun créancier de l'Etat, enfin de maintenir inviolablement la foi publique. De nouveau, lorsque, le 27 août 1789, Necker proposa un autre emprunt de 80 millions, à 5 0/0, sans retenue, Mirabeau, soutenu par Talleyrand, adjura l'Assemblée de voter l'emprunt sans discussion. C'est ce qui fut fait. Le décret du 27 août 1789 porte : « L'Assemblée renouvelle et confirme ses arrêtés des 17 juin et 13 juillet, par lesquels elle a mis les créanciers de l'Etat sous la sauvegarde de l'honneur et de la loyauté française; en conséquence, elle déclare que dans aucun cas et sous aucun prétexte,
elle déclare que dans aucun cas et sous aucun prétexte, il ne pourra être fait de nouvelles retenues ou réductions quelconques sur aucun porteur de la dette publique ». Cette promesse n'eut guère d'influence sur le succès de l'emprunt. On avait demandé 80 millions tout de suite : or le 8 octobre 1790, treize mois plus tard, l'emprunt n'avait produit que 27 millions en espèces (plus 25 millions en effets publics dépréciés). On le voit, il ne s'agit pas d'immunité fiscale des porteurs de titres de la Dette publique. Il s'agit d'un impôt spécial perçu par voie de retenue. C'est
s'agit d'un impôt spécial perçu par voie de retenue. C'est Necker qui, avec l'appui de Mirabeau, l'a fait écarter en 1789, par l'Assemblée nationale, pour des motifs politiques et financiers. Le motif politique, c'était la volonté d'attacher à la Révolution la classe des capitalistes ; il fallait donc écarter toute apparence de banqueroute : l'impôt spécial perçu par voie de retenue ou de réduction sur les arrérages rappelait trop les banqueroutes de l'Ancien régime. Le motif financier est évident : étant donné les immenses besoins d'argent, la détresse du Trésor, la pénurie générale, on multipliait les déclarations rassurantes afin d'attirer
la pénurie générale, on multipliait les déclarations rassurantes afin d'attirer les capitaux ; on prohibait tout ce qui pouvait les effaroucher et, en particulier, les retenues ou réductions des arrérages, sous quelque forme et sous quelque nom qu'on les opérât. Mirabeau allait même jusqu'à se déclarer hostile à toute imposition des intésts, sous quelque forme que ce fût. Mais l'opinion de Mirabeau n'est pas celle de la Constituante. Malgré toutes ces déclarations, certains membres de la Constituante envisageaient sans effroi l'idée d'une banqueroute. Ils manifestèrent leur sentiment lors de la discussion de la contribution patriotique. « On voudrait nous pousser
discussion de la contribution patriotique. « On voudrait nous pousser l'épée dans les reins, écrivait le 26 septembre 1789, à ses commettants, un député du tiers de Bretagne ; on voudrait nous intimider par des considérations de ruine prochaine de l'Etat, de la banqueroute de l'Etat. Comme la banqueroute se tomberait que sur les gros capitalistes de Paris et des grandes villes, qui ruinent l'État par les intérêts excessifs qu'ils ont exigés, je n'y verrais pas un grand mal... Pour réagir contre ces tendances, Mirabeau intervint à nouveau vigoureusement. Malgré son inimitié pour Necker, il vint au secours de la
son inimitié pour Necker, il vint au secours de la contribution patriotique, en prononçant son fameux discours sur la banqueroute (26 septembre 1789). « Je dirais à ceux qui se familiarisent peut-être avec l'idée de manquer aux engagements publics par la crainte de l'excès des sacrifices, par la terreur de l'impôt : qu'est-ce donc que la banqueroute si ce n'est le plus cruel, le plus inique, le plus inégal, le plus désastreux des impôts ? Et croyez-vous que les milliers, que les millions d'hommes qui perdront en un instant par l'explosion terrible ou par ses contre-coups, tout ce qui faisait
l'explosion terrible ou par ses contre-coups, tout ce qui faisait la consolation de leur vie, et peut-être leur unique moyen de la sustenter, vous laisseront paisiblement jouir de votre crime ?... Vous périrez, et dans la conflagration universelle que vous ne frémissez pas d'allumer, la perte de votre honneur ne sauvera pas une seule de vos détestables jouissances... Votez donc ce subside extraordinaire (contribution patriotique). Gardez-vous de demander du temps : le malheur n'en accorde jamais... La banqueroute, la hideuse banqueroute est là : elle menace de vous consumer, vous, vos propriétés, votre honneur, et vous délibérez ! » Dans
vos propriétés, votre honneur, et vous délibérez ! » Dans le préambule du décret du 6-9 octobre 1789 concernant la contribution patriotique, l'Assemblée rappelle que « le premier objet qui doit occuper l'assemblée est de rassurer les peuples sur la crainte de voir augmenter leurs charges et les créanciers de l'État sur la fidélité avec laquelle tous les engagements seront désormais remplis, et que ces deux avantages résulteront nécessairement du parti qu'elle a pris d'anéantir, par des réductions sur les dépenses ou par des bonifications de recettes, toute différence entre les recettes et les dépenses publiques ». Le discours célèbre
les recettes et les dépenses publiques ». Le discours célèbre de Mirabeau et l'adhésion de l'Assemblée manifestent le souci constant de Mirabeau et de la majorité des constituants de rassurer les capitalistes, les rentiers, de les attacher à la Révolution et d'asseoir le crédit public sur des bases solides. Étant donné les circonstances, ce n'est pas sans raison que la prohibition de tout impôt spécial perçu par voie de retenue sur les titres de la Dette publique apparaissait à Mirabeau comme indispensable pour ramener la confiance. Il ne fallait, à aucun prix, laisser croire que les banqueroutes incessantes de l'ancien
aucun prix, laisser croire que les banqueroutes incessantes de l'ancien régime allaient recommencer. Or la banqueroute était menaçante, probable même, tellement forte était, à l'Assemblée constituante, l'antipathie qu'inspiraient les rentiers : beaucoup les considéraient comme responsables de la ruine des finances publiques. Le 30 mars 1790, Vernier disait des rentiers : « Gens qui vivent de nos erreurs, qui s'enrichissent de nos besoins et de nos pertes, qui mettent impunément à contribution tout le royaume, dont les fortunes rapides augmentent toujours en proportion des malheurs publics..., qui peuvent décupler leurs capitaux en 5 ou 6 années, tandis que les revenus
capitaux en 5 ou 6 années, tandis que les revenus des propriétaires ne sont susceptibles que d'un accroissement lent et insensible ». Montesquiou, le 29 octobre 1790, accusait l'avidité des capitalistes qui, par les emprunts, « ont pu se promettre des gains illimités, ou un revenu sans proportion avec tous les moyens de faire valoir les fonds ». En 1790, on eut à parer à une attaque très vive en faveur de l'impôt général perçu par voie de retenue. Le 22 octobre 1790, le député Lavenue, se faisant le porte-parole des adversaires des rentiers, proposa de soumettre à un impôt
des adversaires des rentiers, proposa de soumettre à un impôt particulier (calqué sur la contribution foncière) les arrérages des rentes viagères et perpétuelles. La proposition était libellée en ces termes : « Art. 1er : Les rentes viagères et perpétuelles et les intérêts des capitaux remboursables à termes, et payés par le Trésor public, supporteront, à partir du 1er janvier 1791, une contribution au même taux, dans la même forme et de la même manière que les propriétés foncières ». A l'appui de sa proposition, Lavenue développait l'argumentation suivante : Le décret du 27 août 1789 n'est pas un obstacle
Le décret du 27 août 1789 n'est pas un obstacle ; il a bien interdit de faire, « dans aucun cas et sous aucun prétexte, de nouvelles retenues ou réductions quelconques sur aucune partie de la dette publique ». Mais, disait Lavenue, cela ne vise pas l'impôt. Cette interdiction concerne seulement les réductions de capital opérées arbitrairement par l'ancienne monarchie. Le décret de 1789, disait-il, n'a pas promis une exemption d'impôt, ce qui serait inadmissible en droit et en équité. Dans le même sens, Foucault développa l'argument suivant : « Il faut que chacun paie la Dette de l'État en
Il faut que chacun paie la Dette de l'État en proportion de son revenu. Voilà la loi dont je suis le prophète. Je suis chargé par mes commettants de demander que les intérêts soient réduits aux taux de la loi, et que les rentes soient soumises au même impôt que les biens fonds ». Mirabeau se proposait de combattre avec énergie la proposition de Lavenue, qui lui paraissait devoir détourner de la Révolution les capitalistes et empêcher l'établissement en France du crédit public. Il avait rédigé, en collaboration avec son ami Salomon Reybaz, un grand discours qu'il ne prononça pas.
ami Salomon Reybaz, un grand discours qu'il ne prononça pas. Il avait même élaboré un projet de résolution qu'il ne présenta pas, pour ne pas susciter de divisions parmi les adversaires de la proposition de Lavenue. Dans ce discours et dans cette proposition, Mirabeau soutenait une thèse qui n'est pas celle qui fut adoptée par la Constituante (V. supra, p. 515) : c'est la thèse absolue de l'immunité fiscale des rentiers : « La nation, disait-il, peut être envisagée sous deux rapports, qui sont absolument étrangers l'un à l'autre. Comme donneur d'ordre, elle règle les impôts, elle les ordonne, elle
donneur d'ordre, elle règle les impôts, elle les ordonne, elle les étend sur tous les sujets de l'Empire ; comme débitrice, elle a un compte exact à rendre à ses créanciers et ses obligations à cet égard ne diffèrent point de celles de tout débiteur particulier. Cependant, nous croyons ici qu'on abuse de cette double qualité réunie dans la nation ; d'un côté, elle doit ; de l'autre, elle impose ; il a paru commode et facile qu'elle imposât ce qu'elle doit. Mais il ne s'ensuit pas, de ce qu'une chose est à notre portée, de ce qu'elle est aisée
chose est à notre portée, de ce qu'elle est aisée à exécuter, qu'elle soit juste et convenable. Souvent, même, cette facilité ne fait que rendre l'injustice d'autant plus choquante, et c'est précisément le cas dont il s'agit. En d'autres termes, pour Mirabeau, créances sur la nation, les rentes ne doivent pas supporter les charges de la nation. Elles sont une matière non imposable par essence. Il se peut que les ressources provenant de rentes soient touchées par l'impôt à l'occasion des dépenses qu'elles couvrent : mais comme revenus, les arrérages de rentes sont intangibles : le fisc ne doit pas
de rentes sont intangibles : le fisc ne doit pas chercher à les atteindre, comme tels, ni directement par un impôt spécial, par une retenue, ni indirectement par l'impôt général ; il y a là une question non de moralité, mais de principe. Mirabeau invoquait aussi l'histoire et la tradition. Depuis 70 ans, écrivait-il en substance, aucun édit d'emprunt n'a été émis sans la promesse que les intérêts en seraient exempts, à toujours, de toutes impositions quelconques. — Étendant son argumentation même aux rentes viagères, même aux rentes genevoises, Mirabeau déclarait qu'il était pire d'être infidèle à sa parole qu'être
déclarait qu'il était pire d'être infidèle à sa parole qu'être prodigue. Le 3 décembre 1790, Röderer, rapporteur du Comité de l'imposition, auquel avait été renvoyée la proposition Lavenue, combattit l'impôt spécial sur la rente par voie de retenue ou réduction, en invoquant la promesse faite dans le décret du 27 août 1789. « Votre décret du 27 août 1789 a déclaré que, dans aucun cas et sous aucun prétexte, il ne pourrait être fait aucune réduction ni réduction quelconque sur aucune des parties de la dette publique... L'Assemblée ne pourrait aujourd'hui, sans se rendre contraire à elle-même, sans détruire son
aujourd'hui, sans se rendre contraire à elle-même, sans détruire son propre ouvrage, sans se rendre coupable de cette versatilité de principes qu'elle reproche à l'ancien gouvernement... Imposer une retenue sur les rentes... Rien ne ressemble moins à un privilège que l'immunité dont il s'agit... Elle n'est que l'effet d'un contrat réciproque passé sous l'autorité de la loi... Emprunter à 5 % sans retenue du dixième, ou à 5 1/2 avec retenue du dixième, c'est exactement la même chose... Si une nation n'a pu emprunter en vertu de sa seule souveraineté, et a été obligée de condescendre à contracter de pair