L’adozione del Daspo prescinde da un necessario avvenuto accertamento di responsabilità in sede giudiziale

Materia: Sport

N. 00392/2020REG.PROV.COLL.
N. 00129/2017 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 129 del 2017, proposto da ex, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Scuderi, Giuseppe Gitto, Ida Linda Reitano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Gitto in Catania, viale XX Settembre, 28;

contro
il Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria “ex lege” in Palermo, via Villareale, 6;

per la riforma
della sentenza del TAR Sicilia - sezione staccata di Catania - sezione quarta - n. -OMISSIS-, resa tra le parti, con la quale è stato accolto soltanto in parte il ricorso, corredato di motivi aggiunti, proposto contro il provvedimento del Questore di Catania prot. n. -OMISSIS-, notificato in data 5.8.2015, con cui si fa divieto al ricorrente di accedere in tutti gli stadi e gli impianti sportivi di Catania, della provincia e del territorio nazionale in cui si svolgono manifestazioni agonistiche di calcio; di accedere in tutti i luoghi in cui si svolgono i ritiri della -OMISSIS-nei giorni in cui si svolgono le manifestazioni sportive e si inibisce allo stesso la presenza presso le stazioni ferroviarie di Catania Centrale e altri luoghi, e avverso ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il cons. Marco Buricelli nell'udienza del 28.5.2020, svoltasi da remoto in video conferenza senza discussione orale, e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del d. l. n. 18/2020, conv. con modificazioni dalla l. n. 27/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.L’impugnazione ha ad oggetto la sentenza della IV sezione del TAR di Catania, n. -OMISSIS-.
Con tale sentenza, il TAR ha accolto soltanto in (minima) parte il ricorso promosso dal signor ex avverso il provvedimento del Questore di Catania, prot. n. -OMISSIS-, in data 4.8.2015, notificato in data 5.8.2015, con cui, per la durata di cinque anni, si fa divieto al ricorrente, ex presidente del -OMISSIS-, di accedere in tutti gli stadi e gli impianti sportivi di Catania, della provincia e del territorio nazionale, nei quali si svolgono manifestazioni agonistiche di calcio, di accedere in tutti i luoghi in cui si svolgono i ritiri della -OMISSIS-nei giorni in cui si svolgono le manifestazioni sportive, e si inibisce allo stesso la presenza presso le stazioni ferroviarie di Catania Centrale, presso l’aerostazione e nelle vie limitrofe allo stadio A. Massimino di Catania; divieto esteso per l’arco temporale suddetto anche alle vie di accesso e alle aree di parcheggio adiacenti agli impianti sportivi e a tutti i luoghi, quali percorsi stradali, autostradali e ferroviari etc. che in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo fossero interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni sopra indicate.
2.La controversia trae origine dal decreto di c.d. “Daspo” in epigrafe, emesso dal Questore di Catania, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c) della l. n. 401 del 1989.
In particolare, nel decreto:
-si prendeva atto dell’ordinanza del Tribunale di Catania – Ufficio del Gip, in data 15.6.2015, di applicazione della misura cautelare personale degli arresti domiciliari, considerando sussistenti a carico del soggetto in epigrafe gravi indizi di colpevolezza per i reati di a) frode in competizioni sportive (art. 1 l. 401/89) e b)416 cod. pen. – associazione per delinquere, delitto contro l’ordine pubblico; misura successivamente sostituita, con ordinanza del medesimo Gip in data 3.7.2015, con l’obbligo di presentazione trisettimanale alla Polizia giudiziaria;
-si rilevava che detti reati erano stati commessi allo scopo di realizzare una serie indeterminata di delitti di frode in competizioni sportive e di truffe, diretti a influire sui risultati e ad alterare, nel campionato di calcio di serie B, stagione 2014/2015, il naturale esito delle partite nelle quali era impegnato il -OMISSIS-, con la conseguente vittoria di quest’ultima società. Dalla lettura dell’ordinanza del Gip si ricava in particolare che l’indagato, quale “capo”, in concorso con altri dirigenti della squadra, interveniva con offerte o promesse di denaro o altra utilità o vantaggi, nei confronti dei calciatori e dei dirigenti, per raggiungere un risultato diverso da quello conseguente al corretto e leale svolgimento della competizione, con circostanze aggravanti a carico del medesimo;
-a seguito di tale arresto, che coinvolgeva, oltre al ricorrente e appellante odierno, anche i vertici della società -OMISSIS-, si registrava, a livello mediatico e sul web, un imponente e preoccupante coinvolgimento di persone, sfociato in data 20.6.2015 in una manifestazione / corteo di protesta, che vedeva sfilare per le vie del centro della città circa 2500 persone, inneggianti cori vibranti di disappunto contro il ricorrente;
-si considerava tuttora persistente tale disappunto, che si manifestava attraverso varie forme;
-si precisava che l’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989 prevede che il Questore può disporre il Daspo nei confronti tra l’altro delle persone denunciate o condannate, anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi cinque anni, anche per delitti contro l’ordine pubblico, àmbito che racchiude la fattispecie di cui all’art. 416 cod. pen. ;
-si valutava che la presenza del destinatario del Daspo negli impianti sportivi ove si esibisce la squadra del -OMISSIS- possa rappresentare un pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica di quei luoghi, e possa essere motivo di turbativa per il regolare svolgimento delle gare;
-si consideravano l’approssimarsi di altre manifestazioni sportive di importante richiamo e segnatamente dell’imminente incontro di Coppa Italia previsto per il 9.8.2015 presso lo stadio della città e l’avvicinarsi dell’udienza del Tribunale federale della FIGC, fissata per l’11.8.2015 per determinare le sorti sportive della squadra del -OMISSIS-, il che impone l’adozione di una misura preventiva in via di urgenza e non consente di comunicare all’interessato, ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, l’avvio del procedimento diretto alla emissione del decreto di divieto di accesso;
-si vietava quindi al ricorrente, per cinque anni, di accedere in tutti gli stadi e gli impianti sportivi non solo di Catania ma anche della provincia e del territorio nazionale, in cui si svolgono manifestazioni agonistiche di calcio, con divieto di accesso esteso agli altri luoghi suindicati.
Il nominato in epigrafe ha impugnato il Daspo dinanzi al TAR di Catania con svariati motivi, anche aggiunti, concernenti violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.
Nel contraddittorio con l’Amministrazione dell’interno, il TAR ha, dapprima, con ordinanza n. 854/2015, accolto solo in parte, nei limiti che poi sono stati confermati nella sede di merito di primo grado, l’istanza di misure cautelari, evidenziando, nella motivazione della statuizione di rigetto dell’ordinanza, che l’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, sebbene rivolto prevalentemente a fattispecie relative a soggetti che abbiano dimostrato, anche al di fuori dello stretto àmbito delle manifestazioni sportive, una inclinazione alla violenza, non esaurisce alle stesse la sua sfera applicativa, ma la estende a ipotesi delittuose anche di diversa natura; e che il reato associativo, esplicitamente contemplato tra quelli che possono comportare l’applicazione del Daspo, nella specie è collegato a reati di sicura rilevanza proprio nell’ambito sportivo, sì che appare indubbio il carattere legittimo dell’esercizio  del potere. Con la sentenza in epigrafe, il giudice di primo grado ha accolto soltanto in (minima) parte il ricorso (v. pag. 17 sent.), considerando illegittimo il Daspo nella parte in cui la misura viene estesa oltre i casi “strettamente pertinenti all’accesso del ricorrente ai luoghi del territorio nazionale in cui si svolgono manifestazioni agonistiche di calcio della squadra del -OMISSIS- e a quelli inerenti ai ritiri della squadra stessa”. “Va invece mantenuta”, ha osservato il giudice di prima istanza, “in finem”, la inibizione “della presenza del ricorrente nei luoghi dove si svolgono manifestazioni agonistiche di calcio della squadra del -OMISSIS- e in quelli inerenti al ritiro della stessa”.
3.Con l’atto di impugnazione la parte appellante, dopo avere premesso che viene in considerazione un sacrificio irragionevole della libertà personale, non collegato a comportamenti dell’interessato caratterizzati da violenza quando, viceversa, per vedersi applicato il Daspo occorre essere autori di episodi di violenza idonei a turbare l’ordine pubblico, ha riproposto, adattandole all’impianto motivazionale della decisione impugnata, le tesi difensive svolte in primo grado.
In particolare, sub I), nel dedurre erroneità della sentenza, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, l’appellante ribadisce che il provvedimento impugnato in prime cure risulta carente di motivazione in ordine al presupposto della pericolosità sociale del soggetto colpito dalla misura, mancando una condotta connotata da violenza da parte di quest’ultimo. 
In particolare, sarebbe immotivato e arbitrario ritenere che la presenza del ricorrente nei luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive del -OMISSIS- possa rappresentare un pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica in quei luoghi, così da turbare il regolare svolgimento delle gare. Nella specie, manca un quadro indiziario univoco ed evidente a sostegno del vaglio di pericolosità compiuto dall’autorità emanante. 
Il provvedimento contestato, e la sentenza, risultano emessi in violazione del principio di proporzionalità, inteso come riferibile al senso di equità e giustizia che deve sempre caratterizzare la soluzione del caso concreto.
Appaiono scorrette e illegittime le valutazioni e conclusioni operate dal Questore in ordine alla comparazione e al bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda.
Sub II), è dedotta la violazione degli articoli 7 e seguenti della l. n. 241/1990, e 97 Cost., e si denuncia il vizio di eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà estrinseca e difetto di istruttoria. 
Nella specie, non ricorrevano estremi di urgenza tali da giustificare la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, atteso che tra la data della manifestazione / corteo di protesta (20.6.2015), richiamato nelle premesse del Daspo, e la data della notificazione del decreto (5.8.2015), sono trascorsi quasi tre mesi, sì che l’azione amministrativa non avrebbe potuto prescindere dalla osservanza delle regole del procedimento poste a tutela degli interessi del destinatario e a garanzia della partecipazione del privato al procedimento amministrativo.
Segue, sub III), un articolato motivo di impugnazione, imperniato sulla violazione dell’art. 6 della l. n. 401/1989, e su molteplici figure sintomatiche del vizio di eccesso di potere.
Con esso, l’appellante reitera profili di incostituzionalità, denunciati in primo grado e disattesi dal TAR, riguardanti l’art. 6 della l. n. 401/1989, ove interpretato nel senso di consentire che il mero reato associativo non finalizzato alla violenza possa giustificare l’adozione del Daspo, in riferimento agli articoli 16 e 23 Cost. , e inoltre in relazione all’art. 117, primo comma, Cost. , quest’ultimo in correlazione con l’art. 6 della  Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Conv. edu), e con l’art. 2 del protocollo aggiuntivo 4, quali parametri costituzionali interposti.
In particolare:
-si insiste sul fatto che, per giustificare l’adozione del Daspo, occorrono comportamenti connotati da violenza, e che nella fattispecie il provvedimento del Questore è illegittimo per carenza dei presupposti, di fatto e legali, previsti per legittimare il potere interdittivo esercitato;
-si ribadisce che nel caso in esame il Daspo non risulta collegato a nessuna condotta violenta del ricorrente, e che non può essere condivisa la decisione di primo grado là dove ammette che il riferimento operato dall’art. 6 della l. n. 401/1989 ai delitti contro l’ordine pubblico possa anche non essere circoscritto alle sole ipotesi connotate da violenza. Al contrario, la funzione della norma di cui all’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, come modificata nel 2014, è di tutelare l’ordine pubblico durante le manifestazioni sportive con il chiaro fine di prevenire un fenomeno in crescita quale è la violenza negli stadi. L’unica interpretazione dell’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989 coerente coi princìpi di legalità, tassatività e proporzionalità, e conforme ai princìpi della Convenzione edu presuppone che, alla base della emanazione di un Daspo, vi sia una condotta violenta;
-si insiste sulle seguenti questioni di legittimità costituzionale: a) se l’art. 6, primo comma della l. 401/1989, nella parte in cui prevede la possibilità di applicare la misura del Daspo nei confronti di soggetti accusati di avere posto in essere condotte integranti il reato di associazione a delinquere senza nessuna violenza, è conforme agli articoli 16 e 23 della Costituzione e ai principi statuiti dalla Corte costituzionale in materia di misure di prevenzione, anche in rapporto al doveroso equilibrio tra le esigenze del singolo e della collettività e gli obiettivi perseguiti dalla norma; b) se l’articolo 6, primo comma della l. 401/1989, nella parte in cui prevede la possibilità di applicare la misura del Daspo nei confronti di soggetti accusati di avere posto in essere condotte integranti il reato di associazione a delinquere senza nessuna violenza, è conforme all’art. 2, quarto protocollo aggiuntivo della Convenzione edu e ai principi affermati dalla Corte di Strasburgo in tema di misure di prevenzione limitative della libera circolazione, anche in rapporto al doveroso equilibrio tra le esigenze del singolo e della collettività e agli obiettivi perseguiti dalla norma nell’ottica del principio di proporzionalità; c) se l’art. 6, primo e quinto comma della l. 401/1989, nella parte in cui non prevedono meccanismi oggettivi di determinazione della pericolosità del soggetto ai fini dell’applicazione, anche quantitativa, della misura di prevenzione da parte dell’autorità amministrativa, lasciando a quest’ultima un’eccessiva discrezionalità, sono conformi ai principi di tassatività, legalità e proporzionalità individuati dalla Corte costituzionale e dalla Corte di Strasburgo, e in particolare al principio secondo cui la misura deve trovare il suo presupposto in fattispecie di pericolosità previste e descritte dalla legge, destinate a costituire il parametro dell’accertamento giudiziale e del fondamento della singola prognosi di pericolosità;
-infine, il Daspo è illegittimo anche nella parte in cui è stato disposto, immotivatamente, che la durata sia di cinque anni, vale a dire il massimo della estensione temporale previsto dalla legge.
4.L’Amministrazione dell’interno si è costituita per resistere.
Con ordinanza n. -OMISSIS-questo CGA ha accolto l’istanza di misure cautelari di cui all’art. 98 del c.p.a.   .
In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno presentato memorie.
Parte appellante ha, tra l’altro, richiamato la decisione della Corte edu 23.2.2017 nella causa De Tommaso contro Italia.
All’udienza del 28.5.2020, la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d. l. n. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 27/2020, ed è stata deliberata in pari data dai magistrati del collegio riuniti in video conferenza.
5. L’appello è infondato e va respinto.
La sentenza va confermata, sia pure con le precisazioni e integrazioni che saranno compiute in motivazione, e che sostituiscono le affermazioni del TAR incompatibili con le puntualizzazioni medesime.
5.1. Preliminarmente e in via generale occorre premettere che in base alla formulazione dell’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, nel testo vigente al momento dell’adozione del Daspo impugnato (2015), “Il questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime, nei confronti di:… c)  coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per alcuno dei reati di cui all'articolo 4, primo e secondo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110, all'articolo 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152, all'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n. 205, agli articoli 6-bis, commi 1 e 2, e 6-ter della presente legge, per il reato di cui all'articolo 2-bis del decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2007, n. 41, o per alcuno dei delitti contro l'ordine pubblico o dei delitti di comune pericolo mediante violenza, di cui al libro secondo, titoli V e VI, capo I, del codice penale o per il delitto di cui all'articolo 588 dello stesso codice, ovvero per alcuno dei delitti di cui all'articolo 380, comma 2, lettere f) e h), del codice di procedura penale, anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive”.
Tra i delitti menzionati dalla norma primaria vi è anche, come l’autorità emanante non ha mancato di rammentare nelle premesse del Daspo impugnato, quello di cui all’art. 416 cod. pen. , vale a dire l’associazione per delinquere.
Sempre in via preliminare, va ribadita la distinzione, correttamente posta in rilievo dal TAR nella sentenza, tra il Daspo c. d. semplice, o amministrativo, disciplinato all’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, misura precauzionale che incide sulla libertà di circolazione (art. 16 Cost.), ma non implica restrizioni della libertà personale; e il Daspo con prescrizioni aggiuntive o accessorie, frutto di una autonoma valutazione del Questore, rispetto al divieto di accedere alle competizioni sportive, di cui all’art. 6, comma 2, della l. n. 401/1999, misura “giurisdizionalizzata” che non soltanto prevede il divieto di accesso agli stadi ma che soprattutto implica l’obbligo di comparizione personale presso un ufficio o comando di polizia, incidendo così in via diretta sulla libertà personale (art. 13 Cost.) sia pure in misura assai meno afflittiva rispetto, ad esempio, a un’ordinanza di custodia cautelare, dato che comporta una restrizione della libertà di movimento durante una fascia oraria determinata, e in relazione al quale ultimo decreto ex art. 6 comma 2 vi è obbligo di convalida da parte del Gip con ordinanza ricorribile in Cassazione (conf. Corte cost., nn. 143 e 193 del 1996, p. 3. del Diritto, là dove si evidenzia che la norma primaria di cui all’art. 6 cit. dispone nel senso dell'adottabilità di due tipi di provvedimenti, vale a dire il divieto di accesso ai luoghi di svolgimento di manifestazioni sportive, e la prescrizione di comparire presso l'ufficio o il comando di polizia nel tempo di svolgimento della competizione sportiva, aventi portata ed effetti differenti, con riconduzione della misura di cui all’art. 6 comma 2 nell’alveo dell’art. 13 Cost. e conseguente riserva di giurisdizione; e le sentenze nn. 144 del 1997 e 512 del 2002- pp. 3 del Fatto e 3 del Diritto , sulla diversa incidenza delle misure di cui al comma 1 e al comma 2 sui valori costituzionalmente tutelati, con una conseguente, ragionevole differenziazione anche nella disciplina dei rimedi esperibili e delle garanzie in punto di tutela giurisdizionale; v. poi, sul tema, “ex multis”, Cass. pen. nn. 44273/04, 20780/10, 26641/13 e 24819/16).
In questa specifica materia si è cioè venuto a creare un sistema articolato “a doppio binario” di misure amministrativo – precauzionali di polizia, da un lato, ex art. 6, comma 1, e di misure preventive, come detto, giurisdizionalizzate, comportanti l’imposizione della presenza negli uffici di polizia, incidenti sulla libertà personale del destinatario e circondate da particolari garanzie, che si completano nel ricorso per cassazione avverso l'ordinanza di convalida del Gip, come disposto dall’art. 6, comma 4.
Appare opportuno soggiungere che il Daspo è una misura amministrativa di tipo preventivo adottabile nei confronti di persone che, secondo quanto precisato al comma 1, risultino denunciate o condannate, anche con sentenza non definitiva, nei cinque anni precedenti, per i reati elencati nel medesimo comma 1.
In quanto tale, l’adozione di tale misura prescinde da un necessario avvenuto accertamento di responsabilità in sede giudiziale (e, come si dirà anche più avanti, al p. 5.2., che si tratti di misure preventive e non sanzionatorie è stato sancito di recente dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, in via generale, con riferimento ad analoghe misure previste dalla legislazione croata  - v. Corte edu, sez. I, 8.11.2018, ric. n. 19120/15, Seražin c. Croazia, menzionandosi tra le altre legislazioni in materia anche quella italiana e pervenendosi a escludere la natura sanzionatoria della misura amministrativa, sulla base dei cc.dd. criterî Engel, sia per l'applicabilità della misura indipendentemente da una condanna penale, sia per la finalità prevalente della misura, consistente nella creazione di un ambiente che prevenga comportamenti violenti o pericolosi a protezione dell'ordine pubblico e degli altri spettatori e sia infine per la mancanza di carattere afflittivo, non venendo in questione una privazione della libertà o una imposizione di obbligazione pecuniaria).
Tornando alla normativa nazionale, sebbene l’art. 6 comma 1 si riferisca prevalentemente a fattispecie relative a soggetti i quali abbiano posto in essere, anche al di fuori dello stretto àmbito delle manifestazioni sportive, condotte violente; nondimeno, il campo di applicazione della disposizione non si esaurisce all’interno di tale categoria di condotte, di per sé considerate, e comunque, in concreto, ben può allargarsi a, e riguardare, anche, situazioni, come quella che interessa il ricorrente, gravemente indiziato per frode in competizioni sportive e per associazione per delinquere, nelle quali, ove anche si ritenga che non vengano in considerazione, per dir così in via diretta e immediata, condotte violente, pure, le circostanze del caso concreto, per come adeguatamente ponderate dall’autorità amministrativa secondo un vaglio di tipo preventivo - prognostico, sono tali da porsi come elementi di innesco capaci di porre a repentaglio l’ordine pubblico e l’interesse generale di garantire l’ordinato e pacifico svolgimento delle gare sportive.
A differenza di quanto opina l’appellante, il quale ritiene che per applicare un Daspo non si possa prescindere da condotte violente; che, cioè, l’irrogazione del Daspo presupponga immancabilmente  comportamenti del destinatario caratterizzati da violenza; e a prescindere da una, irrilevante ai fini del decidere, verifica stringente sul se nella specie il comportamento del ricorrente sia riconducibile a violenza; resta che il richiamo, operato all’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, anche a fattispecie delittuose non necessariamente contrassegnate da condotte violente in senso stretto è tale da non precludere la possibilità di adottare un divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive anche se il destinatario della misura preventiva non abbia posto in essere direttamente un comportamento violento, sempre che il soggetto colpito dal Daspo risulti denunciato o condannato per i reati indicati all’art. 6, comma 1, cit., e la sua condotta e presenza, fondamentalmente connesse a manifestazioni sportive, secondo la valutazione della Questura, siano tali da arrecare pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica in particolare negli stadi.
Vale aggiungere al riguardo come correttamente nella sentenza impugnata si sia fatto riferimento, sia pure solo “per incidens”, alla applicabilità del Daspo anche a una ipotesi delittuosa (ulteriore e differente) rispetto ad altre, per lo più caratterizzate dall’uso della violenza, quale è quella di cui all’art. 380, comma 2, lett. h), del c.p.p., sui delitti concernenti stupefacenti, che, pur nella sua gravità, non presuppone uso di violenza (e in ordine all’utilizzo di luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive per il traffico di stupefacenti, appare evidente il rischio di una turbativa per l’ordine pubblico derivante anche comportamenti come questi, di per sé non connotati da violenza).
La finalità primaria del Daspo è infatti come detto quella di prevenire pericoli per l’ordinato e pacifico svolgimento delle manifestazioni sportive.
Alla luce di queste coordinate interpretative, e guardando adesso più da vicino il caso in esame, proprio avendo riguardo alla finalità di assicurare l’ordinato e pacifico svolgimento delle manifestazioni sportive, non appare arbitrario o ingiustificato, e nemmeno incongruo o sproporzionato rispetto agli scopi del Daspo, risultando al contrario basato su una corretta lettura e interpretazione dell’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, alla luce dei fini perseguiti attraverso tale misura, l’avere stimato che, nel contesto peculiare e nelle specifiche circostanze descritte nel decreto impugnato, come desumibili dagli atti e riassunte sopra al p. 2., contrassegnate tra l’altro “dall’imponente e preoccupante coinvolgimento di persone” di cui alla manifestazione / corteo di protesta del 20.6.2015, e dall’approssimarsi dell’incontro di Coppa Italia previsto per il 9.8.2015 oltre che dell’udienza dinanzi al Tribunale federale della FIGC, la presenza del ricorrente - il quale aveva reso all’A. g. ampie ammissioni sulla “combine” che aveva coinvolto il -OMISSIS- nella stagione 2014/2015, ed era stato colpito da misura cautelare personale - alle manifestazioni calcistiche della squadra della città, potesse costituire motivo di turbativa per il regolare svolgimento delle gare stesse, con pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica di quei luoghi, in vista della tutela della incolumità dei partecipanti alle manifestazioni sportive.
In una situazione - come il giudice di primo grado non ha mancato di rilevare, richiamando Corte cost., n. 264/1996, sia pure pronunciata su tematica diversa da quella odierna - nella quale l’art. 16 Cost., sul rapporto tra diritto alla libertà di movimento e limiti all’esercizio della stessa, “va riguardato anche alla luce del criterio generale della ragionevolezza, ossia sotto il profilo del giusto rapporto dell’atto allo scopo”, appaiono evidenti, e rilevanti, sia il disvalore dei comportamenti assunti, inseriti entro un quadro di gravi indizi di colpevolezza, riferibili al presidente della società, elementi di fatto “di partenza” dai quali il Questore prende le mosse nelle premesse del Daspo, e sia la connessione, anche cronologica, con le manifestazioni sportive del -OMISSIS-, circostanze tutte che hanno concorso a giustificare l’adozione di una “misura preventiva atipica” come quella presa nel contesto indicato.
La normativa primaria avalla in questa materia una difesa “avanzata” degli interessi dell’ordinamento anche attraverso misure come il Daspo, caratterizzate, come risulta ormai chiaro, da una sufficiente determinatezza della norma primaria nel disciplinare l’emanazione di provvedimenti rivolti a prevenire e a contrastare la violenza negli stadi.
Il provvedimento contestato in primo grado risulta dunque tutt’altro che carente dei presupposti di fatto e legali richiesti per consentire l’adozione della misura in parola, e conforme ad appropriatezza e proporzionalità.
Il legame tra condotte attribuite al ricorrente, attitudine concreta delle stesse ad arrecare pericolo per l’ordine pubblico e “àmbito” delle manifestazioni calcistiche, è immediato e diretto, come è stato puntualmente indicato nella motivazione del provvedimento del Questore.
Il pericolo di turbativa dell’ordine pubblico va ricondotto direttamente ai reati addebitati al ricorrente medesimo (la misura cautelare personale degli arresti domiciliari presuppone gravi indizi di colpevolezza), e va riferito in via diretta all’ambiente, e all’àmbito, delle manifestazioni sportive.
La fattispecie è insomma tra quelle che giustificano l’adozione di un Daspo.
Considerate le circostanze, in ultima analisi, proporzionalità e appropriatezza sussistono.
5.2. Anche sulla base delle considerazioni svolte e dei richiami, operati sopra al p. 5.1., alla giurisprudenza costituzionale, le questioni di legittimità costituzionale sollevate dall’appellante e riassunte al p. 3, “in finem”, sono da ritenersi manifestamente infondate.
In primo luogo è da considerarsi tutt’altro che irragionevole, avuto riguardo alla finalità primaria del Daspo, ossia prevenire pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica, in particolare nei luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, ove vi sia un legame tra condotta attribuita al destinatario della misura precauzionale amministrativa e àmbito delle manifestazioni medesime (e nella specie, giova ribadirlo, la condotta rilevante, e addebitata, presentava un legame evidente e immediato con gli eventi calcistici della città, in termini tali da poter arrecare turbativa all’ordine e alla sicurezza pubblica), una disciplina, quale quella di cui all’art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, che, pur incentrata principalmente su fattispecie riguardanti soggetti ai quali siano state addebitate condotte violente o la partecipazione attiva a episodi di violenza, preveda la possibilità di applicare la misura amministrativa del Daspo pure nei confronti di soggetti accusati di associazione per delinquere (connessa alla frode in competizioni sportive) benché in assenza di addebiti specifici di comportamenti violenti.
Risulta costituzionalmente coerente e razionale, anche nella peculiare fattispecie normativa “sezionata” con l’atto di appello, la limitazione al diritto di circolazione stabilita dal menzionato art. 6, comma 1, in relazione al profilo del giusto rapporto tra atto emesso e scopo perseguito.
Quantunque l’art. 6 faccia riferimento, in via principale, a fattispecie che riguardano soggetti ai quali siano state ascritte condotte violente o la partecipazione a episodi di violenza nel contesto indicato, non solo la normativa primaria, per applicare la misura precauzionale del Daspo non richiede sempre e necessariamente una tale condotta o partecipazione, ma, laddove è ammessa l’irrogabilità del Daspo anche indipendentemente da condotte violente e purché in presenza delle condizioni sopra viste, la disciplina chiaramente non contrasta con i principi di ragionevolezze e proporzionalità e col principio costituzionale di libertà di circolazione di cui all’art. 16 Cost. .
La disciplina di cui al citato art. 6, comma 1, della l. n. 401/1989, anche nella parte “di interesse”, trova un’adeguata copertura costituzionale.
Ancora, l’art. 6 della l. n. 401/1989 descrive con un grado adeguato di determinatezza i presupposti in presenza dei quali consentire l’applicazione del Daspo, senza che risulti violato il principio di legalità o il criterio di tassatività dei casi in cui il Daspo può trovare applicazione. 
L’esercizio del potere amministrativo in materia, presuppone una descrizione sufficientemente adeguata dei comportamenti e delle ipotesi rilevanti, descrizione che l’art. 6 della l. n. 401/1989 ha compiuto puntualmente.
E’ inoltre inappropriato il richiamo operato dall’appellante ai “principi statuiti dalla Corte costituzionale in materia di misure di prevenzione”.
Parrebbe venire in rilievo, quale parametro di riferimento, o di comparazione, Corte cost., n. 24/2019, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la “previsione di pericolosità generica” di cui all’art. 1 della l. n. 1423/1956, poi “confluita” nel d. lgs. n. 159/2011, riferita in primo luogo alla misura di prevenzione personale, “giurisdizionalizzata”, della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con o senza obbligo o divieto di soggiorno.
Al riguardo, tornando all’art. 6 della l. n. 401/1989 e ai dubbi sollevati nel giudizio di appello, non solo appare evidente la disomogeneità, o quantomeno la insufficiente omogeneità, tra misure di prevenzione personali legate alla pericolosità sociale come ad esempio la sorveglianza speciale, incidenti in modo restrittivo sulla libertà personale e ricadenti entro l’alveo dell’art. 13 Cost., e misure amministrative “precauzionali” quale è il Daspo di cui all’art. 6, comma 1, che incide soltanto sulla libertà di circolazione (sul punto v. “amplius”, sopra, p. 3., al quale si rinvia); ma occorre considerare inoltre che la fattispecie normativa di cui al menzionato art. 6, comma 1, volta a prevenire violenze in occasione di manifestazioni sportive, risulta contraddistinta da un grado di determinatezza della descrizione legislativa dei presupposti dal cui accertamento è dato dedurre, secondo la logica del “più probabile che non”, un’attitudine concreta della condotta posta in essere a recare pericolo all’ordine pubblico.
Nella specie vi è insomma una base legale idonea a sostegno della misura amministrativa della cui adozione si tratta.
Improprio, inoltre, risulta il richiamo operato alla sentenza della Corte edu De Tommaso 23.2.2017, poiché relativa a una fattispecie di sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno, entro un contesto caratterizzato da un insufficiente grado di descrizione legislativa dei presupposti, diversamente da ciò che accade nella controversia odierna.
Il carattere preventivo, e non sanzionatorio, della misura del Daspo, trova conferma nella sent. Corte edu, sez. I, 8.11.2028, Serazin / Croazia, che merita di essere nuovamente richiamata (v. sopra, p. 5.1.).
Quanto al dubbio di non conformità dell’art. 6 l. n. 401/1989 rispetto all’art. 2 - IV protocollo addizionale alla Convenzione edu, va rimarcato che tale art. 2, nel prevedere il diritto di circolare liberamente sul territorio dello Stato, ammette che l’esercizio di detto diritto possa formare oggetto di restrizioni previste dalla legge mediante, tra l’altro, misure necessarie per salvaguardare la pubblica sicurezza, mantenere l’ordine pubblico e prevenire infrazioni penali (v. art. 2, p. 3.), il che è esattamente quanto è accaduto nel caso in esame. Detto altrimenti, non si ravvisa alcuna difformità tra l’art. 6, “in parte qua”, e l’art. 2 del IV protocollo addizionale, che ammette misure limitative alla libertà di circolazione, in presenza dei presupposti a)della previsione per legge; b)della necessità di assicurare la tutela degli interessi indicati nello stesso art. 2, al  3 (tra cui pubblica sicurezza, ordine pubblico e prevenzione dei reati), e c)della proporzionalità tra osservanza del diritto garantito dalla norma ed esigenze della collettività.  
Chiaramente non condivisibile è, infine, il dubbio di conformità sollevato con riferimento all’art. 23 Cost., disposizione estranea alla tematica in argomento, in quanto si riferisce a prestazioni personali imposte in base alla legge. In ogni caso, giova ripetere che nella materia “de qua” vi è una base legale idonea a sostegno della misura amministrativa della cui adozione si tratta.
5.3. Per quanto riguarda la reiterata censura di violazione procedimentale di cui all’art. 7 della l. n. 241/1990, in primo luogo, per le ragioni esposte sopra, può trovare applicazione l’art. 21 – octies, comma 2, della l. n. 241/1990, norma che deve essere interpretata nel senso di evitare che l'Amministrazione sia onerata in giudizio di una prova estremamente rigorosa, vale a dire della dimostrazione che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso in relazione a tutti i possibili contenuti ipotizzabili, per cui occorre comunque porre previamente a carico del privato l'onere di indicare, quanto meno in termini di allegazione processuale, quali elementi conoscitivi sarebbe stato in grado di introdurre nel procedimento, se previamente comunicatogli, allo scopo di indirizzare l'Amministrazione verso una decisione diversa da quella assunta in concreto.
Nella specie, è da ritenere che l’eventuale avviso di avvio del procedimento sarebbe risultato privo di utilità pratica, alla luce di quanto osservato finora. 
Il contenuto del provvedimento finale, con o senza l’avviso di avvio del procedimento, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Inoltre, e in ogni caso, occorre considerare che a quanto consta soltanto il 21.7.2015 l’Amministrazione risulta essere venuta a conoscenza dell’impegno ufficiale del -OMISSIS- per il 9.8.2015, sicché in questa situazione di ristrettezza di tempi l’autorità amministrativa, nell’emettere il Daspo in data 4.8.2015, ha valutato in modo non irragionevole la sussistenza di una urgenza qualificata tale da giustificare l’omissione dell’avviso dell’avvio del procedimento.
5.4.Sulla durata massima della misura (cinque anni), è sufficiente osservare come, sulla base di quanto esposto, la gravità della condotta addebitata fosse “in re ipsa”, sicché in questa condizione peculiare l’indicazione della durata massima consentita non esigeva motivazioni particolari.
5.5. In conclusione, l’appello va respinto e la sentenza impugnata confermata.
Nondimeno, l’assoluta peculiarità della fattispecie giustifica in via eccezionale la compensazione tra le parti per la metà delle spese e dei compensi del grado del giudizio.
Per la restante metà, spese e compensi seguono la soccombenza e si liquidano nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Spese del grado del giudizio compensate per la metà.
Per la restante metà, l’appellante viene condannato a rimborsare all’Amministrazione dell’interno la somma di € 2.000,00 (euro duemila/00), per spese e compensi del grado del giudizio.
Si dispone che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. 
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante e a individuarla come (ex) presidente del -OMISSIS-, oscurando comunque anche le parole “-OMISSIS-” o “-OMISSIS-”.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 28.5.2020, svoltasi da remoto in video conferenza, con l'intervento dei magistrati:


Rosanna De Nictolis,	Presidente
Nicola Gaviano,	Consigliere
Marco Buricelli,	Consigliere, Estensore
Giuseppe Verde,	Consigliere
Maria Immordino,	Consigliere

Rosanna De Nictolis,	Presidente
Nicola Gaviano,	Consigliere
Marco Buricelli,	Consigliere, Estensore
Giuseppe Verde,	Consigliere
Maria Immordino,	Consigliere



IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Sport – Daspo – Accertamento di responsabilità in sede giudiziale – Non occorre.
            Il  Daspo è una misura amministrativa di tipo preventivo adottabile nei confronti di persone che risultano denunciate o condannate, anche con sentenza non definitiva, nei cinque anni precedenti, per alcuni reati espressamente elencati nel comma 1 dell’art. 6, l. n. 401 del 1989; in quanto tale, l’adozione di tale misura prescinde da un necessario avvenuto accertamento di responsabilità in sede giudiziale (1).
 
(l) Il Daspo c. d. semplice, o amministrativo, disciplinato all’art. 6, comma 1, l. n. 401 del 1989, misura precauzionale che incide sulla libertà di circolazione (art. 16 Cost.), ma non implica restrizioni della libertà personale; e il Daspo con prescrizioni aggiuntive o accessorie, frutto di una autonoma valutazione del Questore, rispetto al divieto di accedere alle competizioni sportive, di cui all’art. 6, comma 2, l. n. 401 del 1989, misura “giurisdizionalizzata” che non soltanto prevede il divieto di accesso agli stadi ma che soprattutto implica l’obbligo di comparizione personale presso un ufficio o comando di polizia, incidendo così in via diretta sulla libertà personale (art. 13 Cost.) sia pure in misura assai meno afflittiva rispetto, ad esempio, a un’ordinanza di custodia cautelare, dato che comporta una restrizione della libertà di movimento durante una fascia oraria determinata, e in relazione al quale ultimo decreto ex art. 6 comma 2 vi è obbligo di convalida da parte del Gip con ordinanza ricorribile in Cassazione (conf. Corte cost., nn. 143 e 193 del 1996, p. 3. del Diritto, là dove si evidenzia che la norma primaria di cui all’art. 6 cit. dispone nel senso dell'adottabilità di due tipi di provvedimenti, vale a dire il divieto di accesso ai luoghi di svolgimento di manifestazioni sportive, e la prescrizione di comparire presso l'ufficio o il comando di polizia nel tempo di svolgimento della competizione sportiva, aventi portata ed effetti differenti, con riconduzione della misura di cui all’art. 6 comma 2 nell’alveo dell’art. 13 Cost. e conseguente riserva di giurisdizione; e le sentenze nn. 144 del 1997 e 512 del 2002- pp. 3 del Fatto e 3 del Diritto , sulla diversa incidenza delle misure di cui al comma 1 e al comma 2 sui valori costituzionalmente tutelati, con una conseguente, ragionevole differenziazione anche nella disciplina dei rimedi esperibili e delle garanzie in punto di tutela giurisdizionale; v. poi, sul tema, “ex multis”, Cass. pen. nn. 44273/04, 20780/10, 26641/13 e 24819/16).
In questa specifica materia si è cioè venuto a creare un sistema articolato “a doppio binario” di misure amministrativo – precauzionali di polizia, da un lato, ex art. 6, comma 1, e di misure preventive, come detto, giurisdizionalizzate, comportanti l’imposizione della presenza negli uffici di polizia, incidenti sulla libertà personale del destinatario e circondate da particolari garanzie, che si completano nel ricorso per cassazione avverso l'ordinanza di convalida del Gip, come disposto dall’art. 6, comma 4.