Mappatura, in Emilia Romagna, dei punti di raccolta di scommesse lecite, che non rispettano i limiti di distanza

Materia: Giochi

N. 00704/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00236/2020 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Emilia Romagna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 236 del 2020, proposto da G&G Betting di Gabrielli Christian & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuditta Carullo in Bologna, Strada Maggiore n. 47; 

contro
Comune di Cattolica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Zanetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini e Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Rosaria Russo Valentini in Bologna, via G. Marconi 34; 

per l'annullamento
previa sospensiva
-del provvedimento dirigenziale n. 4/2020 del 21.1.2020 del Comune di Cattolica recante in oggetto “G&G BETTING DI GABRIELLI CHRISTIAN & C. S.N.C.– C.F.: 04109810400. Centro scommesse sito in Via Mazzini n.40/A - licenza ex art.88 T.U.L.P.S. del 31.10.2016. L.R. 5/2013 e s.m.i. – art. 6 comma 2 bis. Attività sita a meno di 500 metri da luoghi sensibili. Provvedimento divieto di prosecuzione dell'attività”; 
- della D.G.R. N° 831 del 12/06/2017 avente ad oggetto: “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito (L.R. 5/2013 come modificata dall'art. 48 L.R. 18/2016)”, pubblicata sul B.U.R. in data 16/6/2017; 
- in parte qua, della D.G.R. N° 68 del 21 gennaio 2019 avente ad oggetto: “Modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. Corner), ai sensi dell'art.6 comma 2 bis, della L.R. n.5/2013, e ulteriori integrazioni alla delibera di Giunta regionale n.831 del 2017”; 
- della deliberazione della Giunta Comunale di Cattolica n. 218 del 12.12.2017, recante mappatura dei luoghi sensibili ai sensi della L.R. n. 5/2013 e D.G.R. n. 831/2017; 
- della comunicazione di avvio del procedimento, inviata dal Comune di Cattolica - Attività Economiche - Sportello Unico Attività Produttive - notificata in data 23/07/2019, Prot. n. 0027957/2019, con la quale si è reso noto che, a fronte del “verbale di accertamento redatto dalla Polizia Municipale, ai sensi dell'art. 13 della Legge 689/1981, in data 21.03.2019, dal quale risulta che è stata effettuata misurazione della distanza fra il centro scommesse e il sito sensibile più vicino (Casa Famiglia Giovanni XXIII), seguendo il percorso pedonale più breve, e la stessa risulta essere pari a metri 69,00” si è ritenuto di avviare il procedimento di chiusura dell'esercizio in attuazione di quanto disposto dall'art. 6 comma 2 bis della L.R. 5/2013 s.m.i. e dall'allegato 1 della D.G.R. N° 831 del 12/06/2017; 
- di ogni provvedimento conseguenziale e presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cattolica e della Regione Emilia Romagna;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2020 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1.-Espone l’odierna ricorrente di gestire mediante l’attività di raccolta scommesse presso via Mazzini 40/A a Cattolica in favore di Golbet s.p.a. bookmaker regolarmente autorizzato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in seguito all’adesione alla procedura di regolarizzazione di cui all’art. 1 comma 643 legge 190/2014.
Con provvedimento del 21 gennaio 2020 preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento il Dirigente Suap del Comune di Cattolica ha disposto la chiusura dell’attività della ricorrente con decorrenza 6 febbraio 2020 in attuazione delle disposizioni contenute nella legge regionale 5/2013 e s.m. oltre che nelle deliberazioni attuative G.R. n. 831/2017 e G.C.n. 218/2017.
Con l’intestato ricorso parte ricorrente ha impugnato il suddetto provvedimento unitamente alla deliberazione G.C. 218/2017 del Comune di Cattolica e alle deliberazioni della Giunta regionale nn. 831/2017 e 68/2019 attuative della L.R. 5/2013, deducendo motivi così riassumibili:
I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.1, CO.643, L.190/2014.ECCESSO DI POTERE PER FALSA RAPPRESENTAZIONE DELLA REALTÀ ED ERRORE NEI PRESUPPOSTI. NON OPPONIBILITÀ RATIONE TEMPORIS DEL LIMITE DISTANZIOMETRICO.VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITÀ DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI GENERALI: le deliberazioni regionali e comunali impugnate farebbero riferimento alle sale gioco e scommesse ma non ai punti di raccolta di cui alla legge 190 /2014 di sanatoria ovvero alle c.d. sale secondarie o corner, essendovi diversità tra i soggetti affiliati a bookmakers titolari di concessione e i normali CTD; un  atto  normativo comunale non potrebbe autoqualificarsi retroattivo e tanto meno interpretare l’ambito di efficacia della sovraordinata disciplina regionale.
II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 24, COMMA 1, DEL D.L. 26 OTTOBRE2019, N. 124: posto che l’attività gestita dalla ricorrente sarebbe annoverabile tra i c.d.corner, ovvero un vero e proprio “tertium genus” rispetto alle sale gioco e alle sale scommesse.
III) VIOLAZIONE DELL’ART.1, COMMA 1048, LEGGE 27/12/2017, N.205 (C.D.“LEGGE  DI BILANCIO 2018”) – NONCHÉ DELLA D.G.R. N.68 DEL 21/01/2019.ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITA’: la delocalizzazione sarebbe impossibile in quanto tra l’altro titolare del diritto è Goldbet. 
IV) VIOLAZIONE DELLE STESSE NORME E PRINCIPI DI CUI AL PRECEDENTE MOTIVO: il c.d.distanziometro di cui alla L.R. 5/2013 e s.m. impedirebbe l’esercizio di attività del tutto lecita e legittima, dovendo la previsione regionale delle distanze dai luoghi c.d. sensibili contemperare la libertà di iniziativa economica, chiedendo all’uopo disporsi verificazione o c.t.u. al fine di verificare se in concreto nel territorio comunale l’attività sia possibile o no; in subordine, solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 c. 2-bis L.R. 5/2013 allegando perizia tecnica volta a dimostrare come nel territorio del Comune di Cattolica sussista il denunziato effetto espulsivo. 
V) VIOLAZIONE   DELL’INTESA   RAGGIUNTA   IN   DATA 7 SETTEMBRE 2017 IN CONFERENZA UNIFICATA STATO-REGIONI. ECCESSO DI POTERE PER  DIFETTO  DI ISTRUTTORIA ED ERRORE NEI PRESUPPOSTI: i provvedimenti gravati sarebbero altresì assunti in violazione dell’Intesa raggiunta il 7 settembre 2017 in Conferenza unificata Stato Regioni la quale sarebbe efficace anche se non recepita, secondo cui è fatto tra l’altro l’ obbligo della salvaguardia degli impianti esistenti.
Si è costituita la Regione Emilia Romagna eccependo l’infondatezza di tutti i motivi ex adverso dedotti anche alla luce dei recenti arresti dell’adito Tribunale Amministrativo (sent. nn. 54-60 del 20 gennaio 2020) nonché la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità in relazione alla giurisprudenza della Consulta intervenuta in “subiecta materia” (sent. n. 108/2017) evidenziando tra l’altro come l’attività di raccolta scommesse esercitata non sia secondaria.
Si è costituito in giudizio il Comune di Cattolica eccependo l’inammissibilità del ricorso (notificato l’11 marzo 2020) per mancata impugnazione sia delle delibere G.R. n. 831/2017 e 68/2019 attuative della L.R. 5/2013 e s.m. sia soprattutto della del C.G. n.218/2017 inerente la concreta mappatura dei luoghi sensibili, direttamente lesiva (anche perché la distanza nel caso di specie da luogo sensibile è di solo 69 metri) che parte ricorrente dimostra di aver conosciuto citandola ed allegandola con la memoria difensiva del 27 dicembre 2019.
Alla camera di consiglio del 24 giugno 2020 con ordinanza n. 254/2020 è stata accolta la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55 c. 10 c.p.a., mediante sollecita discussione nel merito, da fissarsi all’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2020.
In prossimità della discussione di merito le parti hanno ampiamente illustrato le proprie argomentazioni difensive.
Parte ricorrente ha evidenziato, in sintesi, come il tema centrale della controversia sia dato dal denunziato effetto espulsivo, considerando che la Consulta con la richiamata sentenza n.108/2017 avrebbe ritenuto costituzionalmente legittima la legge regionale della Puglia sulla base dell’unico parametro evocato in quel giudizio, individuabile nell’ art. 117 Cost e non nell’ art. 41 Cost., omesso dal giudice remittente; ha ribadito l’eccessiva astrattezza della legge regionale dell’Emilia Romagna in quanto non riconoscerebbe alcun margine ai comuni (se non “in peius”) anche in realtà come Cattolica ove la distanza di 500 mt dai luoghi c.d. sensibili rischia appunto l’effetto espulsivo, insistendo affinchè sia disposta verificazione o c.t.u.; la perizia depositata dimostrerebbe la possibilità di delocalizzazione soltanto nello 0,06 % del territorio comunale; ha infine replicato all’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune.
La difesa regionale, di contro, ha ribadito la propria tesi secondo cui l’effetto espulsivo andrebbe valutato non a livello infra comunale ma su base provinciale se non addirittura regionale (citando al riguardo l’ordinanza cautelare della V. sez. del Consiglio di Stato 6 luglio 2018 n. 3117).
Ha replicato la difesa della ricorrente che sarebbe assurdo, a suo dire, considerare la dimensione sovracomunale (provinciale o regionale) spettando il contemperamento degli interessi in gioco alla pianificazione territoriale, la quale va naturalmente esercitata in ambito locale dall’autorità comunale; diversamente opinando ne conseguirebbe anche l’inutilizzabilità della licenza ex 88 t.u.l.p.s che riguarda punti di raccolta specifici.
La difesa comunale, di contro, ha insistito sulla eccepita inammissibilità del gravame e comunque sull’infondatezza secondo la recente giurisprudenza dell’adito Tribunale.
All’udienza pubblica del 21 ottobre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione
DIRITTO
1.-E’ materia del contendere la legittimità del provvedimento del 21 gennaio 2020 con cui il Dirigente SUAP del Comune di Cattolica ha disposto la chiusura, con decorrenza 6 febbraio 2020, dell’attività di raccolta delle scommesse gestita dalla ricorrente, per conto di Goldbet s.p.a. (bookmaker regolarmente autorizzato dall’Agenzia delle Dogane in seguito a regolarizzazione ex art. 1 c. 643 L.190/2014) in dichiarata applicazione del comma 2-bis dell’art. 6 L.R. 5/2013 e s.m. in tema di distanze delle sale da gioco e da scommessa dai luoghi c.d. sensibili.
Parte ricorrente deduce articolate censure volte all’annullamento del suindicato provvedimento di cessazione forzata dell’attività , chiedendo adeguata verificazione o c.t.u. finalizzata a sollevare questione di costituzionalità del citato comma 2 bis legge regionale Emilia - Romagna n. 5/2013 nella parte in cui determina un vero e proprio “effetto espulsivo” dell’attività di raccolta scommesse lecita.
Come indicato dalle parti l’adito Tribunale anche di recente ha affrontato controversie analoghe concernenti la legittimità di provvedimenti comunali di chiusura dell’attività di raccolta di scommesse lecite in applicazione della suindicata legge regionale e delle relative disposizioni regionali e comunali attuative (sent. nn. 54-60 del 20 gennaio 2020).
2.- Preliminarmente va esaminata l’eccezione di inammissibilità per tardiva impugnazione della deliberazione G.C. n. 218/2017 sollevata dalla difesa comunale.
2.1. - Occorre premettere che la legge regionale 28 ottobre 2016 n. 18, che ha introdotto i commi 2 e 2-bis all’art. 6 della L.R 5/2013 nell’esercizio delle proprie attribuzioni concorrenti in materia di “tutela della salute” (Corte Cost. n. 108/2017), ha dettato limiti di distanza per tutte le sale giochi e scommesse compresi i c.d. corner dai luoghi sensibili ovvero gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori.
Ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 831 del 12 giugno 2017 è fatto obbligo ai comuni procedere alla mappatura dei punti di raccolta che non rispettano i suindicati limiti di distanza, come effettuato dal Comune di Cattolica con l’approvazione della deliberazione G.C. n. 218 del 12 dicembre 2017.
2.2. – Con quest’ultimo atto deliberativo l’Amministrazione comunale ha approvato ai sensi della suindicata d.G.R n. 831/2017 la mappatura dei luoghi sensibili presenti nel territorio del Comune di Cattolica e dei Comuni del territorio regionale confinanti (San Giovanni in Marignano e Misano Adriatico) indicando per quanto riguarda l’esercizio della ricorrente la vicinanza (soli 69 mt.) con la casa Famiglia Giovanni XXIII (annoverabile senza incertezze tra i luoghi sensibili) allegando all’uopo le relative planimetrie.
Trattasi di atto amministrativo generale non già “contenente volizioni astratte esplicanti effetto lesivo solo al momento dell’adozione degli atti applicativi” - come affermato nella sentenza n. 60/2020 emessa dall’adito Tribunale -  bensì “res melius perpensa” di atto scindibile in distinte ed autonome determinazioni, autonomamente lesive delle posizioni di ciascun titolare di sale giochi o scommesse ove emerga “icto oculi” la violazione dei predetti limiti di distanza, che secondo la richiamata normativa regionale preclude l’esercizio dell’attività se non a fronte della prevista possibilità di delocalizzazione.
Nella scansione procedimentale delineata dall’art. 6 della legge regionale n.5/2013 la lesione dell’interesse dei titolari dei punti di raccolta di scommesse lecite alla prosecuzione dell’attività si colloca già in sede di concreta effettuazione della mappatura delle specifiche distanze da parte dei comuni, risultando i successivi provvedimenti di chiusura delle attività del tutto vincolati, consequenziali e senza alcuna nuova ponderazione di interessi, invero già compiuta a monte in tutto e per tutto dal legislatore regionale.
2.3. - Come noto per giurisprudenza pacifica, in termini generali, la piena conoscenza dell'atto censurato si concretizza con la cognizione degli elementi essenziali quali l'autorità emanante, l'oggetto, il contenuto dispositivo e il suo effetto lesivo, essendo tali elementi sufficienti a rendere il legittimato all'impugnativa consapevole dell'incidenza dell'atto nella sua sfera giuridica, avendo egli la concreta possibilità di rendersi conto della lesività del provvedimento, senza che sia necessaria la compiuta conoscenza della motivazione e degli atti del procedimento, che può rilevare solo ai fini della proposizione dei motivi aggiunti (ex multis T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 5 dicembre 2018, n.2738; Consiglio di Stato sez. IV, 2 marzo 2020, n.1496).
E’ innegabile - ad avviso del Collegio - il carattere direttamente lesivo in “parte qua” della suindicata deliberazione, tenuto conto della inequivocabile e facilmente percepibile violazione del limite di distanza da luogo sensibile secondo il chiaro precetto normativo di cui all’art. 6 comma 2 bis L.R. 5/2013, la quale rende del tutto vincolata e doverosa l’adozione del consequenziale provvedimento comunale di chiusura.
Siffatta deliberazione di carattere generale, proprio in considerazione del contenuto scindibile immediatamente e direttamente lesivo, non può presumersi conosciuta dalla pubblicazione all’albo pretorio rectius dalla scadenza del termine di pubblicazione (ex multis T.A.R. Piemonte sez. I, 7 ottobre 2019, n.1046) ma necessita di comunicazione personale ai diretti interessati ovvero ai titolari delle sale scommesse e sale giochi ivi contemplati.
2.4. - Tanto premesso, pur in carenza della suddetta comunicazione personale, può desumersi la “piena conoscenza” dell’atto deliberativo in questione dalla relativa indicazione e allegazione da parte del ricorrente nella memoria depositata il 27 dicembre 2019.
Ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione di un provvedimento amministrativo di contenuto lesivo la “piena conoscenza” può essere infatti acquisita oltre che dalla pubblicazione e/o comunicazione personale anche “aliunde” purché sussistano una serie di circostanze, indizi e riscontri idonei a confortare la suddetta conoscenza (ex multis T.A.R. Campania Napoli sez. II, 12 gennaio 2016, n.120; T.A.R. Veneto sez. I, 20 dicembre 2017, n.1154; Consiglio di Stato sez. IV, 21 dicembre 2015, n.5805).
Nel cado di specie la conoscenza in capo alla parte ricorrente non deriva dal mero deposito in giudizio ad opera delle controparti, circostanza di per sé irrilevante (T.A.R. Lombardia Milano sez. I, 21 febbraio 2020, n.358) ma dal consapevole richiamo ed allegazione effettuata dalla stessa ricorrente, pacificamente sintomatica della piena conoscenza. 
Se infatti il mero il mero deposito in giudizio ad opera delle controparti della determinazione pregiudizievole non può essere in alcun modo qualificato come evento idoneo, di per sé, ad integrare la conoscenza dell'atto, ai fini della decorrenza del termine per la sua impugnazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1459; id. sez. III, 26 agosto 2016, n. 3790) non sussistendo un onere di consultazione quotidiana degli atti del fascicolo d'ufficio da parte del difensore, diversamente il deposito effettuato dalla stessa parte legittimata ad impugnarlo è circostanza idonea.
3.- Il ricorso va dunque dichiarato inammissibile per mancata rituale impugnazione della suindicata deliberazione, risultando il gravame notificato l’11 marzo 2020 ovvero ben oltre il termine decadenziale decorrente dal 27 dicembre 2019 data del deposito in giudizio effettuata, come detto, dalla stessa ricorrente.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite in considerazione della complessità delle questioni esaminate. 
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:


Andrea Migliozzi,	Presidente
Marco Morgantini,	Consigliere
Paolo Amovilli,	Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi,	Presidente
Marco Morgantini,	Consigliere
Paolo Amovilli,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Giochi – Scommesse – Distanze da luoghi sensibili - Emilia Romagna – Mappatura punti di raccolta che non rispettano i limiti di distanza – È atto immediatamente lesivo. 
 
         La mappatura dei punti di raccolta di scommesse lecite, che non rispettano i limiti di distanza previsti dalla l. reg. Emilia Romagna 28 ottobre 2016, n. 18, è atto immediatamente lesivo dell’interesse dei titolari dei detti punti di raccolta e deve dunque essere subito impugnato, risultando i successivi provvedimenti di chiusura delle attività del tutto vincolati, consequenziali e senza alcuna nuova ponderazione di interessi, invero già compiuta a monte in tutto e per tutto dal legislatore regionale (1). 
  
(1) Ha preliminarmente ricordato la Sezione che la l. reg. Emilia Romagna 28 ottobre 2016, n. 18 ha dettato limiti di distanza per tutte le sale giochi e scommesse compresi i c.d. corner dai luoghi sensibili ovvero gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori. La Giunta regionale ha, con delibera del 2017, ha onerato i Comuni a procedere alla mappatura dei punti di raccolta che non rispettano i suindicati limiti di distanza. 
Nel caso sottoposto all’esame del Tar Bologna, il Comune di Cattolica ha approvato la mappatura dei luoghi sensibili presenti nel territorio indicando, per quanto riguarda l’esercizio della ricorrente, la vicinanza (soli 69 mt.) con una casa Famiglia, annoverabile tra i luoghi sensibili. 
Trattasi di atto amministrativo generale non già contenente volizioni astratte esplicanti effetto lesivo solo al momento dell’adozione degli atti applicativi, ma di atto scindibile in distinte ed autonome determinazioni, autonomamente lesive delle posizioni di ciascun titolare di sale giochi o scommesse ove emerga icto oculi la violazione dei predetti limiti di distanza, che secondo la richiamata normativa regionale preclude l’esercizio dell’attività se non a fronte della prevista possibilità di delocalizzazione. 
Quanto, nel caso all’esame della Sezione, alla tempestività dell’impugnazione, ha ricordato la sentenza che ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione di un provvedimento amministrativo di contenuto lesivo la “piena conoscenza” può essere infatti acquisita oltre che dalla pubblicazione e/o comunicazione personale anche aliunde purché sussistano una serie di circostanze, indizi e riscontri idonei a confortare la suddetta conoscenza (Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2015, n. 5805).
Nel caso di specie la conoscenza in capo alla parte ricorrente non deriva dal mero deposito in giudizio ad opera delle controparti, circostanza di per sé irrilevante (Tar Milano, sez. I, 21 febbraio 2020, n. 358) ma dal consapevole richiamo ed allegazione effettuata dalla stessa ricorrente, pacificamente sintomatica della piena conoscenza. 
Se infatti il mero il mero deposito in giudizio ad opera delle controparti della determinazione pregiudizievole non può essere in alcun modo qualificato come evento idoneo, di per sé, ad integrare la conoscenza dell'atto, ai fini della decorrenza del termine per la sua impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1459; id., sez. III, 26 agosto 2016, n. 3790) non sussistendo un onere di consultazione quotidiana degli atti del fascicolo d'ufficio da parte del difensore, diversamente il deposito effettuato dalla stessa parte legittimata ad impugnarlo è circostanza idonea. ​​​​​​​