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que ce soit, et aux dommages-intérêts desdites communautés. Faisons défenses aux procureurs d’occuper pour les communautés et aux premiers juges de rendre aucuns jugements sur les affaires qui concernent lesdites communautés, qu’il ne leur soit apparu de la délibération des habitants, autorisée de la permission par écrit desdits sieurs intendants ou commissaires départis, à peine de nullité des procédures et des jugements rendus en conséquence, et de répondre en leurs noms des dommages-intérêts des parties. » L’ordonnance royale du 8 août 1713 spécifia que les communautés seraient tenues de se munir d’une autorisation préalable aussi bien pour défendre en justice
munir d’une autorisation préalable aussi bien pour défendre en justice que pour intenter une action. L’édit d’août 1761, relatif à l’administration des villes et gros bourgs, autres que Paris, décida que les autorisations de plaider ne pourraient être accordées que sur requête accompagnée d’une consultation d’avocats, qui serait annexée à l’ordonnance d’autorisation à peine de nullité de ladite ordonnance. Elle décida, en outre, que si les officiers municipaux plaidaient sans autorisation, l’exécution des jugements ne pourrait être poursuivie que sur leurs biens particuliers, et non sur ceux des communes. Elle apporta enfin aux règles en vigueur cette sage restriction que
apporta enfin aux règles en vigueur cette sage restriction que l’autorisation ne serait point nécessaire « pour défendre aux appels des sentences ou jugements rendus en faveur des villes ou bourgs, ni pour se pourvoir par devers l’autorité royale ». Malgré ce dernier tempérament, la sévérité des règles édictées en cette matière amena, vers la fin de l’ancien régime, une réaction, et motiva, de la part de jurisconsultes éminents, la critique du principe même de l’autorisation. Dans ses remontrances, présentées au roi au nom de la Cour des aides, en 1775, Malesherbes s’exprimait ainsi : « Si la communauté a
1775, Malesherbes s’exprimait ainsi : « Si la communauté a un procès à soutenir, il faut qu’elle se fasse autoriser par l’intendant ; il faut que la cause soit plaidée à ce tribunal avant d’être portée devant la justice, et, si l’avis de l’intendant est contraire aux habitants, la communauté est déchue de la faculté de défendre ses droits. Voilà, sire, par quels moyens on travaille à étouffer en France tout esprit municipal. » Néanmoins, le décret du 14 décembre 1789, relatif à l’administration municipale, maintient la nécessité d’une autorisation. D’après les articles 54 et 56, une commune ne pouvait
D’après les articles 54 et 56, une commune ne pouvait ester en justice qu’après que la décision en avait été prise par le conseil général de la commune, composé tant des membres du corps municipal que des notables, et cette décision n’était exécutoire qu’après approbation donnée par l’administration ou le directoire de département. La loi du 29 vendémiaire an V décida également qu’une action communale ne pourrait être suivie devant les tribunaux qu’à la suite d’une autorisation émanant de l’administration centrale du département. La loi du 28 pluviôse an VIII parut enfin, et posa les bases de notre organisation administrative
parut enfin, et posa les bases de notre organisation administrative moderne. Le conseil de préfecture, créé par elle, reçut notamment la mission de prononcer « sur les demandes qui seraient présentées par les communautés des villes, bourgs ou villages, pour être autorisées à plaider ». Le 17 vendémiaire an X, intervenait un arrêté des consuls, qui, s’inspirant de l’édit d’avril 1683, défendait aux créanciers des communes d’intenter contre elles aucune action sans en avoir obtenu la permission par écrit du conseil de préfecture. On peut voir dans cette disposition l’origine de la nécessité imposée actuellement aux personnes, voulant actionner une
de la nécessité imposée actuellement aux personnes, voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire indiquant l’objet de leur action. L’arrêté du 17 vendémiaire an X ne tarda pas, d’ailleurs, à tomber en désuétude. Le Code de procedure civile, promulgué en 1806, se borna à disposer, d’une façon vague et générale, dans son article 1032, que les communes et établissements publics seraient tenus, pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives. La loi du 18 juillet 1837 maintint le principe qu’aucune commune ou section de commune ne pourrait plaider, soit en demandant, soit en
de commune ne pourrait plaider, soit en demandant, soit en défendant, sans une autorisation du conseil de préfecture, et spécifia qu’après tout jugement intervenu, une nouvelle autorisation serait nécessaire pour qu’un pourvoi fût formé devant un autre degré de juridiction. Les actions possessoires pouvaient, toutefois, être exercées librement. La faculté était reconnue à tout contribuable, inscrit au rôle de la commune, d’intenter, avec la permission du conseil de préfecture, et à ses frais et risques, les actions communales, que la municipalité négligerait d’exercer. L’obligation était imposée aux demandeurs, voulant poursuivre une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant les
une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant les motifs de leur réclamation. L’action ne pouvait être intentée qu’après la décision du conseil de préfecture, autorisant ou n’autorisant pas la commune à plaider, et, à défaut de décision dans les deux mois, après l’expiration de ce délai. Ces règles furent reproduites par la loi du 5 avril 1884, qui introduisit cependant en cette matière certaines innovations, dont la principale consistait en ce que, après avoir imparti au conseil de préfecture un délai pour statuer sur la demande d’ester en justice, présentée par une commune, elle déclarait que le silence
justice, présentée par une commune, elle déclarait que le silence de ce tribunal équivaudrait à une autorisation tacite. Nous n’avons parlé jusqu’ici que des communes. Avant d’examiner les projets de réformes, qui ont abouti à la modification de la loi du 5 avril 1884, nous devons donner quelques notions historiques sur le régime des autorisations de plaider, concernant les établissements publics. Hospices et hôpitaux. — L’ordonnance du 12 décembre 1698 sur l’administration des hôpitaux et maladreries disposait, dans son article 14, qu’il ne serait intenté ni soutenu aucun procès sans une délibération préalable, prise dans l’assemblée générale de l’hôpital. Cette
une délibération préalable, prise dans l’assemblée générale de l’hôpital. Cette délibération n’était, d’ailleurs, point soumise à l’approbation de l’autorité supérieure. Sous l’empire des lois des 16 vendémiaire an V et 16 messidor an VII, la jurisprudence admit, malgré l’absence de textes obligeant les établissements hospitaliers à se munir d’une autorisation pour ester en justice, que ces établissements devaient être considérés comme des démembrements de la commune, et devaient, par suite, être soumis au même régime, au point de vue de leurs actions. L’arrêté du 7 messidor an IX décida que les commissions administratives des hospices ne pourraient intenter d’actions au
les commissions administratives des hospices ne pourraient intenter d’actions au sujet des rentes et domaines nationaux qui leur avaient été affectés, qu’avec l’autorisation donnée par le conseil de préfecture, sur le vu d’une consultation écrite, émanant d’un comité de trois jurisconsultes choisis par le sous-préfet. L’arrêté du 9 ventôse an X fut considéré, malgré le vague des termes employés par lui, comme établissant, au point de vue qui nous occupe, une assimilation absolue entre les établissements hospitaliers et les communes. Cette assimilation était admise par la jurisprudence, lorsque la loi du 7 août 1851 vint lui donner la consécration législative
du 7 août 1851 vint lui donner la consécration législative en décidant que la commission administrative de l’hospice délibérerait sur les actions judiciaires, et que ses délibérations seraient soumises, quant aux autorisations nécessaires, aux mêmes règles que les délibérations du conseil municipal. Bureaux de bienfaisance. — Sous l’ancien régime, ces bureaux étaient dénommés « bureaux de charité ». Ils étaient administrés par le curé et les marguilliers, et leurs ressources n’étaient point très distinctes de celles affectées aux besoins du culte. Ils étaient régis par des règlements, préparés par l’évêque et approuvés par le Parlement. Ces règlements variaient suivant les
et approuvés par le Parlement. Ces règlements variaient suivant les paroisses. Toutefois, on trouvait dans la plupart d’entre eux une disposition, aux termes de laquelle aucun procès ne pouvait être intenté sans qu’il en eût été ainsi décidé par une délibération de l’assemblée générale des habitants de la paroisse, et sans que cette délibération eût été approuvée par l’intendant de la généralité. La loi du 7 frimaire an V, qui créa les bureaux de bienfaisance sous leur dénomination moderne les plaça sous la dépendance des municipalités. Aussi la jurisprudence admit-elle, dès l’origine, l’assimilation de ces établissements aux communes, au point
dès l’origine, l’assimilation de ces établissements aux communes, au point de vue des autorisations de plaider. L’arrêté du 9 fructidor an IX fortifia cette jurisprudence en déclarant applicable aux bureaux de bienfaisance l’arrêté du 7 messidor de la même année, dont nous avons parlé plus haut, à propos des hospices et hôpitaux. Depuis, dans la pratique, la nécessité d'une autorisation fut toujours admise, bien que n'ayant point son fondement dans un texte formel. Tout au plus, pouvait-on invoquer, à l’appui de cette exigence, l’article 70, paragraphe 5, de la loi du 5 avril 1884, décidant que les conseils municipaux sont
du 5 avril 1884, décidant que les conseils municipaux sont appelés à donner leur avis sur les autorisations de plaider demandées par les établissements de charité et paraissent englober les bureaux de bienfaisance dans cette formule générale. Fabriques. — Avant 1789, aucun texte général n’imposait aux fabriques la nécessité de se munir d’une autorisation pour ester en justice. Mais chacune d’elles était régie par un règlement arrêté par l’évêque et soumis à l’homologation du Parlement, et la plupart de ces règlements contenaient une disposition interdisant aux marguilliers d’intenter un procès, sans qu’une délibération ait été prise en ce sens par
sans qu’une délibération ait été prise en ce sens par la communauté des habitants de la paroisse et ait été approuvée par l’intendant de la généralité. Le décret du 30 décembre 1789, article 77, décide que les fabriques ne pourraient entreprendre un procès ou y défendre, sans une autorisation du conseil de préfecture. Le texte était encore en vigueur au moment où est intervenu le vote de la nouvelle loi. Autres établissements publics. — La nécessité d’une autorisation pour plaider avait été étendue par divers textes à certains autres établissements publics religieux : menses curiales et épiscopales, chapitres cathédraux et
publics religieux : menses curiales et épiscopales, chapitres cathédraux et collégiaux, séminaires diocésains (décret du 6 novembre 1813, articles 14 et 29). Des difficultés s’étaient élevées en ce qui touche les consistoires protestants. Quelques décisions judiciaires les avaient considérés comme astreints à la formalité de l’autorisation, malgré un avis en sens contraire du comité de l’Intérieur du Conseil d’Etat, du 24 septembre 1831, et malgré l’absence d’un texte. L’ordonnance du 23 mai 1834 dissipa les incertitudes en obligeant expressément les établissements dont il s’agit à se munir de l’autorisation du conseil de préfecture pour entreprendre un procès ou y défendre.
conseil de préfecture pour entreprendre un procès ou y défendre. Cette obligation fut également imposée aux consistoires israélites par l’ordonnance du 25 mai 1844 (article 64). Les divers textes concernant les hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques, menses, chapitres, séminaires et consistoires, se bornaient à poser le principe de l’autorisation, sans tracer la procédure à suivre. Aussi la jurisprudence dut-elle, pour combler ces lacunes, décider que l’on appliquerait en cette matière, par analogie, les règles concernant les actions communales. Quant à tous les autres établissements publics, pour lesquels aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyait la nécessité d’une autorisation, ils furent
ou réglementaire ne prévoyait la nécessité d’une autorisation, ils furent considérés comme en étant dispensés. Il en était ainsi, notamment de l’Institut, des académies, des facultés, lycées et collèges, des chambres de commerce, chambres consultatives d’agriculture, caisses de secours pour prêtres âgés ou infirmes, associations syndicales autorisées, etc... Lors de la discussion de la loi du 5 avril 1884, la nécessité d’imposer aux communes une autorisation préalable pour ester en justice ne fut même pas contestée. Un amendement tendant à supprimer cette obligation avait été déposé par M. Cunel'Ornano, mais, devant l’hostilité de la commission, il fut abandonné par son
devant l’hostilité de la commission, il fut abandonné par son auteur. Une réaction contre le régime en vigueur ne tarda pas, toutefois, à se produire. Dans leur savant Traité des Autorisations de plaider, publié en 1891, MM. Derouin et Worms s’exprimaient ainsi : « La règle admise en France depuis plusieurs siècles, et en vertu de laquelle certaines personnes morales ne peuvent plaider que si une autorité émanant du gouvernement leur en donne la permission, est basée sur une intention excellente, visant à protéger ces personnes morales contre l’inexpérience ou les erreurs de leurs administrateurs. Elle est pourtant, aujourd'hui, quelque
les erreurs de leurs administrateurs. Elle est pourtant, aujourd'hui, quelque peu en désaccord avec les tendances à l’autonomie que manifestent les communes, et sous l’influence desquelles l’autorité gouvernementale abandonne, dans chaque loi nouvelle, une parcelle de ses pouvoirs à l’autorité municipale. Sans doute, il est bon qu’un conseil municipal de village n’engage pas, à la légère, les intérêts qui lui sont confiés ; il est bon que ce conseil, composé d’hommes parfois peu lettrés, soit éclairé par une assemblée plus instruite et plus compétente en matière litigieuse ; mais, d’autre part, n’est-il pas quelque peu choquant que le conseil municipal
part, n’est-il pas quelque peu choquant que le conseil municipal d’une grande ville, que le conseil d’administration des hospices d’une cité importante, qui ont pu, l’un et l’autre, se faire renseigner complètement par un comité consultatif ou par leurs conseils judiciaires, ne puissent agir sans l’adhésion d’un corps administratif dépendant du gouvernement?... Nous préférerions au régime actuel sinon le régime de liberté absolue, tout au moins un système dans lequel le conseil de préfecture, au lieu de décider, pour les procès des communes, ne serait qu’un corps consultatif émettant des avis, en sorte que le conseil élu de la commune,
avis, en sorte que le conseil élu de la commune, dûment éclairé, aurait toujours le dernier mot. » A l’appui des critiques formulées contre ce système consacré par la loi du 5 avril 1884, on pouvait faire valoir que ce système n’était appliqué dans aucun autre pays que la France. Chez certains, comme en Russie, les communes pouvaient plaider librement. Chez d’autres, en plus grand nombre (Italie, Espagne, Portugal, Belgique, Pays-Bas), une autorisation préalable était exigée, mais elle était donnée par un corps élu, correspondant au conseil général ou à la commission départementale, et non par un corps administratif dépendant
la commission départementale, et non par un corps administratif dépendant du gouvernement. Le décret du 16 février 1895, dû à l’initiative de M. Ribot, alors président du conseil, instituait une commission extraparlementaire, chargée de rechercher les mesures de décentralisation qu’il conviendrait d’adopter en vue d’aboutir à une plus rapide expédition des affaires et d’ouvrir à l’activité des assemblées locales un champ plus large. Dans sa séance du 10 juillet 1895, sur la proposition de M. Laferrière, vice-président du Conseil d’Etat, la commission se prononça pour la suppression des autorisations de plaider. Le 27 octobre 1896, M. Bailly, ministre de l’Intérieur,
plaider. Le 27 octobre 1896, M. Bailly, ministre de l’Intérieur, déposait à la Chambre un projet de loi qui, s’inspirant des travaux de la commission extraparlementaire de décentralisation, apportait à la loi du 5 avril 1884 de nombreuses modifications. Les articles 5 et 6 du projet remédiaient complètement le régime des autorisations de plaider, et y substituaient le système suivant : les communes ou sections de communes pouvaient librement ester en justice soit en demandant, soit en défendant. Toutefois, quand il s’agissait d’intenter une action, la délibération du conseil municipal devait être transmise immédiatement à la préfecture ou à la
devait être transmise immédiatement à la préfecture ou à la sous-préfecture, et aucun acte de procédure ne pouvait être fait avant l’expiration du délai d’un mois à dater de la transmission. Le but de cette disposition était de permettre à l’administration préfectorale d’examiner l’affaire, et, s’il y avait lieu, de signaler à la municipalité les dangers du procès, ainsi que les moyens d’accommodement. La nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat était maintenue pour le contribuable qui voulait ester en justice au nom de la commune, et, en vue d’éviter que des procès fussent, en pareil
et, en vue d’éviter que des procès fussent, en pareil cas, intentés par des personnes insolvables, la décision accordant l’autorisation pouvait subordonner celle-ci à la consignation préalable du montant présumé des frais de l’instance. Ce projet ne fut point discuté par les Chambres et ne fit même point l’objet d’un rapport. Au cours de la dernière session de 1903, M. Bienvenu-Martin déposa à la Chambre des députés une proposition de loi, conçue dans le même esprit, et supprimant, pour les communes et établissements publics, la formalité de l’autorisation de plaider. L’auteur de cette proposition faisait valoir à l’appui les considérations
L’auteur de cette proposition faisait valoir à l’appui les considérations suivantes. Dans la pratique, les conseils de préfecture accordent presque toujours l’autorisation sollicitée. Les statistiques montrent que les décisions de refus s’élèvent seulement à 5 ou 6 % des demandes. On se trouve donc en présence d’une formalité inutile, qui n’empêche pas les communes de soutenir des procès dangereux et qui a pour unique résultat de retarder la solution des litiges. On ne peut d’ailleurs reprocher aux conseils de préfecture la facilité avec laquelle ils accordent l’autorisation. Il est grave, en effet, d’empêcher une commune de faire valoir ses droits,
en effet, d’empêcher une commune de faire valoir ses droits, et, si elle n’est point totalement dépourvue de chances de succès, l’accès du prétoire ne doit point lui être fermé. Quand la commune est défenderesse, le refus d’autorisation est particulièrement fâcheux, car il crée contre elle, vis-à-vis des tribunaux judiciaires, un dangereux préjugé. Au surplus, les conseils municipaux savent d’ordinaire bien discerner ce qu’exige l’intérêt communal, et l’absence de tutelle ne peut que fortifier chez eux le sentiment de la responsabilité. Il a toujours été admis, d’autre part, qu’ils pouvaient sans autorisation engager la commune dans des procès considérables devant
sans autorisation engager la commune dans des procès considérables devant les juridictions administratives. Comment exiger logiquement l’accomplissement de cette formalité, alors qu’il s’agit de porter devant un tribunal civil un litige d’une importance bien moindre? Quant au contribuable, qui prétend exercer une action communale, délaissée par la municipalité, son droit de se substituer à la commune était admis par l’auteur de la proposition de loi. Mais M. Bienvenu-Martin ne le faisait pas bénéficier du régime de liberté institué par lui, et maintenait, dans ce cas, la nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat. Il ne fallait
conseil de préfecture ou du Conseil d’Etat. Il ne fallait pas, en effet, que l’usage de ce droit légitime pût dégénérer en abus et servir de prétexte pour entretenir une fâcheuse agitation. Renchérissant sur la loi du 5 avril 1881, le texte proposé accordait même au conseil de préfecture la faculté de subordonner son autorisation à la consignation préalable des frais présumés du procès, afin que la commune, mise en cause, ne fût pas exposée, en cas d’insolvabilité du contribuable, à payer les dépens. Conforme dans son principe au projet de loi déposé par M. Barthou, la proposition de M.
de loi déposé par M. Barthou, la proposition de M. Bienvenu-Martin s'en écartait sur trois points essentiels : 1° Elle n’admettait point la disposition obligeant la commune, lorsque le conseil municipal avait décidé d’intenter une action, à n’introduire l’instance qu’un mois après l’envoi au préfet de la délibération dudit conseil. Ce délai avait pour but de permettre au préfet d’examiner l’affaire et, s’il y avait lieu, de signaler au conseil municipal les dangers du procès, ainsi que l’opportunité d’une transaction. Mais c’était créer une nouvelle cause de lenteurs, et attribuer au préfet un rôle de conseil officieux, dangereux à remplir
au préfet un rôle de conseil officieux, dangereux à remplir ; 2° Contrairement au projet de M. Barthou, qui laissait subsister la nécessité, pour les personnes voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant l’objet de la réclamation et d’attendre l’expiration d’un délai de deux mois avant d’engager l’instance, la proposition de M. Bienvenu-Martin supprimait cette obligation. Son auteur faisait remarquer que la formalité en question, édictée en vue de permettre au conseil municipal de prévenir un procès dangereux au moyen d’un acquiescement ou d’une transaction, atteignait rarement son but. En effet, le dépôt du mémoire n’avait
rarement son but. En effet, le dépôt du mémoire n’avait généralement lieu que lorsque le particulier intéressé s’était vainement adressé à la municipalité ou à l’administration préfectorale, et que toutes chances d’un arrangement amiable avaient disparu. Si cette formalité préventive peu d’intérêt pratique, elle offrait, en revanche, le sérieux inconvénient de suspendre le droit d’action des particuliers et de retarder la solution de litiges parfois urgents. Aussi avait-elle été supprimée par la loi du 22 mars 1902 (art. 18), en ce qui concerne les procès relatifs à l’application de la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail.
loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail. Il importait de généraliser cette abrogation ; 3° Le projet de loi déposé par M. Barthou ne s’occupait que des communes et sections de communes. La proposition de M. Bienvenu-Martin visait également les établissements publics (hospices, bureaux de bienfaisance, fabriques, etc.), et, à l’exemple de la commission extraparlementaire de décentralisation, les faisait bénéficier du nouveau régime de liberté, qui était institué. Cette solution était logique. En effet, comme l’ont montré les notions historiques données au début de cet article, les établissements publics n’avaient été astreints au régime de l’autorisation que
établissements publics n’avaient été astreints au régime de l’autorisation que par assimilation aux communes. Cela étant, il eût été peu rationnel de rompre l’identité de régime en continuant à leur imposer la charge de la formalité supprimée. La commission, chargée d’examiner la proposition de loi de M. Bienvenu-Martin, l’adopta en principe, en lui faisant, toutefois, subir deux importantes modifications. Elle se refusa à supprimer l’obligation, pour le particulier voulant actionner une commune, d’adresser préalablement au préfet un mémoire et d’attendre l’expiration d’un délai de deux mois avant d’engager l’instance. La formalité en question lui parut, en effet, présenter cette utilité