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budget normal. " Je suis convaincu que, sur la doctrine comme sur l'application, M. Pierre a dit exactement la vérité, et, si vous votez l'article additionnel, nous aurons plus d'une fois l'occasion de le rappeler. Ces deux autorités, selon moi, établissent je ne dis pas même la doctrine républicaine, mais la doctrine parlementaire dans toute sa force et sa netteté. Et c'est pour cette raison que, si l'on peut citer quelques exemples étrangers, encore qu'ils soient, vous allez le voir, bien discutables, on ne peut pas invoquer un seul exemple français. Ainsi, cette nuit, vous allez peut-être — je me
français. Ainsi, cette nuit, vous allez peut-être — je me garde d'élever la voix ou de prendre un ton trop solennel — décider ce que n'a jamais voulu faire aucune Assemblée française. Je vais le démontrer. On invoque parfois l'exemple de l'Allemagne. Nous avons entendu Léon Say affirmer que les budgets de deux ans sont des budgets allemands. Et, en effet, sans chercher des exemples dont on discute dans les traités, celui de la Hollande notamment, on sait que de petits Etats allemands ont recours au budget biennal. Rappelez-vous ce qui s'est passé, lorsque Bismarck, en 1881, s'est présenté devant
qui s'est passé, lorsque Bismarck, en 1881, s'est présenté devant le Reichstag pour lui demander le budget biennal. Il avait, cependant, pris des précautions. L'article 69 de son projet, que j'ai recherché, disait : " Toutes les recettes et dépenses de l'empire seront évaluées année par année et portées au budget. Le budget est fixé par une loi pour une période de deux années, mais séparément pour chacune de ces deux années. " Malgré les efforts du gouvernement allemand, du chancelier et de son secrétaire d'Etat au Trésor, les propositions de Bismarck ont été repoussées le 16 mai 1881. Le
de Bismarck ont été repoussées le 16 mai 1881. Le Reichstag n'en a pas voulu. Et comme Bismarck s'était obstiné à lui renvoyer une de ces lois, le Reichstag la lui a refusée article par article, chapitre par chapitre. On cite l'exemple du septennat. Je fais remarquer que le septennat n'a rien à voir avec le budget biennal. Qu'était-ce au juste ? C'était un programme de travaux militaires, qui avait été voté pour un plan de dépenses obligatoires d'une longue période, mais pour lequel les crédits, comme nos crédits de report, étaient soumis chaque année à l'autorisation de l'Assemblée. Il
report, étaient soumis chaque année à l'autorisation de l'Assemblée. Il y a quelques instants, l'honorable M. Marcel Habert a jeté dans le débat l'exemple de la Grande-Bretagne, par cette interruption : "Et les fonds consolidés anglais !" Si j'ai négligé de lui répondre, tout à l'heure, je m'adresse à lui maintenant. Il n'y a aucune relation entre le fonds consolidé anglais et le budget partiellement ou totalement biennal que l'on vous propose. Les Anglais ont une pratique budgétaire très sévère; mais ils ont aussi une tradition. Comme ils ont toujours prétendu que leurs libertés, toutes leurs libertés, étaient dominées par
prétendu que leurs libertés, toutes leurs libertés, étaient dominées par le respect à la couronne, qui représente la permanence des institutions anglaises, ils ont franchi du contrôle annuel du Parlement, par un consentement déjà ancien, la dotation de la couronne, des dépenses de la liste civile, les apanages, qui, en effet, ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement. Et comme, par une vue tout à fait intéressante, très heureuse et qui, je crois, a été très féconde, ils voulaient aussi placer leur crédit au-dessus de toute atteinte, de toute discussion, ils ont décidé que les sommes nécessaires pour le
discussion, ils ont décidé que les sommes nécessaires pour le service de la dette publique, seraient soustraites au contrôle annuel du Parlement, afin de leur donner devant le pays et devant l'étranger un caractère de permanence et de sérénité qui fortifierait le crédit de l'Angleterre. C'est la raison de l'existence du fonds consolidé anglais. Mais l'impôt sur le revenu, par exemple, est soumis au vote annuel. Vous le voyez, mon cher collègue, il n'y a aucun rapport entre le régime qui m'a valu votre intéressante interruption et le système qui nous est proposé. Dans un régime parlementaire, et j'ajoute, républicain,
nous est proposé. Dans un régime parlementaire, et j'ajoute, républicain, il est impossible, en droit, que même une seule partie du budget, soit soustruite à l'examen annuel de l'Assemblée. La preuve, c'est que toutes les Assemblées françaises à qui on a proposé de soustraire la totalité ou une partie du budget au vote annuel, s'y sont refusées. Lorsque, avec beaucoup de réserve d'ailleurs, et d'une façon assez enveloppée, assez obscure, en 1813, devant le corps législatif, le comte de Molé, au nom de l'empereur, a proposé un budget de plusieurs années, il a eu si peu de succès qu'il n'a
années, il a eu si peu de succès qu'il n'a même pas poursuivi la défense de sa proposition. Lorsque, sous la Restauration, un personnage, dont j'ai peut-être oublié le nom et qui s'appelait, je crois, Cottu, conseiller d'Etat, a proposé ce qu'il appelait le budget par règne, ce fut un éclat de rire général, et sa proposition sombra sous le ridicule. En 1877 — voici des souvenirs qui sont plus près de nous — c'est probablement grâce à l'annualité du budget que nous avons échappé à un coup d'Etat. En août 1889, lorsque le congrès a eu à s'occuper de
août 1889, lorsque le congrès a eu à s'occuper de la révision des lois constitutionnelles, il s'est expressément refusé à soustraire quelque partie que ce fut du budget à l'examen et au vote annuels du Parlement. Voilà la doctrine française! Elle réunit dans une même opinion les assemblées de l'empire, les assemblées de la royauté et les assemblées de la République. Ai-je tort de vous le rappeler ce soir et de vous dire que ce fait mérite tout de même quelque considération. Depuis, il y a eu, je le sais, l'exemple qu'on a invoqué, de 1906... Il y a un
l'exemple qu'on a invoqué, de 1906... Il y a un exemple récent qu'a évoqué tout à l'heure notre excellent collègue M. Molinié : c'est la proposition de M. Breton. Encore une fois, faut-il savoir mauvais gré à un député républicain modéré, radical ou socialiste, de vouloir, à un moment donné, tenter de mettre fin à ces déficits budgétaires? Non. Je trouve cela tout naturel. Mais que s'est-il passé, en 1906? En 1906, le 28 décembre, l'honorable M. Breton a déposé, en effet, une proposition avec des variantes sur lesquelles je n'insiste pas, car c'est le principe du budget biennal partiel
n'insiste pas, car c'est le principe du budget biennal partiel ou total que je discute en ce moment. Lui aussi, il avait essayé de sauvegarder les droits du Parlement par certaines dispositions que vous avez sûrement étudiées, et vous avez remarqué que son article 4 tempérait les conséquences de son article 1er. M. Breton laissait au Parlement, avant l'ouverture de la deuxième année, le droit d'autoriser ou de refuser la continuation de l'exécution. Cependant, en 1906, la proposition n'a pas été discutée ni même, je crois, rapportée. Elle a été reprise en 1910, et il est exact qu'un certain nombre
reprise en 1910, et il est exact qu'un certain nombre d'excellents républicains l'ont à ce moment-là signée. Toutefois, je vous prierai, mon cher collègue monsieur Molinié, de ne pas mettre en cause notre ancien collègue M. Sembat, et vous trouverez naturel, puisque nous avons le grand chagrin de ne plus l'avoir au sein lieu de nous, que je dégage sa mémoire de ce que je considère comme une erreur. M. Hector Mohmé. Je ne l'ai pas mis en cause. M. De mot. Non, mais peut-être, comme vous allez le voir, avez-vous commis une erreur involontaire. M. Sembat avait soumis une
avez-vous commis une erreur involontaire. M. Sembat avait soumis une autre idée. Il était très préoccupé de ces difficultés que nous rencontrons, auxquelles se heurte M. le président du conseil ; il avait fait, lui, une autre proposition qui était de rendre permanente pendant toute la durée de la législature la commission du budget. Je vais vous montrer ce qu'il fit quand vint en discussion la proposition de M. Breton. La proposition de M. Breton a été envoyée d'abord à la commission du budget et devant cette commission elle a rencontré un adversaire qui, lui aussi, était doté d'une autorité
rencontré un adversaire qui, lui aussi, était doté d'une autorité que personne ne contestera, encore moins celui qui est à la tribune que qui que ce soit : c'est l'honorable M. Chéron, alors rapporteur général du budget. Dès cette époque, comme il l'a fait souvent, comme il l'a fait depuis au Sénat, en tant que rapporteur général, il défendait avec ardeur les finances françaises. Le 27 mars 1911, lorsqu'il s'agit de renvoyer à la commission du budget la proposition de M. Breton, dès ce moment, en homme avisé, très prudent, très clairvoyant qu'il est, M. Chéron fait des réserves. Lui
très clairvoyant qu'il est, M. Chéron fait des réserves. Lui aussi, il remonte à la doctrine et il dit : « L'annualité des budgets est un principe consacré par la plupart des grands Etats et on peut dire que tout affaiblissement de ce principe... » — non pas seulement la ruine totale de ce principe — « ... est un affaiblissement des pouvoirs de contrôle du Parlement. » Messieurs, frappé de cette espèce d'exorcisme, la proposition de notre collègue M. Breton avait peu de chances d'être acceptée; elle était d'ailleurs condamnée par les théoriciens du droit financier. Ministre de l'agriculture
condamnée par les théoriciens du droit financier. Ministre de l'agriculture dans le cabinet Poincaré, au jour où M. Herriot prononçait son discours, Voici le jugement que porte sur elle M. Allix, dont je vous ai annoncé tout à l'heure que je citerais l'opinion: « Cette réforme, dit-il, nous paraît soulever des objections capitales : affaiblissement du contrôle parlementaire, impossibilité de faire des précisions sérieuses à aussi longue échéance, nécessité de rectifier à plusieurs reprises, en cours d'exécution, un budget qui n'aurait plus que la valeur d'un simple avant-projet. » Il y avait beaucoup de force dans ces quelques formules tout
y avait beaucoup de force dans ces quelques formules tout à fait condensées. Cependant, la proposition de M. Jules-Louis Breton vient en discussion devant la Chambre comme vous l'avez dit tout à l'heure, mon cher collègue, le 15 avril 1911. M. Jules-Louis Breton défend sa proposition avec cette chaleur cordiale que vous lui connaissez. Il déclare qu'il n'a pas voulu supprimer la discussion parlementaire, mais la limiter. Le ministre des finances — je déclare que c'était M. Caillaux — fit la réponse suivante: « C'est une question énorme, dit-il, elle ne touche rien moins qu'à l'exercice des prérogatives parlementaires. Vraiment,
ne touche rien moins qu'à l'exercice des prérogatives parlementaires. Vraiment, pour un résultat qui apparaîtrait à peu près nul, vous mettriez en péril un de grands principes de notre régime parlementaire. Vous souscririez en même temps, permettez-moi de vous le dire, à un vœu qui ne serait pas de nature à servir beaucoup la Chambre devant le pays. » M. Chéron demandait au nom de la commission du budget la disjonction et il prononçait cette phrase vraiment définitive, lapidaire: « Cet article, c'est la négation du contrôle parlementaire. » Et alors, impressionnée par de telles déclarations, par la dernière surtout
alors, impressionnée par de telles déclarations, par la dernière surtout peut-être, la Chambre repoussait la proposition de M. Jules-Louis Breton par 470 voix contre 74. Parmi les opposants, je retrouve non pas seulement les théoriciens du parlementarisme: Pelletan, Jaurès et un certain nombre d'autres députés de toutes opinions; mais je retrouve au vote, monsieur Molinié, quelques-uns de ceux qui, trop vite, peut-être, avaient donné leur adhésion à la proposition de loi. Je retrouve en particulier le nom de notre honorable collègue, M. Charles Dumont, qui votait contre la proposition; il a prouvé par cet exemple qu'il n'était pas très partisan
a prouvé par cet exemple qu'il n'était pas très partisan de ce système. M. Charles Dumont. Oui, mon cher collègue, mais j'étais ministre des travaux publics à ce moment-là. M. Herriot. J'ajoute, monsieur Dumont, qu'en 1913, vous n'étiez plus ministre des travaux publics, vous étiez ministre des finances. Vous vous êtes trouvé dans une situation sensiblement pareille à celle que nous rencontrons aujourd'hui. C'était l'époque où la discussion de la loi de trois ans avait retardé le vote du budget. Et, mis en présence de cette solution possible, vous avez dit: « Il faut voter le budget de 1914 ».
dit: « Il faut voter le budget de 1914 ». Et le budget de 1914 a été voté. Par conséquent, laissez-moi vous faire honneur de votre attitude, en démontrant à cette Assemblée que, lorsque vous avez pu agir, vous avez agi conformément à la doctrine parlementaire... Je n'ai pas voulu faire de cette question une affaire de parti. J'ai entendu quelques-uns de nos très bons amis se déclarer partisans du budget pour deux ans. Moi qui crois aux nécessités de la doctrine, qui tiens pour la rigueur des principes, je dis que cette brèche faite dans l'institution parlementaire est très
dis que cette brèche faite dans l'institution parlementaire est très grave, et je vous supplie de ne pas l'ouvrir, d'abord parce que je ne crois pas que pratiquement, comme j'ai essayé de le montrer tout à l'heure, vous en obtenez de très grands résultats. Il faudra rectifier des chapitres de dépenses; il faudra voter sur les ressources et sur les impôts; on vous apportera des tableaux qui seront, aussi bien que les suites d'articles, des prétextes à discussion. Vous ne limiterez pas le droit d'initiative. Vous serez saisi des dépenses extraordinaires. Je vous ai démontré que vous auriez à voter
extraordinaires. Je vous ai démontré que vous auriez à voter les dépenses de report. Et puis je suis de ceux qui pensent, peut-être par un excès d'idéalisme, qu'on ne doit pas porter atteinte à la doctrine, quand elle est aussi grave que celle que je viens de vous exposer, quand elle a été respectée avec autant de continuité. En résumé et en conclusion, qu'est-ce qu'on vous demande de faire? On vous demande, même si il ne s'agit que d'un budget partiellement biennal, de consentir ce que n'ont pas voulu admettre des assemblées royalistes, de accepter ce que n'a pas voulu
des assemblées royalistes, de accepter ce que n'a pas voulu autoriser aucune assemblée républicaine. Et dans quel temps! Dans un temps où, sans que je veuille trop préciser, l'institution parlementaire ne jouit, pas dans toute l'Europe d'un crédit tellement incontesté qu'il soit du devoir du Parlement français, exemple et modèle jusqu'ici, d'y porter atteinte. J'ai parlé avec modération, mais avec conviction. Je demande au Gouvernement de renoncer à son projet. Il pouvait agir autrement, car nous sommes ici pour l'aider. Il pouvait déposer à nouveau le budget de 1923 pour 1924. Il devait nous dire: vous me donnez le budget
1924. Il devait nous dire: vous me donnez le budget de 1923 à la dernière heure du mois de juin. Est-ce que je peux en ce moment établir des prévisions de recettes autres que celles qui sont votées sur les éléments du jour même, autres que celles qui ont été rectifiées ces jours-ci par le Sénat et par la commission de la Chambre? Il pouvait déposer à nouveau ce budget et nous demander de le voter avec rapidité. C'est ce que fit au cours de cette législature, M. Doumer. Vous préférez une autre solution. Vous n'en voyez pas la gravité.
préférez une autre solution. Vous n'en voyez pas la gravité. J'ai tenté de vous la signaler. Quant à moi, je le déclare, plaçant à au-dessus de tout la doctrine, je ne voterai certainement pas cet article additionnel parce qu'il porte une grave atteinte non pas seulement à la théorie républicaine, mais à la théorie parlementaire, gardienne de toutes nos libertés. Alexandre Varenne, pour combattre le projet du Gouvernement d'étendre à 1924 le budget de 1923, a soutenu que l'expédient proposé était l'absence de budget pour 1924. « On ne nous propose pas, a-t-il dit, un budget que de deux ans
propose pas, a-t-il dit, un budget que de deux ans ou de dix-huit mois; on nous propose, pour 1924, pas de budget du tout... Ce qu'on nous propose, en somme, ce sont douze douzièmes provisoires. » M. Marcel Habert. C'est un système très admissible. M. Alexandre Varenne.... à cette différence près, monsieur Marcel Habert, j'y insiste, que vous ne pourrez pas corriger en moins vos douzièmes, sur les crédits qui seraient apparus, pour l'année prochaine, comme trop élevés. La pratique constante, en matière de douzièmes provisoires, et c'est une pratique heureuse, veut que, lorsqu'un projet de budget est déposé et
heureuse, veut que, lorsqu'un projet de budget est déposé et que la Chambre est appelée, par suite du retard dans son examen, à voter des douzièmes, d'une part, les services n'aient pas le droit de dépenser, chaque mois, plus que le douzième mathématique de l'année précédente et que, d'autre part, si le projet de budget soumis, à ce moment, à l'examen du Parlement prévoit, sur certains chapitres, des diminutions, ce soient les chiffres inscrits dans ces chapitres réduits qui soient applicables aux douzièmes. Le système des douzièmes provisoires que vous nous proposez pour 1924, est donc très inférieur au système
nous proposez pour 1924, est donc très inférieur au système des douzièmes provisoires que nous connaissons déjà. Mais j'insiste sur ce fait qu'il n'y a pas de budget, dans votre système, pour 1924. Pourquoi ? Parce qu'un budget ne consiste pas en écritures sur de gros rapports. Un budget, c'est surtout, c'est avant tout le bilan, c'est le rapprochement, c'est la comparaison entre les dépenses et les recettes, c'est l'équilibre et c'est, enfin, le contrôle. On a fort peu parlé de contrôle, au cours de ce débat, d'ailleurs trop bref. C'est cependant l'essentiel des prérogatives parlementaires. Notre droit à tous,
C'est cependant l'essentiel des prérogatives parlementaires. Notre droit à tous, est de contrôler les dépenses publiques et, à l'occasion du budget, nous trouvant en face des ministres responsables, non plus par le procédé des interpellations, qu'on rend trop facilement inopérant, mais en discutant à propos des crédits, de demander des comptes au Gouvernement et aux administrations publiques. M. Alexandre Varenne. De ce droit, par votre projet, vous privez l'Assemblée. (1) J. 0., Ch. Débats, p. 2978 et s. On a beaucoup invoqué le précédent de 1911. J'ai la prétention de démontrer qu'il n'y a aucun rapport à établir entre les
démontrer qu'il n'y a aucun rapport à établir entre les deux situations. D'abord, en 1911, on était à un début de législature. On cherchait un nouveau moyen d'aménager les discussions budgétaires et il a pu venir à l'esprit d'un certain nombre de députés la pensée, pour gagner du temps, pour dégager l'ordre du jour de la législature, de supprimer une discussion budgétaire pendant une année ou d'instituer le principe du budget biennal. Ce n'est pas le cas qui nous occupe. Nous sommes à la fin de la législature. Allez-vous aussi comparer la situation financière de 1911 avec la situation actuelle?
comparer la situation financière de 1911 avec la situation actuelle? En 1911, on était en période de stabilité relative, au point de vue économique et au point de vue financier. L'équilibre n'était pas enjeu. S'il n'était pas acquis d'avance, il était à peu près certain. Il n'y avait pas, surtout — j'insiste, à mon tour, après M. Herriot — autour du Parlement, cette campagne de dénigrement systématique, à laquelle il faut bien que vous prêtiez, tout de même, quelque attention. Il n'y avait pas, non plus, de soupçon possible, à cette époque, que le Gouvernement pût avoir l'arrière-pensée d'écarter pendant
cette époque, que le Gouvernement pût avoir l'arrière-pensée d'écarter pendant quelque temps, le plus longtemps possible, en un temps de crise, comme celui que nous traversons, de crise internationale, le contrôle nécessaire du Parlement. M. le président du conseil. Vous savez bien que le Gouvernement ne s'est jamais soustrait au contrôle parlementaire, en matière internationale, et vous pensez bien que s'il y avait un incident quelconque qui nécessitât le rappel du Parlement, le Gouvernement n'hésiterait pas un seul instant. M. Alexandre Varenne. Fort bien ! monsieur le président du Conseil, voilà une déclaration à laquelle nous applaudissons tous et qui
voilà une déclaration à laquelle nous applaudissons tous et qui sera retenue. Elle me rassure d'autant plus que M. le ministre des finances, parlant cet après-midi, répondant en quelques mots à M. Bokanowski, dont il acceptait le texte nouveau, s'était servi d'une expression qui avait quelque peu inquiété quelques-uns d'entre nous. Il avait parlé de la « session extraordinaire de fin d'année » (1). Ce n'était pas un terme tout à fait rassurant. Quelques mots maintenant, messieurs, sur les avantages pratiques du procédé qui nous est proposé. Je soutiens qu'ils sont nuls, ou à peu près. Vous voulez éviter des
sont nuls, ou à peu près. Vous voulez éviter des discussions. Vous admettez pourtant qu'il y aura une loi de recouvrement, à propos de laquelle il se produira ici — c'est certain — une discussion générale sur la situation du Trésor et l'équilibre budgétaire. Vous aurez toute une série de lois, courant les unes après les autres : lois de crédits, de reports, d'annulations, de crédits supplémentaires, un fouillis qui risque de devenir inextricable et que viendront encore compliquer les propositions de caractère budgétaire, mais d'initiative parlementaire dont vous n'avez tout de même pas la prétention de priver les députés.
tout de même pas la prétention de priver les députés. Vous aboutirez peut-être à faire que la Chambre et sans doute le pays ne verront plus clair du tout dans l'état de nos finances. Et je suis conduit à me demander si ce n'est pas au fond la vraie raison du projet que vous apportez. Monsieur le président du conseil, vous mettez aujourd'hui votre majorité si fidèle dans une singulière position. Elle vous a manifesté sa confiance. N'auriez-vous donc pas confiance en elle, puisqu'il vous suffirait, j'imagine, de faire appel à sa bonne volonté, pour obtenir d'elle, dans les discussions
à sa bonne volonté, pour obtenir d'elle, dans les discussions budgétaires qui vont venir, le sacrifice d'amour-propre que chacun de nous est tout prêt à faire à la chose publique ? Mais, ne voyez-vous pas pour votre majorité un autre péril ? Dans quelles conditions discutons-nous aujourd'hui le budget de 1923 ? La Chambre l'a voté fin décembre dernier. Il nous revient aujourd'hui, transformé, méconnais sa base. On ne s'est pas gêné pour dire au dehors : La Chambre avait établi un budget qui ne tenait pas sur ses bases ; elle avait annoncé un déficit monstrueux. Heureusement, une autre
; elle avait annoncé un déficit monstrueux. Heureusement, une autre Assemblée s'est trouvée là pour remettre de l'ordre dans nos affaires, pour ramener le déficit à des proportions modestes, si modestes qu'on s'est trouvé un moment devant un excédent de 800 millions. C'est le Sénat, dit-on, qui a fait ces économies ; c'est lui qui a rappelé la Chambre aux véritables traditions financières. Fort heureusement, sa sagesse a suppléé à l'inexpérience et à l'incapacité de la Chambre. Voilà ce qu'on dit déjà dans le pays. M. le lieutenant-colonel Josse. Et beaucoup d'autres mensonges. M. Marcel Habert. Vous protestez contre cela.
beaucoup d'autres mensonges. M. Marcel Habert. Vous protestez contre cela. M. Alexandre Varenne. Oui, je proteste. Vous pourrez, quand au dehors on fera cette campagne, vous servir de mes paroles. J'appartiens à la commission des finances depuis de longues années ; je atteste que le Sénat n'a pas découvert la quadrature du cercle ; j'atteste que le Sénat nous a renvoyé un budget qui n'est équilibré qu'en écritures et qu'en y regardant de près, — je vous renvoie au rapport général de M. Bokanowski, — les choses ne sont pas telles qu'on les a présentées au Luxembourg. Mais, enfin, la