Utilizzo in una gara del titolo di studio conseguito all’estero

Materia: Contratti della Pubblica amministrazione

N. 02563/2022 REG.PROV.COLL.
N. 01261/2022 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Sicilia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 1261 del 2022, proposto da “Datamanagement Italia” s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Lirosi, Marco Martinelli, Matteo Padellaro e Giulia De Paolis, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro
Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via Valerio Villareale, n. 6, è domiciliato;

nei confronti
Archiviazione e digitalizzazione service s.r.l., non costituita in giudizio; 

e con l'intervento di

ad opponendum
“Selecta digital” s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Creuso, Mario Esposito e Nicola De Zan, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia; 

per l’annullamento
- del provvedimento del Ministero della giustizia del 27 maggio 2022, comunicato in pari data con nota prot. DOG07.0017176 (anch’essa impugnata), e di quello identico del 10 giugno 2022, prot. DOG07.0003725, trasmesso a seguito di accesso agli atti l’11 giugno 2022, con i quali è stata disposta l’esclusione di Datamanagement Italia s.p.a. (collettivamente, “Provvedimento” o “Esclusione”), in relazione al lotto 13 (CIG 9101106642), dalla procedura negoziata, suddivisa in 15 lotti, senza previa pubblicazione del bando di gara, ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. n. 50/2016 (“Codice”), “finalizzata all’affidamento del servizio di digitalizzazione dei fascicoli giudiziari di Tribunali, Corti d’appello e Suprema Corte di Cassazione, da aggiudicare al minor prezzo – CUP J59J21015330006” (“Gara”); 
- dell’art. 7.1 del Capitolato tecnico (“Capitolato”), ove interpretato nei sensi meglio precisati in ricorso;
- ove occorrer possa, dei chiarimenti nn. 12, 46 e 106;
- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi inclusi i verbali n. 7 del 4 aprile 2022, n. 20 del 25 maggio 2022 e della graduatoria ivi stilata nella parte in cui non vede Datamagement Italia s.p.a. collocata al primo posto, nonché la nota del RUP del 16 maggio prot. DOG07.0015827;
- della determina prot. n. 3909.ID del 20 giugno 2022 - non conosciuta - con cui il Ministero ha disposto l’aggiudicazione del lotto 13 della Gara in favore di Archiviazione e digitalizzazione service s.r.l., per un importo massimo di € 2.798.880,00 (“Aggiudicazione”);
- ove occorrer possa, della nota prot. DOG07.19788 del 21/6/2022, con cui il Ministero ha comunicato anche a Datamagement Italia s.p.a. l’aggiudicazione; 
e per il conseguimento 
dell’aggiudicazione e del contratto, previa declaratoria di inefficacia del contratto del Lotto 13 nelle more eventualmente stipulato con Archiviazione e digitalizzazione service s.r.l., con espressa dichiarazione di Datamagement Italia s.p.a.  di disponibilità al subentro nello stesso (artt. 122-124 c.p.a.).

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;
Visto l’atto d’intervento di Selecta digital s.p.a.;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nella camera di consiglio del 9 settembre 2022, il consigliere Aurora Lento e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato:

1. Come preannunciato dal Presidente alle parti, il collegio ritiene di definire la causa con sentenza in forma semplificata, ricorrendone i relativi presupposti, anche in considerazione del fatto che si tratta di un appalto finanziato con fondi PNRR soggetto al rito accelerato di cui all’art. 12 bis del d.l. n. 68/2022 inserito in sede di conversione dalla l. n. 108 del 2022.
Oggetto del ricorso è l’esclusione della ricorrente dalla gara indetta dal Ministero della giustizia per l’affidamento del servizio di digitalizzazione dei fascicoli di Tribunali, Corti d’appello e Suprema Corte di Cassazione, relativamente al lotto n. 13, la quale è stata motivata con riferimento all’omessa presentazione della dichiarazione di equipollenza del titolo di studio (laurea in ingegneria meccanica), conseguito in Romania, relativamente al responsabile unico del servizio di cui al curriculum 03.
2. Prima di procedere all’esame del merito, va esaminata l’eccezione d’inammissibilità dell’intervento ad opponendum di Selecta digital s.p.a., sollevata da parte ricorrente, che è fondata.
Invero, come affermato dall’Adunanza plenaria nelle sentenze n. 23 del 2016, n. 10 del 2020 e n. 9 del 2021, non è sufficiente a consentire l’intervento la sola circostanza che l’interventore sia parte di un (altro) giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga a quella oggetto del giudizio nel quale intende intervenire. 
Osta, in particolare, al riconoscimento di una situazione che lo legittimi a intervenire l’obiettiva diversità di petitum e di causa petendi che distingue i due processi, sì da non potersi configurare in capo al richiedente uno specifico interesse all’intervento nel giudizio ad quem; se si ammettesse la possibilità di spiegare l’intervento volontario a fronte della sola analogia fra le questioni controverse nei due giudizi, si finirebbe, infatti, per introdurre nel processo amministrativo una nozione di interesse peculiare e svincolata dalla tipica valenza endoprocessuale connessa a tale nozione, la quale è potenzialmente foriera di iniziative anche emulative, scisse dall’oggetto specifico del giudizio cui l’intervento si riferisce.
Nella specie Selecta digital s.p.a. (che non ha partecipato alla procedura di gara in contestazione) ha fondato il proprio interesse e la conseguente legittimazione ad intervenire sulla circostanza che identico motivo di ricorso è stato proposto dalla parte ricorrente in altri contenziosi.
Trattasi, a ben vedere, di un interesse di mero fatto, che non legittima l’intervento, cosicché Selecta digital s.p.a. va estromessa dal giudizio e la memoria dalla stessa depositata stralciata dal fascicolo.
3. Ciò posto in rito, può procedersi all’esame del primo motivo di ricorso con cui si deduce che né il capitolato tecnico, né il disciplinare richiedevano l’attestazione di equipollenza dei titoli non conseguiti in Italia e che, comunque, tale richiesta si porrebbe in contrasto con la lex specialis sotto il profilo logico-sistematico, attesa la mancata puntuale indicazione delle lauree che il responsabile unico doveva possedere.
Le censure sono infondate per le ragioni di seguito precisate.
Come noto, con la ratifica della Convenzione di Lisbona, avvenuta tramite la l. n. 148 del 2002, è stato introdotto nel nostro ordinamento il concetto di riconoscimento finalizzato del titolo di studio estero, il quale implica che, per conferire allo stesso valore legale in Italia, è necessario che il suo titolare chieda e ottenga l’attestazione di equipollenza.
Dal preambolo della Convenzione emerge, in particolare, che l’intento degli Stati sottoscrittori è stato quello di trovare soluzioni comuni ai problemi pratici derivanti dall’ampia diversificazione dei sistemi d’istruzione presenti nella Regione europea e dalla conseguente necessità di adattare gli strumenti e le prassi giuridiche relative al riconoscimento di studi, certificati, diplomi e lauree.
Tale diversificazione rende, in particolare, ineludibile, ai fini dell’utilizzabilità del titolo di studio, una valutazione sostanziale della completezza, esaustività e corrispondenza dei cicli di studio svolti all’estero rispetto agli omologhi parametri nazionali.
In assenza di tale valutazione, che trova espressione nell’attestazione di equipollenza, il titolo di studio conseguito all’estero non ha validità in Italia e non può essere utilizzato nelle procedure selettive (siano esse concorsi per l’assunzione di personale o gare d’appalto), in quanto non si ha contezza della sua corrispondenza rispetto a quello richiesto dalla lex specialis.
Il principio della necessità del riconoscimento del titolo di studio estero va coordinato con la regola generale, costantemente affermata in giurisprudenza, che abilita alla presentazione delle proposte negoziali le imprese in possesso dei richiesti requisiti (sia in quanto già posseduti, sia in quanto strumentalmente acquisiti) al momento di scadenza del termine di efficacia del bando di gara, entro il quale l’offerta deve pervenire alla stazione appaltante.
Ne deriva che, qualora tra i requisiti di partecipazione figuri il possesso di un titolo di studio e la concorrente intenda utilizzarne uno conseguito all’estero, è necessario che chieda e ottenga l’attestazione di equipollenza entro il termine ultimo previsto per la presentazione dell’offerta.
Tale necessità sussiste a prescindere dall’inserimento della relativa previsione nella lex specialis in quanto viene in considerazione una classica ipotesi di eterointegrazione della stessa con previsioni di rango legislativo primario.
Né può sostenersi (come fa parte ricorrente) che il generico riferimento del capitolato al “possesso della laurea magistrale in discipline tecniche-scientifiche, economico-gestionali o equivalenti” e, pertanto, l’assenza di un elenco esaustivo degli specifici titoli di studio richiesti, privava di ragion d’essere l’attestazione di equipollenza, in quanto precludeva in radice la valutazione di corrispondenza del titolo di studio estero a quello nazionale.
Trattasi, a ben vedere, di una circostanza in fatto, che può refluire sulla completezza e chiarezza della lex specialis, ma non può legittimare la mancata applicazione di una norma primaria cogente incidente sul valore legale del titolo di studio, il cui possesso costituisce requisito di partecipazione.
Deve, peraltro, per completezza, rilevarsi che il Ministero aveva reso il chiarimento n. 46, precisando, in riscontro al seguente quesito: “In merito al requisito “Possesso di laurea magistrale in discipline tecniche-scientifiche, economico-gestionali o equivalenti” si chiede cosa possa essere ricompreso nella dicitura “equivalenti”, specificando se una laurea di diversa tipologia, sussistendo tutti gli altri requisiti, comporti l’esclusione”, che: “Con riferimento al paragrafo 7.1 del disciplinare, si precisa che saranno ritenute equivalenti le lauree di seguito indicate (…). Nella valutazione sarà applicata la normativa specifica che definisce la equipollenza dei titoli accademici”.
La stazione appaltante aveva, pertanto, indicato le lauree equivalenti e chiarito che era necessaria l’attestazione di equipollenza, ponendo i concorrenti nelle condizioni di avere conoscenza della documentazione necessaria ai fini della partecipazione prima della scadenza del termine di presentazione dell’offerta.
Nella specie, come detto, la ricorrente ha partecipato, indicando, nel proprio DGUE, di disporre di risorse in possesso dei requisiti previsti dal capitolato tecnico (pag. 16), allegando quali mezzi di prova, i curricula, tra cui quello 03 con titolo di studio (laurea in ingegneria meccanica), conseguito in Romania presso l’Istituto Politecnico di Bucarest.
Non ha, però, prodotto l’attestazione di equipollenza e si è attivata per ottenere il riconoscimento del titolo di studio estero solo successivamente alla comunicazione della causa ostativa alla partecipazione da parte della stazione appaltante, ovverosia tardivamente, cosicché legittimamente (in relazione a tale profilo) è stata esclusa dalla gara.
4. Parimenti infondato è il secondo motivo con cui si deduce che la Stazione appaltante avrebbe dovuto ritenere valido, in alternativa, l’ulteriore curriculum, diverso da quelli prodotti in fase di gara, presentato in sede di soccorso istruttorio.
Come noto, l’art. 83, comma 9, del codice degli appalti pubblici dispone che le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate attraverso la procedura di soccorso istruttorio e che, in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all’articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all’offerta economica e all’offerta tecnica, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie
La succitata disposizione era stata riprodotta nell’art. 14 del disciplinare, il quale prevedeva che non era sanabile mediante soccorso istruttorio ed era causa di esclusione il mancato possesso dei prescritti requisiti di partecipazione, tra cui quelli di capacità tecnico professionale di cui al precedente art. 8.3, che faceva riferimento alla disponibilità delle risorse in possesso dei requisiti previsti dal capitolato tecnico, il cui art. 7.1 disponeva, a sua volta, che il responsabile unico del servizio doveva avere una laurea magistrale in discipline tecniche-scientifiche, economico-gestionali o equivalenti.
Orbene, l’art. 83, comma 9, surriportato - che è chiaro nell’escludere il soccorso istruttorio nei casi d’incompletezze o irregolarità relative all’offerta economica e a quella tecnica - è stato condivisibilmente interpretato nel senso che l’esclusione è (anche) intesa a evitare che il rimedio del soccorso istruttorio - istituto che corrisponde al rilievo non determinante di violazioni meramente formali - possa contrastare il generale principio della par condicio concorrenziale, consentendo in pratica a un concorrente (cui è riferita l’omissione) di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica (in termini Consiglio di Stato, V, 7 febbraio 2018, n. 815).
Nella specie, come detto, viene in considerazione un requisito di partecipazione relativo alla capacità tecnico professionale, che non era suscettibile di modifica in sede di soccorso istruttorio; ammettere il cambiamento del soggetto indicato quale responsabile unico del servizio, mediante la produzione di un curriculum non indicato nell’istanza di partecipazione, si sarebbe sostanziato, in particolare, in un’inammissibile integrazione della documentazione di gara, la quale fuoriusciva dal perimetro del soccorso istruttorio.
Concludendo, per le suesposte ragioni, il ricorso è infondato e va rigettato.
Le peculiarità in fatto della vicenda e la parziale novità delle questioni esaminate giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione dal giudizio di Selecta digital s.p.a., lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 9 settembre 2022 con l'intervento dei magistrati:


Aurora Lento,	Presidente FF, Estensore
Roberto Valenti,	Consigliere
Bartolo Salone,	Referendario

Aurora Lento,	Presidente FF, Estensore
Roberto Valenti,	Consigliere
Bartolo Salone,	Referendario



IL SEGRETARIO


Massima:
Contratti della pubblica amministrazione – requisiti di partecipazione – titolo di studio – conseguimento all’estero – attestazione di equipollenza – necessità – presentazione – termini
Qualora tra i requisiti di partecipazione ad una gara d’appalto figuri il possesso di un titolo di studio conseguito in Italia ed il concorrente intenda utilizzarne uno conseguito all’estero, è necessario che chieda e ottenga l’attestazione di equipollenza entro il termine ultimo previsto per la presentazione dell’offerta, anche se questo non è espressamente previsto nella lex specialis, venendo in considerazione un’ipotesi di eterointegrazione della stessa con previsioni di rango legislativo primario.