Non è illegittima per disparità di trattamento la diversa disciplina del ruolo straordinario ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri rispetto ai parigrado della Polizia di Stato

Materia: Militari, forze armate e di polizia

Numero 01585/2020  e data 
        		15/10/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 14 ottobre 2020
NUMERO AFFARE 00881/2020
OGGETTO:
Ministero della difesa, Direzione generale per il personale militare.
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dai tenenti dell’Arma dei Carabinieri Placido Abbatantuoni, Donato Agostinelli, Giuseppe Belligno Todaro, Patrizio Giovanni Bena, Girolamo Aldo Calabrese, Fabrizio Cavargini, Angelo Cimmarrusti, Roberto Curatola, Filippo Marcello Distefano, Vincenzo Gaglione, Francesco Giorgianni, Maurizio Iannaccone, Franco Liberati, Pasquale Macrì, Domenico Magnifico, Maurizio Manno, Marco Obinu, Francesco Oddo, Pietro Riccio, Salvatore Salomone, Ciro Scarfato e Sergio Spiniello contro il Ministero della Difesa ed il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri – e nei confronti dei tenenti Alessandro Poggi e Luigi Cazzato – per l’annullamento, previa istanza cautelare, della comunicazione n. M_D GMIL REG2019 0408713 in data 4 luglio 2019 e del decreto dirigenziale n. M_D GMIL REG2019 0408532 in pari data, non notificato, concernenti la promozione al grado di tenente con anzianità assoluta 31 dicembre 2018, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale ancorché non conosciuto.


LA SEZIONE
Vista la relazione n. M_D GMIL REG2020 0103833 in data 3 marzo 2020, con la quale il Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto;

Premesso:
I ricorrenti chiedono l’annullamento, previa istanza di sospensione degli effetti, della comunicazione n. M_D GMIL REG2019 0408713 in data 4 luglio 2019 e del decreto dirigenziale n. M_D GMIL REG2019 0408532 in pari data, non notificato, entrambi concernenti la promozione al grado di tenente con anzianità assoluta 31 dicembre 2018, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale ancorché non conosciuto.
Gli interessati riferiscono di aver frequentato il primo corso informativo per l’accesso al grado di sottotenente del ruolo straordinario ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri di cui all’art. 2212-quaterdecies del d.lgs. n. 66/2010, recante il codice dell’ordinamento militare (COM), maturando all’esito un’anzianità assoluta in tale grado 31 dicembre 2017; trascorso un anno, con la comunicazione avversata il Ministero della difesa comunicava loro l’avvenuta promozione, ai sensi dell’art. 1055, comma 1, COM, al grado di tenente con anzianità assoluta 31 dicembre 2018; la determinazione dell’anzianità assoluta del nuovo grado così conseguito, violerebbe, a parere dei ricorrenti, il principio di equiordinazione del personale delle Forze di polizia, riservando al personale dell’Arma dei Carabinieri un trattamento deteriore rispetto agli omologhi appartenenti alla Polizia di Stato, i quali raggiungerebbero il grado di commissario – equivalente, ex art. 632 COM, a quello di tenente – “in soli 3 mesi di permanenza nel grado (eventualmente elevabile di ulteriori 6 mesi) piuttosto che in un anno”.
Di qui l’odierno gravame, con il quale gli interessati lamentano, con un unico motivo di doglianza, “illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale dell’art. 2212-quinquiesdecies d.lgs. n. 66/2010. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta e violazione del principio di trasparenza dell’attività amministrativa ex art. 97 Cost. Violazione di legge. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, assenza e/o contraddittorietà della motivazione”, assumendo, in estrema sintesi, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2212-quinquiesdecies del d.lgs. n. 66/2010 in quanto, asseritamente in violazione dei principi di uguaglianza e di parità di trattamento dei pubblici dipendenti, di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, determinerebbe un’ingiusta disparità di trattamento, nei termini innanzi indicati, degli ufficiali del ruolo straordinario ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri rispetto ai parigrado della Polizia di Stato. 
Il Ministero della difesa, con relazione istruttoria n. M_D GMIL REG2020 0103833 in data 3 marzo 2020, confuta quanto sostenuto dai ricorrenti e chiede che il ricorso venga dichiarato inammissibile, dal momento che la censura di costituzionalità dell’art. 2212-quinquiesdecies COM costituisce l’unico motivo di gravame.
Parte ricorrente ha prodotto memorie di replica in data 10 luglio 2020, ribadendo le proprie doglianze ed insistendo per l’accoglimento. Nel trasmettere dette memorie con nota n. M_D GMIL REG2020 0288874 del 22 luglio 2020, il Ministero della difesa ha confermato il contenuto della citata relazione istruttoria.
Considerato:
Giova premettere che il d.lgs. n. 95/2017, nell’introdurre disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia in attuazione dell’art. 8, comma 1, della legge delega n. 124/2015, ha previsto, tra l’altro, all’art. 2 l’istituzione del ruolo direttivo ad esaurimento della Polizia di Stato con una dotazione organica complessiva di 1.800 unità, articolato nelle qualifiche di vice commissario, commissario e commissario capo (corrispondenti, ai sensi dell’art. 632 COM, ai gradi di sottotenente, tenente e capitano delle amministrazioni ad ordinamento militare), prevedendo che a tale ruolo potessero accedere i sostituti commissari in possesso di determinati requisiti attraverso:
- un primo concorso per titoli per la copertura di 1.500 unità da bandire entro il 30 settembre 2017, i cui vincitori sarebbero stati nominati vice commissari “con decorrenza giuridica ed economica dalla data di inizio del primo corso di formazione ed avviati ai rispettivi corsi di formazione di durata non inferiore a tre mesi, organizzati dalla scuola superiore di polizia, distinti in un periodo applicativo presso strutture della Polizia di Stato della durata di un mese e in un periodo formativo non inferiore a due mesi presso la scuola superiore di polizia, differito l’uno dall’altro di almeno sei mesi” e prevedendo, altresì, che “coloro che superano l’esame finale di detto corso sono confermati nel ruolo direttivo ad esaurimento con la qualifica di commissario” e che “la promozione alla qualifica di commissario capo si consegue, a ruolo aperto, mediante scrutinio per merito assoluto, dopo due anni e tre mesi di servizio effettivo nella qualifica di commissario”;
- un secondo concorso per la copertura delle residue 300 unità, da bandire entro il 30 marzo 2019, i cui vincitori sarebbero stati parimenti nominati vice commissari con decorrenza giuridica ed economica corrispondente a quella di inizio di un corso di formazione della durata non superiore a sei mesi e non inferiore a tre mesi presso la scuola superiore di polizia, comprensivo di un periodo applicativo di due mesi presso strutture della Polizia di Stato. Nel medesimo contesto si prevede, altresì, che “coloro che superano l’esame finale di fine corso sono confermati nel ruolo direttivo ad esaurimento con la qualifica di commissario. La promozione alla qualifica di commissario capo si consegue, a ruolo aperto, mediante scrutinio per merito assoluto, dopo quattro anni di effettivo servizio nella qualifica di commissario”.
Con riferimento alla posizione degli odierni ricorrenti le analoghe disposizioni sono contenute negli articoli 2212-terdecies e seguenti COM, laddove si prevede – analogamente – l’istituzione del ruolo straordinario a esaurimento dell’Arma dei Carabinieri per complessive 800 unità organiche e, per quanto qui di interesse, si dispone che le immissioni in detto ruolo siano effettuate mediante un concorso per titoli riservato ai luogotenenti in servizio permanente dell’Arma medesima in possesso dei previsti requisiti, i cui vincitori sarebbero stati nominati sottotenenti con anzianità relativa stabilita in base all’ordine della graduatoria di merito ed ammessi a frequentare un corso di durata non superiore a tre mesi. In tale contesto, l’art. 2212-quinquiesdecies, della cui legittimità costituzionale dubitano i ricorrenti, prevede che per gli ufficiali appartenenti a detto ruolo straordinario a esaurimento gli avanzamenti “si effettuano ad anzianità”, previa permanenza minima nel grado di un anno per la promozione a tenente (corrispondente a commissario) e di due anni per la promozione a capitano (corrispondente a commissario capo).
Da quanto sin qui sinteticamente ricordato emerge che la disciplina di detti ruoli straordinari a esaurimento non è perfettamente speculare, essendo i ruoli medesimi regolamentati in modo non del tutto sovrapponibile sia in ordine alla tipologia del corso di formazione da frequentare, sia in relazione alle procedure di promozione ai gradi successivi a quello di sottotenente o vice commissario delle due Forze di polizia.
In particolare, mentre nel caso della Polizia di Stato si prevede che alla qualifica di commissario il personale interessato pervenga – in entrambi i casi contemplati dall’art. 2 del d.lgs. n. 95/2017 – previo superamento dell’esame finale del corso di formazione, nel caso dell’Arma dei Carabinieri, da quanto si evince dalle disposizioni richiamate e da quanto dagli stessi ricorrenti riferito nel gravame, si tratta di un corso di carattere “informativo”, per il quale non è quindi previsto un esame finale.
In altri termini, mentre per il personale della Polizia di Stato il superamento dell’esame finale di detto corso costituisce requisito per l’avanzamento alla qualifica di commissario, nel caso dell’Arma dei Carabinieri la promozione al grado di tenente si ottiene per anzianità, dopo un anno di permanenza nel grado di sottotenente (che si ottiene, come ricordato, in esito al superamento del citato concorso per titoli).
Inoltre, nel caso della Polizia di Stato è previsto che la promozione alla qualifica di commissario capo venga ottenuta dal personale interessato dopo due anni e tre mesi dalla promozione a commissario a ruolo aperto, mediante scrutinio per merito assoluto. 
Con riferimento al secondo concorso disciplinato dall’art. 2 del d.lgs. n. 95/2017 è, anzi, previsto che tale promozione alla qualifica di commissario capo possa essere attribuita sempre a ruolo aperto e mediante scrutinio per merito assoluto, ma dopo quattro anni di effettivo servizio nella qualifica di commissario.
Nel caso degli omologhi dell’Arma, in base alle disposizioni innanzi ricordate, la corrispondente promozione al grado di capitano viene – invece ed in sintesi – conseguita da parte degli interessati anche in questo caso per anzianità, con una permanenza (minima) di due anni di permanenza nel grado di tenente.
Occorre, peraltro, rilevare che, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, il periodo minimo di permanenza nella qualifica di vice commissario con riferimento al personale ammesso a frequentare il primo corso di formazione (per 1.500 unità) non è di tre mesi, dal momento che la norma stessa prevede che tra la fase applicativa e quella prettamente formativa debbano intercorrere “almeno sei mesi”. Per completezza, deve pure essere evidenziato che la medesima disposizione non è riportata anche in ordine ai vincitori del secondo concorso (per 300 unità), i quali però conseguono la promozione alla qualifica di commissario capo dopo quattro anni (anziché due anni e tre mesi) di effettivo servizio come commissario.
A ben vedere, quindi, l’asserito “vantaggio” di alcuni mesi previsto per i vice commissari della Polizia di Stato nella promozione a commissario viene del tutto “compensato” in ragione della più lunga permanenza in tale qualifica per il raggiungimento di quella superiore di commissario capo, circostanza ancor più evidente nel caso dei frequentatori del secondo corso, i quali, come si è detto, permangono decisamente più a lungo (quattro anni) nella qualifica di commissario prima di accedere a quella successiva. 
Appare, dunque, evidente come il legislatore, nell’ambito di una legittima scelta di politica legislativa, abbia introdotto detti particolari ruoli prevedendo regole di accesso e sviluppo di carriera simili ma non perfettamente sovrapponibili.
In altri termini, quindi, il legislatore ha nella circostanza ritenuto di disciplinare detti ruoli a esaurimento di Polizia di Stato ed Arma dei Carabinieri introducendo talune differenziazioni frutto di scelte di carattere normativo e regolamentando in maniera sostanzialmente analoga, anche se non perfettamente speculare, modalità di avanzamento di carriera di carattere straordinario in relazione ad amministrazioni che, pur svolgendo funzioni sostanzialmente affini, vantano ordinamenti distinti; e ciò ferma restando una sostanziale equiordinazione giuridica e (soprattutto) economica del personale; equiordinazione che comunque anche nel caso di specie appare nella sostanza rispettata, laddove le disposizioni in questione vengano analizzate in modo complessivo e non parcellizzato, come pretendono di fare i ricorrenti.
Del resto, deve qui essere ricordato che la stessa Corte costituzionale ha evidenziato che “proprio in considerazione delle diversità ordinamentali delle varie forze di polizia, l'unico aspetto immediatamente unificante della legge n. 121 del 1981 è dato dalla richiamata estensione (automatica e normativa con effetti di rinvio mobile) del trattamento economico del personale della Polizia di Stato agli appartenenti alle altre forze di polizia”, chiarendo anche che “questo trattamento economico, previsto con effetto generale per tutte le forze di polizia, subisce (oltre le differenziazioni dipendenti nello stesso sistema dallo svolgimento di funzioni collegate a specifiche indennità) i riflessi sostanziali derivanti dalle diverse forme di progressione nelle qualifiche e nei gradi, anche se l'omogeneizzazione economica era destinata ad affinarsi nel corso del tempo, nell'obiettivo di perseguire l'effettivo equilibrio di trattamenti che presuppone l'eliminazione di differenze o carenze di meccanismi di progressione in taluni ordinamenti” (Corte costituzionale, sent. n. 65/1997).
La stessa Consulta, inoltre, ha avuto modo di evidenziare che “in operazioni di revisione ordinamentale i benefici conseguiti da singole categorie o livelli di personale non debbono essere necessariamente identici o equivalenti a quelli dell’altro personale non appartenente alla stessa categoria o livello, ma dipendono, come nella specie, dalle esigenze di riassetto organizzativo e di omogeneizzazione tra le varie forze di polizia e forze armate, con il limite inderogabile della esclusione di scavalcamenti retributivi o di trattamenti discriminanti rispetto a precedente identità di compiti e trattamento economico (identità di posizioni retributive e funzionali), ipotesi non sussistenti nelle fattispecie in contestazione” (Corte costituzionale, ord. n. 189/1999), per poi richiamare, con una recentissima pronuncia, “la discrezionalità di cui gode il legislatore in ordine all’articolazione delle carriere e dei passaggi di qualifica dei dipendenti pubblici (ex plurimis, sentenza n. 230 del 2014), specie nel transito da un regime all’altro (sentenza n. 217 del 1997), anche con riguardo alle forze di polizia (sentenze n. 442 del 2005 e n. 63 del 1998; ordinanza n. 296 del 2000)” (così Corte costituzionale, sent. n. 21/2020).
Alla luce di quanto sin qui rilevato, il Collegio ritiene che non sussistano i presupposti di non manifesta infondatezza per sollevare la prospettata questione di legittimità costituzionale.
Il ricorso deve, pertanto, essere respinto, restando così assorbita l’istanza cautelare.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.




IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli


Massima:
Militari, forze armate e di polizia - Ruolo straordinario ad esaurimento – Disciplina diversa tra Arma dei Carabinieri e Polizia di Stato - Art. 2212-quinquiesdecies, d.lgs. n. 66 del 2010 – Violazione artt. 3 e 97 Cost. – Manifesta infondatezza. 

       E’ manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2212-quinquiesdecies, d.lgs. n. 66 del 2010 sollevata sul rilievo che, asseritamente in violazione dei principi di uguaglianza e di parità di trattamento dei pubblici dipendenti, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., determinerebbe un’ingiusta disparità di trattamento degli ufficiali del ruolo straordinario ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri rispetto ai parigrado della Polizia di Stato; la disciplina di detti ruoli straordinari a esaurimento di Polizia di Stato ed Arma dei Carabinieri non è, infatti, perfettamente speculare, essendo i ruoli medesimi regolamentati in modo non del tutto sovrapponibile sia in ordine alla tipologia del corso di formazione da frequentare, sia in relazione alle procedure di promozione ai gradi successivi a quello di sottotenente o vice commissario delle due Forze di polizia (1).