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de cours des obligations de chemins de fer (soumises à ces impôts), par rapport aux prix des titres de la Dette publique (exempts de ces impôts) ? Une seule fois, en 1857, répond M. Coste, l'impôt a eu une influence sur les cours, et même une influence très grande mais elle a été passagère : elle n'a duré que 18 mois ; dès 1858 les prix comparatifs des obligations et de la rente étaient les mêmes qu'avant l'établissement de l'impôt, en 1855 et en 1850. Au contraire, en 1872, on ne peut pas apercevoir l'effet de l'impôt de 3 0/0
ne peut pas apercevoir l'effet de l'impôt de 3 0/0 : les obligations de chemins de fer qui, pendant la guerre et jusqu'en 1873, valaient plus cher que la rente, tendirent alors à revenir à leur cours normal, et, en 1871, deux ans après l'établissement de l'impôt de 3 0/0, les cours des obligations se trouvaient, par rapport à ceux de la rente, dans la même situation qu'en 1869 avant la guerre, c'est-à-dire avant l'établissement de l'impôt de 3 0/0 : ils étaient un peu au-dessous des cours de la rente. Ainsi les impôts frappant les obligations de chemins de
rente. Ainsi les impôts frappant les obligations de chemins de fer n'ont pas empêché que leur cours se rapproche de plus en plus des cours de la rente. En 1891, l'élévation à 4 0/0 de l'impôt de 3 0/0 n'apporta aucun changement permanent dans la situation relative des cours de la rente et des obligations. Telle est la signification du tableau présenté par M. Coste à l'appui de sa démonstration. La conclusion, déclarait M. Coste, est la suivante : « Dans les grandes crises, le crédit des compagnies de chemins de fer est supérieur à celui de l'Etat ; dans
de fer est supérieur à celui de l'Etat ; dans les périodes prospères et normales, c'est le crédit de l'Etat qui est supérieur à celui des chemins de fer; ou plutôt, c'est la nature du classement des obligations de chemins de fer qui oppose une plus grande résistance tantôt à la baisse, tantôt à la hausse. Dans tout cela, l'effet de l'impôt, est insaisissable... » D'ailleurs, ajoutait M. Coste, il n'en est ainsi que lorsque l'imposition reste modérée, lorsque le capitaliste a conscience que ses valeurs mobilières ne sont pas plus frappées par l'impôt que ne le sont la terre
plus frappées par l'impôt que ne le sont la terre et les maisons. Dans ce cas, l'effet de l'impôt ne se produit pas, ou, s'il se produit, il est purement passager et s'efface au bout de quelques mois ; « alors l'effet de l'impôt se trouve noyé dans les grands courants qui opèrent sur les titres, et il est impossible d'en retrouver la trace ». IX. — Cette argumentation n'est pas probante. Admettons que le phénomène de l'amortissement ou de l'absorption de l'impôt cesse d'être perceptible distinctement au bout d'un certain temps ; il ne s'ensuit pas qu'il ne s'est
certain temps ; il ne s'ensuit pas qu'il ne s'est pas produit. Or s'il s'est produit, il y a eu une perte. Et c'est ce qu'il fallait démontrer. D'ailleurs, il n'est pas indifférent de rechercher ce qui intervient ensuite. Ici on peut distinguer deux hypothèses : 1° Après l'assujettissement à l'impôt, les cours des titres de la Dette publique remontent pour des raisons absolument étrangères au fait de la suppression de l'immunité fiscale. Dans ce cas, il est évident que, toutes choses égales d'ailleurs, si l'immunité fiscale avait été maintenue, le relèvement des cours des titres de la Dette publique
le relèvement des cours des titres de la Dette publique aurait été plus considérable. On a fait une comparaison — très juste — qui fait bien comprendre ce phénomène. Supposons, dit-on, un ballon sans lest ayant une force ascensionnelle très grande. Mettons quelques sacs de lest : sa force ascensionnelle existe toujours, mais elle est diminuée. Du fait qu'il subsiste une force ascensionnelle, on ne peut pas conclure que le lest n'exerce aucune action. Dans notre cas, le ballon avec force ascensionnelle, ce sont les titres de la Dette publique ayant une tendance à monter ; le lest, ce sont
ayant une tendance à monter ; le lest, ce sont les impôts mis sur les titres de rente (ou suppression de l'immunité fiscale) : ils diminuent la force ascensionnelle des titres : il ne la suppriment pas. Du fait qu'il y a encore force ascensionnelle des titres, il ne faut pas conclure que le lest, les impôts, n'agissent pas. 2° Mais il se peut aussi que le relèvement des cours des titres de la Dette soit la conséquence même de la suppression de l'immunité fiscale. Par exemple, grâce à l'impôt sur la rente l'équilibre budgétaire est rétabli dans un pays,
sur la rente l'équilibre budgétaire est rétabli dans un pays, les finances publiques sont restaurées. Un contrecoup bienfaisant se fera sentir sur le cours des fonds publics, une hausse se produira. Dans ce cas, la suppression de l'immunité fiscale aura pour premier effet direct et immédiat une baisse des cours (amortissement et absorption de l'impôt), et, comme deuxième et indirect et plus ou moins lointain, un relèvement des cours (assainissement de la situation financière par l'augmentation des recettes publiques pertinentes). L'immunité fiscale porte, d'ailleurs, en elle-même, un certain correctif. Les titres de la Dette publique, s'ils ont été émis au
titres de la Dette publique, s'ils ont été émis au pair ou près du pair, bénéficient, par suite de l'immunité fiscale elle-même, d'une augmentation de valeur vénale, à chaque augmentation des tarifs d'impôt. Dès lors, il devient plus facile d'opérer des conversions ; ces conversions allégeront le fardeau du Trésor et compenseront la perte résultant de la non-perception des impôts. L'observation est exacte ; mais le correctif est empirique; il manque de souplesse et de précision. La possibilité d'une conversion plus rapide atténue, mais ne fait pas disparaître l'objection financière. Enfin, cette possibilité n'existe pas lorsque l'emprunt avec exemption d'impôt
Enfin, cette possibilité n'existe pas lorsque l'emprunt avec exemption d'impôt a été émis très au-dessous du pair ; il faudra alors de longues années pour que la conversion soit possible. Les conclusions des développements qui précèdent sont les suivantes : La suppression de l'immunité fiscale est économiquement et financièrement justifiée, lorsque, dans le droit des faits, il apparaît très clairement que les contribuables (présents ou futurs) ont été durement sacrifiés par l'égoïsme, l'ignorance ou la négligence des gouvernants qui ont émis l'emprunt. Tel est le cas pour les immunités fiscales générales. Tel est aussi le cas lorsque les tarifs des
générales. Tel est aussi le cas lorsque les tarifs des impôts visés par l'exemption sont considérablement relevés. C'est ce qui se produira, en particulier, en cas de grande crise nationale. La suppression de l'immunité fiscale est économiquement et financièrement justifiée lorsque le relèvement considérable des anciens tarifs d'impôt aurait pour effet de procurer aux porteurs de la Dette publique des avantages qui n'ont jamais pu entrer dans les calculs des souscripteurs, et qui, en tout cas, constituent pour les contribuables une lésion intolérable. Toutes les difficultés économiques et financières qui viennent d'être exposées font apparaître, une fois de plus, le
viennent d'être exposées font apparaître, une fois de plus, le danger que présente la clause d'immunité fiscale des titres de la Dette publique. § 3. — Point de vue social. Une des manifestations de l'idéal moderne de justice sociale est l'égalité des individus devant les charges publiques. Ce principe d'égalité se traduit par plusieurs règles, dont les trois principales suivantes : 1° il ne doit pas y avoir d'exemption fiscale sans contre-partie équivalente ; 2° chacun doit payer suivant sa capacité de payer ; 3° la répartition des charges doit être équitable non seulement entre les individus, mais entre les
être équitable non seulement entre les individus, mais entre les générations successives. Le privilège est seulement apparent et non réel, si le délai des est équitable, si, lors de l'émission de l'emprunt, une contre-partie équivalente a été accordée par les capitalistes et si cette contre-partie est restée sensiblement la même. Le plus souvent, on ne fait pas la distinction entre le cas de privilège véritable et celui de privilège apparent. On affirme ordinairement ou bien qu'il y a toujours privilège, ou bien qu'il n'y a jamais privilège. Par exemple, Paul Leroy-Beaulieu raisonne comme si l'immunité constituait toujours un privilège proprement
Leroy-Beaulieu raisonne comme si l'immunité constituait toujours un privilège proprement dit. « Les titres de rentes, écrit en ce sens Paul Leroy-Beaulieu, doivent être soumis à tous les impôts généraux existant dans le pays, ou, suivant une formule plus exacte, les titres de rentes sur l'Etat, appartenant aux nationaux, doivent subir le sort fiscal de toutes les valeurs mobilières du pays... La règle que nous avons posée touchant l'équité d'assujettir les titres des fonds publics aux impôts généraux de transmission ou sur les revenus qui existent dans le pays, ne peut faire de doute en principe. Si l'on y manque,
peut faire de doute en principe. Si l'on y manque, on enfreint, en effet, la justice distributive. Considérons, par exemple, la situation de deux catégories de Français avant et depuis la guerre de 1870-71 : ces deux catégories sont, d'une part, les rentiers sur l'État, et, de l'autre part, les porteurs d'obligations des chemins de fer garanties par l'État ; c'étaient là des titres qui étaient recherchés également par les pères de famille. Supposons un père de famille ayant, également avant la guerre, un revenu de 10,000 francs en obligations de chemin de fer garanties par l'État. Il semble qu'en
de chemin de fer garanties par l'État. Il semble qu'en stricte équité l'un et l'autre de ces pères de famille doivent contribuer dans la même proportion au paiement des charges nouvelles résultant de nos catastrophes. Eh bien, il n'en a pas été ainsi. On a, depuis la guerre, institué un impôt de 4 % sur le revenu de toutes les valeurs mobilières, mais on a exempté de cet impôt les titres de rente sur l'État : il en résulte que le père de famille ayant un revenu de 10.000 fr. en obligations de chemins de fer, a été imposé de
en obligations de chemins de fer, a été imposé de 400 francs par an pour faire face aux nouvelles charges nationales : le rentier, au contraire, a continué à toucher ses 10,000 francs annuellement, sans aucune espèce de retenue. En outre, on a considérablement aggravé les droits de transmission sur les valeurs mobilières, droits dont les rentes sur l'État ont continué à être exemptés. Or, comme les droits de transmission se perçoivent pour les titres au porteur sous forme de retenue annuelle sur les intérêts, il en résulte que le propriétaire d'un revenu de 10,000 francs en obligations de chemins
propriétaire d'un revenu de 10,000 francs en obligations de chemins de fer a subi de ce chef une nouvelle aggravation d'impôts de 100 ou 150 francs, aggravation dont aura été exempté le propriétaire d'un revenu de 10,000 francs en titres de rente sur l'État. Ainsi, le premier capitaliste aura vu l'impôt direct réduire de 5 ou de 5 1/2 % son revenu d'avant la guerre, tandis que le second capitaliste sera demeuré exactement dans la même position qu'avant la guerre. Le rentier sur l'État n'aura en rien contribué aux charges nouvelles du pays : on dira peut-être qu'il aura subi
nouvelles du pays : on dira peut-être qu'il aura subi l'effet des nouveaux impôts de consommation ; mais le porteur d'obligations de chemins de fer n'aura pas non plus échappé à ces impôts indirects ; seulement, par surcroît, il aura payé de nouveaux impôts directs. Il y a là une flagrante injustice. L'argumentation de Paul Lécy-Beaulieu est exacte, mais n'est exacte que dans les cas particuliers qu'il examine (et qui ne sont pas tous les cas possibles), ceux où la concession de l'immunité fiscale n'est pas ou n'est plus un don de la justice. Le raisonnement cesserait d'être exact en
don de la justice. Le raisonnement cesserait d'être exact en dehors de ces hypothèses. Inversement, lorsque l'on affirme que les rentiers exempts d'impôt n'ont jamais un privilège proprement dit puisqu'ils l'ont payé (V. supra, p. 318), on commet une exagération. La solution n'est exacte que si l'immunité a une contre-partie, que si cette contre-partie est équivalente et tant qu'elle reste équivalente. II. — L'inégalité qui résulte ordinairement de l'immunité fiscale est aggravée lorsque les titres de la Dette publique changent de titulaire, ce qui arrive fréquemment. D'ordinaire, l'immunité fiscale est offerte aux capitalistes afin de les décider à souscrire à
offerte aux capitalistes afin de les décider à souscrire à un emprunt, afin d'assurer le succès de l'emprunt. Supposons maintenant que le titre change de main, puis que les tarifs fiscaux soient aggravés : le bénéfice (sans contre-partie) résultant, pour les rentiers, de cette aggravation fiscale, va aller non au souscripteur, mais à un capitaliste qui n'est pas le souscripteur primitif. Si le souscripteur primitif a couru un risque, — par exemple, en souscrivant à un emprunt de guerre, — le porteur actuel, lui, ne court aucun risque. C'est pourtant lui qui va bénéficier du cadeau. Sans doute, juridiquement, l'acquéreur
lui qui va bénéficier du cadeau. Sans doute, juridiquement, l'acquéreur du titre a acheté, avec le titre, la chance de ce bénéfice. Mais là n'est pas la question. Au point de vue de la justice sociale, n'y a-t-il pas là un bénéfice acquis par pure chance ? N'est-ce pas une plus-value sociale non gagnée ? III. — L'immunité fiscale peut amener une violation du principe de la répartition des charges entre les individus selon leur capacité de payer. Cela se produit toutes les fois que l'immunité fiscale est accordée pour un impôt progressif : impôt sur le revenu, impôt sur
un impôt progressif : impôt sur le revenu, impôt sur les successions, par exemple. Dans ce cas, nous l'avons vu [supra, p. 317], le droit des exemptés ne peut pas être équitable : il ne peut pas y avoir contre-partie équivalente ; il est, en effet, impossible de mesurer à l'avance la valeur pécuniaire de l'immunité fiscale. Dès lors, ce sont les gros porteurs de titres de la Dette publique qui profitent le plus de l'immunité fiscale, puisque, pour eux, l'immunité porte sur les plus hauts tarifs de l'impôt progressif dont les titres de la Dette sont exemptés. Pour les
dont les titres de la Dette sont exemptés. Pour les petits et moyens porteurs, au contraire, le bénéfice de l'immunité peut être faible ou même nul. Supposons un impôt sur le revenu global, du type anglais ou type américain fédéral : impôt progressif de 5 à 50 %, avec exemption d'un revenu minimum, par exemple, de 4.000. Supposons maintenant que les porteurs de titres de la Dette publique bénéficient de l'immunité de cet impôt progressif sur le revenu. Pour les tout petits porteurs, ceux ayant moins de 4.000 de revenu global, cette immunité fiscale des titres de la Dette publique
global, cette immunité fiscale des titres de la Dette publique n'a aucune valeur ; ils sont mis à l'abri de l'impôt sur le revenu par leur faible revenu global et non par l'immunité fiscale des titres de la Dette. Prenons maintenant un porteur de titres de la Dette ayant un revenu global de 9.000, dont 5.000 provenant des arrérages de ces titres. Par suite de l'immunité fiscale de la rente, ce porteur passe, pour l'ensemble de son revenu, dans la catégorie des non assujettis à l'impôt sur le revenu. C'est un bénéfice très considérable. Considérons un porteur de titres de
un bénéfice très considérable. Considérons un porteur de titres de la Dette ayant un revenu global de 25.000, dont 5.000 provenant d'arrérages de la Dette. Supposons que le tarif de l'impôt sur le revenu soit de 10 % pour les revenus de 20.000, et de 12 % pour les revenus de 25.000. Par suite de l'immunité fiscale des titres de la Dette, le contribuable passe, pour la totalité de son revenu imposable, de la catégorie des assujettis à 12 % dans la catégorie inférieure soumise au tarif de 10 %. Cela lui fait donc réaliser un bénéfice non pas seulement
Cela lui fait donc réaliser un bénéfice non pas seulement pour les 5.000 de Dette publique, mais encore pour l'ensemble de son revenu. L'immunité fiscale des titres de la Dette publique confère donc au contribuable un double bénéfice. Supposons enfin un très gros capitaliste qui, par son revenu global, appartient à la catégorie des assujettis à 50 %. S'il est en même temps un très gros porteur de titres de la Dette publique, on voit combien grand est son bénéfice : l'immunité fiscale des titres de la Dette peut le faire descendre, pour l'ensemble de son revenu, de la catégorie
faire descendre, pour l'ensemble de son revenu, de la catégorie des assujettis à 50 % ; une catégorie très inférieure. Et si, par aventure, ce gros capitaliste n'avait que des titres de la Dette publique, il devrait être rangé, par suite de l'immunité fiscale, dans la catégorie des non assujettis à l'impôt. Pour lui, l'immunité fiscale vaudrait 50 % de son revenu global. Ces résultats violent manifestement le principe fondamental de la répartition des charges publiques entre les individus suivant leur capacité de payer. Or, de plus en plus, les Etats civilisés modernes introduisent dans leur régime fiscal les impôts
Etats civilisés modernes introduisent dans leur régime fiscal les impôts progressifs. C'est dire que l'immunité fiscale des titres de la Dette publique est de plus en plus incompatible avec les principes généraux de l'organisation moderne des impôts. IV. — Enfin, l'immunité fiscale des titres de la Dette publique ne permet pas de faire la répartition équitable des charges publiques entre les générations successives. L'immunité fiscale est un contrat dans lequel la prestation des capitalistes prêteurs (diminution du taux de l'intérêt, prix d'émission plus élevé) peut être calculée en francs et centimes; au contraire, même si l'immunité fiscale est limitée et
centimes; au contraire, même si l'immunité fiscale est limitée et bien précisée au moment où elle est accordée, et, par suite, peut être évaluée, elle aussi, à ce montant, en francs et centimes, elle se traduit fatalement, dès qu'il s'agit d'un emprunt perpétuel ou amortissable sur une longue période d'années, en un sacrifice imposé aux générations futures. L'immunité fiscale perpétuelle joue le rôle d'une garantie contre le risque probable d'établissement d'un impôt ou d'une aggravation des tarifs existants. En d'autres termes, les gouvernants, qui émettent l'emprunt dans ces conditions, font bénéficier la génération présente d'un avantage, mais c'est au détriment
bénéficier la génération présente d'un avantage, mais c'est au détriment des générations futures auxquelles ils prétendent interdire de se procurer des ressources par l'établissement d'un impôt ou par la modification des tarifs. — Bien plus, les gouvernants prétendent lier les générations futures à un système fiscal qui peut non seulement lèsérer leurs intérêts économiques et financiers, mais encore rendre irréalisable un idéal de justice sociale, ou constituer un gros obstacle à une refonte du système fiscal tout entier, par exemple à l'établissement d'un impôt sur le revenu global. § 4. — Conclusions générales. En résumé, qu'on se place au point
— Conclusions générales. En résumé, qu'on se place au point de vue politique, juridique, ou au point de vue économique et financier ou au point de vue social, les conclusions sont les mêmes, savoir : 1° L'immunité fiscale ne doit pas être promise par les gouvernants lors de l'émission d'un emprunt. 2° Si l'immunité a été établie, elle doit être interprétée dans un sens restrictif ; en particulier, elle est à considérer comme limitée à certains impôts. Pour que l'immunité concerne tous les impôts, il faut que la stipulation ait été faite en termes tout à fait précis : les
été faite en termes tout à fait précis : les clauses de style, même conçues en termes généraux, devront être interprétées restrictivement, suivant la méthode générale d'interprétation juridique des clauses de style. 3° L'immunité fiscale peut être retirée à tout moment. C'est en ce sens qu'il faut d'abord l'interpréter, si les termes qui l'accordent sont imprécis. — Dans le cas où l'immunité fiscale a été établie expressément pour l'avenir, politiquement et juridiquement cette clause ne lie pas les gouvernants futurs ; économiquement, financièrement et socialement, les gouvernants sont légitimement autorisés à supprimer l'immunité fiscale dès que la contre-partie de cette
à supprimer l'immunité fiscale dès que la contre-partie de cette immunité cesse d'être sensiblement équivalente. § 5 — De l'immunité fiscale des titres de la Dette publique possédés par des étrangers. Quelle que soit la solution admise pour les porteurs nationaux de la Dette publique, convient-il d'accorder l'immunité fiscale aux étrangers porteurs de titres de la Dette publique? I. — En faveur de l'immunité fiscale, on invoque trois arguments principaux : 1° Un argument de justice. — Dans un Etat, l'impôt, dit-on, ne peut frapper que les nationaux et les étrangers résidants. Les étrangers non résidants n'y sont pas soumis
étrangers résidants. Les étrangers non résidants n'y sont pas soumis ; les titres de la Dette qu'ils détiennent doivent donc être exemptés d'impôt. Cette immunité, ajoute-t-on, ne se heurte à aucune des objections développées plus haut : en particulier, le principe d'égalité n'est pas méconnu. "Les rentiers nationaux, écrit en ce sens Paul Leroy-Beaulieu, doivent être seuls obligés à supporter, sur leurs titres de rentes, les impôts généraux établis dans l'Etat ; les porteurs étrangers de titres de rentes ne sauraient être astreints à la même charge. Mettre sur eux un impôt sous la forme d'une retenue sur le montant
un impôt sous la forme d'une retenue sur le montant annuel des arrérages, ce serait, à notre sens, violer la lettre du contrat, puisqu'en droite raison les étrangers non domiciliés ne peuvent être tenus de concourir aux dépenses de l'Etat : ils ne sont vis-à-vis de lui que des créanciers et non des sujets. À aucun titre, ils ne peuvent être atteints par une législature qui n'est pas la leur. Un argument d'opportunité financière. — Un Etat a très souvent intérêt à emprunter des capitaux étrangers. L'immunité fiscale est un excellent moyen de les attirer. Un argument de politique internationale.
excellent moyen de les attirer. Un argument de politique internationale. — En tout cas, lorsque l'immunité fiscale a été accordée aux capitalistes étrangers, il n'est pas possible de la leur retirer. « Ce serait là une mesure exceptionnellement grave, de nature à porter un irréparable préjudice au crédit de l'Etat à l'étranger à diminuer aussi dans le monde sa situation morale ». La promesse d'immunité fiscale est très fréquente dans les emprunts contractés par les Etats à crédit public de second ordre : Mexique, Espagne, etc. Pratiquement, elle n'a pas toujours été tenue (Espagne, par exemple). On a protesté contre
toujours été tenue (Espagne, par exemple). On a protesté contre le retrait de l'immunité fiscale. C'est, a-t-on dit, un cas de banqueroute partielle, une violation d'une clause du contrat d'emprunt. Il. — Cette argumentation n'est pas très solide. Tout d'abord, le principe de justice généralement admis aujourd'hui en matière fiscale est que quiconque fait partie, à un titre quelconque, d'une communauté politique organisée, doit contribuer, dans une certaine mesure, aux charges publiques. On en tire cette conséquence que les étrangers peuvent être soumis équitablement à l'impôt, dès qu'ils ont un certain lien avec l'Etat qui l'impose. Ce lien peut être
certain lien avec l'Etat qui l'impose. Ce lien peut être plus ou moins étroit : le domicile, la résidence prolongée, la résidence momentanée, la propriété ou la possession de biens, en particulier de biens productifs de revenus. La mesure dans laquelle l'impôt doit frapper les étrangers dépend naturellement de la nature, de la force et de la durée du lien. Au point de vue qui nous occupe (étrangers porteurs de titres de la Dette publique), on peut distinguer deux catégories d'étrangers : 1° Les étrangers résidant d'une manière prolongée dans le pays et porteurs de titres de la Dette publique