Rideterminato nel 2018 degli importi ammessi a pagamento per “abbandono di terre nelle zone montane"

Materia: Agricoltura

Numero 01364/2020  e data 
        		22/07/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 8 luglio 2020
NUMERO AFFARE 00865/2019
OGGETTO:
Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e del turismo. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Francesco D'Andrea, contro Agea-Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, per l’annullamento dei provvedimenti emessi da Agea, in data 11 maggio 2018, di “accertamento e recupero di contributi comunitari percepiti in eccesso”, relativi alla domanda unica 2015, n. 50267047996 (prot. Agea n. 2018.222670) e alla domanda unica 2016, n. 60263043261 (prot. Agea n. 2018.219030);


LA SEZIONE
Vista la relazione n. 0001559 dell’11 marzo 2019 con la quale il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e del turismo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;

Premesso:
1. Con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il sig. Francesco D'Andrea chiede l’annullamento, previa sospensiva, dei provvedimenti emessi da Agea, in data 11 maggio 2018, di “accertamento e recupero di contributi comunitari percepiti in eccesso”, relativi alla domanda unica 2015, n. 50267047996 (prot. Agea n. 2018.222670) e alla domanda unica 2016, n. 60263043261 (prot. Agea n. 2018.219030).
2. Il ricorrente ha presentato, in data 1° luglio 2015, la domanda unica 2015 protocollo n. 50267047996, in sostituzione della domanda iniziale n. 54762048178. Successivamente in data 30 settembre 2015 il ricorrente ha presentato la domanda n. 50290209100 di accesso alla riserva nazionale titoli per la "fattispecie C.2 - abbandono di terre (zone montane)". La domanda unica 2015 è stata quindi ammessa a pagamento da AGEA per l'importo complessivo di euro 13.376,05. Quanto alla domanda 2016, in data 10 giugno 2016, il ricorrente ha presentato la domanda unica 2016 n. 60263043261, per il pagamento di n. 40 titoli ordinari con riferimento alla superficie di ha. 39,10. Anche la domanda 2016 è stata verificata da AGEA, ed è stata ammessa a pagamento per l'importo complessivo di € 13.375.
Sulla base della circolare di Agea Coordinamento n. 75117 del 4 ottobre 2017 - che ha disposto il ricalcolo dei titoli per rispettare il plafond stabilito dal Reg. (UE) n. 1307/2013 e dal D.M. 18 novembre 2014 n. 6513 - l'organismo pagatore Agea ha rideterminato gli importi spettanti al ricorrente per le citate domande uniche 2015 e 2016, applicando una riduzione percentuale del 27,50 per cento e procedendo al recupero degli importi eccedenti, che sono stati oggetto di recupero per compensazione con altri importi spettanti al ricorrente per complessivi euro 7.332,33.
3. Nel ricorso sono dedotti plurimi motivi di illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge (art. 3 e 7 e 21-quinquies, legge n. 241/1990 - art. 2041 c.c. - art. 18 reg. (UE) n. 639/2014 - artt. 54 e 75 reg. (UE) n. 1306/2013 - art. 30 reg. (UE) n. 1307/2013 e 11 d.m. n. 6513/2014) ed eccesso di potere. 
In particolare, con il primo motivo, lamenta il ricorrente l’assoluta carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati, nei quali è stato indicato il semplice risultato aritmetico (riduzione del 27,50% sui titoli da riserva nazionale) senza evidenziare il percorso logico-giuridico seguito dall'amministrazione.
Con il secondo motivo è dedotta l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990; con la comunicazione sarebbero stati evitati gli errori di calcolo in cui è incorsa l’Agea.
Con il terzo motivo deduce il ricorrente che la complessa manovra di ricalcolo dei titoli PAC sarebbe viziata sotto autonomi profili sia per la campagna 2015 sia per quella 2016.
In particolare, per la campagna 2015, il ricorrente evidenzia il difetto di istruttoria, in quanto la necessità di procedere a una riduzione lineare non sarebbe imputabile a irregolarità o negligenze dei beneficiari, ma a errori e negligenze nella gestione delle risorse da parte dell’organismo pagatore (che non avrebbe tenuto nella debita considerazione le priorità stabilite dalla normativa europea nell’attribuzione delle risorse), con conseguente violazione del legittimo affidamento dei destinatari dei fondi che avrebbero già provveduto a investire le risorse assegnate nella pratica agricola. Lamenta, inoltre, il ricorrente che per il 2015 il recupero non sarebbe avvenuto nel termine di 18 mesi di cui all’art. 54 del Regolamento (UE) n. 1306/2013 e, conseguentemente, sarebbe tardivo.
Per la campagna 2016, l’Agea avrebbe invece provveduto a una illegittima duplicazione della percentuale di riduzione.
Con il quarto motivo rileva il ricorrente che il ricalcolo dei titoli e la conseguente riduzione del valore degli stessi (- 27,50%) si tradurrebbe in un provvedimento di revoca implicita delle precedenti determinazioni di Agea. Il provvedimento sarebbe pertanto illegittimo per carenza di motivazione in ordine ai presupposti sulla cui base può essere esercitato il potere di revoca ex art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, per violazione delle regole sul procedimento amministrativo, per il superamento del termine di 18 mesi per la campagna 2015 e per la mancata previsione dell’indennizzo.
Con il quinto motivo il ricorrente rappresenta, infine, che Agea con le note impugnate ha anche disposto il recupero delle somme mediante compensazione sulle erogazioni spettanti per la campagna 2017 (e, in caso di mancato recupero, mediante procedure coattive per la riscossione del credito); tale modalità di riscossione verrebbe a incidere significativamente sull'esercizio dell'attività di impresa privando lo stesso ricorrente, in buona fede, di consistenti somme, senza possibilità di rateizzazione.
4. Con relazione n. 0001559 dell’11 marzo 2019, il Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo ha rappresentato l’infondatezza del ricorso e chiesto la reiezione della domanda cautelare. 
5. Questa Sezione, con parere n. 2616/2019 reso nell’adunanza del 24 luglio 2019, ha invitato il Ministero a predisporre un’analitica relazione integrativa nella quale riferisse distintamente sui singoli motivi di ricorso posti a fondamento del gravame e a riferire, al fine di verificare il rispetto del termine di cui all’art. 9 del D.P.R. n. 1199 del 1971, in ordine alla data di conoscenza degli atti impugnati da parte del ricorrente tramite il Centro di Assistenza Agricola (CAA), fornendo altresì precisi elementi sulle modalità con cui sarebbe stato comunicato l’indirizzo PEC errato nel procedimento in questione. La Sezione ha inoltre invitato il Ministero a garantire il contraddittorio con il ricorrente. 
6. Con nota n. 0002482 del 20 maggio 2020, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha trasmesso la propria relazione, informando che essa era già stata inviata al ricorrente il 4 febbraio 2020 con assegnazione di dieci giorni per l’invio di eventuali controdeduzioni, che, viene riferito, non sono pervenute.
Considerato:
6. La Sezione, sulla base degli elementi forniti dal Ministero, rileva che non emergono elementi che inducano e considerare tardiva la presentazione del ricorso. Questo, da quanto emerge dalla documentazione prodotta, sarebbe stato notificato il 2 ottobre 2018. Né gli elementi a disposizione relativi alle comunicazioni dell’indirizzo di posta elettronica certificata del ricorrente offrono elementi dirimenti se non che, senz’altro, la pubblicazione dei provvedimenti da parte di AGEA sul proprio sito Internet risale al 27 giugno 2018.
7. Le disposizioni di riferimento per la controversia in esame sono essenzialmente contenute in regolamenti europei. La normativa europea pone infatti dei plafond massimi di spesa per i regimi di aiuto e contempla varie ipotesi di riduzioni lineari, con riferimento sia al valore dei diritti all’aiuto (titoli PAC) sia agli importi dei pagamenti erogati ai beneficiari, qualora ciò si renda necessario per non violare il plafond di spesa o per consentire l’accesso ai titoli PAC e ai relativi pagamenti ad agricoltori che, altrimenti, sarebbero esclusi dagli aiuti, proprio in ragione delle limitate risorse disponibili per ciascun Stato membro. L’esigenza di riduzione in varie ipotesi, anche ex post, è da riconnettere all’entrata in vigore della normativa europea per il periodo di programmazione 2015-2020, con cui è stata introdotta l’ipotesi di ricalcolo del numero ed del valore dei titoli assegnati agli agricoltori, in funzione del rispetto dei plafond di ciascun regime/misura, della parità di trattamento tra gli agricoltori e per evitare distorsioni del mercato e della concorrenza.
La normativa europea pone dei plafond massimi di spesa per i regimi di aiuto e contempla varie ipotesi di riduzioni lineari, con riferimento sia al valore dei diritti all’aiuto (titoli PAC) sia agli importi dei pagamenti erogati ai beneficiari, qualora ciò si renda necessario per non violare il plafond di spesa o per consentire l’accesso ai titoli PAC e ai relativi pagamenti ad agricoltori che, altrimenti, sarebbero esclusi dagli aiuti, proprio in ragione delle limitate risorse disponibili per lo Stato membro. 
L’articolo 30, paragrafo 8, del regolamento (UE) n. 1307/2013 prevede, inoltre, la modifica progressiva che il valore dei titoli PAC, assegnati dalla riserva nazionale, che tiene conto delle modifiche annuali del massimale nazionale destinato al regime di pagamento di base, mentre in base all’articolo 25 del regolamento (UE) n. 1307/2013 e all’articolo 8 del D.M. 18 novembre 2014, pubblicato nella G.U. n. 295 del 20 dicembre 2014, i titoli PAC sono soggetti a un continuo cambiamento del loro valore nel corso degli anni, al fine di convergere verso un valore medio nazionale (principio della convergenza interna). 
L’articolo 23 del regolamento (UE) n. 809/2014 disciplina la rettifica del numero e del valore dei titoli PAC, anche successivamente all’assegnazione degli stessi ai beneficiari.
In particolare, l’art. 23 al primo comma regola l’ipotesi in cui, successivamente all'assegnazione di diritti all'aiuto ai beneficiari, venga riscontrato che il numero di diritti all'aiuto assegnati era troppo elevato, prevedendo che il numero di diritti all'aiuto assegnati in eccedenza è riversato alla riserva nazionale o alle riserve regionali. Se l'errore è stato compiuto dall'autorità competente o da un'altra autorità e se non poteva ragionevolmente essere scoperto dal beneficiario, il valore dei rimanenti diritti all'aiuto assegnati a detto beneficiario è adeguato di conseguenza. Se nel frattempo il beneficiario interessato dall'assegnazione di un numero troppo elevato di diritti all'aiuto ha trasferito i diritti all'aiuto ad altri beneficiari, l'obbligo incombe anche ai cessionari proporzionalmente al numero di diritti ad essi trasferiti, qualora il beneficiario destinatario dell'assegnazione iniziale non disponga di un numero di diritti sufficiente per compensare il numero dei diritti all'aiuto che gli sono stati indebitamente assegnati. 
Il secondo comma disciplina il caso specifico concernente la rettifica in riduzione dell’assegnazione di diritti all'aiuto ai beneficiari nel caso in cui si riscontri che i pagamenti ricevuti da un beneficiario per il 2014 o il valore dei diritti all'aiuto detenuti da un beneficiario alla data di presentazione della sua domanda per il 2014 o il valore unitario dei diritti all'aiuto o l'aumento del valore unitario dei diritti o il valore totale degli aiuti ricevuti da un beneficiario per l'anno precedente l'attuazione del regime di pagamento siano troppo elevati.
Dalla normativa europea appena sintetizzata deriva la necessità di eseguire continue verifiche del rispetto dei plafond annuali e le conseguenti operazioni di adeguamento del valore dei titoli.
E’ la situazione venutasi a determinare nel caso di specie, nel quale AGEA, dopo avere attribuito i titoli nel 2015, sulla base dei dati complessivi allora esistenti, ha dovuto, successivamente, eseguire i ricalcoli del valore degli stessi titoli, al fine di rispettare i plafond di spesa fissati ai sensi del regolamento (UE) n. 1307/2013. L’assegnazione dei titoli PAC dalla riserva nazionale deve basarsi su criteri oggettivi ed in modo da assicurare la parità di trattamento agli agricoltori ed evitare distorsioni di mercato e della concorrenza (articolo 30, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1307/2013, che, al paragrafo 6, stabilisce espressamente che sia data priorità all’assegnazione dei titoli PAC destinati ai giovani agricoltori e agli agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola). 
Se dunque è fuor di dubbio che le disposizioni contenute nei regolamenti europei (n. 1307/2013 e soprattutto art. 23 del reg. n. 809/2014) prevedano l’ipotesi della rettifica e della riduzione dei benefici già erogati nell’ambito della PAC, stante le priorità fissate in favore di altre categorie (giovani agricoltori e primi agricoltori), i provvedimenti impugnati risultano conseguenti e coerenti con le premesse regolamentari. 
8. Il vizio dedotto di assoluta carenza di motivazione, secondo cui sarebbe stato indicato il semplice risultato aritmetico (riduzione 27,50%) non sussiste, proprio perché è la stessa normativa europea a stabilire i plafond massimi di spesa per tutti regimi di aiuto e a delineare ipotesi di riduzioni lineari, qualora  le riduzioni si rendano necessarie per rispettare il plafond di spesa o garantire l’accesso ai titoli PAC e ai relativi pagamenti ad agricoltori che, altrimenti, rimarrebbero del tutto esclusi dagli aiuti, a causa delle limitate risorse economiche disponibili per lo Stato membro. AGEA aveva attribuito i titoli nel 2015, sulla base dei dati complessivi allora esistenti e ha dovuto, successivamente, eseguire i ricalcoli del valore degli stessi titoli, al fine di rispettare i plafond di spesa fissati ai sensi del regolamento (UE) n. 1307/2013. Per attingere alla riserva nazionale, il regolamento europeo n. 1397/2013 fissa i parametri e soprattutto le priorità (assegnazione dei titoli PAC destinati ai giovani agricoltori e agli agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola).
Con circolare AGEA.2017 del 4 ottobre 2017, inviata a tutti i CAA mandatari degli agricoltori e pubblicata sul portale di AGEA, tra l’altro, era stato evidenziato che, a completamento delle istruttorie svolte dagli organismi pagatori, in considerazione delle priorità stabilite dall’articolo 30 del regolamento (UE) n. 1307/2013 e dell’articolo 11 del DM 18 novembre 2014, le domande concernenti l’accesso alla riserva nazionale, per le fattispecie “abbandono di terre” e “compensazione di svantaggi specifici”, potevano essere parzialmente soddisfatte, nei limiti dei fondi residui della stessa riserva nazionale, e che, pertanto, si erano resi necessari i ricalcoli dei titoli PAC in precedenza assegnati. Nei casi di tali fattispecie, i ricalcoli hanno determinato una riduzione del 27,5% del fabbisogno complessivo per l’assegnazione o l’aumento dei relativi titoli PAC a ciascun agricoltore, all’esito del calcolo imposto dalla norma europea.
La circolare chiarisce inoltre la modalità di calcolo applicata, ovvero la riduzione percentuale in termini di quantità dei titoli/superficie e non di valore unitario degli stessi. Di conseguenza i provvedimenti impugnati, in cui è citata la predetta circolare, sono sufficientemente motivati per relationem. Né può essere sottaciuto quanto annotato dal Ministero e da AGEA: circa la possibilità per il ricorrente di verificare il numero e il valore dei titoli in suo possesso attraverso il registro Nazionale dei Titoli (Rnt) o attraverso il proprio Centro di Assistenza Agricola di riferimento; circa l’avvenuta attestazione da parte del produttore, al momento della sottoscrizione della Domanda unica, di essere a conoscenza delle disposizioni e norme comunitarie e nazionali che disciplinano l'ammissibilità e la corresponsione degli aiuti richiesti con la presente domanda. Se ne desume che il produttore avrebbe dovuto sapere che la fattispecie di titoli da lui richiesta alla riserva nazionale avrebbe potuto subire delle riduzioni (la circolare prot. 75117 trasmessa a tutti i CAA e pubblicata sul portale Agea disponeva poi la percentuale e la modalità di calcolo per operare la riduzione).
Circa la omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990 è poi assorbente la considerazione relativa alla sussistenza delle condizioni indicate dal comma 1 dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, secondo cui: non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Infatti, l’atto impugnato non avrebbe, comunque, potuto avere un contenuto diverso poiché l’AGEA, come si è visto, ha proceduto all’applicazione dell’articolo 30 del regolamento (UE) n. 1307/2013 e dell’articolo 11 del DM 18 novembre 2014.
L’asserita mancata comunicazione personale non ha pregiudicato comunque la posizione del ricorrente, che ha potuto presentare tempestivamente il proprio ricorso. 
Quanto ai profili autonomi della complessa manovra di ricalcolo dei titoli PAC sia per la campagna 2015 sia per quella 2016, valgono le considerazioni già svolte sugli obblighi di rispetto dei plafond e i conseguenti ricalcoli, imposti dalla normativa europea. 
Quanto alla illegittimità per carenza di motivazione per revoca implicita delle precedenti determinazioni di AGEA, violazione delle regole sul procedimento amministrativo per il superamento dei 18 mesi e per la mancata previsione di indennizzo, è improprio il riferimento all’art. 21-quinquies e alla c.d. “revoca implicita”, stante la tipicità dei provvedimenti amministrativi. Gli atti impugnati dispongono infatti la riduzione e non la revoca; solo quest’ultima comporterebbe la caducazione del provvedimento iniziale di concessione. Tanto meno può essere invocato il termine di 18 mesi, per l’adozione del provvedimento con cui è disposto l’annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, disposizione che non rileva per il caso de quo.
Circa la mancata rateizzazione per il recupero delle somme mediante compensazione sulle erogazioni spettanti per la campagna 2017, la compensazione è indicata come strumento privilegiato per il recupero dei crediti comunitari già nelle premesse al regolamento (UE) n. 908/2014 e nell’articolo 28 del regolamento (Fatte salve eventuali altre misure di esecuzione previste dalla legislazione nazionale, gli Stati membri deducono gli importi dei debiti in essere di un beneficiario, accertati in conformità della legislazione nazionale, dai futuri pagamenti a favore del medesimo beneficiario effettuati dall’organismo pagatore responsabile del recupero del debito dello stesso beneficiario). Come ricorda il Ministero, per di più, nei moduli di domanda lo stesso produttore si impegna a restituire le somme eventualmente percepite in eccesso quale aiuto.
9. In conclusione, per le ragioni esposte il ricorso va respinto.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto, con assorbimento della domanda cautelare.




IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli


Massima:
Agricoltura – Contributi - Abbandono di terre nelle zone montane – Rideterminazione annualità 2018 – Legittimità. 
 
              É legittimo il provvedimento con cui l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) ha rideterminato nel 2018 gli importi ammessi a pagamento per “abbandono di terre (zone montane)”, applicando una riduzione percentuale del 27,50 per cento delle domande ammesse a pagamento nel 2015 e nel 2016, e ha disposto il recupero degli importi eccedenti. Il provvedimento costituisce applicazione del regolamento (UE) n. 1307/2013 e del regolamento (UE) n. 809/2014, che impongono plafond massimi di spesa per i regimi di aiuto e contemplano ipotesi di riduzioni lineari, con riferimento sia al valore dei diritti all’aiuto (titoli PAC) sia agli importi dei pagamenti erogati ai beneficiari, qualora ciò si renda necessario per non violare il plafond di spesa o per consentire l’accesso ai titoli PAC e ai relativi pagamenti ad agricoltori che, altrimenti, sarebbero esclusi dagli aiuti in ragione delle limitate risorse disponibili per lo Stato membro (1) 
 
(1) Ha chiarito la Sezione che la normativa europea per il periodo di programmazione 2015-2020 ha introdotto la possibilità del ricalcolo del numero e del valore dei titoli assegnati agli agricoltori, in funzione del rispetto dei plafond di ciascun regime/misura, della parità di trattamento tra gli agricoltori e per evitare distorsioni del mercato e della concorrenza (articolo 30, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1307/2013, che conferisce espressamente priorità all’assegnazione dei titoli PAC destinati ai giovani agricoltori e agli agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola). Il ricalcolo in riduzione, preannunciato con circolare AGEA del 4 ottobre 2017, per le fattispecie “abbandono di terre” e “compensazione di svantaggi specifici”, consegue pertanto a quanto imposto dalle disposizioni europee, sia con riguardo all’importo complessivo sia ai singoli profili relativi al ricalcolo per la campagna 2015 e per quella 2016.