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qu'à fournir des moyens pour la création d'un outillage économique, dépense productive appelée à assurer par elle-même la rémunération des capitaux engagés. Un emprunt destiné aux chemins de fer appartient à la seconde catégorie, mais aussi longtemps que l'on conservera le système actuel, qui confond les dettes de l'Etat avec celles des chemins de fer, ces derniers porteront tout le poids des difficultés de crédit que pourrait, éventuellement, rencontrer l'Etat. Cette constatation nous amène à conclure que la première condition pour se procurer les ressources financières qu'exige la réorganisation des chemins de fer, c'est de séparer la gestion des chemins
chemins de fer, c'est de séparer la gestion des chemins de fer de celle de l'Etat. C'est l'autonomie des chemins de fer. Nous n'avons pas à examiner ici les avantages et les inconvénients de cette solution, ni les modalités de sa mise en œuvre ; nous lisons seulement qu'au point de vue financier elle nous parait particulièrement indiquée pour redresser la situation actuelle. Ce n'est plus l'Etat, mais les chemins de fer, en tant qu'entreprise économique productive, qui demanderaient aux capitalistes les fonds nécessaires à leur réorganisation. Les sommes avancées par ceux-ci n'iraient plus se perdre dans la masse du
par ceux-ci n'iraient plus se perdre dans la masse du budget général, mais seraient forcément affectées à des emplois productifs. Si l'on songe encore à la méfiance, justifiée le plus souvent, qu'inspirent toutes les entreprises économiques d'État, on saisit fort bien qu'il y a intérêt à séparer la gestion d'une entreprise industrielle de celle de l'État. Mais il y a plus. Avec une administration autonome des chemins de fer, empruntant pour son propre compte, la question de la garantie des arriérés des prêts obtenus se trouve du même coup résolue. Les emprunts étant destinés exclusivement aux chemins de fer, les
Les emprunts étant destinés exclusivement aux chemins de fer, les ressources de ces derniers doivent assurer le service du coupon et de l'amortissement. Les chemins de fer autonomes, administrés à l'instar des institutions économiques privées par un conseil représentant les intérêts de la collectivité, — défendus par l'État — les intérêts du commerce, de l'agriculture, de l'industrie, ceux des travailleurs, des consommateurs, etc., seraient gérés, au point de vue financier, comme toute entreprise particulière et inscriraient comme elle dans leur bilan les sommes nécessaires au service de leurs obligations. Nous avons dit en passant que la dette de rachat des
avons dit en passant que la dette de rachat des chemins de fer roumains — en d'autres termes son capital d'installation — était confondue dans le montant de la dette publique. Il en est de même des sommes consacrées depuis la guerre à la remise en état du réseau. Dans ces conditions et avec la dépréciation monétaire actuelle, on peut considérer ce capital comme amorti ; toutes les ressources de l'entreprise seront ainsi exclusivement consacrées à l'amélioration du trafic et au service des nouvelles obligations que les chemins de fer viendraient à émettre pour étendre, compléter et outiller, comme il
viendraient à émettre pour étendre, compléter et outiller, comme il convient, le réseau actuel. On ne saurait concevoir des conditions financières meilleures pour le fonctionnement d'une entreprise de ce genre. Les différentes questions traitées dans cet aperçu demandent, pour la plupart, un supplément de renseignements et un examen plus approfondi pour étayer les solutions indiquées. Mais telle que nous apparaît aujourd'hui la situation des chemins de fer roumains, l'autonomie, le relèvement des tarifs — s'il est nécessaire — et l'emprunt extérieur nous semblent être les meilleurs moyens pour adapter le réseau ferroviaire, une heure plus tôt, aux besoins nouveaux du
réseau ferroviaire, une heure plus tôt, aux besoins nouveaux du pays. CHAPITRE IV LA RÉFORME FISCALE SECTION I Aperçu historique. Les développements précédents sur les budgets de 1922 et 1923 ont fait apparaître l'injustice qui domine la répartition des charges, du fait de l'insuffisance des impôts directs, et la nécessité de procurer au Trésor des ressources plus abondantes. D'autre part, nous avons vu que les provinces rattachées au Royaume vivent toujours sous des régimes légaux différents, héritage des États auxquels ils appartenaient hier encore. Cette diversité de législation créait, du point de vue fiscal, des différences de traitement injustifiées et
point de vue fiscal, des différences de traitement injustifiées et engendrait des difficultés de recouvrement assez grandes. La réforme agraire et les nouvelles conditions économiques où s'est trouvée la Roumanie au lendemain de la guerre ont modifié la répartition et le caractère des revenus et de la fortune acquise. Le système fiscal en vigueur n'était plus en accord avec la nouvelle situation. Assurer plus de justice dans la répartition des charges fiscales, procurer des ressources plus importantes au Trésor, unifier le régime de l'imposition, l'adapter à la nouvelle situation de la Roumanie agrandie, telles étaient les raisons qui réclamaient impérieusement
la Roumanie agrandie, telles étaient les raisons qui réclamaient impérieusement la réforme du système fiscal. Cette réforme devait embrasser l'ensemble du système, mais afin de ne pas troubler la rentrée des impôts et de ne point surcharger le personnel à un moment où l'équilibre du budget était la première préoccupation des dirigeants, il fallut aller au plus pressé : tracer les bases nouvelles de l'imposition directe avant de procéder à la révision des droits de consommation et de circulation. Les impôts directs roumains se rapprochaient, à peu de chose près, de l'ancien système français des « quatre vieilles » ;
de l'ancien système français des « quatre vieilles » ; ils renfermaient donc, eux aussi, les injustices inhérentes aux impôts réels assis d'après les signes extérieurs. Une réforme de ces impôts avait déjà été tentée, il y a deux ans, par M. Titulesco, ministre des Finances dans le cabinet du général Averesco. Son système comportait : 1° Des impôts cédulaires sur le revenu ; 2° Un impôt complémentaire progressif sur le revenu global ; 3° Un prélèvement extraordinaire sur le capital, combiné avec un impôt sur les bénéfices de guerre et sur l'accroissement de la fortune. Les projets de M.
et sur l'accroissement de la fortune. Les projets de M. Titulesco furent votés par le Parlement sans trop de peine, mais leur application déchaîna aussitôt une très vive résistance. En janvier 1922, le parti libéral prit le pouvoir. M. Vittila, Bratiano, ministre des Finances dans le cabinet actuel, suspendit l'application des impôts directs établis par M. Titulesco et annonça son intention de préparer d'autres projets. L'impôt sur le capital ne devait plus figurer dans le système de M. Bratiano. Nous en avons indiqué les raisons en nous occupant de la situation des chemins de fer ; inutile d'y revenir. Il
situation des chemins de fer ; inutile d'y revenir. Il en est de même pour l'impôt sur les bénéfices de guerre. Cet impôt n'a pas été rejeté catégoriquement comme le fut le prélèvement sur le capital et conserve toujours une certaine faveur auprès de l'opinion publique. Mais le parti libéral, actuellement au pouvoir, ne paraît pas y penser beaucoup en ce moment et, parmi les partis de l'opposition, le groupement paysan — extrême gauche des partis politiques roumains — est seul à réclamer avec insistance sa mise en œuvre. Il est toutefois à craindre que le jour où il serait
est toutefois à craindre que le jour où il serait au pouvoir, obligé de prendre en considération non seulement la sympathie dont cet impôt jouit auprès du public, mais aussi les conditions de son application, ce parti ne fût amené lui-même à y renoncer. Il n'y a pas d'impôt dont l'équité soit plus évidente et il est fort regrettable qu'on ne l'ait pas adopté jusqu'ici. Mais on a le droit de douter du succès d'une pareille entreprise, plusieurs années après la fin des hostilités, dans une période de dépréciation et d'instabilité monétaires et dans un pays où font défaut les
d'instabilité monétaires et dans un pays où font défaut les statistiques sur l'état de fortune et les revenus des contribuables. Quant à l'impôt sur le revenu, il figurait au programme du parti libéral, déjà avant la guerre, et le premier projet, celui du ministre Costinesco, date de 1910. Tout en admettant le principe de cet impôt, M. Bratiano n'accepta pas la loi de M. Titulesco, se rangeant au sentiment de l'opinion publique qui en trouvait la technique compliquée et l'imposition excessive. (1) On continua cependant à percevoir l'impôt sur les salaires et l'impôt sur les valeurs mobilières. Ce sentiment n'était
salaires et l'impôt sur les valeurs mobilières. Ce sentiment n'était pas entièrement justifié, il est cependant compréhensible. Soucieux d'adapter minutieusement l'imposition à la situation économique et à la capacité de contribution réelle de l'assujetti, et désireux de respecter toutes les exigences de l'équité fiscale, M. Titulesco, inspiré par les législations des pays très avancés, n'a peut-être pas suffisamment tenu compte du fait que sa réforme était destinée à un État plus jeune, où le contribuable n'a généralement pas l'habitude d'une comptabilité régulière et où les agents du fisc n'ont pas encore la préparation nécessaire pour se mouvoir facilement à travers
encore la préparation nécessaire pour se mouvoir facilement à travers les complications des impôts sur le revenu, tels qu'ils ont été réalisés dans les pays occidentaux. D'autre part, préoccupé de procurer au Trésor les moyens de sortir d'une situation financière très difficile, M. Titulesco n'a pas compté avec la résistance du contribuable, qui veut toujours la prospérité des finances publiques, mais n'aime pas trop en être le bailleur de fonds. Ainsi que nous l'avons dit, le régime des contributions directes n'avait pas subi, depuis 1876, de remaniement notable. Leur rendement s'était accru avec le développement de la vie économique du
s'était accru avec le développement de la vie économique du pays, mais elles n'ont toujours représenté qu'une part assez réduite dans les ressources générales de l'État, sans jamais constituer une charge bien lourde pour le contribuable. Au lendemain de la guerre, ces impôts étaient perçus d'après des évaluations qui remontaient, en certains cas, à 20 ou 30 ans ; avec la dépréciation monétaire, malgré le renforcement intervenu en 1920, leur produit était souvent dérisoire. Dans ces conditions, tout impôt direct, fût-il même très léger, eût soulevé des objections. Comment alors le tarif de M. Titulesco, assez élevé, n'aurait-il pas déchaîné
le tarif de M. Titulesco, assez élevé, n'aurait-il pas déchaîné la plus vive résistance ? Bien que les textes votés n'aient pas reçu d'application, l'œuvre du législateur de 1921 ne fut pas vaine. En dehors du fait que la loi de 1921 servit de base aux discussions et au projet de 1922, son grand mérite est d'avoir posé le problème devant l'opinion roumaine et d'avoir mis en évidence la nécessité d'un système fiscal plus équitable, qui distribuerait les charges non pas d'après le hasard de la consommation, mais d'après la capacité réelle de contribution de chacun. Présentant sous forme concrète,
capacité réelle de contribution de chacun. Présentant sous forme concrète, susceptible de discussion précise, les principes qui régissent l'imposition moderne, le législateur de 1921 les fit entrer dans le patrimoine juridique du pays. Et si le vote et l'application de la nouvelle loi de 1923 ne soulevèrent qu'une opposition assez faible, c'est que — les améliorations qu'elle contient mises à part — l'effort de 1921 lui avait frayé la voie. SECTION II Loi du 23 février 1923. La réforme des contributions directes revint à l'étude pendant l'été de 1922 et un nouveau projet fut déposé au Parlement vers la fin
un nouveau projet fut déposé au Parlement vers la fin de l'année. Voté au début de 1923, son application commença aussitôt. Avec une technique plus simple et des tarifs moins élevés, la loi du 23 février 1923 rappelle d'assez près celle de M. Titulesco (1). La nouvelle loi intitulée : loi pour l'unification des contributions directes et pour l'institution de l'impôt sur le revenu global supprime les anciennes contributions directes et institue plusieurs impôts cédulaires sur les différents revenus selon leur source : 1° Propriétés agricoles ; 2° Propriétés bâties ; 3° Valeurs mobilières ; 4° Entreprises commerciales et industrielles
; 3° Valeurs mobilières ; 4° Entreprises commerciales et industrielles ; 5° Travail (salaires) ; 6° Professions et occupations diverses. En dehors de ces impôts, la loi de 1923 institue un impôt progressif sur le revenu global. (1) Il y a, en somme, en législation fiscale aussi, un droit commun susceptible d'être adapté aux contingences politiques et économiques d'un pays, mais dont on ne saurait s'écarter de manière sensible. Les impôts cédulaires (1) sont, en principe, proportionnels, leur taux varie de 4 à 15 % selon la nature — ou le montant parfois — du revenu, auxquels s'ajoutent des impôts
le montant parfois — du revenu, auxquels s'ajoutent des impôts additionnels de 1 à 6 % en faveur des communes, des départements, de l'assistance publique, des associations représentant les intérêts professionnels (2). La discrimination des revenus est assurée précisément par la variation des tarifs adoptés. Signalons une disposition intéressante, qui ne passa pas sans difficulté : celle de l'article 42, concernant l'imposition des revenus commerciaux et industriels À part l'impôt de 8 à 12 %, qui varie selon la nature de l'entreprise, les revenus de l'industrie et du commerce sont soumis à un impôt complémentaire — calculé d'après la rentabilité
soumis à un impôt complémentaire — calculé d'après la rentabilité de l'entreprise, à savoir la proportion entre le capital engagé et le bénéfice net — qui s'ajoute à l'impôt de 8 à 12 %. L'impôt complémentaire n'est pas le même pour les sociétés et pour les personnes physiques. Considérant que le revenu de ces dernières est encore frappé par l'impôt progressif sur le revenu global, ce qui n'est pas le cas pour les sociétés, le législateur a prévu un taux plus élevé pour celles-ci (3). L'impôt sur le revenu global. Cet impôt atteint uniquement les personnes physiques, qui y sont
Cet impôt atteint uniquement les personnes physiques, qui y sont assujetties dès que le revenu atteint 10.000 lei. Vu la dépréciation monétaire, l'immense majorité des contribuables sera donc soumise à l'impôt sur le revenu global. Son taux est relativement peu élevé, il varie de 1 à 30 %. 1) C'est le nom que leur donnait M. Titulesco. La nouvelle loi les appelle « élémentaires ». Simple question d'étiquette. 2) Ce système a l'avantage de faire apparaître toute la charge qui pèse sur le contribuable du fait des impôts directs. Les taux fixés pour les impôts additionnels sont des maxima. L'impôt
taux fixés pour les impôts additionnels sont des maxima. L'impôt complémentaire varie de 0,5 %, rentabilité de 10 à 11 %, à 27 %, rentabilité de 500 %, et au-dessus. En réalité, il est moins élevé, car devant les protestations des intéressés et ne voulant pas toucher au tarif, le législateur a admis des dispositions concernant le calcul du capital engagé, qui diminuent automatiquement la rentabilité et réduisent la charge de l'impôt complémentaire. Voici quelques exemples: Pour 10.000 lei, 100 lei; 60.000, 1.200; 100.000, 5.000; 200.000, 9.000; Pour 500.000 lei, 2.50 lei; 1.000.000, 120.000; 10.000.000, 2.000.000; 50.000.000, 14.000.000; La loi
2.50 lei; 1.000.000, 120.000; 10.000.000, 2.000.000; 50.000.000, 14.000.000; La loi prévoit des réductions pour charges de famille, des dégrèvements pour les revenus modestes, etc. Considérant que la capacité économique d'un ménage résulte de l'ensemble du revenu des époux, les revenus de la femme s'ajoutent à ceux du mari pour le calcul de l'impôt global, ce qui aggrave naturellement la progression. Il en est de même pour les enfants. La déclaration est en principe obligatoire; elle est contrôlée. La constatation se fait par des commissions mixtes. L'assiette des impôts est basée sur le revenu réel, mais pour des raisons que nous
sur le revenu réel, mais pour des raisons que nous avons déjà indiquées, le législateur a dû se résoudre à un compromis et taxer les revenus d'après des évaluations, ou d'après certains indices tels que le chiffre d'affaires, toutes les fois qu'il est impossible ou trop difficile de connaître le revenu réel. Il en est ainsi: pour l'impôt sur les revenus agricoles, dont le montant présumé est établi pour cinq ans par des commissions spéciales; pour les revenus des entreprises commerciales, qui seront déterminés, à défaut de bilan, d'après le chiffre d'affaires. On y trouve même les signes extérieurs —
chiffre d'affaires. On y trouve même les signes extérieurs — la valeur locative — quand il s'agit d'imposer des personnes dont on ne peut pas établir le revenu global (art. 62). Ce qui prouve, d'une part, que la division entre les impôts réels, assis d'après les signes extérieurs, et les impôts personnels, assis d'après le revenu réel des contribuables, n'est pas tout à fait étanche; d'autre part, que sous la pression des nécessités techniques — dictées par les conditions sociales et économiques d'un pays — et des exigences politiques, les systèmes fiscaux cèdent et revêtent des formes assez éloignées souvent
systèmes fiscaux cèdent et revêtent des formes assez éloignées souvent de la conception théorique qui a présidé à leur élaboration. SECTION III Critique. Considérée dans son ensemble, car nous n'avons pas à en faire ici la critique de détail, la réforme des contributions directes et l'institution des impôts sur les revenus marque une grande étape dans l'histoire financière de la Roumanie. Son budget est désormais doté d'un instrument fiscal productif, élastique et équitable, qui pourra assurer la couverture d'une part importante des besoins actuels et s'adapter, le cas échéant, aux nécessités nouvelles de l'avenir. La loi de 1923 ne représente
nécessités nouvelles de l'avenir. La loi de 1923 ne représente pas encore la réalisation complète de tous les principes régissant les impôts modernes sur le revenu et son application fera certainement apparaître des vices et des lacunes. Cela est tout naturel; un bon système fiscal, comme toute œuvre sociale, du reste, ne peut jamais être réalisé d'un coup. Ici plus qu'ailleurs, il faut procéder par approximations successives. Pour peu que l'opinion publique se pénètre de cette vérité, le succès de la réforme fiscale nous paraît désormais assuré. Quant aux partis politiques du pays, ils sont tous acquis à la réforme,
politiques du pays, ils sont tous acquis à la réforme, puisque l'impôt sur les revenus et l'impôt complémentaire sur le revenu global figurent dans tous leurs programmes. Le parti paysan qui, il y a quelque temps, demandait à la Chambre l'introduction d'un impôt sur le capital, juge insuffisante la loi actuelle; mais, en attendant une formule meilleure, il doit souscrire à une réforme qui marque dans la législation roumaine un progrès considérable. Le parti du peuple a déjà pris position, puisque M. Titulesco, auteur de la première loi d'impôt sur le revenu, était ministre des Finances dans le dernier cabinet
le revenu, était ministre des Finances dans le dernier cabinet du général Averesco. Le parti national de Transylvanie ne saurait s'attaquer à une réforme démocratique. Enfin le groupement conservateur-progressiste, dont l'importance est assez minime en ce moment, aurait préféré le système ancien des « quatre bonnes vieilles » en doublant ou triplant les tarifs. On comprend fort bien que ce système puisse avoir des défenseurs parmi ceux qui profitaient de l'ancien régime, mais il est superflu d'insister sur les inconvénients d'une solution qui n'a plus aujourd'hui la moindre chance de succès. CHAPITRE V LA DETTE PUBLIQUE « La Roumanie emprunte
succès. CHAPITRE V LA DETTE PUBLIQUE « La Roumanie emprunte pour se rendre indépendante », disait-on, vers 1880, lorsque le Royaume danubien signait son premier emprunt pour se rendre maître de son réseau ferroviaire. La plus grande partie de la dette publique roumaine d'avant-guerre fut, en effet, contractée pour le rachat des chemins de fer; le restant a servi à des travaux publics — ports, docks, routes, navigation — aux armements, etc. A la veille de la guerre, la dette roumaine, entièrement consolidée, ne dépassait pas un milliard et demi de francs, soit 250 francs seulement par tête d'habitant. Cette
de francs, soit 250 francs seulement par tête d'habitant. Cette dette était pour la plus grande partie amortissable. Le 4 % roumain, coté sur les marchés européens, n'était pas éloigné du pair. Le service des arréars avait toujours été assuré et, parmi les pays du Proche Orient, la Roumanie, seule, ne connut ni affectation de gages spéciaux, ni contrôle étranger. L'accroissement de la dette publique n'est dû — certaines erreurs mises à part — qu'à la guerre et à ses conséquences. Ce furent d'abord, pendant les années de 1916 à 1919, les appels incessants à la Banque d'émission pour faire
1919, les appels incessants à la Banque d'émission pour faire face tant aux besoins des opérations militaires qu'à ceux de la vie intérieure du pays isolé, luttant à la fois contre l'ennemi sur le front, contre le désordre russe à l'arrière. Ce furent ensuite des émissions de bons du Trésor sur les marchés étrangers et quelques emprunts intérieurs consolidés, pour ravitailler et remettre en état le pays désorganisé et appauvri par la guerre et l'occupation. Enfin, ainsi que nous l'avons vu, pour assurer son unité monétaire, la Roumanie a dû procéder au retrait des couronnes et des roubles se trouvant
procéder au retrait des couronnes et des roubles se trouvant sur les territoires rattachés à l'ancien Royaume et à l'échange des billets émis par la Banque Générale pour le compte du Reich dans les territoires occupés. Une dette de plus de sept milliards à la Banque Nationale fut le résultat de ces opérations. Si l'on ajoute encore les appels du Trésor pour boucler les premiers budgets d'après-guerre, forcément déficitaires dans les conditions connues, on saisit sans peine la raison de l'accroissement de la dette publique roumaine. En voici le tableau, au 1er avril 1923 (1). DETTE INTÉRIEURE A. — Dette
au 1er avril 1923 (1). DETTE INTÉRIEURE A. — Dette consolidée. En millions de lei I. — Dette d'avant-guerre 512 II. Dette de guerre et d'après-guerre (2), 12.174 12.686 B. — Dette flottante. I. — Dette de l'Etat à la Banque Nationale. a) Pour l'unification monétaire. 7.100 b) Pour les besoins du Trésor 5.200 12.300 II. — Bons du Trésor et emprunts à court terme 684 III. —Bons de réquisition et ordonnances non payées, environ 2.500 15.484 TOTAL 28.270 La dette intérieure atteint donc environ 28 milliards de lei. (1) D'après l'exposé des motifs du budget de 1923. (2) Y
D'après l'exposé des motifs du budget de 1923. (2) Y compris 7.500 millions, rente amortissable émise pour payer les terres expropriées par suite de la réforme agraire, X DETTE EXTÉRIEURE I. — Dette d'avant-guerre environ 1.5. 5. 550,000.000 (en cours d'estampillage). II. — Dette d'après guerre (1) : Emprunt 4 0/0, 1922, pour la consolidation des bons du Trésor 1. 5. 000.000 Emprunt 4 0/0, 1923, 2.500.000 Emprunt 5 0/0, 1923 100.000.000 La dette extérieure d'après guerre, contractée pour assurer le ravitaillement du pays, la restauration de ses moyens de transports, flottante jusqu'à ces derniers temps, était représentée, au 1er
transports, flottante jusqu'à ces derniers temps, était représentée, au 1er avril 1922, par des bons du Trésor libellés en devises étrangères d'une valeur de 1.401.026.186 lei-or. En dehors de ces bons, arrivés à échéance, il y avait à l'étranger des engagements divers, restés en souffrance, qui pesaient lourdement sur le crédit du pays. La baisse du change roumain rendait extrêmement onéreux, voire même impossible, le remboursement immédiat de cette dette; il fallait tout au moins procéder à sa consolidation. Deux emprunts extérieurs — 32 et 25 millions de livres — furent contractés à cette fin. Le retrait des bons du