Natura della revisione della patente di guida per assunzione di sostanze stupefacenti e contraddittorio sulle indagini di laboratorio con richiesta di revisione

Materia: Circolazione stradale

Numero 01842/2020  e data 
        		17/11/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 11 novembre 2020
NUMERO AFFARE 00380/2020
OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti- Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali ed il personale. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto dal signor -OMISSIS- contro la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia- Direzione centrale infrastrutture e territorio, per l’annullamento del provvedimento prot. n. 0061980/P del 14-10-2019 emanato dalla Regione autonoma Friuli Venezia Giulia – Direzione centrale infrastrutture e territorio- Servizio motorizzazione civile regionale- Ambito territoriale di Udine, con cui era stata disposta la revisione della patente di guida di cui lo stesso era titolare.


LA SEZIONE
Vista la relazione, prot. n. 11895 del 29-4-2020, trasmessa con nota prot. n. 0011909 del 29-4-2020, con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per i trasporti, la navigazione gli affari generali ed il personale ha chiesto l’espressione del parere in ordine alla domanda di sospensiva proposta.
Vista la relazione finale, prot. n. 0020167 del 22-7-2020, trasmessa con nota prot. n. 0023901 del 7-9-2020, con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Mele;

Premesso:
Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, datato 27-2-2020, il signor -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento prot. n. 0061980/P del 14-10-2019 emanato dalla Regione autonoma Friuli Venezia Giulia – Direzione centrale infrastrutture e territorio- Servizio motorizzazione civile regionale- Ambito territoriale di Udine, con cui era stata disposta la revisione della patente di guida di cui lo stesso era titolare.
Il provvedimento veniva adottato a seguito di comunicazione della Prefettura di Udine del 9-7-2019, con la quale veniva trasmessa la segnalazione prot. n. ID475394 221 del 25-6-2019 del Ministero dell’interno- Compartimento della Polizia stradale per il Friuli Venezia Giulia- Sezione di Udine.
In questa si dava atto che il nominato in epigrafe, nel corso di un controllo da parte della Polizia stradale, veniva sottoposto a prova tossicologica del cavo orale, la quale dava esito positivo in relazione all’uso di cocaina e THC. Si evidenziava, pure, che, inviato un secondo campione del cavo orale al laboratorio tossicologico forense di Roma, le risultanze delle analisi confermavano la positività alla cocaina, al THC e alla Benzoilecgonina.
L’ufficio regionale, quindi, dopo aver accertato che una prima verifica di idoneità presso la Commissione medica locale di Piacenza (che aveva dichiarato la sua idoneità alla guida per mesi 6) non aveva monitorato il ricorrente per l’uso di sostanze stupefacenti e psicotrope, disponeva la revisione della patente di guida.
Il signor -OMISSIS- ha contestato la legittimità del gravato provvedimento e ne ha chiesto, quindi, l’annullamento, previa concessione, in via cautelare, della sospensione dell’esecutività.
Ha in proposito dedotto i seguenti motivi di ricorso: 1) Violazione dell’articolo 3, commi 1 e 3, della legge n. 241/1990; 2) Violazione dell’articolo 15 della legge n. 689/1981.
Con nota prot. n. 0011909 del 29-4-2020, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per i trasporti, la navigazione gli affari generali ed il personale ha trasmesso propria relazione, con richiesta di parere in ordine alla domanda di sospensiva proposta.
Ha evidenziato l’insussistenza dei presupposti del fumus boni iuris e del danno grave ed irreparabile, evidenziando che il provvedimento di revisione si limita unicamente ad imporre al patentato l’onere di sottoporsi ad esame di idoneità psicofisica.
Con nota prot. n. 0023901 del 7-9-2020, il Ministero ha trasmesso la relazione finale, con allegata documentazione, chiedendo al questo Consiglio di Stato l’espressione del parere.
Ha dedotto l’infondatezza delle censure ed ha espresso l’avviso che il ricorso debba essere respinto.         
Considerato:
Con il primo motivo di ricorso il signor -OMISSIS- lamenta la violazione dell’articolo 3, commi 1 e 3, della legge n. 241 del 1990.
Egli deduce in primo luogo che la Regione Friuli Venezia Giulia non ha motivato il perché egli farebbe uso di sostanze stupefacenti, quali la cocaina, il THC e la benzoilecgonina, omettendo altresì di indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione.
Evidenzia, altresì, che le risultanze istruttorie sulla base delle quali l’atto era stato assunto non gli erano state comunicate, nonostante le plurime istanze di accesso agli atti ex lege n. 241/1990, sicchè egli si vedeva costretto a presentare reclamo alla Commissione per l’accesso agli atti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Rileva, poi, la violazione del comma 3 della legge n. 241 del 1990, in quanto, nonostante il provvedimento fosse stato motivato con rinvio alle segnalazioni della Prefettura di Udine e del Ministero dell’interno, tali atti non gli erano mai stati consegnati né erano stati allegati al provvedimento di revisione.
Il motivo non è meritevole di accoglimento.
L’articolo 3 della legge n. 241 del 1990, dopo aver previsto l’obbligo di motivazione per ogni provvedimento amministrativo prescrivendo che questo deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, dispone, al comma 3, che “Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato nella decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama”.
La norma, dunque, consente espressamente l’assolvimento dell’obbligo motivazionale gravante sull’amministrazione attraverso il ricorso alla motivazione per relationem, ovvero mediante il rinvio al contenuto di altri atti, dal quale è possibile evincere le ragioni della determinazione assunta e, dunque, l’iter logico giuridico seguito nella emanazione del provvedimento.
La Sezione ritiene non sussistente il dedotto deficit motivazionale.
Con il provvedimento gravato, prot. n. 61980/P del 14-10-2019, La Direzione centrale infrastrutture e territorio della Regione Friuli Venezia Giulia ha disposto la revisione della patente di guida del ricorrente mediante nuovo esame di idoneità psico-fisica.
Essa ha richiamato la segnalazione prot. n. 0052863/2019/ Area III patenti della Prefettura di Udine, “di trasmissione della segnalazione Prot. n. ID475394 221 di data 25.6.2019 del Ministero dell’interno- Dipartimento della pubblica sicurezza- Compartimento Polizia stradale per il Friuli Venezia Giulia- Sezione di Udine, relativa all’utilizzo di sostanze stupefacenti – cocaina, THC, benzoilecgonina  - accertato in data 21.6.2019 dal Ministero dell’interno- Dipartimento della pubblica sicurezza – Direzione centrale di Sanità, Servizio operativo centrale di sanità- Centro di ricerche di Laboratorio e tossicologia forense di Roma”.
Nella richiamata nota prot. ID475394 221 del 25-6-2019 del Compartimento della Polizia stradale del Friuli Venezia Giulia si rappresenta che il ricorrente, fermato da una pattuglia alla guida della propria autovettura in data 15-6-2019, veniva sottoposto a prova tossicologica del cavo orale per la rilevazione dell’uso di sostanze stupefacenti o psicotrope, la quale dava esito positivo per l’uso di cocaina e THC.
Veniva, altresì, prelevata una ulteriore campionatura del cavo orale, il cui reperto veniva inviato al laboratorio tossicologico forense di Roma, dando anch’essa esito positivo in relazione alla cocaina, al THC ed alla benzoilecgonina.
La nota, pertanto, evidenzia che “In considerazione della positività accertata e dei valori delle concentrazioni presenti, pare evidente che lo stesso sia persona dedita all’uso di sostanze stupefacenti e/o psicotrope”, aggiungendo che “si richiede, pertanto, di valutare la possibilità di sottoporre il …agli accertamenti previsti dall’art. 128 del CdS per la verifica dei requisiti psico-fisici, per il mantenimento del titolo di guida…”.
Sulla base di tale comunicazione, quindi, la Direzione centrale infrastrutture e territorio della Regione, considerando “che le risultanze di tale segnalazione fanno sorgere dubbi sulla persistenza …dei requisiti di idoneità psico-fisica prescritti per il possesso della patente di guida”, ne ha disposto la revisione.           
 Ciò posto, il Collegio rileva che il provvedimento impugnato offre esauriente esternazione dei presupposti fattuali e giuridici della assunta determinazione, palesando in maniera comprensibile al destinatario l’iter logico giuridico che ha condotto alla disposta revisione del titolo di guida.
Invero, dalla lettura dell’atto, come integrato dai contenuti della prefata segnalazione della Polizia stradale, emerge chiaramente che la revisione è stata disposta in relazione ai dubbi in ordine alla idoneità psico-fisica del ricorrente alla guida di veicoli a motore, sorti in relazione alla circostanza che lo stesso risultava assuntore di sostanze stupefacenti, come risultante dalla accertata positività alla cocaina, al THC ed alla benzoilecgonina.
Emergono, dunque, dal provvedimento le ragioni fattuali e giuridiche poste a base della decisione dell’amministrazione, rivenienti le prime dalle risultanze delle prove tossicologiche effettuate sulla persona del ricorrente e le seconde dalla avvenuta applicazione dell’articolo 128 del Codice della strada, il quale prevede, al comma 1, che “Gli uffici competenti del Dipartimento per i trasporti terrestri, nonché il Prefetto nei casi previsti dagli articoli 186 e 187, possono disporre che siano sottoposti a visita medica presso la commissione medica locale di cui all’articolo 19, comma 4….qualora sorgano dubbi sulla persistenza nei medesimi dei requisiti fisici e psichici prescritti…”.
La determinazione risulta, poi, assunta in maniera coerente con le risultanze dell’istruttoria, che hanno palesato l’uso da parte del ricorrente di sostanze stupefacenti, fondando su tale circostanza l’esistenza di dubbi sulla idoneità psico-fisica dello stesso.
L’esistenza del presupposto normativamente richiesto per l’adozione del provvedimento di revisione è stata, quindi, adeguatamente esternata nel provvedimento, avendo l’amministrazione rappresentato che i dubbi sull’idoneità psico-fisica derivavano dalla accertata positività all’uso di sostanze stupefacenti.
In disparte il profilo motivazionale, deve, inoltre, essere evidenziato, sotto il profilo sostanziale, che la suddetta circostanza è certamente elemento idoneo a fondare i suddetti dubbi, attesa la pacifica incidenza delle sostanze stupefacenti sulla integrità delle condizioni psichiche del guidatore, necessaria per la conduzione in sicurezza dei veicoli a motore. Tanto a maggior ragione quando, come nella vicenda in esame, i valori rilevati risultino essere di gran lunga superiore al limite consentito, inducendo a ritenere che non si tratti di una mera assunzione occasionale. Ed, infatti, gli esiti dell’esame effettuato dal centro tossicologico forense di Roma hanno evidenziato valori di concentrazione di molto superiori al valore base di positività (per il THC un valore di concentrazione di 106,8 ng/ml rispetto al valore di positività di 0,5 ng/ml; per la cocaina 1292,6 ng/ml rispetto a 10 ng/ml; per la benzoilecgonina, metabolita inattivo della cocaina, 2874 ng/ml rispetto a 10 ng/ml).
Quanto, infine, alla lamentata violazione del comma 3 dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990, il Collegio ritiene che anche tale doglianza non meriti favorevole considerazione.
La norma prevede, infatti, che, in caso di motivazione per relationem, l’atto richiamato nel provvedimento “deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge”.
Non è, dunque, necessario, come lamenta il ricorrente, che l’atto richiamato sia “consegnato” al destinatario del provvedimento ovvero a quest’ultimo “allegato”.
E’ sufficiente, invece, che esso sia “indicato” nel provvedimento e, dunque, che nei siano riportati gli estremi identificativi; rilevandosi, poi, che la prevista “disponibilità” dello stesso “ai sensi della presente legge” ne indica non l’allegazione, ma unicamente la possibilità di acquisizione attraverso l’esercizio del diritto di accesso.
Quanto a quest’ultimo profilo, è ben vero che il ricorrente lamenta di avere presentato plurime richieste di accesso mai soddisfatte; tuttavia, tali rilievi si risolvono nella mera enunciazione di una circostanza non provata, non avendo egli depositato nel presente procedimento alcuna richiesta o istanza all’uopo rivolta all’amministrazione, a dimostrazione dell’avvenuto inadempimento di questa.
Sulla base delle considerazioni sopra svolte deve, pertanto, ritenersi l’infondatezza del primo motivo di ricorso.
Con il secondo mezzo di gravame il ricorrente lamenta la violazione dell’articolo 15 della legge n. 689 del 1981.
Evidenzia che egli non è stato mai posto nelle condizioni di poter richiedere, rispetto all’accertamento di positività all’uso di sostanze stupefacenti, la revisione delle analisi prevista dalla norma, in quanto il laboratorio di tossicologia forense di Roma non gli aveva mai comunicato l’esito delle stesse; evidenziando, altresì, che tali risultati non gli erano stati forniti neppure a seguito delle plurime istanze di accesso presentate.
Anche tale motivo di ricorso è infondato.
L’articolo 15 della legge n. 689 del 1981 invocato dal ricorrente prevede la comunicazione all’interessato dell’esito delle analisi e la possibilità per questo di chiederne la revisione “se per l’accertamento della violazione sono compiute analisi di campioni”.
Di conseguenza, la disposizione è applicabile in materia di violazioni amministrative, trattandosi di un adempimento posto a carico dell’amministrazione e di un diritto riconosciuto al privato al fine di garantire la piena tutela di quest’ultimo nel procedimento di accertamento della violazione.
Orbene, nella fattispecie in esame l’accertamento di laboratorio effettuato non costituisce atto strumentale all’accertamento di una violazione amministrativa, finalizzato alla irrogazione di una sanzione.
Invero, il prefato accertamento rileva nella vicenda oggetto del presente contenzioso unicamente quale presupposto per disporre la revisione della patente e, dunque, una nuova verifica sulla idoneità psico-fisica della persona alla guida di veicoli a motore.       
Non vi è, alla base della revisione, l’avvenuto accertamento di una violazione amministrativa, ma unicamente il dato fattuale della rilevata qualità, in capo al conducente, di soggetto assuntore di sostanze stupefacenti, che ha fatto sorgere dubbi sulla persistenza dei suddetti requisiti di idoneità.
Ed, invero, la giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 3-10-2018, n. 5682; III, 12-5-2011, n. 3813) ritiene, con orientamento uniforme, che l’istituto della revisione della patente di guida non configura né costituisce sanzione amministrativa, sia pure accessoria, bensì rappresenta un provvedimento amministrativo non sanzionatorio, funzionale alla garanzia della sicurezza del traffico.
Trattasi, invero, di una misura cautelare/preventiva volta a sottoporre il titolare della patente di guida a una verifica della persistenza della sua idoneità psico-fisica e tecnica alla guida (cfr. Cons. Stato, VI, 18-3-2011, n. 1669; VI, 20-12-2012, n. 6570).
L’amministrazione può, dunque, legittimamente disporre la revisione della patente di guida tutte le volte in cui il comportamento del patentato ingeneri un mero dubbio sulla sua idoneità, non essendo necessaria la certezza in ordine al venir meno di tali requisiti (cfr. Cons. Stato, IV, 6-5-2013, n.2430).
Sulla base delle considerazioni sopra esposte, dunque, gli esiti degli accertamenti svolti sulla persona del ricorrente (primo screening effettuato dal medico legale presente all’atto del controllo del guidatore; analisi di conferma effettuata dal laboratorio di tossicologia forense di Roma) risultano sufficienti a fondare il dubbio sulla persistenza dei requisiti di idoneità alla guida e la conseguente legittima adozione del provvedimento di revisione.
In conclusione, pertanto, la Sezione esprime il parere che il ricorso straordinario debba essere rigettato.
L’espressione del parere definitivo determina l’assorbimento dell’esame della proposta domanda cautelare.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr., ex multis, Cass. civ., V, 16-5-2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
P.Q.M.
La Sezione esprime il parere che il ricorso straordinario deve essere rigettato, con assorbimento dell’esame della domanda cautelare proposta.    
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art.22, comma 8 D.lg.s. 196/2003, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.




IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Circolazione stradale – Patente di guida – Revisione – Per assunzione di sostanze stupefacenti - Natura sanzionatoria – Esclusione. 
 
Circolazione stradale – Patente di guida – Revisione – Per assunzione di sostanze stupefacenti - Indagini di laboratorio – Art. 15, l. n. 689 del 1981 - Contraddittorio sulle indagini di laboratorio con richiesta di revisione – Inapplicabilità. 
 
          L’istituto della revisione della patente di guida per assunzione, da parte del guidatore, di sostanze stupefacenti accertate da indagini di laboratorio non configura sanzione amministrativa, sia pure accessoria, bensì rappresenta un provvedimento amministrativo non sanzionatorio, funzionale alla garanzia della sicurezza del traffico; l’amministrazione può, dunque, legittimamente disporre la revisione della patente di guida tutte le volte in cui il comportamento del patentato ingeneri un mero dubbio sulla sua idoneità, non essendo necessaria la certezza in ordine al venir meno di tali requisiti (1). 
Nel caso di revisione della patente di guida per assunzione, da parte del guidatore, di sostanze stupefacenti accertate da indagini di laboratorio, non si applica l’art. 15, l. n. 689 del 1981, che prevede la comunicazione all’interessato dell’esito delle analisi e la possibilità per questo di chiederne la revisione “se per l’accertamento della violazione sono compiute analisi di campioni”, essendo tale disposizione  applicabile in materia di violazioni amministrative, mentre nella specie si tratta di una nuova verifica sulla idoneità psico-fisica della persona alla guida di veicoli a motore (2).  
 
 
(1) Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2018, n. 5682; id., sez. III, 12 maggio 2011, n. 3813; sez. VI, 20 dicembre 2012, n. 6570; sez. VI, 18 marzo 2011, n. 1669. 
Ha ricordato la Sezione che la revisione è stata disposta a seguito di dubbi in ordine alla idoneità psico-fisica del ricorrente alla guida di veicoli a motore, sorti in relazione alla circostanza che lo stesso risultava assuntore di sostanze stupefacenti, come risultante dalla accertata positività alla cocaina, al THC ed alla benzoilecgonina. Emergono, dunque, ragioni fattuali e giuridiche poste a base della decisione dell’amministrazione, rivenienti le prime dalle risultanze delle prove tossicologiche effettuate sulla persona e le seconde dalla avvenuta applicazione dell’art. 128 del Codice della strada, il quale prevede, al comma 1, che “Gli uffici competenti del Dipartimento per i trasporti terrestri, nonché il Prefetto nei casi previsti dagli artt. 186 e 187, possono disporre che siano sottoposti a visita medica presso la commissione medica locale di cui all’art. 19, comma 4….qualora sorgano dubbi sulla persistenza nei medesimi dei requisiti fisici e psichici prescritti…”.  
Ha aggiunto la Sezione che l’esistenza del presupposto normativamente richiesto per l’adozione del provvedimento di revisione è stata adeguatamente esternata nel provvedimento, avendo l’amministrazione rappresentato che i dubbi sull’idoneità psico-fisica derivavano dalla accertata positività all’uso di sostanze stupefacenti. In disparte il profilo motivazionale, deve, inoltre, essere evidenziato, sotto il profilo sostanziale, che la suddetta circostanza è certamente elemento idoneo a fondare i suddetti dubbi, attesa la pacifica incidenza delle sostanze stupefacenti sulla integrità delle condizioni psichiche del guidatore, necessaria per la conduzione in sicurezza dei veicoli a motore.   
 
(2) La Sezione ha escluso l’applicazione dell’art. 15, l. n. 689 del 1981, che prevede la comunicazione all’interessato dell’esito delle analisi e la possibilità per questo di chiederne la revisione “se per l’accertamento della violazione sono compiute analisi di campioni”. Di conseguenza, la disposizione è applicabile in materia di violazioni amministrative, trattandosi di un adempimento posto a carico dell’amministrazione e di un diritto riconosciuto al privato al fine di garantire la piena tutela di quest’ultimo nel procedimento di accertamento della violazione. 
Ha puntualizzato il parere che nella fattispecie in esame l’accertamento di laboratorio effettuato non costituisce atto strumentale all’accertamento di una violazione amministrativa, finalizzato alla irrogazione di una sanzione. Invero, il prefato accertamento rileva nella vicenda all’esame della Sezione unicamente quale presupposto per disporre la revisione della patente e, dunque, una nuova verifica sulla idoneità psico-fisica della persona alla guida di veicoli a motore. 
Non vi è, alla base della revisione, l’avvenuto accertamento di una violazione amministrativa, ma unicamente il dato fattuale della rilevata qualità, in capo al conducente, di soggetto assuntore di sostanze stupefacenti, che ha fatto sorgere dubbi sulla persistenza dei suddetti requisiti di idoneità.