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rechercher la personne morale à laquelle s'applique le droit international public, non pas seulement l'agrégalien qui résulte d'un ensemble d'éléments naturels se rattachant à la race, à la langue, aux traditions et aux coutumes, mais l'organisme politique constitué par l'unité d'un gouvernement autonome qui est son incarnation, son expression visible, formé, suivant la définition de Pasquale Fiore (1, p. 244), d'une certaine quantité d'hommes vivant sur le même territoire avec des moyens propres à défendre leur droit à l'association et le pouvoir nécessaire pour prendre la responsabilité de ses actes avec les autres Etats, — ou, si vous l'aimez mieux
avec les autres Etats, — ou, si vous l'aimez mieux avec Bry, dans son Précis de droit international public (p. 35) qui exprime plus brièvement la même idée : « une société d'hommes indépendants établie d'une façon permanente sur un territoire fixe et déterminé avec un gouvernement autonome chargé de la diriger vers un but commun ». Point de souverain sans Etat, et point d'Etat sans nation. Car, suivant Bluntschli, « la puissance du prince, sa souveraineté ne sont que la puissance réunie et concentrée de la nation... L'Etat est l'incarnation et la personnification de la nation. Cette puissance considérée
l'incarnation et la personnification de la nation. Cette puissance considérée dans sa majesté et sa force suprême s'appelle la souveraineté. Mais, pour demeurer souverain, l'Etat doit être réellement organisé en Etat et en posséder les éléments essentiels : sinon sa souveraineté disparaît. » Or cette nation, cet Etat, je les vois sans difficulté jusqu'en septembre 1870. C'est la nation de 723.000 âmes qui occupait les Etats de l'Eglise, soit un territoire de 12.000 kilomètres carrés, dont le Pape était l'expression visible, sur laquelle il exerçait le pouvoir temporel depuis la donation de Pépin-le-Bref complétée par celle de Charlemagne. étant ainsi
donation de Pépin-le-Bref complétée par celle de Charlemagne. étant ainsi tout à la fois le chef spirituel de l'Eglise catholique et le Souverain des Etats du Saint-Siège. Mais, le 20 septembre 1870, les troupes Italiennes entrent après un bombardement de quatre heures et par la brèche de la Porte Pia dans Rome que lui remet la capitulation de l'armée pontificale. Le 2 octobre, le Parlement Italien transfère à Rome la capitale du royaume. Le 9 octobre, un décret annexe Rome et les Etats pontificaux à l'Italie et la loi du 31 décembre suivant donne force de loi à ce décret.
31 décembre suivant donne force de loi à ce décret. N'est-ce pas la conquête, dans toute sa force, avec toutes ses conséquences ! Or s'il est un principe désormais incontestable, c'est qu'il n'est point d'Etat sans territoire, c'est-à-dire, suivant la définition de Nys (Le droit international, II, p. 402), « sans une portion du globe occupé par un peuple sur laquelle celui-ci exerce sa domination exclusive et qui est séparée par des limites ou frontières des autres parties du globe occupées par d'autres peuples.» « L'existence d'un territoire, dit M. F. De Martens (Traité de droit international, I, p. 450),
F. De Martens (Traité de droit international, I, p. 450), aussi bien que de la souveraineté exclusive d'une nation déterminée sur ce territoire sont les conditions indispensables de l'existence même d'un Etat. Si ces conditions ne sont pas remplies, l'Etat n'est qu'un vain mot et demeure par conséquent en dehors du droit international (1). » Et d'autre part, il n'est pas moins certain que l'État avec la nation qu'il représente, que l'État qui, dans la conception moderne du droit international, constitue une personne morale, être abstrait et distinct des individus physiques qui le composent, princes et citoyens, peut mourir comme
physiques qui le composent, princes et citoyens, peut mourir comme les individus. Quand il perd ses éléments essentiels, il cesse d'exister, quoique les individus qui le composaient lui survivent. Et cela se produit notamment par l'incorporation totale d'un territoire à un autre État par suite de la conquête. C'est encore une idée universellement admise et qui ne peut donner lieu à controverse. « On ne peut concevoir l'idée d'un État sans territoire, dit M. de Martens, I, p. 307. En le perdant, il cesse d'exister et disparaît de la vie internationale. Actuellement, les événements de cette nature ont lieu surtout
internationale. Actuellement, les événements de cette nature ont lieu surtout sous forme d'annexion totale. Les États annexés n'existent plus comme personnes internationales. L'histoire abonde en exemples d'annexions par les voies pacifiques et par la force des armes. L'Écosse et l'Irlande ont contribué à former le royaume d'Angleterre. Le Hanovre, la Hesse électorale, le duché de Nassau, Francfort-sur-le-Main furent annexés à la Prusse... L'État qui s'est annexé le territoire d'un autre pays prend la place du défunt et lui succède complètement comme personne juridique : il hérite de ses droits et de ses obligations sans restriction... En matière de droit international,
de ses obligations sans restriction... En matière de droit international, il n'y a point de succession sous bénéfice d'inventaire... Ainsi, ayant de nos jours mis fin en 1870 à l'existence indépendante des États de l'Église, l'Italie s'était engagée à payer le revenu des rentes pontificales et à tenir les engagements internationaux conclus par les Papes en qualité de souverains temporels » (2). Si ces principes sont vrais (et personne ne peut les contester), d'où donc peut venir la difficulté soulevée dans notre affaire ? La conquête de septembre 1870, l'annexion qui en a été la suite, et qui s'est réalisée,
qui en a été la suite, et qui s'est réalisée, des États pontificaux à l'Italie, n'ont-elles donc pas été totales ? L'être moral qui représentait l'État du Saint-Siège n'a-t-il donc pas complètement disparu, absorbé qu'il a été dans la personnalité de l'Italie qui se l'est incorporé dans son entier et qui, dès lors, dans les relations internationales, a complètement pris sa place ? C'est ce qui ne me semble pas discutable. C'est cependant ce que le Saint-Siège a tenté de contester, prétendant que le pouvoir temporel continue à subsister dans les conditions ordinaires du droit international, bien ruiné sans doute,
les conditions ordinaires du droit international, bien ruiné sans doute, mais encore vivant, dans l'étendue d'un territoire que la conquête de 1870 a respecté, réservé, et dans lequel le Pape jouirait toujours de tous les attributs de la souveraineté dans des conditions d'indépendance identiques à celles où il les exerçait jadis dans les États pontificaux tout entiers. Ce territoire réservé se serait constitué par un îlot, par une enclave composée du Vatican, du Latran et de la villa Castel Gandolfo. D'accord sur la solution qu'ils proposent, les partisans de ce système se divisent lorsqu'il s'agit de justifier leur opinion. Les
système se divisent lorsqu'il s'agit de justifier leur opinion. Les uns, comme M. de Olivart, M. Hémar dans sa plaidoirie devant le Tribunal de Montdidier, dans l'affaire Du Plessis-Bellière, prétendent que le Pape est resté de droit le souverain intangible de Rome et des États pontificaux : Romagne, Marche, Ombrie et patrimoine propre de Saint-Pierre. Ces États ne sauraient être traités comme les États ordinaires, soumis aux mêmes vicissitudes. C'est un domaine qui a été assigné à l'Église par un dessein particulier de la Providence pour assurer l'indépendance du Saint-Siège. C'est ce que disait Bossuet, dans sa Défense de la
C'est ce que disait Bossuet, dans sa Défense de la déclaration du clergé de France (liv. 1, sect. 2, ch. 16). « Le siège apostolique possède la souveraineté de la ville de Rome et de ses États, afin qu'il puisse exercer sa puissance spirituelle dans tout l'univers plus librement et en sécurité et paix. » C'est ce que répétait Léon XIII, écrivant le 15 juin 1887 au cardinal Rampolla : « La souveraineté des Papes est un moyen légitime et voulu par la Providence pour faciliter l'exercice régulier de leur pouvoir apostolique ». Dans ces conditions, le domaine de l'Église,
pouvoir apostolique ». Dans ces conditions, le domaine de l'Église, d'institution de droit divin, est en droit intangible, inaliénable. Les Papes, lors de leur élection, les cardinaux, lors de leur entrée dans le Sacré Collège, jurent de le maintenir à jamais. Il ne peut jamais être soumis à la conquête. Et la possession de l'Italie n'est que celle de la révolte, de l'insurrection qui ne saurait primer le droit. Les partisans de ce système ne s'en tiennent pas là : ils ajoutent qu'en fait comme en droit, le Pape est demeuré, même depuis 1870, le souverain temporel du Vatican, du
demeuré, même depuis 1870, le souverain temporel du Vatican, du Latran, même de la cité Léonine, le gouvernement italien n'ayant jamais osé y pénétrer et l'élan de ses troupes s'étant arrêté devant les portes du Palais apostolique, sous la colonnade du Bernin, au pied de l'escalier de la Cour St-Damase, à raison du veto plus ou moins catégorique des puissances étrangères soucieuses de ménager les convictions de leurs sujets catholiques. D'autres, comme M. Soderini, Lucius Lector, Anatole Leroy-Beaulieu, sont moins audacieux, plus respectueux des notions du droit international. Ils admettent bien qu'en droit, le gouvernement italien a pris possession non
bien qu'en droit, le gouvernement italien a pris possession non seulement des États pontificaux, mais aussi de la ville de Rome elle-même. Mais ils soutiennent qu'en fait, le Pape est resté néanmoins propriétaire. du Vatican, du Latran et de la Villa Castel Gandolfo qui, tout comme la cité Léonine, ont été exceptés de la reddition par la capitulation du 20 septembre 1870 elle-même, dont l'article 1er est ainsi conçu : « La ville de Rome, excepté la partie qui constitue la cité Léonine, son armement complet, ses drapeaux, armes, magasins de poudre, tous les objets appartenant au Gouvernement seront remis
de poudre, tous les objets appartenant au Gouvernement seront remis aux troupes de Sa Majesté le Roi d'Italie ». C'est bien que la cité Léonine a été réservée au Pape. Sans doute, sept jours plus tard, des désordres y éclatèrent et le Pape, dans l'impuissance où il se vit de les réprimer, dut solliciter l'intervention de l'armée italienne qui occupa alors la cité Léonine. Depuis lors, le Pape ne possède plus que le Vatican, le Latran, et la Villa Castel Gandolfo. Mais de ce territoire du moins il n'a jamais été dépossédé. « Tel est le fait, disait Me Hémar
été dépossédé. « Tel est le fait, disait Me Hémar devant le Tribunal de Montdidier. Quel est le droit ? Le droit, c'est que l'Italie n'a jamais occupé militairement les espaces conservés par le Saint-Siège et n'a jamais voulu en prendre possession. La conquête s'est arrêtée volontairement au seuil du Vatican, et de St-Pierre. Dans ces espaces, dans ces Palais, dans cette basilique, le Saint-Père, est resté le 20 septembre au soir ce qu'il était le 20 septembre au matin ; souverain indépendant et temporel... Il n'y a donc pas, dans les limites que la violence lui a laissées, de
dans les limites que la violence lui a laissées, de puissance au-dessus du Pape et ayant le droit de lui commander. Il ne relève que de Dieu et de sa conscience. » C'est celle thèse qu'avait adoptée déjà le Cardinal Jacobini dans sa circulaire du 11 septembre 1882 (Archives diplomatiques, 1883, V, p. 326). « Depuis 1870, y écrivait-il, le domaine du Vatican a été respecté par les conquérants et le Pape a continué à y exercer tous les droits qu'il possédait avant le 20 septembre. Il est resté de droit le Souverain de Rome et de tous les Etats
droit le Souverain de Rome et de tous les Etats Pontificaux et de droit comme de facto souverain sur le territoire du Vatican qui, pendant ces douze années, n'a jamais été atteint, non par le fait du gouvernement, mais à cause de la résistance armée, à cause de la protestation du maître légitime, à cause du veto de toute l'Europe et notamment à cause de la menace redoutée du départ du Pape, menace qui, si elle était exécutée, compromettrait l'existence du jeune Etat italien (1). » Les partisans de ce système ne s'en tiennent pas, Messieurs, à cette affirmation d'une
système ne s'en tiennent pas, Messieurs, à cette affirmation d'une souveraineté territoriale. Ils cherchent à en établir l'existence en insistant sur la portée des actes que le Pape continue suivant eux d'exercer comme souverain temporel. « La Souveraineté, dit Flaischlen (loc. cit.), n'implique pas nécessairement l'exercice de toutes les prérogatives qu'elle peut comporter : il n'y a en telle matière ni prescription, ni extinction par non usage. Les Etats usent de telles attributions qu'ils jugent propres à leur situation et à leurs intérêts... Or, si, étant donnée l'exiguïté de son territoire, le Pape n'exerce pas toutes les prérogatives de la
territoire, le Pape n'exerce pas toutes les prérogatives de la souveraineté, il en exerce encore de nombreuses et de caractéristiques ». Il a ses sujets, les habitants des Palais apostoliques, sa Cour dont le personnel est considérable, une armée, un drapeau : il bat monnaie : il a un budget, droit de juridiction : mieux encore, il a droit de juridiction actif et passif, et il passe des traités, des concordats. En somme, il exerce tous les attributs de la souveraineté dont la nature des choses lui indique l'opportunité. Et ce sont là tous les signes de la vie internationale
ce sont là tous les signes de la vie internationale qui ne dépend pas de l'étendue plus ou moins grande du territoire. Le Saint Empire romain, rappelait Me Hémar, comptait environ 800 souverains dont quelques-uns n'envoyaient qu'un demi soldat à l'armée des cercles. Et de nos jours, St-Marin, Monaco, Andorre sont-ils plus étendus que ce que l'on doit appeler « la Principauté vaticane », étroit refuge d'une souveraineté réduite dans son domaine extérieur, mais intacte dans son essence intime et dans son siège central. Messieurs, cet exposé, que je me suis efforcé de faire complet et exact, suffit à lui
suis efforcé de faire complet et exact, suffit à lui seul à démontrer l'extrême embarras des partisans de ce système pour vaincre l'insurmontable difficulté qu'ils éprouvent à imaginer une souveraineté véritable du droit des gens sans support territorial (1). En droit, il n'est aucun Etat moderne qui puisse admettre la thèse théologienne et mystique qui prétend soustraire le Pape à toutes les notions consacrées par le droit public de toutes les nations civilisées. Que l'on discute tant que l'on voudra sur le caractère et les conséquences de son pouvoir spirituel ? J'y consens. Mais dès qu'on en vient à envisager
? J'y consens. Mais dès qu'on en vient à envisager son pouvoir temporel, il faut bien en venir aussi à lui reconnaître le même caractère qu'aux autres pouvoirs établis chez tous les autres peuples. Et ce pouvoir réside, non plus, comme on l'admettait aux temps féodaux, dans un droit divin de propriété conféré par la Providence à ses élus, mais dans la volonté et dans la représentation des peuples en qui réside le droit souverain et qui le délèguent ou le reprennent à leur gré aux mandataires de leur choix. C'est ce que professent tous les gouvernements laïques, même les
C'est ce que professent tous les gouvernements laïques, même les plus favorables au pouvoir territorial du Pape, en faisant observer que, sans cela, les populations des anciens Etats pontificaux eussent à jamais perdu, en devenant l'Etat du Pape, le droit de modifier suivant leurs besoins leur gouvernement. « Le Pape, écrivait M. de Metternich en 1847, à la veille même de la révolution qui allait l'année suivante renverser Pie IX, possède une force de résistance dans sa double souveraineté, spirituelle et temporelle. Mais la position du gouvernement romain est-elle assurée par cette double souveraineté ? Nous ne l'admettons pas. La
par cette double souveraineté ? Nous ne l'admettons pas. La révolution saura s'emparer de la souveraineté laïque et abandonnera l'autre à son sort. » Et le 15 avril 1856, M. Rouher disait de même chez nous au Corps législatif : « Le contrat par lequel les générations futures du peuple romain seraient perpétuellement condamnées à subir un gouvernement en échange des splendeurs de la Ville éternelle n'existe nulle part et serait radicalement nul. » Aussi, Messieurs, la chute du pouvoir temporel de la papauté n'a-t-elle nulle part rencontré aucune objection de principe dans aucun pays du monde. C'est ce qu'a
de principe dans aucun pays du monde. C'est ce qu'a justement fait remarquer Philimore dans son International law (II : app. IX). « Il faut reconnaître, dit-il, que l'incorporation des États du Pape comme celle des États des autres princes italiens au royaume d'Italie a été effectuée par la volonté des sujets de ces domaines aussi bien que l'arrivée de la maison de Hanovre au trône d'Angleterre, que l'accession de la République aux États-Unis, que l'accession d'un prince de Savoie au trône d'Espagne. Tous ces faits reconnus par les États ont été effectués par la volonté réfléchie des États où
ont été effectués par la volonté réfléchie des États où ils ont été opérés. » Il n'est donc pas douteux qu'en droit la thèse théologienne manque de base et est universellement repoussée par l'accord unanime aussi bien des anciens sujets des États pontificaux qui ont voté le plébiscite d'octobre 1870 que des nations du globe qui ont reconnu le nouvel état de choses. Inspirée par d'ardentes et respectables convictions, elle méconnaît les principes fondamentaux du droit public moderne. Y a-t-il davantage lieu de s'arrêter à la prétendue souveraineté qui, en fait, aurait été réservée au Pape sur ce que l'on
fait, aurait été réservée au Pape sur ce que l'on appelle « la principauté Valentine » ? Ce système se brise à mon sens contre la matérialité évidente des faits. Sans doute, le gouvernement italien aurait pu, s'il l'avait voulu, constituer au Pape cette souveraineté sur un territoire restreint qui l'aurait en quelque sorte symbolisée et concrétisée. Et il l'eût fait suivant toutes les vraisemblances si le Pape avait consenti à en faire l'objet d'une convention qui lui avait été proposée. Mais le Pape s'y est catégoriquement refusé. Et il n'est pas douteux que le gouvernement italien ne l'a pas
n'est pas douteux que le gouvernement italien ne l'a pas fait, qu'il a eu la ferme volonté de supprimer intégralement le pouvoir temporel, et que, laissé libre d'agir à son gré par le concours inouï des circonstances de cette époque, il a pleinement réalisé sa volonté lors des événements de septembre 1870. On prétend que les troupes italiennes ont respecté le Vatican, le Latran, la villa Castel Gandolfo. C'eût été assurément une lourde faute au point de vue des convenances que de les envahir. Mais de ce qu'elle n'a pas été commise, s'ensuit-il que le Pape en soit demeuré le
été commise, s'ensuit-il que le Pape en soit demeuré le Souverain temporel ? L'occupation militaire d'une ville ou d'un territoire n'est-elle pas complète par cela seul que les fortifications, que la citadelle qui en défendent l'accès sont forcées, réduites à l'impuissance et ne peuvent plus opposer aucune résistance à l'assaillant ? Et faut-il donc que le conquérant entre dans chaque demeure, dans chaque maison pour attester sa volonté de s'emparer de la ville, du territoire qu'il entend annexer à ses États ? Que parle-t-on également de l'absence de tout acte diplomatique venant compléter la capitulation du 20 septembre 1870 ?
diplomatique venant compléter la capitulation du 20 septembre 1870 ? Au cas de disparition complète d'un État, il ne peut plus être question de traiter avec lui pour constater l'incorporation de son territoire à l'État annexant. Et l'incorporation des États de l'Église à l'Italie est légitime dans le droit des gens indépendamment du consentement ou de la reconnaissance du Pape que la conquête a dépouillé de tout droit de disposer en souverain des territoires et des populations qui jusque-là étaient placées sous sa souveraineté. Tout cela me paraît évident, irréfutable. La volonté de l'Italie n'est-elle pas d'ailleurs attestée de la
La volonté de l'Italie n'est-elle pas d'ailleurs attestée de la manière la plus irrécusable par toute sa conduite, avant comme depuis 1870 ? Dès 1860, Cavour tenait les yeux fixés sur Rome et s'usait à chercher une solution acceptable par l'Italie et par la France, assez entourée de garanties pour que les théologiens fut constituée. Elle émit l'avis : par 9 voix contre 5 que le Pape pouvait consentir à l'abandon de son pouvoir temporel s'il lui paraissait conforme à l'intérêt de l'Eglise ; par 7 voix contre 6, qu'il le devait sous certaines conditions déterminées. Le projet dressé en
le devait sous certaines conditions déterminées. Le projet dressé en conséquence par le Dr Pantaléoni précisa ces garanties réclamées. Il y était dit que le Pape, bien que cessant d'exercer aucune souveraineté sur un territoire quelconque, serait néanmoins traité comme un souverain. Il stipulait les privilèges concédés à cet effet. Ces garanties devaient faire l'objet d'un traité bilatéral, et prendre place dans les lois constitutionnelles de l'Etat « en raison, disait-il expressément, de la renonciation à l'exercice et à la possession du pouvoir temporel ». Le cardinal Santucci considéra ces propositions comme assez sérieuses pour être soumises au Pape. Pie
propositions comme assez sérieuses pour être soumises au Pape. Pie X déclara qu'il ne croyait pas possible de sauver le pouvoir temporel. Il voulut toutefois que le cardinal Santucci conférât de tout cela avec le cardinal Antonelli. Et celui-ci, intransigeant dans son hostilité contre tout arrangement, se retrancha derrière le serment que prêtent tous les cardinaux lors de leur entrée dans le Sacré Collège de ne jamais proposer aucun amoindrissement des Etats de l'Eglise. Sur son opposition irréconciliable, les pourparlers furent rompus. Mais dès ce moment, vous le voyez bien, la visée de l'Italie est très nette. C'est l'irrémédiable condamnation
la visée de l'Italie est très nette. C'est l'irrémédiable condamnation du pouvoir temporel de la Papauté : c'est la renonciation du Pape à toute souveraineté territoriale. Et c'est ce qu'attestait avec éclat Cavour devant la Chambre italienne dans ses discours fameux des 25, 27 mars et 9 avril 1861 : « Rome doit être et sera la capitale de l'Italie. » Il déclarait bien en même temps que la réunion ne pouvait se faire qu'avec le consentement de la France (nous étions alors au lendemain de Magenta et de Solférino !) et qu'elle devrait se faire dans des conditions telles
!) et qu'elle devrait se faire dans des conditions telles que les catholiques n'y pussent voir un signe de vassalité du Pape et de l'Eglise. « Nous devons aller à Rome, ajoutait-il, sans que l'autorité politique étende sa puissance sur le domaine spirituel. Une fois ces conditions remplies, une fois les catholiques persuadés et la France consentante, j'espère que nous pourrons nous entendre avec le Pape. » Ainsi, réserve du domaine spirituel, mais suppression totale du pouvoir temporel, voilà bien l'idée de Cavour. Je sais que, lui disparu, de nouvelles tentatives ont modifié la première pensée. Un projet soumis au
tentatives ont modifié la première pensée. Un projet soumis au Pape le 28 janvier 1868 lui laissait la pleine souveraineté du Vatican et de la cité Léonine avec ses quinze mille habitants, et lui offrait certains privilèges qu'eût sanctionnés un accord international. De même aussi un memorandum présenté au Pape par le Comte San Martino le 29 août 1870 et communiqué le même jour aux ambassadeurs Italiens près les puissances étrangères par le Ministre des affaires étrangères, M. Visconti Venosta, contenait encore l'offre de la cité Léonine en pleine souveraineté. Et son dernier article portait : « Ces articles seront