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M. Joseph Barthélemy : ... nous respectons le principe du vote annuel du budget. C'est pourquoi l'argumentation si forte de M. Herriot contre la biennalité du budget, argumentation qu'il a exposée avec son talent habituel et à laquelle je me rallie complètement, ne portait pas contre le projet du Gouvernement, mais portait à côté. Moi aussi, je suis un doctrinaire; je suis préoccupé des traditions parlementaires et du souci des libertés du Parlement et de son contrôle ; mais, j'estime que le projet du Gouvernement, tel qu'il nous est présenté, ne pose pas ces questions de principe et surtout, j'y
ne pose pas ces questions de principe et surtout, j'y insiste, il n'est pas frappé de la tare de biennalité et de pluriannalité. M. Ernest Lafont : Vous venez de combattre le projet du Gouvernement en disant vous-même que vous n'admettiez pas que les Chambres ne discutent pas le budget chaque année. M. Joseph Barthélemy : Si vous m'avez bien suivi, vous avez constaté que j'ai exposé les arguments contre la biennalité et la pluriannalité. Le projet du Gouvernement se défend, non point par des arguments de doctrine, mais par des arguments d'opportunité. En effet, comme l'a dit M. le
des arguments d'opportunité. En effet, comme l'a dit M. le président du conseil — et je n'y reviens pas — nous sommes à un moment où les mois de travail utile que nous avons devant nous sont extrêmement peu nombreux : nous disposons de cinq ou six mois de travail utile pour faire une œuvre très importante et lourde. Par conséquent, si nous ne voulons pas être accusés de stérilité, il faut que nous réservions ces cinq ou six mois qui sont devant nous à l'accomplissement des réformes essentielles que nous avons inscrites à notre ordre du jour. A l'ordre
nous avons inscrites à notre ordre du jour. A l'ordre du jour de notre séance d'hier et de celle d'aujourd'hui, nous avions 48 numéros, et, parmi ceux-ci, ne figurait aucune des mesures essentielles que le Gouvernement vient de mentionner. Nous n'avons pas le temps de voter le budget et d'accomplir ces réformes. Nous sommes dans l'impossibilité de voter le budget de 1924 comme projet distinct. Mais, je dois dire que ce n'est pas l'impossibilité matérielle qui m'inquiète le plus : je suis préoccupé surtout des conditions pour ainsi dire intellectuelles et morales dans lesquelles nous examinerions ce budget. Nous connaissons
et morales dans lesquelles nous examinerions ce budget. Nous connaissons l'état d'esprit de toutes les assemblées au moment où elles se présentent devant les électeurs... M. Marcel Habert. Il y a tout de même quelques personnes qui résistent. M. Joseph Barthélemy.... et sans doute si l'on examine les choses en elles-mêmes, il semble qu'au moment d'aller se présenter devant le peuple souverain, une assemblée soit préoccupée de faire de grandes choses afin de mériter la reconnaissance des électeurs. Mais l'expérience est là, et l'expérience de l'histoire de tous les temps et de tous les pays nous montre l'assaut formidable que
et de tous les pays nous montre l'assaut formidable que les intérêts particuliers mènent contre l'intérêt général dans les assemblées qui arrivent à leur fin. M. Emile Brousse. Très bien ! M. Joseph Barthélemy. L'intérêt particulier a la rancœur tenace, tandis que l'intérêt général n'a pas une reconnaissance qui se manifeste pratiquement. C'est un fait. Si on sert l'intérêt général, on a la satisfaction de sa propre conscience, et c'est énorme, on a l'estime des honnêtes gens, et c'est considérable... M. Alexandre Varenne. Ça ne fait pas une voix. M. Joseph Barthélemy.... mais on n'a pas une voix, comme vous
Joseph Barthélemy.... mais on n'a pas une voix, comme vous le dites. M. Marcel Habert. On ne peut pas mieux critiquer le régime parlementaire. M. Joseph Barthélemy. Dans ces conditions, le Gouvernement nous offre d'échapper à cette tentation et aussi d'éviter au pays le péril des législatures finissantes, saisissons-la. L'argumentation du député Joseph Barthélemy n'est pas du tout convaincante. C'est nier l'évidence que de prétendre que les Chambres ont voté le budget de 1924. II. — La thèse libérale a été exposée avec une grande force par le député Edouard Herriot, le député Alexandre Varenne et par M. André Lefèvre.
Herriot, le député Alexandre Varenne et par M. André Lefèvre. « Je viens, a déclaré M. Herriot, donner les raisons pour lesquelles il me sera impossible de voter l'article additionnel à la loi de finances, qui nous est proposé. Pas plus que l'orateur qui descend de cette tribune (M. Hector Molinié), je ne me placerai sur le terrain politique. Je reconnais que sur la question qui est engagée dans ce débat, il n'y a pas de doctrine modérée, ou de doctrine radicale, ou de doctrine socialiste. Je veux défendre le droit parlementaire et je espère pouvoir démontrer à cette Chambre
droit parlementaire et je espère pouvoir démontrer à cette Chambre que si elle accepte cet article, même s'il lui paraît inoffensif, elle aura abandonné une partie des droits qu'elle a le devoir de défendre et de transmettre. Comme j'entends surtout évoquer des arguments de doctrines, je ne m'attarderai pas à la discussion des arguments de fait. Je suis très persuadé que l'application de cet article additionnel nous promet de très grandes difficultés dans un avenir prochain; je crois que l'on n'a pas assez réfléchi à toutes les complications qu'il va créer. Mais ces complications surgiront assez vite et il n'est
créer. Mais ces complications surgiront assez vite et il n'est pas nécessaire ou d'essayer de les énumérer ou, plus encore, de les exagérer. Je vais vous présenter simplement, si vous le permettez, et très vite quelques observations. L'article additionnel, tel qu'il nous est soumis — tout à l'heure je ferai état de la correction que M. le rapporteur général y a introduite — se compose de trois parties. Dans le premier paragraphe, il est dit que : « Sont applicables à l'exercice 1924 les articles de la présente loi portant ouverture de crédits et fixation des voies et moyens, soit
ouverture de crédits et fixation des voies et moyens, soit au titre du budget général, soit au titre des budgets annexes, et les articles concernant les moyens de service et les dispositions annuelles. » Il résulte de ce premier texte que, pour l'année 1924, les dépenses ordinaires au moins seront soustraites à votre examen, et dès maintenant vous voyez sans que j'insiste longuement les conséquences fâcheuses de cette reconduction, alors que nous ne savons pas quelles seront les évaluations du coût de la vie, des marchandises et en particulier de tout ce qui dépend du cours du change. Il y
tout ce qui dépend du cours du change. Il y avait, dans ce texte, une lacune considérable, qui a éclaté aux yeux des membres de la commission des finances : il n'y avait rien qui concernât les dépenses extraordinaires, mobiles toujours, mais spécialement dans un temps comme celui-ci, au lendemain de la guerre, à l'heure où sont encore engagées tant de dépenses anormales que vous voulez certainement réduire. M. le rapporteur général a découvert cette lacune et tout à l'heure, dans la mesure où nous avons pu l'entendre, il vous a proposé un texte que, je pense, le Gouvernement acceptera,
a proposé un texte que, je pense, le Gouvernement acceptera, et qui soumet obligatoirement au contrôle du Parlement, restreignant ainsi la portée de l'article additionnel, les dépenses extraordinaires comme celles du Maroc, comme celles du Levant et peut-être même les dépenses du Vatican pour le cas où certains incidents engageraient certains membres de cette Chambre à discuter, à refuser même, le cas échéant, ces crédits. Mais il me permettra de dire qu'il y a d'autres lacunes et qu'en dehors des dépenses ordinaires et des dépenses extraordinaires, il y a des dépenses que vous serez obligés — à moins d'abroger certaines
dépenses que vous serez obligés — à moins d'abroger certaines lois essentielles — de soumettre au contrôle du Parlement. Je veux parler, ne citant que cet exemple, des dépenses de report. Je vais préciser. Voici, par exemple, la loi du 27 février 1912... M. Raymond Poincaré, président du conseil, ministre des affaires étrangères. On voterait le budget que ce serait la même chose. M. Herriot. Permettez-moi, d'abord, de dire que cet article a été improvisé, puisque il faut, dès maintenant, que M. le rapporteur général y introduise les dépenses extraordinaires et fasse une exception pour elles. M. le président du
et fasse une exception pour elles. M. le président du conseil. Ce n'est pas indispensable. M. Herriot. Je signale de nouveau qu'il y a les dépenses de report, qui devront être soumises au Parlement. M. le président du conseil. Elles le sont toujours. M. Herriot. L'article 71 de la loi du 27 février 1912, dit: « Chaque année, une loi spéciale reportera à l'exercice en cours, avec la même affectation et jusqu'à concurrence des annulations qu'elle prononcera sur l'exercice précédent, les crédits relatifs : « 1° À l'exécution des programmes de construction de travaux neufs, d'approvisionnements ou de matériel neuf,
de construction de travaux neufs, d'approvisionnements ou de matériel neuf, concernant la défense nationale ; « 2° À l'approvisionnement des manufactures, ainsi qu'à l'établissement et aux installations des services industriels de l'État; « 3° À la continuation des travaux qui auront fait l'objet des lois spéciales d'engagements et qui figureront explicite dans les budgets. » M. le président du conseil. Les budgets seraient votés séparément que le même fait se produirait exactement de la même manière. M. André Lefèvre. L'article additionnel ne l'empêche pas, c'est ce que M. Herriot est en train de démontrer. M. le président du conseil. Bien
en train de démontrer. M. le président du conseil. Bien entendu. Sur ce point particulier, c'est l'évidence même. M. Herriot. Vous avez demandé l'autorisation de reporter pour 1924 les dépenses autorisées pour l'année 1923. Je vous explique, en citant ce texte — je pourrais en citer un certain nombre d'autres — que rien ne vous dispense, à moins qu'on abroge la loi du 27 février 1912, de soumettre pour 1924 à la discussion du Parlement et à son vote les crédits relatifs aux trois catégories de travaux ou de services dont je viens de parler. Je passe. Il y a
dont je viens de parler. Je passe. Il y a dans l'article additionnel une deuxième disposition qui dit: « L'autorisation législative de continuer la perception des droits, produits et revenus publics au cours de l'année 1924 sera demandée au Parlement au cours de la session extraordinaire de 1923. » Ce paragraphe répond à des préoccupations qui avaient vivement troublé la commission des finances. Voici donc que l'on excepte de la dispense prévue par l'article additionnel les recettes qui seront soumises au vote du Parlement. Il était impossible qu'on ne fit pas au moins cette exception. Je n'abuserai pas des mots
pas au moins cette exception. Je n'abuserai pas des mots et je ne prononcerai pas facilement le terme d'anticonstitutionnel pour bien des raisons. Je n'entends pas démontrer que l'article additionnel, dans son ensemble, soit contraire à la Constitution. Mais, si vous aviez soustrait les recettes, comme il était question de le faire dans votre projet primitif, vous eussiez commis une faute vraiment lourde et cette fois-ci contre tous les principes républicains. Personne, ici, en effet, ne peut oublier que le vote annuel de l'impôt foncier a été réclamé, dès 1789 que c'est le moyen essentiel dont les représentants de la
que c'est le moyen essentiel dont les représentants de la nation se sont servis pour créer le pouvoir législatif et l'associer d'abord, l'opposer ensuite au pouvoir exécutif. Et personne de ceux qui ici ont le souci de la tradition républicaine ne peut oublier que ce droit a été inscrit dans toutes les Constitutions, depuis la Constitution de 1791 ordonnant que les contributions publiques seront « délibérées et fixées chaque année par le corps législatif». La loi du 23 novembre 1790 avait déjà posé ce principe. Les articles 802 et 30 de la Constitution du 5 fructidor an III, la charte
de la Constitution du 5 fructidor an III, la charte de 1814 en ses articles 43 et 49, la Constitution du 4 novembre 1848, en ses articles 16 et 17 précisent que l'impôt direct ne peut être consenti que pour un an. Et vous savez, messieurs, qu'à la fin de chaque loi de finances se place un dernier article extrêmement précis, qui oblige au vote annuel des recettes. L'oubli de ces principes avait de quoi nous étonner. Nous sommes aujourd'hui rassurés sur un point qui nous avait inquiétés. Il y aura une session extraordinaire en 1923. Mais, monsieur le président
aura une session extraordinaire en 1923. Mais, monsieur le président du conseil, quels que soient les égards que nous ayons pour votre parole et pour vos promesses, vous trouverez naturel, si je parle de doctrine, que nous soyons un peu préoccupés de savoir si cette session extraordinaire ne risque pas d'être extrêmement réduite, puisque, désormais, elle n'aura pas d'autre rôle budgétaire que le vote sur la perception des droits. Là encore, je n'insiste pas. M. le président du conseil. Vous faites bien de ne pas insister. M. Herriot. Pourquoi? M. le président du conseil. Parce que la question de la
le président du conseil. Parce que la question de la session extraordinaire relève de M. le Président de la République. M. Herriot. Vous allez voir. Je vais citer des textes. La garantie essentielle du Parlement et de la nation, c'est l'obligation qui a été créée pour les Assemblées de discuter chaque année le budget. Vous entendrez là-dessus une déclaration spécialement précise, émanant d'un homme d'une autorité très supérieure à la mienne. Il y a un troisième paragraphe dans cet article additionnel: « Les modifications aux dispositions de la présente loi rendues applicables à l'exercice 1924 qui paraîtraient nécessaires pour l'exécution
rendues applicables à l'exercice 1924 qui paraîtraient nécessaires pour l'exécution des services feront l'objet de lois rectificatives. » Ainsi, le Gouvernement se réserve de présenter des lois rectificatives pour obtenir soit, s'il le juge à propos, des annulations de dépenses, soit — ceci est plus vraisemblable — des compléments de ressources. Voilà qui est fort bien, pour assurer le droit du Gouvernement. Mais comment procédera-t-il un député qui voudra exercer son droit essentiel de provoquer une réduction des dépenses sur un chapitre quelconque du budget, si ce chapitre n'est pas visé par une loi rectificative ? C'est pourtant, pour chacun
visé par une loi rectificative ? C'est pourtant, pour chacun des membres de cette Assemblée, un droit élémentaire; ce devrait être notre principal travail, et, pour la nation, c'est une garantie essentielle. Messieurs, ici nous sommes en face d'une conclusion tout à fait pratique. Si le Gouvernement vous a présenté, sur un budget, une loi de rectification relative, par exemple, à des articles 86, 87, 88, et si vous avez découvert qu'un chapitre 84 doit être l'objet d'une réduction, comment procéderez-vous ? Vous serez obligés de déposer une proposition de loi spéciale, et alors votre initiative sera soumise à tous
loi spéciale, et alors votre initiative sera soumise à tous les hasards, à toutes les lenteurs, à toutes les retards et à toutes les complications qui pèsent sur les propositions de loi. Je crois que cette observation est qu'ici, la réduction du droit du Parlement est incontestable. J'ajoute cependant qu'il ne faut pas qu'on joue sur les mots. Il ne faut pas qu'on dise : « L'article additionnel à la loi de finances ne constitue pas un budget biennal. » Non, le budget ne sera pas complètement biennal, parce que les recettes seront soumises à la discussion du Parlement; mais
les recettes seront soumises à la discussion du Parlement; mais il sera partiellement biennal, puisque les dépenses, ou au moins les dépenses ordinaires, vont être soustraites pour 1924 au contrôle du Parlement. Le principe de l'annualité est lésé. Et, dans l'ordre du fait, je n'ajoute plus qu'une observation. On a dit — ce fut le sentiment d'un certain nombre de nos collègues et j'y rends hommage très sincèrement, car j'avoue que l'idée m'a moi-même préoccupé — on a dit : « Il faut, à la fin d'une législature, éviter cette surenchère, dont chacun de nous accuse volontiers son voisin, mais
surenchère, dont chacun de nous accuse volontiers son voisin, mais au sujet de laquelle chacun de nous doit consulter sa propre conscience; il faut éviter cet entraînement, qui survient à la fin des législatures et incite les députés à témoigner une affection exagérée à tel ou tel intérêt. C'est vrai pour partie. Il faut avoir le courage de le dire. Mais pensez-vous que, du fait de l'introduction de cet article additionnel, vous mettiez fin à cette surenchère ? Nullement. Est-ce qu'elle ne pourra pas s'exercer sur une loi comme la loi des pensions ? Permettez-moi de faire appel, puisque j'ai
loi des pensions ? Permettez-moi de faire appel, puisque j'ai été moi-même sincère, à quelques souvenirs qui ne sont pas très anciens. Croyez-vous que la surenchère ne pourra s'exercer à propos d'une loi comme celle sur les assurances sociales? Comme le disait hier M. Blum, à la commission des finances, dans une observation qui a frappé la commission et qui fut retenue par M. Charles Dumont, les garanties, les réserves et même, le cas échéant, les fins de non-recevoir qui peuvent être invoquées contre des propositions introduites dans une discussion budgétaire, elles sont beaucoup moins nombreuses et efficaces s'il s'agit
budgétaire, elles sont beaucoup moins nombreuses et efficaces s'il s'agit d'une proposition d'initiative parlementaire ou d'un projet même du Gouvernement. M. le président du conseil. Oui, mais il faut voter les crédits après. M. Herriot. Cette observation de M. Blum, je la reprends et j'ajoute qu'il serait beaucoup plus parlementaire de faire usage, le cas échéant, d'un article du règlement que personne ne conteste, l'article 86, qu'il suffit d'appliquer, même en dehors des discussions budgétaires. M. Emmanuel Brousse. Article salutaire ! M. Alexandre Varenne. Il n'est pas applicable en l'espèce. M. Herriot. Voilà les arguments de fait. Elevons-nous maintenant jusqu'à
M. Herriot. Voilà les arguments de fait. Elevons-nous maintenant jusqu'à la doctrine. Si les conséquences graves, peut-être redoutables, de cet abandon qu'on vous demande de consentir ne s'aperçoivent pas au premier examen, elles deviennent sensibles dès qu'on se reporte à l'essentiel de la règle parlementaire. Je ne vous accablerai pas de textes, ce n'est pas l'heure; vous me priez de vous éviter de longues lectures. Je vous demande simplement l'autorisation de citer deux autorités que je considère comme essentielles. Je pourrais invoquer à peu près tous les traités de science financière. J'aurai, peut-être, tout à l'heure, l'occasion de citer, à
financière. J'aurai, peut-être, tout à l'heure, l'occasion de citer, à propos de la proposition de M. Breton, au sujet de laquelle je dirai quelques mots, le Traité élémentaire de science des finances, de M. Allix, comme je pourrais citer M. Léon Say, Mais je veux me contenter de rapporter l'opinion de deux hommes dont vous ne contesterez certainement pas l'autorité. Le premier — que mon excellent collègue et ami me permette de le lui dire — méritait tout de même mieux que cette définition de « faiseur d'hypothèses » que M. Molinié lui appliquait tout à l'heure, lorsqu'il opposait ses
M. Molinié lui appliquait tout à l'heure, lorsqu'il opposait ses prétendues imaginations à ce qu'il appelait la doctrine scientifique. M. Hector Molinié. Tout n'est qu'hypothèse ! M. Alexandre Varenne. Même l'équilibre du budget ! M. Herriot. Nous ne faisons pas autre chose, ici, que des hypothèses; mais nous cherchons, pour nous guider à travers les circonstances, le droit, la doctrine, l'accord du raisonnement et de la tradition. Si un homme a concilié, dans ses études financières, le raisonnement et la tradition, c'est bien Léon Say. C'était un esprit très modéré, mais tout à fait attaché aux principes dont je me
mais tout à fait attaché aux principes dont je me réclame, même s'il y a à cela quelque ridicule. Je suis un doctrinaire et je ne m'en cache pas. Je crois que c'est une garantie de garder, au milieu de la variété des circonstances, un certain nombre de principes auxquels on demeure constamment fidèle. Qu'a dit Léon Say des budgets biennaux, que ce type de budget soit complètement ou partiellement biennal ? Vous allez l'entendre protester, même contre la plus légère atteinte portée au principe essentiel et tutélaire de l'annualité du budget. Je vous citerai trois phrases de lui :
du budget. Je vous citerai trois phrases de lui : elles enferment, selon moi, toute la doctrine. Après avoir exposé un certain nombre de tentatives, sur lesquelles je reviendrai tout à l'heure, qui ont été risquées pour faire brèche à la doctrine de l'annualité du budget, Léon Say a dit : " Tous nos parlements ont veillé à l'observation de ces règles fondamentales, et c'est pour qu'il n'y puisse être dérogé à certaines époques qu'ils ont toujours refusé de distraire du budget des parties qui, pour une raison ou pour une autre, échapperaient au vote annuel des représentants du pays.
une autre, échapperaient au vote annuel des représentants du pays. " M. le président du conseil. C'était pour les comptes extraordinaires. M. Herriot. Nullement, monsieur le président du conseil. J'ai lu et relu bien des fois — vous savez que je n'apporte ici aucun texte que je n'aie soigneusement médité — l'exposé Léon Say. Il vise le budget ordinaire, et sa doctrine sur ce point s'affirme avec une netteté qui ne laisse rien à désirer, qui n'abandonne aucune part à l'interprétation. Écoutez, d'ailleurs ! Voulez-vous entendre des paroles encore plus hautes, encore plus graves peut-être, ou plus sévères ? Léon
hautes, encore plus graves peut-être, ou plus sévères ? Léon Say de nouveau parle du budget de deux ans, et il dit : " Il est bien évident qu'il n'y en a pas dans les pays qui sont véritablement en possession du gouvernement parlementaire, et que, là, où l'on y fait renoncer des peuples qui croyaient posséder un parlement libre, c'est que ces peuples vivaient d'illusions... M. Marcel Habert. Et les consolidés anglais ? M. Herriot. — J'y viendrai. " ... ne sachant pas au juste pourquoi les Etats modernes ont des parlements et ignorant qu'ils ont des budgets annuels
ont des parlements et ignorant qu'ils ont des budgets annuels pour leur garantir une existence annuelle plus efficacement que le texte des constitutions. " Est-ce net, messieurs. Est-ce que la plus vigoureuse des déclarations que je pourrais faire aurait l'autorité d'un texte comme celui-ci ? Je n'ajoute plus que cette phrase : " Les budgets non annuels sont essentiellement allemands. Il ne s'en est point vu ailleurs qu'en Allemagne, de notre temps, sauf au Pérou, qui a eu de vrais budgets de deux ans. " Voilà une exception qu'aucun d'entre vous ne se réjouira de pouvoir invoquer. La deuxième autorité
vous ne se réjouira de pouvoir invoquer. La deuxième autorité que je veux citer est celle d'un homme que nous respectons tous et, permettez-moi de le dire, que nous aimons tous ici, parce que, témoin silencieux de nos débats, il représente dans cette Assemblée ce qu'elle a de plus sûr, de plus haut, de plus pur dans la défense de la tradition parlementaire. Dans son Traité de droit politique et parlementaire, voici ce qu'écrit M. Pierre : " La nécessité du vote annuel du budget n'est inscrite dans aucun texte constitutionnel, mais elle découle de toute notre organisation politique. Ce
constitutionnel, mais elle découle de toute notre organisation politique. Ce que le législateur de 1875 a voulu, c'est assurer aux représentants du pays, un contrôle permanent sur les finances publiques. Et comment ce contrôle serait-il permanent, s'il n'était annuel ? " Il faut ajouter que l'établissement d'un budget biennal aurait pour corollaire l'établissement annuel de budgets rectificatifs qui jetteraient dans nos finances un grand trouble, qui rendraient plus obscure la vision du bilan de chaque exercice et qui, enfin, risqueraient d'absorber presque autant de séances que la discussion régulière du budget normal. " Je suis convaincu que, sur la doctrine