Trasposizione in sede giudiziaria del ricorso straordinario al Capo dello Stato

Materia: Ricorso straordinario al Capo dello Stato

N. 03033/2020 REG.PROV.COLL.
N. 04620/2015 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4620 del 2015, proposto da Anm - Azienda Napoletana Mobilità s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla via Melisurgo, 4; 

contro
Regione Campania, in persona del Presidente della G.R. pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Lidia Buondonno della Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla via S. Lucia, 81; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, alla via Diaz, 11; 

e con l'intervento di

ad adiuvandum
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari e Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla piazza Municipio, Palazzo S. Giacomo;  

per l'annullamento
della deliberazione della Giunta Regionale della Campania n. 183 del 14.4.2015, avente ad oggetto l’attuazione dell’art. 31-bis, comma 2, della l.r. 3/2002 in tema di trasporto pubblico locale e sistemi di mobilità regionali.

Visto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;
Visti l’atto di opposizione del Comune di Napoli e l’atto di costituzione della ricorrente nella presente sede giurisdizionale;
Visti gli atti di costituzione del Comune di Napoli, della Regione Campania e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Vista la ordinanza del 23 giugno 2020 resa a’ sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore Rocco Vampa nella udienza del giorno 17 giugno 2020 e nella successiva camera di consiglio del 9 luglio 2020, svoltesi da remoto, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del D.L. n.18/2020, convertito in legge con l. n. 27/2020, del D.P.C.S. n. 134/2020 e dell’art. 1 del D.P. n. 22/2020/Sede, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato in data 3 agosto 2015, l’Azienda Napoletana Mobilità impugnava la deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 183/2015 nella parte in cui, in esecuzione dell’art. 31-bis l.r. 3/2002, aveva ricompreso, nel novero degli atti acquisibili all’esito della azione di vigilanza ispettiva funzionale all’accertamento della regolarità e qualità dei servizi di trasporto pubblico, “tutti i documenti amministrativi e contabili in cui possono essere rilevati i ricavi ed i costi di esercizio relativi ai contratti di trasporto pubblico locale”.
1.1. Con atto ex art. 10 D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, notificato il medesimo 3 agosto 2015, il Comune di Napoli instava per la traslazione del gravame in sede giurisdizionale.
1.2. La società ricorrente, indi, provvedeva a trasporre il ricorso avanti questo TAR, con atto di costituzione del 28 settembre 2015.
1.3. Si costituivano il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la Regione Campania, chiedendo la reiezione del gravame. 
1.4. Il Comune di Napoli, nella qualitas di cointeressato in quanto soggetto controllante la società in house che quivi ricorre –siccome si avrà modo di illustrare melior infra- interveniva ad adiuvandum pel tramite di atto di costituzione del 13 ottobre 2015. 
1.5. In vista della udienza pubblica del 17 giugno 2020 la ricorrente illustrava le proprie posizioni, insistendo per l’accoglimento del gravame. 
1.6. Con ordinanza collegiale del 23 giugno 2020 questo TAR rilevava di ufficio ex art. 73, comma 3, c.p.a., un profilo di inammissibilità della opposizione spiegata dal Comune e della domanda caducatoria quivi trasposta:
- rilevando che “giusta l’orientamento in subiecta materia espresso da questo TAR (da ultimo, con la sentenza 27 gennaio 2020, n. 366) sussistono dubbi in ordine alla ammissibilità, ai sensi dell’art. 48, comma 3, c.p.a., dell’atto di opposizione del Comune di Napoli, in quanto dispiegato da soggetto che appare rivestire la qualitas di cointeressato, siccome peraltro sembrerebbe dimostrato –a tacer d’altro- anche dal medesimo contegno da essa Amministrazione comunale tenuto successivamente alla trasposizione, con costituzione adesiva funzionale all’accoglimento delle pretese azionate dalla società ricorrente”;
- consentendo, indi, “alle parti la interlocuzione su tale specifica questione, siccome ex officio rilevata, pel tramite di apposite memorie e scritti difensivi da depositare entro il termine di dieci giorni decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza”.
1.7. Solo la Regione Campania si avvaleva di tale prerogativa, depositando memoria in data 3 luglio 2020, con cui instava per la declaratoria di inammissibilità dell’atto di opposizione del Comune e, consequenzialmente, della trasposizione, all’uopo richiamando l’orientamento già assunto in subiecta materia da questo TAR. 
1.8. La causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della nuova camera di consiglio del 9 luglio 2020, tenutasi con collegamenti da remoto a’ sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, d.l. 18/2020, come modificato dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.
DIRITTO
2. La trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso, siccome avvenuta su impulso del Comune di Napoli –id est di un soggetto cointeressato- è inammissibile, siccome già adombrato nella ordinanza collegiale del 23 giugno 2020, in assenza peraltro di veruna argomentazione di segno contrario ad opera delle parti interessate.
2.1. E, invero, la trasposizione in questa sede della impugnazione straordinaria in allora esperita avanti il Capo dello Stato, costituisce scaturigine di un atto di opposizione di un soggetto –il Comune di Napoli- privo di legittimazione ex art. 10 DPR 1199/71.
2.1.1. Tale ultima disposizione, invero, individua nei controinteressati i soggetti legittimati a richiedere “con atto notificato al ricorrente e all'organo che ha emanato l'atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale”.
2.1.2. Sul punto, questo TAR ha già avuto modo di plurimamente rimarcare, con statuizioni dalle quali non v’è ragione di discostarsi, che “la qualità di controinteressato (…) va intesa sia in senso formale, cioè, nelle azioni di impugnazione, con riferimento a soggetti espressamente contemplati nel provvedimento che costituisce oggetto materiale del giudizio, sia in senso sostanziale, tale caratteristica esigendo anche la titolarità di una posizione di concreto vantaggio ritraibile dagli effetti della decisione giudizialmente contestata in via principale. In termini sostanziali – e procedimentali - la posizione del controinteressato partecipa della stessa natura dell’interesse legittimo, contrapponendosi, per sua fisiologica incompatibilità, a quello di cui è titolare chi ne lamenta in giudizio l’immediata e diretta lesione per effetto di una decisione amministrativa autoritativa di cui si assume l’illegittimità; ne consegue che anche la posizione sostanziale di controinteresse deve avere le contestuali caratteristiche di concretezza, personalità ed attualità proprie dell’interesse legittimo cd. principale di cui è parte l’interesse procedimentale partecipativo e proiezione processuale quello a ricorrere in giudizio” (TAR Campania, 55/2017; Id., 1207/2016).
2.2. Nel caso di specie, non può non riconoscersi al Comune di Napoli la qualitas di soggetto cointeressato, siccome evincibile, inter alia:
- dal medesimo rapporto che lega la civica Amministrazione alla società che quivi ricorre, la quale costituisce in sostanza una articolazione organica del Comune, sia pure in forma societaria, comechè riconducibile al “tipo” in house;
- dalla comunanza di interessi, indi, tra la Amministrazione controllante e la società controllata, univocamente indirizzata alla censura della concreta modulazione della azione di vigilanza ispettiva della Regione, siccome foggiata pel tramite della gravata deliberazione;
- dallo stesso contegno processuale serbato dal Comune di Napoli che: i) dapprima, ha proposto atto di opposizione ex art. 10 DPR 1199/71, coevamente alla proposizione del ricorso straordinario da parte della società controllata, con partecipazione totalitaria; ii) di poi, si è costituito in giudizio solo formalmente, con atto adesivo del petitum caducatorio articolato dalla società in house.  
2.3. D’altra parte, siccome ancora da ultimo ribadito da questo TAR, la legitimatio all’esperimento della opposizione al ricorso straordinario da parte genericamente di “altri interessati” era prevista all’art. 34, ultimo comma, r.d. n. 1054/1924, disposizione abrogata dall'articolo 4, comma 1, punto 4), dell'Allegato 4 al c.p.a..
2.4. In claris non fit interpretatio.
La chiara espunzione dall’ordito normativo che ne occupa della previsione sulla cui ampia ed  omnicomprensiva dictio solo potevano fondarsi operazioni esegetiche volte ad ampliare la platea dei soggetti legittimati alla opposizione –ivi ricomprendendovi anche i cointeressati, in quanto comunque “interessati” alla sorte del gravame- induce ad inferire la esistenza di una voluntas ordinamentale volta a restringere  ai  soli controinteressati la prerogativa di chiedere la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale (TAR Campania, I, 366/2020).
2.5. D’altra parte, è ontologicamente differente la posizione:
 - del cointeressato che, potendo ex se esperire la tutela rimediale contemplata dall’ordinamento nei termini decadenziali all’uopo contemplati (sia avanti il TAR che con ricorso straordinario al Capo dello Stato), è titolare di autonome guarentigie di cui può disporre senza vincoli eteronomi, rivenienti cioè da scelte e strategie difensive poste in essere da altri soggetti, “parimenti interessati” ad insorgere avverso l’actio provvedimentale della Amministrazione;
 - rispetto a quella del controinteressato che, di contro, non implicando la qualitas di parte “attiva” e “propositiva” del procedimento giurisdizionale o giustiziale –ritraendosi, di contro, benefici o vantaggi dall’azione amministrativa- è giocoforza astretta e conformata dalle scelte operate da chi contro quella azione decide di insorgere.
2.5.1. Di talchè, nel caso del controinteressato, la attribuzione della facoltà di opposizione consente di preservare la possibilità di accedere al Giudice (artt. 6 e 13 CEDU, art. 47 Carta di Nizza; artt. 24, 111 e 113 Cost.), recuperando la facultas di tutela delle proprie ragioni in un procedimento peraltro connotato dal doppio grado di giudizio, senza che tale indefettibile prerogativa possa essere conculcata in via eteronoma, per effetto del contegno della “controparte”.
2.5.2. Analoga ratio non potrebbe sorreggere la estensione della legittimazione anche al cointeressato che, di contro:
- ben può accedere liberamente al Giudice, al pari del ricorrente, nei termini decadenziali all’uopo contemplati;
- non può, di contro, essere surrettiziamente rimesso in termini, pel tramite della proposizione di un atto (opposizione) con il quale si manifesterebbe una facoltà di accesso al Giudice amministrativo di primo grado già, per così dire, consumatasi per effetto dell’inerte contegno tenuto ab initio.  
2.5.3. Sotto questo profilo il cointeressato non può chiedere che il ricorso sia trasposto in sede giurisdizionale, “in quanto la sua richiesta, se avanzata dopo lo spirare del termine di impugnazione, potrebbe costituire un espediente per eludere quest'ultimo, mentre, se avanzata prima, non avrebbe senso, dato che il principio di alternatività non opera allorquando i due tipi di gravame siano proposti da soggetti diversi” (TAR Campania 790/2016).
2.6. D’altra parte, e sotto altro ma non meno rilevante aspetto, la mancata tempestiva impugnazione dell’atto avanti il competente TAR implica la inammissibilità del successivo atto di opposizione, proprio in quanto atto contrastante con l’inerte e acquiescente contegno in precedenza tenuto dall’interessato.
2.6.1. In questa ottica, l’agere del cointeressato –che non sia insorto tempestivamente avanti il TAR e che, poscia, spieghi atto di opposizione proprio al fine di accedere alla sede giurisdizionale dapprincipio tenuta in non cale- si appalesa contrastante con il canone della buona fede, che rileva non solo sul piano sostanziale e/o procedimentale, ma anche su quello processuale e giustiziale, allorquando le tesi giudiziali collidano, all’evidenza, con il comportamento tenuto dalla parte nella fase precedente del rapporto o del contatto sostanziale, processuale o giustiziale. 
2.6.2. Gli obblighi di buona fede e correttezza che devono sempre e comunque informare la condotta dei soggetti avvinti da un rapporto giuridico si dispiegano con continuità anche nella (eventuale), successiva, fase giurisdizionale o giustiziale, costituente il segmento finale del rapporto e del contatto inter partes. 
2.6.3. Di talchè, le iniziative processuali, la meritevolezza e l’ammissibilità dell’interesse che le sostiene, vanno disvelate e poste in rilievo anche in forza dell’apprezzamento degli antecedenti comportamenti e/o manifestazioni di volontà posti in essere dalle parti, in sede sostanziale, procedimentale o giurisdizionale.
2.6.4. La giurisprudenza (CdS, V, 27 marzo 2015, n. 1605; CdS, V, 27 aprile 2015, n. 2064; Cass., 7 maggio 2013, n. 10568; TAR Lombardia, I, 19 novembre 2018, n. 2603; TAR Campania, III, 10 gennaio 2018, n. 154) da tempo riconosce la vigenza, nel sistema giuridico, di un principio generale di divieto di abuso del diritto, inteso come categoria diffusa nella quale rientra ogni ipotesi in cui un diritto cessa di ricevere tutela, poiché esercitato al di fuori dei limiti stabiliti dalla legge.
2.6.5. Il dovere di buona fede e correttezza, di cui agli artt. 1175, 1337, 1366 e 1375 del c.c., alla luce del parametro di solidarietà, sancito dall'art. 2 della Costituzione e dalla Carta di Nizza, si pone non più solo come criterio per valutare la condotta delle parti nell’ambito dei rapporti obbligatori, ma anche come canone per individuare un limite alle richieste e ai poteri dei titolari di diritti, anche sul piano della loro tutela processuale.
2.6.6. Espressione dell’abusivo esercizio di un potere, anche processuale o giustiziale, è proprio la sua contraddittorietà con precedenti comportamenti tenuti dal medesimo soggetto, in violazione del divieto generale di venire contra factum proprium (TAR Lombardia, I, 24 marzo 2020, n. 546; Id.id., 28 agosto 2019, n. 1929; Id. id., 14 giugno 2019, n. 1376; Id., id. 2810/18).
2.6.7. Di qui la inammissibilità, anche sotto tale aspetto, dell’atto di opposizione del Comune di Napoli, e della consequenziale trasposizione in sede giurisdizionale del gravame in allora proposto al Presidente della Repubblica.
2.6.8. Ne discende la necessità di disporre la restituzione degli atti di causa al Ministero competente per la prosecuzione della trattazione in sede straordinaria.
3. Le peculiari connotazioni della controversia, unitamente alla natura della pronunzia che la definisce in questa sede solo “in rito”, inducono a compensare inter partes le spese di lite. 
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe trasposto, dichiara la inammissibilità dell’atto di opposizione e della consequenziale trasposizione in questa sede giurisdizionale, disponendo a’ sensi dell’art. 48, comma 3, c.p.a., la restituzione del fascicolo al Ministero competente per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso nelle camere di consiglio del 17 giugno 2020 e del 9 luglio 2020, tenutesi mediante collegamento da remoto in videoconferenza tramite Microsoft teams secondo quanto disposto dall'art. 84, comma 6, del d.l. 17.3.2020 n.18 convertito in legge con l. n. 27/2020, del D.P.C.S. n. 134/2020 e dell’art. 1 del D.P. n.22/2020/Sede, con l'intervento dei signori magistrati:


Maria Barbara Cavallo,	Presidente
Domenico De Falco,	Primo Referendario
Rocco Vampa,	Referendario, Estensore

Maria Barbara Cavallo,	Presidente
Domenico De Falco,	Primo Referendario
Rocco Vampa,	Referendario, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Ricorso straordinario al Capo dello Stato – Trasposizione – Soggetti legittimati – Cointeressati – Esclusione.
 
          I cointeressati, a differenza dei controinteressati, non possono chiedere la trasposizione in sede giudiziaria del ricorso straordinario al Capo dello Stato (1).
 
(1) Ha chiarito la Sezione che è ontologicamente differente la posizione del cointeressato che, potendo ex se esperire la tutela rimediale contemplata dall’ordinamento nei termini decadenziali all’uopo contemplati (sia avanti il TAR che con ricorso straordinario al Capo dello Stato), è titolare di autonome guarentigie di cui può disporre senza vincoli eteronomi, rivenienti cioè da scelte e strategie difensive poste in essere da altri soggetti, “parimenti interessati” ad insorgere avverso l’actio provvedimentale della Amministrazione,  rispetto a quella del controinteressato che, di contro, non implicando la qualitas di parte “attiva” e “propositiva” del procedimento giurisdizionale o giustiziale – ritraendosi, di contro, benefici o vantaggi dall’azione amministrativa – è giocoforza astretta e conformata dalle scelte operate da chi contro quella azione decide di insorgere. Di talchè, nel caso del controinteressato, l’attribuzione della facoltà di opposizione consente di preservare la possibilità di accedere al Giudice (artt. 6 e 13 CEDU, art. 47 Carta di Nizza; artt. 24, 111 e 113 Cost.), recuperando la facultas di tutela delle proprie ragioni in un procedimento peraltro connotato dal doppio grado di giudizio, senza che tale indefettibile prerogativa possa essere conculcata in via eteronoma, per effetto del contegno della “controparte”.
Analoga ratio non potrebbe sorreggere l’estensione della legittimazione anche al cointeressato che, di contro: ben può accedere liberamente al Giudice, al pari del ricorrente, nei termini decadenziali all’uopo contemplati; non può, di contro, essere surrettiziamente rimesso in termini, pel tramite della proposizione di un atto (opposizione) con il quale si manifesterebbe una facoltà di accesso al Giudice amministrativo di primo grado già, per così dire, consumatasi per effetto dell’inerte contegno tenuto ab initio.
Sotto questo profilo il cointeressato non può chiedere che il ricorso sia trasposto in sede giurisdizionale, “in quanto la sua richiesta, se avanzata dopo lo spirare del termine di impugnazione, potrebbe costituire un espediente per eludere quest'ultimo, mentre, se avanzata prima, non avrebbe senso, dato che il principio di alternatività non opera allorquando i due tipi di gravame siano proposti da soggetti diversi” (Tar Napoli n. 790 del 2016).
Ha aggiunto la Sezione che l’agere del cointeressato –che non sia insorto tempestivamente avanti il Tar e che, poscia, spieghi atto di opposizione proprio al fine di accedere alla sede giurisdizionale dapprincipio tenuta in non cale- si appalesa contrastante con il canone della buona fede, che rileva non solo sul piano sostanziale e/o procedimentale, ma anche su quello processuale e giustiziale, allorquando le tesi giudiziali collidano, all’evidenza, con il comportamento tenuto dalla parte nella fase precedente del rapporto o del contatto sostanziale, processuale o giustiziale.
Gli obblighi di buona fede e correttezza che devono sempre e comunque informare la condotta dei soggetti avvinti da un rapporto giuridico si dispiegano con continuità anche nella (eventuale), successiva, fase giurisdizionale o giustiziale, costituente il segmento finale del rapporto e del contatto inter partes.