Ai costi sostenuti per l’ablazione di aree da devolvere a privati, anche a fini di insediamenti produttivi, si applica il principio del pareggio di bilancio

Materia: Urbanistica

N. 07784/2020REG.PROV.COLL.
N. 00914/2020 REG.RIC.
N. 01182/2020 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 914 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla s.r.l. Direct PC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia. 

contro
il Comune di Mercato San Severino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Perongini e Brunella Merola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti
del signor Vincenzo Campione, non costituito in giudizio. 

Sul ricorso numero di registro generale 1182 del 2020, proposto dal Comune di Mercato San Severino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Perongini e Brunella Merola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro
la s.r.l. Direct PC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia. 

nei confronti
del signor Vincenzo Campione, non costituito in giudizio. 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 1995/2019, resa tra le parti, in materia concernente l’impugnazione degli atti della serie procedimentale volta al recupero dei maggiori costi sostenuti dall’Ente comunale per la realizzazione del piano per gli investimenti produttivi, mediante richiesta di pagamento rivolta ai soggetti assegnatari delle aree ricadenti all’interno del medesimo piano.

Visti i ricorsi in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mercato San Severino;
Visto l’appello incidentale del Comune di Mercato San Severino; 
Visto l’atto di costituzione della s.r.l. Direct PC;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2020 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Marcello Fortunato e Andrea Di Lieto (quest’ultimo su delega dell’avvocato Sergio Perongini); 
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso di primo grado (proposto al TAR per la Campania, Sezione staccata di Salerno), la s.r.l. Direct PC, in qualità di assegnataria di un lotto ricadente in zona P.I.P., ha impugnato gli atti della serie procedimentale attivata dal Comune di Mercato San Severino per il recupero, pro quota tra tutti gli assegnatari, dei maggiori oneri sostenuti dall’Ente comunale per portare a termine l’attuazione del piano, determinati dalla necessità di regolarizzare le procedure espropriative delle aree di proprietà di terzi soggetti, a seguito dell’annullamento giurisdizionale dei relativi atti di esproprio. 
2. Per comprendere adeguatamente la portata delle questioni controverse, vanno esposti i fatti che hanno preceduto l’emanazione degli atti impugnati in primo grado.
2.1. Il Comune di Mercato San Severino adottava (con deliberazione consiliare n. 1 del 24 gennaio 2001) e riadottava (con deliberazione consiliare n. 5 del 27 giugno 2001) il P.I.P. denominato “S. Felice – Monticelli – Oscato”, unitamente al connesso regolamento per la cessione in proprietà dei lotti ricadenti nell’area di interesse, denominato “regolamento lotti PIP”, nonché al collegato schema generale di convenzione da utilizzarsi per la stipulazione delle future cessioni, all’esito della gara per l’assegnazione dei lotti.
Il P.I.P. era approvato con il decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 2266 del 18 ottobre 2001.
2.2. L’art. 6 del regolamento lotti P.I.P. stabiliva che ciascuna ditta assegnataria avrebbe dovuto provvedere al pagamento di lire 20.000/mq, a titolo di caparra e in acconto contestualmente alla stipula della convenzione, mentre «per quanto attiene al residuo versamento, quantificati gli oneri di esproprio e di progettazione dei PIP, nonché di realizzazione delle urbanizzazioni primarie e
secondarie», lo stesso si sarebbe dovuto corrispondere «con modalità successivamente definite in convenzione».
2.3. L’art. 2 dello schema di convenzione di cessione stabiliva che la ditta assegnataria avrebbe dovuto provvedere al pagamento di Lire 20.000/mq, a titolo di caparra e in acconto contestualmente alla stipula della convenzione, nonché di un’ulteriore importo alla data di stipula dell’atto pubblico di trasferimento dell’area, «fino a concorrenza del 100% dell’importo complessivo di espropriazione suolo, della quota relativa alle spese tecniche di progettazione del PIP, di progettazione e direzione dei lavori riguardanti le urbanizzazioni dell’area, nonché delle spese sostenute per indagini geologiche, geotecniche e geognostiche».
2.4. La procedura per l’assegnazione dei lotti veniva bandita con la determinazione dirigenziale n. 1347 del 31 ottobre 2001. 
In particolare, l’art. 2 del bando prevedeva che gli oneri per le urbanizzazioni primarie e secondarie fossero a carico delle ditte assegnatarie, mentre il successivo art. 4, comma 2, punto 5, precisava che i partecipanti avrebbero dovuto dichiarare l’impegno a pagare il corrispettivo per l’acquisizione in proprietà delle aree.
2.5. La graduatoria definitiva delle assegnazioni dei lotti veniva approvata con le determinazioni dirigenziali n. 1174 del 5 settembre 2002, n. 1229 del 19 settembre 2002 e n. 1393 del 29 ottobre 2002. 
2.6. La società ricorrente in primo grado risultava assegnataria del lotto P.I.P. n. 10, ricadente nel comparto di Oscato e avente una superficie pari a mq 1.225.
2.7. La convenzione di cessione in proprietà dell’area veniva stipulata dalle parti, secondo il previsto schema di contratto allegato al piano, in data 10 dicembre 2002.
Ai sensi dell’art. 2 di tale convenzione, la società avrebbe dovuto provvedere al pagamento di complessivi € 103.806,00 (poi rideterminati in € 96.287,52 con l’atto del 2 maggio 2006, rep. n. 450), di cui € 12.241,05 a titolo di caparra e in acconto contestualmente alla stipula della convenzione medesima, ed € 91.564,95 alla data di stipula dell’atto pubblico di trasferimento, fino alla concorrenza del 100% dell’importo complessivo comprensivo degli oneri di esproprio, di progettazione dei PIP, di realizzazione delle urbanizzazioni primarie e secondarie, nonché delle spese sostenute per indagini geologiche, geotecniche e geognostiche.
2.8. Nell’atto di sottomissione aggiuntivo alla menzionata convenzione, le parti convenivano, altresì, il versamento da parte della ditta e in favore del Comune, della somma di € 10,33/mq «a titolo di caparra e in acconto», nonché il pagamento - in relazione a ogni stato di avanzamento dei lavori riguardanti la realizzazione delle infrastrutture primarie e secondarie appaltate dal Comune - di una quota proporzionale all’estensione del lotto assegnato (comprensiva della quota parte dell’importo dei lavori effettuati e contabilizzati nello stato di avanzamento), della quota parte della indennità di esproprio del lotto assegnato e delle aree infrastrutturate (in proporzione diretta all’ammontare di ogni singolo stato di avanzamento) e della quota parte delle spese tecniche di progettazione.
2.9. Per garantire la sollecita attuazione del P.I.P. e il celere insediamento delle produzioni industriali, il Comune disponeva l’occupazione d’urgenza delle aree e l’immissione delle ditte assegnatarie nel possesso dei rispettivi lotti assegnati (v. decreti n. 5 e n. 11 del 29 novembre 2002), ed in seguito le espropriava con plurime determinazioni. 
2.10. Il proprietario signor Campione – al quale a titolo di litis denuntiatio è stato notificato il ricorso introduttivo del presente giudizio - con un ricorso notificato anche alla società, quale controinteressata, impugnava tali provvedimenti dinanzi al Tar per Campania, Sezione staccata di Salerno, e otteneva l’annullamento di parte delle determinazioni impugnate, n. 454 del 24 marzo 2006 (prot. n. 187), n. 456 del 24 marzo 2006 (prot. n. 189), n. 567 dell’11 aprile 2006 (prot. n. 221), n. 563 dell’11 aprile 2006 (prot. n. 216), n. 566 dell’11 marzo 2006 (prot. n. 220), n. 663 dell’11 aprile 2006 (prot. n. 266) e n. 624 del 2 maggio 2006 (prot. n. 246) con la sentenza n. 1374 del 9 luglio 2012.
Questa sentenza del TAR, dopo avere acclarato l’illegittimità dell’emissione degli atti di esproprio ai sensi dell’art. 43 del d.p.r. n. 380/2001, malgrado la legittimità della occupazione d’urgenza e della dichiarazione di pubblica utilità del bene, dichiarava l’obbligo dell’Amministrazione comunale: 
a) di restituire i fondi e di corrispondere il «risarcimento del danno per la mancata utilizzazione del bene da calcolarsi in misura pari agli interessi moratori sul valore di mercato del bene per ciascun anno di illegittima occupazione», con l’ulteriore incremento degli interessi e della rivalutazione monetaria dovuti dalla data di proposizione del ricorso e fino alla data di deposito della sentenza; 
b) in alternativa, di acquisire i beni ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, con la conseguente corresponsione dell’importo pari al relativo valore venale e dell’ulteriore importo
dovuto a titolo di ristoro per l’occupazione illegittima.
2.11. Il medesimo Tar, adito in sede di ottemperanza, con la sentenza n. 239 del 28 gennaio 2013 nominava il Commissario ad acta e il proprietario ed il Comune, finalmente, addivenivano alla stipulazione dell’atto di transazione del 2 gennaio 2014 (rep. n. 1089).
2.12. La transazione prevedeva che il signor Campione cedesse al Comune i fondi occupati per la realizzazione dell’area P.I.P. dietro il pagamento del corrispettivo della somma complessiva di € 2.200.000, in aggiunta al già versato importo di € 410.370,00. 
Il calcolo del valore venale dei fondi in parola veniva effettuato sulla base della C.T.U. disposta dal Tar (con l’ordinanza interlocutoria n. 1222 del 29 giugno 2011) nell’ambito del giudizio di legittimità avverso gli atti del procedimento espropriativo, conclusosi - come già rilevato - con la sentenza di annullamento n. 1374 del 9 luglio 2012.
2.13. L’annullamento degli atti del procedimento è stato disposto in sede giurisdizionale anche con riferimento all’occupazione d’urgenza dei suoli in comproprietà dei signori Lavinia De Simone, Pironti Alfonso e Pironti Maria Teresa, aventi superficie pari a mq 26.868 e ubicati in località Monticelli (l’occupazione era stata disposta con il decreto n. 14 del 29 novembre 2002). 
Anche in questo caso, infatti, i privati impugnavano gli atti di acquisizione dei beni al Comune e ottenevano l’annullamento delle determinazioni n. 1353 del 31 dicembre 2005 (prot. n. 610), n. 1694 del 19 dicembre 2006 (prot. n. 642), n. 1695 del 19 dicembre 2006 (prot. n. 643) e n. 1696 del 19 dicembre 2006 (prot. n. 644). 
La sentenza n. 220 del 23 gennaio 2014, analogamente alla menzionata sentenza n. 1374/2012, acclarava che la procedura ablatoria non era stata conclusa entro il previsto termine quinquennale con un legittimo decreto di esproprio e che, di conseguenza, per tale periodo vi era stata l’occupazione senza titolo dei fondi; inoltre, accertava l’obbligo dell’Amministrazione comunale di restituire i fondi e di risarcire il danno per la mancata utilizzazione del bene, ovvero, in alternativa, di acquisirli ai sensi dell’art. 42-bis cit. e di corrispondere l’importo pari al relativo valore venale e l’ulteriore importo a titolo di ristoro per l’occupazione illegittima.
Diversamente, tuttavia, rispetto a quanto era accaduto per la ‘proprietà Campione’, alla cui vicenda contenziosa veniva posta fine mediante la stipulazione di un atto di transazione, nel caso della ‘proprietà De Simone/Pironti’ il Commissario ad acta, nominato dal medesimo Tar con la sentenza n. 2210 del 22 ottobre 2015, emanava l’atto di acquisizione previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri (v. la deliberazione n. 1 del 30 agosto 2016) e determinava le indennità di esproprio e di occupazione sine titulo nella somma complessiva di € 2.296.407,96, così come analiticamente esplicate nella nota del Comune di Mercato San Severino prot. n. 18440 del 5 agosto 2016.
2.14. Pertanto, all’ammontare di € 2.200.000,00 derivanti dalla soluzione della controversia relativa alla ‘proprietà Campione’, si sommava l’importo di € 1.312.233,12 derivante dalla soluzione della controversia relativa alla proprietà De Simone/Pironti, e così per complessivi € 3.512.233,12.
2.15. È in relazione a tale complessivo importo, ripartito pro quota tra i singoli assegnatari dei lotti, che ha avuto origine il contenzioso in esame.
3. Più in particolare, con il ricorso introduttivo del giudizio la s.r.l. Direct PC ha impugnato l’avviso di pagamento pro quota e gli atti ad esso presupposti, mentre con i motivi aggiunti ha contestato la successiva determinazione con cui il Comune, pendente il giudizio dinanzi al Tar, chiariva i termini della richiesta di pagamento, ovverossia che la stessa doveva intendersi riferita al maggior costo sostenuto per l’acquisizione dei suoli in area PIP secondo il criterio del valore venale dei beni medesimi, come determinato dal C.T.U. nominato dal Tar nel precedente giudizio di legittimità riguardante i provvedimenti ablatori, senza alcun riferimento a ulteriori o diversi importi di natura indennitaria o risarcitoria.
4. Con la sentenza impugnata di cui in epigrafe, il TAR: 
- ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione e l’eccezione di carenza di interesse a ricorrere sollevate dal controinteressato signor Campione in relazione alla stipulazione dell’atto di transazione (questo capo non è stato oggetto di impugnazione da parte del signor Campione, il quale non si è costituito nel presente grado d’appello, sicché la relativa statuizione deve ritenersi passata in cosa giudicata);
- nel merito, ha accolto il ricorso “limitatamente alla contestata imputazione dei maggiori costi determinatisi in relazione alla procedura ablatoria espletata nei confronti del proprietario espropriato Campione (cfr. retro, sub n. 2.11), nella misura in cui figurano ivi ricomprese voci risarcitorie oltre al valore venale dei beni acquisiti al patrimonio comunale (dal quale va decurtato l’ammontare – pari a € 410.370,00 – già corrisposto al menzionato proprietario espropriato). 


Per l’effetto, gli atti con esso impugnati vanno annullati in parte qua.


Sempre per l’effetto, il Comune di Mercato San Severino, nel rideterminare il riparto dei maggiori costi sostenuti per l’acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione del PIP, dovrà aver riguardo: a) all’importo di € [(mq 13.679 x 76 €/mq =) 1.039.604,00 – 410.370,00 versati =) 629.234,00 (corrispondenti ai maggiori costi della procedura ablatoria relativa alla proprietà Campione) + € [(mq 26.868 x 80 €/mq =) 2.149.440,00, – 837.206,88 versati =] 1.312.233,11 (corrispondenti ai maggiori costi della procedura ablatoria relativa alla proprietà Pironti) = 1.941.467,11 (ossia ad un importo ridotto del 44,72% rispetto a quello di € 3.512.233,12, individuato nella gravata determina del Responsabile del SUAP del Comune di Mercato San Severino n. 429 dell’8 agosto 2018 e riveniente dalla differenza tra i valori venali dei suoli espropriati e le somme già versate dagli assegnatari dei lotti PIP a titolo di rimborso delle indennità di esproprio (cfr. tabelle A e B allegate alla determina n. 377 del 7 giugno 2019); b) agli importi già versati dai singoli assegnatari dei lotti PIP a titolo di rimborso delle indennità di esproprio (cfr. tabelle A e B allegate alla determina n. 377 del 7 giugno 2019), che andranno attualizzati in base all’indice di rivalutazione monetaria ed al tasso di interesse legale dal momento del loro originario pagamento sino a quello del relativo conguaglio”.
- ha integralmente compensato tra le parti le spese di lite.
5. La sentenza è stata impugnata dalla s.r.l. Direct PC con il ricorso n. 914/2020, integrato da motivi aggiunti, e dal Comune di Mercato San Severino con il ricorso n. 1182/2020.
6. Nell’appello n. 914/2020, la s.r.l. Direct PC ha articolato (con l’atto introduttivo) i seguenti motivi di censura:
6.1. Error in iudicando, violazione di legge (art. 35 della legge n. 865/1971; art. 1 ss. della legge n. 241/1990; art. 2 del bando di assegnazione delle aree nei piani per gli insediamenti produttivi e art. 7 del regolamento per la cessione delle aree destinate ad insediamenti di attività produttive, art. 97 Cost.) ed eccesso di potere, per difetto del presupposto e di istruttoria, travisamento e sviamento.
La sentenza appellata sarebbe errata nella parte in cui ha ritenuto che “è pure evidente che detto valore venale – costituente voce (“pregiudizio patrimoniale”) del danno risarcibile accertato dalla sentenza di questo Tribunale amministrativo regionale, sez. II, n. 1374 del 9 luglio 2012 e, quindi, voce del corrispettivo di transazione sulla base di quest’ultima stipulata in sede di accordo del 2 gennaio 2014 (rep. n. 1089) – non possa non rientrare negli importi rimborsabili dai soggetti assegnatari dei lotti PIP ai sensi e per gli effetti dall’art. 35, comma 12, della l. n. 865/1971”, con ciò discostandosi dalla sentenza n. 4960 del 15 luglio 2019 pronunciata dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato in una fattispecie assimilabile.
6.2. Errore in iudicando, violazione di legge (art. 35 della legge n. 865 del 1971, 1 ss. della legge n. 241 del 1990, art. 2 del bando di assegnazione delle aree nei piani per gli insediamenti produttivi, art. 7 del regolamento per la cessione delle aree, art. 97 Cost.), eccesso di potere per carente istruttoria, travisamento e sviamento).
La società avrebbe già versato tutte le somme dovute per l’espropriazione delle aree ricadenti nel P.I.P. in conformità alla convenzione a suo tempo stipulata sulla base del bando di gara e allo schema generale di convenzione, mentre non sarebbero dovuti i maggiori costi sostenuti dall’Amministrazione per ‘regolarizzare’ la procedura di espropriazione delle aree dei terzi, adeguando lo stato di fatto allo stato di diritto. 
Tali maggiori oneri, ad avviso della società appellante, sarebbero imputabili alla sola Amministrazione comunale, perché scaturirebbero dalla declaratoria giurisdizionale di illegittimità dei suoi atti ablatori, e non sono riversabili sul privato ‘incolpevole’. 
6.3. Error in iudicando, violazione delle disposizioni già sopra richiamate ed eccesso di potere.
La sentenza avrebbe errato anche nella parte in cui ha ritenuto le somme richieste dal Comune sarebbero, certe, liquide ed esigibili “per effetto: a) della loro avvenuta determinazione, da un lato, nell’atto di transazione del 2 gennaio 2014 (rep. n. 1089) e, d’altro lato, giusta delibera commissariale n. 1 del 30 agosto 2016; b) del loro versamento, disposto, per l’effetto, dall’ente locale in favore dei soggetti privati espropriati; c) del suo incorporamento nell’avviso di pagamento impugnato, emesso a titolo di conguaglio ai sensi dell’art. 2 della convenzione di cessione e del relativo atto aggiuntivo di sottomissione”.
6.4. Error in iudicando, violazione di legge ed eccesso di potere, come già sopra rubricati.
La sentenza appellata sarebbe errata anche nella parte in cui ha ritenuto infondato il motivo di ricorso con il quale la società ha contestato la mancata ultimazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e, di conseguenza, la non debenza delle somme versate.
6.5. Error in iudicando, violazione di legge ed eccesso di potere, sotto altri profili.
La sentenza appellata sarebbe erronea anche nella parte in cui ha escluso la violazione delle prerogative partecipative e difensive del privato e, altresì, in quella in cui ha ritenuto insussistente la integrazione della motivazione dell’avviso di pagamento durante la pendenza del giudizio, con la determinazione dirigenziale n. 95 del 5 marzo 2019.
6.6. Error in iudicando, violazione di legge ed eccesso di potere, poiché il primo giudice avrebbe errato anche per avere escluso l’invocata prescrizione quinquennale del credito.
7. Con i motivi aggiunti ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a., la società ha altresì dedotto la violazione degli articoli 27 e 35 della legge n. 865 del 1971, degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost., degli articoli 1175 e 1375 del codice civile, delle convenzioni sottoscritte inter partes, del regolamento comunale per la cessione delle aree destinate ad insediamenti di attività produttive, e vari profili di eccesso di potere.
La società espone che nel corso dell’odierno giudizio è venuta a conoscenza dell’annullamento giurisdizionale (con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3319 del 1° giugno 2018) del provvedimento n. 1 del 30 agosto 2016 con cui il Commissario ad acta ha disposto l’acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, cioè dell’atto che, unitamente all’atto di transazione, costituiva uno dei titoli giuridici giustificativi della maggiore pretesa creditoria avanzata dal Comune, sicché – venuto meno giuridicamente il titolo, il Comune non dovrebbe più pretendere, almeno in parte qua, alcuna ulteriore somma.
8. Il Comune di Mercato San Severino si è costituito in giudizio, resistendo sia al gravame principale sia ai motivi aggiunti.
9. Con l’appello rubricato al n. 1182/2020, il Comune di Mercato San Severino ha impugnato la sentenza limitatamente ai capi contenuti nei punti 2, 2.5, 2.8, 2.9, 2.11 e 2.12, nei quali si afferma:
“a) l’impossibilità di includere nell’importo, che l’assegnatario dei suoli è obbligato a corrispondere al Comune, ai sensi dell’art. 35, 12 comma, l.n. 865/1971, voci diverse dall’indennità e, in particolare, “la quota di aumento corrispondente alla (medio tempore) mutata destinazione urbanistica dei suoli, la quota di danni non patrimoniali, l’indennità per occupazione sine titulo, l’ammontare degli interessi e della rivalutazione monetaria”;


b) che la somma complessivamente riconosciuta al Campione per i suoli in sua proprietà ricadenti in area PIP (€ 2.200.000,00 + 410.370,00 = 2.610.370,00) non è da reputarsi proporzionalmente riversabile sui soggetti assegnatari dei lotti, se non limitatamente alla porzione di essa identificabile come valore venale attualizzato complessivo dei suoli anzidetti, pari a € 1.039.604,00, alla stregua delle indicazioni rivenienti dalla relazione del CTU nominato con ord. coll. n. 1222 del 29 giugno 2011 nell’ambito del giudizio definito dalla citata sentenza di questo Tribunale amministrativo regionale, Salerno, sez. II, n. 1374 del 9 luglio 2012”.
10. La s.r.l. Direct PC ha resistito all’avverso gravame.
11. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti, di memorie integrative e di replica.
12. All’udienza pubblica del 22 ottobre 2020, la causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
13. In primo luogo, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., va disposta la riunione dell’appello n. 1182/2020 a quello previamente instaurato n. 914/2020, trattandosi di impugnazioni avverso la medesima sentenza.
14. In ordine logico, va prioritariamente esaminato l’appello, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla s.r.l. Direct PC, rispetto a quello - autonomo - proposto dal Comune, perché va prima accertata la fondatezza della pretesa (ovverossia, se l’ente comunale abbia o meno titolo a pretendere ulteriori somme dagli assegnatari) e poi, nell’ipotesi in cui tale questione sia risolta in senso affermativo, va stabilita nel quantum l’ampiezza della pretesa comunale, determinando quali voci possano essere computate e quali, all’opposto, non possano esserlo.
15. La Sezione esamina congiuntamente il primo, il secondo e il terzo motivo dell’appello introduttivo del giudizio e l’unico, articolato motivo aggiunto proposto ai sensi dell’art. 104 c.p.a., essendo gli stessi avvinti dalle medesime questioni logico-giuridiche.
Tali motivi non sono fondati e vanno, pertanto, respinti.
16. La Sezione ritiene decisive le seguenti considerazioni.
16.1. Il piano per gli insediamenti produttivi (cd. P.I.P.) è uno strumento tipico della pianificazione e della programmazione urbanistica, caratterizzato però dal fatto di essere orientato al perseguimento di esigenze ulteriori rispetto a quelle del mero governo del territorio. 
Il P.I.P. assomma e assolve a due funzioni fondamentali, previste dalle leggi statali, che sono: 
- per un verso quella del governo del territorio, secondo la classica impostazione degli usi, delle classificazioni e delle destinazioni da imprimere alle aree che compongono un determinato territorio, per l’ordinato sviluppo dell’antropizzazione; 
- per un altro verso, invece, quella della politica economica, ossia quella di essere uno strumento per incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione e urbanizzazione, le aree occorrenti per l’impianto o l’espansione delle produzioni commerciali o industriali, garantendo l’armonico sviluppo del territorio all’interno della più ampia cornice della sostenibilità delle produzioni nell’ambiente naturale nel quale l’uomo vive. 
16.2. Da ciò, derivano due fondamentali corollari.
16.2.1. Il primo corollario è che gli oneri sostenuti dal Comune per l’acquisizione delle aree necessarie per attuare il P.I.P. non hanno natura di mero corrispettivo di diritto privato, bensì natura pubblicistica, perché l’Amministrazione:
a) persegue la superiore funzione, che è di interesse generale, di insediare produzioni che creano o innalzano i livelli occupazionali e di benessere di un determinato territorio; 
b) espropria i beni di terzi soggetti per beneficiare altri privati, e cioè gli assegnatari dei lotti, i quali eserciteranno la propria libertà di iniziativa economica;
c) conforma i beni così destinati all’espropriazione, in modo da renderli per destinazione urbanistica, per dimensioni e per caratteristiche strutturali, ivi compresa l’urbanizzazione, idonei e funzionali allo scopo produttivo;
d) non dispone dell’entrata, poiché il capitolo previsionale contenente l’entrata non ha natura di diritto disponibile o rinunciabile; ha invece natura imperativa e si inserisce o si sostituisce a clausole invalide, in caso di carenza nei contratti di cessione; la correlativa obbligazione, a carico del primo assegnatario, configura anche un’obbligazione propter rem, perché grava anche sui successivi acquirenti;
e) può discrezionalmente introdurre limitazioni al trasferimento di immobili. 
Sotto tale ultimo profilo, va rilevato che, prima della riforma dell’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, disposta dall'art. 23 della legge n. 179/1992, vigeva un vero e proprio obbligo legale di pagamento, a favore dell’ente pubblico assegnante, della somma corrispondente alla differenza tra il valore di mercato dell'area al momento dell'alienazione e il prezzo di acquisizione a suo tempo corrisposto, rivalutato sulla base delle variazioni dell'indice dei prezzi all'ingrosso calcolato dall'Istituto centrale di statistica, allo scopo di evitare indebite speculazioni. 
In sede giurisprudenziale (cfr. Cass., Sez. Un., 16 settembre 2015, n. 18135), si sono chiarite la natura e la portata applicativa di tali limitazioni al trasferimento dopo l’entrata in vigore della novella in questione, confermando che sussiste la piena discrezionalità dell’Amministrazione pubblica di inserire ancora oggi, nel testo delle convenzioni, i limiti in questione.
16.2.2. Il secondo corollario è che lo spostamento di ricchezza da un privato ad un altro privato ha una causa normativa tipizzata, che è quella di funzionalizzare in senso economico e sociale il sacrificio imposto ad un soggetto determinato per il benessere dell’intera collettività stanziata sul territorio, consentendo all’imprenditore, che assume su di sé il rischio imprenditoriale, di organizzare il capitale e i mezzi della produzione (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 5501 del 2004; sez. IV, n. 550 del 2004). 
L’ordinamento realizza un razionale e soddisfacente punto di equilibrio tra la tutela del diritto della proprietà privata e il sostegno alle produzioni economiche che creano posti di lavoro, redditi e ricchezza, non allo scopo di discriminare il proprietario terriero rispetto all’imprenditore, né di impoverire i bilanci degli enti locali, bensì all’unica finalità di conformare in senso sociale e redistributivo le ricchezze, consentendo il fruttuoso utilizzo di fondi altrimenti inutilizzati o utilizzati per scopi non produttivi o, comunque, per scopi non idonei ad assicurare l’incremento di ricchezza del territorio in generale.
Questo determina la nascita, in capo al privato beneficiato da questo grave sacrificio individuale, di una posizione giuridica fonte di responsabilità sociale, rispetto agli oneri e ai costi giuridici, economici e organizzativi sostenuti dall’Amministrazione pubblica per consentire la realizzazione del programma, ad un tempo urbanistico e di politica economica.
16.3. Tale responsabilità è condensata nei principi cardine sui quali si regge l’ordinamento di settore (segnatamente, si tratta degli artt. 27, ultimo comma e art. 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971; inoltre, dell’art. 3, comma 64, della l. n. 662 del 1996, come sostituito dall’art. 11, l. n. 273 del 2002), come interpretati dalla giurisprudenza civile e amministrativa secondo indirizzi consolidati.
Tra questi principi, fondamentale importanza riveste quello del cd. pareggio di bilancio o della sostenibilità finanziaria, perché esso ha ricadute sulla tenuta economica e finanziaria:
- sia del settore economico nel quale rileva il P.I.P.; 
- sia degli altri settori economico-sociali nei quali il governo del territorio ha la primaria finalità di aumentare i livelli di benessere della collettività (si tratta dei P.E.E.P., ossia dei piani per l’edilizia economica e popolare, o ‘piani di zona’, i quali anch’essi si reggono sul meccanismo dell’esproprio dei terzi in vista dell’assegnazione dei lotti affinché gli assegnatari vi realizzino immobili da adibire a residenze per i non abbienti: si veda, in particolare, la legge 18 aprile 1962, n. 167, recante "disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare", e le successive modificazioni);
- sia dell’ordinamento giuridico nel suo complesso, poiché la contabilità degli enti locali, insieme a quella statale in senso stretto, fa parte della più ampia contabilità pubblica, in quanto tale disciplinata dall’art. 81 della Costituzione.
In questo senso, la Sezione condivide le argomentazioni poste a base della sentenza impugnata, le quali hanno rimarcato la sussistenza del principio ordinamentale di copertura dei costi sostenuti dall’Amministrazione per l’ablazione e l’infrastrutturazione delle aree da devolvere in favore di soggetti privati, nella specie a fini di insediamenti produttivi (“I citati artt. 27 e 35, comma 12, della l. n. 865/1971 sono stati, cioè, pacificamente intesi a presidio dell’obiettivo di ‘perfetto pareggio’ dell'operazione ablatorio urbanizzatoria complessivamente sostenuta dall'amministrazione, ossia dell'esatta corrispondenza fra i costi sopportati dal Comune per l'acquisizione e l’infrastrutturazione delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1751/2011; sez. V, n. 50/2012; sez. IV, n. 2854/2012; n. 2213/2014; sez. V, n. 3809/2014; sez. IV, n. 1117/2015). In altri termini, in base al principio riveniente dalle disposizioni legislative richiamate, il Comune deve recuperare dai privati gli esborsi affrontati per l’esproprio delle aree e per la realizzazione delle opere di urbanizzazione (cfr. Cons. Stato, ad. plen., n. 26/1983; Cons. Stato, sez. V, n. 462/1997; sez. IV, n. 421/2009; n. 4685/2014; n. 4686/2014 e n. 4687/2014).

Tale principio è rinominabile anche come della ‘neutralità finanziaria’, perché dall’operazione non devono derivare sul bilancio dell’ente locale costi o oneri non ripianati (cfr. nella diversa ma assimilabile fattispecie degli alloggi popolari, Cass. civ. ord., sez. I, 10 luglio 2020, n. 14782: l'obbligo del cessionario di rimborsare al Comune tutti i costi di acquisizione delle aree Peep, posto dall'art. 35, ottavo e dodicesimo comma, della legge n. 865 del 1971, deve ritenersi esteso a tutte le spese della procedura, ivi comprese le spese legali sostenute dall'ente nel giudizio promosso ai sensi dell'art. 54 del testo unico sugli espropri, mirando la normativa in oggetto ad attuare senza eccezioni il principio dell’integrale pareggio economico tra il corrispettivo di concessione ed i costi dell'acquisizione delle aree).
17. Occorre ora verificare, nel concreto, quando i costi e gli oneri in parola rientrano nell’ambito applicativo del principio del pareggio di bilancio (dal che deriva la loro conseguente reversibilità sui privati assegnatari) e quando, al contrario, vi esulano.
La giurisprudenza civile e quella amministrativa – anche in questa parte richiamate correttamente dal giudice di prime cure - hanno fornito un criterio guida di ordine generale, idoneo a consentire un’esegesi chiara, certa e univoca della previsione in questione.
Il criterio si basa sulla distinzione tra i costi che l’ente ha sostenuto quali conseguenze direttamente ed esclusivamente riferibili ad una propria condotta illecita ed a procedimenti illegittimi che hanno dato luogo a risarcimenti del danno (tali costi non sono riversabili sui privati e sono definitivamente sostenuti dall’ente pubblico) e quelli che l’ente ha sostenuto per portare a compimento le procedure espropriative o per acquisire il diritto di proprietà, poi attribuito ai concessionari o agli assegnatari (tali costi sono, al contrario, integralmente riversabili sul privato).
18. Nel caso di specie, è accaduto gli atti di esproprio emessi dal Comune di Mercato San Severino sono stati impugnati dai proprietari e sono stati annullati dal Tar, con sentenze non impugnate in parte qua e passate definitivamente in cosa giudicata.
Queste sentenze, come sopra si è evidenziato, hanno anche condannato l’Amministrazione comunale, in via alternativa, a restituire i fondi e a pagare una somma per l’occupazione sine titulo, ovvero, ad acquisirli, anche in questo caso pagando una soma per il periodo dell’illecita occupazione.
Il parametro stabilito nelle sentenze per procedere a tale calcolo è stato individuato nel valore venale del bene, ossia nel valore di mercato come accertato dal consulente tecnico d’ufficio nominato dal giudice nei menzionati giudizi di legittimità.
Va innanzitutto rimarcato come la sentenza n. 1374/2012 sia stata resa all’esito di un giudizio nel quale era stata evocata quale parte anche la società appellante principale: tale evocazione in giudizio risultava giuridicamente ineccepibile, proprio perché l’esito di quel giudizio – nel caso dell’accoglimento del ricorso, poi verificatosi - ad un tempo andava ad incidere sul regime proprietario delle aree, sulla questione riguardante l’esigenza che si formasse un titolo giuridico giustificativo dell’acquisto della proprietà da parte della concessionaria o assegnataria, nonché sulle relative conseguenze sul piano economico della maggiorazione del quantum spettante al proprietario, ‘in prima battuta’ da parte del Comune, ma sostanzialmente proprio a carico della società.
In ogni caso, a parte la considerazione che l’originaria sentenza del TAR è opponibile alla società, è decisivo considerare, inoltre, che dagli atti processuali è risultato dimostrato e provato che, sia per i beni per i quali è intervenuta la stipulazione dell’atto di transazione, sia per quelli per i quali è intervenuto l’atto di acquisizione ex art. 42 bis cit., il criterio di calcolo si è attestato su quello, giudizialmente accertato con sentenza passata in cosa giudicata nei rapporti tra l’originario proprietario ed il Comune, corrispondente all’esatto valore venale del bene.   
Da queste considerazioni possono trarsi i seguenti corollari:
a) la somma quantificata corrisponde all’esatto valore venale del bene, quindi essa costituisce il corrispettivo della cessione del bene all’interno di un giusto scambio di mercato; 
b) non è decisivo e, comunque, non è rilevante ai fini della decisione, che il provvedimento di acquisizione sia stato annullato in sede giurisdizionale, perché l’unica circostanza che oggettivamente rileva, ai fini della nascita della pretesa giuridica, è che il Comune abbia acquistato la proprietà delle aree (e poi emanato il contestato avviso di pagamento) tenendo conto del valore di mercato del bene, il quale rappresenta il titolo effettivo dell’obbligazione;
c) non è decisivo che tale valore non corrisponda all’importo già versato dall’assegnatario, perché  la clausola contenuta nell’art. 2 della convenzione stipulata tra le parti fa inequivoco riferimento all’obbligo di pagamento di una certa somma fino alla concorrenza del 100% dell’importo complessivo; la ratio iuris della clausola – di per sé ricognitiva degli obblighi disposti per le parti dalla legge e dunque anche di per sé superflua - è stata all’evidenza quella di ricomprendere eventuali importi non previsti o non prevedibili, e non già – al contrario – quella di escludere o di limitare oggettivamente la somma necessaria per l’acquisizione delle aree;  
d) non è pertinente l’osservazione secondo la quale tali importi corrisponderebbero soltanto formalmente al valore venale del bene come giudizialmente accertato, mentre sostanzialmente esulerebbero dai ‘costi vivi’ occorsi per l’acquisizione delle aree, per il fatto che il maggior importo corrisponde all’aumento di valore del bene nell’arco temporale che va dalla scadenza dell’ultimo giorno utile per emanare il decreto di esproprio e fino alla definitiva formale regolarizzazione della procedura espropriativa. 
In primo luogo, l’accertamento del valore venale dei beni è conseguito ad un acclaramento di tipo tecnico, compiuto da un soggetto terzo e contenuto in sentenze passate in cosa giudicata. L’accertamento fa stato nei rapporti tra le parti del giudizio e anche nei confronti dell’assegnatario dei lotti, per due ordini di ragioni: la prima è che – come si è sopra rilevato - l’assegnatario è stato evocato nel giudizio che è stato deciso con la sentenza n. 1374/2012 del Tar di Salerno (e non rileva che in quella sede abbia ritenuto di non costituirsi in giudizio, né di proporre appello); la seconda ragione è che, anche a prescindere dalla evocazione in giudizio (la cui mancanza avrebbe potuto consentire l’opposizione di terzo avverso le statuizioni ritenute pregiudizievoli), l’obbligazione di pagamento ha natura di obligatio propter rem, si trasferisce unitamente al bene immobile a cui accede e risulta opponile sia al primo assegnatario, sia in ogni caso ai successivi eventuali acquirenti.
e) Non è pertinente nemmeno l’osservazione secondo la quale non sarebbe ravvisabile, in capo agli assegnatari, alcuna responsabilità per l’andamento del procedimento espropriativo, la cui acclarata (in sede giurisdizionale) illegittimità, sarebbe dunque unicamente imputabile a titolo di ‘colpa’ all’Amministrazione comunale. 
A parte la considerazione che l’illegittimità degli atti di per sé non evidenzia neppure la ‘colpa’ dell’Amministrazione, si deve rimarcare come gli assegnatari siano i diretti beneficiari dell’acquisto del bene, effettuato dall’Amministrazione. 
Le esternalizzazioni positive derivanti, in termini occupazionali e reddituali, sul territorio, hanno un’efficacia soltanto indiretta rispetto alla collettività stanziata su un determinato territorio, mentre l’utilizzazione diretta dei fondi per l’esercizio dell’attività imprenditoriale costituisce un sicuro e diretto vantaggio per gli assegnatari. 
Ciò consente - anche alla luce dei principi civilistici in materia di obbligazioni e di contratti, applicabili alle convenzioni pubbliche nei limiti della compatibilità, nonché del principio per il quale non ci si può arricchire senza causa con detrimento altrui (nella specie, del Comune) - di affermare in primo luogo l’obbligo dell’assegnatario di ristorare l’Amministrazione, per le spese che questa avvia sostenuto per attribuirle il diritto di proprietà (o altro diritto reale) sull’area che altrimenti non avrebbe acquisito.
In secondo luogo, i sopra richiamati principi consentono di ravvisare uno specifico onere giuridico degli assegnatari, i quali hanno ab origine un indubbio interesse a verificare che l’Amministrazione – alla quale essi hanno proposto l’istanza, volta ad acquisire la titolarità delle aree per il tramite dell’esercizio del potere pubblico ‘nel loro interesse’ – ponga in essere nel corso del tempo gli atti del procedimento espropriativo.
Sotto tale profilo, la Sezione evidenzia che, una volta attivato il procedimento volto alla assegnazione delle aree inserite nel P.I.P. (esattamente come una volta sia stato attivato il procedimento volto all’assegnazione delle aree inserite nel P.E.E.P.), i beneficiari – ovvero coloro che intendano esserne beneficiari – abbiano l’onere di vigilare sul corretto andamento della procedura espropriativa.
Essi hanno specifici rimedi, previsti dall’ordinamento giuridico, e possono sollecitare il Comune alla tempestiva emanazione del decreto di esproprio, perché titolari dell’interesse diretto, concreto, personale e immediato a disporre di un titolo giuridico a giustificazione della materiale disponibilità del bene. Gli assegnatari, in altri termini, così come si giovano dell’immissione nel possesso del bene in via d’urgenza, al contempo hanno l’onere di avere la cura che sia concluso – legittimamente - il procedimento espropriativo. 
Inoltre, qualora non sia stato emanato il decreto d’esproprio, essi hanno un interesse diretto, concreto, personale e immediato all’esercizio del potere previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri.
Infatti, quando l’Amministrazione abbia attivato il procedimento espropriativo e l’atto conclusivo del procedimento non sia stato emesso o sia stato annullato in sede giurisdizionale, coloro che sono stati immessi nel frattempo nel possesso dell’area – in applicazione della legge n. 865 del 1971 o della legge n. 167 del 1962 – sono anch’essi legittimati a chiedere (dapprima in sede amministrativa e poi in sede giurisdizionale) che l’Autorità competente eserciti il potere di acquisizione, previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri: tale potere va esercitato d’ufficio, come chiarito dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, ma può anche essere sollecitato sia dal proprietario, sia dal possessore, affinché vi sia l’adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto e, se del caso, affinché il possessore diventi proprietario.
Per converso, da ciò deriva che, nel lasso di tempo che intercorre dal primo giorno utile successivo alla scadenza del termine per l’emanazione del legittimo decreto di esproprio e fino al momento in cui lo stato di fatto è adeguato alla situazione di diritto (tramite l’emanazione del provvedimento ex 42 bis o la stipulazione della cessione volontaria o la transazione della lite), anche gli assegnatari rispondono delle conseguenze negative e dei maggiori costi sostenuti per l’acquisizione delle aree.
f) Del resto, l’ente comunale sostiene tali costi in nome proprio (il diritto di proprietà è trasferito dal patrimonio del privato a quello comunale), ma nel precipuo interesse del privato assegnatario (il diritto di proprietà è successivamente ceduto dal Comune agli assegnatari, secondo l’ordine riportato nel decreto di assegnazione), allo scopo di impedire l’effetto restitutorio, altrimenti inevitabile in base ai giudicati di annullamento dei decreti di esproprio. 
Se il Comune non definisse la procedura espropriativa (col decreto d’esproprio o con l’atto di acquisizione previsto dall’art. 42 bis), al proprietario spetterebbe la restituzione delle aree con l’applicazione del principio dell’accessione, con un grave vulnus per gli interessi pubblici coinvolti e con diretto pregiudizio proprio dell’assegnatario, che non conseguirebbe il titolo di proprietà e perderebbe il possesso delle opere da lui realizzate, anche con sacrificio delle risorse pubbliche.
I principi di buona fede e di correttezza nell’adempimento delle obbligazioni (anche quelle di cd. cooperazione nell’adempimento dell’altrui obbligazione) e degli oneri, il principio della compensatio lucri cum damni e il divieto dell’arricchimento senza causa ostano tutti a che il beneficiario di una prestazione pagata con denaro pubblico (l’assegnatario o il concessionario dell’area) si avvantaggi ingiustamente, esimendosi dal sostenere i correlativi oneri o pretendendo di addossarli interamente sull’Ente pubblico e sulla collettività in generale.
Sotto tale profilo, è insostenibile la tesi secondo cui – a seguito dell’annullamento del decreto d’esproprio o della sua mancata emanazione – l’assegnatario o il concessionario, di per sé tenuto a rimborsare quanto spettante al proprietario a titolo di indennità d’esproprio, non debba rivalere l’Amministrazione di quanto pagato allo stesso proprietario per munirsi del titolo di proprietà, sulla base di una transazione o dell’atto di acquisizione ex art. 42 bis.
g) Non sono pertinenti nemmeno le osservazioni circa la natura risarcitoria dei maggiori esborsi sostenuti dall’Ente comunale. 
Più in particolare, le somme di cui all’art. 42 bis cit. hanno per espressa previsione normativa (come del resto ha confermato anche la esegesi fornita dalla giurisprudenza civile e amministrativa in tema di riparto sulla giurisdizione) natura indennitaria, e non già risarcitoria, per il controvalore del bene, di cui vi è il trasferimento in assenza della volontà del proprietario. 
Discorso più articolato va fatto, invece, per le somme previste nell’atto di transazione.
A tale proposito, la Sezione osserva che, nel caso qui esaminato, è provato in via documentale che le somme non sono state liberamente determinate dalle parti stipulanti, e cioè dal Comune e dall’originario proprietario, nell’esercizio della libertà contrattuale, senza oggettivi parametri di riferimento. 
Se così fosse stato, certamente si sarebbe posto un problema di interpretazione e di qualificazione delle somme determinate transattivamente, di per sé non automaticamente riversabili sui terzi assegnatari, anche in ossequio il principio generale civilistico della relatività del contratto e della inopponibilità ai terzi delle obbligazioni da questo derivanti.
Nel caso di specie, tali questioni non si pongono, per la semplice evidenza che la transazione è stata, per così dire, ad oggetto pubblico determinato, ossia ha recepito integralmente il valore venale del bene come determinato nei giudizi amministrativi avverso gli atti di esproprio. 
Per di più, la società ha partecipato al giudizio deciso con la sentenza n. 1374/2012 del Tar di Salerno in qualità di soggetto controinteressato, e dunque la sentenza gli è opponibile. Ma, anche a prescindere da ciò, ossia se la società non fosse stata parte di quel giudizio, nondimeno – in assenza di iniziative processuali quali l’opposizione di terzo - la quantificazione circa il valore di mercato del bene le sarebbe stata opponibile, attesa la sua responsabilità, nei termini dianzi ricostruiti, e la natura propter rem dell’obbligazione di pagamento.
In quest’ottica prospettica, la sentenza n. 4960/22019 della Sezione Seconda di questo Consiglio di Stato, pure invocata dalla società appellante, non ha valore di precedente conforme rispetto alla presente fattispecie, ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a., trattandosi di due casi pratici non raffrontabili (sicché non rileva verificare la condivisibilità o meno di quanto da essa enunciato, stante la necessità che l’assegnatario comunque rimborsi il Comune per quanto ha pagato per divenire proprietario del bene di cui lo stesso assegnatario poi ottiene il ritrasferimento, il quale non può aver luogo ex lege a titolo gratuito): più in particolare, la sentenza n. 4960/2019 ha riguardato il caso in cui l’ente comunale e i proprietari avevano determinato le somme in piena libertà negoziale e senza il coinvolgimento degli assegnatari nel cui interesse sostanziale era stata conclusa la transazione (risultando così non previamente definito né definibile il quantum spettante ai proprietari rispetto al quale si sarebbe dovuto calcolare quanto dovuto in via di rivalsa), mentre l’odierna vicenda, come già rilevato, è strettamente ancorata alla determinazione giudiziale inter partes dell’esatto valore di mercato delle aree. 
19. Sono infondati anche i residui motivi di appello, e cioè il quarto, il quinto e il sesto:
a) il compimento effettivo delle opere di urbanizzazione non rappresenta, per la consolidata giurisprudenza amministrativa, un’obbligazione sinallagmatica a carico dell’Amministrazione comunale, la quale può sempre pretendere il pagamento delle obbligazioni nascenti dalle convenzioni di diritto pubblico, di cui quelle urbanistiche allegati ai piani rappresentano una species. Inoltre, le opere di urbanizzazione non costituiscono la prestazione di obbligazioni con vincolo di scopo, ben potendo le relative somme essere impiegate per scopi o utilità diverse; 
b) non vi è stata la lesione delle garanzie partecipative degli assegnatari, in primo luogo perché si tratta di rapporti di diritto ed obbligo, sicché non rilevano regole procedimentali riguardanti gli interessi legittimi, e in secondo luogo perché comunque l’Amministrazione ha ritenuto in concreto di instaurare un apposito procedimento per la quantificazione e la liquidazione delle somme. 
Inoltre, non vi è stata la violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato, sia perché questo – per la sua natura paritetica -  si sarebbe anche potuto limitare a quantificare il dovuto, sia perché il Comune si è limitato, nel corso del giudizio di primo grado, ad illustrare e spiegare con apposita scheda le ragioni per le quali non dovessero intendersi ricompresi nelle somme richieste oneri diversi da quelli corrispondenti al valore venale delle aree, con esclusione di indennità, risarcimenti e altri corrispettivi. 
Tale atto, peraltro, è stato impugnato con motivi aggiunti, sicché su di esso il contraddittorio è stato integro.
c) Neppure si può dichiarare la prescrizione del diritto del Comune al pagamento delle somme.
Il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui diviene possibile l’esercizio del diritto: nella specie, esso corrisponde al giorno della pubblicazione delle sentenze che hanno condannato l’Amministrazione comunale a restituire i fondi o, alternativamente ad acquisirli, pagando in entrambi i casi il quanto dovuto per l’illegittima occupazione secondo l’acclarato valore venale del bene (cfr. in tema di espropriazione di terreni per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare, Cass. civ. ord., sez. I, 12 aprile 2018, n. 9066, secondo cui il termine di prescrizione del diritto del consorzio intercomunale di ottenere dai singoli assegnatari degli alloggi il rimborso delle somme spettanti al proprietario espropriato comincia a decorrere solo dal momento dell'effettivo pagamento della indennità dovuta a quest'ultimo, come rideterminata a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 223 del 1983, non potendo addebitarsi al titolare del diritto alcuna inerzia nelle more della nuova quantificazione del costo di acquisizione delle aree a seguito della sentenza medesima).
20. Può ora essere esaminato l’appello autonomo del Comune di Mercato San Severino.
21. L’appello non è fondato e va, pertanto, respinto, con le precisazioni che seguono.
22. Va premesso che nel proprio atto d’appello il Comune ha rubricato come motivi di gravame molteplici argomentazioni difensive, volte in realtà anche a controdedurre rispetto alle censure di primo grado già respinte dal TAR.
Pertanto, l’interesse del Comune a proporre appello sussiste con esclusivo riferimento alle somme che l’impugnata sentenza ha ritenuto non ripetibili dagli assegnatari.
Al riguardo, la Sezione si riporta, per esigenze di economia processuale, alle considerazioni evidenziate nel punto 17 della motivazione, sulla base delle quali è possibile individuare il criterio discretivo che consente di discernere quali costi e oneri sono qualificabili come corrispettivi per l’acquisizione dei beni e quali, al contrario, quali indennità o risarcimenti.
23. Ad avviso della Sezione, la sentenza impugnata risulta esente da vizi logico-giuridici in relazione ai capi 2, 2.5, 2.8, 2.9, 2.11 e 2.12, perché le deduzioni contenute nell’atto d’appello del Comune inducono a ritenere che questi non abbia titolo a pretendere il pagamento di voci diverse dalle somme occorse per acquisire dapprima il possesso e poi la proprietà del bene al valore venale di mercato.
24. In particolare, circa la quota di aumento corrispondente alla medio tempore mutata destinazione urbanistica dei suoli, tale profilo si può considerare irrilevante (sicché la censura non risulta supportata da un concreto interesse), in quanto tale mutamento è stato già preso in considerazione dapprima dal consulente tecnico d’ufficio (il quale ha stimato il valore venale del bene in circa 76,00 euro e il maggior valore per la mutata destinazione urbanistica in circa 11,40 euro) e poi, conseguentemente, in sede di determinazione del corrispettivo della transazione (le parti hanno individuato la somma unitaria di 80,00 euro, la quale sostanzialmente corrisponde all’arrotondamento della somma stimata dal c.t.u., pari a 76.00 euro), sicché il Comune ha titolo a chiedere il rimborso dell’intera somma indicata nella transazione stessa, a titolo di controvalore corrisposto al proprietario, ma non anche ulteriori importi non considerati nemmeno in sede transattiva.
25. Per quanto riguarda invece l’importo corrisposto al proprietario a titolo di danni non patrimoniali, il relativo importo risulta la conseguenza immediata e diretta della commissione dell’illecito imputabile al Comune, venuto meno con l’atto di acquisto della proprietà, sicché per tal parte va confermata la sentenza impugnata.
26. Si deve ora esaminare la domanda del Comune, volta ad ottenere dalla società il rimborso di quanto corrisposto all’originario proprietario a seguito del verificarsi della occupazione sine titulo, con i conseguenti accessori degli interessi e della rivalutazione monetaria.
26.1. Al riguardo, va premesso che, come risulta dagli atti:
- a seguito della relativa dichiarazione di pubblica utilità, l’occupazione delle aree dell’originario proprietario fu disposta con alcune ordinanze di occupazione d’urgenza di cui è risultata beneficiaria proprio la società;
- la patologia dell’azione amministrativa si è a suo tempo verificata perché, entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, non sono stati emanati i decreti d’esproprio;
- la originaria sentenza del TAR n. 1374 del 2012, sopra citata, ha dapprima rilevato al § 2 che nel corso del procedimento erano stati emanati ‘una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge’ ed ha poi disposto l’annullamento di quegli atti di acquisizione (tempestivamente impugnati) emessi dal Comune nel 2006, unicamente in considerazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 293 del 2010, che ha annullato per eccesso di delega l’art. 43 del testo unico sugli espropri.
26.2. La sentenza del TAR ora impugnata – per affermare che il Comune non si può rivalere nei confronti della società per gli importi corrisposti all’originario proprietario con riferimento al periodo di occupazione senza titolo – al § 2.6. ha osservato che, in considerazione di quanto deciso con la sentenza n. 1374 del 2012, ‘la procedura …. si è rilevata illegittima’.
26.3. Ad avviso della Sezione, tale considerazione della sentenza del TAR – successivamente richiamata in successivi suoi passaggi motivazionali – di per sé non è errata, ma ne va precisato il significato.
In relazione agli atti di acquisizione emessi nel 2006 ai sensi dell’art. 43 del testo unico sugli espropri e poi annullati dal TAR con la sentenza n. 1374 del 2012, non si può ravvisare una illegittimità imputabile al Comune, il quale aveva dato applicazione ad una disposizione di rango primario attributiva del relativo potere ed in vigore al momento della loro emanazione, che poi, però, è stata dichiarata incostituzionale per il ravvisato eccesso di delega.
Ad avviso della Sezione, l’illecito a suo tempo venutosi a verificare (poi venuto meno con l’atto d’acquisto della proprietà) è invece imputabile al Comune poiché l’Amministrazione a suo tempo non ha concluso tempestivamente il procedimento espropriativo, con la conseguenza che l’occupazione – originariamente disposta con le ordinanze d’occupazione d’urgenza divenute inoppugnabili, come rilevato dalla sentenza del TAR n. 1374 del 2012 al § 2 – non è stata successivamente supportata da un titolo, proprio per la perdita di efficacia delle medesime ordinanze.
26.4. Ciò comporta che per gli importi corrisposti all’originario proprietario a titolo di indennità per il periodo di efficacia delle ordinanze d’occupazione d’urgenza il Comune ha senz’altro titolo a rivalersi nei confronti della società.
Sotto tale aspetto, la Sezione rileva che dalla lettura degli analitici conteggi effettuati dalla sentenza impugnata non è dato agevolmente comprendere se i relativi importi abbiano tenuto conto di un tale principio (basato sulla semplice considerazione che il titolo del rimborso per il periodo della occupazione d’urgenza a suo tempo vi era e non è certo venuto meno a seguito della mancata conclusione del procedimento espropriativo).
Tuttavia, di tale principio si deve tenere conto in sede di effettuazione dei calcoli, da effettuare in esecuzione del dispositivo della sentenza impugnata.
Pertanto, non dovendosi effettuare in questa sede calcoli eventualmente rettificativi sui conteggi effettuati dal TAR, ma risultando condivisibile il ‘criterio’ da esso enunciato, in sede di quantificazione di quanto va rimborsato dalla società il Comune deve comunque computare quanto complessivamente corrisposto all’originario proprietario con riferimento al periodo di occupazione supportata dal titolo.
26.5. Per quanto riguarda invece il periodo durante il quale vi è poi stata l’occupazione senza titolo delle aree dell’originario proprietario, le articolate deduzioni dell’Amministrazione – che si sono incentrate sull’assenza di suoi profili di responsabilità dell’accaduto – non possono che essere respinte, poiché – come si è sopra rilevato – effettivamente l’Amministrazione ha commesso un illecito, non avendo concluso a suo tempo il procedimento espropriativo.
27. In definitiva, per le considerazioni suesposte, vanno respinti l’appello n. 914/2020 come integrato dai motivi aggiunti, nonché l’appello n. 1182/2020 (con le precisazioni contenute nel § 26.4), con la conseguente conferma delle statuizioni contenute nella sentenza di primo grado.
In considerazione dell’esigenza di prevenire possibili ulteriori contenziosi e differimenti della definizione della controversia, la Sezione ritiene di precisare che tale conferma comporta che, nel caso in cui ci si dolga di una imprecisa esecuzione del giudicato, un eventuale ricorso per l’ottemperanza potrà essere proposto al Tribunale amministrativo regionale.
28. Le spese del presente grado d’appello sono compensate, attesa la reciproca soccombenza.    
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli n. 914/2020 e n. 1182/2020, come in epigrafe proposti,
a) riunisce gli appelli di cui in epigrafe;
b) respinge l’appello n. 914/2020, come integrato con i motivi aggiunti, con le precisazioni di cui al § 26.4. della motivazione;
c) respinge l’appello n. 1182/2020;
d) per l’effetto, conferma in tal senso le statuizioni contenute nella sentenza impugnata;
e) compensa le spese del presente grado d’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:


Luigi Maruotti,	Presidente
Daniela Di Carlo,	Consigliere, Estensore
Silvia Martino,	Consigliere
Giuseppa Carluccio,	Consigliere
Michele Conforti,	Consigliere

Luigi Maruotti,	Presidente
Daniela Di Carlo,	Consigliere, Estensore
Silvia Martino,	Consigliere
Giuseppa Carluccio,	Consigliere
Michele Conforti,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Urbanistica – Piani insediamenti produttivi – Costi per ablazione di aree – Principio del pareggio di bilancio  - Applicabilità. 
 
         
        Ai costi sostenuti dall’Amministrazione per l’ablazione e l’infrastrutturazione delle aree da devolvere in favore di soggetti privati, anche a fini di insediamenti produttivi, si applica senza eccezioni il principio ordinamentale di ‘neutralità finanziaria’, cioè di copertura, previsto dall’art. 35, l. n. 865 del 1971, con la conseguenza che dall’operazione non devono derivare sul bilancio dell’ente locale costi o oneri non ripianati; tali costi che rientrano nell’ambito applicativo del principio del pareggio di bilancio (con conseguente loro reversibilità sui privati assegnatari) sono tutti quelli che l’ente ha sostenuto per acquisire – nell’interesse dei concessionari o degli assegnatari - dapprima il possesso e poi il diritto di proprietà, non solo quando sia emanato un formale decreto d’esproprio, ma anche quando l’occupazione sia risultata senza titolo e il diritto di proprietà sia poi acquistato con un ‘atto di acquisizione’, emesso ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, o con una transazione, fermo restando, in tali due casi, che ricade sull’Amministrazioni – e non può essere oggetto del rimborso - quanto pagato all’originario proprietario per l’aumento del dieci per cento per danno non patrimoniale, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 42 bis (1). 
 
 
(1) Ha ricordato la Sezione che il piano per gli insediamenti produttivi (cd. P.I.P.) è uno strumento tipico della pianificazione e della programmazione urbanistica, caratterizzato però dal fatto di essere orientato al perseguimento di esigenze ulteriori rispetto a quelle del mero governo del territorio. 
Il P.I.P. assomma e assolve a due funzioni fondamentali, previste dalle leggi statali, che sono: per un verso quella del governo del territorio, secondo la classica impostazione degli usi, delle classificazioni e delle destinazioni da imprimere alle aree che compongono un determinato territorio, per l’ordinato sviluppo dell’antropizzazione; per un altro verso, invece, quella della politica economica, ossia quella di essere uno strumento per incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione e urbanizzazione, le aree occorrenti per l’impianto o l’espansione delle produzioni commerciali o industriali, garantendo l’armonico sviluppo del territorio all’interno della più ampia cornice della sostenibilità delle produzioni nell’ambiente naturale nel quale l’uomo vive. 
Da ciò, derivano due fondamentali corollari. 
Il primo corollario è che gli oneri sostenuti dal Comune per l’acquisizione delle aree necessarie per attuare il P.I.P. non hanno natura di mero corrispettivo di diritto privato, bensì natura pubblicistica, perché l’Amministrazione: a) persegue la superiore funzione, che è di interesse generale, di insediare produzioni che creano o innalzano i livelli occupazionali e di benessere di un determinato territorio; b) espropria i beni di terzi soggetti per beneficiare altri privati, e cioè gli assegnatari dei lotti, i quali eserciteranno la propria libertà di iniziativa economica; c) conforma i beni così destinati all’espropriazione, in modo da renderli per destinazione urbanistica, per dimensioni e per caratteristiche strutturali, ivi compresa l’urbanizzazione, idonei e funzionali allo scopo produttivo; d) non dispone dell’entrata, poiché il capitolo previsionale contenente l’entrata non ha natura di diritto disponibile o rinunciabile; ha invece natura imperativa e si inserisce o si sostituisce a clausole invalide, in caso di carenza nei contratti di cessione; la correlativa obbligazione, a carico del primo assegnatario, configura anche un’obbligazione propter rem, perché grava anche sui successivi acquirenti; e) può discrezionalmente introdurre limitazioni al trasferimento di immobili. 
Sotto tale ultimo profilo, va rilevato che, prima della riforma dell’art. 35, l.  22 ottobre 1971, n. 865, disposta dall'art. 23, l. n. 179 del 1992, vigeva un vero e proprio obbligo legale di pagamento, a favore dell’ente pubblico assegnante, della somma corrispondente alla differenza tra il valore di mercato dell'area al momento dell'alienazione e il prezzo di acquisizione a suo tempo corrisposto, rivalutato sulla base delle variazioni dell'indice dei prezzi all'ingrosso calcolato dall'Istituto centrale di statistica, allo scopo di evitare indebite speculazioni. 
In sede giurisprudenziale (Cass., Sez. Un., 16 settembre 2015, n. 18135), si sono chiarite la natura e la portata applicativa di tali limitazioni al trasferimento dopo l’entrata in vigore della novella in questione, confermando che sussiste la piena discrezionalità dell’Amministrazione pubblica di inserire ancora oggi, nel testo delle convenzioni, i limiti in questione. 
Il secondo corollario è che lo spostamento di ricchezza da un privato ad un altro privato ha una causa normativa tipizzata, che è quella di funzionalizzare in senso economico e sociale il sacrificio imposto ad un soggetto determinato per il benessere dell’intera collettività stanziata sul territorio, consentendo all’imprenditore, che assume su di sé il rischio imprenditoriale, di organizzare il capitale e i mezzi della produzione (Cons. Stato, sez. IV, n. 5501 del 2004; id. n. 550 del 2004).
L’ordinamento realizza un razionale e soddisfacente punto di equilibrio tra la tutela del diritto della proprietà privata e il sostegno alle produzioni economiche che creano posti di lavoro, redditi e ricchezza, non allo scopo di discriminare il proprietario terriero rispetto all’imprenditore, né di impoverire i bilanci degli enti locali, bensì all’unica finalità di conformare in senso sociale e redistributivo le ricchezze, consentendo il fruttuoso utilizzo di fondi altrimenti inutilizzati o utilizzati per scopi non produttivi o, comunque, per scopi non idonei ad assicurare l’incremento di ricchezza del territorio in generale. Questo determina la nascita, in capo al privato beneficiato da questo grave sacrificio individuale, di una posizione giuridica fonte di responsabilità sociale, rispetto agli oneri e ai costi giuridici, economici e organizzativi sostenuti dall’Amministrazione pubblica per consentire la realizzazione del programma, ad un tempo urbanistico e di politica economica. 
Tale responsabilità è condensata nei principi cardine sui quali si regge l’ordinamento di settore (segnatamente, si tratta degli artt. 27, ultimo comma e art. 35, comma 12,   l. n. 865 del 1971; inoltre, dell’art. 3, comma 64, l. n. 662 del 1996, come sostituito dall’art. 11, l. n. 273 del 2002), come interpretati dalla giurisprudenza civile e amministrativa secondo indirizzi consolidati. 
Tra questi principi, fondamentale importanza riveste quello del cd. pareggio di bilancio o della sostenibilità finanziaria, perché esso ha ricadute sulla tenuta economica e finanziaria: sia del settore economico nel quale rileva il P.I.P.; sia degli altri settori economico-sociali nei quali il governo del territorio ha la primaria finalità di aumentare i livelli di benessere della collettività (si tratta dei P.E.E.P., ossia dei piani per l’edilizia economica e popolare, o ‘piani di zona’, i quali anch’essi si reggono sul meccanismo dell’esproprio dei terzi in vista dell’assegnazione dei lotti affinché gli assegnatari vi realizzino immobili da adibire a residenze per i non abbienti: si veda, in particolare, la l. 18 aprile 1962, n. 167, recante "disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare", e le successive modificazioni); sia dell’ordinamento giuridico nel suo complesso, poiché la contabilità degli enti locali, insieme a quella statale in senso stretto, fa parte della più ampia contabilità pubblica, in quanto tale disciplinata dall’art. 81 Cost.. 
Sussiste dunque il principio ordinamentale di copertura dei costi sostenuti dall’Amministrazione per l’ablazione e l’infrastrutturazione delle aree da devolvere in favore di soggetti privati, nella specie a fini di insediamenti produttivi. 
Tale principio è rinominabile anche come della ‘neutralità finanziaria’, perché dall’operazione non devono derivare sul bilancio dell’ente locale costi o oneri non ripianati (cfr. nella diversa ma assimilabile fattispecie degli alloggi popolari, Cass. civ. ord., sez. I, 10 luglio 2020, n. 14782: l'obbligo del cessionario di rimborsare al Comune tutti i costi di acquisizione delle aree Peep, posto dall'art. 35, ottavo e dodicesimo comma, della legge n. 865 del 1971, deve ritenersi esteso a tutte le spese della procedura, ivi comprese le spese legali sostenute dall'ente nel giudizio promosso ai sensi dell'art. 54 del testo unico sugli espropri, mirando la normativa in oggetto ad attuare senza eccezioni il principio dell’integrale pareggio economico tra il corrispettivo di concessione ed i costi dell'acquisizione delle aree). 
Occorre però verificare, nel concreto, quando i costi e gli oneri in parola rientrano nell’ambito applicativo del principio del pareggio di bilancio (dal che deriva la loro conseguente reversibilità sui privati assegnatari) e quando, al contrario, vi esulano. 
La giurisprudenza civile e quella amministrativa hanno fornito un criterio guida di ordine generale, idoneo a consentire un’esegesi chiara, certa e univoca della previsione in questione. 
Il criterio si basa sulla distinzione tra i costi che l’ente ha sostenuto quali conseguenze direttamente ed esclusivamente riferibili ad una propria condotta illecita ed a procedimenti illegittimi che hanno dato luogo a risarcimenti del danno (tali costi non sono riversabili sui privati e sono definitivamente sostenuti dall’ente pubblico) e quelli che l’ente ha sostenuto per portare a compimento le procedure espropriative o per acquisire il diritto di proprietà, poi attribuito ai concessionari o agli assegnatari (tali costi sono, al contrario, integralmente riversabili sul privato). 
La Sezione evidenzia che, una volta attivato il procedimento volto alla assegnazione delle aree inserite nel P.I.P. (esattamente come una volta sia stato attivato il procedimento volto all’assegnazione delle aree inserite nel P.E.E.P.), i beneficiari – ovvero coloro che intendano esserne beneficiari – abbiano l’onere di vigilare sul corretto andamento della procedura espropriativa. 
Essi hanno specifici rimedi, previsti dall’ordinamento giuridico, e possono sollecitare il Comune alla tempestiva emanazione del decreto di esproprio, perché titolari dell’interesse diretto, concreto, personale e immediato a disporre di un titolo giuridico a giustificazione della materiale disponibilità del bene. Gli assegnatari, in altri termini, così come si giovano dell’immissione nel possesso del bene in via d’urgenza, al contempo hanno l’onere di avere la cura che sia concluso – legittimamente - il procedimento espropriativo. 
Inoltre, qualora non sia stato emanato il decreto d’esproprio, essi hanno un interesse diretto, concreto, personale e immediato all’esercizio del potere previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri. 
Infatti, quando l’Amministrazione abbia attivato il procedimento espropriativo e l’atto conclusivo del procedimento non sia stato emesso o sia stato annullato in sede giurisdizionale, coloro che sono stati immessi nel frattempo nel possesso dell’area – in applicazione della legge n. 865 del 1971 o della legge n. 167 del 1962 – sono anch’essi legittimati a chiedere (dapprima in sede amministrativa e poi in sede giurisdizionale) che l’Autorità competente eserciti il potere di acquisizione, previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri: tale potere va esercitato d’ufficio, come chiarito dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, ma può anche essere sollecitato sia dal proprietario, sia dal possessore, affinché vi sia l’adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto e, se del caso, affinché il possessore diventi proprietario. 
Per converso, da ciò deriva che, nel lasso di tempo che intercorre dal primo giorno utile successivo alla scadenza del termine per l’emanazione del legittimo decreto di esproprio e fino al momento in cui lo stato di fatto è adeguato alla situazione di diritto (tramite l’emanazione del provvedimento ex 42 bis o la stipulazione della cessione volontaria o la transazione della lite), anche gli assegnatari rispondono delle conseguenze negative e dei maggiori costi sostenuti per l’acquisizione delle aree. 
Del resto, l’ente comunale sostiene tali costi in nome proprio (il diritto di proprietà è trasferito dal patrimonio del privato a quello comunale), ma nel precipuo interesse del privato assegnatario (il diritto di proprietà è successivamente ceduto dal Comune agli assegnatari, secondo l’ordine riportato nel decreto di assegnazione), allo scopo di impedire l’effetto restitutorio, altrimenti inevitabile in base ai giudicati di annullamento dei decreti di esproprio. 
Se il Comune non definisse la procedura espropriativa (col decreto d’esproprio o con l’atto di acquisizione previsto dall’art. 42 bis), al proprietario spetterebbe la restituzione delle aree con l’applicazione del principio dell’accessione, con un grave vulnus per gli interessi pubblici coinvolti e con diretto pregiudizio proprio dell’assegnatario, che non conseguirebbe il titolo di proprietà e perderebbe il possesso delle opere da lui realizzate, anche con sacrificio delle risorse pubbliche. 
I principi di buona fede e di correttezza nell’adempimento delle obbligazioni (anche quelle di cd. cooperazione nell’adempimento dell’altrui obbligazione) e degli oneri, il principio della compensatio lucri cum damni e il divieto dell’arricchimento senza causa ostano tutti a che il beneficiario di una prestazione pagata con denaro pubblico (l’assegnatario o il concessionario dell’area) si avvantaggi ingiustamente, esimendosi dal sostenere i correlativi oneri o pretendendo di addossarli interamente sull’Ente pubblico e sulla collettività in generale. 
Sotto tale profilo, è insostenibile la tesi secondo cui – a seguito dell’annullamento del decreto d’esproprio o della sua mancata emanazione – l’assegnatario o il concessionario, di per sé tenuto a rimborsare quanto spettante al proprietario a titolo di indennità d’esproprio, non debba rivalere l’Amministrazione di quanto pagato allo stesso proprietario per munirsi del titolo di proprietà, sulla base di una transazione o dell’atto di acquisizione ex art. 42 bis. ​​​​​​​