Decorrenza degli interessi sulle somme tardivamente percepite a titolo di finanziamenti

Materia: Contributi e finanziamenti

N. 04194/2020REG.PROV.COLL.
N. 07979/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7979 del 2019, proposto da ARGEA (Agenzia Regionale per la Gestione ed Erogazione degli Aiuti in Agricoltura) Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Lisa Noce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro
Impresa Agricola Deias Barbara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Piero Franceschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Nomentana n. 316; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00663/2019, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Impresa Agricola Deias Barbara;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 84, commi 5 e 6, d.l. n. 18/2020 e 4, comma 1, d.l. n. 28/2020;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2020 il Cons. Ezio Fedullo e dato atto della presenza degli avvocati che hanno presentato note di udienza o richiesta di passaggio in decisione della causa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con la sentenza appellata, il T.A.R. Sardegna ha accolto in parte il ricorso proposto dall’impresa agricola Deias Barbara ai fini della condanna di ARGEA (Agenzia Regionale per la Gestione ed Erogazione degli Aiuti in Agricoltura) Sardegna al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale subito in conseguenza della determinazione dell’ERSAT n. 1959 del 7 giugno 2007, con la quale era stata respinta l’istanza di finanziamento presentata dalla ditta suindicata a valere sulla “Misura 4.9, Linea d’intervento H” (comparto olivicolo-oleario), del POR Sardegna, annualità 2006, poi annullata con la sentenza del medesimo  T.A.R. n. 790 del 3 dicembre 2013, passata in giudicato, ed eseguita dall’Amministrazione con provvedimento n. 2058 del 3 aprile 2015.
Il T.A.R., dopo aver disatteso (con l’ordinanza n. 399 del 10 ottobre 2007) la domanda cautelare (“vista la non consistente probabilità di esito favorevole del ricorso in quanto l’intervento proposto non appare riconducibile alla linea di finanziamento indicata nella richiesta di contribuzione”), con la citata sentenza di annullamento n. 790/2013 ha ritenuto che la domanda presentata dalla ricorrente avesse i requisiti per poter accedere alla <Misura 4.9>, destinata alle aziende agricole che volevano compiere la “valorizzazione delle proprie produzioni aziendali, sviluppo e rafforzamento strutturale” (si trattava nella specie della realizzazione di un nuovo frantoio presso l’azienda agricola ubicata in Gonnosfanadiga), non condividendo la tesi dell’Amministrazione, secondo la quale la domanda di contribuzione sarebbe stata ascrivibile alla diversa categoria di finanziamento relativa alla <Misura 4.10>, destinata alle imprese di “trasformazione e commercializzazione”.
L’Amministrazione quindi, riaperta l’istruttoria procedimentale, con la menzionata determinazione n. 2058 del 3 aprile 2015 concedeva il contributo richiesto (il 10 luglio del 2006), per l’importo di € 167.533,15. 
Con il successivo ricorso ex art. 30, comma 2, c.p.a., la ditta Deias Barbara, facendo leva sul ritardo di oltre 7 anni con quale aveva ottenuto il finanziamento, avanzava un petitum risarcitorio per complessivi € 128.918,87, articolato nelle seguenti voci: 
1) € 76.141,23 a titolo di danno patrimoniale, per le spese sostenute ogni anno, per il periodo compreso tra il 2007 e il 2014, “per la trasformazione delle olive aziendali in olio presso un frantoio non di proprietà” e per i conseguenti “costi di trasporto”, sia delle olive presso quest’ultimo, che dell’olio ottenuto a conclusione del processo di molitura, nonché per il “mancato utile” che essa avrebbe conseguito se avesse avuto un <proprio frantoio> per la trasformazione di “olive conferite da terze imprese agricole”, oltre interessi. Va precisato, siccome di peculiare rilievo ai fini del decidere come si vedrà infra, che tale voce di danno era comprensiva delle “spese tecniche per la redazione del progetto da parte del p.a. Bertolotti, pari ad € 10.473,23”, rese inutili dalla richiesta di ARGEA di aggiornamento del progetto;
2) € 21.618,85 in relazione al “minore potere di acquisto del contributo”, in quanto non corrisposto per i 7 anni compresi tra il 2007 e il 2014, quantificato in base agli indici ISTAT di rivalutazione monetaria;
3) € 16.758,79 per i danni da “perdita di chances”, in ragione del mancato inserimento con maggiore forza nel mercato concorrenziale, a causa della mancata concessione della <Misura 4.9>, che le avrebbe consentito di realizzare fin dal 2007 il frantoio; 
4) € 8.000,00 a titolo di “danni morali” (quantificati in € 1.000,00/anno). 
Il giudice di primo grado, riconosciuta la sussistenza dell’elemento oggettivo dell’illecito aquiliano dedotto in giudizio (sul rilievo che “senza il beneficio economico non è stato possibile per la ditta ricorrente procedere alla realizzazione del frantoio di proprietà, determinando una impossibilità di sviluppo delle proprie capacità economiche e produttive”) così come del nesso causale (“in considerazione del fatto che il negato finanziamento ha determinato la privazione del bene della vita, la cui spettanza è stata riconosciuta solo in sede processuale”), è pervenuto alla conclusione negativa in relazione alla questione concernente la (necessaria) connotazione soggettiva della condotta lesiva ed alla “ingiustizia” del danno.
Da tale punto di vista, il T.A.R., dopo aver richiamato le indicazioni giurisprudenziali in punto di accertamento di tale elemento della fattispecie extra-contrattuale, ha preliminarmente rilevato che “in questo caso…effettivamente, erano riscontrabili incertezze interpretative in ordine alla spettanza del contributo che hanno determinato contrasti giurisprudenziali. In particolare fra decisione cautelare e pronuncia di merito (la prima di rigetto la seconda di accoglimento)”; quindi, premesso che “la <Misura 4.9> , oggetto dell’istanza originaria del privato, era destinata a sostenere gli investimenti per il “miglioramento fondiario e strutturale di oliveti per la produzione di olio, con miglioramento delle dotazioni aziendali”, che “l’impresa agricola ricorrente, così come si evince dalle planimetrie elaborate e trasmesse, avrebbe destinato il finanziamento per realizzare un proprio frantoio per la trasformazione delle (proprie) olive in olio”, che “la realizzazione di tale struttura avrebbe consentito l’espansione dell’attività agricola, con valorizzazione e trasformazione dei propri prodotti” e che “tale valutazione (favorevole alla ricorrente) è emersa (solo) in sede di merito, con l’approfondimento del contenzioso”, ha evidenziato che la condotta dell’Amministrazione, nel senso “di “congelare” il finanziamento, senza procedere alla sua attribuzione, in coerenza alla sussistenza di un provvedimento negativo “efficace”, “non può essere censurata (e come tale non fa scaturire un danno “ingiusto”), in quanto l’agire amministrativo trovava (allora) piena conferma nella decisione cautelare, negativa, del Giudice”, con la conseguenza ulteriore che “la condotta non può qualificarsi “colposa”, avendo l’Amministrazione mantenuto fermo un provvedimento che aveva conservato la propria efficacia fin dalla sua emanazione (2007), nonché nelle more fra la trattazione dell’incidente cautelare e la decisione di merito (2013)”, anche perché “la parte privata ha ritenuto di non attivare gli strumenti giuridici previsti dall’ordinamento (appello cautelare)”.
In conseguenza dei rilievi innanzi riassunti, il T.A.R. ha quindi ritenuto non ristorabili le voci di danno sub 1), 3) e 4), mentre ha ritenuto fondata la pretesa risarcitoria inerente al corrispettivo per il “minore potere di acquisto del contributo”, corrisposto il 3 aprile 2015, ma riferito ad una domanda risalente al 2007, quantificati in base agli indici ISTAT della rivalutazione monetaria: per l’effetto, ha ritenuto spettare “la rivalutazione monetaria per poter <riallineare> il finanziamento, attribuendo l’importo, analogo, “ora per allora” e statuendo che “il quantum della prestazione economica che la parte privata ha percepito, nel 2015 (determinata e ricavabile fin dal nel 2007), deve essere, quindi, integrato da interessi legali e rivalutazione monetaria (interessi calcolati sulle somme annualmente rivalutate), con applicazione degli indici ISTAT”.
Infine, il T.A.R. ha ravvisato la fondatezza anche della domanda risarcitoria avente ad oggetto “i costi tecnici che si sono resi necessari per l’adeguamento progettuale richiesto da Argea”.
Mediante i motivi di appello l’Agenzia appellante, dopo aver riproposto i temi difensivi illustrati al giudice di primo grado (relativi, in particolare, alla assenza della ingiustizia del danno e dell’elemento soggettivo, alla luce dell’ordinanza cautelare reiettiva n. 399/2007, oltre che alla mancata dimostrazione delle allegate voci di danno), censura poi, in maniera più diretta, la pronuncia di primo grado, evidenziando che: 1) la sentenza appellata è minata da intrinseca contraddittorietà, laddove, pur escludendo la ravvisabilità di una condotta negligente (oltre che di un danno ingiusto) in capo all’Amministrazione relativamente al periodo di tempo intercorrente tra la data di presentazione della domanda di finanziamento e la sentenza di accoglimento della domanda di annullamento del primigenio provvedimento di diniego, ha cionondimeno condannato l’Agenzia al risarcimento del danno commisurato agli indici ISTAT, mentre, quanto al periodo successivo e fino all’adozione del provvedimento di concessione, durante il quale è stata svolta la necessaria istruttoria, nessuna condotta negligente sarebbe imputabile alla medesima Amministrazione, sia perché essa ha tempestivamente e correttamente espletato i relativi adempimenti, sia perché il soggetto richiedente il finanziamento, fino alla sua concessione, è titolare di una posizione di mera aspettativa, sia infine perché, se di ritardo deve discorrersi, esso è imputabile alla parte richiedente, che ha anche subito l’applicazione di una penale in relazione al tardivo completamento dei lavori; 2) la condanna al risarcimento del danno ha preso in considerazione un periodo temporale più ampio di quello indicato nella domanda, così come maggiore di quello richiesto è l’importo a tal fine quantificato; 3) sebbene la domanda della ricorrente avesse riguardo alle “spese di progettazione rese inutili (Bertolotti)”, ergo a quelle relative al primo progetto presentato, senza considerare i “documentati costi di “riprogettazione” dell’intervento finanziato”, ovvero le spese sostenute per il nuovo progetto, la condanna recata dalla sentenza appellata ha avuto ad oggetto proprio queste ultime, nonostante fossero già stati riconosciute e liquidate nella somma concessa a titolo di contributo, avendo il giudice di primo grado respinto la richiesta di rimborso delle spese riguardanti il primo progetto; inoltre, le spese tecniche per la redazione del progetto da parte del perito agrario Bertolotti, come già ben specificato dalla difesa ARGEA nel primo grado del giudizio, “hanno dovuto essere duplicate su richiesta di ARGEA” perché sono state incluse opere, realizzate dalla ditta successivamente al 2006, per le quali è stato necessario rimodulare il progetto; infine, deduce l’Agenzia appellante, non è dato comprendere per quale motivo le spese del primo progetto realizzato dal perito agrario Bertolotti non siano state inserite all’interno della rendicontazione delle spese generali del contributo da concedere; 4) nonostante la parte ricorrente abbia sostanzialmente visto rigettare la domanda principale, il T.A.R. ha comminato la condanna al pagamento delle spese del giudizio a carico dell’ARGEA, mentre sarebbe stata più corretta e giusta, vista la reciproca soccombenza, la compensazione delle spese del giudizio; lo stesso ragionamento vale per la condanna di ARGEA al pagamento del contributo unificato.
L’originaria ricorrente, oltre ad opporsi all’accoglimento dell’appello proposto da ARGEA, ha proposto appello incidentale, al fine di ottenere la riforma della sentenza appellata laddove ha sancito l’infondatezza della domanda risarcitoria proposta in primo grado.
Mediante i motivi di appello incidentale, viene essenzialmente dedotto che: 1) la sentenza appellata ha erroneamente attribuito alla mancata proposizione dell’appello cautelare avverso l’ordinanza reiettiva n. 399/2007 rilevanza escludente - per la mancanza del necessario elemento soggettivo - la risarcibilità del danno, omettendo di considerare che il dovere di diligenza del soggetto leso può ritenersi assolto anche mediante l’attivazione dell’autotutela amministrativa nei confronti del provvedimento lesivo e che sarebbe stato onere dell’Amministrazione dimostrare la scusabilità dell’errore commesso, nella specie comunque non ravvisabile; 2) la rivalutazione e gli interessi legali sono stati riconosciuti dal giudice di primo grado (non a titolo risarcitorio, ma) in funzione compensativa del diminuito potere di acquisto della moneta nel periodo intercorrente tra la definizione (in chiave reiettiva dell’istanza di finanziamento) della prima istruttoria e la concessione finale del contributo.
Tanto premesso, assume rilievo preliminare l’esame dell’appello incidentale proposto dalla parte appellata, al fine di ottenere la riforma della sentenza appellata nella parte in cui, per effetto della ravvisata insussistenza dell’elemento soggettivo della fattispecie aquiliana, ha respinto la domanda di risarcimento avente ad oggetto i danni asseritamente derivanti dal ritardo nella concessione del finanziamento, imputabile all’illegittimo provvedimento di diniego originariamente adottato dall’Amministrazione ed annullato dal giudice amministrativo: è infatti evidente che, laddove l’appello incidentale fosse meritevole di accoglimento, ne risulterebbe al contempo l’infondatezza dell’appello principale, con il quale è stato posto l’accento sulla contraddittorietà ravvisabile nella sentenza appellata laddove, da un canto, ha affermato l’insussistenza dei presupposti dell’azione risarcitoria, dall’altro, ha ugualmente condannato l’Amministrazione alla refusione di una delle poste risarcitorie fatte valere dalla originaria ricorrente.
Deve premettersi che, come già evidenziato, la statuizione parzialmente reiettiva del giudice sardo è scaturita dal rilievo secondo cui la mancata impugnazione dell’ordinanza cautelare n. 399/2007, con la quale era stata sfavorevolmente valutata dal medesimo T.A.R. la domanda di sospensione degli effetti del provvedimento di diniego, ha fornito all’Amministrazione un parametro di comportamento, conforme alla perdurante esecutività del provvedimento suindicato, atto ad escludere qualsivoglia qualificazione colposa dell’attività non satisfattiva della pretesa contributiva dell’azienda agricola richiedente, oltre che la stessa ingiustizia del danno lamentato, ex artt. 1227, comma 2, c.c. e 30, comma 3, secondo periodo c.p.a..
Ebbene, deve ritenersi che l’appello incidentale non sia, sotto tale profilo, meritevole di accoglimento.
Assume rilievo decisivo, al fine di giustificare tale conclusione, la rilevanza attribuibile, nel complessivo dipanarsi della vicenda sostanziale, alla menzionata ordinanza cautelare n. 399/2007: rilevanza percepibile da plurimi punti di vista, tutti concorrenti alla dimostrazione della non configurabilità della fattispecie risarcitoria, con riferimento a due dei suoi presupposti costitutivi, connessi alla ingiustizia del danno ed alla connotazione psicologica (sub specie della “colpa d’apparato”) della condotta lesiva.
Deve invero sottolinearsi, in primo luogo, che la citata ordinanza viene in rilievo quale “mezzo di contrasto” per far emergere – o, al contrario, escludere – la presenza nella trama provvedimentale di eventuali profili di infrazione delle regole di prudenza e perizia cui l’Amministrazione, come operatore “professionale” deputato alla gestione autoritativa di interessi pubblici e privati, deve conformare la sua azione nell’esercizio del suo potere - quale viene in rilievo nella fattispecie in esame - di assegnazione delle risorse finanziarie funzionali al raggiungimento di obiettivi di pubblico interesse, sub specie di adeguamento e miglioramento strutturale delle aziende olivicole.
Non è superfluo evidenziare, a tale riguardo, che l’illegittimità del provvedimento lesivo, anche se acclarata (in via definitiva) in sede giurisdizionale (ciò che, nella vicenda in esame, è avvenuto con la sentenza di annullamento del T.A.R. Sardegna n. 790/2013, passata in cosa giudicata), offre una mera presunzione di colposità dell’attività amministrativa, la quale è suscettibile di essere vinta laddove siano dedotte dall’Amministrazione evocata in giudizio (o comunque emergano dalla complessiva analisi del materiale processuale, a prescindere da uno specifico e formale impulso di parte, essendo funzionali alla ricostruzione, demandata al giudicante, degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria) circostanze atte ad escludere che la pur inoppugnabile illegittimità del provvedimento sia ascrivibile ad un atteggiamento indifferente al rispetto delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione che integrano lo statuto normativo dell’Amministrazione, ovvero, in positivo, a dimostrare che all’origine dello stesso vi sia un “errore scusabile” in cui è incorso l’organo agente.
Ebbene, applicando le illustrate coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, deve ritenersi che dalla citata ordinanza cautelare n. 399/2007 sia enucleabile, a posteriori, l’attestazione (quantomeno presuntiva) del carattere non negligente dell’azione amministrativa cristallizzata nell’adozione del provvedimento di diniego del 7 giugno 2007 e, quindi, dell’attività istruttorio-valutativa dalla quale esso è germinato: basti osservare, a dimostrazione di ciò, che il giudice della cautela ha motivato la sua pronuncia reiettiva proprio sottolineando “la non consistente probabilità di esito favorevole del ricorso in quanto l’intervento proposto non appare riconducibile alla linea di finanziamento indicata nella richiesta di contribuzione”, ovvero attraverso il ricorso ad una formula motivazionale che, attingendo senza tentennamenti al fumus boni iuris del ricorso di annullamento, denota l’iniziale adesione dell’organo terzo più qualificato, ai fini della corretta interpretazione delle regulae iuris cui deve attenersi l’Amministrazione, alla posizione assunta in concreto da quest’ultima con il provvedimento impugnato.
Deve aggiungersi che, ciononostante, anche la menzionata ordinanza cautelare, nel complessivo quadro probatorio avente ad oggetto l’accertamento della (eventuale) colpa dell’Amministrazione, la cui sintesi non può che essere rimessa al prudente apprezzamento dell’organo giudicante, assume valenza (per quanto qualificata) meramente presuntiva: tuttavia, a fronte del significativo indice di scusabilità dell’error iuris commesso dall’Amministrazione da essa rappresentato, sarebbe stato onere della parte ricorrente (ed odierna appellante incidentale) - che nella specie, tuttavia, non risulta avervi assolto - allegare gli elementi di prova di segno contrario, al fine di riaffermare la negligenza (inescusabile) della stessa, ribaltando a suo favore il ragionamento presuntivo che su quella ordinanza si fonda.
Deve solo precisarsi che, sotto questa angolazione (ovvero quella della qualificazione lato sensu psicologica della condotta dell’Amministrazione tradottasi nell’adozione del provvedimento lesivo), nessuna incidenza può invece ascriversi alla mancata interposizione dell’appello cautelare avverso la suddetta ordinanza cautelare, la quale attiene essenzialmente agli oneri di diligenza ascrivibili al soggetto leso, ai fini della eventuale interruzione del nesso causale tra la condotta lesiva dell’Amministrazione e l’evento dannoso ovvero, come innanzi accennato – e come trapela dai passaggi motivazionali della sentenza appellata – alla ricostruzione del diverso elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria relativo alla “ingiustizia” del danno.
Deve invero osservarsi, da quest’ultimo punto di vista, che la citata pronuncia cautelare si è sovrapposta, quale titolo di legittimazione dell’azione amministrativa da cui è derivata la (transitoria) frustrazione dell’interesse pretensivo della parte ricorrente, a quello originario, rappresentato dal provvedimento lesivo: sebbene, infatti, pur in presenza del suindicato giudicato cautelare, l’Amministrazione avrebbe potuto astrattamente intervenire in autotutela sul provvedimento di diniego, rimuovendo l’ostacolo da esso frapposto al soddisfacimento dell’aspettativa contributiva dell’azienda agricola Deias Barbara, non può negarsi che la menzionata statuizione cautelare fosse produttiva di una “regola del caso concreto”, sebbene di carattere temporaneo, atta a precludere la qualificazione come “ingiusto” del danno prodotto.
In ogni caso, e riportando nuovamente il fuoco dell’analisi sul versante della qualificazione soggettiva della condotta lesiva dell’Amministrazione, non vi è dubbio che la medesima pronuncia cautelare, per il tratto di azione amministrativa successiva all’adozione del provvedimento lesivo, abbia fornito alla stessa un motivo di affidamento in ordine alla correttezza del suo operato, atto a giustificare – nella luce della connotazione psicologica complessiva della sua azione, quale si è sviluppata dall’adozione del provvedimento lesivo fino alla sua rimozione finale ope iudicis  – anche l’omesso esercizio del potere di autotutela, cui fa riferimento, a sostegno della sua posizione, la parte appellante.
Dalle considerazioni che precedono risulta quindi il carattere non decisivo del tema – invero delicato, laddove si tratti, come nella specie, non di omessa attivazione tout court della tutela cautelare, ma della mancata prosecuzione dell’azione cautelare, infruttuosamente intrapresa, nel successivo grado di giudizio – relativo alla rilevanza della mancata impugnazione della suddetta ordinanza cautelare per gli effetti applicativi della clausola di cui all’art. 30, comma 3, secondo periodo c.p.a., a mente del quale il giudice “esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti”.
In conclusione, l’appello incidentale, volto a conseguire la riforma della sentenza appellata ed il consequenziale integrale accoglimento della domanda risarcitoria proposta in primo grado, deve essere respinto, potendo prescindersi dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa di ARGEA nei riguardi dell’appello incidentale e della produzione dei documenti ad esso allegati.
Deve quindi senz’altro procedersi all’esame dell’appello principale di ARGEA, avente ad oggetto la sentenza suindicata nella parte in cui ha accolto la pretesa della originaria ricorrente concernente il riconoscimento, sull’importo ammesso a contributo, degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, a compensazione del “minore potere di acquisto” del contributo derivante dal ritardo col quale esso è stato concretamente liquidato dall’Amministrazione.
Occorre preliminarmente osservare che il giudice di primo grado ha ritenuto di estrapolare la domanda de qua dal petitum risarcitorio in cui, come si evince dalle stesse premesse in fatto della sentenza appellata, era formalmente contenuto: ciò che si evince sia dalla reiezione che ha interessato la domanda risarcitoria (rispetto alla quale, altrimenti, il dispositivo in parte qua favorevole alla ricorrente si porrebbe in insanabile contraddizione), sia dalla (diversa) qualificazione che il T.A.R. ha riconosciuto al suindicato capo della domanda attorea, come “corrispettivo per il minore potere di acquisto del contributo”, finalizzato a ““riallineare” il finanziamento attribuendo l’importo, analogo, “ora per allora””.
Tanto premesso, l’appello di ARGEA è meritevole di accoglimento.
Deve in primo luogo osservarsi che l’obbligazione nascente, a carico dell’Amministrazione, per effetto dell’ammissione dell’azienda al godimento del contributo è ascrivibile al novero delle obbligazioni di valuta: ciò sulla scorta del noto criterio distintivo, adoperato dal giudice civile (cfr. Cassazione civile, Sez. III, n. 14573 del 22 giugno 2007), secondo cui “per distinguere i debiti di valuta dai debiti di valore, occorre avere riguardo non alla natura dell'oggetto, nel quale la prestazione avrebbe dovuto concretarsi al momento dell'inadempimento o del fatto dannoso, bensì all'oggetto diretto ed originario della prestazione, che, nelle obbligazioni di valore, consiste in una cosa diversa dal denaro, mentre, nelle obbligazioni di valuta, è proprio una somma di danaro, a nulla rilevando l'originaria indeterminatezza della somma stessa”.
Nella specie, infatti, non è revocabile in dubbio che l’”oggetto diretto ed originario” della prestazione facente carico all’Amministrazione fosse rappresentata da una somma di denaro, sebbene finalizzata al finanziamento di un intervento di miglioramento aziendale, con la conseguente riconducibilità della relativa obbligazione, appunto, al genus dei debiti (pecuniari) di valuta.
Né potrebbe pervenirsi ad una diversa conclusione rilevando che la prestazione pecuniaria de qua è funzionale alla realizzazione del progetto ritenuto meritevole di finanziamento, ai cui costi è quantitativamente correlata, dal momento che ciò, civilisticamente discorrendo, attiene allo scopo della prestazione di finanziamento e non al suo oggetto.
Tale essendo il corretto inquadramento tipologico dell’obbligazione in discorso, deve osservarsi che la decorrenza degli interessi, sia per gli effetti dell’art. 1282 c.c. (cd. interessi corrispettivi) che dell’art. 1224 c.c. (cd. interessi moratori), presuppone l’esigibilità dell’obbligazione, ergo, con riferimento alla fattispecie de qua, il perfezionamento del titolo genetico della stessa, rappresentato dal provvedimento di concessione del contributo: sì che, fino all’adozione di quest’ultimo, non sussistevano i presupposti per il loro riconoscimento.
Ma alla stessa conclusione deve pervenirsi in relazione al danno da svalutazione, nella misura eventualmente non coperta dagli interessi, essendo subordinato il relativo ristoro, ai sensi dell’art. 1224, comma 2, c.c., alla mora del debitore (a sua volta ed a fortiori subordinata, nella fattispecie in esame, al perfezionamento del titolo dell’obbligazione).
Né il riconoscimento degli accessori de quibus potrebbe trovare fondamento nell’effetto cd. ripristinatorio della sentenza di annullamento.
Invero, la fisiologica dialettica tra potere giurisdizionale e potere amministrativo – ovvero, in un’ottica procedimentale, tra sentenza e provvedimento – vuole che la sentenza di annullamento, la quale intervenga a protezione di una posizione di interesse pretensivo, sia produttiva del solo effetto ripristinatorio consistente nella ricostituzione della situazione di aspettativa avente ad oggetto il rilascio del provvedimento ampliativo: ne consegue, in chiave civilistica (ovvero ai fini della determinazione delle obbligazioni pecuniarie da questo nascenti), che, fino all’effettiva adozione dello stesso, in ossequio all’effetto conformativo della medesima sentenza, nessuna obbligazione possa ritenersi perfezionata, suscettibile di generare gli obblighi accessori intesi a garantire il reintegro del valore della prestazione pecuniaria originaria, eventualmente dispersosi (in parte) nelle more del procedimento di concessione.
Del resto, al di fuori di una prospettiva di ordine risarcitorio (la quale, alla stregua dei rilievi precedentemente svolti e come riconosciuto dallo stesso giudice di primo grado, non è nella specie percorribile, per la mancanza degli elementi strutturali costitutivi della relativa fattispecie), il “riallineamento” del contributo concesso al valore iniziale del relativo importo, cui fa riferimento la sentenza appellata, non potrebbe che avvenire attraverso la mediazione del provvedimento, al fine precipuo di garantire la permanente conservazione del nesso di strumentalità tra il contributo e la sua intrinseca finalità: sì che sarebbe stato onere della parte ricorrente contestare il provvedimento di concessione sotto il profilo del quantum, in quanto inidoneo (per effetto dell’aumento dei costi ipoteticamente verificatosi nelle more) a garantire la realizzazione del progetto oggetto della domanda di contributo.
Per contro, premesso che non si verte in tema di obbligazioni di diritto comune (in relazione alle quali la finalità che il creditore intende dare alla prestazione è tendenzialmente insindacabile da parte del debitore) ma di obbligazione di diritto pubblica “finalizzata” al raggiungimento di un determinato obiettivo di pubblico interesse consacrato nel relativo provvedimento concessorio, laddove si ammettesse l’integrazione dell’importo del finanziamento, in un contesto procedimentale caratterizzato dall’avvenuto esaurimento della fattispecie sostanziale (per effetto della realizzazione dell’intervento oggetto di finanziamento), essa sarebbe sganciata dalla sua finalità primaria, correlata alla esecuzione del progetto finanziato, non potendo quindi che essere attratto, per assumere rilevanza, in una dimensione tipicamente risarcitoria (e dovendo quindi sottostare alle relative condizioni, nella specie, per quanto diffusamente detto, mancanti).  
Del resto, la stessa parte ricorrente lamenta che, per effetto della diminuzione del potere di acquisto del contributo, come originariamente determinato, essa ha dovuto procedere alla “rimodulazione” (in chiave riduttiva) del progetto: ebbene, è evidente che, trattandosi di un risultato ormai cristallizzato, l’incremento delle risorse, eventualmente derivante dal riconoscimento, sull’importo riconosciuto, della rivalutazione e degli interessi, sarebbe disancorato dalla finalità propria del contributo, quale si sarebbe avuta se, invece, la suddetta pretesa fosse stata correttamente fatta valere in sede di contestazione del provvedimento di concessione (ovvero dell’atto col quale l’Amministrazione ha affermato che l’importo del contributo non sarebbe stato adeguato all’affermato aumento dei costi verificatosi nelle more), necessaria al fine di garantire l’”allineamento” (per utilizzare, ad altro fine, l’espressione ricavabile dalla sentenza appellata) tra contributo e progetto finanziato.
Ove poi il reclamato incremento fosse giustificato dal minor valore dell’azienda, conseguente alla rivisitazione riduttiva del progetto, a prescindere da ogni considerazione in ordine al mancato esperimento dell’azione di annullamento avverso il provvedimento (di concessione) all’origine del danno, questo non potrebbe comunque che assumere rilievo esclusivamente sul piano risarcitorio (essendo il suddetto incremento destinato a compensare il minor valor dell’impianto produttivo, rispetto a quello che avrebbe avuto in caso di incremento del contributo con gli accessori destinati ad “attualizzarlo”), con la conseguente conferma della sua soggezione ai limiti ed alle condizioni poste dall’ordinamento all’azione risarcitoria.
Ma l’appello principale è fondato anche nella parte in cui è rivolto avverso la statuizione di accoglimento della domanda risarcitoria avente ad oggetto “i costi tecnici che si sono resi necessari per l’adeguamento progettuale richiesto da Argea”, recata dalla sentenza appellata.
Invero, a prescindere dall’erronea individuazione da parte del T.A.R. dell’oggetto della domanda, la quale concerneva le spese tecniche relative al progetto originario e di cui, secondo le allegazioni attoree, era stato necessaria la “rimodulazione” riduttiva in conseguenza della decisione dell’Amministrazione di mantenere fermo l’importo iniziale del contributo, ormai insufficiente a realizzarlo in conseguenza dell’aumento intervenuto nei relativi costi, deve osservarsi che anche tale voce, ergo la “duplicazione” delle spese tecniche sostenute dall’impresa sa richiedente, afferisce – oltre che formalmente, anche sostanzialmente, essendo causalmente connessa al ritardo colpevolmente imputato all’Amministrazione nel riconoscimento ed erogazione del finanziamento – al petitum risarcitorio, la cui complessiva infondatezza è stata innanzi illustrata.
Ad ulteriore conferma della suesposta conclusione, deve osservarsi che la stessa parte appellata, replicando alla deduzione di ARGEA secondo cui essa avrebbe dovuto indicare i costi de quibus nella rendicontazione delle spese generali del contributo da concedere, sostiene che non potevano essere finanziate spese attinenti ad un progetto diverso da quello (rimodulato) ammesso a contributo: così confermando che l’unico veicolo giuridico utilmente percorribile al fine di ottenerne il rimborso sarebbe stato, appunto, quello di ordine risarcitorio.
In conclusione, l’appello dell’Agenzia deve essere accolto, con la conseguente riforma della sentenza appellata e la reiezione integrale del ricorso di primo grado, mentre possono essere assorbiti i motivi dell’appello principale non esaminati.
L’indubbia originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, respinge quello incidentale, accoglie quello principale e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio, svolta con modalità telematica, del giorno 25 giugno 2020 con l'intervento dei magistrati:


Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere
Solveig Cogliani,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere, Estensore

Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere
Solveig Cogliani,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Contributi e finanziamenti – Benefici economici – Tardiva corresponsione – Interessi – Dies a quo – Individuazione.
 
         L’obbligazione nascente, a carico dell’Amministrazione, per effetto dell’ammissione dell’azienda al godimento del contributo è ascrivibile al novero delle obbligazioni di valuta, con la conseguenza che la decorrenza degli interessi, sia per gli effetti dell’art. 1282 c.c. (cd. interessi corrispettivi) che dell’art. 1224 c.c. (cd. interessi moratori), presuppone l’esigibilità dell’obbligazione, ergo, con riferimento alla fattispecie de qua, il perfezionamento del titolo genetico della stessa, rappresentato dal provvedimento di concessione del contributo (1)
 
(1) A tale conclusione la Sezione è pervenuta sulla scorta del noto criterio distintivo, adoperato dal giudice civile (Cass. civ., sez. III, 22 giugno 2007, n. 14573), secondo cui “per distinguere i debiti di valuta dai debiti di valore, occorre avere riguardo non alla natura dell'oggetto, nel quale la prestazione avrebbe dovuto concretarsi al momento dell'inadempimento o del fatto dannoso, bensì all'oggetto diretto ed originario della prestazione, che, nelle obbligazioni di valore, consiste in una cosa diversa dal denaro, mentre, nelle obbligazioni di valuta, è proprio una somma di danaro, a nulla rilevando l'originaria indeterminatezza della somma stessa”.
Nella specie, infatti, non è revocabile in dubbio che l’”oggetto diretto ed originario” della prestazione facente carico all’Amministrazione fosse rappresentata da una somma di denaro, sebbene finalizzata al finanziamento di un intervento di miglioramento aziendale, con la conseguente riconducibilità della relativa obbligazione, appunto, al genus dei debiti (pecuniari) di valuta.
Né potrebbe pervenirsi ad una diversa conclusione rilevando che la prestazione pecuniaria de qua è funzionale alla realizzazione del progetto ritenuto meritevole di finanziamento, ai cui costi è quantitativamente correlata, dal momento che ciò, civilisticamente discorrendo, attiene allo scopo della prestazione di finanziamento e non al suo oggetto.
Tale essendo il corretto inquadramento tipologico dell’obbligazione in discorso, deve osservarsi che la decorrenza degli interessi, sia per gli effetti dell’art. 1282 c.c. (cd. interessi corrispettivi) che dell’art. 1224 c.c. (cd. interessi moratori), presuppone l’esigibilità dell’obbligazione, ergo, con riferimento alla fattispecie de qua, il perfezionamento del titolo genetico della stessa, rappresentato dal provvedimento di concessione del contributo: sì che, fino all’adozione di quest’ultimo, non sussistevano i presupposti per il loro riconoscimento.
Ma alla stessa conclusione deve pervenirsi in relazione al danno da svalutazione, nella misura eventualmente non coperta dagli interessi, essendo subordinato il relativo ristoro, ai sensi dell’art. 1224, comma 2, c.c., alla mora del debitore (a sua volta ed a fortiori subordinata, nella fattispecie in esame, al perfezionamento del titolo dell’obbligazione).
Né il riconoscimento degli accessori de quibus potrebbe trovare fondamento nell’effetto cd. ripristinatorio della sentenza di annullamento.
Invero, la fisiologica dialettica tra potere giurisdizionale e potere amministrativo – ovvero, in un’ottica procedimentale, tra sentenza e provvedimento – vuole che la sentenza di annullamento, la quale intervenga a protezione di una posizione di interesse pretensivo, sia produttiva del solo effetto ripristinatorio consistente nella ricostituzione della situazione di aspettativa avente ad oggetto il rilascio del provvedimento ampliativo: ne consegue, in chiave civilistica (ovvero ai fini della determinazione delle obbligazioni pecuniarie da questo nascenti), che, fino all’effettiva adozione dello stesso, in ossequio all’effetto conformativo della medesima sentenza, nessuna obbligazione possa ritenersi perfezionata, suscettibile di generare gli obblighi accessori intesi a garantire il reintegro del valore della prestazione pecuniaria originaria, eventualmente dispersosi (in parte) nelle more del procedimento di concessione.
Del resto, al di fuori di una prospettiva di ordine risarcitorio (la quale, alla stregua dei rilievi precedentemente svolti e come riconosciuto dallo stesso giudice di primo grado, non è nella specie percorribile, per la mancanza degli elementi strutturali costitutivi della relativa fattispecie), il “riallineamento” del contributo concesso al valore iniziale del relativo importo, cui fa riferimento la sentenza appellata, non potrebbe che avvenire attraverso la mediazione del provvedimento, al fine precipuo di garantire la permanente conservazione del nesso di strumentalità tra il contributo e la sua intrinseca finalità: sì che sarebbe stato onere della parte ricorrente contestare il provvedimento di concessione sotto il profilo del quantum, in quanto inidoneo (per effetto dell’aumento dei costi ipoteticamente verificatosi nelle more) a garantire la realizzazione del progetto oggetto della domanda di contributo.
Per contro, premesso che non si verte in tema di obbligazioni di diritto comune (in relazione alle quali la finalità che il creditore intende dare alla prestazione è tendenzialmente insindacabile da parte del debitore) ma di obbligazione di diritto pubblica “finalizzata” al raggiungimento di un determinato obiettivo di pubblico interesse consacrato nel relativo provvedimento concessorio, laddove si ammettesse l’integrazione dell’importo del finanziamento, in un contesto procedimentale caratterizzato dall’avvenuto esaurimento della fattispecie sostanziale (per effetto della realizzazione dell’intervento oggetto di finanziamento), essa sarebbe sganciata dalla sua finalità primaria, correlata alla esecuzione del progetto finanziato, non potendo quindi che essere attratto, per assumere rilevanza, in una dimensione tipicamente risarcitoria (e dovendo quindi sottostare alle relative condizioni, nella specie, per quanto diffusamente detto, mancanti).
Del resto, la stessa parte ricorrente lamenta che, per effetto della diminuzione del potere di acquisto del contributo, come originariamente determinato, essa ha dovuto procedere alla “rimodulazione” (in chiave riduttiva) del progetto: ebbene, è evidente che, trattandosi di un risultato ormai cristallizzato, l’incremento delle risorse, eventualmente derivante dal riconoscimento, sull’importo riconosciuto, della rivalutazione e degli interessi, sarebbe disancorato dalla finalità propria del contributo, quale si sarebbe avuta se, invece, la suddetta pretesa fosse stata correttamente fatta valere in sede di contestazione del provvedimento di concessione (ovvero dell’atto col quale l’Amministrazione ha affermato che l’importo del contributo non sarebbe stato adeguato all’affermato aumento dei costi verificatosi nelle more), necessaria al fine di garantire l’”allineamento” (per utilizzare, ad altro fine, l’espressione ricavabile dalla sentenza appellata) tra contributo e progetto finanziato.
Ove poi il reclamato incremento fosse giustificato dal minor valore dell’azienda, conseguente alla rivisitazione riduttiva del progetto, a prescindere da ogni considerazione in ordine al mancato esperimento dell’azione di annullamento avverso il provvedimento (di concessione) all’origine del danno, questo non potrebbe comunque che assumere rilievo esclusivamente sul piano risarcitorio (essendo il suddetto incremento destinato a compensare il minor valor dell’impianto produttivo, rispetto a quello che avrebbe avuto in caso di incremento del contributo con gli accessori destinati ad “attualizzarlo”), con la conseguente conferma della sua soggezione ai limiti ed alle condizioni poste dall’ordinamento all’azione risarcitoria.