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de la nature même de l’institution du Crédit foncier. C’est en vain que les premiers juges se sont efforcés de le nier à l'aide d’une distinction qui n’a pas de fondement. « Nous invoquons deux textes : l’art. 1er et l’art. 11 du décret du 6 juillet 1834, sur la nouvelle organisation du Crédit foncier de France. « L’art. 1er est ainsi conçu : « Le gouverneur nomme et révoque les agents; il préside le « conseil d’administration et l’assemblée générale des action« naires. Nulle délibération ne peut être exécutée si elle n’est approuvée par lui et revêtue de sa
si elle n’est approuvée par lui et revêtue de sa signature ». « Ainsi le gouverneur préside de droit et le conseil d’administration et l’assemblée générale des actionnaires; de plus : Nulle délibération (c’est-à-dire qu’elle émane du conseil d’administration ou de l’assemblée) ne peut être exécutée sans son approbation. « Ce texte est formel, il est clair, il repousse toute idée d’interprétation, parce que l’on n’interprète que ce qui est obscur ou ambigu. « Que s’il fallait rechercher la véritable pensée du rédacteur de ce texte, on la trouverait clairement manifestée soit dans le rapport fait en 1854 à l’Empereur
manifestée soit dans le rapport fait en 1854 à l’Empereur par le ministre des finances, soit dans une délibération du conseil d’administration qui avait été appelé, pendant l’élaboration du décret organique, à exprimer ses vœux au sujet des dispositions nouvelles qu'il convenait d’y introduire. « Une grande institution, disait M. Bineau, dont le privilège embrasse presque tout le territoire de l’empire, qui ne peut avoir de concurrence, qui doit réunir des capitaux considérables, émettre une très-grande quantité de lettres de gage, et qui tient en ses mains le crédit de la propriété foncière, une surveillance passive ne suffit plus !
la propriété foncière, une surveillance passive ne suffit plus ! Il faut que le pouvoir y intervienne d’une façon plus active et plus efficace; il faut que son autorité s’y fasse sentir davantage... Cette société doit être soumise à l’autorité du gouvernement... comme elle a besoin de son appui ». « Voici maintenant les termes de la délibération du conseil d’administration, en ce qui touche les attributions et les pouvoirs à réserver au gouverneur : « Création d’un gouverneur qui exercera la direction des affaires du Crédit foncier, nommera et révoquera ses agents, présidera le conseil d’administration et l’assemblée générale
révoquera ses agents, présidera le conseil d’administration et l’assemblée générale des actionnaires, visera les obligations et lettres de gage, validera les délibérations par son approbation et sa signature ». « La Cour le voit : les termes de cette délibération sont devenus le texte de l’art. 1er du décret organique de 1834 que nous invoquons pour soutenir l'existence d’un droit de veto au profit du gouverneur. « Ce texte n’est pas le seul, avons-nous dit; il en existe un autre qui est également très-significatif: c’est l’art. 11 du même décret. « Cet article est ainsi conçu : « Les statuts
« Cet article est ainsi conçu : « Les statuts du Crédit foncier de France seront modifiés conformément aux dispositions du présent décret ». « Qu’est-ce à dire ? C’est que les conventions particulières, les règlements intérieurs de la société nouvelle seront tenus en état, si l’on peut ainsi parler, et dominés par les dispositions générales et désormais incommutables du décret organique. « Il faut rechercher ici, comme nous venons de le faire pour ce décret lui-même, dans quel et prit ont été conçus et rédigés les statuts nouveaux. « Le conseil d’administration avait demandé les pouvoirs nécessaires pour «
Le conseil d’administration avait demandé les pouvoirs nécessaires pour « arrêter, d’accord avec le gouvernement, les changements qui devaient mettre les statuts en harmonie avec les dispositions du décret du 6 juillet 1854 », et sur cette demande, l’assemblée générale avait adopté à l’unanimité, un mois après la promulgation de ce décret, le 5 août 1854, la résolution suivante : « L'assemblée vote des remerciements au conseil pour l’usage qu’il a fait des pouvoirs qui lui avaient été conférés dans la séance du 29 décembre 1853. Elle continue ses pouvoirs au conseil d’administration ou à ses délégués, et le chargé
au conseil d’administration ou à ses délégués, et le chargé d’arrêter, de concert avec le gouvernement, les modifications aux statuts de la société qui sont nécessités par l’application du décret du 6 juillet 1854 ». « Or, nous connaissons déjà les dispositions de ce décret, de cette loi organique et fondamentale, relativement aux droits et attributions du gouverneur : comment penser et soutenir, qu’au mépris de l’art. 2, les rédacteurs des statuts vont les modifier non point conformément mais contrairement aux prescriptions du décret, les mettre non pas en harmonie, mais en désaccord avec elles ? Ils ne l’ont pas
mais en désaccord avec elles ? Ils ne l’ont pas voulu, ils ne l’ont pas fait. Nous allons en trouver la preuve irrécusable dans le travail même des commissaires chargés d’élaborer les nouveaux statuts. Si tous les législateurs avaient soin de prendre les mêmes précautions que les rédacteurs de ces statuts, l’interprétation serait souvent moins laborieuse et l’œuvre de la justice moins ardue. « Qu’ont fait ces rédacteurs ? Non-seulement ils ont eu soin de placer le texte nouveau et modifié en regard du texte primitif, mais dans une colonne juxtaposée et sous le titre : Observations, ils ont indiqué
juxtaposée et sous le titre : Observations, ils ont indiqué nettement dans quelle pensée et dans quel but la modification avait été introduite et quoi en était la véritable portée. « Prenons pour exemple les dispositions des statuts qui ont trait aux matières d’où est sorti le conflit actuel : les pouvoirs du gouverneur, les attributions de l’assemblée générale. L’ancien art. 24 des statuts qui s’occupait des premiers, s’exprimait ainsi : « Art. 24. — La société est administrée par un conseil. Un directeur est chargé de l'exécution de ses décisions. » « Voici maintenant l’art. 18 des statuts nouveaux
décisions. » « Voici maintenant l’art. 18 des statuts nouveaux qui le remplace : « Art. 18. — Conformément au décret du 6 juillet 1834, la « direction des affaires de la société est exercée par un gouver« nebure. » Et dans la colonne des « observations » on lit : L’art. 18 nouveau correspond à l’art. 24 ancien, modifié conformément aux art. 1 et 2 du décret du 6 juillet 1834. » Or, nous savons en quels termes formels et absolus ces articles proclament l’autorité du gouverneur et définissent l’étendue de ses pouvoirs. « Passons aux attributions de l’assemblée
l’étendue de ses pouvoirs. « Passons aux attributions de l’assemblée générale : « Aux termes du paragraphe dernier de l’art. 30 des statuts anciens, « elle prononce souverainement sur tous les intérêts de la Compagnie et confère, par ses délibérations, au conseil d’administration, les pouvoirs nécessaires pour les cas qui n’auraient pas été prévus. » « Ce dernier paragraphe a été supprimé dans le texte modifié qui forme l’art. 47 des statuts nouveaux et les observations nous en donnent le motif : « On a supprimé le dernier paragraphe comme ne se conciliant pas avec les attributions du gouverneur. »
ne se conciliant pas avec les attributions du gouverneur. » « Qu’il nous suffise de placer ces textes sous les yeux de la Cour ; elle nous dispensera de faire ressortir les arguments qui s’en dégagent. 387 « A ces arguments fondés sur la lettre des textes eux-mêmes viennent se joindre des considérations tirées de l’interprétation qu’ils paraissent avoir constamment reçue. C’est ainsi, notamment, que dans un rapport lu à l’assemblée générale, dans la séance du 29 avril 1869, le gouverneur pouvait dire, sans provoquer la moindre protestation : « Toutes les sociétés de crédit qui ont quelque souci de
Toutes les sociétés de crédit qui ont quelque souci de leur avenir laissent à ceux qui les dirigent une grande latitude, un grand pouvoir dans la faculté d’apprécier sévèrement les valeurs actives ainsi que l’étendue des bénéfices distribuables, et dans la faculté de restreindre les dividendes par la formation, en dehors du fonds de réserve statutaire, de provisions et de réserves spéciales. « A la Banque de France, le dividende est fixé d’une manière absolue, sans délibération de l’assemblée générale, par le conseil de régence sous l’approbation du gouverneur. « Au Crédit foncier, les assemblées générales sont souveraines sous la
Au Crédit foncier, les assemblées générales sont souveraines sous la même condition. » « Cette citation nous fournit un argument nouveau à l’appui de la thèse que nous soutenons; ce n’est, il est vrai, qu’un argument d’analogie, mais la Cour n’en méconnaîtra pas la valeur. Il est emprunté au parallèle qui s’établit de lui-même entre l’institution du Crédit foncier et celle de la Banque de France. Ce sont, si l’on peut ainsi parler, deux établissements jumeaux dont l’organisation est à peu près identique, et qui ne diffèrent essentiellement que par l’objet et le but de leurs opérations respectives. « Du
l’objet et le but de leurs opérations respectives. « Du reste, les rédacteurs du décret de 1864 sur l’organisation du Crédit foncier n’ont point cherché à dissimuler les emprunts qu’ils entendaient faire à la loi du 2 mai 1806, relative à la Banque de France : ce sont, dans les deux législations, la même économie, les mêmes expressions, et l’on peut affirmer que le législateur de l’une et de l’autre époque obéissait aux mêmes exigences et trahissait les mêmes préoccupations. Nous avons fait connaître à la Cour un passage du rapport de M. Blanc; voici maintenant un extrait de l’exposé
rapport de M. Blanc; voici maintenant un extrait de l’exposé des motifs du projet de loi présenté au Corps législatif par Rognaud de Saint-Jean-d’Angély, dans la séance du 13 avril 1806 et qui définit le rôle du fonctionnaire placé à la tête de l’administration de la Banque de France réorganisée. « J’ai dit qu’une des principales causes des erreurs de l'administration de la Banque était dans sa composition même. Pour l’en prévenir, il eût fallu qu'il se fût élevé parmi les régisseurs un homme assez habile pour démêler le vice de l’organisation de la Banque, assez considéré pour exercer une
de l’organisation de la Banque, assez considéré pour exercer une influence presque absolue, assez modéré pour en bien user... La loi que nous vous apportons, messieurs, satisfait à ce besoin ; elle place à la tête de la Banque un homme légalement revêtu de ce pouvoir nécessaire pour faire marcher son administration, sans déviation et sans faiblesse, sur la ligne tracée par les lois ; un homme qui n’ait et ne puisse prendre aucun intérêt à ses opérations, et qui puisse d’autant mieux commander à tous les intérêts qui s’agiteront autour de lui... Son titre sera celui de gouverneur de
autour de lui... Son titre sera celui de gouverneur de la Banque. Après avoir ainsi défini le caractère des fonctions du gouverneur, l’exposé des motifs s’occupe de la condition des actionnaires : « Il ne faut pas, dit Regnaud de Saint-Jean-d’Angély, se laisser aller à cette erreur qui a fait regarder les actionnaires comme possédant la propriété de la Banque, ou la possédant au même titre qu’une propriété ordinaire. La Banque est un établissement public. Elle a reçu d’abord pour quinze ans, et on veut lui confirmer aujourd'hui pour vingt-cinq années, un privilège précieux. Elle l’a reçu, elle doit en
années, un privilège précieux. Elle l’a reçu, elle doit en user pour l’intérêt commun du Gouvernement, des citoyens et des actionnaires. Ces trois intérêts doivent avoir leur garantie indépendante. La Banque et son administration ne peuvent être laissées au hasard de la volonté et du choix des actionnaires seuls, parce que la propriété de la Banque est à l’Etat et au Gouvernement autant qu’à eux. Le mode d’administration de la Banque, le mode d’exploitation du privilège doit être réglé par la loi, et surveillé par un agent de l’autorité publique... Autrement les actionnaires pourraient, au préjudice du commerce et du
Autrement les actionnaires pourraient, au préjudice du commerce et du Trésor public, faire des opérations funestes à l’un et à l’autre, utiles cependant à la Banque, en apparence du moins; surtout utiles aux actionnaires, qui ont le double intérêt de faire grossir le dividende ou la réserve, pour produire la hausse des actions, et qui, pour arriver à ce but, pourraient prendre encore les routes où l’administration fut égarée, et recommencer à recevoir, sous le titre de dividende et de bénéfices, ce qui n’a été, dans le fait, qu’un impôt levé sur les citoyens, par la dépréciation des billets... Il
levé sur les citoyens, par la dépréciation des billets... Il faut donc que l’autorité surveille l’administration de la Banque; comment le peut-elle faire mieux qu’en désignant des chefs indépendants et soumis à la loi seule dans l’exercice de leurs fonctions. Mais ces considérations et les textes que nous avons invoqués n’ont point convaincu le Tribunal qui a fait une objection dont je dois apprécier la valeur : « Le gouverneur, a-t-il dit, a bien un droit de veto sur les délibérations du conseil d’administration qui ne peuvent être exécutées qu’après avoir reçu son approbation et sa signature, mais aucun droit
avoir reçu son approbation et sa signature, mais aucun droit de cette nature ne lui est conféré relativement aux décisions de l’assemblée générale qui (art. 48), prises conformément aux statuts, obligent tous les actionnaires même absents ou dissidents; dès lors, pour qu’un pareil droit pût être réclamé et exercé par le gouverneur, il faudrait qu’il fût expressément inscrit dans les statuts ». « Telle est l’objection : elle est reproduite sous une autre forme dans les considérants qui suivent, mais elle n’y acquiert pas une force nouvelle. « La réponse est vraiment trop facile à donner; il suffit de rappeler
est vraiment trop facile à donner; il suffit de rappeler que les statuts ne constituent point la loi organique du Crédit foncier; qu’ils ont été, au contraire, modifiés sous la réserve expresse des dispositions générales contenues dans cette loi, c’est-à-dire conformément au décret du 6 juillet 1854 (art. 11). « Dès lors, comment le silence des statuts pourrait-il prévaloir contre les déclarations formelles du législateur ? « Comment une omission des conventions particulières pourrait-elle avoir pour effet de modifier et même d’anéantir des prescriptions réglementaires qui touchent à l’ordre public, l’Etat s’étant réservé, pour des motifs de cet ordre, la
l’Etat s’étant réservé, pour des motifs de cet ordre, la direction pleine et entière de la société financière qui allait être réorganisée ? « L’objection tirée du silence des statuts, en ce qui touche le droit de veto du Gouvernement placé en présence de l’assemblée générale, alors que ce même droit lui est formellement réservé par ces statuts lorsqu’il est en présence du conseil d’administration, cette objection, disons-nous, pourrait avoir quelque force comme argument a contrario, si la société n’était régie que par des statuts; mais elle vit sous l’empire d’une loi générale qui s’est formellement prononcée sur ce droit,
d’une loi générale qui s’est formellement prononcée sur ce droit, qui l’a positivement consacré!... L’objection pèche donc par la base, car elle ne tend à rien moins qu’à supprimer la loi. Le procédé peut être commode, mais il a le tort de n’être point logique. « Le Tribunal affirme de plus « qu’en admettant que sous le couvert des statuts primitifs, et en vertu du décret du 6 juillet 1834, le gouverneur ait pu avoir les prérogatives qu’il revendique au jour d’aujourd’hui, ces prérogatives ont cessé de lui appartenir à compter de 1839, les décrets approuvant les modifications apportées aux
compter de 1839, les décrets approuvant les modifications apportées aux statuts ayant changé la constitution de la société ». « Nous avons sous les yeux les statuts approuvés en 1859; la Cour pourra se convaincre, en les examinant elle-même, qu’ils se bornent à reproduire textuellement sur le point qui nous occupe les articles modifiés en 1836. Il n’y avait donc pas à tirer argument d’une modification qui n’existe pas. « Ainsi, notre démonstration reste entière; nous pensons avoir établi jusqu’à l’évidence, les textes à la main, que le gouverneur a fait ce qu’il avait le droit de faire ; qu’il
fait ce qu’il avait le droit de faire ; qu’il a usé d’une prérogative que la loi lui a positivement réservée, et la loi, avons-nous dit, ne pouvait point ne pas consacrer cette prérogative. « Ici, Messieurs, qu’il nous soit permis d’emprunter une page à la très remarquable consultation dont la Cour a déjà pris connaissance, et dans laquelle les conseils qui l’ont délibérée et signée retracent, en termes excellents, les véritables caractères de l’institution du Crédit foncier de France, en même temps qu’ils définissent la haute mission du gouverneur. « Ce droit du fonctionnaire qui gouverne le Crédit foncier,
« Ce droit du fonctionnaire qui gouverne le Crédit foncier, son indépendance vis-à-vis de l’assemblée des actionnaires, sont justifiés, d’ailleurs, par les considérations les plus graves ». « On l’a fait observer avec raison, dès le jour même de sa transformation : « Le Crédit foncier n’est pas une affaire; c’est une institution, et une institution qui touche de très près à des intérêts considérables, placés sous la protection de l’Etat ». N'importe, en effet, il possède pour la sûreté et le recouvrement de ses prêts hypothécaires des privilèges spéciaux, mais encore il a le droit de créer et de
mais encore il a le droit de créer et de négocier des obligations foncières ou lettres de gage, qui jouissent de faveurs exceptionnelles, telles que celle de servir d'emploi aux fonds des incapables, des communes et des établissements publics, d'être munies de lots ou primes, d'être émises par l'intermédiaire des agents de l'État, et enfin de pouvoir toujours être comptées au pair des emprunteurs. « Or, le fonds social, « est affecté à la garantie des engagements « sociaux, et spécialement des obligations foncières ou lettres de « gage, et des obligations communales ». (Art. 4 des statuts.) « Peut-on,
des obligations communales ». (Art. 4 des statuts.) « Peut-on, dès lors, sans danger, en laisser la gestion exclusive à ceux qui le possèdent, c’est-à-dire à des actionnaires trop souvent entraînés par la préoccupation d’un bénéfice individuel et immédiat, et enclins à ne se décider qu’en vue de ce bénéfice? — Serait-ce donc l’assemblée générale de ces actionnaires, c’est-à-dire un corps impersonnel, sans responsabilité, qui dira le dernier mot dans les discussions relatives à ce fonds social ? « N’est-il pas indispensable, au contraire, que les porteurs d’obligations, parmi lesquels, nous venons de le rappeler, se trouvent des incapables, des
nous venons de le rappeler, se trouvent des incapables, des communes, des établissements publics, aient vis-à-vis de ces entraînements possibles, un représentant désintéressé, indépendant et responsable, muni de la force et du pouvoir nécessaires pour y résister? Et ce représentant, quel sera-t-il, sinon le représentant même du Gouvernement qui a la charge naturelle de veiller à tous ces grands intérêts ? » « C’est au nom de cette prérogative que M. le gouverneur du Crédit foncier revendique aujourd’hui devant la Cour, ou plutôt que nous revendiquons pour lui, dans l’intérêt de la loi, le privilège de juridiction qui appartient aux
de la loi, le privilège de juridiction qui appartient aux actes de l’administration. L’acte administratif, d’après les expressions que l’on rencontre dans les arrêts, n’est point celui que l’administrateur a fait, mais celui qu’il avait le droit de faire. « Voilà pourquoi nous avons dû établir que la mesure dont le gouverneur avait pris l’initiative rentrait dans la plénitude de ses attributions légales, et cette démonstration faite, l’incompétence de la juridiction civile se trouve aussi manifestement démontrée; ce n’est point devant la Cour qu’il est besoin de rappeler les principes en cette matière. « Mais je me trompe ; ce
en cette matière. « Mais je me trompe ; ce n’est point de sa propre initiative que M. le gouverneur du Crédit foncier a opposé son droit de véto à une délibération de l’assemblée générale. Cet acte de sa fonction qu’on lui conteste mal à propos le droit de faire, il l’a fait non de son propre mouvement, mais sur l’initiative, sur les injonctions formelles de son supérieur hiérarchique, M. le ministre des finances. Ici encore nous ne saurions mieux faire que de laisser la parole aux signataires de la consultation : « Qu’est-ce, en effet, disent-ils, que le gouverneur
consultation : « Qu’est-ce, en effet, disent-ils, que le gouverneur du Crédit foncier de France? On l’a dit : c’est un fonctionnaire public, chargé par la loi de gouverner, sous l’autorité et la responsabilité du ministre des finances, les affaires de la société, élevée au rang d’une des institutions financières du pays, de la maintenir dans les conditions de son organisation; de la préserver des écarts auxquels peuvent se laisser entraîner les entreprises particulières, dans leur indépendance. Il est auprès d’elle le représentant et le délégué du ministre des finances, agissant et parlant en son nom. Les actes qu'il fait
agissant et parlant en son nom. Les actes qu'il fait en cette qualité, les décisions qu’il prend pour prescrire ou défendre certaines mesures, sont donc, au plus haut degré, des actes administratifs, comme s’ils émanaient du ministre lui-même. D’où la conséquence que, dès qu’ils sont produits devant un Tribunal, celui-ci, alors même qu’il aurait la conviction intime que le gouverneur a excédé ses pouvoirs ou en a fait un usage funeste, n’a point le droit de les mettre à l’écart; et, s’il ne veut les faire obéir, il ne peut que s’arrêter jusqu’à ce que les juges compétents aient apprécié.
que s’arrêter jusqu’à ce que les juges compétents aient apprécié. « Et les juges compétents, c’est uniquement le ministre, supérieur hiérarchique du gouverneur, et au-dessus du ministre, le Conseil d’État. « Or, le gouverneur du Crédit foncier se trouvait précisément ici en présence d’une décision ministérielle qui, s’appuyant sur l’avis interprétatif du Conseil d’État que la Cour connaît, lui avait enjoint de contre-passer les écritures et de recliner le bilan, en faisant disparaître des comptes le bénéfice des 29 millions indûment porté comme acquis sur l’emprunt de 1877. Comment le Tribunal a-t-il pu dire dès lors qu’aucune décision supérieure prohibitive
Tribunal a-t-il pu dire dès lors qu’aucune décision supérieure prohibitive n’était intervenue depuis l’assemblée générale ? » « Mais quel est donc le caractère de la lettre du ministre des finances, en date du 6 avril, dont nous avons donné lecture à la Cour, et qui invitait le « gouverneur à prendre les mesures nécessaires pour rentrer dans la stricte exécution des statuts et de la loi? » « Quel est donc le caractère de cette autre lettre du 27 juin que la Cour connaît aussi, et dans laquelle le ministre invitait encore le gouverneur « à prendre les mesures
ministre invitait encore le gouverneur « à prendre les mesures nécessaires pour rectifier son bilan à partir du jour où, pour la première fois, la somme de 29 millions avait figuré soit au compte de « Réserves », soit au compte de « Divers » ? « N’était-ce point là tout autant de décisions ministerielles, encore qu’elles n’eussent revêtu que la forme d’une lettre missive? Qui ne sait qu’en pareille matière ce n’est point à la forme extérieure qu’il faut s’attacher, mais au véritable sens de la décision, et que, fréquemment, de simples dépêches donnent lieu au contentieux administratif? «