Maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti

Materia: Energia elettrica

Numero 00359/2021  e data 
        		10/03/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 24 febbraio 2021
NUMERO AFFARE 00825/2020
OGGETTO:
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da West Biofuels International S.R.O., per l’annullamento del decreto 14 novembre 2019 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2019, recante l’istituzione del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi; di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto ovvero conseguente;


LA SEZIONE
Vista la relazione del 10 giugno 2020 (prot. n. 43340) con la quale il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;

Premesso:
1. Con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la società West Biofuels International s.r.o., con sede in Slovacchia a Bratislava, in persona del suo legale rappresentante, sig. Silvio Giorgini, chiede l’annullamento, previa sospensiva, del decreto 14 novembre 2019 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2019, recante l’ istituzione del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi; di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto ovvero conseguente e volto a determinare il contenuto del decreto nei confronti degli operatori economici comunitari aderenti a sistemi di certificazione diversi dal Sistema nazionale, con particolare riferimento alla circolare MISE - DG-SAIE del 7 novembre 2017.
2. La ricorrente, società di diritto slovacco che svolge attività di commercio di combustibili, rappresenta che il decreto impugnato prevede all’art. 13 che, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, tutti gli operatori economici afferenti alla catena di consegna devono aderire al Sistema nazionale di certificazione di cui all'art. 3. Tale articolo prevede, a sua volta, che il sistema nazionale introdotto operi mediante l’applicazione di una certificazione da parte a) degli organismi di accreditamento, che accreditano gli organismi di certificazione per lo schema di certificazione e verificano il corretto operato degli stessi; b) degli organismi di certificazione; c) degli operatori economici, che sono in possesso di un certificato di conformità dell'azienda e che si sottopongono alle verifiche periodiche da parte di un organismo di certificazione e assicurano la corretta attuazione e il mantenimento della catena di consegna, nel rispetto delle disposizioni del decreto; d) del comitato, che effettua il controllo sul rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti; e) del gestore dei servizi energetici, che effettua il controllo sul rispetto dei criteri di sostenibilità per i bioliquidi.
Il decreto prevede poi alcuni incombenti formali per le dichiarazioni e le certificazioni.
La ricorrente contesta, in sintesi, la legittimità delle disposizioni del decreto che impongono agli operatori economici l’adesione al Sistema nazionale di certificazione per i biocarburanti.
3. Il ricorso è imperniato su due gruppi di motivi.
3.1. Un primo gruppo di motivi riguarda la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 28/2011; la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 55/2011; la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 66/2005; la violazione e falsa applicazione della Direttiva 2008/98/CE; la violazione e falsa applicazione della Direttiva 2009/28/CE; la violazione e falsa applicazione della Direttiva 2009/30/CE; la violazione e falsa applicazione della Decisione di esecuzione della Commissione Europea del 9 agosto 2016, n. 1361; incompetenza; eccesso di potere per travisamento dei presupposti e disparità di trattamento. In particolare, la ricorrente richiama il contenuto degli artt. 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 66/2005, come modificato dal d.lgs. n. 55/2011, con il quale è stata data attuazione alla direttiva 2003/17/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel, con riguardo al rispetto dei criteri di sostenibilità funzionale al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti. Dalle disposizioni richiamate, la ricorrente deduce che esse sono lungi dall’imporre l’indiscriminato obbligo di adesione al predetto sistema da parte di tutti gli operatori economici. Infatti, con l’introduzione nell’originario decreto n. 66/2005 degli articoli sopra richiamati, sarebbero state previste le modalità di funzionamento del sistema nazionale. In particolare, la norma primaria (art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 55/2011) ha previsto che, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, debbano essere stabilite: a) le modalità di funzionamento del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti, ivi comprese le informazioni nonché le procedure di adesione allo stesso Sistema; b) le procedure per la verifica degli obblighi di informazione; c) le disposizioni che gli operatori e i fornitori devono rispettare per l'utilizzo del sistema di equilibrio di massa.
Non esisterebbe dunque alcuna norma di rango primario che imponga a tutti gli operatori economici di aderire obbligatoriamente a un sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti.
Il quadro normativo di riferimento contemplerebbe infatti l’adesione a tale sistema quale alternativa all’adesione da parte della Commissione a un accordo, con una decisione, ai sensi dell'articolo 7-quater, par. 4, della direttiva 98/70/CE, introdotto dall'articolo 1 della direttiva 2009/30/CE. Il citato art. 7-quater, par. 4, stabilisce infatti che, quando la Comunità ha concluso accordi con i paesi terzi contenenti disposizioni sulle materie che rientrano nell'ambito di applicazione dei criteri di sostenibilità corrispondenti a quelle della direttiva, la Commissione può decidere che tali accordi dimostrano che i biocarburanti prodotti a partire da materie prime coltivate in detti paesi rispettano i criteri di sostenibilità. Né alcuna disposizione ha abrogato la Direttiva 2009/30/CE. La ricorrente rammenta di essere certificata ISCC EU (International Sustainability & Carbon Certification system).
Ulteriori conferme vengono tratte dalla ricorrente dai contenuti della decisione di esecuzione della Commissione Europea n. 2016/1361 del 9 agosto 2016, concernente tale sistema di certificazione, secondo cui le partite di biocarburanti o di bioliquidi prodotte in conformità alle norme di produzione di biocarburanti e bioliquidi fissate in tale sistema sono conformi ai criteri di sostenibilità. Secondo la Commissione Europea, quando un operatore economico presenta prove o dati ottenuti conformemente a un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione, nella misura prevista dalla decisione di riconoscimento, gli Stati membri non possono imporre al fornitore l'obbligo di presentare altre prove di conformità ai criteri di sostenibilità.
Il provvedimento impugnato imporrebbe invece alla ricorrente l’adesione al sistema nazionale italiano nonostante essa già aderisca ad un sistema di certificazione (ISCC EU) riconosciuto dall’Unione Europea ed espressamente contemplato quale elemento sufficiente per comprovare i criteri di sostenibilità dei biocarburanti oggetto dell’attività della ricorrente. La previsione di un sistema di certificazione nazionale che non sia alternativo ad altri sistemi di certificazione contemplati nel diritto dell’Unione ed anche nel diritto nazionale si porrebbe in contrasto con le fonti di natura primaria, in quanto le stesse non contemplano tale obbligo ed anzi confermano il contenuto delle disposizioni comunitarie sul punto.
Aggiunge la ricorrente che sussisterebbe l’incompetenza assoluta dei ministri che hanno adottato il decreto impugnato, in assenza di una disposizione di rango primario attributiva del potere di rendere obbligatoria l’adesione al sistema nazionale di certificazione per tutti gli operatori, anche per quelli che si trovano nella condizione di aderire ad un altro sistema secondo quanto previsto nella Direttiva 2009/30/CE.
Il decreto si porrebbe quindi in contrasto con la normativa nazionale di attuazione delle direttive comunitarie sopra richiamate, nonché in contrasto con le direttive stesse.
L’art. 13 del decreto sarebbe illegittimo anche in considerazione del fatto che impone l’adesione al sistema nazionale di certificazione per accedere al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti.
Sono inoltre dedotte dalla ricorrente: la disparità di trattamento, laddove si prevede la possibilità di beneficiare di sistemi incentivanti per gli operatori che non aderiscono al sistema nazionale di certificazione, ma solo limitatamente ai bioliquidi; la illogicità e illegittimità del decreto, che introdurrebbe obblighi di dichiarazione e certificazione che non trovano alcun riscontro né fondamento nel menzionato quadro primario di riferimento sia nazionale che comunitario (cfr. ad es. gli artt. 9, 10 e 14 del decreto). Inoltre, anche a volere ammettere la sussistenza di un potere in capo ai Ministeri circa la possibilità di introdurre strumenti di attestazione della certificazione, tali strumenti – ad avviso della ricorrente - non possono che essere imposti ai soggetti che aderiscono al sistema nazionale di certificazione.
Gli oneri contemplati nel decreto attuativo non possono essere imposti, invece, agli operatori aderenti ad un altro sistema di certificazione che assolvono a quanto previsto dall’art. 7-quater del d.lgs. n. 66/2005 secondo le modalità stabilite dal sistema di certificazione al quale aderiscono. All’operatore economico che aderisce ad un sistema diverso dal sistema nazionale si finisce per imporre una duplicazione di certificazioni, con un aggravio non richiesto dalle norme primarie citate e in contrasto con la Decisione della Commissione Europea e con la richiamata Direttiva 2009/30/CE.
Ne consegue, ad avviso della ricorrente, che, qualora le prescrizioni in termini di sostenibilità siano adempiute, come avviene nel caso di specie, in ragione della certificazione ISCC EU, non possono legittimamente introdursi preclusioni o richieste di adempimenti aggiuntivi per l'importazione in Italia di biocarburanti comunitari o extra comunitari, in quanto ciò si porrebbe in contrasto con il generale principio relativo all’incentivazione all’importazione in ambito comunitario di materie prime, anche di origine di paesi terzi. Quando un operatore economico presenta prove o dati ottenuti conformemente a un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione, nella misura prevista dalla decisione di riconoscimento, gli Stati membri non possono imporre al fornitore l'obbligo di presentare altre prove di conformità ai criteri di sostenibilità. L'autocertificazione ex D.P.R. n. 445/2000 dovrebbe essere richiesta esclusivamente all'operatore economico che cede il biocarburante al "fornitore", intendendosi per "fornitore" il soggetto obbligato al pagamento delle accise, e non a tutta la filiera.
Soggiunge la ricorrente che l’illegittimità rileva anche per quanto previsto dall’art. 18 del decreto impugnato, relativamente alle previsioni per gli olii vegetali esausti. Tale disposizione impone agli operatori economici esteri ben tre diverse autocertificazioni, ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, di cui una da emettersi da parte del proprio organismo di certificazione, rendendo pertanto impossibile, nella pratica, la commercializzazione in Italia del menzionato prodotto. La ricorrente richiama la Sentenza della Corte di Giustizia dell’U.E. del 24 ottobre 2019 – 11 novembre 2019 – C-212/18 per sostenere che, nel momento in cui gli olii vegetali esausti sono contemplati quale materia prima per la produzione di biocarburanti, gli stessi devono ritenersi soggetti alle medesime disposizioni previste nelle richiamate direttive comunitarie, con la conseguenza che ogni certificazione è attestata dal sistema cui aderisce l’operatore economico.
Varrebbe dunque sul punto quanto esposto in ordine alla necessaria sufficienza della certificazione del sistema cui aderisce la ricorrente e ciò anche in ragione dell’espressa previsione di cui all’art. 39 del d.lgs. n. 28/2011, relativo alla verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti e per i bioliquidi.
3.2. Un secondo gruppo di motivi investe la violazione e falsa applicazione dell’art. 101 e seguenti del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (T.F.U.E.). In particolare, il decreto impugnato si porrebbe in contrasto con il principio di concorrenza previsto dal T.F.U.E., rispetto a cui sono incompatibili con il mercato interno tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare la concorrenza all'interno del mercato interno.
Le previsioni del decreto penalizzerebbero le importazioni in Italia di biocarburanti laddove impongono illegittimamente agli operatori economici, importatori di biocarburanti e bioliquidi con accesso alle maggiorazioni, l'adesione obbligatoria al Sistema nazionale. Ugualmente deve ritenersi in contrasto con la disciplina europea l’estensione della dichiarazione di sostenibilità, sotto forma di autocertificazione ai sensi del D.P.R. n. 445/200, a tutta la catena di consegna.
4. La ricorrente adduce poi argomenti a sostegno della sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora, per l’accoglimento della domanda cautelare.
5. Presenta inoltre istanza di rimessione della questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’U.E. ex art. 267 T.F.U.E., qualora si ritenga che il decreto impugnato sia stato adottato nel rispetto della normativa nazionale di riferimento.
6. Rappresenta infine la tempestività della presentazione del ricorso, ex art. 41, comma 5, c.p.c. (rectius: c.p.a.), poiché proposto da soggetto residente al di fuori dell’Italia. 
L'articolo 41, comma 5, del codice del processo amministrativo stabilisce infatti che il termine per la notificazione del ricorso è aumentato di 30 giorni se le parti risiedono in un altro Stato d'Europa o di 90 giorni si risiedono fuori d’ Europa e la Sezione I del Consiglio di Stato ha ammesso la riferibilità di tale disposizione anche al procedimento relativo al ricorso straordinario. 
7. Infine, la ricorrente evidenzia l’inopportunità di designare uno dei Ministeri che hanno adottato il decreto impugnato per l’istruttoria sul ricorso straordinario, in ragione del conflitto di interessi che deriva dalla paternità di tale provvedimento.
8. La relazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 10 giugno 2020 (prot. n. 43340), trasmessa al Consiglio di Stato il 7 luglio 2020, eccepisce preliminarmente l’irricevibilità del ricorso in quanto notificato il 22 aprile 2020, oltre il centoventesimo giorno dalla legale conoscenza del provvedimento derivante dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale avvenuta il 28 novembre 2019, ritenendo che neanche la proroga dei termini per la presentazione del ricorso straordinario, stabilita per coloro che risiedono fuori dal territorio nazionale, consentirebbe di riconoscere la tempestività della proposizione del ricorso che risulterebbe pertanto tardivo e dunque irricevibile. Il Ministero rappresenta poi le ragioni a sostegno della reiezione del ricorso e dell’istanza cautelare e l’insussistenza dei presupposti per il rinvio pregiudiziale. In particolare, il Ministero evidenzia che l'adesione al sistema nazionale di certificazione costituisce presupposto necessario soltanto per l'accesso al regime di incentivazione, mentre, al contrario, il rispetto dei requisiti di sostenibilità può essere dimostrato anche mediante l'adesione ad uno dei sistemi volontari. Ciò si spiegherebbe perché gli accordi e i sistemi oggetto di una decisione per la verifica dei criteri di sostenibilità integrano un sistema comune mentre le incentivazioni esprimerebbero politiche di carattere nazionale.
9. La Sezione ha espresso un primo parere interlocutorio, n. 1500/2020 reso nell’adunanza del 2 settembre 2020.
9.1. Con il parere interlocutorio, la Sezione ha in primo luogo confermato la tempestività nella presentazione del ricorso. 
La Sezione ha infatti rilevato che il termine, ex art. 9, primo comma, del D.P.R. n. 119/1971, di 120 giorni per la presentazione del ricorso dal 28 novembre 2019 (data di pubblicazione nella G.U. del decreto impugnato) sarebbe scaduto il 26 marzo 2020. Dal momento che la ricorrente, come confermato dalla relazione ministeriale, è società avente sede in Slovacchia, trova applicazione al caso di specie quanto già affermato dalla Sezione con il parere n. 674/2019 del 5 marzo 2019 in ordine alla riferibilità anche al ricorso straordinario della disposizione di cui all’art. 41, comma 5, c.p.a., con conseguente aumento di 30 giorni del termine per la presentazione del ricorso medesimo da parte di soggetto – come la ricorrente - residente in altro Stato europeo. Ne consegue la tempestività della presentazione del ricorso straordinario. La Sezione ha in ogni caso richiamato, ai fini del computo dei termini per la presentazione del ricorso straordinario – sulla base di quanto previsto, in relazione all’emergenza epidemiologica da COVID-19, dall’art. 103, comma 1, del decreto-legge n. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2020, e dall’art. 37, comma 1, del decreto-legge n. 23/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 40/2020 - l’obbligo sopravvenuto di non considerare, ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d'ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 maggio 2020. Tali disposizioni sono applicabili anche al procedimento per il ricorso straordinario (v. Sez. I, parere n. 1359/2020 per cui la formulazione estremamente ampia e onnicomprensiva delle richiamate disposizioni fa sì che tale obbligo, collegato all’emergenza epidemiologica da COVID 19, sia riferibile anche alle fasi endoprocedimentali proprie del ricorso straordinario). Una diversa conclusione condurrebbe altrimenti a esiti palesemente irragionevoli, che lascerebbero sguarnito il procedimento giustiziale del ricorso straordinario della garanzia costituita dalla sospensione dei termini, anche e soprattutto a tutela della parte privata, e, nel caso di specie, rischierebbe di indebolire il principio del contraddittorio. Invece, la sospensione di tutti i termini, con distinta disciplina, è espressamente prevista e riservata dall’art. 84 del decreto-legge n. 18/2020 al solo processo amministrativo, sempre in concomitanza con l’emergenza epidemiologica da COVID-19.
La Sezione, nel parere interlocutorio n. 1500/2020, ha quindi concluso che il ricorso risulta dunque tempestivamente presentato ed è ricevibile.
9.2. Nel medesimo parere interlocutorio, la Sezione ha sottolineato che non può invece avere seguito la richiesta della ricorrente di non “designare alcuno dei ministeri che hanno adottato il decreto impugnato per l’istruttoria del presente ricorso, in ragione del conflitto di interessi che deriva dalla paternità di tale provvedimento”. Tale istanza è estranea alla ratio stessa del ricorso straordinario, in cui non può trovare posto l’asserito conflitto di interessi, e non può essere evidentemente accolta, non foss’altro in ragione della relativa disciplina, contenuta nell’art. 9, secondo comma, del D.P.R. n. 1199/1971, secondo cui l’istruttoria è riservata al Ministero competente. Né possono sussistere dubbi circa la competenza primaria del Ministero referente in argomento. 
9.3. Ciò premesso, la Sezione ha peraltro rilevato che, nel caso di specie, non può essere attribuito un rilievo del tutto recessivo, ai fini di una compiuta istruttoria sul ricorso straordinario, agli ulteriori profili di competenza che investono altre amministrazioni, segnatamente il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, che hanno espresso il concerto al decreto impugnato. Ne costituisce conferma indiretta non solo il contenuto del decreto e della normativa (primaria e non) di riferimento ma anche la qualifica del decreto ministeriale impugnato quale “decreto interministeriale”, espressa nel ricorso straordinario e ripresa anche dalla relazione ministeriale. In considerazione dei contenuti del ricorso e del decreto impugnato la Sezione ha quindi disposto un’integrazione istruttoria da parte del Ministero referente, in contraddittorio con la ricorrente, stabilendo che il ricorso in oggetto e la relativa documentazione dovessero essere trasmessi dal Ministero referente anche al Ministero dello sviluppo economico e al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, perché formulassero tempestivamente, al più tardi entro venti giorni, il proprio avviso in ordine al ricorso stesso, tenuto conto delle competenze proprie di tali Ministeri in materia (in senso analogo, sull’acquisizione dell’avviso di altri Ministeri, con riferimento al ricorso straordinario, cfr. Cons. St., Sez. II, n. 106/2016; con riferimento a quesiti o richieste di parere, cfr. Cons. St., Sez. II, n. 2137/2018, n. 6809/2008; Sez. I, n. 2674/2019). La Sezione ha inoltre stabilito che il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare dovesse quindi trasmettere la propria relazione alla ricorrente, unitamente agli elementi eventualmente forniti dai predetti Ministeri, assegnando un termine massimo di venti giorni per la trasmissione di eventuali controdeduzioni. 
9.4. La Sezione, nel citato parere interlocutorio n. 1500/2020, ha ritenuto di non esprimersi sulla domanda cautelare e di procedere invece celermente, una volta che il Ministero avesse completato gli incombenti richiesti, alla espressione del parere definitivo sull’affare in oggetto.
10. Con nota del 4 novembre 2020 (prot. n. 89583), il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso, ai fini dell’espressione del parere definitivo, le osservazioni del solo Ministero dello sviluppo economico in ordine ai profili di illegittimità e la nota difensiva della ricorrente.
11. Con l’ulteriore parere interlocutorio n. 2138/2020 reso nell’adunanza del 16 dicembre 2020, la Sezione ha rilevato che il Ministero referente aveva posto in essere solo parte degli incombenti richiesti con il precedente parere interlocutorio, non risultando che fosse stata richiesta, oltre a quella del Ministero dello sviluppo economico, anche la posizione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. La Sezione ha quindi invitato l’amministrazione referente a completare quanto prima gli incombenti di cui al precedente parere interlocutorio e a riferire di conseguenza alla Sezione.
12. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con nota del 13 gennaio 2021, n. 2715, ha ulteriormente riferito alla Sezione, evidenziando che l’avviso del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (prot. n. 9216006 del 7 ottobre 2020, pure trasmesso con la citata nota), raccolto in data 11 gennaio 2021, esprime condivisione della relazione istruttoria già redatta dal medesimo Ministero referente. La nota ministeriale conferma, infine, l’avviso circa l’infondatezza del ricorso.
Considerato:
13. La controversia riguarda essenzialmente la legittimità delle disposizioni contenute nel decreto del 14 novembre 2019 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2019, recante l’ istituzione del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi, laddove, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico, richiede l’adesione al sistema nazionale di certificazione, con gli oneri e adempimenti correlati, anche  nei confronti degli operatori economici comunitari aderenti a sistemi di certificazione diversi.
14. Il decreto si colloca all’interno di un quadro normativo complesso, in cui si intersecano disposizioni di diritto europeo e disposizioni di diritto nazionale di recepimento delle prime, che occorre sintetizzare, sia pure sommariamente, per potere inquadrare la fattispecie in discussione.
La direttiva 2009/28/CE, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (cd. RED I) ha fissato obiettivi nazionali obbligatori di consumo di energia da fonti rinnovabili rapportati al consumo finale lordo di energia e obiettivi nazionali obbligatori per la quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti al 2020. Per i biocarburanti e bioliquidi, la direttiva ha indicato criteri di sostenibilità (artt. 17, 18 e 19). La direttiva definisce i biocarburanti come i «carburanti liquidi o gassosi per i trasporti ricavati dalla biomassa». A sua volta, la biomassa è data dalla «frazione biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui di origine biologica provenienti dall’agricoltura (comprendente sostanze vegetali e animali), dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, comprese la pesca e l’acquacoltura, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani». Inoltre, la direttiva contiene criteri che tengono conto della sostenibilità ambientale dei biocarburanti, per tutelare i suoli che hanno un elevato valore ambientale. 
Tale direttiva è stata poi recepita nell’ordinamento nazionale con il d. lgs. n. 28/2011, il cui art. 33, in particolare, ha riguardato i target di consumo da fonti di energia rinnovabile, con specifico riguardo all'impiego di biocarburanti nei trasporti e ai criteri di sostenibilità. 
Sugli obblighi quantitativi e qualitativi di immissione in consumo e certificazione dei biocarburanti sono poi intervenute la direttiva n. 652/2015/UE, sui metodi di calcolo e gli obblighi di comunicazione alla Commissione in merito alla qualità della benzina e del gasolio, e la direttiva n. 1513/2015/UE (cd. Direttiva ILUC), che ha modificato la Direttiva RED I.
Il decreto legislativo 21 marzo 2017, n. 51, ha, in particolare, dato attuazione nell’ordinamento nazionale alla direttiva ILUC (Indirect Land Use Change), introducendo la definizione di biocarburanti avanzati. 
Per i biocarburanti è necessario effettuare un bilanciamento tra consumo di suolo potenzialmente agricolo e riduzione della necessità di prelievo di combustibili fossili. 
I biocarburanti prodotti a partire da una serie di materie prime elencate sono considerati – in modo premiale - pari a due volte il loro contenuto energetico (double counting) ai fini del rispetto dell'obiettivo nazionale di utilizzo di fonti rinnovabili nei trasporti. 
A norma della direttiva 2009/28/CE cd. RED I, come modificata e integrata dalla successiva Direttiva 1513/2015/UE (cd. Direttiva ILUC) e della Direttiva 2009/30/CE, ai fini del riconoscimento dei certificati di immissione in consumo, costituisce requisito imprescindibile il rispetto di specifici criteri di sostenibilità ambientale da parte degli operatori della filiera dei biocarburanti, vale a dire la riduzione di gas a effetto serra e il divieto di coltivare materie prime agricole destinate alla produzione di biocarburanti, sia in terreni che presentano un elevato stock di carbonio, sia in terreni che presentano un elevato valore in termini di biodiversità.
I criteri di sostenibilità sono definiti dal d.lgs. n. 28/2011, di recepimento della Direttiva RED I (v. in particolare l’articolo 38).
Per quanto più direttamente rileva in questa sede, la direttiva 2009/30/CE è stata recepita con il d.lgs. 31 marzo 2011, n. 55, il quale, a tal fine, ha apportato modifiche alla normativa nazionale già adottata in materia, ovverosia il d. lgs. n. 66/2005 di attuazione della precedente direttiva 2003/17/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel, a sua volta modificativa della direttiva “madre” in materia, la direttiva 98/70/CE. Il d.lgs. n. 66/2005 è stato oggetto di ulteriori modifiche e integrazioni da parte del d.lgs. n. 51/2017 di recepimento della direttiva 652/2015/UE, sui metodi di calcolo e gli obblighi di comunicazione alla Commissione in merito alla qualità della benzina e del gasolio, e della direttiva 1513/2015/UE.
Ebbene, l’articolo 2, comma 6, del d.lgs. n. 55/2011 ha, in particolare, demandato a un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali la definizione delle: a) modalità di funzionamento del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti previsto all'art. 7-quater, comma 1, del d.lgs. n. 66/2005 (a sua volta introdotto dal d.lgs. n. 55/2011 e modificato dal d.lgs. n. 51/2017), nonché le relative procedure di adesione; b) procedure per la verifica degli obblighi di informazione previsti dall'art. 7-quater, comma 5, dello stesso d.lgs. n. 66/2005; c) disposizioni che gli operatori ed i fornitori devono rispettare per l'utilizzo del sistema di equilibrio di massa di cui al comma 4 del citato art. 7-quater.
Il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 14 novembre 2019 è stato adottato ai sensi di tali previsioni e fissa, dunque, le condizioni in presenza delle quali il biometano e tutti i biocarburanti possono beneficiare di incentivo.
La disciplina della verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti è quindi contenuta nell’articolo 7-quater del d.lgs. n. 66/2005. Al fine della verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti prodotti dai residui dell'agricoltura, dell'acquacoltura, della pesca e della silvicoltura  e degli obblighi di informazione, relativamente ad ogni partita di biocarburante ceduta al fornitore, tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione devono aderire al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti ovvero ad un accordo bilaterale o multilaterale stipulato dalla Commissione UE con Paesi terzi.
Soprattutto, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici devono inoltre fornire le informazioni che dimostrino il rispetto dei criteri di sostenibilità, in conformità a quanto stabilito con decreto ministeriale attuativo (per l’appunto: il D.M. 14 novembre 2019) con riferimento al Sistema nazionale di certificazione. 
Il Sistema nazionale di certificazione deve infatti garantire che tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione del biocarburante forniscano le informazioni che dimostrino il rispetto dei criteri di sostenibilità, nonché un livello adeguato di verifica indipendente delle informazioni stesse. 
Sono inoltre stabiliti criteri per gli operatori economici e i fornitori atti a dimostrare che i criteri di sostenibilità sono mantenuti lungo tutta la catena di consegna, dalla materia prima al biocarburante. L’articolo 7-quater impone quindi una serie di obblighi di informazione relativi alla materia prima ceduta o messa a disposizione per la produzione di biocarburanti.
Tali informazioni devono accompagnare la partita lungo tutta la filiera di produzione del biocarburante.
Il D.M. 14 novembre 2019 “Istituzione del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi”, pubblicato nella G.U. 28 novembre 2019, oggetto del ricorso straordinario, ha dato attuazione, come si è detto, alla predetta disciplina. Il decreto stabilisce:
a) le modalità di funzionamento del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi nonché le procedure di adesione allo stesso;
b) le procedure per la verifica degli obblighi relativi alle informazioni relative alla materia prima utilizzata per la produzione di biocarburanti o bioliquidi che riguardano, in particolare, le misure adottate per la tutela del suolo, delle risorse idriche e dell'aria, per il ripristino dei terreni degradati e per evitare il consumo eccessivo di acqua in zone afflitte da carenza idrica, nonché per la tutela del lavoro nel Paese in cui è stata prodotta la materia prima;
c) le disposizioni che gli operatori economici ed i fornitori devono rispettare per l'utilizzo del sistema di equilibrio di massa.
I contenuti del decreto sono i seguenti.
Il Sistema nazionale di certificazione dei biocarburanti e dei bioliquidi opera mediante l'applicazione dello schema di certificazione, da parte dei seguenti soggetti:
a) gli organismi di accreditamento, che accreditano gli organismi di certificazione per lo schema di certificazione e verificano il corretto operato degli stessi;
b) gli organismi di certificazione;
c) gli operatori economici, che sono in possesso di un certificato di conformità dell'azienda, e che si sottopongono alle verifiche periodiche da parte di un organismo di certificazione e assicurano la corretta attuazione e il mantenimento della catena di consegna, nel rispetto delle disposizioni del presente decreto;
d) il Comitato tecnico consultivo biocarburanti, che effettua il controllo sul rispetto dei criteri di sostenibilità;
e) il Gestore dei servizi energetici - GSE, che effettua il controllo sul rispetto dei criteri di sostenibilità per i bioliquidi.
Il decreto predispone uno schema di certificazione per tutta la catena di consegna dei biocarburanti e bioliquidi. Ogni operatore economico che intende aderire al Sistema nazionale di certificazione presenta istanza ad un organismo di certificazione per l'ottenimento di un certificato di conformità dell'azienda. Il certificato viene rilasciato all'operatore economico previo esito positivo della verifica iniziale. L'operatore economico titolare del certificato di conformità dell'azienda è autorizzato a rilasciare, in accompagnamento alle partite che cede, le dichiarazioni di sostenibilità ovvero i certificati di sostenibilità.
Nel caso in cui gli operatori economici aderiscano ad un sistema di certificazione volontario ovvero nel caso in cui l'Unione Europea concluda accordi bilaterali o multilaterali con paesi terzi, gli operatori economici possono dimostrare l’attendibilità delle informazioni o asserzioni fornite all'operatore economico successivo della catena di consegna, ovvero al fornitore o all'utilizzatore, con il rilascio delle informazioni, sotto forma di autocertificazione, in accompagnamento alla partita previsti da detti sistemi o conformemente a tali accordi.
In particolare, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, tutti gli operatori economici afferenti alla catena di consegna devono aderire al Sistema nazionale di certificazione. 
Infatti, l’art. 13 del decreto, richiama l’art. 7-quater , comma 2, del decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 66; ai fini del riconosci-mento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell’ambito dei regimi di sostegno per l’utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti di cui all’art. 33 del decreto legislativo 3 marzo 2001, n. 28, e agli articoli 6 e 7 del decreto ministeriale 2 marzo 2018, tutti gli operatori economici afferenti alla catena di conse-gna devono aderire al Sistema nazionale di certificazione.
15. Una volta così ricostruita la trama normativa di riferimento, occorre quindi verificare se, come sostiene la ricorrente, il decreto abbia illegittimamente introdotto un obbligo di adesione al sistema nazionale di certificazione in capo a tutti gli operatori economici afferenti alla catena di consegna, ivi compresi coloro che abbiano ottenuto certificazione a seguito di accordi unilaterali o multilaterali con altri paesi in tema di sostenibilità cui la Commissione abbia riconosciuto che dimostrino che i biocarburanti prodotti a partire da materie prime coltivate in detti paesi rispettano i criteri di sostenibilità. 
15.1. La ricorrente è certificata ISCC EU (International Sustainability & Carbon Certification system). Tale sistema di certificazione è stato oggetto della decisione di esecuzione della Commissione Europea n. 2016/1361 del 9 agosto 2016.
A ben vedere, tuttavia, l’art. 13 del decreto impugnato non fa altro che ribadire quanto già previsto da disposizione di rango primario: l’art. 7-quater, comma 2, del decreto legislativo n. 66/2005. Tale disposizione, in modo inequivocabile, prevede che, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici forniscono le informazioni che concorrono alla dimostrazione del rispetto dei criteri di sostenibilità e le informazioni di cui al comma 5, in conformità a quanto stabilito dal sistema nazionale di certificazione ai sensi dell'articolo 2, comma 6, lettera a), del decreto legislativo 31 marzo 2011, n. 55, di recepimento della direttiva 2009/30. La formulazione adottata dal legislatore delegato lega inestricabilmente l’adesione al sistema nazionale di certificazione al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti. In assenza dell’adesione al sistema nazionale non possono essere riconosciute le maggiorazioni.
La scelta del legislatore, inoltre, è stata quella di distinguere tra l’adesione obbligatoria al sistema nazionale di certificazione, in funzione del riconoscimento delle maggiorazioni, rispetto alla mera verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità e degli obblighi di informazione. Per la verifica relativa ai criteri di sostenibilità, infatti, trova applicazione il comma 1 dell’art. 7-quater che, relativamente ad ogni partita di biocarburante ceduta al fornitore, stabilisce due opzioni diverse per tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione: l’adesione al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti ovvero ad un accordo o ad un sistema oggetto di una decisione ai sensi dell'articolo 7-quater, paragrafo 4, della direttiva 98/70/CE (sistema volontario nazionale o internazionale). Alla seconda opzione corrisponde (ma non per il riconoscimento delle maggiorazioni, oggetto dell’art. 13) l’art. 10 del decreto impugnato, dedicato agli operatori economici che non aderiscono al sistema nazionale di certificazione.
La scelta legislativa, su cui si sofferma anche la relazione ministeriale, è dunque la seguente: ai fini del regime premiale, l’intera catena di consegna deve essere tracciata secondo lo schema del Sistema nazionale di certificazione, trattandosi di un ambito nazionale proprio della politica fiscale di sostegno al settore.
Né può sostenersi che la scelta legislativa sia in contrasto con le disposizioni eurounitarie. Al contrario, la distinzione tra riconoscimento dei requisiti di sostenibilità e regime di sostegno è chiaramente presupposta e indicata nel 65° considerando della direttiva 2009/28/CE, secondo cui la produzione di biocarburanti dovrebbe essere sostenibile e pertanto occorre che i biocarburanti utilizzati per conseguire gli obiettivi fissati dalla direttiva e i biocarburanti che beneficiano di regimi di sostegno nazionali soddisfino criteri di sostenibilità. In termini simili si esprime il 15° considerando della direttiva 98/70/CE (come modificata dalla direttiva 2009/30/CE). Le direttive hanno a oggetto la disciplina e i requisiti relativi alla sostenibilità dei biocarburanti e non quella delle maggiorazioni o del trattamento fiscale.
Da ciò si desume facilmente che, mentre tutti i soggetti che beneficiano delle maggiorazioni debbono soddisfare i requisiti di sostenibilità, non è vero il contrario ovverosia che tutti i soggetti che soddisfano i requisiti di sostenibilità abbiano, solo per ciò, accesso alle maggiorazioni.  
La sostenibilità è la condizione che i biocarburanti condividono, una volta ottenuta l’uno o l’altro tipo di certificazione, ma l’accesso ai regimi di sostegno richiede l’adesione al sistema di verifica nazionale e ai conseguenti oneri della filiera di consegna, per gli operatori che intendano accedervi.
Come ha precisato la nota del Ministero dello sviluppo economico, l’esigenza di rafforzare il tracciamento e intensificare i controlli è in parte spiegabile anche in considerazione del fatto che i più frequenti atti fraudolenti si sono verificati proprio nell’ambito dei sistemi volontari, e ciò ha indotto sia il legislatore nazionale che quello europeo ad introdurre meccanismi di controllo più stringenti sull’operato degli organismi di certificazione di tali sistemi volontari. 15.2. Dalle disposizioni di rango primario già richiamate deriva l’attribuzione ai tre Ministeri competenti per materia (Ambiente, Sviluppo economico e Politiche agricole) del potere di adottare il decreto qui impugnato. Non è dunque condivisibile la tesi della ricorrente circa l’assoluta incompetenza ministeriale.
15.3. Il differente regime previsto per i biocarburanti ed i bioliquidi, da cui deriva la doglianza della ricorrente in ordine alla asserita disparità di trattamento, è determinato dalla fonte primaria. L’articolo 7-quater del d.lgs n. 66/2005, che disciplina i criteri di sostenibilità per l’accesso ai regimi di sostegno, fa riferimento esclusivo, fin dalla rubrica e coerentemente nei contenuti, ai biocarburanti e non anche ai bioliquidi. In tal senso, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 C-242/17 (L.E.G.O. - GSE), avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato, ha dichiarato che l’articolo 18, paragrafo 7, della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, letto in combinato disposto con la decisione di esecuzione 2011/438/UE della Commissione, del 19 luglio 2011, relativa al riconoscimento del sistema ISCC «International Sustainability and Carbon Certification» per la verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità di cui alle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/28 e 2009/30/CE, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa nazionale la quale imponga agli operatori economici, per la certificazione della sostenibilità dei bioliquidi, oneri specifici, diversi e più ampi rispetto a quelli previsti da un sistema volontario di certificazione della sostenibilità, quale il sistema ISCC, riconosciuto dalla citata decisione di esecuzione, adottata dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 4, della direttiva summenzionata, nella misura in cui tale sistema è stato approvato soltanto per i biocarburanti e gli oneri suddetti riguardano soltanto i bioliquidi.
La medesima sentenza ha inoltre dichiarato che il diritto dell’Unione, e in particolare l’articolo 34 TFUE e l’articolo 18, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2009/28, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che una normativa nazionale imponga un sistema nazionale di verifica della sostenibilità dei bioliquidi, il quale stabilisca che tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di consegna del prodotto considerato, anche quando si tratti di intermediari che non conseguono alcuna disponibilità fisica delle partite di bioliquidi, sono tenuti a rispettare taluni obblighi di certificazione, di comunicazione e di informazione scaturenti da detto sistema. Dal che si desume chiaramente (nel caso specifico della sentenza C.G.U.E., con riguardo ai soli bioliquidi), che sono conformi al diritto europeo i maggiori oneri derivanti dal sistema nazionale di verifica della sostenibilità a carico di tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di consegna.
E’ bene ricordare che, a seguito della citata sentenza della C.G.U.E. sul rinvio pregiudiziale, il Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che “la Corte di giustizia UE, con la richiamata pronuncia, ha chiarito che, contrariamente a quanto dedotto dalla appellante, ben può pretendersi da un operatore economico che abbia operato in conformità a un sistema di certificazione e controllo riconosciuto con decisione della Commissione europea, l’assoggettamento a ulteriori adempimenti o oneri, non ostandovi la circostanza per cui, in base al sistema ISCC, il trader senza deposito non sia tenuto ad accreditarsi e a rilasciare i certificati di sostenibilità ambientale, e tale obbligo incomba alle sole imprese fornitrici” (Cons. St., Sez. IV, n. 846/2020).
15.4 Con riferimento agli oneri di autocertificazione, essi costituiscono un elemento di garanzia volta a sopperire a eventuali lacune delle verifiche e dei controlli lungo la filiera di biocarburanti e bioliquidi. Le autocertificazioni sono prodotte dal cedente al cessionario della partita all’interno della medesima filiera produttiva e costituiscono uno strumento di garanzia di veridicità del contenuto delle dichiarazioni. Gli obblighi di certificazione, come emerge dalla citata sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 c-242/17, non sono in alcun modo preclusi dalle disposizioni europee.
15.5. Per le ragioni già esposte non sono fondati neppure i motivi dedotti con riguardo agli oneri di certificazione conseguenti all’art. 18 del decreto impugnato, relativamente agli olii vegetali esausti.
16. Con riguardo al secondo gruppo di motivi dedotti, relativi alla asserita violazione degli artt. 101 ss. del T.F.U.E., in disparte la genericità dei riferimenti alle disposizioni del Trattato, nell’ambito del Titolo VII dedicato alle norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni, non si può che ribadire che il requisito dell’adesione al sistema nazionale per il riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti non è suscettibile, di per sé, di alterare il mercato interno. Non si traduce infatti in un vantaggio selettivo a favore delle imprese italiane ma, al contrario, tutte le imprese possono aderirvi, indipendentemente dalla nazionalità. Il sostegno finanziario diretto è oggetto delle politiche nazionali ed ogni Stato membro, che mantiene il diritto di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico. Spetta allo Stato membro di dovere raggiungere gli obiettivi nazionali per l'uso delle energie rinnovabili nei trasporti. Posti tali obiettivi, la scelta delle misure di incentivazione rientra nell’ambito della politica nazionale volta al loro raggiungimento.
17. Alla luce delle considerazioni svolte, non ricorrono pertanto i presupposti per il rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E., alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, esperibile – almeno dal 1996 (cfr. C.G.U.E., Sez. V, decisione sulle cause riunite C-69/96 e 79/96) - anche nel ricorso straordinario. Il rinvio è oggetto di specifica istanza contenuta nell’odierno ricorso, subordinata al riconoscimento della conformità del decreto impugnato alle disposizioni nazionali di rango primario, di cui – come si è visto – la ricorrente dubita in via preliminare. 
La Sezione rileva innanzitutto che tale istanza è motivata in modo generico, con mero richiamo agli argomenti che la precedono, esposti nel ricorso, e individuazione delle questioni asseritamente lesive del diritto europeo.
In disparte tale profilo, come già si è precisato risulta del tutto palese che le disposizioni di diritto europeo non supportano la tesi della ricorrente. La questione oggetto di rinvio pregiudiziale è pertanto manifestamente infondata, alla luce dello stesso diritto dell’U.E. di cui si invoca l’applicazione. 
Sul punto la Corte di Giustizia, sin dalla sentenza 6/10/1982, C-283/81, Cilfit, ha precisato che tale obbligo non sussiste quando:
a) la questione di interpretazione di norme euro unitarie non è pertinente al giudizio (vale a dire nel caso in cui la soluzione non possa in alcun modo influire sull'esito della lite);
b) la questione è materialmente identica ad altra già decisa dalla Corte o comunque il precedente risolve il punto di diritto controverso;
c) la corretta applicazione del diritto dell’Unione può imporsi con tale evidenza da non lasciar adito a nessun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione (sui casi in cui il giudice di ultima istanza non è tenuto al rinvio pregiudiziale cfr. fra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 1/6/2016, n. 2334 e 13/3/2014, n. 1243). 
La C.G.U.E. ha ulteriormente confermato i termini e i limiti entro cui opera l’obbligo di rinvio pregiudiziale in capo ai giudizi nazionali di ultima istanza (da ultimo, v. sentenze C.G.U.E. 28 febbraio 2012, C-41/11, InterEnvironnement Wallonie ASBL; 9 settembre 2015, C-160/14, Ferreira Da Silva e Brito; 9 settembre 2015 C-72/14 e C-197/14 X e T. A. van Dijk; con argomenti affini, Corte giust., sez. IV, 18 luglio 2013, C-136/12, Consiglio nazionale dei geologi). Non basta quindi che una parte sostenga che la controversia solleva una questione d'interpretazione del diritto comunitario perché il giudice sia obbligato a ritenere che sussista una questione sollevata ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E. ma occorre che siano soddisfatti i requisiti enucleati dalla Corte di Giustizia (in termini analoghi, v. Cons. St., Sez. III, n. 2428/2020; Sez. III, n. 8126/2020; Sez. VI, n. 380/2020; Cass. 9 luglio 2015, n. 14375; Cass. 16 maggio 2014, n. 10738; Cass. ord. 24 marzo 2014, n. 6862; Cass. 21 giugno 2011, n. 13603).
E d’altronde, ritiene la Sezione che l’interpretazione delle stesse disposizioni europee sul rinvio pregiudiziale, così come interpretate dalla C.G.U.E., non possa che costituire un vincolo anche per l’interprete (il giudice) nazionale. Da qui, come corollario, si deve ritenere che non sia sufficiente la domanda di parte o l’assenza di un precedente specifico per escludere il richiamo alla teorica del cd. “atto chiaro”, laddove il Collegio – come in questo caso – sia consapevole della manifesta infondatezza della pretesa della società ricorrente, cui si aggiungerebbe l’ingiustificata protrazione dei tempi del processo collegati alla pendenza della questione pregiudiziale. La Sezione non condivide quindi le conclusioni parzialmente diverse e favorevoli al rinvio pregiudiziale, pur in presenza di questione manifestamente infondata, cui è pervenuto Cons. St., Sez. IV, n. 1306/2018, n. 1307/2018, n. 1308/2018, n. 4943/2020. 
Non sussiste nel caso di specie alcun “ragionevole dubbio” (v. art. 99 reg. proc. della Corte di Giustizia U.E. oltre al n. 6 delle raccomandazioni della Corte di Giustizia dell’U.E. all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea C-257/1 del 20 luglio 2018) per cui ricorrono i presupposti dell’acte clair (declinazione del brocardo in claris non fit interpretatio).
Nel caso in esame, le considerazioni sopra svolte inducono quindi il Collegio a ritenere che sussista, nella presente controversia, l’ultima delle citate deroghe all’obbligo di rinvio pregiudiziale: la corretta applicazione del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a nessun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione. 
L’istanza di rinvio pregiudiziale non può quindi essere accolta.
18. Per le ragioni indicate, il ricorso va pertanto respinto con assorbimento della domanda cautelare.
P.Q.M.
Nei termini di cui in motivazione, respinge l’istanza di rinvio pregiudiziale ed esprime il parere che il ricorso debba essere respinto, con assorbimento della domanda cautelare.




IL SEGRETARIO
Maria Grazia Salamone


Massima:
Ricorso straordinario al Capo dello Stato – Covid-19 – Termini - Artt. 103, comma 1, d.l. n. 18 del 2020 e 37, comma 1, d.l. n. 23 del 2020 – Applicabilità. 
 
Energia elettrica – Fonti rinnovabili - Carburanti – Biocarburanti – Sistema nazionale di certificazione - Maggiorazione del contributo energetico - Adesione al sistema nazionale di certificazione – Nei confronti degli operatori economici comunitari aderenti a sistemi di certificazione diversi – D.I. 14 novembre 2019 – Legittimità.
 
         Si applicano anche ai ricorsi straordinari le disposizioni dettate dall’art. 103, comma 1, d.l. n. 18 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 27 del 2020, e dall’art. 37, comma 1, d.l. n. 23 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 40 del 2020, secondo cui  ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d'ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si computa il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 maggio 2020 (1). 
 
         E’ legittimo il decreto del 14 novembre 2019 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, recante l’istituzione del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi, laddove, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico, richiede l’adesione al sistema nazionale di certificazione, con gli oneri e adempimenti correlati, anche nei confronti degli operatori economici comunitari aderenti a sistemi di certificazione diversi (2). 
 
Sulla base della direttiva 2009/30/CE, l’art. 2, comma 6, d.lgs. n. 55 del 2011 ha demandato a un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali la definizione delle modalità di funzionamento del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti. La disciplina della verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti è contenuta nell’art. 7-quater, d.lgs. n. 66 del 2005: ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici devono inoltre fornire le informazioni che dimostrino il rispetto dei criteri di sostenibilità, in conformità a quanto stabilito dal decreto ministeriale. L’art. 13 del decreto impugnato ribadisce quanto già previsto da disposizione di rango primario, l’art. 7-quater, comma 2, d.lgs. n. 66 del 2005, che, in modo inequivocabile, prevede che, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici forniscono le informazioni che concorrono alla dimostrazione del rispetto dei criteri di sostenibilità, in conformità a quanto stabilito dal sistema nazionale di certificazione. In tal modo è legata inestricabilmente l’adesione al sistema nazionale di certificazione al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti e, in assenza dell’adesione al sistema nazionale non possono essere riconosciute le maggiorazioni. Il legislatore ha infatti distinto tra l’adesione obbligatoria al sistema nazionale di certificazione, in funzione del riconoscimento delle maggiorazioni, dalla mera verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità e degli obblighi di informazione, per la quale trova applicazione il comma 1 dell’art. 7-quater che, relativamente ad ogni partita di biocarburante ceduta al fornitore, stabilisce due opzioni diverse per tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione: l’adesione al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti ovvero ad un accordo o ad un sistema oggetto di una decisione ai sensi dell'art. 7-quater, par. 4, della direttiva 98/70/CE (sistema volontario nazionale o internazionale). Ne consegue che, ai fini del regime premiale, l’intera catena di consegna deve essere tracciata secondo lo schema del sistema nazionale di certificazione, trattandosi di un ambito nazionale proprio della politica fiscale di sostegno al settore. Né può sostenersi che la scelta legislativa sia in contrasto con le disposizioni eurounitarie. Al contrario, la distinzione tra riconoscimento dei requisiti di sostenibilità e regime di sostegno è chiaramente presupposta e indicata nelle premesse della direttiva 2009/28/CE e della direttiva 98/70/CE (come modificata dalla direttiva 2009/30/CE). Le direttive hanno a oggetto la disciplina e i requisiti relativi alla sostenibilità dei biocarburanti e non quella delle maggiorazioni o del trattamento fiscale. Mentre tutti i soggetti che beneficiano delle maggiorazioni debbono soddisfare i requisiti di sostenibilità, non è vero il contrario ovverosia che tutti i soggetti che soddisfano i requisiti di sostenibilità abbiano, solo per ciò, accesso alle maggiorazioni. La sostenibilità è la condizione che i biocarburanti condividono, una volta ottenuta l’uno o l’altro tipo di certificazione, ma l’accesso ai regimi di sostegno richiede l’adesione al sistema di verifica nazionale e ai conseguenti oneri della filiera di consegna, per gli operatori che intendano accedervi. Il differente regime previsto per i biocarburanti ed i bioliquidi, è determinato dalla fonte primaria (art. 7-quater, d.lgs. n. 66 del 2005). Ne costituisce conferma la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 C-242/17 (L.E.G.O. - GSE), avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato. 
 
(1) Ha chiarito il parere che una diversa conclusione condurrebbe altrimenti a esiti palesemente irragionevoli, che lascerebbero sguarnito il procedimento giustiziale del ricorso straordinario della garanzia costituita dalla sospensione dei termini, anche e soprattutto a tutela della parte privata, e, nel caso di specie, rischierebbe di indebolire il principio del contraddittorio. Invece, la sospensione di tutti i termini, con distinta disciplina, è espressamente prevista e riservata dall’art. 84, d.l. n. 18 del 2020 al solo processo amministrativo, sempre in concomitanza con l’emergenza epidemiologica da Covid-19. 
 
(2) Ha chiarito il parere che l’art. 13 del decreto impugnato non fa altro che ribadire quanto già previsto da disposizione di rango primario: l’art. 7-quater, comma 2, d.lgs. n. 66 del 2005. Tale disposizione, in modo inequivocabile, prevede che, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici forniscono le informazioni che concorrono alla dimostrazione del rispetto dei criteri di sostenibilità e le informazioni di cui al comma 5, in conformità a quanto stabilito dal sistema nazionale di certificazione ai sensi dell'art. 2, comma 6, lett. a), d.lgs. 31 marzo 2011, n. 55, di recepimento della direttiva 2009/30. La formulazione adottata dal legislatore delegato lega inestricabilmente l’adesione al sistema nazionale di certificazione al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti. In assenza dell’adesione al sistema nazionale non possono essere riconosciute le maggiorazioni. 
 
La scelta del legislatore, inoltre, è stata quella di distinguere tra l’adesione obbligatoria al sistema nazionale di certificazione, in funzione del riconoscimento delle maggiorazioni, rispetto alla mera verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità e degli obblighi di informazione. Per la verifica relativa ai criteri di sostenibilità, infatti, trova applicazione il comma 1 dell’art. 7-quater che, relativamente ad ogni partita di biocarburante ceduta al fornitore, stabilisce due opzioni diverse per tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione: l’adesione al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti ovvero ad un accordo o ad un sistema oggetto di una decisione ai sensi dell'articolo 7-quater, paragrafo 4, della direttiva 98/70/CE (sistema volontario nazionale o internazionale). Alla seconda opzione corrisponde (ma non per il riconoscimento delle maggiorazioni, oggetto dell’art. 13) l’art. 10 del decreto impugnato, dedicato agli operatori economici che non aderiscono al sistema nazionale di certificazione. 
La scelta legislativa, su cui si sofferma anche la relazione ministeriale, è dunque la seguente: ai fini del regime premiale, l’intera catena di consegna deve essere tracciata secondo lo schema del Sistema nazionale di certificazione, trattandosi di un ambito nazionale proprio della politica fiscale di sostegno al settore. 
Né può sostenersi che la scelta legislativa sia in contrasto con le disposizioni eurounitarie. Al contrario, la distinzione tra riconoscimento dei requisiti di sostenibilità e regime di sostegno è chiaramente presupposta e indicata nel 65° considerando della direttiva 2009/28/CE, secondo cui la produzione di biocarburanti dovrebbe essere sostenibile e pertanto occorre che i biocarburanti utilizzati per conseguire gli obiettivi fissati dalla direttiva e i biocarburanti che beneficiano di regimi di sostegno nazionali soddisfino criteri di sostenibilità. In termini simili si esprime il 15° considerando della direttiva 98/70/CE (come modificata dalla direttiva 2009/30/CE). Le direttive hanno a oggetto la disciplina e i requisiti relativi alla sostenibilità dei biocarburanti e non quella delle maggiorazioni o del trattamento fiscale. 
Da ciò si desume facilmente che, mentre tutti i soggetti che beneficiano delle maggiorazioni debbono soddisfare i requisiti di sostenibilità, non è vero il contrario ovverosia che tutti i soggetti che soddisfano i requisiti di sostenibilità abbiano, solo per ciò, accesso alle maggiorazioni. 
La sostenibilità è la condizione che i biocarburanti condividono, una volta ottenuta l’uno o l’altro tipo di certificazione, ma l’accesso ai regimi di sostegno richiede l’adesione al sistema di verifica nazionale e ai conseguenti oneri della filiera di consegna, per gli operatori che intendano accedervi. 
 
Il differente regime previsto per i biocarburanti ed i bioliquidi, da cui deriva la doglianza della ricorrente in ordine alla asserita disparità di trattamento, è determinato dalla fonte primaria. L’art. 7-quater, d.lgs n. 66 del 2005, che disciplina i criteri di sostenibilità per l’accesso ai regimi di sostegno, fa riferimento esclusivo, fin dalla rubrica e coerentemente nei contenuti, ai biocarburanti e non anche ai bioliquidi. In tal senso, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 C-242/17 (L.E.G.O. - GSE), avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato, ha dichiarato che l’art. 18, par. 7, della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, letto in combinato disposto con la decisione di esecuzione 2011/438/UE della Commissione, del 19 luglio 2011, relativa al riconoscimento del sistema ISCC (International Sustainability and Carbon Certification) per la verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità di cui alle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/28 e 2009/30/CE, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa nazionale la quale imponga agli operatori economici, per la certificazione della sostenibilità dei bioliquidi, oneri specifici, diversi e più ampi rispetto a quelli previsti da un sistema volontario di certificazione della sostenibilità, quale il sistema ISCC, riconosciuto dalla citata decisione di esecuzione, adottata dalla Commissione europea ai sensi dell’art. 18, par. 4, della direttiva summenzionata, nella misura in cui tale sistema è stato approvato soltanto per i biocarburanti e gli oneri suddetti riguardano soltanto i bioliquidi. 
La medesima sentenza ha inoltre dichiarato che il diritto dell’Unione, e in particolare l’art. 34 TFUE e l’art. 18, parr. 1 e 3, della direttiva 2009/28, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che una normativa nazionale imponga un sistema nazionale di verifica della sostenibilità dei bioliquidi, il quale stabilisca che tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di consegna del prodotto considerato, anche quando si tratti di intermediari che non conseguono alcuna disponibilità fisica delle partite di bioliquidi, sono tenuti a rispettare taluni obblighi di certificazione, di comunicazione e di informazione scaturenti da detto sistema. Dal che si desume chiaramente (nel caso specifico della sentenza C.G.U.E., con riguardo ai soli bioliquidi), che sono conformi al diritto europeo i maggiori oneri derivanti dal sistema nazionale di verifica della sostenibilità a carico di tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di consegna. 
A seguito della citata sentenza della C.G.U.E. sul rinvio pregiudiziale, il Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che “la Corte di giustizia UE, con la richiamata pronuncia, ha chiarito che, contrariamente a quanto dedotto dalla appellante, ben può pretendersi da un operatore economico che abbia operato in conformità a un sistema di certificazione e controllo riconosciuto con decisione della Commissione europea, l’assoggettamento a ulteriori adempimenti o oneri, non ostandovi la circostanza per cui, in base al sistema ISCC, il trader senza deposito non sia tenuto ad accreditarsi e a rilasciare i certificati di sostenibilità ambientale, e tale obbligo incomba alle sole imprese fornitrici” (Cons. St., sez. IV, n. 846 del 2020).
Con riferimento agli oneri di autocertificazione, essi costituiscono un elemento di garanzia volta a sopperire a eventuali lacune delle verifiche e dei controlli lungo la filiera di biocarburanti e bioliquidi. Le autocertificazioni sono prodotte dal cedente al cessionario della partita all’interno della medesima filiera produttiva e costituiscono uno strumento di garanzia di veridicità del contenuto delle dichiarazioni. Gli obblighi di certificazione, come emerge dalla citata sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 c-242/17, non sono in alcun modo preclusi dalle disposizioni europee.