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pour faire cette promesse ? Un fait incontestable est qu'un Parlement a compétence pour (1) Voyez surtout EDGARD MILHAUD, L'imposition de la rente. Paris, 1908 ; — RENÉ RENOULT, Rapport sur l'établissement d'un impôt général sur le revenu, 1907, tome 1 ; -• Procès-verbaux de la Commission extraparlementaire de l'Impôt sur les revenus (Paris, 1908, t. II) et rapport de M. COSTE. — GASTON JÈZE, L'imposition de la rente dans R. S. L. F., 1914, p. 118 et s. — JOSEPH CAILLAUX, Discours au Sénat, 12 mars 1914 (l'Écho, Sénat. Débats, p. 358 et s.). — Rapport du Sénateur AIMOND,
Débats, p. 358 et s.). — Rapport du Sénateur AIMOND, 10 mars 1914 (l'Écho, Sénat. Doc. pari., D 98, p. 112 et s.). décider que tel impôt ne frappera pas telle catégorie de biens, telle catégorie de revenus. Ces exemptions fiscales sont très fréquentes. Tantôt elles sont accordées unilatéralement, sans fixation de durée, pour des motifs d'intérêt public : Ex. : exemption fiscale d'impôt sur le revenu, accordée aux ambassadeurs et agents diplomatiques ; exemption fiscale d'impôt sur le revenu accordée aux fonctionnaires publics, etc. Tantôt l'exonération fiscale est accordée pour un délai déterminé, en vue d'atteindre un certain but
pour un délai déterminé, en vue d'atteindre un certain but social ou économique, Ex. : pour encourager la construction de maisons, dans une période de crise de logements, le législateur décide que l'impôt sur le revenu des maisons ne frappera pas, pendant un certain nombre d'années (2 ans, 10 ans), les maisons nouvellement construites. La question de la validité d'une exemption unilatérale sans fixation de durée, ou d'une exemption temporaire d'impôt est, en général, résolue par l'affirmative. Tout Parlement a le pouvoir d'organiser le régime fiscal suivant ses idées et les besoins économiques, politiques et sociaux du moment. Mais cela
les besoins économiques, politiques et sociaux du moment. Mais cela ne règle pas le grand problème de l'immunité fiscale perpétuelle, indéfinie, qui se pose véritablement à propos des emprunts publics. Lorsque les capitalistes prêtent leur argent et qu'il est question d'immunité fiscale, ce qu'ils désirent, c'est une immunité fiscale jusqu'à l'amortissement de l'emprunt. Une promesse de ce genre lie-t-elle juridiquement et politiquement les gouvernants futurs ? Ceux-ci peuvent-ils la révoquer ? Très ordinairement, ce problème politique et juridique est laissé de côté. Il est pourtant le problème capital. C'est ainsi que le prof. Edgard Milhaud, qui a écrit un livre
que le prof. Edgard Milhaud, qui a écrit un livre de 200 pages sur l'imposition de la rente, ne dit pas un mot du problème politique et juridique. Le même silence est observé par Paul Leroy-Beaulieu (Sc. des finances, 6e édition, 1899, n° p. 561 et s.). II. À mon avis, dans aucun État du monde, ni politiquement, ni juridiquement, une autorité publique, quelle qu'elle soit, ne peut faire une promesse d'immunité fiscale, de valeur perpétuelle, indéfinie, à une catégorie de personnes, pour une catégorie de leurs biens ou de leurs revenus. Il n'est pas au pouvoir d'une génération de
leurs revenus. Il n'est pas au pouvoir d'une génération de lier à tout jamais les générations futures à un système fiscal déterminé, non plus qu'à une organisation politique, administrative, religieuse, militaire quelconque. C'est là un principe de bon sens et de morale politique. S'il était juridiquement et politiquement possible de prendre des obligations de ce genre, il s'ensuivrait que, à un moment donné, la classe sociale au pouvoir pourrait, par une loi solennelle, s'attribuer, à tout jamais, toutes sortes de privilèges : politiques, économiques, sociaux, financiers, etc. L'absurdité d'une pareille prétention est évidente. Chaque génération a ses besoins économiques, son
prétention est évidente. Chaque génération a ses besoins économiques, son idéal politique, sa conception de la justice sociale, ses croyances. Comment une génération pourrait-elle imposer aux générations suivantes son idéal politique, social, religieux, une organisation qui cesserait d'être adéquate à leurs besoins économiques ? Quel orgueil immense, pour une génération, que de croire qu'elle a atteint la perfection, qu'aucun changement ne doit être apporté à la solution qu'elle a imaginée ? Cela rappelle les conceptions périmées du Droit naturel, du droit parfait, unique, vers lequel évolueraient les législations positives. Pour ma part, je repousse comme manifestations d'une outrecuidance insupportable les
ma part, je repousse comme manifestations d'une outrecuidance insupportable les affirmations solennelles trop souvent produites que tel est le Droit naturel. Sur quel mont Sinaï et par qui le Droit naturel est-il révélé ? N'est-ce pas l'effet d'un orgueil inconscient mais puéril, pour un individu, que d'affirmer qu'il connaît le Droit naturel ? Qui le lui a appris ? Qui le lui a révélé ? N'est-ce pas plutôt un moyen commode d'écarter péremptoirement toute discussion, que d'opposer la fin de non recevoir de non-conformité au Droit naturel ? Il suffit de rapprocher et de comparer les conceptions du Droit naturel
de rapprocher et de comparer les conceptions du Droit naturel que se sont faites ou que se font les individus et les peuples pour être convaincu de l'énormité de cette thèse. Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà, voilà, en matière de morale politique et sociale, la réalité. L'organisation idéale, au point de vue politique, économique ou financier, varie de peuple à peuple : c'est celle qui donne le mieux satisfaction à tous ses besoins économiques, à tous ses idéaux. Or ces besoins et ces idéaux sont changeants. Voilà pourquoi les institutions doivent être constamment modifiées. Elles évoluent non pas
les institutions doivent être constamment modifiées. Elles évoluent non pas vers un type unique, le Droit naturel, mais vers une adaptation plus parfaite aux besoins et aux idéaux de la génération présente, à un moment donné, dans un pays donné. Il n'y a pas de principe fondamental aussi solidement établi par l'histoire et la raison que celui proclamé en France par les constitutions de 1791 et de 1793 sous ces formules : « La nation a le droit imprescriptible de changer sa constitution ». « Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ». L'histoire le montre
à ses lois les générations futures ». L'histoire le montre : il est souvent arrivé que des gouvernants aient prétendu enchaîner la liberté des gouvernants futurs, soit quant à la forme du gouvernement, soit quant à l'organisation religieuse. On n'a jamais hésité, il ne faut pas hésiter à tenir pour révocables ces déclarations, quelque forme qu'elles aient revêtue. Que la déclaration soit faite dans une loi — loi constitutionnelle ou loi ordinaire, — ou dans un contrat, peu importe. Tel est le principe à appliquer à la promesse d'immunité fiscale des titres de la Dette publique. L'immunité fiscale est révocable
des titres de la Dette publique. L'immunité fiscale est révocable politiquement et juridiquement ; le régime juridique d'exonération fiscale peut être supprimé ou modifié, nonobstant toute promesse contractuelle. Dans son Traité de droit constitutionnel (1re édition 1911, II, p. 383), le professeur Duguit soutient la thèse contraire : « Il est bien difficile, dit-il, de ne pas voir dans les emprunts d'État un véritable contrat, et de ne pas voir dans la disposition rappelée (exemption fiscale) une clause contractuelle par laquelle l'État s'engage envers les prêteurs à maintenir les privilèges et immunités dont jouissent les titres de rente. Or l'État
et immunités dont jouissent les titres de rente. Or l'État est lié par ses contrats ; par une loi même il ne peut se soustraire aux obligations contractuelles qu'il a assumées. M. Jèze dit que la clause est « nulle et d'une nullité d'ordre public ». Nous voudrions bien savoir sur quelle raison il s'appuie pour formuler cette affirmation peremptoire. Elle n'aboutit à rien de moins qu'à nier la force obligatoire des contrats d'État et, par conséquent, une bonne partie du droit public... Il faudrait démontrer que les emprunts d'État ne sont pas des contrats ; cette démonstration est bien
ne sont pas des contrats ; cette démonstration est bien difficile pour ne pas dire impossible ». L'objection du prof. Duguit repose sur une pétition de principe et sur une analyse inexacte de la promesse d'immunité fiscale. La question à résoudre est celle de savoir non pas si l'emprunt est un contrat de l'État : la solution affirmative ne me paraît pas douteuse ; elle n'est pas non plus de savoir si l'État est lié juridiquement par ses contrats ; la solution affirmative est, pour moi, certaine. La véritable question est de savoir si, en inscrivant une clause quelconque dans
est de savoir si, en inscrivant une clause quelconque dans un contrat de l'État, cette insertion a pour effet de rendre cette clause obligatoire, même si elle ne l'est pas. Dans les rapports de particulier à particulier, on admet que la vente est un contrat, et que la convention fait la loi des parties. Est-ce à dire qu'il suffise d'inscrire une clause dans un contrat pour que cette clause soit obligatoire ? Ne faut-il pas, tout d'abord, rechercher si la clause n'est pas contraire à l'ordre public ? Si une clause est contraire à l'ordre public, le fait qu'elle est
clause est contraire à l'ordre public, le fait qu'elle est inscrite dans un contrat obligatoire ne rend pas la clause obligatoire. Tel est justement le cas pour la promesse d'immunité fiscale perpétuelle. L'immunité accordée produit son effet tant qu'elle n'est pas retirée. Mais il est contraire à l'ordre public que des gouvernants promettent que les gouvernants futurs ne retireront jamais cette immunité, quelles que soient les circonstances politiques, économiques, sociales ou financières qui pourront se produire dans l'avenir. Chaque génération organise son système fiscal (ou politique) suivant ses convenances, ses besoins et ses idéaux ; elle ne peut pas être
besoins et ses idéaux ; elle ne peut pas être liée par les arrangements des générations précédentes. Les gouvernants d'une génération donnée ne peuvent pas cristalliser un régime fiscal, politique, religieux, économique, sans vouloir tenir compte des conditions politiques, économiques, sociales de l'avenir, sans vouloir considérer que les idéaux de justice des générations futures peuvent être tout à fait différents. Le prof. Duguit demande sur quelle raison je m'appuie pour formuler « l'affirmation péremptoire » que la clause d'immunité fiscale — en tant qu'elle promet que cette immunité ne sera jamais touchée — est nulle et d'une nullité d'ordre public.
jamais touchée — est nulle et d'une nullité d'ordre public. La raison que j'invoque est l'ensemble des arguments développés plus haut, et que le prof. Duguit a exposés lui-même — en des termes différents sans doute, mais non moins catégoriques — dans tous ses ouvrages et, en particulier, dans son Traité de droit constitutionnel (2e édition, 1921, 1, p. 246) : « On admet unanimement qu'une loi nouvelle peut toujours modifier en plus ou en moins l'étendue d'une situation objective née à la suite d'un acte juridique fait avant sa promulgation ». Pour écarter l'application de ces arguments à notre
promulgation ». Pour écarter l'application de ces arguments à notre question, il faudrait que le prof. Duguit nie la nature juridique objective de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique. Il convient d'insister sur cette nature juridique ; le prof. Duguit me paraît commettre ici une erreur. IV. — Quelle est la nature juridique de l'immunité fiscale des titres de la Dette publique ? La promesse d'immunité est, en réalité, une loi et non pas une clause contractuelle. Il en est ainsi, même lorsque la clause est inscrite dans un contrat. A vrai dire, d'ailleurs, la clause insérée dans
un contrat. A vrai dire, d'ailleurs, la clause insérée dans le contrat ne fait ordinairement que reproduire ou viser une disposition législative accordant l'immunité fiscale. L'immunité fiscale des titres de la Dette publique est une règle générale, impersonnelle, règle organique du régime fiscal. Quelle que soit la forme sous laquelle est consacrée l'immunité fiscale, quel que soit le document dans lequel elle est inscrite, elle se ramène en effet à ceci : le régime fiscal des valeurs mobilières comprend deux sortes de règles : 1° Des règles pour l'hypothèse générale : les valeurs mobilières, en général, sont soumises à tel
: les valeurs mobilières, en général, sont soumises à tel régime fiscal. 2° Des règles pour une hypothèse exceptionnelle : certaines catégories de valeurs mobilières — les titres de Dette sur l'Etat — sont soumises à un régime fiscal spécial : immunité plus ou moins étendue. A cet égard, quant à la nature juridique de la clause d'immunité, la situation est exactement la même que celle de l'immunité fiscale accordée par certaines législations aux fonds publics étrangers. Il y a deux règles : 1° les règles pour l'hypothèse générale : les valeurs mobilières sont soumises à l'impôt sur le revenu
les valeurs mobilières sont soumises à l'impôt sur le revenu des capitaux mobiliers ; 2° une règle pour une hypothèse exceptionnelle : les fonds publics étrangers ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu. Tel était le régime français des fonds d'Etats étrangers, d'après la loi du 29 juin 1872 et jusqu'à la loi du 29 mars 1914, art. 31. La nature objective, légale de la situation juridique appelée immunité fiscale des titres de la Dette publique donne l'explication de cette règle que l'immunité fiscale ne peut être accordée que par le Parlement. Ce n'est pas parce qu'il y
que par le Parlement. Ce n'est pas parce qu'il y a là une clause contractuelle faisant échec à la règle générale applicable aux valeurs mobilières ; c'est parce que l'immunité est, elle aussi, une règle générale — quoique pour une hypothèse exceptionnelle — du régime fiscal des valeurs mobilières. Si l'immunité fiscale des titres de la Dette publique a la nature juridique d'une loi proprement dite, la conséquence inéluctable est que cette immunité fiscale est soumise au régime de la loi. Il faut appliquer le régime des situations juridiques générales, impersonnelles, et non pas celui de la situation juridique individuelle.
impersonnelles, et non pas celui de la situation juridique individuelle. Or les situations juridiques générales, impersonnelles sont modifiables à tout instant; aucune convention, aucune promesse ne peut écarter ce principe fondamental. Comment le prof. Duguit peut-il concilier la solution qu'il donne sur l'obligation juridique des gouvernants de respecter l'immunité fiscale des titres de la Dette publique avec le principe fondamental de la modification, possible à tout instant, des situations juridiques générales, impersonnelles ? Le prof. Duguit (Traité de Droit const., 2e édition, 1921, tome I, p. 246) écrit lui-même : « On admet unanimement qu'une loi nouvelle peut toujours modifier
« On admet unanimement qu'une loi nouvelle peut toujours modifier en plus ou en moins l'étendue d'une situation objective née à la suite d'un acte juridique fait avant sa promulgation ». VI. — Faut-il faire une distinction subtile entre l'immunité fiscale et la promesse d'immunité fiscale ? L'immunité fiscale pouvant être modifiée en tant que loi, et la promesse d'immunité fiscale liant les gouvernants futurs en tant que clause contractuelle. La réponse négative n'est pas douteuse. En droit public français, il est hors de contestation que la compétence législative (au sens matériel) ne peut pas être liée par un contrat.
sens matériel) ne peut pas être liée par un contrat. La loi qu'a faite un Parlement, un autre Parlement peut l'abroger, même si dans un contrat le Parlement a dit le contraire. Il y a d'ailleurs là une règle qui n'est pas spéciale à la compétence législative. Il existe, en droit public français, une théorie de la compétence l'atione temporis, que j'ai cru pouvoir formuler ainsi (Principes généraux du droit administratif, Cours de licence, 1922, p. 187 et s.) : « Un agent public ne peut pas s'engager juridiquement à exercer sa compétence ou à ne pas l'exercer, toutes les
exercer sa compétence ou à ne pas l'exercer, toutes les fois que cet engagement risque de gêner le bon fonctionnement d'un service public ». En conséquence, un agent public ne peut pas s'engager à ne pas exercer, dans un certain sens, sa compétence d'organiser les services publics et de régler le statut des fonctionnaires. Comme le disait le commissaire du gouvernement, devant le Conseil d'Etat (17 mai 1907, Le Recueil Rec., p. 460), « les représentants de la puissance publique peuvent... régler pour l'avenir l'organisation des diverses administrations publiques et l'état du personnel qui en assure le fonctionnement. En pareil
l'état du personnel qui en assure le fonctionnement. En pareil cas, il n'y a aucune usurpation de fonctions, aucun empiétement sur les pouvoirs des successeurs qui demeureront toujours libres de modifier ou d'abroger les dispositions réglementaires ainsi établies ». Telle est la doctrine enseignée par le professeur Hauriou (Sirey 1907-3-97) : « En droit administratif, il est ordre public que les autorités ne renoncent pas à leur pouvoir et ne laissent pas lier leur pouvoir par des conventions. Si des conventions du commerce juridique sont conclues qui semblent contraires elles doivent s'interpréter en ce sens que le pouvoir n'est pas
doivent s'interpréter en ce sens que le pouvoir n'est pas lié... ». De même enfin, le commissaire du gouvernement M. Hommel, devant le Conseil d'Etat (29 décembre 1905, Bardet, Rieder., p. 1019), affirmait : « La puissance publique peut toujours, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, prendre les mesures d'autorité, réglementaires ou fiscales, qu'elle estime nécessaires en vue des besoins de la vie collective auxquels elle est chargée de pourvoir ». Quelques-uns de ces auteurs soulèvent, d'ailleurs, une autre question : celle de savoir si l'exercice, par un agent public, de sa compétence, à l'encontre
l'exercice, par un agent public, de sa compétence, à l'encontre d'une convention, bien que légal et légitime en lui-même, ne donne pas lieu, en certains cas, à une indemnité (Hauriou, op. cit.; Romieu, op. cit.). C'est une toute autre question (V. infra, p. 315 et s.). VI. — On voit quelle faible valeur juridique il faut attacher à certaines formules retentissantes par quoi l'on prétend résoudre péremptoirement le problème de l'imposition de la rente, et dont la plus célèbre est celle de Mirabeau, reprise par Léon Say : « L'impôt sur la rente, c'est la banqueroute ». « L'impôt sur
sur la rente, c'est la banqueroute ». « L'impôt sur la rente, disait encore Léon Say, c'est du collectivisme, c'est une méthode de nationalisation du Grand Livre » (1). — La puérilité d'une pareille objection est évidente. Il suffit, pour y répondre d'un mot, de rappeler une phrase faite par Casimir Périer, le 31 août 1871, au nom de la Commission du budget de 1871 (1) : « Ce qu'on peut se demander, c'est si la nation a été maîtresse d'aliéner, de quelque façon que ce soit, un droit impéritable, celui d'imposer aux charges à tous ses enfants, de leur
celui d'imposer aux charges à tous ses enfants, de leur demander leur part proportionnelle des sacrifices à faire sur leur fortune, dans un but public, quelque emploi qu'ils aient fait de cette fortune ». Casimir Périer n'était pas un collectiviste. Ceux qui invoquent Mirabeau paraissent ignorer la thèse politique de l'illustre marquis et les circonstances politiques dans lesquelles il la soutint. A la Constituante, le 4 décembre 1790, Mirabeau écrivait : « La nation peut être envisagée sous deux rapports, qui sont absolument étrangers l'un à l'autre. Comme débiteur, elle règle les impôts, elle les ordonne, elle les étend sur
règle les impôts, elle les ordonne, elle les étend sur tous les sujets de l'Empire ; comme débitrice, elle a un compte exact à rendre à ses créanciers, et ses obligations à cet égard ne diffèrent point de celles de tout débiteur particulier. Cependant, nous croyons ici qu'on abuse de cette double qualité réunie dans la nation ; d'un côté, elle doit ; de l'autre, elle impose ; il a paru commode et facile qu'elle imposât ce qu'elle doit. Mais il ne s'ensuit pas, de ce qu'une chose est à notre portée, de ce qu'elle est aisée à exécuter, qu'elle
notre portée, de ce qu'elle est aisée à exécuter, qu'elle soit juste et convenable. Souvent même, cette facilité ne fait que rendre l'injustice d'autant plus choquante, et c'est précisément le cas dont il s'agit ». On le voit, l'argumentation de Mirabeau tend à démontrer non pas que les gouvernants, après avoir promis l'immunité fiscale aux porteurs de titres de la Dette publique, ne peuvent pas la leur retirer. Mirabeau va beaucoup plus loin ; il affirme que les gouvernants ne peuvent jamais établir un impôt sur les titres de la Dette publique, même dans le cas où aucune immunité fiscale
Dette publique, même dans le cas où aucune immunité fiscale n'aurait été promise aux porteurs de la Dette publique. On explique historiquement la résistance de Mirabeau voulait rompre résolument avec la pratique des banqueroutes si fréquentes sous l'Ancien Régime. Il voulait rattacher à l'histoire de la Révolution les capitalistes pleins de défiance. Mais il faut faire abstraction des circonstances particulières dans lesquelles Mirabeau développait sa thèse. Si, en effet, le raisonnement de Mirabeau était exact, il faudrait dire que l'on ne peut qualifier les pays qui — comme l'Angleterre, la Suisse, l'Allemagne, les Etats-Unis, etc. — ont soumis les titres
Suisse, l'Allemagne, les Etats-Unis, etc. — ont soumis les titres de la Dette publique au régime fiscal des valeurs mobilières de banqueroutiers. — C'est une affirmation qu'à l'heure actuelle aucun juriste, ni aucun homme politique ne prendrait à son compte. « Les Anglais, écrit Paul Leroy-Beaulieu, qui possèdent bien les principes de la science financière et qui sont des maîtres en fait de loyauté, n'ont pas de scrupules à cet égard. Les titres de leurs consolidés sont assujettis à l'income tax » (1). Les adversaires actuels de l'impôt sur les titres de la Dette se bornent aujourd'hui à soutenir que,
titres de la Dette se bornent aujourd'hui à soutenir que, lorsque les gouvernements ont promis l'immunité fiscale, cette immunité ne peut pas être retirée ; mais ils ne contestent pas qu'en émettant un emprunt, les gouvernants ont le droit de ne pas promettre immunité fiscale et de soumettre les titres de la Dette publique à tous les impôts qui frappent les valeurs mobilières. Telle est la thèse de Paul Leroy-Beaulieu (Se. des Finances, 6e édition, II, p. 542) ; « Lors de l'émission des rentes, l'État a-t-il fait la promesse formelle qu'elles seraient à jamais exemptes de toute espèce de
formelle qu'elles seraient à jamais exemptes de toute espèce de droits ? Alors il doit tenir cette promesse. Mais est-il juste qu'un État la fasse ? Nous ne le pensons pas : l'État ne doit jamais frapper d'un droit spécial ses titres de rentes ; mais ceux-ci doivent être soumis à tous les impôts généraux existant dans le pays, ou, suivant une formule plus exacte, les titres de rente sur l'État, appartenant aux nationaux, doivent subir le sort fiscal de toutes les valeurs mobilières du pays. Par conséquent, s'il y a, dans le pays, des droits de mutation par décès,
a, dans le pays, des droits de mutation par décès, ils doivent les payer ; de même pour les droits de transmission, de même, pour les impôts généraux sur le revenu ou sur le capital. Ainsi l'exigent les principes de la justice distributive en matière d'impôts. L'État est tenu de traiter tous ses nationaux également; il ne peut faire de privilège à aucun. Que reste-t-il de la thèse de Mirabeau, de l'affirmation de Léon Say, que « l'impôt sur la rente est la banqueroute », que c'est « une thèse collectiviste », « la nationalisation du Grand Livre ? »