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ces utilités doit être sacrifiée à la seconde, ou si c'est celle-ci qui doit l'emporter sur celle-là. L'examen des circonstances spéciales de chaque affaire permettra seul de décider s'il vaut mieux conserver l'ancienne affectation ou si, au contraire, il est préférable de donner aux biens du domaine public une affectation nouvelle. Mais cet examen et cette appréciation sont des affaires purement administratives, l'autorité judiciaire n'a aucune qualité pour intervenir dans l'opération; elle n'aurait pas d'ailleurs les renseignements nécessaires pour résoudre convenablement la question, car cette solution ne comporte aucun élément juridique, elle dépend uniquement de l'appréciation des besoins des divers
juridique, elle dépend uniquement de l'appréciation des besoins des divers services publics. Le changement d'affectation sera donc décidé par l'autorité administrative; et c'est le ministre compétent qui prendra la décision; mais il ne peut être question d'expropriation. Le changement d'affectation peut entraîner un changement de domaine en ce sens que le bien passera d'un domaine public dans un autre domaine public. Ainsi lorsqu'un chemin vicinal est choisi pour servir d'emplacement à une ligne de chemin de fer d'intérêt général, il passe du domaine public communal dans le domaine public national. Faut-il alors allouer à l'ancien propriétaire, dans notre exemple, à
Faut-il alors allouer à l'ancien propriétaire, dans notre exemple, à la commune, une compensation pécuniaire en échange du bien qu'on lui enlève? Il est des auteurs qui ont soutenu qu'il n'y avait pas lieu de classer les différentes portions du domaine public suivant la collectivité à laquelle chacune d'elles paraissait correspondre, et de séparer ainsi le domaine public en national, départemental et communal. Il n'y a, disent-ils, qu'un seul domaine public qui se compose de tous les biens à l'usage du public; et par suite un changement d'affectation, pourvu qu'il laisse subsister la domanialité, n'est qu'une mesure de police relative
laisse subsister la domanialité, n'est qu'une mesure de police relative au fonctionnement du service du domaine public et ne peut donner naissance à aucun droit à indemnité. Un pareil système ne saurait être soutenu que par ceux qui refusent de reconnaître, sur les biens du domaine public, l'existence d'un droit de propriété au profit de l'Etat, des départements ou des communes; et nous nous sommes déjà expliqué sur ce point. Nous ajoutons que la jurisprudence ne paraît guère admettre la doctrine de l'unité du domaine public. L'arrêt du Tribunal des conflits du 28 janvier 1899, que nous avons déjà cité,
conflits du 28 janvier 1899, que nous avons déjà cité, en est une preuve évidente. Le département de la Dordogne ayant été autorisé à établir une ligne de tramway, fut amené à faire pour cet établissement des travaux sur une place de la ville de Périgueux, sans avoir obtenu le consentement de la municipalité de cette ville. Le maire de Périgueux s'adressa au tribunal civil, invoquant le droit de propriété qui appartient à toute commune sur les biens de son domaine public, et il demanda un jugement qui fit défense au département de continuer les travaux commencés, et qui le
au département de continuer les travaux commencés, et qui le condamnât, en outre, à des dommages-intérêts. Sur cette action le préfet de la Dordogne éleva le conflit: mais son arrêté fut annulé par l'arrêt indiqué ci-dessus. « Considérant que l'autorité judiciaire est seule compétente pour reconnaître le droit de propriété invoqué devant elle, et qu'aucun des actes administratifs intervenus ne pouvant être considéré comme ayant eu pour effet d'incorporer les dits terrains au domaine public de l'Etat, il appartient au président du tribunal, comme juge des référés, de statuer sur la demande tendant à faire surseoir à l'exécution des travaux
la demande tendant à faire surseoir à l'exécution des travaux irréguliers entrepris sur le domaine public communal. » Ainsi le Tribunal des conflits distingue nettement le domaine public national et le domaine public communal, et il consacre formellement sur le dernier le droit de propriété de la commune. Le principe que chaque personne morale est propriétaire des biens qui composent son domaine public n'amène-t-il pas, comme conséquence, le droit pour cette personne de recevoir une indemnité dès qu'elle sera dépossédée d'une partie quelconque de ces biens? Si, par exemple, un chemin vicinal est employé à l'établissement d'un chemin de fer
chemin vicinal est employé à l'établissement d'un chemin de fer d'intérêt général, ne faut-il pas conclure que l'Etat, qui acquiert la propriété du sol, doit en payer la valeur à la commune? Nous avons reconnu qu'il n'y avait pas expropriation, par suite l'hypothèse reste en dehors des règles de la loi de 1841; mais il y a pourtant acquisition d'un bien communal par l'Etat; le dernier se trouve donc débiteur d'une indemnité vis-à-vis de la commune qu'il dépouille. Ce raisonnement n'a pas été admis. Il y a lieu d'abord de remarquer que la portion de route enlevée au service vicinal
remarquer que la portion de route enlevée au service vicinal sera le plus souvent remplacée. On ne peut laisser, en effet, les deux sections du chemin vicinal séparées désormais par la voie ferrée, on les reliera certainement sur un autre point. Il y aura donc de ce chef une sorte de compensation pour le domaine public communal. Cette compensation ne sera peut-être pas mathématiquement exacte ni comme étendue de surface, ni comme valeur de terrain, mais en définitive la commune retrouve son chemin dans son intégrité, et l'on comprend qu'on n'attache pas une grande importance à ce fait qu'il mesure,
n'attache pas une grande importance à ce fait qu'il mesure, après les travaux, quelques mètres carrés de plus ou de moins qu'avant. En droit, d'ailleurs, on peut justifier le refus d'indemnité en disant : que les biens du domaine public sont affectés à un usage d'utilité publique et que la personne morale, qui en est propriétaire, doit respecter cette affectation, et est tenue de subir les mesures ordonnées par l'autorité compétente pour assurer le meilleur emploi de ces biens. Que décider si la modification apportée à l'assiette du chemin vicinal est de nature à imposer à la commune une charge
est de nature à imposer à la commune une charge d'entretien plus considérable, comme si la route est plus longue ou si elle présente de plus fortes pentes? Le Conseil d'Etat applique rigoureusement le même principe et refuse toute indemnité. Nous préférerions une solution plus douce et plus équitable. En somme, lorsque l'application des mesures, ordonnées par l'autorité compétente, impose des sacrifices nouveaux aux communes et aux départements, il nous paraît juste qu'on leur permette de réclamer des dommages-intérêts. Ces sacrifices sont la conséquence des travaux publics qui ont été entrepris, ils doivent donc rester à la charge de l'administration
entrepris, ils doivent donc rester à la charge de l'administration qui les a exécutés. Nous ajoutons que si la partie de route absorbée par le chemin de fer n'avait pas été remplacée, d'anciens arrêts du conseil d'Etat, cités par M. Aucoc, permettent de penser que ce tribunal accorderait une indemnité. En tout cas, il est évident que la question d'indemnité échappe à la compétence des tribunaux judiciaires. Il s'agit, en effet, de dommages causés par l'exécution d'un travail public, les conseils de préfecture ont donc seuls qualité pour en connaître. C'est ce qu'a très bien vu la Cour de cassation.
C'est ce qu'a très bien vu la Cour de cassation. Elle dit, en effet, dans un arrêt du 9 juillet 1895 : « Attendu que le fait, sur lequel était basée la demande, constituait non une expropriation, mais le déplacement d'un chemin vicinal dont le sol aurait dû être incorporé à la voie ferrée; que la modification d'emplacement, nécessaire pour l'établissement du chemin de fer, et les mesures propres à assurer la viabilité publique ont été prescrites par des décisions prises par l'autorité supérieure en vertu des pouvoirs qui lui appartiennent en cette matière; qu'en admettant qu'une indemnité puisse être
appartiennent en cette matière; qu'en admettant qu'une indemnité puisse être réclamée à raison des modifications de cette nature, l'appréciation des difficultés se rattachant à ces modifications et des conditions dans lesquelles elles ont été autorisées rentre dans les cas prévus par l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. » III. — Taxes municipales. 1. La loi du 11 frimaire an VII concède aux communes le droit de percevoir des taxes pour toute occupation par un particulier d'un emplacement « dans les halles, les marchés et chantiers, sur les rivières, les ports et les promenades publiques ». Cette
les rivières, les ports et les promenades publiques ». Cette concession permet aux communes d'établir des taxes de stationnement sur certaines dépendances du domaine public national, et notamment sur les quais et ports fluviaux et maritimes. Le fait, quelque anormal qu'il paraisse au premier abord, est néanmoins parfaitement légal. Il est vrai que le domaine public national appartient à l'État, et qu'en principe, c'est l'État seul qui a qualité pour en percevoir les revenus et pour en recueillir les produits; mais rien ne s'oppose à ce qu'il fasse abandon de son droit à un tiers. C'est un abandon de cette
son droit à un tiers. C'est un abandon de cette nature qu'avait fait la loi du 11 frimaire an VII pour les redevances perçues à l'occasion des dépendances du domaine public fluvial et maritime ; il les avait concédées aux communes. Cette concession a été plus tard un peu restreinte par la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale, dont l'art. 133-70 n'accorde plus aux communes que le produit des taxes de stationnement sur les rivières et les quais et ports fluviaux, réservant ainsi à l'État les redevances provenant du domaine public maritime. La faveur faite aux communes n'en
du domaine public maritime. La faveur faite aux communes n'en conserve pas moins encore une grande utilité pour les municipalités qui se trouvent en situation de pouvoir en profiter. Un grand nombre de communes ont, à diverses époques, usé de la concession de la loi du 11 frimaire et ont organisé la perception de taxes de stationnement sur les quais et ports des fleuves qui traversaient leur territoire. Elles ont pour cela établi des tarifs qu'elles ont fait approuver, quelquefois par les préfets, le plus souvent par les ministres et, dans certains cas, par le chef de l'État. On n'a
dans certains cas, par le chef de l'État. On n'a jamais élevé la moindre difficulté sur la régularité des taxes qui avaient été approuvées par des ordonnances ou des décrets, mais on a au contraire vivement contesté la légalité de celles dont la perception n'avait été autorisée que par des arrêtés préfectoraux ou par des décisions ministérielles. Et comme ces contestations n'ont été soulevées dans certains cas que longtemps après l'établissement des taxes, les demandeurs réclamaient en même temps le remboursement des sommes qu'ils prétendaient avoir indûment payées et qui atteignaient quelquefois un total considérable. D'ailleurs, il était à craindre
atteignaient quelquefois un total considérable. D'ailleurs, il était à craindre que, le succès d'une première demande ne fit surgir de nouvelles réclamations de telle façon que, dans quelques communes tout au moins, la situation financière pouvait être compromise. On voit l'importance pratique de la question. La Cour de cassation, dès son premier arrêt sur la matière, s'est prononcée contre la légalité des tarifs qui n'avaient pas été autorisés par le chef de l'État, et elle a maintenu sa jurisprudence originaire toutes les fois que la difficulté lui a été soumise. Nous citons seulement les arrêts les plus récents : 4
Nous citons seulement les arrêts les plus récents : 4 novembre 1890, 11 juillet 1895, 24 novembre 1897, 23 mars et 18 juin 1898, 10 mai 1898, 10 janvier 1899. Tous ces arrêts sont motivés de la même façon. La Cour pose en principe que le préfet a le droit d'autoriser les tarifs concernant les taxes de stationnement, seulement lorsqu'il s'agit d'objets touchant à un intérêt d'administration départementale ou communale. Quand il s'agit de l'intérêt général, il faut un décret. Ou les droits de stationnement sur les dépendances du domaine public fluvial ou maritime pourraient porter atteinte à la liberté
public fluvial ou maritime pourraient porter atteinte à la liberté du commerce et de la navigation ; ils touchent donc à un intérêt général qui est sous la sauvegarde de l'État et ne peuvent, par suite, être perçus que s'ils ont été approuvés par le chef de l'État. Les autorisations préfectorales et ministérielles sont dès lors insuffisantes; les perceptions auxquelles elles ont servi de base sont illégales, et les sommes recouvrées doivent être restituées. Les tribunaux d'arrondissement et les Cours d'appel se sont au contraire prononcés, à la presque unanimité, en faveur de la légalité des taxes perçues à la
en faveur de la légalité des taxes perçues à la suite d'autorisations ministérielles. Peut-être nette quasi-unanimité ne se serait pas rencontrée pour valider les autorisations simplement données par les préfets; mais, en fait, la pratique administrative n'avait eu recours à de simples arrêtés préfectoraux qu'à une époque déjà fort lointaine; depuis longtemps on avait pris l'habitude de demander des décisions ministérielles, de sorte que presque tous les litiges qui sont nés dans ces dernières années en cette matière ont eu pour objet des tarifs approuvés par les ministres. Dans ce conflit entre les tribunaux de première instance et les Cours
conflit entre les tribunaux de première instance et les Cours d'appel d'une part et la Cour de cassation de l'autre, nous croyons que la raison juridique est avec les premiers, de même d'ailleurs que la raison pratique. Nous avons déjà indiqué les inconvénients financiers du système adopté par la Cour suprême; il nous reste à montrer qu'il n'est pas conforme aux textes qui régissent la matière. Nous faisons remarquer tout d'abord que l'argument de la Cour de cassation n'est pas très bien construit. Le propriétaire, dit-elle, ne peut être compétent que quand il s'agit d'intérêts départementaux ou communaux; il faut,
que quand il s'agit d'intérêts départementaux ou communaux; il faut, par suite, faire intervenir le chef de l'État dès qu'il y a en jeu un intérêt général. Mais il y a là une lacune; la Cour argumente comme si les ministres n'existaient pas. Ils ont pourtant qualité pour représenter et défendre les intérêts généraux de l'État. Pourquoi leur intervention serait-elle insuffisante dans notre matière? S'il y a une raison de les écarter, pour n'admettre que l'action du chef de l'État, il serait bon de la faire connaître; pour nous, nous n'en connaissons pas. Nous ajoutons que l'affirmation de la Cour
n'en connaissons pas. Nous ajoutons que l'affirmation de la Cour de cassation concernant la restriction de la compétence des préfets aux affaires qui affectent que les intérêts départementaux et communaux, peut bien être admise comme idée théorique générale; mais elle ne constitue pas pourtant une règle absolue, et comporte en pratique de nombreuses exceptions résultant des règles spéciales à chaque matière. Aussi croyons-nous inutile de rechercher si l'approbation donnée à la perception d'une taxe de stationnement sur les dépendances du domaine public fluvial constitue vraiment un acte de nature à affecter l'intérêt général de l'État. Ce point pourtant n'est pas
affecter l'intérêt général de l'État. Ce point pourtant n'est pas incontestable; il a même été confirmé, notamment par le tribunal de Lyon dans un jugement du 21 février 1896. « Attendu que les loyers pour occupation des dépendances du domaine public national ont été attribués par la loi aux communes comme une compensation aux frais, à leur charge, d'entretien et de menues dépenses des rues, berges et quais des rivières navigables et flottables, et aux frais de conservation, de garde et de propreté dont la police locale est chargée pour les rues, places et marchés; qu'il s'agit donc de dépenses
les rues, places et marchés; qu'il s'agit donc de dépenses corrélatives à des droits de jouissance et de location, c'est-à-dire à des intérêts essentiellement municipaux et ne concernant en rien la propriété et la disposition des biens de l'État. » Mais nous n'insistons pas, puisqu'il y a pour notre matière des textes spéciaux qui résolvent la question. La loi du 11 frimaire an VII art. 7 dit en effet : « Les recettes communales se composent : 3° du produit de la location des places dans les halles, les marchés et chantiers, sur les rivières, les ports et les promenades
et chantiers, sur les rivières, les ports et les promenades publiques, lorsque les administrations auront reconnu que cette location peut avoir lieu sans gêner la voie publique, la navigation, la circulation et la liberté du commerce. » Or, dans la langue adoptée par la Constitution du 5 fructidor an III, la dénomination d'administration ne s'applique qu'aux autorités départementales ou municipales; jamais le directoire exécutif ni les ministres ne sont qualifiés de cette façon. On peut lire notamment les art. 132, 147 à 152, 189, 191, 193, 196. de cette constitution. On peut lire aussi l'art. 9 du règlement du 19
On peut lire aussi l'art. 9 du règlement du 19 ventôse an VI qui, statuant sur une matière analogue, dit : « Il est enjoint aux administrations centrales et municipales et aux commissaires du directoire exécutif, établis près d'elles, de veiller à ce qu'il ne soit établi par la suite aucun pont, aucune chaussée ou autre obstacle quelconque au libre cours des eaux, dans les rivières navigables et flottables, sans en avoir préalablement obtenu la permission de l'administration centrale qui ne pourra l'accorder que de l'autorisation expresse du directoire exécutif. » L'administration centrale, dont il est ici parlé, est l'administration
» L'administration centrale, dont il est ici parlé, est l'administration centrale de département. On pourrait s'y tromper à la première lecture, mais l'opposition que le texte établit entre l'administration centrale et le directoire exécutif montre bien quel est le vrai sens de la première de ces deux expressions. Et nous pouvons voir par là combien dans la langue juridique de l'époque le mot administration avait une signification restreinte aux autorités locales. Nous avons cité presque dans son intégralité cet art. 9 du règlement de l'an VI, non seulement pour donner un spécimen du langage législatif de l'époque, mais aussi parce
un spécimen du langage législatif de l'époque, mais aussi parce que ce texte a été quelquefois invoqué dans la discussion. On disait : Cet article pose comme règle générale qu'aucun établissement ne peut être créé sur le domaine public fluvial sans l'autorisation du chef de l'État; et cette règle est applicable aux communes. Elles ne peuvent donc autoriser des particuliers à occuper des emplacements le long des fleuves sans faire approuver l'opération par un acte du chef de l'Etat. La réponse est bien simple. En admettant que le règlement de l'an VI soit aussi compréhensif qu'on le dit, et qu'il
l'an VI soit aussi compréhensif qu'on le dit, et qu'il doive s'étendre même aux permis de stationnement délivrés par les communes, il faut décider qu'il a été modifié par la loi du 11 frimaire an VII. Cette loi, réglementant à nouveau la matière, n'exige plus l'autorisation du chef de l'Etat. Quelques-uns ont encore fait intervenir dans notre question l'art. 57 de la loi du 11 frimaire an VII, qui exige formellement pour certaines taxes municipales l'autorisation législative. Mais, comme le déclare avec raison un jugement du tribunal de la Seine en date du 7 avril 1898, « les taxes visées
en date du 7 avril 1898, « les taxes visées par l'art. 57 sont tout à fait spéciales et absolument étrangères à celles actuellement en cause; cet art. 57 est en effet le dernier d'une série de sept articles, formant le titre 5 de la loi du 11 frimaire an VII. Or ce titre vise le cas où une commune, formant à elle seule un canton, ne trouve pas dans les recettes ordinaires de quoi subvenir à ses dépenses. L'art. 51 pose le principe de l'établissement pour ce cas de taxes indirectes et locales; les art. 52 à 56 indiquent
taxes indirectes et locales; les art. 52 à 56 indiquent comment le projet de taxe est établi et sur quels objets la taxe peut porter; et enfin l'art. 57 dispose que le projet est soumis à l'administration départementale, adressé au directoire exécutif et transmis au Corps législatif s'il y a lieu. L'art. 57 est donc sans aucune application à notre matière, puisque les taxes qu'il vise ne sont établies que dans les cas où il y a insuffisance du budget ordinaire dont font précisément partie les produits des permis de stationnement et des locations sur les ports et les rivières.
stationnement et des locations sur les ports et les rivières. Toutefois, considérant que sous d'autres rapports et, en fait, on ne peut se dissimuler que l'établissement trop fréquent desdites taxes, leur élévation ou leur durée pourrait avoir, au point de vue de la navigation et du commerce en général, des inconvénients de la nature la plus grave; le Conseil décide qu'il appartient à l'autorité supérieure de concilier tous les intérêts, et il conclut que les droits de stationnement sur les rivières peuvent être établis au profit des communes avec l'autorisation préalable du gouvernement. On voit : 1° que le Conseil
préalable du gouvernement. On voit : 1° que le Conseil d'État ne décide pas précisément que l'autorisation du gouvernement est nécessaire; 2° qu'il ne s'explique pas sur le sens qu'il attache à l'expression gouvernement, or cette expression peut désigner les ministres aussi bien que le chef de l'État; 3° enfin qu'il présente sa conclusion comme fondée sur l'expérience pratique et non comme une solution appuyée sur des raisonnements juridiques. Cet avis ne contredit donc ni ne renverse aucunement les résultats auxquels nous sommes arrivés par l'interprétation des textes. Il est facile cependant de comprendre que la jurisprudence administrative tint compte
facile cependant de comprendre que la jurisprudence administrative tint compte de cette décision et que désormais on s'adressa surtout au pouvoir central pour faire approuver les tarifs relatifs aux droits de stationnement. Mais ce furent les ministres qui statuèrent et non le chef de l'État. La Cour de cassation a invoqué quelquefois en faveur de son système les décrets de décentralisation. On lit, par exemple, dans un arrêt du 9 décembre 1885 : « Attendu que les décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861 ont donné aux préfets le droit d'autoriser ces tarifs, mais seulement lorsqu'il s'agit
préfets le droit d'autoriser ces tarifs, mais seulement lorsqu'il s'agit d'objets touchant à un intérêt d'administration départementale ou communale; qu'ils ont réservé au gouvernement le droit d'approbation, quand il s'agit de l'intérêt général de l'État. » Une simple observation suffit pour faire tomber cet argument; c'est que les décrets de décentralisation ont eu pour objet d'augmenter les attributions des préfets et que ce serait aller contre leur esprit que de les interpréter de façon à leur faire produire une restriction de ces attributions. D'ailleurs, si l'on examine attentivement les textes, on se convaincra qu'en effet ils ne contiennent aucune restriction
on se convaincra qu'en effet ils ne contiennent aucune restriction de cette nature. Ainsi le décret de 1852 dit : « Les préfets continueront de soumettre à la décision du ministre de l'Intérieur les affaires départementales et communales qui affectent l'intérêt général de l'État. » Cela ne s'applique évidemment qu'aux affaires pour lesquelles les préfets devaient en référer aux ministres d'après la législation précédente; car relativement à celles où ils pouvaient décider de leur autorité propre, on ne peut pas dire qu'ils continueront à les soumettre à la décision des ministres puisqu'ils ne l'avaient jamais fait jusque-là. Quant au décret