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un tarif progressif. Au premier abord, cette constatation semble conduire à une conclusion rassurante. Le mouvement de la législation fiscale aux Etats-Unis est en faveur de l'imposition de plus en plus lourde des classes riches. C'est ainsi que plus de 80 % des impôts de guerre américains ont consisté en impôts sur la fortune. Il semblerait dès lors que, aux Etats-Unis, les détenteurs de titres d'emprunt exempts d'impôt et les contribuables chargés d'impôt appartiennent surtout aux classes riches. Si cela était exact, l'immunité fiscale des porteurs de titres de la Dette serait sans grande importance : ces porteurs de titres
Dette serait sans grande importance : ces porteurs de titres ne paieraient pas certains impôts; mais ils en acquitteraient d'autres. Mais peut-on affirmer que, aux Etats-Unis, les impôts étant surtout établis sur la fortune sont payés, malgré l'immunité fiscale, par la classe sociale même qui détient les titres de la Dette publique ? Non. Dans les Etats modernes et tout particulièrement aux Etats-Unis, la classe riche n'est pas homogène : elle ne comprend pas seulement les individus ayant de gros capitaux; elle comprend aussi, en très grand nombre et de plus en plus, des individus gagnant de gros revenus et
plus en plus, des individus gagnant de gros revenus et n'ayant pas de gros capitaux. Les porteurs de titres de la Dette publique ne forment donc qu'une partie de la classe riche. Dès lors, il ne faut pas dire que l'exonération fiscale de la Dette est sans importance pratique. L'exonération fiscale entraîne fatalement l'aggravation des impôts sur les classes riches; cela alourdit le fardeau des individus gagnant de gros revenus et n'ayant pas de capitaux placés en fonds publics. Par conséquent, l'élévation des tarifs de l'income tax (normal et additional) atteint les gros revenus gagnés et laisse indemnes les revenus
atteint les gros revenus gagnés et laisse indemnes les revenus non gagnés retirés des fonds publics. On le voit, il y a opposition d'intérêts entre deux catégories de contribuables. Cette opposition n'existe pas entre pauvres et riches, comme cela a lieu dans les pays où les impôts de consommation prédominent et frappent surtout les classes pauvres; elle existe entre les différentes catégories de riches, entre ceux qui sont riches en revenus non gagnés (revenus de capitaux placés en titres de la Dette), et ceux qui sont riches en revenus non gagnés. Le fait qu'il s'agit surtout de classes riches ne
gagnés. Le fait qu'il s'agit surtout de classes riches ne peut pas signifier que le principe d'égalité devant les charges publiques n'a pas d'application. D'ailleurs, il ne s'agit pas seulement des classes riches. Les classes moyennes sont aussi intéressées à la question. Les inégalités fiscales, résultant de l'exonération d'impôts fédéraux dont bénéficient les fonds publics aux Etats-Unis, ont été dénoncées avec une grande force par le professeur Seligman : « Le déficit total d'income tax (résultant de l'exonération fiscale) se chiffre annuellement (1920) par environ les 3/4 d'un milliard de dollars. Cette somme formidable représente non seulement la perte annuelle
dollars. Cette somme formidable représente non seulement la perte annuelle pour le Trésor, mais, ce qui est encore pis, une inégalité criante au point de vue fiscal et une évasion virtuelle de nombreux individus de leur juste part d'impôt. En fait, cela contribue, dans une mesure, à rendre tout notre système d'income tax une simple parodie d'impôt, la charge pesant surtout sur les classes les moins aisées. La situation est particulièrement malheureuse à raison du super-latifélevé. Lorsqu'il n'y a qu'un impôt normal sans super-tax, l'exemption des titres d'emprunt public est de faible importance. En effet, lorsque le taux de l'impôt
de faible importance. En effet, lorsque le taux de l'impôt est connu, la différence entre les titres soumis à l'impôt et les titres exempts d'impôt est, en grande partie, capitalisée dans la différence du prix de vente. L'acquéreur des titres exempts d'impôt aura à payer proportionnellement plus sur le marché, toutes choses égales d'ailleurs, de sorte que, pour lui, le résultat net est à peu près le même. Mais lorsque l'impôt normal est relativement faible et que le supertax augmente par degrés rapides, il est manifeste qu'il ne peut pas y avoir une capitalisation correspondante de la différence entre les
y avoir une capitalisation correspondante de la différence entre les titres soumis à l'impôt et les titres exempts d'impôt. En effet, il est impossible, pour le marché, de connaître si un individu porteur de titres est soumis à un supertax bas ou élevé. Plus élevé est le taux du supertax auquel est soumis un individu, plus grand est l'avantage de posséder des titres exempts d'impôt. C'est pourquoi l'inégalité de l'exemption fiscale est beaucoup moindre en Grande-Bretagne avec son impôt normal élevé et son faible supertax, qu'aux États-Unis avec son faible impôt normal et son supertax élevé. IV. Il faut reconnaître
impôt normal et son supertax élevé. IV. Il faut reconnaître toutefois que l'iniquité est atténuée par le phénomène de l'incidence et de la capitalisation de l'immunité fiscale. « L'acquéreur d'un titre exempt d'impôt doit payer d'autant plus pour le titre que le bénéfice retiré de l'exemption de l'impôt annuel est contrebalancé par le taux plus bas de l'intérêt de son placement. L'acquéreur de titres exempts d'impôt est, par conséquent, non exempt d'impôt. Toutefois, l'objection subsiste. En effet, en premier lieu, cet amortissement de la charge fiscale n'est jamais complet. La capitalisation dépend de la perspective d'un impôt normal revenant régulièrement.
capitalisation dépend de la perspective d'un impôt normal revenant régulièrement. Lorsque le taux varie, toute augmentation au-dessus de la normale n'est pas susceptible d'amortissement; dès lors, l'exemption, pour cet excédent, constitue, dans ces limites, une véritable exemption. En outre, l'incertitude de l'avenir cause souvent une variation dans la capitalisation, de sorte que le Gouvernement peut, par une augmentation du prix des titres lors de l'émission, ne pas gagner autant qu'il perd en définitive par la non-perception de l'impôt annuel. De même, lorsque les titres exempts d'impôt consistent non seulement en valeurs fédérales, mais en valeurs d'État ou de localités, soumises
valeurs fédérales, mais en valeurs d'État ou de localités, soumises à un certain nombre d'impôts différents, il n'y a pas corrélation nécessaire entre la charge fiscale et l'amortissement de l'impôt. Par-dessus tout, l'existence d'un impôt progressif fausse les conclusions qui ne sont applicables qu'à l'impôt proportionnel. Avec notre surtaxe qui va jusqu'à 65 %, il est manifestement impossible de dire à l'avance le taux d'impôt auquel sera soumis celui qui possède un certain titre. « Le maximum pouvant, selon toute possibilité, être capitalisé serait l'impôt nominal de 8 %. Et même cette possibilité est modifiée par les considérations précédentes. Il
même cette possibilité est modifiée par les considérations précédentes. Il reste donc exact de dire que l'inégalité provenant de l'immunité fiscale n'est pas déracinée par le système de la capitalisation. En conséquence, le professeur Seligman concluait : « Voilà pourquoi il y a de bonnes raisons de croire que l'abolition des exemptions d'impôt amènerait non seulement une plus grande égalité, mais une importante augmentation des recettes. Cela permettrait, en même temps qu'une réduction du taux de l'income tax, la grève d'une plaie envenimée de notre corps économique. » V. Pour tous ces motifs, certains financiers américains ont, après la guerre,
tous ces motifs, certains financiers américains ont, après la guerre, étudié la question de savoir s'il ne serait pas possible de se débarrasser de l'immunité fiscale malencontreusement accordée soit avant la guerre, soit pendant les hostilités. La disparition de ces immunités se serait traduite, avec le système fiscal en vigueur en 1920, par une recette, pour le Trésor, de plus de 660 millions de dollars, rien que pour la 9e année. Comment supprimer l'immunité fiscale ? Il y a trois catégories de fonds publics exonérés d'impôt fédéral : 1° les titres d'emprunts fédéraux de guerre (Liberty Bonds et Victory Notes)
titres d'emprunts fédéraux de guerre (Liberty Bonds et Victory Notes) ; 2° les titres fédéraux d'emprunts qui n'ont pas été émis en vue de la guerre, comme par exemple les Farm Loan Bonds (obligations du crédit agricole fédéral) ; ces fonds étaient relativement peu importants en 1920, quelques centaines de millions de dollars en capital. 3° les titres d'emprunts émis par les États particuliers et par les municipalités, qui en 1920 s'élevaient en capital à plus de 5 milliards de dollars, et, en arrérages annuels, à plus de 250 millions de dollars. Ceci posé, il est impossible de faire disparaître
de dollars. Ceci posé, il est impossible de faire disparaître l'exemption fiscale des Liberty Bonds et des Victory Notes. Des engagements formels ont été pris. Il faut les respecter, d'ailleurs plus que l'amortissement prévu pour ces titres est rapide. Pour les Victory Notes, les échéances sont déjà échues (1919-1923). Pour les autres emprunts, le gouvernement a la faculté de rembourser soit à partir de 1927, soit à partir de 1932, soit à partir de 1933 ; il a l'obligation d'avoir remboursé ces divers emprunts, suivant les cas, soit en 1928, soit en 1938, soit en 1942, soit en 1947. Quelque
soit en 1938, soit en 1942, soit en 1947. Quelque critiquable que soit la politique d'immunité fiscale, elle n'entraîne donc que des inconvénients passagers et qui pèseront sur la génération présente. Des conversions pourront être faites prochainement qui débarrasseront de ces entraves les finances publiques américaines. 2° En ce qui concerne les titres d'emprunts comme les farm loan bonds, « le Gouvernement, déclare le prof. Seligman, devrait opposer une inflexibilité de roc à une nouvelle émission d'un seul dollar de titres exempts d'impôt ». 3° Restent enfin les titres des États et des municipalités. La situation est délicate; mais aucune
États et des municipalités. La situation est délicate; mais aucune promesse n'a été faite. L'immunité résulte d'une certaine interprétation de la Constitution fédérale. Les nombreux jurisconsultes qui affirment que, depuis le vote du 16e Amendement, cet obstacle constitutionnel, si vraiment il a existé, a aujourd'hui disparu. Il conviendrait donc que la question de la constitutionnalité de la loi accordant l'immunité fiscale à ces fonds publics fût portée devant les tribunaux, et que la Cour suprême fût appelée à dire le dernier mot sur cette exonération qui, au point de vue économique est déplorable, et, au point de vue de la
économique est déplorable, et, au point de vue de la justice fiscale, est inique. Si la Cour suprême se prononçait pour la constitutionnalité de l'imposition des fonds publics d'États et des localités, les recettes provenant de la suppression de l'exonération permettraient soit de supprimer ou de réduire certains impôts, soit d'amortir la Dette ; dans un et l'autre cas, ce serait un grand bénéfice pour la production nationale. En 1919, pour éviter les évasions fiscales, le secrétaire du trésor Glass, dans son rapport au Congrès, proposait que tous les contribuables fussent invités désormais à inscrire, dans leur déclaration de revenu
fussent invités désormais à inscrire, dans leur déclaration de revenu brut, le montant des arrérages de leurs fonds publics exempts d'impôt, lorsque les revenus de ces titres, d'après la loi, ne devraient pas être compris entièrement dans le revenu net imposable. Cette proposition fut critiquée. « Le résultat naturel, disait le prof. Seligman, serait de pousser les contribuables à placer leur argent en valeurs totalement exemptes d'impôt plutôt qu'en valeurs partiellement exonérées. En conséquence, la faveur des titres des États et des municipalités augmenterait encore, avec un écart correspondant entre la valeur sur le marché entre les deux catégories de
la valeur sur le marché entre les deux catégories de titres. Pour venir à bout de cet état de choses, il ne faudra rien de moins qu'un effort vigoureux en vue de soumettre à l'impôt les titres nationaux et les titres d'État ». VI. Les conclusions à tirer de l'expérience faite par les États-Unis sont tout à fait défavorables à l'immunité fiscale des titres de la Dette publique. À l'heure actuelle (1923), il semble qu'il y ait un mouvement favorable à une modification du régime d'immunité fiscale. D'une part, les États particuliers pourraient imposer les titres fédéraux ; d'autre part,
États particuliers pourraient imposer les titres fédéraux ; d'autre part, le Congrès fédéral pourrait frapper les titres d'État et de municipalités. Mais l'Union et chaque État resteraient libres d'accorder ou non l'immunité à leurs propres titres. Sur ce problème fondamental, les avis restent partagés entre les économistes et les hommes politiques. Gaston Jèze. Le comité des doubles impôts de la Chambre de commerce internationale, réunie sous la présidence de M. J. Ph. Suyling, professeur à la faculté de droit d'Utrecht, a adopté les résolutions suivantes (24 novembre 1923) : « I. — Le comité des doubles impôts, réuni à Paris
I. — Le comité des doubles impôts, réuni à Paris pour examiner à nouveau les mesures nécessaires et recommandables en vue de neutraliser les conséquences déplorables des doubles impôts, constate que l'état actuel des législations fiscales des différents pays soumet l'industrie et le commerce internationaux à des impositions qui, prises isolément, sont déjà élevées et, dans leur ensemble, constituent des charges si lourdes qu'elles paralysent le développement des relations internationales et menacent par conséquent de mettre en danger la prospérité des nations. a) Le comité estime que le meilleur moyen d'éviter les doubles impositions internationales est de consacrer le principe
d'éviter les doubles impositions internationales est de consacrer le principe que le domicile doit constituer le seul fondement de taxes sur le revenu du contribuable. Il recommande ce principe à l'attention des gouvernements pour que les diverses législations du monde veuillent bien s'en inspirer. b) Etant donné qu'en l'état actuel des législations les revenus sont souvent frappés d'impôts par d'autres pays que le pays de domicile du contribuable, le comité considère comme essentiel que le pays d'origine se borne à frapper les revenus acquis sur son territoire par une imposition à la source et que cette taxation ne soit appliquée
à la source et que cette taxation ne soit appliquée que pour les revenus des immeubles et dans d'autres cas aussi restreints que possible. Quant à la taxe perçue sur les revenus des valeurs mobilières, le pays d'origine ne doit pas demander au contribuable non résidant des déclarations portant sur un ensemble de revenus. c) Le comité estime que dans les cas visés au paragraphe b, l'État du domicile doit accorder au contribuable, dont les revenus sont imposés dans leur pays d'origine, un dégrèvement total ou au moins important — calculé sur le montant de ces revenus acquis à l'étranger.
calculé sur le montant de ces revenus acquis à l'étranger. d) En attendant qu'une convention générale soit conclue sur les principes énoncés aux paragraphes b et c, le comité émet le vœu de voir se multiplier le nombre des conventions bilatérales s'inspirant des mêmes principes afin que les États s'assurent ainsi le bénéfice de dégrèvements ou d'exemptions réciproques. e) Le comité recommande l'adoption d'une définition uniforme du domicile fiscal. f) Etant donné que les systèmes de dégrèvements en vigueur dans certains pays aboutissent à des résultats injustes et sont une application difficile, l'attention d'un sous-comité constitué au cours des séances
application difficile, l'attention d'un sous-comité constitué au cours des séances est attirée spécialement sur l'étude des moyens propres à assurer l'introduction d'un système de dégrèvement simple, équitable et d'une application facile. II. — Le comité ayant pris connaissance de la résolution adoptée par le comité des transports maritimes de la Chambre de commerce internationale, dans sa réunion du 8 novembre 1923, émet le vœu que, sur la base de la réciprocité, les États exonèrent les compagnies de navigation non domiciliées dans leur territoire de l'impôt afférent aux bénéfices réalisés sur les transports internationaux. CHRONIQUE FINANCIÈRE FRANÇAISE SOMMAIRE. — I. Le
les transports internationaux. CHRONIQUE FINANCIÈRE FRANÇAISE SOMMAIRE. — I. Le budget biennal de 1923 et de 1924 ; — II. Les engagements de dépenses sans crédits, pour assurer la défense ou la sécurité nationales ou pour des nécessités extérieures ; — III. L'équilibre du budget de 1923 et le rôle du Sénat en matière financière. 1. — Le budget biennal de 1923 et 1924. La loi de finances du 30 juin 1923 contient un article final, l'article 213, ainsi conçu : « Sont applicables à l'exercice 1924, les articles de la présente loi portant ouverture de crédits et fixation des
la présente loi portant ouverture de crédits et fixation des voies et moyens soit au titre du budget général, soit au titre des budgets annexes, ainsi que les articles concernant les moyens de service et les dispositions annuelles. « Toutefois, devront faire l'objet d'une loi spéciale dont le projet sera déposé au cours de la session extraordinaire de 1923 : 1° les crédits relatifs aux dépenses extraordinaires, aux dépenses militaires du Maroc et des théâtres extérieurs d'opérations ; 2° l'autorisation de percevoir, pendant l'année 1924, les droits et revenus publics ainsi que d'émettre et de renouveler, pendant la même année,
ainsi que d'émettre et de renouveler, pendant la même année, les valeurs du Trésor à court terme. « Feront également l'objet de lois spéciales les modifications aux dispositions de la présente loi rendues applicables à l'exercice 1924 qui paraîtraient nécessaires pour l'exécution des services ». En bref, cette disposition supprime, pour l'année 1924, l'établissement, la discussion et le vote du budget annuel. En 1923, les Chambres ont voté un budget pour deux années, un budget biennal. C'est une mesure extrêmement grave. C'est la première fois, en France, depuis 1814, sauf les périodes de guerre, où par une décision du Parlement,
les périodes de guerre, où par une décision du Parlement, il n'y aura pas eu de budget annuel. À d'autres époques — en particulier le 13 mars 1899, le 21 juillet 1920 — la proposition de voter un budget pour deux ans avait été faite ; elle n'avait pas été adoptée. Arguments d'opportunité politique en faveur du budget biennal (1923 et 1924). Le projet d'un budget biennal exceptionnel pour 1923 et 1924 émane du Gouvernement de M. Poincaré. Le président du Conseil, dans son discours à la Chambre des députés, le 29 juin 1923, a d'abord contesté qu'il s'agisse d'introduire
le 29 juin 1923, a d'abord contesté qu'il s'agisse d'introduire la biennalité. Il a rappelé ensuite qu'à plusieurs reprises, — le 1er mars 1899 au Sénat (proposition Séguillon), le 21 juillet 1920 (proposition Paul Gay), — des propositions avaient été faites pour proroger à l'année suivante le budget de l'année en cours. Puis il a fait valoir quatre raisons principales en faveur du budget biennal. La proximité des élections générales de 1924 pour le renouvellement de la Chambre des députés aurait, a-t-il dit, trois conséquences : 1° Les Chambres n'auraient pas le temps de voter le budget de 1924 avant
pas le temps de voter le budget de 1924 avant leur séparation, et la nouvelle Chambre élue en 1924 ne voterait qu'à la fin de l'année 1924, le budget de 1924. 2° Si les Chambres actuelles essayaient de voter le budget de 1924, elles négligeraient les très nombreuses et très importantes réformes qu'elle doit discuter et adopter avant son départ. 3° À la veille des élections générales, la majorité parlementaire pourrait se laisser aller à voter des crédits exagérés dans un but de popularité : l'état des finances publiques ne permet pas ces gaspillages. D'ailleurs, c'est à la fin juin
permet pas ces gaspillages. D'ailleurs, c'est à la fin juin 1923 seulement que le budget de 1923 a été adopté. Le Parlement n'a donc voté, en réalité, pour 1923, qu'un budget de 6 mois. Voici les parties essentielles, à ces divers points de vue, du discours de M. Poincaré. « L'exposé des motifs rédigé par l'honorable M. Hector Molinié expliquait, que le budget biennal ne portait aucune atteinte aux libertés et aux prérogatives du Parlement. Mais aujourd'hui — je tiens à le bien faire remarquer — la question se présente avec beaucoup plus de simplicité encore et si le Gouvernement
avec beaucoup plus de simplicité encore et si le Gouvernement y engage devant vous toute sa responsabilité, c'est parce qu'il considère que la solution proposée par lui est impérieusement commandée par les circonstances actuelles et qu'elle n'engage pour l'avenir aucun principe politique. Nous nous trouvons, en effet, pour le vote du prochain budget, dans une situation exceptionnelle et, pour ainsi dire, inextricable. Nous voici arrivés au 29 juin 1923, c'est-à-dire à la fin du premier semestre de 1923, et le budget de l'exercice en cours n'est pas encore définitivement voté. Je prie M. Herriot de vouloir bien remarquer que dans
Je prie M. Herriot de vouloir bien remarquer que dans tous les exemples qu'il a cités il n'en était point ainsi. On ne discutait pas à la fin de juin ou au commencement de juillet de l'année dont l'exercice était déjà terminé pour moitié. En aucune façon. On discutait sur la doctrine dans un temps normal et non point dans un temps exceptionnel. Je fais, du reste, cette constatation, sans la moindre intention de reproche. Le Gouvernement a déposé le budget de 1923 le 31 mai 1922, c'est-à-dire il y a exactement quinze mois; mais ce projet, vous le savez,
a exactement quinze mois; mais ce projet, vous le savez, révélait un déficit important. La commission des finances a essayé très patiemment de le combler, elle a cherché des ressources nouvelles et a demandé au Gouvernement d'en chercher lui-même. Une longue et confiante collaboration s'est établie entre M. le ministre des finances, moi-même et la commission des finances; mais, en l'examen de chaque contribution particulière, les objections ont apparu et, finalement, les augmentations d'impôts ont été écartées. En séance publique, la discussion des crédits a été également très consciencieuse et, parce que voulez-vous? elle a été un peu longue, très
parce que voulez-vous? elle a été un peu longue, très longue même. Celle de la loi de finances n'a pas été moins complète et le temps a passé. Le Sénat, à son tour, a recommencé un examen approfondi du budget, puis la commission des finances a repris en détail l'étude des recettes et l'examen des dépenses; elle a introduit dans les unes et dans les autres des changements considérables et de nouveaux sursis ont été nécessaires. Nous ne votons donc plus, en réalité, aujourd'hui, qu'un budget de six mois pour l'année 1923. Supposons maintenant que nous voulions procéder à l'établissement
l'année 1923. Supposons maintenant que nous voulions procéder à l'établissement d'un nouveau budget complet, comme nous le demandait à l'instant M. Herriot, pour 1923, comment allons-nous faire ? M. Edouard Herriot : J'aurais souhaité vous voir déposer le budget de 1923, tel qu'il va être voté. M. le président du conseil : Nous aurions ainsi invité la Chambre à recommencer à quelques jours de distance, une seconde lecture du budget de 1923, et par conséquent, à renouveler une discussion interminable. Supposons, je le répète, que l'on nous demande de déposer un budget qui ne soit pas exactement celui de 1923.