Applicabilità della l. 689 del 1981 ai procedimenti sanzionatori delle Autorità amministrative indipendenti

Materia: Atto amministrativo

N. 10359/2022REG.PROV.COLL.
N. 06338/2021 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6338 del 2021, proposto da Forship S.p.A. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Turci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro
Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00343/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2022 il Cons. Francesco De Luca e udito per la parte ricorrente l’avvocato Antonella Turci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con delibera n. 101 del 2019 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (per brevità, anche Autorità o ART) ha accertato la violazione, nei confronti dell’odierna appellante, degli articoli 16, paragrafo 1, 17, paragrafo 1, e 18, paragrafo 1, del Regolamento (UE) n. 1177/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004.
Per l’effetto, l’Autorità ha irrogato alla società:
- ai sensi dell’articolo 13, comma 1, del d.lgs. 129/2015, una sanzione amministrativa pecuniaria di 2.300,00;
- ai sensi dell’articolo 14, comma 1, del d.lgs. 129/2015, una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 103.415,00: nonché
- ai sensi dell’art. 12, comma 1, del d.lgs. 129/2015, una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 6.500,00.
In particolare, secondo quanto emergente dal provvedimento in parola, la società Forship s.p.a., vettore marittimo per il trasporto di passeggeri, in relazione alla tratta Golfo degli Aranci-Piombino dell’11 agosto 2018, con partenza programmata alle ore 7:30 ed arrivo alle ore 15:30, sarebbe stata responsabile di plurime violazioni della disciplina unionale a tutela dei diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne, avendo omesso:
(i) di fornire informazioni sul ritardo maturato in partenza, sulla situazione e sull’orario di arrivo previsto; 
(ii) di fornire la prescritta assistenza in caso di ritardata partenza;
(iii) di osservare l’obbligo di trasporto alternativo o di rimborso del prezzo del biglietto in caso di partenza ritardata.
2. L’operatore economico ha impugnato la delibera n. 101/2019 e gli atti connessi, deducendone l’illegittimità per violazioni formali, procedimentali e sostanziali.
3. Il Tar adito ha rigettato il ricorso, ravvisando l’infondatezza delle censure attoree.
4. La società Forship s.p.a. ha appellato la sentenza di prime cure, evidenziandone l’erroneità con l’articolazione di sei motivi di impugnazione e la formulazione, in subordine, di una richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
4.1 In particolare, con il primo motivo di appello è stata dedotta l’erroneità della sentenza gravata, per non avere rilevato l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio in ragione della mancata indicazione del termine di impugnazione e dell’autorità dinnanzi alla quale ricorrere.
4.2 Con il secondo motivo è stato censurato il capo decisorio con cui il Tar ha escluso la violazione dell’art. 14 L. n. 689/81, nonostante, secondo la prospettazione attorea, tale disposizione, applicabile nella specie, fosse stata violata dall’Autorità, in ragione della tardiva contestazione delle infrazioni in ipotesi commesse.
4.3 Con il terzo e il quarto motivo di appello è stata denunciata l’erroneità della decisione di prime cure, per non avere ravvisato la violazione del principio del contraddittorio (orale e cartolare) applicato alla fase decisoria.
4.4 Con il quinto motivo di appello la sentenza di prime cure è stata censurata nella parte in cui ha ravvisato l’esistenza delle infrazioni contestate all’operatore economico.
Secondo la prospettazione attorea, la normativa in esame tenderebbe a proteggere il passeggero che, in caso di ritardo della nave, si trovi in banchina e privo di servizi e tutele, quando, invece, il passeggero già imbarcato, seppure a nave ferma, si troverebbe in un luogo perfettamente idoneo ad ospitarlo che gli garantirebbe la possibilità di muoversi, usare servizi ed essere costantemente informato dal personale di bordo o trovare la pronta e necessaria assistenza.
Per l’effetto, soltanto il passeggero che rimane in banchina dovrebbe essere considerato meritevole di tutela e, dunque, in partenza ai fini della normativa alla base del provvedimento sanzionatorio.
L’armatore, pertanto, non dovrebbe informare il passeggero del ritardo della nave anche dopo l’inizio delle operazioni di imbarco, tenuto conto che “solo il passeggero in partenza dal porto debba essere informato circa l’orario di inizio dell’imbarco e non già anche dopo che dette operazioni sono iniziate”. Per i ritardi successivi a tale momento, il rimedio sarebbe rappresentato solo dall’art. 19 Reg. UE.
Peraltro, il termine di partenza nella specie avrebbe dovuto essere individuato nelle ore 08:50, corrispondente al diverso orario comunicato il giorno prima ai passeggeri e, in assenza di disposizioni specifiche sul punto, un’informativa fornita attraverso altoparlanti avrebbe dovuto ritenersi comunque idonea a raggiungere tutti i passeggeri. Il passeggero a bordo avrebbe, comunque, a disposizione il personale di bordo, venendo continuamente seguito e non abbandonato.
Alla luce di tali rilievi, tenuto conto delle peculiarità del caso concreto, avrebbe dovuto negarsi la violazione degli artt. 17, 18 e 19 Reg. n. 1177/20 alla base del provvedimento impugnato in primo grado, non risultando integrati i presupposti per la configurazione delle relative infrazioni.
4.5. Con il sesto motivo di appello la sentenza di prime cure è stata censurata nella parte in cui ha ravvisato la corretta quantificazione delle sanzioni pecuniarie irrogate dall’Autorità.
Nella specie, invero, non sussisterebbe alcun ritardo, tenuto conto che la partenza risultava riprogrammata per le ore 08:50 con adeguata informazione fornita a tutti i passeggeri nei giorni precedenti alla partenza; in ogni caso, il ritardo, ove in ipotesi esistente (tenuto conto dell’orario iniziale e del distacco della nave dalla banchina), sarebbe risultato di soli 12 minuti dopo lo scadere dei 90 minuti.
L’autorità non avrebbe indicato i parametri o i criteri oggettivi sulla cui base affermare se la violazione fosse tenue, grave o media e, comunque, avrebbe violato i parametri di legge e il principio di proporzionalità.
4.6 Infine, la parte appellante ha sollevato talune questioni pregiudiziali unionali aventi ad oggetto:
- la compatibilità della disciplina procedimentale interna con i principi unionali della separazione tra soggetto inquirente e giudicante e della tutela del contraddittorio;
- la corretta interpretazione degli artt. 16, 17 e 18 del Reg. UE 1177/2010.
5. L’Autorità si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso.
6. Le parti hanno depositato memoria conclusionale, insistendo nelle rispettive conclusioni.
7. La parte privata ha depositato, altresì, memoria di replica.
8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza del 29 settembre 2022.
9. Con il primo motivo di appello, come osservato, è censurato il capo decisorio con cui il Tar ha ritenuto che la mancata indicazione del termine di impugnazione e dell’autorità dinnanzi alla quale ricorrere non fosse idonea a determinare l’illegittimità degli atti impugnati, sia perché si faceva questione di informazioni non imposte sul piano formale, sia perché la loro assenza avrebbe dato luogo, al più, ad una causa di mera irregolarità.
9.1 Secondo la prospettazione attorea:
-  l’indicazione del termine di impugnazione e dell’organo dinnanzi al quale ricorrere sarebbe prescritta dall’art. 3 L. n. 241/90 e dall’art. 9 delibera ART n. 86/2015 (regolante il procedimento sanzionatorio per le violazioni del reg. UE n. 1177 del 2020), dovendo essere, dunque, presente in tutte le delibere dell’Autorità;
- l’assenza di tali informazioni nella comunicazione di avvio del procedimento e nell’atto conclusivo avrebbe leso i diritti di difesa della parte cui le delibere erano dirette.
9.2 Il motivo di appello è infondato.
9.3 Sebbene la parte appellante rilevi correttamente che l’art. 9 delibera ART n. 86/2015 (recante il “regolamento sul procedimento sanzionatorio per le violazioni delle disposizioni del regolamento (UE) n. 1177/2010 del parlamento europeo e del consiglio relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne”) imponga, nell’ambito del provvedimento sanzionatorio, l’espressa “indicazione del termine per ricorrere all'autorità giurisdizionale cui è possibile proporre ricorso” – costituente, peraltro, un adempimento formale previsto in via generalizzata dall’art. 3 L. n. 241/90 –, deve ritenersi che una tale omissione non determini l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio, traducendosi in una mera irregolarità valutabile, al più, per la concessione della rimessione in termini per errore scusabile in caso di impugnazione tardiva (ex multis, Consiglio di  Stato, sez. II, 21 ottobre 2019, n. 7103).
Nel caso di specie, non risulta che la parte privata abbia subito un vulnus ai propri diritti di difesa, essendo stata in condizione di approntare tempestivamente il ricorso giurisdizionale ai fini della tutela della propria posizione giuridica, agendo dinnanzi al Tar competente e svolgendo plurime e approfondite censure contro l’operato amministrativo in contestazione.
L’appellante contesta, dunque, una difformità dell’atto dal proprio paradigma legale (per la mancata specificazione del termine di impugnazione e del Tar territoriale da adire in giudizio) inidonea a ledere l’interesse sostanziale sotteso alla disposizione formale disattesa, con conseguente emersione di una irregolarità insuscettibile di tradursi in un vizio di legittimità del provvedimento per cui è causa.
10. Con il secondo motivo di appello è censurato il capo decisorio con cui il Tar ha escluso la violazione dell’art. 14 L. n. 689/81, ritenendo che tale previsione, nella parte in cui impone la tempestiva contestazione dell’addebito al supposto trasgressore, da un lato, non fosse applicabile nella specie, dall’altro, non fosse stata comunque violata dall’Autorità, per l’essere state tempestivamente contestate alla ricorrente le infrazioni in ipotesi commesse.
10.1 Secondo quanto dedotto in appello, l’art. 12 della L. n. 689/81 non potrebbe essere inteso nel senso di esonerare le autorità indipendenti dal rispetto del termine di cui all’art. 14 della medesima legge, operando le disposizioni di cui al Capo I L. n. 689/81 per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro “in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito”, con conseguente applicabilità anche ai procedimenti di competenza delle autorità indipendenti.
Nella specie, tale termine sarebbe stato violato, in quanto l’Autorità, come ammesso nella delibera n.  101/19, avrebbe concluso l’attività preistruttoria al più tardi il 4.12.2018, “mentre la delibera di apertura del procedimento è stata avviata solo l’11.4.2019” (pag. 19 ricorso in appello), con conseguente nullità di tutti gli atti all’uopo assunti.
Né potrebbe argomentarsi diversamente sulla base della distinzione operata dall’Autorità – per mere ragioni organizzative interne – tra il procedimento di preistruttoria e il procedimento sanzionatorio, in quanto il procedimento dovrebbe, comunque, ritenersi avviato con l’atto di iniziativa, da riscontrare nella specie nel reclamo del passeggero del 22.10.2018 o, comunque, nel primo atto dell’Autorità successivo al reclamo.
Ciò, tenuto conto pure dell’obbligo, sancito dall’art. 7 L. n. 241/90, di comunicare l’avvio del procedimento, non potendosi ritenere che il procedimento venga iniziato dopo la fase istruttoria.
Di conseguenza, dovendo aversi riguardo alla data del reclamo o della conclusione della preistruttoria (asseritamente avvenuta il 4.12.2018), tenuto conto che la violazione è stata notificata all’operatore economico in data 11.4.2019, risulterebbe violato il disposto dell’art. 14 L. n. 689/81: l’Autorità, infatti, si sarebbe limitata a chiedere informazioni prima di contestare la violazione, avendo in sostanza già assunto un indirizzo nella scelta di esercitare il potere, per poi comminare la sanzione.
10.2 Il motivo di appello è infondato.
L’appellante, pure argomentando correttamente in ordine all’applicabilità anche al procedimento sanzionatorio per cui è causa dell’obbligo di tempestiva contestazione dell’infrazione, ravvisa infondatamente la violazione (in concreto) di tale precetto, avendo, invero, l’Autorità provveduto alla tempestiva contestazione degli addebiti formulati nei confronti dell’operatore economico.
10.3 Sotto il primo profilo, afferente alla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, rileva l’art. 14 L. n. 689/81, in forza del quale "gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento".
Al riguardo, il Collegio intende dare continuità all’indirizzo, già espresso dalla Sezione (09 maggio 2022, n. 3570), secondo cui le norme di principio contenute nel Capo I, L. 24 novembre 1981, n. 689, sono dotate di applicazione generale dal momento che, in base all'art. 12 della medesima legge, le stesse devono essere osservate con riguardo a tutte le violazioni per le quali è comminata la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di danaro. 
L'intento del legislatore è stato quello di assoggettare ad un statuto unico ed esaustivo (e con un medesimo livello di prerogative e garanzie procedimentali per il soggetto inciso) tutte le ipotesi di sanzioni amministrative, sia che siano attinenti a reati depenalizzati, sia che conseguano ad illeciti qualificati 'ab origine' come amministrativi, con la sola eccezione delle violazioni disciplinari e di quelle comportanti sanzioni non pecuniarie. 
La preventiva comunicazione e descrizione sommaria del fatto contestato con l'indicazione delle circostanze di tempo e di luogo (idonee ad assicurare, già nella fase del procedimento amministrativo anteriore all'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, la tempestiva difesa dell'interessato), attiene ai principi del contraddittorio ed è garantita dalla L. n. 689 del 1981. 
Il termine per la contestazione delle violazioni amministrative ha natura perentoria, avendo la precisa funzione di consentire un tempestivo esercizio del diritto di difesa.
L'ampia portata precettiva è esclusa soltanto alla presenza di una diversa regolamentazione di fonte normativa pari ordinata, che per il suo carattere di specialità si configuri idonea a derogare la norma generale e di principio. 
10.4 Rivolgendo l’attenzione al procedimento sanzionatorio di competenza dell’Autorità per le violazioni del regolamento UE n. 1177 del 2010, il legislatore nazionale:
- da un lato, ai sensi dell’art. 4, comma 1, d. lgs. n. 129 del 2015, ha previsto espressamente “[p]er l'accertamento e l'irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie da parte dell'Organismo” l’applicazione, “in quanto compatibili con quanto previsto dal presente articolo”, delle “disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689”, dimostrando, per l’effetto, la portata generale delle previsioni di cui alla L. n. 689/81, espressione di principi generali operanti in materia sanzionatoria, in specie (per quanto di interesse nella presente sede) in relazione ai procedimenti destinati a concludersi con l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria;
- dall’altro, ai sensi dell’art. 4, comma 2, d. lgs. n. 129 del 2015, ha comunque imposto l’avvio del procedimento sanzionatorio “mediante contestazione immediata o la notificazione degli estremi della violazione”, valorizzando, per l’effetto, il tema della tempestiva conoscenza, da parte dell’incolpato, degli addebiti mossi nei suoi confronti.
La stessa Autorità, nell’adottare il «Regolamento» per l'accertamento e l'irrogazione delle sanzioni de quibus (delibera del 15 ottobre 2015, n. 86), non soltanto si è astenuta dal dettare una disciplina incompatibile con l’obbligo di immediata contestazione, ma ha pure richiamato le disposizioni di cui al Capo I, L. 24 novembre 1981, n. 689, ivi compreso l’art. 14 in tema di immediata contestazione dell’infrazione.
In particolare, alla stregua della complessiva disciplina dettata dalla delibera n. 86/2015, emerge che:
- il Responsabile dell’Ufficio competente, una volta ricevuto un reclamo e compiuti gli accertamenti funzionali all’eventuale avvio del procedimento sanzionatorio, ove non ritenga di disporre l’archiviazione immediata del reclamo o, comunque, di formulare al Consiglio proposta di archiviazione, è tenuto a proporre “al Consiglio l'avvio di un procedimento sanzionatorio, predisponendo lo schema di atto di contestazione di cui all’articolo 5, comma 1” (art. 4, comma 5);
- il Consiglio, sulla base degli elementi raccolti dall’Ufficio e valutati gli elementi comunque in suo possesso o portati a sua conoscenza da chiunque vi abbia interesse, quando ravvisa i presupposti per un intervento sanzionatorio, delibera l’avvio del procedimento (art. 5, comma 1);
- l’atto di contestazione, che avvia il procedimento sanzionatorio, è notificato all'impresa con le modalità di cui all'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (art. 5, comma 3);
- per quanto non espressamente previsto nel regolamento si opera un rinvio “ai principi della legge 8 agosto 1990 n. 241, ove applicabili, alla legge 14 novembre 1995, n. 481, alle disposizioni del Capo I, sezioni I e II della legge 24 novembre 1981, n. 689, in quanto compatibili, nonché al Regolamento sanzionatorio” (art. 17).
Per l’effetto, l’Autorità ha previsto espressamente un obbligo di contestazione dell’infrazione, ha rinviato all’art. 14 L. n. 689/81 in ordine alle modalità di notificazione dell’atto di contestazione, nonché, per quanto non diversamente previsto, ha ritenuto applicabili (in quanto compatibili) le disposizioni di cui al Capo I, sezione II, L. n. 689/81, comprendenti l’obbligo di tempestiva contestazione ex art. 14.
Di conseguenza, deve ritenersi applicabile in materia il termine di “novanta giorni” stabilito dall’art. 14 L. n. 689/81, non ravvisandosi ragioni di incompatibilità con la disciplina regolamentare approvata dall’ART, parimenti fondata sulla tempestiva contestazione delle infrazioni.
10.5 Tale interpretazione è preferibile anche perché orientata dalla rilevanza costituzionale del principio di tempestività della contestazione, posto a tutela del diritto di difesa.
In particolare, la soluzione proposta ‒ oltre che rispondente al canone ermeneutico di tipo sistematico ‒ si impone anche alla luce dell'obbligo di interpretazione conforme, quale logico corollario della natura sostanzialmente 'penale' delle sanzioni afflittive e della conseguente applicabilità ad esse dei principi fondamentali del diritto punitivo.
Il principio di immediatezza della contestazione costituisce infatti un corollario del "giusto procedimento" sanzionatorio. Come osservato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 151 del 2021, sia pure con riguardo al termine di conclusione del procedimento sanzionatorio), in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo "impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (sentenza n. 5 del 2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell'esercizio del potere".
10.6 Al riguardo, giova precisare che i canoni di civiltà giuridica del diritto punitivo trovano sì applicazione nei procedimenti sanzionatori di carattere punitivo-afflittivo, ma non necessariamente con le stesse medesime modalità con le quali sono tutelati nei processi penali, dovendo la loro realizzazione adattarsi alle caratteristiche tecniche dell'azione amministrativa ed essere bilanciata con altri interessi di pari rango.
Per questi motivi, il decorso dei novanta giorni è collegato dall'art. 14 della L. n. 689 del 1981, non già alla data di commissione della violazione, bensì al tempo di accertamento dell'infrazione.
In particolare, come precisato dalla Sezione, “l'arco di tempo entro il quale l'Autorità deve provvedere alla notifica della contestazione, ai sensi dell'art. 14 della legge n. 689 cit., è collegato non già alla data di commissione della violazione, ma al tempo di accertamento dell'infrazione, da intendersi in una prospettiva teleologicamente orientata e quindi non già alla notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma all'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti. Di conseguenza, il termine di novanta giorni previsto dal comma 2 dell'art. 14, L. n. 689 del 1981 cit. inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta - o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie - l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 giugno 2020, n. 3729).
Ne discende la non computabilità del periodo ragionevolmente occorso, in relazione alla complessità delle singole fattispecie, ai fini dell'acquisizione e della delibazione degli elementi necessari per una matura e legittima formulazione della contestazione.
10.7 L’applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso di specie conduce al rigetto del motivo di impugnazione.
Nella specie, per quanto di maggiore interesse ai fini dell’odierno giudizio, dalla documentazione in atti emerge che:
- a seguito dalla ricezione, in data 22.10.2018, del reclamo da parte di un passeggero (doc. 1 produzione Autorità di primo grado), l’Autorità, con nota del 14.12.2018 (doc. 2 produzione Autorità di primo grado), ha prontamente avanzato una richiesta di chiarimenti e di documenti al vettore marittimo per acquisire gli elementi conoscitivi necessari allo svolgimento dei propri compiti istituzionali, riguardanti il corretto adempimento delle disposizioni unionali in ipotesi violate;
- l’operatore economico ha inviato una nota di riscontro in data 24.12.2018 (doc. 3 produzione Autorità di primo grado), con allegata documentazione relativa ad una visita ispettiva dell’autorità marittima;
- con nota del 16.1.2019 (doc. 4 produzione Autorità di primo grado), l’Autorità ha rappresentato la non esaustività del riscontro fornito dall’operatore economico, chiedendo puntualmente un’integrazione delle informazioni rese in relazione a sei punti all’uopo elencati e rammentando l’esigenza di inviare a supporto delle deduzioni apposita documentazione giustificativa;
- con nota del 5.2.2019 (doc. 5 produzione Autorità di primo grado), la società di trasporto marittimo ha provveduto “a fornire i dettagli richiesti” corredati da tre allegati;
- con nota del 18.2.2019 (doc. 6 produzione Autorità di primo grado), l’Autorità, sulla base delle risultanze al tempo emerse, ha ravvisato l’apparente sussistenza dei presupposti per il riconoscimento delle compensazioni economiche di cui all’art. 19, par. 1, lett. b), regolamento UE n. 1177/2010 in ragione del ritardo all’arrivo in concreto registratosi; per l’effetto, l’operatore economico è stato invitato a provvedere al relativo versamento in favore del reclamante e dei suoi cinque accompagnatori;
- con delibera dell’11.4.2019 (doc. 9 produzione attorea), notificata in pari data (come ammesso dall’appellante a pag. 22 del ricorso in appello), l’Autorità ha comunicato all’odierno appellante l’avvio del procedimento sanzionatorio.
10.8 Dalla documentazione in atti emerge che l’Autorità era in condizione di poter valutare la sussistenza dell’infrazione e, dunque, procedere alla relativa contestazione soltanto a partire dal 5.2.2019, giorno in cui l’operatore economico, ad integrazione di un primo riscontro soltanto parziale, ha fornito gli elementi informativi e documentali funzionali alla verifica della sussistenza di elementi idonei per avviare il procedimento sanzionatorio a carico dell’operatore economico.
Con il primo riscontro, infatti, l’odierna ricorrente aveva omesso di fornire la documentazione e gli elementi informativi richiesti dall’Autorità per le verifiche di competenza, in tale modo non permettendo a questa di acquisire la piena conoscenza della condotta illecita, implicante (come osservato) il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti.
10.9 In particolare, con la nota del 14.12.2018 l’Autorità aveva chiesto, ragionevolmente in considerazione delle infrazioni denunciate, di chiarire:
- gli orari programmati di partenza e arrivo e gli orari effettivi di partenza e arrivo con idonee prove documentali (SOF);
- se e con quale tempistica e modalità i passeggeri della nave erano stati informati ai sensi di quanto previsto dall’art. 16 regolamento n. 1177/2010 cit. allegando prova documentale della eventuale informativa ai passeggeri;
- la causa del ritardo alla partenza, nonché il giorno e l’ora in cui si era verificata;
- quando l’informazione sulla causa del ritardo era disponibile all’impresa;
- l’orario di inizio dell’imbarco dei passeggeri e l’orario di inizio e fine del check in;
- se e con quali modalità, a fronte del ritardo alla partenza di oltre 90 minuti rispetto all’orario programmato, erano stati offerti pasti e bevande gratuiti ai passeggeri in attesa della partenza, fornendo al riguardo adeguata documentazione di riscontro e, in caso negativo, l’indicazione delle ragioni per le quali non si era provveduto in tale senso, dando evidenza delle valutazioni effettuate;
- se, a fronte del ritardo alla partenza superiore a 90 minuti, era stata offerta immediatamente ai passeggeri la scelta tra il trasporto alternativo verso la destinazione finale a condizioni simili e il rimborso del prezzo del biglietto, producendo documentazione di riscontro e indicando in caso contrario la relativa motivazione;
- per quale motivo non era stata fornita in denaro la compensazione economica in caso di ritardo all’arrivo del 25% del prezzo del biglietto;
- quale autorità marittima aveva proceduto ad effettuare i controlli ispettivi che avrebbero generato il ritardo e quando tali condotte erano state effettuate;
- il numero esatto di passeggeri presenti a bordo della nave oggetto del reclamo.
L’odierna ricorrente, riscontrando tale richiesta, si era limitata (con nota del 24.12.2018 cit.) ad indicare:
- le ragioni del ritardo della traversata effettuata in data 11 agosto nella tratta Golfo Aranci/Piombino;
- le modalità di comunicazione ai passeggeri della partenza ritardata;
- le ragioni ostative al riconoscimento della compensazione economica ai passeggeri in caso di ritardo.
L’operatore economico, a fronte dei molteplici documenti richiesti dall’Autorità, aveva inoltre allegato soltanto la comunicazione mail del 3.8.2018 dell’autorità marittima sulla necessità di procedere ad apposita attività ispettiva.
L’Autorità, correttamente, con nota del 16.1.2019 cit., ha ravvisato l’incompletezza degli elementi informativi e documentali forniti, occorrendo ancora conoscere:
- gli orari programmati di partenza e arrivo e gli orari effettivi di partenza e arrivo con idonee prove documentali (SOF);
- se e con quale tempistica e modalità i passeggeri della nave erano stati informati ai sensi di quanto previsto dall’art. 16 regolamento n. 1177/2010 cit., occorrendo pure acquisire prova documentale della eventuale informativa ai passeggeri;
- l’orario di inizio dell’imbarco dei passeggeri e l’orario di inizio e fine del check in;
- se e con quali modalità, a fronte del ritardo alla partenza di oltre 90 minuti rispetto all’orario programmato, erano stati offerti pasti e bevande gratuiti ai passeggeri in attesa della partenza;
- se, a fronte del ritardo alla partenza superiore a 90 minuti, era stata offerta immediatamente ai passeggeri la scelta tra il trasporto alternativo verso la destinazione finale a condizioni simili e il rimborso del prezzo del biglietto;
- il numero esatto di passeggeri presenti a bordo della nave oggetto del reclamo.
Soltanto con la nota del 5.2.2019 sono state fornite dall’operatore economico specifiche informazioni in ordine:
- agli orari di partenza ed arrivo programmati;
- al messaggio inviato al denunciante, all’uopo trasmesso all’Autorità;
- agli orari effettivi di partenza e arrivo della traversata;
- alle ragioni sottese alla decisione di non offrire, a fronte del ritardo in partenza, pasti o bevande gratuiti o la scelta di trasporto alternativo;
- al libro giornale della motonave con la trasmissione del relativo stralcio.
10.10 Ne deriva che soltanto con il completamento, in data 5.2.2019, delle informazioni e dei documenti richiesti, l’Autorità è stata posta in condizione di acquisire piena conoscenza della condotta illecita, provvedendo alla contestazione della presunta infrazione.
Considerata tale data - costituente il dies a quo del termine di novanta giorni ex art. 14 L. n. 689/81, perché corrispondente al momento in cui l’organo procedente ha acquisito la disponibilità degli elementi necessari per una matura e legittima formulazione della contestazione – la contestazione operata dall’Autorità l’11.4.2019 non poteva ritenersi tardiva.
11. Con il terzo e il quarto motivo di appello è impugnato il capo decisorio con cui il Tar ha ravvisato la coerenza tra il procedimento sanzionatorio in concreto osservato dall’Autorità e il parametro normativo di riferimento costituito dall’art. 4 L. n. 129 del 2015.
11.1 A giudizio della ricorrente, la disciplina dettata dall’Autorità, regolante il procedimento sanzionatorio per violazione del Reg. UE n.  1177/2010, non assicurerebbe una separazione tra la funzione inquirente e quella giudicante, tenuto conto che la relazione conclusiva non verrebbe comunicata alla parte oggetto del procedimento, privata per l’effetto del diritto di replica rispetto alle conclusioni dell’Ufficio Sanzioni; la stessa parte incolpata non sarebbe neppure posta in condizione di essere ascoltata dall’organo giudicante, venendo concessa l’audizione soltanto dinnanzi all’Ufficio Vigilanza e Sanzioni, organo inquirente.
Nella specie una tale separazione di funzioni non vi sarebbe stata, in quanto l’audizione era stata ammessa soltanto dinnanzi all’organo dirigenziale e il Presidente dell’Autorità aveva firmato sia l’atto di apertura che di chiusura del procedimento.
Ne deriva che il procedimento subito dall’appellante e il regolamento emanato dall’Autorità violerebbero i principi del contraddittorio, oltre che l’art. 41 Carta dei diritti fondamentali della UE e l’art. 4 D. Lgs. n. 129/15 e la delibera n. 57/15 regolamento ART (relativo allo svolgimento dei procedimenti sanzionatori di competenza dell’Autorità, incentrata sulla doverosa comunicazione - a cura dell’Ufficio - della relazione finale anche alla parte e sulla possibilità per questa di essere sentita e di depositare memorie difensive davanti al Consiglio).
Peraltro, l’art. 9 delibera n. 86/15, nella parte in cui non prevede la comunicazione della relazione di chiusura della fase istruttoria al soggetto nei cui confronti è stato aperto il procedimento con facoltà dello stesso di depositare memorie e/o richiedere l’audizione davanti al Consiglio, contrasterebbe pure con il principio per cui, quando disciplina gli aspetti procedurali relativi a materie regolate dalla UE, il legislatore nazionale non può adottare regole che differenzino in modo deteriore il trattamento delle situazioni giuridiche unionali rispetto al trattamento di quelle analoghe interne.
11.2 I motivi di appello sono fondati ai sensi di quanto di seguito precisato.
11.3 Sebbene la Sezione, in relazione ai procedimenti di competenza di altre Autorità amministrative indipendenti, abbia ritenuto sufficiente garantire ex post (in giudizio) un effettivo sindacato sui provvedimenti sanzionatori - non imponendosi ex ante (in sede amministrativa) forme di contraddittorio (orale e cartolare) analoghe a quelle giurisdizionali (n. 2081/21) - nella specie è lo stesso legislatore ad imporre, ai sensi dell’art. 4 L. n. 129 del 2015, l’attivazione del contraddittorio orale e cartolare e la distinzione tra funzioni ispettive e decisorie.
In tali ipotesi, è necessario garantire alla parte appellante la possibilità di interloquire direttamente con il Consiglio, esercitando il proprio diritto di difesa anche durante la fase decisoria.
Tale soluzione, del resto, oltre a derivare dalla peculiare disciplina primaria vigente in materia, è imposta:
- dalla stessa disciplina regolamentare dettata dall’Autorità in relazione ai procedimenti sanzionatori per violazioni del Reg. UE n. 1177/10 (delibera n. 86/2015 cit.), in specie dall’art. 17, comma 1, ai sensi del quale “Per quanto non espressamente previsto nel presente regolamento si fa rinvio ai principi della legge 8 agosto 1990 n. 241, ove applicabili, alla legge 14 novembre 1995, n. 481, alle disposizioni del Capo I, sezioni I e II della legge 24 novembre 1981, n. 689, in quanto compatibili, nonché al Regolamento sanzionatorio”, dove per regolamento sanzionatorio si intende “il Regolamento per lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori adottato dall'Autorità con delibera n. 15/2014 del 27 febbraio 2014” (art. 1, lett. aa), delibera n. 86/15). Tale ultimo regolamento, oggetto di relatio, prevede la comunicazione alle parti delle risultanze dell’istruttoria e la possibilità per le stesse di domandare l’audizione dinnanzi al Collegio (artt. 10 e 11 delibera n. 15/2014); pertanto, tali fasi, in quanto non espressamente previste dalla delibera n. 86/15, in virtù del rinvio al regolamento sanzionatorio operato dall’art. 17 delibera n. 86/15, devono ritenersi proprie anche del procedimento per cui è causa;
- dal principio di equivalenza della tutela procedimentale, imposto dallo stesso diritto unionale, occorrendo che, ogniqualvolta il legislatore europeo demandi all’autonomia procedurale degli Stati membri la definizione delle modalità di tutela delle situazioni giuridiche riconosciute dalla disciplina sovranazionale, le scelte interne avvengano nel rispetto dei principii di effettività ed equivalenza, non potendo (sotto tale ultimo profilo) riconoscersi alle situazioni unionali una protezione minore rispetto a quella riservata alle situazioni interne. 
Nella specie, infatti, una diversa interpretazione – incentrata sull’applicazione del contraddittorio orale e cartolare previsto dal “Regolamenti sanzionatorio” ai procedimenti diversi da quelli concernenti il reg. UE n. 1177/10 - condurrebbe ad una protezione delle situazioni unionali (diritti dei passeggeri attribuiti dal reg UE n. 1170/10) minore rispetto a quella garantita per le situazioni giuridiche interne (diritti riconosciuti dalle disposizioni nazionali, attributive delle ulteriori potestà sanzionatorie dell’Autorità), per le quali la delibera n. 15/2014 cit. e ss. mm. ii. prevede, invece, la necessità di comunicare alle parti le risultanze dell’istruttoria e la possibilità per le stesse di domandare l’audizione dinnanzi al Collegio; ciò, in violazione del principio di equivalenza imposto dal diritto sovranazionale.
Deve, dunque, ritenersi che l’Autorità, omettendo di comunicare le risultanze dell’istruttoria e impedendo lo svolgimento del contraddittorio cartolare e orale dinnanzi al Consiglio (organo decisorio), abbia leso le garanzie procedimentali previste in favore dell’operatore economico, in tale modo incorrendo in una violazione procedimentale inficiante la legittimità del provvedimento sanzionatorio.
11.4 Al riguardo, giova pure precisare che, sebbene l’appellante abbia dedotto l’illegittimità (anche) della delibera n. 86/15 cit. e nella specie si faccia questione più propriamente dell’illegittimità del (solo) provvedimento sanzionatorio – dovendo la delibera n. 86/15, correttamente intesa (alla luce della disciplina primaria, del principio di equivalenza della tutela procedimentale e della clausola di rinvio alla delibera n. 15/2014), ritenersi idonea ad imporre il contraddittorio cartolare e orale nella specie omesso – il motivo di appello è incentrato, comunque, sull’adozione di un atto sanzionatorio in assenza delle prescritte garanzie difensive.
Difatti, la ricorrente ha chiaramente denunciato di essersi vista “applicare tre sanzioni senza aver mai potuto essere ascoltata dall’organo giudicante (il “Consiglio”) che ha deciso in merito all’applicazione di dette sanzioni” (pag. 26 ricorso in appello), nonché che “La relazione di chiusura istruttoria è atto di primaria importanza e la sua mancata comunicazione all’interessato impedisce a quest’ultimo una compiuta difesa con evidente lesione del diritto al contraddittorio e del giusto procedimento con conseguente illegittimità dell’atto emanato per evidente eccesso di potere, difetto di istruttoria e carenza di motivazione” (pag. 31 ricorso in appello).
Emerge, pertanto, apposita censura, incentrata sulla lesione del diritto al contraddittorio e del giusto procedimento, motivata dalla mancata comunicazione della relazione di chiusura di istruttoria e dall’omesso svolgimento del contraddittorio dinnanzi al collegio, riferita all’ “atto emanato” e, dunque, al provvedimento sanzionatorio assunto in violazione di tali regole procedimentali; il che configura una censura, per le ragioni svolte, suscettibile di favorevole apprezzamento.
11.5 Acclarata la violazione procedimentale, non potrebbe evitarsi l’annullamento della delibera sanzionatoria impugnata in prime cure neppure facendo leva sulla previsione di cui all’art. 21 octies, comma 2, L. n. 241/90, non essendo palese che il contenuto dispositivo del provvedimento impugnato non sarebbe stato diverso da quello in concreto adottato, ove fosse stato assicurato il contraddittorio durante la fase decisoria.
Invero, pretermettendo tale essenziale garanzia, il Collegio ha assunto le proprie determinazioni sulla base della relazione dell’Ufficio procedente, senza acquisire elementi istruttori direttamente dalla parte privata, che, invero, ben avrebbero potuto condizionare in senso a sé favorevole l’esito del procedimento.
In particolare, nella specie si fa questione della violazione:
- degli artt. 16 e 17 reg. UE n. 1177/10, riguardanti i “passeggeri in partenza dai terminali portuali”, cui deve essere garantito (per quanto di maggiore interesse ai fini del giudizio in esame): a) in caso di ritardo alla partenza di un servizio passeggeri, un’informativa della situazione, dell'orario di partenza e dell'orario di arrivo previsti, da rendere quanto prima e comunque non oltre trenta minuti dopo l'orario di partenza previsto (art. 16); b)  ove sia ragionevolmente previsto che la partenza di un servizio passeggeri subisca un ritardo superiore a novanta minuti rispetto all'orario previsto di partenza, l’offerta gratuita di spuntini, pasti o bevande in congrua relazione alla durata dell'attesa, purché siano disponibili o possano essere ragionevolmente forniti (art. 17);
- dell’art. 18 reg. UE n. 1177/10, riguardante il “passeggero”, cui deve essere garantito (per quanto di maggiore interesse ai fini del giudizio in esame), ove sia ragionevolmente previsto che un servizio passeggeri subisca un ritardo alla partenza dal terminale portuale superiore a novanta minuti, l’immediata offerta tra: a) il trasporto alternativo verso la destinazione finale a condizioni simili, come indicato nel contratto di trasporto, non appena possibile e senza alcun supplemento; b) il rimborso del prezzo del biglietto e, ove opportuno, il ritorno gratuito al primo punto di partenza, come indicato nel contratto di trasporto, non appena possibile.
Tali previsioni sembrano volte a tutelare la libertà contrattuale e l’integrità psico-fisica del passeggero, da informare delle ragioni del ritardo e degli orari stimati di partenza e arrivo, anche al fine di porlo in condizione – in caso di orario stimato di partenza ritardato di oltre 90 minuti - di scegliere se rinunciare al viaggio (chiedendo il rimborso del biglietto) o optare per un trasporto alternativo e, comunque, nelle more, di usufruire della necessaria assistenza primaria (spuntino e bibita).
Se tali diritti sono certamente riconoscibili ai passeggeri che attendono l’imbarco in banchina o, comunque, presso il terminal, è dubbio (come correttamente dedotto dall’appellante, anche con la formulazione di appositi quesiti pregiudiziali interpretativi da sottoporre alla Corte di giustizia) se gli stessi siano riconoscibili a chi sia stato già imbarcato, tenuto conto che:
- la possibilità di scelta tra trasporto alternativo e rimborso del biglietto in tali ultime ipotesi implicherebbe una generalizzata possibilità di sbarcare dalla nave; il che potrebbe generare gravi conseguenze aggravando pure la posizione degli altri passeggeri imbarcati che intendano usufruire del trasporto marittimo (si pensi al passeggero che abbia imbarcato l’automobile e intenda sbarcare per ottenere il rimborso del biglietto – in tali ipotesi lo sbarco del passeggero richiederebbe anche lo sbarco del veicolo, a sua volta foriero di complesse operazioni di riposizionamento di tutto il parco macchine, suscettibile di determinare ulteriori e gravi ritardi per la partenza della nave);
- il passeggero a bordo ha comunque la possibilità di usufruire dei servizi di bordo (informativi e assistenziali), essendo in una posizione non del tutto assimilabile a quella del passeggero in attesa per l’imbarco;
- in caso di ritardo all’arrivo, anche di varie ore, ai passeggeri, ai sensi dell’art. 19 dello stesso reg. UE, non è garantita neppure l’assistenza primaria (spuntino e bibita), ma solo una compensazione economica in ragione del ritardo maturato e della durata della tratta; ad ulteriore dimostrazione di come sia dubbia la possibilità di riconoscere l’assistenza di cui agli artt. 16, 17 e 18 cit. in favore di chi sia già in condizione di usufruire dei servizi di bordo.
A fronte di tali dubbi interpretativi, sarebbe stato certamente utile il prescritto contraddittorio (cartolare e orale) dinnanzi all’Autorità, per consentire all’operatore economico di fornire, direttamente dinnanzi al Collegio, un apporto partecipativo idoneo a condizionare in senso a sé favorevole l’esito del procedimento sanzionatorio.
11.6. Il contraddittorio in fase decisoria, peraltro, assume particolare rilievo nel caso di specie, in cui si fa questione di un procedimento avente natura afflittiva, suscettibile di concludersi con l’irrogazione di una sanzione penale in senso lato, in relazione al quale risulta essenziale il rispetto delle garanzie procedimentali previste in favore della parte sottoposta ad accertamento (Consiglio di Stato, sez. VI, 10 luglio 2018, n. 4211 e 12 febbraio 2020, n. 1047).
Avuto riguardo al caso di specie, la sanzione irrogata dall’Autorità appellata e impugnata in prime cure, in ragione dei criteri di identificazione elaborati dalla giurisprudenza convenzionale e sopra esposti - e, in particolare, della natura della norma, posta a tutela di beni giuridici primari (tutela della sfera negoziale e dell’integrità psico-fisica dei passeggeri, bisognosi di particolare assistenza), del grado di severità della stessa e della sua funzione punitiva e deterrente -, deve ritenersi connotata da una natura afflittiva e “sostanzialmente” penale.
Al riguardo, sebbene le garanzie imposte dall’art. 6 CEDU debbano ritenersi rispettate nel presente giudizio di “piena giurisdizione” - dovendosi, dunque, dare continuità al consolidato indirizzo giurisprudenziale accolto da questo Consiglio e supra richiamato -, qualora la normativa di settore preveda già in sede sostanziale garanzie procedimentali rafforzate in favore della parte sottoposta ad accertamento, regolando lo svolgimento di attività in contraddittorio, suscettibili di influire sulla compiuta ricostruzione del contesto in cui si inserisce la condotta denunciata e rilevanti ai fini delle conseguenti determinazioni all’uopo da assumere, l’inosservanza delle relative disposizioni non può essere ritenuta irrilevante, essendo, comunque, idonea a tradursi in un vulnus alle garanzie del giusto procedimento, per come declinate dalla normativa di riferimento, tali da acquistare particolare significato proprio con riferimento ai procedimenti sanzionatori di competenza delle c.d. Autorità amministrative indipendenti (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 26 marzo 2015, n. 1596).
12. L’accoglimento del terzo e del quarto motivo di appello, determinando la riforma della sentenza appellata e l’integrale annullamento del provvedimento sanzionatorio impugnato in prime cure, è idonea a realizzare pienamente l’interesse sostanziale sotteso al ricorso, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi di censura, riguardanti l’esistenza dell’infrazione per cui è causa e il suo trattamento sanzionatorio.
Nella specie si fa, infatti, questione di provvedimento sanzionatorio, a fronte del quale l’interesse (oppositivo) sostanziale, ascrivibile in capo alla parte ricorrente, coincide con la rimozione degli effetti sacrificativi prodotti dall’atto impugnato.
La presente pronuncia caducatoria, difatti, pure ove emessa per vizi procedurali, risulta interamente satisfattiva dell’interesse attoreo, in quanto, da un lato, impedisce di invocare contro la parte ricorrente (anche per fini diversi da quelli prettamente amministrativi) un accertamento in ordine all’esistenza dell’infrazione contestata, dall’altro, elide ogni sacrificio patrimoniale, rimuovendo il titolo amministrativo sulla cui base poter procedere in executivis contro la parte privata e legittimando, in caso di avvenuto pagamento, la sua ripetizione stante la natura indebita (in ragione della sopravvenuta caducazione del titolo legittimante) della prestazione patrimoniale nelle more eseguita.
Inoltre, non vantando la società ricorrente un interesse pretensivo e, dunque, non aspirando la stessa al conseguimento di un bene della vita oggetto di intermediazione amministrativa suscettibile di ulteriori valutazioni in sede di riedizione del potere, la ricorrente non potrebbe avere neppure l’interesse ad ottenere un pronunciamento sulle censure sostanziali, che imponga all’Autorità di provvedere al riesame del rapporto amministrativo al fine di assumere un atto satisfattivo per l’istante.
13. Alla luce dei rilievi svolti, l’appello deve essere accolto ai sensi e nei limiti sopra indicati; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza gravata, deve essere accolto nei predetti limiti il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento sanzionatorio impugnato dinnanzi al Tar e condanna dell’Autorità alla restituzione - ove non già avvenuta - in favore della ricorrente delle somme da questa corrisposte in mera ottemperanza del provvedimento sanzionatorio (doc. 11 fascicolo di primo grado).
Come osservato, emergendo una prestazione indebita in ragione della sopravvenuta caducazione del titolo provvedimentale che la legittimava, deve accogliersi anche la domanda di condanna alla “restituzione degli importi pagati da Forship in forza della predetta delibera n. 101/2019, oltre interessi”, già formulata in primo grado e riproposta in appello, con la precisazione che, dovendosi presumere la buona fede dell’accipiens, pure in ragione della complessità del quadro regolatorio di riferimento alla stregua di quanto sopra rilevato, gli interessi devono decorrere dalla data della domanda.
14. La particolarità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata e in accoglimento parziale del ricorso di primo grado, annulla il provvedimento sanzionatorio impugnato e condanna l’Autorità alla restituzione - ove non già avvenuta - in favore della ricorrente delle somme da questa corrisposte in mera ottemperanza del provvedimento sanzionatorio.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2022 con l'intervento dei magistrati:


Carmine Volpe,	Presidente
Stefano Toschei,	Consigliere
Davide Ponte,	Consigliere
Francesco De Luca,	Consigliere, Estensore
Marco Poppi,	Consigliere

Carmine Volpe,	Presidente
Stefano Toschei,	Consigliere
Davide Ponte,	Consigliere
Francesco De Luca,	Consigliere, Estensore
Marco Poppi,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Atto amministrativo – Impugnazione – Termine – Autorità giurisdizionale – Omessa indicazione – Illegittimità – Non sussiste – Errore scusabile.
La mancata esplicitazione del termine di impugnazione nonché dell’organo giurisdizionale dinnanzi al quale ricorrere, nei termini legalmente scanditi nell’art. 9 della delibera ART n. 86 del 2015 (regolante il procedimento sanzionatorio per le violazioni del reg. UE n. 1177 del 2020), non determina l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio, stante la sua sostanziale inidoneità lesiva; integra, per contro, una mera irregolarità, valutabile ai fini della concessione della rimessione in termini per errore scusabile in caso di impugnazione tardiva. (1)
Sanzione amministrativa pecuniaria – Legge n. 689 del 1981 – Normativa di principio.
Le norme di principio contenute nel Capo I, della l. n. 689 del 1981 sono dotate di applicazione generale, dal momento che, in base all’art. 12 della medesima legge, le stesse devono essere osservate con riguardo a tutte le violazioni per le quali è comminata la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di danaro. (2)
Sanzione amministrativa – Contestazione – Obbligo – Termine – Novanta giorni – Decorrenza – Dall’accertamento dell’infrazione.
In carenza di una diversa regolamentazione di fonte normativa primaria, anche nei procedimenti sanzionatori di competenza dell’Autorità dei Trasporti opera la disposizione di cui all’art. 14 della l. n. 689 del 1981 (norma per altro richiamata nella delibera della medesima Autorità 15 ottobre 2015, n. 86, recante disposizioni in materia sanzionatoria), sull’obbligo d’immediata contestazione dell’infrazione, entro il termine di novanta giorni. (3)
Il dies a quo del termine di novanta giorni coincide temporalmente non con la data di commissione della violazione, bensì con il tempo di accertamento dell’infrazione, da intendersi in una prospettiva teleologicamente orientata all’acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, mediante il riscontro effettivo della sua consistenza e dei suoi effetti.
Ne discende che il detto termine inizia a decorrere solo dal momento in cui si è compiuta o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie, l’attività amministrativa di verifica della sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell’infrazione stessa.
Sanzione amministrativa – Contraddittorio – Obbligatorietà – Illegittimità.
Nei procedimenti sanzionatori dell’Autorità dei trasporti vige il principio del contraddittorio prescritto dall’art. 4 della l. n. 129 del 2015, che rende necessaria l’interlocuzione con l’interessato anche durante la fase decisoria, in esplicazione del diritto di difesa.
E’ pertanto illegittima la sanzione irrogata senza la previa comunicazione della relazione di chiusura di istruttoria e senza il preventivo svolgimento del contraddittorio dinnanzi al collegio.
Ciò a maggior ragione se, alla luce dei criteri di identificazione elaborati dalla giurisprudenza (norma posta a tutela di beni giuridici primari, grado di severità della sanzione, funzione punitiva e deterrente), la sanzione irrogabile abbia natura precipuamente afflittiva e sostanzialmente penale. (4)
Giustizia amministrativa – Azione di annullamento – Obbligo del giudice di esaminare tutti i motivi – Limiti – Integrale annullamento del provvedimento sanzionatorio impugnato – Assorbimento dei restanti motivi.
L’accoglimento di uno o più motivi in grado d’appello, tale da determinare la riforma della sentenza appellata e l’integrale annullamento del provvedimento sanzionatorio impugnato, è idoneo a realizzare pienamente l’interesse sostanziale sotteso al gravame, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi di censura, riguardanti l’esistenza dell’infrazione per cui è causa ed il suo trattamento sanzionatorio. (5)
(1) Trattarsi di giurisprudenza consolidata sin da Cons. Stato, Ad. plen., 14 febbraio 2001, n. 1.
(2) Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2022, n. 3570.
(3) In termini, cfr. Corte cost., n. 151 del 2021, sia pure con riguardo al termine di conclusione del procedimento sanzionatorio.
(4) Cons. Stato, sez. VI, 10 luglio 2018, n. 4211; idem, 12 febbraio 2020, n. 1047.
(5) Contra, tuttavia, Cons. Stato, Ad. plen., 14 febbraio 2001, n. 1; idem, Ad. plen. 27 aprile 2015, n. 5, §§ 9.3.2., 9.3.3., 9.3.4.2.