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Casablanca en 12 heures environ. Politique et Parlementaire Revue TOME XCV Rédaction et Administration 36, RUE VANEAU, PARIS (7e) L'Avon ce mois-ci Vingt-septième Année TOME XCV AVRIL ET JUIN Revue Politique et Parlementaire PARAISSANT LE 1er JOURNAL DE CHAQUE MOIS Fondation Marcel FOURNIER Directeur Fernand FAURE Revue Politique et Parlementaire LES MÉMOIRES SOUS LEUR ASPECT JOURNALISTIQUE La guerre, en se prolongeant pendant des années, donne au problème des réquisitions une importance que personne ne pouvait prévoir. C'est qu'en effet, non seulement, la réquisition est pratiquée pour pourvoir aux besoins de l'armée, ce qui est l'hypothèse normale pour laquelle le régime
l'armée, ce qui est l'hypothèse normale pour laquelle le régime des réquisitions a été institué, mais on recourt à elle encore, quand il s'agit de pourvoir à certains besoins de la population civile. Le décret du 30 novembre 1917, par exemple, déclare réquisitionnées toutes les céréales panifiables et l'avoine à partir du 1er janvier 1918. D'autre part, la loi du 6 octobre 1916 sur la mise en culture des terres abandonnées, donne aux maires le droit de réquisitionner matériel et attelages disponibles dans leur commune pour les mettre à la disposition du comité d'action agricole. On pourrait multiplier les exemples.
disposition du comité d'action agricole. On pourrait multiplier les exemples. C'est ainsi qu'il y a quelques semaines encore, la Chambre, en votant la création d'un office des engrais chimiques, accordait au Ministre de l'agriculture le droit de réquisition sur les usines, machines et matières premières nécessaires à la fabrication (1). La réquisition, de plus en plus, se présente comme un moyen normal à l'aide duquel l'État se procure ce dont il a besoin ou auquel, tout au moins, il menace de recourir en dernière analyse, quand il trouve en face de lui des répugnances à des livraisons à l'amiable. (1)
de lui des répugnances à des livraisons à l'amiable. (1) Sur l'extension du droit de réquisition et les textes qui l'ont consacrée, consulter Olivier Martin, note au Sirey, 1917.14. On trouvera là l'enumération des principaux textes. Cette extension du domaine de la réquisition n'avait certes pas été soupçonnée par les auteurs de la loi du 3 juillet 1877. Ils organisaient simplement un moyen de fortune à l'usage des troupes en campagne dans les régions traversées au cours des opérations d'une guerre de mouvement. Or, voici que la réquisition s'installe dans notre droit avec des applications chaque jour nouvelles, et la
notre droit avec des applications chaque jour nouvelles, et la pratique généralisée des réquisitions, donne une importance plus considérable aux différentes questions que soulève le fonctionnement du système. Ces questions sont multiples. Les lecteurs de la Revue politique et Parlementaire connaissent déjà la plus grosse de toutes qui leur a été exposée dans une savante dissertation de M. H. Berthélemy (1). Il s'agit de la fixation de l'indemnité à laquelle le prestataire a droit, c'est-à-dire de l'interprétation de l'article 3 de la loi de 1877, lequel porte que toute prestation donne droit à une indemnité représentative de sa valeur. Mais
donne droit à une indemnité représentative de sa valeur. Mais à côté de cette question, d'autres ont surgi, qui présentent un grand intérêt. Tous les jours des prestataires refusent d'accepter l'indemnité qui leur est offerte. La difficulté est portée devant les tribunaux mais en attendant, la solution qui peut se faire attendre, l'État est-il tenu de verser à titre d'acompte tout au moins la somme par lui offerte ou peut-il différer tout paiement jusqu'à la décision du tribunal? Fréquemment encore, l'autorité qui réquisitionne, procède par ce qu'on peut appeler une mesure d'embargo. Elle fait savoir par l'intermédiaire des maires que
mesure d'embargo. Elle fait savoir par l'intermédiaire des maires que la totalité d'une récolte, de froment par exemple, est immobilisée pour toute une région, puis, par la suite, l'autorité prend à loisir une proportion de ces disponibilités qu'elle a temporairement immobilisées et libère le reste. Que vaut cette pratique? Toutes ces questions et beaucoup d'autres sont soulevées par l'exercice de la réquisition. Elles constituent un ensemble qu'on peut réunir sous une formule unique le problème des réquisitions. Mais ce qu'il faut comprendre c'est que le problème est complexe et qu'il comporte en réalité deux aspects, l'un juridique, l'autre économique. Par
comporte en réalité deux aspects, l'un juridique, l'autre économique. Par exemple, en face de la pratique de l'embargo immobilisant les disponibilités de toute une région, on se demandera si une pareille pratique est légale et ce sera le point de vue juridique. En se reportant au texte, on aura à voir si la loi autorise ou non cette pratique. Mais, à côté, il y a le point de vue économique. Quelles sont, abstraction faite du point de droit, les conséquences économiques de l'embargo? Dans un temps de resserrement des offres, ne contribue-t-il pas encore à réduire les apports sur le
ne contribue-t-il pas encore à réduire les apports sur le marché et par conséquent à faire hausser les prix? C'est le côté économique de la question. Donc, le problème des réquisitions a un double aspect, il est à la fois juridique et économique. Or, il se trouve que jusqu'ici on ne s'est guère préoccupé que du côté juridique. En fait, ce sont des juristes, raisonnant en juristes qui ont envisagé le problème. Tout naturellement, ils l'ont envisagé sous l'angle juridique. La chose est frappante, quand on suit les discussions menées autour de la question de l'indemnité. La discussion est restée
autour de la question de l'indemnité. La discussion est restée strictement limitée au domaine juridique. Tandis que le Procureur général Sarrut (1) et le Doyen Larnaude (2), s'efforcent de démontrer que la réquisition s'analyse en un acte de puissance publique ayant sa législation propre dans la loi de 1877, M. Berthélemy (3) s'efforce d'établir une assimilation entre l'hypothèse de la réquisition et celle de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ce sont là discussions essentiellement juridiques et arguments exclusivement juridiques (1) Conclusion du procureur général Sarrut devant la Chambre civile de la Cour de cassation. (Gazette des Tribunaux, 17 mars 1917.)
la Cour de cassation. (Gazette des Tribunaux, 17 mars 1917.) (2) LABNAUDE. De l'indemnité dans les réquisitions militaires. (La Ligne, 14 et 15 Mai 1917.) (3) Note au Dalloir, 1916.2.237 et Revue politique et parlementaire, mai 1917. Rapprocher au point de vue du caractère exclusivement juridique de l'argumentation et de la discussion les notes sous diverses décisions judiciaires, notamment note Ch. Claro au Dalloz, 1916.2.177. Notes Olivier Martin, au Sirey, 1916.2.49, 1917.1.13. Note Naquet, au Sirey, 1917.1.10. qui conduisent les uns à repousser la notion de valeur commerciale comme base exclusive de l'indemnité, les autres, à l'admettre. Quant au point
exclusive de l'indemnité, les autres, à l'admettre. Quant au point de vue économique, il est complètement absent. Le problème est abordé, retourné par les juristes qui excellents à manier les textes, qui par habitude professionnelle, se complaisent dans ce maniement. Quant à se demander quelle peut être la répercussion dans le domaine économique des conceptions qu'ils opposent, ni les uns, ni les autres n'ont cure. Et cependant dans une guerre qui de plus en plus prend le caractère d'une guerre d'usure, l'aspect économique du problème des réquisitions ne saurait être négligé. Si telle ou telle solution apparaît grosse d'inconvénients d'ordre
négligé. Si telle ou telle solution apparaît grosse d'inconvénients d'ordre économique, c'est un ordre de considérations qui ne peut pas nous laisser indifférents et qui finalement doit peser d'un grand poids, quand il s'agit de prendre parti. On pourrait même concevoir qu'en présence d'une solution reconnue ou commandée par les textes sur le terrain juridique, mais reconnue nuisible sur le terrain économique, le législateur intervient d'urgence et met prédominer le point de vue économique. Nous en avons dit assez pour faire saisir l'intérêt qui s'attache au côté économique du problème des réquisitions en général. Quelques applications particulières complèteront nos observations.
des réquisitions en général. Quelques applications particulières complèteront nos observations. Et, tout d'abord, le problème de l'indemnité. On sait comment se pose la question. Les prestataires disent lorsqu'on nous réquisitionne à un cours, ce cours fixe la valeur du produit qui nous est enlevé. L'indemnité doit être calculée sur le cours pratiqué le jour de la réquisition. C'est la thèse du côté commercial. Un côté, la thèse de l'Etat. L'autorité qui réquisitionne n'est pas liée par le cours commercial le cours commercial comporte la notion d'indemnité strictement limitée à la perte subie et pratiquement il n'y aura pas violation de
perte subie et pratiquement il n'y aura pas violation de la loi si la valeur a été fixée au-dessous de ce que donne le cours commercial. Nous avons dit ailleurs pourquoi nous tenons juridiquement la thèse des prestataires pour la seule solide en droit, et pourquoi nous repoussons la thèse opposée il s'agit ici seulement d'éprouver en quelque sorte les deux thèses, au point de vue économique or, sur ce terrain s'affirme très nettement la supériorité de la thèse du cours commercial. Voyons, en effet, les conséquences respectives des deux systèmes. Si l'on donne aux prestataires le prix qu'ils obtiendraient
systèmes. Si l'on donne aux prestataires le prix qu'ils obtiendraient sur le marché au jour de la réquisition, ils ne sont pas autorisés à se dire lésés. Leur situation reste la même que celles de leurs voisins non touchés par la réquisition. Sans doute, il se peut qu'on leur ait pris un produit qu'ils auraient préféré garder. Mais cela, c'est l'essence même de la réquisition. Par définition la réquisition est instituée pour donner à l'Etat le droit de prendre ce qui lui est nécessaire où qu'il le trouve, le prestataire n'a qu'à s'incliner devant une nécessité supérieure. Si, du reste,
n'a qu'à s'incliner devant une nécessité supérieure. Si, du reste, la réquisition lui a pris des quantités telles qu'il soit mis dans l'obligation de procéder au remplacement partiel des denrées et produits pour ses propres besoins, l'attribution d'une indemnité calculée sur la base du cours commercial lui donne le moyen de procéder au remplacement sans qu'il y ait perte pour lui. Avec le système opposé, les résultats vont être tout autres. Le prestataire réglé à 10, 15, 20 p. M. au-dessous du cours commercial se trouve lésé par comparaison avec ses voisins non touchés par la réquisition ou touchés pour
ses voisins non touchés par la réquisition ou touchés pour des quantités trop faibles et, s'il veut procéder au remplacement, le prestataire ne trouvera pas dans l'indemnité à lui versée la somme suffisante pour payer le produit qu'il est bien forcé d'acquérir au cours commercial, alors que lui-même a été réglé au-dessous de ce cours. Cette opposition entre les résultats des deux conceptions étant bien comprise, il est facile de voir qu'économiquement la pratique systématique de la réquisition au-dessous du cours commercial constitue un véritable danger. Ce danger, malheureusement, ne semble pas avoir été aperçu par les partisans de la
semble pas avoir été aperçu par les partisans de la thèse. Ils ont cru apporter un système qui ménageait les deniers de l'Etat. Nous sommes convaincus qu'ils se sont trompés et que, finalement, l'économie qu'ils ont pensé aider à réaliser se retourne contre l'Etat. Il faut bien prendre garde qu'avec le règlement des réquisitions au-dessous du cours commercial on jette le découragement chez les producteurs. Dans une guerre de quelques mois, ce découragement n'a pas le temps de produire ses conséquences normales, à savoir une diminution dans la production. Il en va autrement avec une guerre qui se prolonge pendant
en va autrement avec une guerre qui se prolonge pendant des années. Le producteur soumis à des réquisitions répétées, qui prévoit que la réquisition se renouvellera, s'il se considère comme lésé par le règlement de l'indemnité, a tendance à réduire sa production. La réquisition apparaît sœur générique de la taxation, compressant les profits, peut-être, pour certains, apportant la production à perte au lieu du bénéfice escompté. De là une action démoralisante de la réquisition qui est indéniable. Cette action démoralisante se trouve singulièrement accrue du fait que tous les producteurs ne sont pas également atteints par la réquisition. Sans doute
ne sont pas également atteints par la réquisition. Sans doute la loi prévoit qu'il est fait, entre les prestataires d'une même commune, une répartition équitable de la fourniture à effectuer. Mais quelque souci d'égalité qu'on apporte à répartir le fardeau, il y a toujours des individus qui se trouvent supporter une part plus lourde que leur voisin. Si, à la rigueur, une répartition rigoureusement proportionnelle aux ressources de chacun est possible, quand il s'agit de prestations éminemment divisibles comme des fourrages ou des grains, il n'en est pas de même quand il s'agit d'animaux à fournir pour l'abattage. On demande
quand il s'agit d'animaux à fournir pour l'abattage. On demande à un maire tant de bœufs ou de porcs gras pour une date déterminée, il se renseigne sur les cultivateurs devant avoir à ce moment-là, dans leurs étables, des animaux en état d'être abattus. Souvent il n'a pas de choix, un ou deux producteurs ont des animaux se présentant dans les conditions voulues, force est donc de désigner celui-là ou ceux-là. S'il leur est payé un prix inférieur au cours commercial, ils se trouvent lésés par comparaison à leurs voisins non touchés par la réquisition qui, eux, conduiront quelques jours
non touchés par la réquisition qui, eux, conduiront quelques jours ou quelques semaines plus tard leurs animaux sur le marché et bénéficieront du cours commercial. Il est donc indispensable, si l'on veut maintenir l'égalité entre les producteurs, que les produits par eux livrés, qu'ils le soient sur réquisition ou qu'ils soient apportés sur le marché, soient traités sur le même pied, c'est-à-dire payés aux mêmes conditions, autrement la différence de traitement, au détriment de ceux qui ont été réquisitionnés et à l'avantage de ceux qui ont été épargnés, jette le découragement et, son tour, le découragement engendre la réduction de
découragement et, son tour, le découragement engendre la réduction de la production, ceci au grand détriment de l'Etat qui, en face de l'insuffisance de la production nationale, est forcé d'augmenter ses importations et par conséquent d'accroître sa dette vis-à-vis de l'étranger. C'est pour éviter, dans la mesure du possible, ces résultats fâcheux que nous demandons qu'on prenne garde à la démoralisation que jette parmi les producteurs le système des réquisitions au-dessous du cours commercial. Nous venons d'écrire que la réquisition avec fixation de l'indemnité au-dessous du cours commercial, apparaissait sœur germaine de la taxation. C'est à dessein que nous avons
germaine de la taxation. C'est à dessein que nous avons fait le rapprochement et il convient d'y insister. La réquisition ainsi comprise, c'est le régime de la taxation aggravée. C'est bien la taxation, puisqu'il y a prix fixé arbitrairement et c'est la taxation aggravée, puisqu'il y a en plus pour le producteur obligation de livrer le produit au prix arbitrairement fixé. Or, nous sommes édifiés sur la politique des taxations et ses résultats. Quand on s'est lancé dans l'aventure, ici même des voix autorisées ont rappelé les enseignements du passé, et mis en garde contre les mécomptes. Les faits ont
et mis en garde contre les mécomptes. Les faits ont donné raison aux prédictions de notre collègue Souchon, jamais la taxation n'a fait l'abondance, toujours elle a fait la raréfaction du produit, et cela pour une double raison, d'abord parce que la marchandise se cache dans l'attente d'un relèvement toujours escompté de la taxe, et surtout parce que la taxe en comprimant les profits réduit la production. De ces vérités élémentaires, toutes de bon cens, les expériences en cours, depuis 3 ans, nous ont apporté la confirmation. L'Etat a taxé le blé avec la préoccupation d'éviter le pain cher et
le blé avec la préoccupation d'éviter le pain cher et il l'a taxé trop bas sans tenir suffisamment compte de l'augmentation énorme du prix de revient le résultat s'est traduit par une diminution coïncidant avec des conditions météorologiques déplorables et nous a donné le déficit de 1917, le plus considérable qu'on ait enregistré depuis 60 ans, avec 39 millions de quintaux en face d'une consommation qui réclame 90 millions de quintaux. En présence de cette situation on s'affole, et il se trouve, à la Chambre des députés pour proposer sérieusement d'imposer, de fixer aux cultivateurs les surfaces minima à consacrer
d'imposer, de fixer aux cultivateurs les surfaces minima à consacrer aux blés avec amende formidable de 1.000 à 5.000 francs par hectare non emblavé, la réquisition des terres, etc., en un mot, on organise un vaste régime de contrainte, alors que la contrainte est d'avance vouée à la faillite et ne donnera pas un quintal de blé supplémentaire. Le remède est ailleurs, il faut abandonner la politique qui, en comprimant les profits, a découragé les producteurs. Le stimulant des énergies et des activités, il est dans le profit, pas ailleurs. On l'a compris trop tardivement et on a fini par
On l'a compris trop tardivement et on a fini par où on aurait dû commencer. On a relevé successivement les prix du blé à 40 et 50 francs le quintal, on a promis 60 francs pour 1918, voici qu'au moment même où nous écrivons (15 mars) on annonce 75 francs. Il ne nous appartient pas de discuter les chiffres, nous n'apprécions que la politique suivie et nous disons que les pouvoirs publics sont dans la vérité en cherchant à stimuler la production par l'appât de prix rémunérateurs et en abandonnant toute idée de recours à la contrainte. Mais si telle
toute idée de recours à la contrainte. Mais si telle est la leçon des faits, qui ne voit que tout ce que nous venons de dire de la taxation pratiquée à des taux trop bas pour permettre une marge suffisante au profit, s'applique sans qu'il y ait un mot à retrancher à la réquisition pratiquée sur la base d'une indemnité inférieure à ce que donne le cours commercial. On aura beau parler aux producteurs de sacrifice à consentir, leur exposer à grands renforts d'arguments que la théorie de la réquisition est de la puissance publique, l'immense majorité se refuse à
est de la puissance publique, l'immense majorité se refuse à admettre que parce que c'est l'Etat qui prend ce que souvent on ne voudrait pas lui céder, il y a pour lui le droit de sous-payer ce qu'il prend. Les gens se butent. Aux prises avec mille difficultés, ils jettent, suivant la formule vulgaire, le manche après la cognée et s'en vont répétant le mot que trop de maires ont entendu « Si c'est comme ça, nous n'en ferons plus. Il faut prendre garde à ces propos de découragement dans des milieux où l'on a beaucoup souffert de la guerre,
des milieux où l'on a beaucoup souffert de la guerre, ils trouvent malheureusement trop facilement de l'écho. Il faut leur enlever jusqu'à l'apparence d'un prétexte et pour cela renoncer à la réquisition avec indemnité au-dessous de la valeur commerciale. C'est l'intérêt bien compris qui commande cette solution. Le problème de l'indemnité n'est pas le seul qui dans le domaine de la réquisition, puisse être envisagé sous l'angle économique il en est de même de la pratique que nous indiquions plus haut par laquelle l'autorité armée du droit de réquisition signifie à des régions entières que toute une récolte est réquisitionnée,
à des régions entières que toute une récolte est réquisitionnée, qu'en conséquence, toute vente et toute sortie est interdite, les maires étant avisés d'avoir à prévenir leurs administrés de l'interdiction portée. Que pareille pratique soit illégale, c'est ce qu'a très nettement établi M. Léon Perier, député de l'Isère, dans le rapport où il a étudié certaines propositions qui avaient pour objet de couper court à cette pratique. Point n'est besoin d'un texte. La pratique en question constitue un abus certain, puisque la loi de 1917 exige que la réquisition précise l'espèce et la quantité des marchandises imposées, et qu'ici on
l'espèce et la quantité des marchandises imposées, et qu'ici on procède par voie de réquisition générale. Mais en laissant de côté cet aspect juridique de la question, ce qui mérite d'être mis en relief, ce sont les inconvénients d'ordre économique qu'entraîne cette pratique abusive. Une récolte entière est immobilisée entre les mains des producteurs, souvent pendant des mois, puis les producteurs sont avertis que l'embargo est levé qu'on ne leur prend que la moitié ou le tiers de ce qui avait été immobilisé. Cela se traduit d'abord par un dommage sérieux pour toute une catégorie de producteurs, ceux qui, à
sérieux pour toute une catégorie de producteurs, ceux qui, à court d'argent, auraient besoin de réaliser pour assurer la marche de leur entreprise. Par le temps qui court, les affaires se traitent surtout au comptant, les cultivateurs qui veulent acheter semences, engrais, instruments, animaux, etc., non seulement paient cher, mais doivent payer comptant, il est donc pour eux de premier nécessité de pouvoir vendre si on veut qu'ils puissent acheter. Ce n'est pas tout. À ces producteurs on impose des frais inutiles pour la conservation des stocks frappés d'immobilisation, et souvent faute de main-d'œuvre suffisante, les précautions élémentaires de conservation
souvent faute de main-d'œuvre suffisante, les précautions élémentaires de conservation ne sont pas prises (meules de foin et paille restent non couvertes ou insuffisamment couvertes pour prendre l'exemple le plus pratique.) Résultat : l'immobilisation a augmenté les risques d'avaries du fait des intempéries. Ce sont là dommages touchant les producteurs mais, comme il arrive presque toujours en matière économique, la loi d'harmonie des intérêts reçoit son application et l'intérêt collectif, représenté dans l'espèce par la masse des consommateurs, subit la répercussion de cette politique. L'embargo mis sur le produit diminue l'offre sur le marché et contribue, en dépit de taxations
l'offre sur le marché et contribue, en dépit de taxations impuissantes, à la hausse des prix. Sans doute, par la suite, l'embargo levé, les quantités non réquisitionnées redeviennent libres et sont jetées sur le marché mais, qu'on y prenne garde, souvent du fait des intempéries pendant la période d'immobilisation, une fraction plus ou moins importante de ces stocks s'est trouvée compromise (pommes de terre atteintes par la gelée, grains non battus en meules insuffisamment couvertes, pailles et fourrages dans les mêmes conditions, avariés par la pluie, attaques par les rongeurs, par les corbeaux, etc.), causant des pertes pour le producteur,
par les corbeaux, etc.), causant des pertes pour le producteur, dont le consommateur subit le contrecoup sous la forme d'une hausse des prix. Ce que nous venons de dire nous permettra d'être bref sur le troisième problème toujours d'ordre économique que soulève la pratique des réquisitions. Nombre de prestataires refusent chaque jour d'accepter l'indemnité qui leur est offerte et s'adressent aux tribunaux. En pratique, pendant longtemps, l'autorité qui réquisitionne a dit à ceux qui protestent : Vous voulez plaider, soit, mais en attendant la décision à intervenir pas un sou d'acompte avec l'appel que je me réserve d'interjeter, cela peut