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un budget qui ne soit pas exactement celui de 1923. Comment le Gouvernement fera-t-il ? Il ne pourra commencer la préparation de ce budget qu'au commencement de juillet... M. André Lefèvre : La préparation des budgets est commencée dans les services des différents ministères depuis le mois de mars dernier. M. le président du conseil : Monsieur André Lefèvre, permettez-moi de vous dire que jusqu'à l'heure présente, M. le ministre des finances n'a pu demander à aucun de ses collègues leurs propositions administratives. M. André Lefèvre : Je me permets de vous dire, monsieur le président du conseil, que la
de vous dire, monsieur le président du conseil, que la suggestion de M. Herriot est extrêmement pratique et qu'il y aurait intérêt à l'adopter. Si vous déposiez le nouveau budget dans les conditions de celui de 1923, la commission des finances commencerait à travailler, et il se passerait pour ce nouveau budget ce qui s'est passé pour tous les précédents. Chaque rapporteur entrerait en relation avec les différents ministres intéressés ou avec leurs services, qui fourniraient les chiffres préparés par eux — je les défie de me démentir, — depuis mars ou avril. M. Herriot : Je donne si peu
mars ou avril. M. Herriot : Je donne si peu à cette affaire un caractère politique, que j'ai proposé cette solution à la commission des finances et que je l'avais priée de vous la suggérer. M. le président du conseil : Je ne la trouve nullement pratique, j'ai le regret de le dire à M. Lefèvre, et je la trouve tout à fait doctrinale, j'ai le plaisir de le dire à M. Herriot. Elle n'est pas pratique pour l'excellente raison que, quoi qu'en pense M. André Lefèvre, le travail n'est pas fait dans les ministères et qu'il ne peut pas
pas fait dans les ministères et qu'il ne peut pas être fait tant qu'on ne connaît pas exactement le vote du budget de l'année précédente. M. Morucci : Chargez-en la Banque de France. M. le président du conseil : Je parle sérieusement... M. Morucci : Moi aussi. M. le président du conseil : ... de choses que je crois connaître et je dis qu'il est impossible de procéder comme l'indique l'honorable M. André Lefèvre. Mais j'ajoute que, si l'on procédait ainsi, on ouvrirait simplement, à propos de chacun des chapitres du budget, une discussion que nous jugeons à l'heure présente
du budget, une discussion que nous jugeons à l'heure présente inutile, puisque, je le répète, nous sommes au 30 juin de l'année 1923 et que vous n'avez pas la possibilité d'établir le budget de 1924 d'ici la fin de l'année. M. Paul Denise : Pourquoi ? Nous le pourrions si nous le voulions bien. M. le président du conseil : Vous pouvez tout évidemment. Comme disent nos amis anglais, le Parlement peut tout, sauf changer un homme en femme ou une femme en homme. M. Morucci : Et encore ! M. le président du conseil : Et encore, il lui
M. le président du conseil : Et encore, il lui est difficile, lorsqu'il se heurte à des impossibilités matérielles, de réaliser ce prodige de voter un budget sans en connaître les éléments. Dans tous les cas, si nous engagons aujourd'hui à nouveau, soit sur les bases détaillées du budget de 1924, soit sur d'autres bases légèrement modifiées, une discussion générale et ensuite des discussions de chapitre budgétaire, est-ce que la session budgétaire, si longue qu'elle puisse être, suffirait à cette discussion et au vote du budget ? Qui pourrait, messieurs, sérieusement l'espérer ? A la veille d'élections générales, les économies
sérieusement l'espérer ? A la veille d'élections générales, les économies sont difficiles à réaliser, peut-être surtout dans les discours. On a donc, messieurs, toutes chances d'avoir de nouveaux douzièmes et cela dans une période où un tiers du Sénat est renouvelable et où la Chambre tout entière est soumise à réélection. Eh bien, messieurs, comment ne pas redouter les longueurs ? Comment ne pas redouter les inconvénients et les périls d'une discussion engagée et poursuivie dans des conditions aussi anormales et aussi fâcheuses ? Mais ce n'est pas tout, messieurs. Si la Chambre engage ce débat, comment s'acquittera-t-elle, je le
Si la Chambre engage ce débat, comment s'acquittera-t-elle, je le lui demande, d'autres devoirs auxquels elle ne peut raisonnablement se dérober ? Retournera-t-elle devant les électeurs sans avoir terminé la besogne immense qui reste encore en souffrance à son ordre du jour ou dans ses commissions ? Ne peut-elle pas discuter et voter ces innombrables projets, qui ont été rapportés ou qui sont sur le point de l'être et, par exemple, ceux que j'indiquais dans ma lettre d'hier à la commission des finances ? Ces modifications de l'impôt sur le chiffre d'affaires, qui intéressent si vivement le petit et le
chiffre d'affaires, qui intéressent si vivement le petit et le moyen commerce ; cette loi sur l'organisation de l'armée, cette loi des cadres et des effectifs, si importante, si nécessaire pour notre défense nationale ; cette loi sur les assurances sociales, qui constituera un si grand progrès pour notre démocratie laborieuse. Et puis, dans un autre ordre d'idées, messieurs, ces conventions diplomatiques et commerciales, depuis longtemps déjà signées, soit avec les Etats-Unis, soit avec la Belgique, soit avec le Canada, soit avec d'autres nations et dont il serait déplorable de retarder l'approbation, et beaucoup d'autres projets encore, dont j'ai la
retarder l'approbation, et beaucoup d'autres projets encore, dont j'ai la liste sous la main, et qu'il serait trop long d'énumérer. Il est évident que, si nous entamons dans quelques semaines et dans quelques mois une discussion totale, une discussion complète et détaillée du budget de 1923, il faudra renoncer — il est inutile de nous aveugler nous-mêmes — il faudra renoncer à examiner tous ces projets et l'œuvre législative de la Chambre se trouvera, par suite, cruellement amputée. C'est pour éviter, messieurs, ce triste résultat — et non point pour d'autres motifs — que le Gouvernement a proposé à la
d'autres motifs — que le Gouvernement a proposé à la Chambre de voter aujourd'hui, à titre transitoire, non pas un budget de deux ans, mais, en réalité, un budget de dix-huit mois. C'est le seul moyen d'éviter de nouveaux douzièmes, et de pouvoir ensuite voter en temps utile le budget de 1925 auquel nous avons le devoir de songer dès aujourd'hui. Le président du Conseil a insisté sur ce point que le Parlement n'abdique, pour aucun de ses pouvoirs, entre les mains du Gouvernement: « Le vote immédiat de ce budget de dix-huit mois, avec des précautions prises, d'un commun
budget de dix-huit mois, avec des précautions prises, d'un commun accord par le Gouvernement et la commission des finances, ne conférera au Gouvernement aucun pouvoir exorbitant. Il n'affaiblira en rien le contrôle parlementaire, étant donné surtout, je le répète, les mesures que nous avons adoptées pour apaiser certains scrupules : dès aujourd'hui, nous ne vous demandons pas l'autorisation de percevoir les impôts, et nous écartons même de notre vote actuel, les crédits extraordinaires. Vous savez que, tous les ans, le dernier article de la loi de finances, contient l'autorisation de percevoir les impôts. Sans cela, les impôts ne peuvent être
percevoir les impôts. Sans cela, les impôts ne peuvent être perçus qu'à peine de forfaiture. Cet article est, en réalité, le moteur indispensable pour mettre le budget en mouvement. Jusqu'à ce qu'il soit voté, le budget est un mécanisme dont personne n'a le droit de se servir. Eh bien, nous vous demandons d'ajourner le vote de la disposition destinée à réaliser une large exécution des budgets, et de le réserver pour la session extraordinaire. Ceux qui craignaient, qui affectaient de craindre que cette session n'ait pas lieu, peuvent donc être rassurés. Le Gouvernement n'a jamais songé à supprimer, cette année,
rassurés. Le Gouvernement n'a jamais songé à supprimer, cette année, la session extraordinaire. Ce serait cependant son droit absolu, si l'on prenait la Constitution à la lettre. Mais il n'a pas songé à exercer ce droit. Notre ordre du jour est beaucoup trop chargé pour que les Chambres restent longtemps en congé. Certes, les parlementaires peuvent avoir le légitime désir de se trouver quelque temps au milieu de leurs électeurs. Mais ils ont à l'emplir encore une très lourde tâche législative et ils ont raison de ne pas vouloir la déserter.» En fait, les chambres ont été réunies en session
déserter.» En fait, les chambres ont été réunies en session extraordinaire le 1er novembre 1928. Le président du Conseil s'est efforcé de montrer que la procédure proposée du budget biennal ferait gagner du temps, malgré ce qu'on avait dit: « Les adversaires de notre proposition ne sont cependant pas désarmés par les garanties que nous donnons au Parlement, et sans le moindre souci de se contredire, ils nous présentent de nouvelles objections, qui ont trouvé place à la fin du discours de l'honorable M. Herriot. Après nous avoir reproché — ce n'est point M. Herriot, mais quelques-uns de ses amis
ce n'est point M. Herriot, mais quelques-uns de ses amis dans la presse — de tenter une sorte de coup d'Etat, ils nous plaisantent et, à cette fois, M. Herriot avec eux, sur le caractère illusoire de notre proposition. Ils prétendent qu'il faudra, soit avant la fin de l'année, soit au cours de l'année 1924, voter un nouveau budget, un véritable budget rectificatif et qu'à cette occasion, M. Blum l'a dit à la commission des finances l'autre jour, il s'instituera fatalement un débat, aussi large qu'une discussion budgétaire proprement dite. S'il en est ainsi, je me demande pourquoi on nous
S'il en est ainsi, je me demande pourquoi on nous reproche de limiter les prérogatives parlementaires. L'objection ne porte pas. Il n'est point exact que le débat puisse être aussi vaste, aussi long et détaillé. D'abord, l'article relatif à l'autorisation de percevoir les impôts ne porte que sur cette autorisation elle-même. La nature et la quotité des ressources auront été fixées conformément au budget de 1923. Le vote sera acquis. La discussion sur les ressources n'aura plus de raison d'être. C'est une autorisation dont nous aurons besoin; mais la Chambre ne sera pas, à cette occasion, bien entendu, engagée dans
ne sera pas, à cette occasion, bien entendu, engagée dans la discussion générale et approfondie du budget. Quant aux crédits, ils ne pourront pas être mis en cause à propos de l'autorisation de recouvrer les impôts. Il y aura les crédits extraordinaires et ceux des opérations à l'extérieur, qui sont visés par la commission des finances. Mais nous ne pourrons pas discuter à nouveau, à propos du dernier article de la loi de finances, la totalité des chapitres du budget. M. le président de la commission estimait tout à l'heure que nous nous trouvions ainsi en face des deux tiers
que nous nous trouvions ainsi en face des deux tiers environ des chapitres déjà définitivement votés. C'est donc seulement en 1924 qu'il pourra y avoir lieu à des annulations de crédits pour certains chapitres et à des ouvertures sur d'autres. M. Herriot a dit que ce serait là une occasion de discuter à nouveau le budget, après avoir déclaré, du reste, qu'il croyait que cette occasion ne fournirait aux libertés parlementaires qu'un moyen un peu restreint de s'exercer. Mais, en réalité, lorsqu'on discutera les chapitres sur lesquels soit des annulations, soit des augmentations de crédits auront été proposés, dans quelle
soit des augmentations de crédits auront été proposés, dans quelle situation se trouvera-t-on ? On se trouvera dans la situation où on se trouve tous les ans sans exception, chaque fois qu'un cahier collectif est proposé au vote des Assemblées. Tous les ans, il est proposé des cahiers collectifs de crédits supplémentaires. Les cahiers collectifs de crédits supplémentaires portent sur un certain nombre de chapitres, non pas sur la totalité du budget. Sur certains chapitres on propose des annulations; sur d'autres on propose des ouvertures ou des relèvements de crédits. Peut-être, messieurs, ces cahiers collectifs à l'ordinaire comportent-ils des changements
Peut-être, messieurs, ces cahiers collectifs à l'ordinaire comportent-ils des changements un peu moins nombreux que ceux que nous aurons à vous proposer l'année prochaine. C'est possible, mais c'est en tout cas le même principe, c'est la même doctrine. Je répète, par conséquent, que nous ne pouvons pas dire ici qu'il y ait la moindre atteinte portée à une doctrine quelconque. Seulement nous aurons l'avantage, lorsque la discussion s'engagera sur ces cahiers collectifs, de la voir circonscrite au chapitre déterminé. Le débat ne se livrera donc pas sur l'ensemble du budget et la Chambre échappera facilement aux risques d'une trop longue
et la Chambre échappera facilement aux risques d'une trop longue discussion, les crédits étant limités aux chiffres de cette année. La commission des finances aura ainsi la certitude de pouvoir empêcher des dépenses nouvelles et, en revanche, si elle croit des économies possibles et si elle s'aperçoit que le Gouvernement ne les réalise pas, il lui sera facile de proposer, le moment venu, toutes les annulations qu'elle jugera nécessaires. M. Ernest Lafont : Les proposer au Gouvernement, mais non à la Chambre. M. le président du conseil : Les proposer au Gouvernement et l'indiquer s'il ne s'incline pas. Messieurs, je
au Gouvernement et l'indiquer s'il ne s'incline pas. Messieurs, je ne me suis pas encore aperçu sincèrement que le droit d'interpellation ait subi dans cette Chambre de graves atteintes. Si le droit d'interpellation a subi quelques restrictions, il les a subies du fait de l'Assemblée elle-même... car si une interpellation n'est pas venue en discussion, c'est parce que d'autres venaient. Toutes les semaines, vous consacrez un jour aux interpellations, quelquefois même plusieurs. Ce droit d'interpellation permettra à chaque instant à tout député de exercer son contrôle sur l'exécution du budget. Pareillement si, sur les chapitres relatifs aux théâtres extérieurs des
Pareillement si, sur les chapitres relatifs aux théâtres extérieurs des opérations, les crédits extraordinaires que nous aurons arrêtés ne correspondent pas à la fin de l'année aux réalités de l'année suivante et si de nouveaux remaniements apparaissent nécessaires, toutes les prérogatives du Parlement et de la commission des finances seront sauvegardées, et ce non-seulement vis-à-vis du Gouvernement actuel mais aussi de ceux qui — j'espère qu'ils ne seront pas trop nombreux — lui succéderont d'ici à la fin de 1924. La proposition que nous avons faite à la Chambre n'a donc, en un mot, d'autre objet que d'accélérer le travail
donc, en un mot, d'autre objet que d'accélérer le travail parlementaire ou plus exactement, de réparer les inconvénients provenus des retards ou, exceptionnels apportés à ce travail par des circonstances anormales. Il s'agit de rétablir l'ordre et la méthode dans un programme législatif infiniment vaste et très chargé, dont la prolongation des douze mois provisoires et l'imminence des élections ont rendu l'exécution fort difficile et qu'il ne nous est cependant pas possible de laisser plus longtemps en souffrance. Si nous n'avions pas le sentiment profond qu'il serait funeste pour le pays de retarder davantage le vote de certaines conventions internationales,
pays de retarder davantage le vote de certaines conventions internationales, de certaines lois militaires, de certaines lois sociales, telles que celles dont je vous parlais tout à l'heure, nous n'insisterions pas autant pour l'adoption du texte soumis à la Chambre. Nous n'avons le désir de forcer la main à personne. Mais nous avons le devoir de dire franchement comment nous croyons pouvoir gouverner. Et gouverner, ce n'est pas seulement maintenir l'ordre public, ce n'est pas seulement appliquer la loi, ce n'est pas seulement diriger les administrations, c'est aussi, et c'est surtout guider les Chambres dans leur tâche quotidienne. Nous manquerions
surtout guider les Chambres dans leur tâche quotidienne. Nous manquerions à ce devoir primordial si nous ne réclamions pas instamment de la Chambre la possibilité de collaborer avec elle, d'ici aux élections prochaines, à des lois qu'on ne saurait ajourner sans léser très gravement les intérêts généraux du pays. Le budget biennal pour 1923 et 1924 est-il conforme à la Constitution ? Sur ce point une vive discussion s'est engagée. À vrai dire, la question constitutionnelle n'a pas été très bien posée. En droit public français, les seules lois constitutionnelles sont les lois de 1875 avec les modifications qu'elles ont
sont les lois de 1875 avec les modifications qu'elles ont subies par suite de révision. Seule, une loi contraire à un article de ces lois de 1875 est inconstitutionnelle. Dès lors, il suffit de constater qu'aucun article des lois constitutionnelles de 1875 ne pose la règle du budget annuel, pour affirmer que l'article 213 prescrivant à titre exceptionnel pour 1923 et 1924 le budget biennal n'est pas contraire à la Constitution, pas plus que ne le serait une loi établissant de manière générale, comme on l'a maintes fois proposé, le budget biennal. Mais si du texte de la Constitution on
budget biennal. Mais si du texte de la Constitution on passe à l'esprit des institutions politiques françaises, il n'est pas douteux que le principe général du budget biennal ou la mesure exceptionnelle du budget biennal pour 1923 et 1924 sont en opposition violente avec l'esprit de ces institutions. Le député Joseph Barthélémy, tout en montrant que la biennalité du budget est sinon inconstitutionnelle, du moins contraire à la tradition libérale, s'est efforcé de prouver que la prorogation du budget de 1923 à 1924 ne constituait pas un budget biennal, n'était qu'un expédient ne engageant aucun principe, et offrait l'avantage considérable
qu'un expédient ne engageant aucun principe, et offrait l'avantage considérable d'empêcher, à la veille des élections générales, les surenchères électorales se traduisant par un gaspillage des deniers publics. « Je suis, a-t-il dit, très résolument partisan du projet du Gouvernement et, en même temps, l'adversaire de la biennalité des budgets. M. le président du conseil : Moi aussi. C'est ce que j'ai dit. M. Léon Blum : C'est bien pis qu'un budget biennal. M. Joseph Barthélemy : Non, mais c'est la même chose. M. le président du conseil : Alors, monsieur Barthélemy, je me suis bien mal fait comprendre. M.
monsieur Barthélemy, je me suis bien mal fait comprendre. M. Joseph Barthélémy : Non, c'est ma faute si je vous ai mal compris. M. le président du conseil. J'ai dit et j'avais déjà déclaré, si la commission des finances que, personnellement, et au nom du Gouvernement, j'étais tout à fait opposé au budget biennal ; que ce budget ne tombait cependant pas sous le coup des reproches qu'on lui avait adressés d'un certain côté de la Chambre puisqu'il avait été demandé par des députés siégeant sur les bancs de ce même côté ; mais que, personnellement, je y était tout
même côté ; mais que, personnellement, je y était tout à fait opposé, et que ce que nous demandions n'avait aucun rapport avec le budget biennal, ne comportait aucune décision de doctrine ou de principe pour l'avenir, mais seulement appelait les choses par leur nom — un expédient rendu nécessaire par les circonstances actuelles. M. Ernest Lafont : L'abandon des principes dans le présent ! M. Joseph Barthélemy : D'abord, se dressent contre le projet du Gouvernement des scrupules d'ordre constitutionnel. On n'y a pas insisté ; je n'y insiste pas davantage. Le texte de la Constitution est absolument muet,
pas davantage. Le texte de la Constitution est absolument muet, et, par conséquent, nous laisse la liberté de prendre les mesures qui nous paraissent les plus conformes à l'intérêt général. Toutefois, il y a, en faveur de l'annualité du budget une tradition si solide, une tradition libérale tellement constante, que le projet du Gouvernement soulève des objections de principe, auxquelles il faut s'arrêter quelque temps. Le principe de l'annualité du budget comporte deux règles que respecte le projet du Gouvernement : d'abord l'annualité du budget ensuite le vote du budget au cours de l'année qui précède l'exercice auquel doit s'appliquer
au cours de l'année qui précède l'exercice auquel doit s'appliquer ce budget. Le budget est voté pour un an. En effet, il est naturel que le budget s'applique à cette durée normale des prévisions humaines, à cette période au cours de laquelle normalement les récoltes produisent les ressources qui permettent au contribuable de s'acquitter. Le projet du Gouvernement respecte cet aspect de l'annualité du budget. Donc l'argumentation de M. Herriot a porté à côté de la question. Un principe beaucoup plus important est celui du vote du budget au cours de l'année auquel s'applique ce budget. C'est une règle essentielle
de l'année auquel s'applique ce budget. C'est une règle essentielle qui a été formulée d'une façon très nette sous la Restauration par des ministres libéraux qui s'appelaient, par exemple, le baron Louis et par des ministres conservateurs, mais cependant soucieux des prérogatives parlementaires, qui s'appelaient, par exemple, le baron de Villèle. Ce côté aussi du principe de l'annualité du budget est respecté par le projet du Gouvernement. En effet, à quelle période de l'année sommes-nous ? Nous sommes à la période qui devrait être normalement la fin de la session ordinaire. La session ordinaire commence le second mardi de janvier
ordinaire. La session ordinaire commence le second mardi de janvier ; elle doit durer cinq mois. Au moment de l'année 1923, nous sommes, nous devrions avoir voté le budget de l'année prochaine. Normalement nous sommes au moment où nous devrions voter le budget de 1924. Le principe de vote annuel du budget est donc respecté par le projet du Gouvernement. On a invoqué la doctrine républicaine. Il vaudrait mieux parler de la doctrine libérale. On a parlé de la doctrine anglaise. Dans cet ordre d'idées, il était superflu de faire intervenir le fonds consolidé. Mais il est certain qu'en Angleterre
intervenir le fonds consolidé. Mais il est certain qu'en Angleterre le principe du vote annuel du budget est un principe essentiel au point de vue des libertés parlementaires. Ce principe ne s'applique pas seulement au budget, il s'applique à toutes les lois sans lesquelles le Gouvernement ne pourrait pas vivre, par exemple aux lois qui punissent la mutinerie des militaires. Ces lois ne sont votées que pour un an, précisément afin de tenir le Gouvernement sous le contrôle du Parlement. Chaque année, il y a un acte qui prolonge la durée des lois qui sont ainsi votées pour un an.
durée des lois qui sont ainsi votées pour un an. Le vote biennal empêcherait la discussion annuelle du budget. Il faut tenir à cette discussion annuelle parce qu'elle est la garantie du Parlement; elle est l'arme avec laquelle le Parlement tient le Gouvernement sous son contrôle et quoique, depuis que le régime constitutionnel s'est établi, ces armes traditionnelles perdent de leur importance, cependant nous nous ferions scrupule d'y renoncer. Mais, comme je viens de le dire, nous ne votons pas un budget pour plusieurs années à l'avance, nous votons cette année le budget de l'année prochaine. M. Ernest Lafont :
année le budget de l'année prochaine. M. Ernest Lafont : Sans le discuter. M. Joseph Barthélemy : La tare de biennalité ou, si l'on préfère, la tare de pluriannualité consiste en ceci qu'une année on vote le budget pour les années qui vont suivre. Par exemple, si en 1922, nous avions voté le budget pour 1928 et 1924, nous aurions abandonné les principes traditionnels du régime parlementaire; mais puisqu'en 1924, nous votons le budget de 1924... M. Ernest Lafont : Les Chambres le discuteront-elles ou ne le discuteront-elles pas ? M. Joseph Barthélemy : ... nous respectons le principe du