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protesté contre la théorie du dernier état parlementaire de la question; depuis Léon Say, tous les présidents et tous les rapporteurs généraux, et spécialement l'actuel président du Conseil, M. Poincaré ont défendu la théorie de la tacite reconduction. Depuis la guerre, le Sénat a été particulièrement ferme sur ce point. Lors du vote des douzièmes de 1921 notamment, la Commission des finances s'était efforcée de dégager le principe et l'énonçait ainsi, au moins en ce qui concerne la nomenclature : "Les dépenses s'effectueront dans la forme, dans le cadre et suivant les divisions du budget de 1920 ainsi prolongé." Les
suivant les divisions du budget de 1920 ainsi prolongé." Les motifs de la Haute Assemblée sont excellents : au même titre que la Chambre, dans les seules limites de l'initiative de la Chambre, le Sénat examine et vote le budget. Un budget qui n'est pas définitivement voté par les deux Chambres n'est pas un budget, ce n'est qu'un projet. Le rapport général de la Commission des finances de la Chambre, le vote même de la Chambre n'enlève pas à ce projet son caractère provisionnel. « Aussi longtemps que les deux Chambres n'auront pas statué sur le budget de 1923, il
Chambres n'auront pas statué sur le budget de 1923, il n'existe pas d'autre budget que celui de 1922 », déclare le rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, à la tribune, le 31 décembre 1922. Un budget nouveau comporte toujours des modifications importantes par rapport au budget précédent. Ces modifications portent sur le montant des crédits et sur leur répartition ; elles échappent au Parlement puisqu'il vote — et avec précipitation — les crédits en bloc dans la loi de douzièmes provisoires. Quand il se trouve en présence du budget futur, il est lié en principe par son
du budget futur, il est lié en principe par son vote et par les prescriptions du décret de répartition pris en conséquence. Pour la Chambre cela n'a pas d'importance puisque précisément le décret est pris d'après le dernier état législatif de la question et que ce dernier état (Rapport général, vote public) est la conséquence de l'examen de la Chambre, sauf dans le cas où le projet de budget n'a pas même été examiné à temps en Commission. Il n'est pas de même pour le Sénat dont le droit de contrôle est ainsi sacrifié, car son adoption aveugle des crédits
contrôle est ainsi sacrifié, car son adoption aveugle des crédits provisoires, calqués sur le budget futur, préjuge de son attitude au regard de ce budget et le lie complètement. Ainsi « le gouvernement, par le moyen des douzièmes provisoires, par la voie détournée de ces petits budgets, pourrait introduire les réformes les plus dangereuses et en tout cas les plus profondes, sans qu'une discussion véritable ait eu lieu devant la Haute Assemblée, puisque les douzièmes sont toujours apportés devant le Sénat vingt-quatre ou quarante-huit heures avant la clôture de la session » (1). Le Sénat, gardien des finances publiques, qui
session » (1). Le Sénat, gardien des finances publiques, qui comprend son rôle d'une façon de plus en plus large, ne saurait renoncer à son droit de contrôle. Son point de vue a triomphé définitivement avec la loi du 1er janvier 1923 autorisant deux douzièmes pour janvier et février 1923. Le projet de loi contenait un article 3 ainsi conçu : « Les crédits ouverts par les articles 1 et 2 ci-dessus seront répartis, par ministère et par chapitre, au moyen d'un décret du Président de la République » (2). En vertu de ce texte, le gouvernement avait le droit
En vertu de ce texte, le gouvernement avait le droit de répartir les crédits comme il l'entendait, soit selon la nomenclature des chapitres de 1922, soit selon la nomenclature du projet de budget de 1923, tel qu'elle résultait du rapport général de la Commission des Finances de la Chambre des députés. Conformément à son habitude, le gouvernement dans le projet de décret communiqué aux Commissions des finances adoptait la nomenclature projetée pour 1923. En ce qui concerne le montant des crédits, le gouvernement proposa comme il convient le douzième mathématique du budget de 1922, amendé et complété du fait des
du budget de 1922, amendé et complété du fait des lois nouvelles qui ont ouvert des crédits pour des besoins et services nouveaux. A ce propos, relevons expressément une confusion qui apparaît souvent chez les partisans de la théorie de l'anticipation de l'avenir. Ils reprochent à la théorie de la tacite reconduction de ne pas tenir compte des changements survenus au cours de l'exercice écoulé. M. de Lasteyrie, ministre des Finances, s'est longuement étendu sur ce point (1), en faisant au Sénat le procès du douzième mathématique qui était hors de cause. Pas un instant, le Sénat n'a songé à
de cause. Pas un instant, le Sénat n'a songé à demander que le douzième provisoire de 1923 fut strictement la douzième partie du budget de 1922, annexé à la loi de finances du 1er janvier 1922. L'expression budget de 1922 doit s'entendre lato sensu, c'est-à-dire en y incorporant toutes les lois nouvelles à caractère budgétaire. Il convenait de préciser cette notion jusqu'alors un peu confuse. M. Millies-Lacroix, président de la Commission des finances l'a fait excellemment. « Le budget (2) de l'exercice 1922, a-t-il affirmé, n'est pas simplement limité à la loi de finances votée le 30 décembre 1921, il
la loi de finances votée le 30 décembre 1921, il est constitué d'abord par cette première loi initiale, puis par les dispositions financières adoptées dans le courant de l'année et aussi par certaines lois organiques ». Aussi bien, la question des crédits n'a pas été en cause, le gouvernement ayant eu la sagesse de les fixer non d'après le dernier état des travaux législatifs (chiffres des dépenses votés par la Chambre), mais d'après les crédits de 1922, amendés comme nous l'avons vu. Le Sénat par contre souleva la question de la nomenclature. Saisi de l'article 3, ci-dessus énoncé et voté
la nomenclature. Saisi de l'article 3, ci-dessus énoncé et voté sans discussion à la Chambre, il le modifia en le complétant comme suit: « Les crédits ... seront répartis ... suivant le cadre et la nomenclature des dépenses du budget de 1922 ». Il est impossible, dit M. Henry Bérenger dans son Rapport au nom de la Commission des Finances, d'admettre par prétention que les propositions présentées par le gouvernement, changeant en certains points la contexture du budget, soient tenues pour bonnes et appliquées avant que les Chambres les aient étudiées et se soient prononcées sur elles. Précisément, la nomenclature
étudiées et se soient prononcées sur elles. Précisément, la nomenclature du projet de budget de 1923 est fortement modifiée par rapport à celle du budget de 1922. Parmi les modifications les plus profondes, il faut signaler celles du budget des Affaires Etrangères et du budget des Travaux Publics. Le projet de budget des Affaires Etrangères constitue sur le budget de 1922 un progrès considérable. siderable dont on ne peut que se réjouir : les dépenses secrètes sont réduites à un minimum dérisoire, de nombreux chapitres de dépenses extraordinaires passent aux dépenses ordinaires. Il n'est pas douteux que le Sénat ratifiera
dépenses ordinaires. Il n'est pas douteux que le Sénat ratifiera les propositions gouvernementales, déjà acceptées à quelques variantes près, par la Chambre des députés. Par contre, dans le projet de budget des Travaux Publics, la nomenclature est l'objet de changements profonds et assurément discutables. Il s'agit de grouper en tête du budget toutes les dépenses de personnel et de frais généraux précédemment réparties dans les services généraux, le service des forces hydrauliques, le service des routes et de la navigation. Il a été reconnu en effet que la multiplication des chapitres de personnel et de frais généraux présentait de sérieux
chapitres de personnel et de frais généraux présentait de sérieux inconvénients que le contrôle des dépenses engagées résume ainsi : « Augmentation de la paperasserie et accroissement de la dépense». Mais il s'agit là d'une réforme importante qui bouleverse la contexture du budget des Travaux Publics. Si le gouvernement usant par décret de la délégation que lui consent le Parlement en matière de douzièmes avait adopté — comme c'était son intention — la nomenclature de 1923, adoptée par la Chambre, le Sénat eût eu les mains liées dans la suite, en présence d'une réforme qu'il aurait lui-même consentie. C'est dans
en présence d'une réforme qu'il aurait lui-même consentie. C'est dans la séance du 30 décembre que le Sénat amenda le texte de l'article 3. En vain le ministre des Finances objecta-t-il que le maintien de l'ancienne nomenclature entraînerait d'énormes difficultés de comptabilité car l'adoption lors du vote du budget définitif d'une nouvelle nomenclature obligerait les comptables à réimputer les mandats émis pendant la période des douzièmes provisoires. Il suffit au rapporteur général de la Commission des finances de fixer la doctrine du Sénat en matière de douzièmes pour que la Haute Assemblée toute entière le suivît. La Chambre fut à
Haute Assemblée toute entière le suivît. La Chambre fut à nouveau saisie du projet de loi. Elle maintint son point de vue pour rester fidèle à sa jurisprudence. Elle trouva d'ailleurs un appui formel dans le ministre des Travaux Publics, intéressé à l'adoption de la nouvelle nomenclature, et représentant son collègue des Finances. C'est alors que commença dans la nuit du 31 décembre la « navette » qui au Luxembourg vint rompre la monotonie du long discours de M. Jules Delahaye sur la Banque Industrielle de Chine. Cette fois, abandonnant le terrain de la doctrine sénatoriale, M. Henry Bérenger basa
le terrain de la doctrine sénatoriale, M. Henry Bérenger basa son argumentation sur le précédent des douzièmes de 1921 à la Chambre des députés. La même question avait été soulevée par le Sénat, et la Chambre, au rapport de M. Charles Dumont, s'était rendue aux arguments de la Haute Assemblée. Rappelons les termes du discours de M. Charles Dumont, alors rapporteur général : « ... Le vote des douzièmes n'est qu'une mesure provisoire... qui n'implique en rien l'adoption de principes nouveaux, ni même de la forme définitive qui sera plus tard donnée au budget... Le Sénat a estimé qu'il était
tard donnée au budget... Le Sénat a estimé qu'il était plus conforme aux bonnes traditions financières de conserver d'une façon rigoureusement exacte le cadre et la nomenclature du budget de 1920. Votre Commission vous demande de ratifier les décisions du Sénat». Le Sénat pouvait donc s'étonner, le 31 décembre dernier, que la législature actuelle se déjoue et fit échec à une jurisprudence que sanctionnait l'accord des deux Assemblées. Le ministre des Finances, désireux de trouver un terrain d'entente, demanda et obtint qu'une concession fut faite à la Chambre en ajoutant au texte de l'article 11 adopté par le Sénat les
au texte de l'article 11 adopté par le Sénat les mots : « sous réserve des modifications que les lois et règlements en vigueur y auraient apportées ». La belle affaire à la vérité ! Aussi bien, il ne faut pas s'y tromper : dans l'esprit du ministre des finances seul, cette addition constituait une concession. Au fond, le Sénat maintenait son point de vue. Les mots ajoutés à l'article 3 ne servaient qu'à préciser — ce qui n'était pas en cause — comme nous l'avons dit plus haut, que le budget écoulé de 1922 doit s'entendre du budget initial
le budget écoulé de 1922 doit s'entendre du budget initial amendé et complété par les lois nouvelles en vigueur. La Chambre ne s'y trompa pas, et comprit bien que le Sénat n'avait pas abandonné un pouce du terrain sur lequel il s'était placé. Elle ne s'inclina pas cependant et dans un troisième vote sanctionna son point de vue. A minuit passé, à une heure par conséquent où, en l'absence de loi votée, les recettes devenaient indûment perçues, le conflit n'était pas réglé. Dans un dernier discours, le rapporteur général au Sénat adjura la Haute Assemblée de ne pas céder :
Sénat adjura la Haute Assemblée de ne pas céder : il fit appel, cette fois, à des arguments d'ordre moral et politique. La Commission des Finances du Sénat comprend parmi ses membres les plus éminents financiers : MM. Ribot, Doumer, F. Marsal, anciens ministres des finances et beaucoup d'autres. Leur unanimité en faveur de la théorie de la tacite reconduction n'est-elle pas impressionnante ? Et puis, il s'agit de savoir si le Sénat entend maintenir l'intégrité de ses pouvoirs et son droit absolu d'examen et de contrôle, « alors que le pays... ne sait pas encore comment son budget sera
le pays... ne sait pas encore comment son budget sera voté ». La Chambre, lassée, se rallia enfin au point de vue sénatorial. Ainsi sur la question capitale de la nomenclature, le Sénat a confirmé sa doctrine traditionnelle et l'a fait triompher. La question longtemps controversée est définitivement réglée. Par deux fois au cours de cette législature d'après guerre, la Chambre des députés s'est ralliée au point de vue de la Haute Assemblée. Le Sénat, qui est devenu de plus en plus le moralisateur des finances publiques, a fixé la jurisprudence d'une façon qu'il faut espérer définitive. On peut regretter
jurisprudence d'une façon qu'il faut espérer définitive. On peut regretter par contre que la Haute Assemblée n'ait pas fait entendre cette fois une sévère protestation contre l'abus des adjonctions budgétaires. On connaît cette pratique déplorable qui consiste à insérer. reprend dans les lois de finances, qui sont nécessairement et rapidement votées, des dispositions nombreuses qui n'ont avec l'ouverture de crédits et l'autorisation de percevoir des recettes qu'un rapport très lointain. De une façon générale, le Sénat a toujours protesté contre cette méthode. Déjà le 16 décembre 1905, M. Dubost disait au Sénat : « Une loi de douzièmes provisoires ne
au Sénat : « Une loi de douzièmes provisoires ne devrait renfermer que les dispositions qui ont pour but de proroger le budget de l'exercice précédent, tant que le budget de l'exercice courant n'a pu être voté ». C'est une nouvelle affirmation de la thèse de la tacite reconduction ou prorogation du budget écoulé. A la même époque, le Rapporteur Général de la Commission sénatoriale des Finances, M. R. Poincaré s'élevait avec force contre l'insertion, dans les lois de douzièmes, de dispositions diverses, et obtenait à plusieurs reprises leur disjonction. La Chambre des députés elle-même se retrouvait d'accord sur ce
La Chambre des députés elle-même se retrouvait d'accord sur ce terrain avec la Haute-Assemblée et adoptait le 16 décembre 1906 une proposition de résolution ainsi conçue : « La Chambre invite M. le Ministre des Finances à étudier un projet de loi portant que, désormais, la loi de finances ne pourra comprendre que des articles ayant trait à la perception ou au rendement des impôts à l'exclusion de toutes autres questions ». C'est cette attitude constamment maintenue qui entraîna enfin le vote de l'article 105 de la loi de finances du 30 juillet 1913, ainsi conçu : « Il ne
du 30 juillet 1913, ainsi conçu : « Il ne peut être introduit dans la loi de finances que des dispositions visant directement les recettes et les dépenses à l'exclusion de toute autre question ». En 1916, la Commission, déjà citée, chargée d'examiner les mesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale a estimé qu'il fallait interpréter ce texte dans un sens restrictif et qu'il convenait d'opposer la question préalable à toute disposition n'ayant pas trait à la fixation des dépenses ou à l'évaluation des recettes. Malgré cela et en dépit du texte de 1913, la
Malgré cela et en dépit du texte de 1913, la loi de douzièmes provisoires de 1923 contient des dispositions ne concernant directement ni les recettes ni les dépenses. Sans doute — et c'est l'objet de l'article 7, — la réorganisation de la Commission supérieure des bénéfices de guerre était une nécessité ; mais il s'agit là non d'évaluation ni même de recouvrement de recettes, il s'agit de contentieux des impôts directs. De même l'article 8 qui proroge jusqu'au 28 février 1923 le régime applicable aux bouilleurs de sucre n'a pas avec l'évaluation de recettes un lien direct. Du moins dans
avec l'évaluation de recettes un lien direct. Du moins dans ces deux articles s'agissait-il de mesures à la fois très opportunes, très urgentes, qui ne soulevaient pas de questions de principe, nécessitant un large débat, conduit sans précipitation. Au contraire, de l'article 9, le plus important de la loi, fixe le contingentement des rhums et tafias coloniaux qui peuvent entrer en France, en franchise de droits. Ce contingentement, fixé à 160.000 hectolitres pour 1923, était demandé par les intérêts alcooliers métropolitains désireux d'écouler leurs produits de distillation et de limiter la concurrence coloniale. L'industrie rhumière est capitale pour la prospérité
la concurrence coloniale. L'industrie rhumière est capitale pour la prospérité de certaines colonies, des Antilles notamment. En limiter les débouchés est une grave question qui méritait un examen approfondi et non précipité en Commission, incompatible avec l'urgence d'une loi de douzièmes. Et c'est tellement vrai que dès le lendemain du vote de l'article, on s'est rendu compte des conséquences énormes que son application comportait. Des réclamations unanimes sont venues des colonies; il a fallu en tenir compte, et quelque jours après, la Chambre en discutant le projet de budget de 1923 est revenue sur son vote, a complété et interprété
1923 est revenue sur son vote, a complété et interprété l'article 9 de la loi de douzièmes et a accordé aux revendications coloniales une appréciable satisfaction. Voilà qui montre bien l'inconvénient des dispositions hâtives, mal étudiées, qu'on insère dans les lois de finances et qui sont adoptées, soit sans discussion, soit, comme ce fut le cas pour les rhums, à la faveur d'une vive offensive, en séance publique, d'une seule fraction des intérêts en jeu. Au moment où nous écrivons ces lignes, le Parlement, persistant dans cette déplorable attitude incorpore au douzième provisoire de mars le fameux statut du carburant
au douzième provisoire de mars le fameux statut du carburant national. Telles sont les observations que paraît nécessiter la loi de douzièmes provisoires du 1er janvier 1923. Cette loi, grâce à la fermeté du Sénat, réalise un grand progrès en matière de moralité et d'assainissement des finances publiques. Elle consacre une fois de plus les droits souverains du Parlement, seul habilité à ouvrir les crédits et à autoriser la perception des recettes. Le conflit qui s'est élevé entre les deux Assemblées n'a pu que contribuer à éclairer d'un jour nouveau la question si complexe des attributions respectives des deux Chambres
la question si complexe des attributions respectives des deux Chambres en matière financière. Au fond, la Chambre était mal venue à soulever et à accentuer le conflit, car celui-ci se posait non sur le terrain de l'initiative, mais sur celui du contrôle. Il s'agissait simplement en résumé de sauvegarder les droits de la Haute-Assemblée et d'assurer son contrôle sur les finances de l'Etat en conservant la nomenclature du dernier budget voté par les deux Chambres. Le Sénat a toujours été soucieux de conserver ses prérogatives et cela se conçoit. Il est le contrôleur des finances publiques. M. Henry Bérenger, réminent
est le contrôleur des finances publiques. M. Henry Bérenger, réminent rapporteur général de la Commission des Finances déclarait récemment à la tribune : « Je suis le procureur général des contribuables ». C'est de la Commission des Finances toute entière, c'est du Sénat tout entier qu'on peut dire cela. En matière financière, il n'y a pas une des deux Assemblées qui soit une mineure par rapport à l'autre, il y a simplement un partage de compétence : la Chambre a l'initiative, le Sénat a plus spécialement le contrôle. Il est bon que la Haute Assemblée exerce sa mission de contrôle
bon que la Haute Assemblée exerce sa mission de contrôle en toute sérénité et sans hâte, sans que l'adoption de mesures provisoires puisse préjuger de son examen définitif. Charles POMARET, Auditeur au Conseil d'Etat. CHRONIQUE FINANCIÈRE D'ITALIE Charges fiscales et contribuables (I). Du rapport sur le budget de 1922-23 présenté à la Chambre italienne par sa Commission des finances et du Trésor, on peut extraire quelques faits, chiffres ou observations, d'un intérêt permanent et général. Le rapporteur procède avec prudence et il est circonspect dans ses affirmations. Il a examiné objectivement la situation fiscale du point de vue des impôts
objectivement la situation fiscale du point de vue des impôts extraordinaires et des impôts ordinaires. Ses développements sur les impôts extraordinaires sont, en majeure partie, consacrés à l'impôt des surprofits de guerre. Voici des chiffres qui attestent le rendement effectif de l'imposition : 1914-15 838.241 1915-16 1.590.836 1916-17 1.916.718 1917-18 1.383.234 1918-19 1.143.075 1920 (1er semestre) 280.565 Total 7.145.069 sur ces sommes 2.715.669.000 lires sont contestées. La statistique qui résulterait du total accusé par les rôles dépasserait la différence entre les impositions définitives et les impositions contestées. On n'a pas recouvré toutes les sommes correspondant aux rôles. On a accordé
recouvré toutes les sommes correspondant aux rôles. On a accordé arbitrairement des délais de paiement. Les contribuables sont tentés de recourir à des manœuvres dilatoires, parce qu'ils ne paient pas d'intérêts moratoires. Il faut y joindre que, grâce à cette procédure, des entreprises ont pu s'acquitter en lires dépréciées d'un impôt qui supposait des bénéfices réalisés en lires non avilis. Entre temps, d'ailleurs, certaines de ces entreprises sont devenues insolvables. Le rapport signale une évasion et proteste contre un privilège. Les bénéfices réalisés par les intermédiaires étaient particulièrement désignés pour une confiscation au profit de l'État. C'étaient les plus exagérés
une confiscation au profit de l'État. C'étaient les plus exagérés et ils ont échappé à l'impôt. D'autre part, les propriétaires exploitants de fonds de terre, minières, tourbières, pêcheries et entreprises du même genre ont été exemptés. On se fait valoir un prétexte étrange, à savoir qu'ils n'étaient pas soumis à l'impôt sur la richesse mobilière. Le Gouvernement (séance du 31 juillet 1920) avait annoncé, au cours des débats relatifs à la loi de confiscation des bénéfices, qu'un projet allait pourvoir à la péréquation. Puis on a sursis à la présentation de ce projet. On a représenté qu'on était en pleine
de ce projet. On a représenté qu'on était en pleine crise économique et qu'il serait en tout cas désobligeant d'imposer à une catégorie de contribuables une charge dont les autres contribuables venaient d'être libérés. La Commission s'élève avec violence contre un tel procédé. Dans les périodes de déficit et de lourde pression fiscale, exempter une catégorie équivaut à faire retomber sur les autres catégories la surcharge. Une exemption suppose une compensation équivalente. Ce sont les grands propriétaires qui ont bénéficié de cette exemption. Or, ils ont multiplié leurs richesses sans subir de charge et ils ne souffrent pas de la
subir de charge et ils ne souffrent pas de la crise économique. Ou bien ils maintiennent à un taux élevé le revenu de leur industrie agricole ou bien ils ont vendu à des prix exorbitants leurs entreprises. Évidemment, ils ont payé l'impôt foncier, mais les terres qui n'étaient pas exploitées directement le supportaient aussi et elles ont subi le lourd fardeau de l'impôt des surprofits de guerre et de l'impôt sur la richesse mobilière, doubles ou triples de l'impôt foncier. Le rapport exprime nettement l'avis que la contribution n'a pas atteint son but. Trop de facilités ont été données aux