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pollution ; — du comportement des pays concurrents en matière de lutte contre la pollution en fonction de leur dotation naturelle en ressources d'environnement et de leurs préférences sociales. Les études économétriques qui ont été effectuées dans quelques pays pour estimer ces changements ne conduisent pas à des résultats probants ; elles indiquent une détérioration des échanges dans le cas du Japon et des Etats-Unis et un effet nul dans le cas des Pays-Bas. Il faut reconnaître que ces modèles, du fait de leur conception macro-économique, masquent les problèmes d'ajustement très sérieux auxquels peuvent être soumises les industries les plus
très sérieux auxquels peuvent être soumises les industries les plus polluantes. En l'absence d'études empiriques dans ce domaine, ne nous sommes cependant enclins à penser que l'impact des programmes de lutte contre la pollution sur le flux des échanges de produits n'est pas très important au moins pour deux raisons : — d'une part, il nous semble que si un pays quelconque de l'OCDE avait souffert d'une détérioration sévère de sa position concurrentielle du fait des politiques de l'environnement, les industriels auraient certainement mené une campagne vigoureuse pour amener les autorités de ce pays à négocier une quelconque compensation à
autorités de ce pays à négocier une quelconque compensation à l'échelon bilatéral ou à l'échelon international. Une procédure de consultation a été créée au sein de l'OCDE au cas où un pays membre aurait à se plaindre de distorsions dans les échanges induites par les mesures de protection de l'environnement. Cette procédure n'a jamais été utilisée ; — d'autre part, les discussions que nous avons pu avoir avec des industriels nous donnent à penser que les coûts de la lutte anti-pollution ne sont pas un élément déterminant de la capacité concurrentielle de l'industrie dans la mesure où les changements intervenus
concurrentielle de l'industrie dans la mesure où les changements intervenus dans les autres coûts de production dans le court terme ont pu compenser les coûts de la lutte anti-pollution. De plus, il apparaît que ce qui va affecter la capacité concurrentielle d'une industrie n'est pas tant la charge additionnelle à supporter du fait de l'achat d'équipements anti-pollution que les retards apportés par certains gouvernements, parfois sous la pression de l'opinion publique, à autoriser la construction d'usines ou le retrait de l'autorisation une fois les travaux engagés. 5.2. On avait craint, il y a quelques années, que la mise en œuvre
il y a quelques années, que la mise en œuvre des politiques de l'environnement ne donne lieu à la création de paradis de pollution où se seraient réfugiées les industries les plus polluantes pour échapper aux mesures de contrôle de pollution. Il faut dire qu'à la lumière de l'expérience, il n'existe pratiquement guère d'exemples selon lesquels une branche d'industrie ou des usines d'une même branche se seraient déplacées dans l'espace pour des raisons d'environnement. Cela est aussi vrai à l'intérieur de la zone OCDE qu'à l'extérieur dans le sens des pays de l'OCDE vers les pays en voie de développement.
pays de l'OCDE vers les pays en voie de développement. Toutes les études qui ont été effectuées jusqu'à présent conduisent à cette conclusion. Ingo Walter, qui a procédé à une analyse détaillée des flux d'investissements caractéristiques des industries les plus polluantes localisées en Europe, aux Etats-Unis et au Japon conclut que les investissements effectués à l'étranger, que ce soit à l'intérieur de la zone OCDE ou en direction des pays du tiers monde, sont très peu influencés par des considérations liées aux mesures de lutte contre la pollution. Alors que les industriels américains se plaignent d'être astreints à des normes
les industriels américains se plaignent d'être astreints à des normes plus rigoureuses que leurs concurrents européens, cette étude loin de révéler une fuite des capitaux américains vers l'étranger met en évidence un accroissement important des investissements effectués par les industries européennes aux Etats-Unis, ce qui montre bien l'importance de facteurs autres que les mesures de lutte contre la pollution pour expliquer ce phénomène. Les quelques données disponibles relatives à l'implantation d'installations industrielles suggèrent une certaine mobilité géographique qui serait imputable à des retards administratifs dans les autorisations de construire beaucoup plus qu'à des différences dans le niveau des normes entre
plus qu'à des différences dans le niveau des normes entre régions et entre pays. Ainsi, par exemple, un certain nombre d'usines de produits chimiques ou de complexes pétrochimiques qui devaient être construits à l'origine en Allemagne fédérale ou aux Pays-Bas ont été finalement implantés en Belgique, en France ou en Espagne. On a fait également état d'un certain nombre d'entreprises japonaises à la recherche de sites dans les pays les moins développés du bassin du Pacifique. L'attention a aussi été attirée sur le fait que des minerais bruts extraits en Australie avaient été expédiés en Inde ou dans les Philippines
Australie avaient été expédiés en Inde ou dans les Philippines pour y être débarrassés de leurs impuretés toxiques avant d'être exportés au Japon. Tout récemment une étude réalisée par Barry Castleman et rendue publique en juin 1978 aux Etats-Unis a révélé que des tendances de relocalisations se dessinaient pour un certain nombre d'industries réputées dangereuses comme les industries de fabrication de fibres d'amiante, de production de mercure, de zinc, de pesticides ou de peintures à base de benzène. Le cas le plus net est celui de l'industrie de fibres textiles d'amiante où aucune nouvelle installation n'a été créée aux Etats-Unis
d'amiante où aucune nouvelle installation n'a été créée aux Etats-Unis à la suite des mesures de protection rigoureuses des travailleurs récemment adoptées par le Congrès américain et où plusieurs usines ont depuis lors été installées au Mexique, au Brésil et à Taiwan. Il s'agit là d'un phénomène récent qu'il faut surveiller de très près en même temps qu'il faut veiller à l'apparition de barrières non tarifaires aux échanges qui résulteraient de la mise en place des récentes mesures adoptées par plusieurs pays membres de l'OCDE pour renforcer le contrôle des substances chimiques potentiellement dangereuses pour l'homme et l'environnement. En effet,
substances chimiques potentiellement dangereuses pour l'homme et l'environnement. En effet, huit pays membres de l'OCDE ont récemment adopté des législations visant à renforcer le contrôle des substances chimiques qui sont introduites sur le marché. Ces dispositions concernent avant tout les substances chimiques nouvelles, et à cet égard certains pays comme les Etats-Unis ont introduit des procédures de notification qui s'appliquent aux fabricants nationaux comme aux importateurs. Vu la conjoncture économique, le risque est grand que ces dispositions soient détournées de leurs fins en vue de mettre en place des barrières protectionnistes. Il est donc de la plus haute importance que
protectionnistes. Il est donc de la plus haute importance que ces pays se mettent d'accord sur le type de tests à appliquer, sur les pratiques de laboratoire à suivre et sur la façon selon laquelle il faut traiter l'information confidentielle transmise par l'industrie si l'on veut prévenir ces difficultés. C'est dans cet esprit qu'a été créé au sein de l'OCDE au mois de septembre dernier un programme spécial de coopération internationale dans le domaine des produits chimiques dont l'objectif est d'aboutir à un certain degré d'harmonisation des politiques des pays membres concernés dans un délai de trois ans. Les bénéfices
membres concernés dans un délai de trois ans. Les bénéfices à attendre des programmes de lutte contre la pollution Face à la perspective d'une croissance ralentie pour les prochaines années — qui se traduira nécessairement par des ressources disponibles moins importantes affectées à la lutte contre la pollution — il devient de plus en plus impératif d'être en mesure d'estimer l'ampleur des avantages ou des bénéfices que procurent la mise en œuvre de programmes de lutte contre la pollution. Il s'agit là — on s'en doute — d'un domaine extrêmement compliqué pour lequel on est loin d'être à même de
compliqué pour lequel on est loin d'être à même de comparer les avantages marginaux d'un programme à ses coûts marginaux de mise en œuvre. Cela s'explique, bien entendu, par le fait que les avantages de la lutte contre la pollution sont particulièrement difficiles à mesurer en raison de l'absence d'un marché où se vendrait une eau pure ou un air pur. Il faut donc employer des techniques de mesure indirecte qui sont forcément approximatives et discutées. Toutefois, la plupart des études nationales disponibles indiquent que les avantages totaux des programmes de lutte contre la pollution dépassent largement les coûts totaux
de lutte contre la pollution dépassent largement les coûts totaux qu'ils entraînent. D'après des estimations récentes, alors que les dépenses consacrées à la lutte contre la pollution représentent dans les pays membres de l'OCDE comme nous l'avons vu entre 1 % à 2 % du Produit intérieur brut, les dommages causés par la pollution seraient compris entre 3 % et 5 % de ce même produit intérieur brut. Bien que les chiffres concernant le coût des dommages ne soient que des estimations approximatives et doivent être utilisés avec prudence, ils suggèrent néanmoins que la situation actuelle se traduit par une
suggèrent néanmoins que la situation actuelle se traduit par une perte de bien-être. Les avantages énumérés ci-dessus ne sont que les avantages directs associés à la mise en œuvre des programmes de lutte contre la pollution, mais il faudrait pouvoir aussi estimer l'ensemble des avantages indirects : économies sur les dépenses de santé, meilleure productivité du travail dans un environnement moins pollué et plus silencieux. Parmi ces avantages indirects il faudrait faire une place à part aux progrès technologiques qui ont pu être effectués sous la pression des mesures contre la pollution. Même si ces avantages sont extrêmement difficiles à
la pollution. Même si ces avantages sont extrêmement difficiles à quantifier, ils demeurent néanmoins largement perçus par l'opinion publique ; c'est ce qui explique sans doute le soutien très fort accordé à la qualité de l'environnement lors de récentes enquêtes d'opinion publique effectuées aux Etats-Unis et au Canada. CONCLUSION Au terme de cet inventaire de l'impact économique des programmes de lutte contre la pollution, nous voudrions conclure par trois remarques. 1. Les coûts des programmes de lutte contre la pollution dans les pays membres de l'OCDE apparaissent relativement modestes si on les compare aux dépenses consenties par les mêmes pays
on les compare aux dépenses consenties par les mêmes pays dans d'autres domaines comme ceux de l'enseignement de la santé publique ou de la défense. Ils apparaissent encore plus modestes si on les compare au coût des dommages correspondant à la mise en œuvre de ces programmes. Bien que les chiffres concernant les bénéfices de ces programmes ne soient que des estimations approximatives, ils suggèrent que du point de vue économique la situation actuelle implique une perte de bien-être et que les dépenses de lutte contre la pollution devraient être relevées. Il découle des principaux points que nous avons examinés
relevées. Il découle des principaux points que nous avons examinés : impact des programmes de la lutte contre la pollution sur le taux de croissance, sur l'emploi, sur l'inflation, sur les échanges internationaux, que les conséquences économiques de la mise en œuvre de ces programmes ne semblent pas très importantes. Il en résulte que les contraintes économiques qui prévaudront vraisemblablement jusqu'en 1985, pour réelles qu'elles soient, ne seront pas la source d'un conflit majeur entre les objectifs de politique économique et les politiques d'environnement. Cependant elles seront suffisamment fortes pour orienter les politiques d'environnement dans la recherche de la plus
orienter les politiques d'environnement dans la recherche de la plus grande efficacité en vue d'assurer la meilleure utilisation possible des ressources des pays membres. Ces contraintes seront aussi suffisamment fortes pour que l'on s'efforce d'évaluer mieux que par le passé les avantages procurés par les améliorations de l'environnement dans des termes tels qu'ils permettent des comparaisons avec les avantages offerts par d'autres politiques. La législation sur les nuisances industrielles par Corinne LEPAGE-JESSUA et Christian HUGLO avocats associés à la Cour de Paris, chargés d'enseignement à la faculté de droit de Metz Après avoir rappelé que la protection de l'environnement n'était
Metz Après avoir rappelé que la protection de l'environnement n'était pas une idée nouvelle, les auteurs analysent les dispositions de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, ainsi que celles du décret d'application du 21 septembre 1977. La loi établit un compromis entre la nécessité des activités industrielles et la préservation de l'environnement, et précise les modalités des décisions administratives et des moyens de recours des tiers. Devenue préoccupation d'intérêt général, la protection de l'environnement et du voisinage n'est pourtant pas une idée nouvelle. En 1148, en effet, Philippe Auguste se préoccupait
idée nouvelle. En 1148, en effet, Philippe Auguste se préoccupait de combattre l'odeur pestilentielle des rues de Paris, et une ordonnance du 30 avril 1663 prescrivait que les eaux polluées provenant des tueries et abattoirs, devaient être dirigées vers des fosses spéciales. Un remarquable rapport en date du 26 frimaire an XII, de l'Institut de France, consulté par Bonaparte à la suite des plaintes extrêmement nombreuses dues au développement des manufactures, fut à l'origine du décret du 15 octobre 1810 qui a été pendant plus d'un siècle la charte des manufactures et établissements dangereux. Les grands principes du décret impérial
manufactures et établissements dangereux. Les grands principes du décret impérial du 15 octobre 1810 (classement des établissements selon leur degré de nocivité, organisation d'un régime de police mis à la charge du Gouvernement et des préfets, contentieux confié aux conseils de préfecture et au Conseil d'Etat) ont été repris largement dans la grande loi du 19 décembre 1917 sur les établissements dangereux, incommodes et insalubres. Cette loi, qui divisait les établissements en trois catégories, rendait nécessaire l'octroi d'une autorisation pour le fonctionnement des établissements de première et de deuxième classe, mais soumettait les établissements de troisième classe au simple régime
mais soumettait les établissements de troisième classe au simple régime de déclaration. Les sanctions se trouvaient définies, la surveillance des établissements renforcée, enfin, le contentieux, les garanties et les recours étaient unifiés. La loi du 19 décembre 1917, modifiée par la loi du 20 avril 1932, la loi du 15 juin 1943, le décret du 31 décembre 1958 et enfin le décret du 1er avril 1964, a constitué la charte des établissements classés jusqu'à l'intervention de la nouvelle loi du 19 juillet 1976. Pour l'élaboration de cette nouvelle loi, deux options s'avançaient possibles : ou bien, le législateur faisait de
options s'avançaient possibles : ou bien, le législateur faisait de la protection de l'environnement au sens très large du terme, un impératif auquel devait se soumettre l'industrialisation. Dans ce cas, toutes nuisances devaient être proscrites et les établissements ne pouvaient être autorisés à fonctionner que dans la mesure où ils ne créaient pas de nuisances pour leur voisinage. Seules peut-être, de simples gênes pouvaient être supportés. Ou bien, et c'était l'autre branche de l'alternative, le législateur considérait que l'industrialisation et les nécessités de la concurrence internationale obligeaient à une certaine pollution, mais que celle-ci devait rester néanmoins supportable, compatible avec
pollution, mais que celle-ci devait rester néanmoins supportable, compatible avec l'environnement. C'est la deuxième solution qui a prévalu. La loi du 19 juillet 1976 et son décret d'application en date du 21 septembre 1977 ont en effet établi un compromis qui permet une prise en compte des impératifs de l'environnement tout en respectant les nécessités de la production industrielle, mais ce compromis n'assure pas une protection certaine de l'environnement. I. La loi a retenu un compromis qui, s'il permet une meilleure prise en compte des nécessités de l'environnement, n'a pas oublié pour autant les nécessités. Avant d'examiner les apports de
oublié pour autant les nécessités. Avant d'examiner les apports de cette nouvelle loi, il convient d'en préciser très rapidement les principes. Aux trois classes préalablement existantes dans la loi de 1917 ont été substituées deux catégories, celle des établissements soumis à autorisation, et celle des établissements soumis à simples autorisations. C'est la gravité des dangers et des inconvénients à l'égard des intérêts visés à l'article 1er de la loi qui constitue le critère de distinction entre les deux catégories ; le critère de l'éloignement qui servait de clivage aux trois classes fixées par la loi de 1917 a été supprimé.
classes fixées par la loi de 1917 a été supprimé. Le pouvoir de réglementation et de contrôle appartient alternativement et dans certains cas cumulativement au ministre chargé des installations classées, c'est-à-dire au ministre de l'Environnement et du Cadre de vie, d'une part, et aux préfets, d'autre part ; enfin, les sanctions pénales et administratives sont renforcées par rapport à la loi de 1917, le contentieux des sanctions administratives relevant toujours de la juridiction administrative. Ces quelques principes de base étant rappelés il convient maintenant d'examiner l'apport de la loi et du décret par une meilleure prise en compte des nécessités
du décret par une meilleure prise en compte des nécessités de l'environnement. A — Une meilleure prise en compte des nécessités de l'environnement. La loi de 1976 apporte une triple extension par rapport à la loi de 1917. On constate en effet une extension du champ d'application de la loi, une extension du rôle de l'environnement dans le système d'autorisation, et enfin une extension des pouvoirs de l'administration pour protéger les intérêts visés à l'article 1er de la loi. 1. Tout d'abord, le champ d'application de la loi se trouve considérablement étendu par rapport à la loi de 1917 tant
considérablement étendu par rapport à la loi de 1917 tant en raison des établissements concernés qu'en raison des intérêts protégés. a. La loi de 1917 s'appliquait aux seuls établissements industriels et commerciaux et à la condition qu'ils soient détenus par des personnes privées. La loi de 1976 vise dans son article premier : « Les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, et d'une manière générale les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers, des inconvénients... ». Ainsi, ce n'est plus désormais le critère juridique de l'établissement qui constitue le critère
désormais le critère juridique de l'établissement qui constitue le critère de soumission à la loi, mais bien l'impact de l'installation sur l'environnement, quel qu'en soit le propriétaire public ou privé, et quelle que soit l'activité à laquelle se livre l'établissement. Du reste, ce n'est même plus la notion d'établissement qui est prise en compte, mais celle d'installation, notion beaucoup plus générale qui s'applique à toute activité susceptible d'avoir un effet négatif sur l'environnement. Entrent donc désormais dans le champ d'application de la loi, les exploitations agricoles, les cliniques et laboratoires, les arsenaux, régies et manufactures d'Etat, dépôts de ferraille ou
les arsenaux, régies et manufactures d'Etat, dépôts de ferraille ou de matériaux divers, chaufferies des immeubles collectifs, établissements d'enseignement, carrières, etc. Ainsi, la loi s'est voulue d'une application tout à fait générale en ce qui concerne les installations visées. b. Les intérêts protégés sont eux aussi beaucoup plus nombreux que ceux visés par la loi de 1917. La loi de 1917 protégeait quatre catégories d'intérêts, la sécurité, la salubrité ou la commodité du voisinage, la santé publique, et l'agriculture. La loi de 1976 vise dans son article 1er la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité, l'agriculture, la
du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments. Ainsi, les quatre objectifs de base de la loi de 1917 sont repris, mais il y est ajouté la protection de la nature et de l'environnement et il importe de se référer à cet égard à la loi du 10 juillet 1976 votée donc quelques jours avant la loi du 19 juillet 1976, loi qui constitue la charte de la protection de la nature et de l'environnement. Ainsi, on le voit, les intérêts protégés sont considérables
l'environnement. Ainsi, on le voit, les intérêts protégés sont considérables et le législateur a entendu que toute atteinte à l'environnement, sous quelque forme qu'elle se produise, puisse constituer un motif de réglementation pour les installations classées. 2. Le deuxième apport de la loi vise l'extension des moyens de prise en compte de l'environnement dans le droit des établissements classés. a. Cette prise en compte s'effectue tout d'abord au niveau de l'obligation mise à la charge de toute personne souhaitant obtenir une autorisation, de fournir une étude d'impact, et une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation. Il faut à
exposant les dangers que peut présenter l'installation. Il faut à cet égard se reporter à l'article 3 du décret du 21 septembre 1977, qui fait référence à l'étude d'impact prévue à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976. Cette étude d'impact est destinée à faire une analyse de l'état initial du site, et à faire ressortir les effets de l'installation sur l'environnement au regard des intérêts visés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976. Cette étude doit donc détailler l'origine, la nature et l'importance des inconvénients susceptibles de résulter de l'exploitation, les mesures envisagées par
inconvénients susceptibles de résulter de l'exploitation, les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter ou compenser les inconvénients ; enfin une étude complémentaire doit être fournie exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets. Il faut ajouter que cette étude est faite sous la responsabilité du demandeur qui donc en cas d'accident, pourrait supporter les conséquences des erreurs insuffisances ou omissions de l'étude qu'il aura fournie à l'administration. Par conséquent, au niveau de la présentation du dossier, l'impact de la future installation sur l'environnement
présentation du dossier, l'impact de la future installation sur l'environnement doit être très clairement analysé. Il faut ajouter que cette étude d'impact est publique et qu'il est donc loisible aux tiers et en particulier aux voisins immédiats ou lointains de prendre connaissance de cette étude voire de la critiquer ou de s'en servir à l'appui d'un recours dirigé contre une éventuelle autorisation. Mais, cette étude d'impact ne doit pas rester lettre morte, et doit être prise en compte au niveau d'une éventuelle autorisation. b. En effet, aux termes de l'article 3 de la loi du 19 juillet 1976 : «