All’impugnazione delle elezioni dei rappresentanti in seno ai Comitati per gli italiani all’estero si applica il rito ordinario

Materia: Processo amministrativo

N. 00825/2022 REG.PROV.COLL.
N. 11677/2021 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il  Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11677 del 2021, proposto da Marco Di Nunzio, rappresentato e difeso da sé medesimo, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Passera in Torino, via Gropello, 2;

contro
Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ministero dell'Interno, Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per l'annullamento
del provvedimento del 12 Ottobre 2021 del Comitato elettorale circoscrizionale presso l'Ambasciata d'Italia a Bogotà, di ammissione delle liste alla competizione per l’elezione dei membri del Comites di Bogotà e per la ricusazione della lista denominata “Audax Italia” dalle elezioni dei Comites del 3.12.2021;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e di Ministero dell'Interno e di Ministero della Giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2022 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto ai sensi degli artt. 129 e ss. c.p.a. in data 19 novembre 2021, il sig. Marco Di Nunzio, in qualità di cittadino italiano residente all’estero e, in quanto tale, assumendo di essere elettore del Comitato per gli italiani all’estero di Bogotà (Colombia) [in prosieguo, “Com.it.es.”] ha impugnato il verbale con cui il Comitato elettorale circoscrizionale (in prosieguo, “C.e.c.”) presso l’Ambasciata d’Italia a Bogotà ha documentato le operazioni di ammissione delle liste alle elezioni per il rinnovo del citato “Com.it.es”.
In particolare, il sig. Di Nunzio ha censurato l’anzidetto provvedimento lamentandone l’illegittimità per violazione della XII disposizione transitoria della Costituzione e della legge 20 giugno 1952, n. 645., avendo errato il C.e.c. nell’ammettere alla competizione elettorale la lista “Audax Italia” in quanto il nome ed il contrassegno della stessa rievocherebbero simboli fascisti, vietati dalle disposizioni normative sopra richiamate e, in quanto tali, da escludere dalle consultazioni per il rinnovo del Com.it.es.
2. Con ordinanza n. 12035 del 22 novembre 2021 questa Sezione, premessa la considerazione che il rito speciale di cui all’art. 129 del c.p.a. è previsto solo per le “elezioni comunali, provinciali e regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento europeo” e non per le altre procedure elettorali che sono, quindi, soggette al rito ordinario, ha disposto la trattazione della causa con rito ordinario rinviando la stessa all’udienza pubblica del 14 gennaio 2022, con riserva, in quella sede, di ogni valutazione circa l’ammissibilità stessa del ricorso in ordine alla tempestività del ricorso ed alla ritualità della sua notifica, invitando le parti a dedurre sul punto nei termini di rito.
3. Le amministrazioni evocate in giudizio si sono costituite ritualmente con atto del 2 dicembre 2021, con il quale hanno evidenziato, in primis, l’inapplicabilità alla fattispecie del c.d. rito elettorale “speciale” previsto avverso gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia e, secondariamente, hanno evidenziato plurimi profili di inammissibilità del ricorso consistenti in: 1) essere stato proposto personalmente in materia nella quale non è ammessa la legittimazione attiva del singolo elettore; 2) essere stato proposto senza l’assistenza tecnica del difensore in materia nella quale non è consentito alla parte stare in giudizio personalmente; 3) essere privo di sottoscrizione autografa; 4) essere stato proposto tardivamente in quanto presentato oltre il termine di trenta giorni previsto per la proposizione dei ricorsi in applicazione della norma processuale invocata.
4. All’udienza del 14 gennaio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Preliminarmente, in adesione a specifica richiesta in tal senso della difesa erariale, va disposta l’estromissione dal presente giudizio dei Ministeri dell’interno e della giustizia in tutte le loro articolazioni variamente evocate in giudizio, attesa la patente estraneità delle medesime all’adozione e/o esecuzione del provvedimento impugnato.
6. Il ricorso si appalesa inammissibile per le ragioni che saranno di seguito esplicitate.
6.1. La legge 23 ottobre 2003, n. 286, (recante “Norme relative alla disciplina dei Comitati degli italiani all'estero”) ha previsto che, con decreto del Ministro degli affari esteri di concerto con il Ministro per gli italiani nel mondo, in ogni circoscrizione consolare ove risiedono almeno tremila cittadini italiani iscritti nell'elenco aggiornato di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 27 dicembre 2001, n. 459, possa essere istituito un “Com.it.es.” quale organo di rappresentanza degli italiani all'estero nei rapporti con le rappresentanze diplomatico-consolari (art. 1). 
I Comitati in questione - composti da dodici membri per le comunità fino a 100.000 cittadini italiani e da diciotto membri per quelle composte da più di 100.000 cittadini italiani (art. 5) – sono eletti dai cittadini italiani residenti da almeno sei mesi nella circoscrizione consolare di riferimento, purché essi siano anche elettori ai sensi del testo unico delle leggi per la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 1967, n. 223, e successive modificazioni (art. 13). I medesimi requisiti sono richiesti per l’elettorato passivo (art. 5).
Il procedimento elettorale prende avvio con l’indizione delle consultazioni, a cura del capo dell'ufficio consolare, tre mesi prima del termine di scadenza del precedente Comitato (art. 15, comma 1), ed entro i trenta giorni successivi alla indizione delle elezioni possono essere presentate le liste dei candidati, sottoscritte da un numero di elettori non inferiore a cento per le collettività composte da un numero di cittadini italiani fino a cinquantamila, ed a duecento per quelle composte da un numero di cittadini italiani superiore a cinquantamila (art. 15, comma 3). Anche i sottoscrittori delle liste devono essere iscritti nell'elenco aggiornato di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 27 dicembre 2001, n. 459, e non possono essere candidati (art. 15, comma 4).
Con il medesimo decreto di indizione delle elezioni, il capo dell’ufficio consolare istituisce un ufficio elettorale – presieduto dal capo dell'ufficio o da un suo rappresentante – con il compito di accettare le liste presentate mentre – con decreto del capo dell'ufficio consolare adottato entro il quinto giorno successivo alla scadenza del termine stabilito per la presentazione delle liste (art. 15 del d.P.R. n. 395/2003 contenente “Regolamento di attuazione della legge 23 ottobre 2003, n. 286”) – è costituito il comitato elettorale circoscrizionale, avente il compito di controllare la validità delle firme e delle liste presentate (art. 16 della legge n. 286/2003).
Il c.e.c. – composto da rappresentanti designati dai presentatori delle liste di candidati e da rappresentanti delle associazioni degli emigrati italiani, ai sensi dell’art. 15 del regolamento di attuazione -  assume le proprie determinazioni a maggioranza dei componenti con prevalenza, in caso di parità, del voto del presidente.
Nell’attività di ammissione delle liste, il c.e.c. svolge i compiti definiti dall’art. 16 del regolamento di attuazione consistenti in:
a) verificare che le liste siano sottoscritte dal numero prescritto di elettori residenti nella circoscrizione consolare, dichiarando non valide le liste che non corrispondono a questa condizione;
b) invitare i presentatori a modificare i contrassegni delle liste, se questi sono identici o confondibili con quelli presentati in precedenza, decidendo su qualsiasi contestazione in proposito;
c) ridurre al limite prescritto le liste formate da un numero di candidati superiore al numero massimo previsto dalla legge, cancellando gli ultimi nomi;
d) cancellare dalle liste i nomi dei candidati per i quali manca la dichiarazione di accettazione della candidatura;
e) cancellare dalle liste i nomi dei candidati che sono compresi in più liste;
f) cancellare dalle liste i nomi dei candidati che, nel giorno stabilito per le votazioni, non hanno l'età richiesta per l'elettorato passivo;
g) cancellare dalle liste i nomi dei candidati che non sono residenti nella circoscrizione consolare;
h) verificare se le liste sono formate, anche a seguito delle operazioni di cui alle lettere d), e), f) e g), da un numero di candidati pari almeno al numero dei membri del Comitato da eleggere e in caso contrario ne dichiara la non ammissibilità;
i) assegnare definitivamente un numero ai singoli candidati di ciascuna lista ammessa, secondo l'ordine in cui vi sono iscritti;
l) assegnare a ciascuna lista ammessa un numero progressivo secondo l'ordine di presentazione.
6.2. Le consultazioni per il rinnovo dei “Com.it.es.” tenutesi nel corso dell’anno 2021 hanno conosciuto una significativa divergenza rispetto alle tempistiche delineate con la legge n. 286/2003 per effetto dell’art. 14, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 – convertito, con modificazioni, in legge 28 febbraio 2020, n. 8 – che ha rinviato le suddette elezioni (che avrebbero dovuto tenersi il 17 aprile 2020) disponendo che le stesse avessero comunque luogo tra il 15 aprile e il 31 dicembre 2021.
Tuttavia, la citata novella non ha determinato ulteriori impatti sulla normativa sopra richiamata in materia di procedimento preparatorio per le elezioni dei “Com.it.es.” all’infuori dello “slittamento” della competizione elettorale, inizialmente prevista per il 2020, all’anno successivo.
6.3. Così delineato il quadro di riferimento normativo, occorre adesso esplicitare le ragioni sottese all’inammissibilità del ricorso proposto dal sig. Di Nunzio.
6.4. Lo strumento processuale prescelto dal ricorrente al fine di contestare l’ammissione della lista “Audax Italia” alla competizione elettorale per il rinnovo del “Com.it.es.” di Bogotà consiste nell’art. 129 c.p.a. che, come noto, disciplina il c.d. rito elettorale “speciale” per l’impugnazione dei provvedimenti immediatamente lesivi del diritto a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia.
Senonché, come esaurientemente messo in luce dall’ordinanza n. 12035/2021 di questa Sezione nonché come correttamente eccepito dalla difesa erariale, il rito sopra menzionato non è utilizzabile per la competizione elettorale in questione in quanto la norma che lo prevede ha un carattere evidentemente eccezionale e non estensivamente applicabile al di fuori delle consultazioni in essa espressamente individuate (ex multis, si veda la sent. n. 11757/2021 di questa Sezione).
Su tale profilo, esplicitamente anticipato sin dall’ordinanza n. 12035/2021, parte ricorrente non ha formulato repliche.
Più in generale, l’estraneità del presente contenzioso alla materia elettorale appare in tutta la sua evidenza sol che si ponga mente al dettato dell’art. 126 c.p.a. secondo il quale “il giudice amministrativo ha giurisdizione in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia”.
Detta norma, oltre a delimitare l’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo in tema di elezioni – la quale, conformemente al criterio di riparto basato sul c.d. petitum sostanziale prescritto dall’art. 103 Cost., ha ad oggetto le sole «operazioni elettorali», ossia la regolarità delle forme procedimentali di svolgimento delle elezioni, alle quali fanno capo nei singoli posizioni che hanno la consistenza dell'interesse legittimo, non del diritto soggettivo – costituisce il riferimento per definire, all’interno del sistema di diritto processuale amministrativo, la nozione di “materia elettorale”, la cui sussistenza è il presupposto per l’applicabilità dei cc.dd. riti elettorali di cui agli artt. 129 e 130 c.p.a.
Orbene, è evidente che il ricorso promosso avverso l’atto preparatorio del procedimento elettorale dei “Com.it.es.” – pur afferendo ad una nozione di materia elettorale in senso lato – non è riconducibile alla materia elettorale “in senso stretto” così come definita dall’art. 126 c.p.a., con la conseguenza che il relativo gravame non è assoggettabile alle regole processuali contenute negli artt. 129 e ss. c.p.a.
Resta ferma, tuttavia, la riconducibilità della controversia in questione alla giurisdizione di questo giudice, venendo incontestabilmente in rilievo, ai sensi dell’art. 7 c.p.a., l’interesse dei partecipanti ad una competizione elettorale ad opporsi al provvedimento con cui, nell’esercizio di un potere unilaterale ed autoritativo, un organo della p.a. ammette alla consultazione elettorale la lista avversaria.  
6.5. Ciò premesso, essendo intervenuta la conversione dell’odierno gravame nel rito ordinario, la non applicabilità alla fattispecie del rito descritto dall’art. 129 c.p.a. comporta l’inammissibilità dello stesso sotto ben due profili parimenti rilevanti: a) il difetto di difesa tecnica in violazione dell’art. 22 c.p.a.; b) l’esperimento di un’azione popolare al di fuori dei casi previsti dall’art. 130 c.p.a.

a) Per quanto riguarda il primo profilo, l’art. 22, comma 1, c.p.a. prevede che “salvo quanto previsto dall'articolo 23, nei giudizi davanti ai tribunali amministrativi regionali è obbligatorio il patrocinio di avvocato” mentre, secondo l’art. 23, “le parti possono stare in giudizio personalmente senza l'assistenza del difensore nei giudizi in materia di accesso e trasparenza amministrativa, in materia elettorale e nei giudizi relativi al diritto dei cittadini dell'Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri”.
Orbene, emergendo dalle considerazioni sopra svolte l’estraneità del presente ricorso dalla materia elettorale in senso stretto come definita dall’art. 126 c.p.a., se ne deduce la “riespansione” del principio generale della imprescindibilità della difesa tecnica nel processo amministrativo con conseguente eccezionalità di tutti i casi in cui la legge ammette la difesa personale (ex multis, si veda Cons. St., sez. V, n. 4146/2015 in base alla quale “secondo le disposizioni dell'art. 22 commi 1 e 2, c.p.a., ricognitive di una precedente regola generale preesistente all'entrata in vigore del nuovo codice del processo amministrativo, davanti agli organi della giurisdizione amministrativa le parti devono valersi obbligatoriamente del ministero di avvocati e, davanti al Consiglio di Stato, di avvocati ammessi al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori; il giudice delle leggi ha avuto modo di evidenziare che l'assistenza tecnica obbligatoria costituisce il riflesso dell'inviolabilità del diritto di difesa predicato dall'art. 24, comma 2, Cost.; rappresenta una regola generale cui la legge può derogare ma salvo il limite dell'effettività della garanzia della difesa su un piano di uguaglianza; è irrinunciabile e non contrasta con l'art. 6 della CEDU nella parte in cui sancisce il diritto all'autodifesa, posto che esso non assume valenza assoluta; di conseguenza sono da considerare eccezioni alla regola sul patrocinio obbligatorio, i casi di difesa personale della parte previsti dall'art. 23 c.p.a. (in materia di accesso, in materia elettorale e nei giudizi relativi al diritto dei cittadini dell'Unione Europea di circolare nel territorio degli Stati membri), che proprio in quanto tali non ammettono interpretazione estensiva o analogica”. Sulla costituzionalità di tale previsione, si veda Cons. St., sez. III, n. 3232/2018, secondo la quale “è da escludersi, (…),  che l’impossibilità di difendersi personalmente nel giudizio di appello violi il diritto di difesa costituzionalmente garantito, dal momento che, ai sensi dell’art. 24, comma 2, Cost., l’inviolabilità del diritto di difesa si caratterizza in primo luogo come diritto alla difesa tecnica, che si realizza mediante la presenza di un difensore dotato dei necessari requisiti di preparazione tecnico-giuridica, in grado di interloquire con le controparti e con il giudice, di modo che le ipotesi di difesa «personale» devono essere considerate, nel nostro ordinamento, eccezioni, proprio in considerazione della natura inviolabile del diritto di difesa e del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge”).

b) Per quanto concerne, invece, il secondo profilo di inammissibilità – inerente la proposizione del presente ricorso da parte del sig. Di Nunzio nella qualità di cittadino elettore e non di candidato alla competizione elettorale di cui trattasi –  anch’esso discende dalle considerazioni sopra svolte riguardo l’inapplicabilità al contenzioso in esame della disciplina processuale prevista dall’art. 130 c.p.a. e dalla conseguente “riespansione” del principio generale del contenzioso amministrativo secondo il quale l’ammissibilità dell’impugnazione di atti della pubblica amministrazione è subordinata al possesso di tutte le condizioni dell’azione, ivi inclusa la legittimazione attiva.
Come ripetutamente statuito in giurisprudenza – secondo un indirizzo dal quale il Collegio non ritiene di volersi discostare – “il sistema di tutela giurisdizionale amministrativa ha il carattere di giurisdizione soggettiva e non di difesa dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, alla stregua di un'azione popolare, e non ammette, pertanto, un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge (cfr. Cons. Stato, I, 18.12.2019, n. 3182; Cons. Stato, IV, 6.12.2013 n. 5830; Ad. Plen. n. 4/2011). La legittimazione processuale si rinviene, dunque, solo in capo ai soggetti che presentino una posizione differenziata, in virtù della titolarità, a monte, di una posizione giuridica soggettiva sostanziale specifica. Il presupposto e al tempo stesso l'effetto è che nel processo amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare, non è consentito adire il giudice unicamente al fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, ove ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, il quale, a sua volta, deve trovarsi in una situazione differenziata rispetto al resto della collettività e non deve essere un quisque de populo” (così T.A.R. Lazio, sez. II, n. 1408/2020 e giurisprudenza, anche d’appello, ivi citata).
Traslando al caso di specie le considerazioni sopra svolte, emerge in tutta evidenza l’insussistenza della legittimazione attiva in capo al Di Nunzio.
Infatti, essendo inapplicabile al ricorso in esame il c.d. rito elettorale ex artt. 129 e 130 c.p.a., ne consegue che, in difetto di una situazione differenziata e qualificata puntualmente delineata nell’atto introduttivo del giudizio, è inammissibile una impugnazione, quale quella in argomento, con cui il ricorrente miri a far dedurre una presunta illegittimità dell’azione amministrativa che non leda una sua specifica situazione giuridica soggettiva ma sia sorretta esclusivamente dalla volontà di ripristinare una legalità del tutto presuntivamente violata.
6.6. L’inammissibilità del ricorso non viene meno allorché si esamini la posizione giuridica del ricorrente sotto la diversa angolatura del candidato alle elezioni di cui trattasi.
Infatti, dalla lettura del verbale impugnato, emerge che il sig. Di Nunzio – oltre che elettore – è anche candidato alle elezioni del Com.it.es. di Bogotà. 
Di più: egli è il capolista della lista “Movimento Bunga Bunga”, l’unica lista presentata per le elezioni in argomento in concorrenza alla lista “Audax Italia”, compagine della cui mancata esclusione egli si duole con il presente contenzioso.
Anche da questa prospettiva è inevitabile concludere per l’inammissibilità del ricorso.
Infatti, come emerge dalla lettura del verbale in atti, nel corso della riunione della c.e.c., il rappresentante della lista “Movimento Bunga Bunga” – sig. Manuel Marra – pur avendo eccepito il presunto richiamo fascista contenuto nel contrassegno e nella denominazione della rivale lista “Audax Italia”, purtuttavia, al momento di deliberare in ordine all’ammissione di tale lista, ha concordato con l’ammissibilità del contrassegno, prestando così indiscutibile acquiescenza al provvedimento oggetto del presente gravame.
7. Conclusivamente, il ricorso in esame è inammissibile. 
Tuttavia, attesa la particolarità della questione, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite. 
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2022 con l'intervento dei magistrati:


Pietro Morabito,	Presidente
Michelangelo Francavilla,	Consigliere
Giuseppe Licheri,	Referendario, Estensore

Pietro Morabito,	Presidente
Michelangelo Francavilla,	Consigliere
Giuseppe Licheri,	Referendario, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Processo amministrativo – Ricorsi elettorali - Elezioni dei rappresentanti in seno ai Comitati per gli italiani all’estero – Rito elettorale - Esclusione. 

    Alle elezioni dei rappresentanti in seno ai Comitati per gli italiani all’estero (Com.it.es.), istituiti ai sensi della l. 23 dicembre 2003, n. 286, si applica il rito processuale ordinario e non quello elettorale (1). 
  
 
(1) Ha chiarito la Sezione che il rito disciplinato dagli artt. 129 e seguenti C.p.a. ha carattere eccezionale, ed  è applicabile esclusivamente alle controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi, riguardanti le operazioni elettorali ivi contemplate, ossia quelle relative alle elezioni per il rinnovo degli organi elettivi di comuni, province, regioni e all’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia.
Ne consegue che il ricorso proposto avverso l’atto di ammissione di una lista alle elezioni dei Com.it.es. non è ammissibile ove sia stato promosso senza avvalersi dell’assistenza tecnica di un difensore.; e difatti, ai sensi dell’art. 22 C.p.a., costituisce principio generale del processo amministrativo l’indispensabilità della difesa tecnica, derogabile solo nelle controversie previste dall’art. 23 C.p.a. nelle quali la parte può stare in giudizio personalmente.
​​​​​​​Parimenti, il ricorso è inammissibile ove il ricorrente agisca in veste di cittadino elettore e non di candidato alle elezioni dei predetti Comitati, considerato che la c.d. “azione popolare” cui è legittimato, ai sensi dell’art. 130 C.p.a., qualsiasi cittadino avverso le operazioni elettorali per il rinnovo degli organi elettivi dell’ente cui egli appartiene, costituisce un’eccezionale deroga al principio secondo cui, nel processo amministrativo, l’impugnazione è consentita solo a coloro i quali vantino una posizione giuridica differenziata e qualificata nei confronti del provvedimento gravato.”