Rapporti tra regole del processo amministrativo e diritto europeo

Materia: Processo amministrativo

N. 04403/2020REG.PROV.COLL.
N. 00349/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 349 del 2019, proposto dal signor Andrea Pagliari e dall’azienda agricola Abbazia della Gironda S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Elia Di Matteo, Elisabetta Di Matteo e Giulio Di Matteo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro
Comune di Bozzolo, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pafundi e Antonino M. Rizzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14; 

e con l'intervento di

ad opponendum:Regione Lombardia, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Lucia Tamborino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Emanuela Quici in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 35; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Brescia (Sezione Seconda) n. 671 del 13 luglio 2018, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bozzolo;
Visto l’atto di intervento della regione Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le note di udienza depositate in data 19 giugno 2020 dalla Regione Lombardia e in data 24 giugno 2020 dagli appellanti;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2020 il Cons. Alessandro Verrico e uditi gli avvocati Elisabetta Di Matteo e Maria Lucia Tamborino ai sensi e per gli effetti dell'art. 4 d.l. 28 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lombardia (R.G. n. 273/2011) e successivi motivi aggiunti, l’odierno appellante, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore dell’ “Azienda Agricola Abbazia della Gironda di Pagliari s.s.”, impugnava:
a) il provvedimento prot. n. 11985/2010 del 13 gennaio 2011 del Comune di Bozzolo, concernente il diniego del permesso di costruire per la realizzazione di un capannone per il ricovero di scorte agricole;
b) la deliberazione del Consiglio comunale di Bozzolo n. 75 del 23 dicembre 2010 di adozione del Piano di governo del territorio (P.G.T.);
c) la deliberazione del Consiglio comunale di Bozzolo n. 60 del 30 settembre 2005 avente per oggetto “Progetto definitivo del corridoio plurimodale Tirreno-Brennero. Raccordo autostradale Autostrada della CISA A15 - Autostrada del Brennero A22 - Frontevivo (PR) Nogarole Rocca (VR). Presa d’atto del deposito del progetto ed espressione del parere di competenza ai sensi del D.Lgs. n. 190/2002 e s.m.i.”;
d) la deliberazione del Consiglio comunale di Bozzolo dell’8 giugno 2011, n. 27 di approvazione del P.G.T..
1.1. In particolare, l’edificazione che l’azienda intendeva realizzare consisteva in un capannone da destinare allo stoccaggio di foraggi finalizzati all’alimentazione del bestiame ed al ricovero delle attrezzature (“nuovo capannone per il ricovero di scorte agricole” sul terreno identificato al foglio 2, mappali 51 e 52, NCT del Comune di Bozzolo, come riportato nella “Richiesta di Permesso di Costruire” presentata in data 29 dicembre 2010 al Comune di Bozzolo - prot. n. 1985 del 29 dicembre 2010).
1.2. Detta domanda veniva respinta, con lettera prot. n. 11985/2010 del 13 gennaio 2011, dal responsabile del Settore tecnico del Comune di Bozzolo, in quanto:
a) “i terreni interessati dall’edificazione dell’immobile sono oggetto d’esproprio per la realizzazione dell’infrastruttura autostradale “Cremona-Mantova” e “TIBRE””;
b) “la Delibera di C.C. n. 75 del 16 dicembre 2010 di adozione del Piano di Governo del Territorio, in particolare l’elaborato F.2 del Documento di Piano denominato “Carta del sistema infrastrutturale di previsione” … recepisce la realizzazione dell’opera suddetta”.
2. Il T.a.r. Lombardia, sede di Brescia, Sezione II, con la sentenza n. 671 del 13 luglio 2018, ha respinto il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio. Secondo il Tribunale, in particolare:
a) relativamente alle censure formali e procedurali (difetto di istruttoria, mancanza del preavviso di rigetto, mancata indicazione del responsabile del procedimento, violazione dei diritti partecipativi), risulta assorbente la qualificazione dell’attività amministrativa de qua come vincolata, in quanto consistente nel mero accertamento del contrasto tra l’edificazione e lo strumento urbanistico; in particolare:
a.1) l’istruttoria correlata all’istanza edilizia deve essere ritenuta completa, né risulta violato il diritto partecipativo, posto che il rigetto, in presenza della norma di salvaguardia, rappresentava un atto dovuto, subordinato solo a un accertamento tecnico, né può ravvisarsi l’illogica preclusione dell’edificazione di un capannone agricolo nell’area in questione, atteso che il diniego è stato determinato dalla specifica collocazione dell’edificio;
a.2) ad ogni modo, non risulta logica la scelta di collocazione del capannone, poiché non giustificata da ragioni di collegamento funzionale con altre strutture presenti nell’area;
a.3) non si ravvisa violazione delle norme procedimentali poste a presidio del giusto procedimento nell’approvazione del PGT, attesa la avvenuta pubblicazione di esso su un quotidiano locale;
a.4) il progetto preliminare della autostrada regionale “Cremona – Mantova” insistente sulla proprietà del ricorrente non è stato “acriticamente” recepito dal Comune, ma semplicemente inserito nella pianificazione locale in ottemperanza agli obblighi di legge;
b) quanto alle censure di merito, il rispetto dello strumento urbanistico è imprescindibile, anche alla luce della legge regionale di favore per l’imprenditoria agricola (l.r. n. 12/2005), in quanto l’inserimento delle infrastrutture viarie in questione nel Piano Territoriale Regionale (PTR), approvato in data 19 gennaio 2010, ha imposto al Comune il recepimento nel nuovo strumento urbanistico e, conseguentemente, ha escluso in capo ad esso ogni discrezionalità pianificatoria in ordine alla localizzazione di opere;
c) le censure sulla decadenza del vincolo preordinato all’esproprio e sull’illegittimità della reiterazione avrebbero dovuto essere rivolte contro la pianificazione urbanistica di livello superiore (le deliberazioni regionali di approvazione del progetto e di modificazione delle previsioni pianificatorie regionali);
d) non è provato che “l’impossibilità di collocare il capannone nell’esatta posizione voluta da parte ricorrente possa, in concreto e considerata l’estensione della proprietà, determinare la compromissione della libertà di impresa e del diritto al lavoro, ben potendo l’azienda agricola del ricorrente proseguire nella propria attività”;
e) deve essere conseguentemente rigettata la domanda risarcitoria.
3. Il ricorrente originario ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso di primo grado. In particolare, l’appellante ha sostenuto le seguenti censure in tal modo rubricate:

i) “Errores in procedendo – denegata giustizia - violazione principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 cpc - Difetto di motivazione - Violazione e falsa applicazione di legge 241/90: artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 10 bis – Eccesso di potere – Violazione di legge in materia di edificazione di aree destinate all’agricoltura – L.R. 12 del 11- 03-2005 e s.m.i.: artt. 59, 60, 61, 62 e 62 bis, nonché della normativa sullo Sportello Unico Attività Produttive – Travisamento dei fatti e degli atti – Istruttoria carente-assente – Assenza di motivazione, carente e contraddittoria”: l’appellante lamenta l’omessa pronuncia del primo giudice, in violazione dell’art. 112 c.p.c., con riferimento a vari profili sottesi al primo motivo del ricorso originario, concentrandosi nella motivazione solo sul diniego del permesso di costruire. Il primo giudice avrebbe infatti omesso di considerare le dedotte violazioni della legge n. 241/90, sotto molteplici profili (artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 10-bis), essendosi in particolare censurata l’illegittimità dell’impugnato provvedimento per violazione del diritto dell’interessato di partecipare al procedimento amministrativo, attesa la mancanza di una preventiva comunicazione di avvio del procedimento. Il T.a.r. non avrebbe inoltre considerato che il ricorrente aveva impugnato tutti gli strumenti urbanistici “sostanzialmente” (e non “solo formalmente”) per “Violazione di legge in materia di edificazione di aree destinate all’agricoltura – L.R. 12 del 11-03-2005 e s.m.i.: artt. 59, 60, 61, 62 e 62 bis, nonché della normativa sullo Sportello Unico Attività Produttive (iura novit curia)”. Erroneamente il primo giudice avrebbe infine ritenuto priva di logica la scelta di collocazione del capannone, essendo invece giustificata da ragioni di collegamento funzionale con altre strutture dell’appellante (concimaia esistente), atteso che il capannone doveva essere destinato a ricovero di attrezzature;

ii) “Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, comma 13 L.R. 1/2000 e artt. 1, 3 e 7 Legge 241/90) – Violazione del principio di trasparenza della P.A. e dell’obbligo di informazione – Eccesso di potere anche sotto il profilo dello sviamento dal/del fine – Contraddittorietà – Carenza/assenza di motivazione e altro”: l’appellante ribadisce il motivo del ricorso di primo grado con cui si censurava la violazione del dovere di informazione e di trasparenza dell’attività della P.A., avendo il Comune di Bozzolo disposto la pubblicazione, unicamente sul quotidiano locale “La Voce di Mantova”, esclusivamente dell’avviso concernente la procedura di V.A.S. e del successivo provvedimento di adozione del P.G.T., considerando peraltro che con il nuovo P.G.T. veniva recepita la realizzazione di due tratti autostradali di rilevanza nazionale;

iii) “Violazione e falsa applicazione Legge 241/90 ( artt. 1, 3, 7 ) - Violazione e falsa applicazione della L.R. 12/2005 ( artt. 7, 8, 9, 10 e 10 bis ) – Violazione e falsa applicazione del TUEL 267/2000 ( art. 3, comma 2 ) - Violazione e falsa applicazione della Deliberazione G.R. Lombardia n. 8/1681 del 29-12-2005 e n. 8/8138 del 01-10-2008 - Carenza/assenza di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere – Irrazionalità e irragionevolezza delle scelte urbanistiche comunali”: la censura è volta ad affermare l’erroneità della pronuncia impugnata, in quanto adottata in violazione degli artt. 64 c.p.a. e 115-116 c.p.c., poiché, oltre a non aver considerato che le opere pubbliche che impediscono l’edificazione non sono né finanziate né inserite nei programmi di sviluppo statali e regionali, si è espressa su “circostanze di fatto non attinenti al thema decidendum” e “ha dato per “pacifiche” circostanze controverse che formano invero oggetto del thema disputandum”; inoltre l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado anche per non aver considerato l’intervenuta decadenza (e l’immotivata reiterazione) del vincolo preordinato all’esproprio gravante sull’area oggetto della proposta edificatoria (per decorso del termine quinquennale); si richiama infine l’attenzione sui principi costituzionali relativi alla libertà di iniziativa economica ed al diritto al lavoro; in conclusione, l’appellante eccepisce l’illegittimità dell’art. 20 della l.r. n. 12/2005 e dell’art. 19, commi 3, lettera c) e 4, l.r. n. 9/2001 nella parte in cui avrebbero introdotto contro il singolo gravi limitazioni alla libertà, proprietà e lavoro in totale assenza di proporzionalità; a tal fine l’appellante chiede di disapplicare la disciplina di cui all’art. 20 cit. e all’art. 19 commi 3, lettera c) e 4, cit., per violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, artt. 15, 16 e 17 della Carta di Nizza (ex articolo 6 del TUE) e art. 1 Protocollo n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali e, in subordine, eccepisce l’incostituzionalità dei medesimi articoli delle norme regionali per violazione degli artt. 2, 3, 5, 24, 35, 41, 42, 44, 97, 117, 118 Cost., in quanto in contrasto col principio di eguaglianza, ragionevolezza, del diritto di difesa, del giusto processo, del buon andamento e dell’imparzialità.
Infine, l’appellante chiede, in ulteriore subordine, il deferimento all'Adunanza plenaria ex art. 99 c.p.a. “dell’intera controversia o quantomeno della questione relativa alla tutela giuridica dell’imprenditore agricolo”.

Ha chiesto, infine, il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimo esercizio della funzione pubblica, oltre al riconoscimento delle spese di lite.
3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Bozzolo, il quale, depositando memoria difensiva in data 8 febbraio 2019, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.
3.2. In data 6 agosto 2019 ha spiegato intervento ad opponendum la Regione Lombardia, la quale, fra l’altro, ha dato atto della progressione delle fasi di realizzazione delle citate opere pubbliche.
3.3. All’udienza pubblica del 17 ottobre 2019, su richiesta del difensore della Regione Lombardia, al fine di dedurre in ordine all’eccezione svolta dall'appellante di inammissibilità dell'intervento della Regione per aver effettuato la notificazione mediante INI PEC piuttosto che mediante REGINDE PEC, il Collegio ha disposto il rinvio della trattazione a nuova udienza.
3.4. Con ulteriori memorie depositate in data 28 febbraio 2020 il Comune e la Regione hanno ulteriormente dedotto in ordine alle proprie difese.
3.5. L’appellante, la Regione Lombardia e il Comune di Bozzolo hanno depositato memorie di replica rispettivamente in data 11 marzo 2020, 22 maggio 2020 e 1° giugno 2020, insistendo nelle proprie difese e conclusioni.
3.6. Con note depositate in data 19 giugno 2020 la Regione Lombardia ha infine chiesto di trattenere in decisione il ricorso e, in via subordinata, nel caso si ritenga nulla la notificazione dell’intervento regionale, la rimessione in termini al fine di rinnovare la notificazione dell’intervento ad opponendum.
3.7. In data 24 giugno 2020 gli appellanti hanno infine depositato note di udienza, insistendo per l’accoglimento del ricorso in appello ed al fine di far considerare i relativi difensori presenti all’udienza.
4. All’udienza del 25 giugno 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. Il Collegio, preliminarmente, rileva l’ammissibilità dell’intervento della Regione Lombardia in quanto:

i) la notifica dell’atto è stata effettuata mediante indirizzo INI PEC, ai sensi dell’art. 47 codice dell’amministrazione digitale, e deve pertanto essere ritenuta perfettamente regolare, al pari di quella effettuata a mezzo del registro REGINDE, data l’applicabilità alla giustizia amministrativa, in virtù del comma 1-bis dell’art. 16-ter del d.l. n. 179 del 2012 (comma aggiunto dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in l. 11 agosto 2014, n. 114), del comma 1 dello stesso art. 16-ter, secondo il quale, ai fini della notificazione e comunicazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale, “si intendono per pubblici elenchi quelli previsti dagli articoli 6-bis, 6-quater e 62 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, dall’articolo 16, comma 12, del presente decreto, dall’articolo 16, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, nonché il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia” (Cons. Stato, sez. V, n. 7026 del 2018; Cons. giust. amm. n. 217 del 2018);

ii) l’intervento in appello è disciplinato dalla specifica norma sancita dall’art. 97 c.p.a. e, pertanto, non trova applicazione il codice di procedura civile;

iii) la Regione Lombardia vanta una specifica posizione di interesse che, se per un verso risulta accessiva a quella comunale (cfr. Cons. Stato, adunanza plenaria, n. 8 del 2019), per l’altro si sostanzia nella difesa dei propri atti di pianificazione regionale, quali la delibera della Giunta regionale del 30 dicembre 2003 ed il piano territoriale regionale del 19 gennaio 2019 (peraltro rimasti non impugnati) e, attraverso di essi, nella tutela della realizzazione di opere interesse strategico nazionale e regionale in fase di esecuzione.
6. Parimenti in via preliminare il Collegio:
a) rileva l’inammissibilità della seguenti censure, in quanto proposte per la prima volta in sede di appello in violazione dell’art. 104 c.p.a.: 
a.1) le censure dispiegate avverso gli atti di approvazione del progetto di realizzazione delle due autostrade, ed in particolare le deliberazioni regionali di approvazione del progetto e di modifica, con l'inserimento del progetto medesimo, della pianificazione regionale, non avendo il ricorso di primo grado ad oggetto tali atti;
a.2) l’illegittimità dell’art. 20 della l.r. n. 12/2005 e dell’art. 19, commi 3, lettera c) e 4, l.r. n. 9/2001 nella parte in cui avrebbero introdotto contro il singolo gravi limitazioni alla libertà, proprietà e lavoro in totale assenza di proporzionalità, con conseguente richiesta di disapplicazione di tali disposizioni, per violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, artt. 15, 16 e 17 della Carta di Nizza (ex articolo 6 del TUE) e art. 1 Protocollo n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali;
a.3) il contrasto di tale normativa regionale con la disciplina europea, con conseguenziale richiesta di disapplicazione per violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, artt. 15, 16 e 17 della Carta di Nizza (ex articolo 6 del TUE) e art. 1 Protocollo n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali e, in estremo subordine, di rinvio pregiudiziale alla CGUE ex art. 267 TFUE “per le ingiustificate restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 TFUE e per il contrasto con gli artt.15-16-17 della Carta di Nizza (ex articolo 6 del TUE)”.
A tale ultimo riguardo, il Collegio osserva che anche l’applicazione del diritto europeo – per altro nel caso in esame genericamente invocata ed irrilevante non essendo stati impugnati i provvedimenti regionali lesivi della sfera giuridica della ditta ed attuativi della soprastante disciplina regionale – deve sottostare alle regole del processo amministrativo.
Al riguardo si rileva che:
- la Corte giustizia UE, nella pronuncia del 17 marzo 2016, C- 161/15, Bensada, ha affermato che un motivo attinente alla violazione del diritto di essere sentito, come garantito dal diritto dell’Unione, sollevato per la prima volta dinanzi al giudice nazionale, in un procedimento per cassazione, deve essere dichiarato ricevibile se tale diritto, come garantito dall’ordinamento nazionale, soddisfa le condizioni previste da detto ordinamento per essere qualificato come motivo di ordine pubblico; sicché la Corte, nel riconoscere l’operatività del principio di autonomia processuale degli Stati membri, prendendo come parametro nella fattispecie quello di equivalenza, ha ritenuto che, qualora esso non sia violato, la violazione del diritto di essere sentiti, se non ritualmente e tempestivamente dedotta nel processo, resta ferma e non scatta l’obbligo di funzionalizzare la regola processuale nazionale per rendere effettivo il diritto comunitario;
- inoltre, la Corte giustizia UE, nella pronuncia 14 dicembre 1995, in cause riunite C-430/93 e C-431/93, van Schijndel, con riferimento al principio dispositivo, ha chiarito che “il diritto comunitario non impone ai giudici nazionali di sollevare d'ufficio un motivo basato sulla violazione di disposizioni comunitarie, qualora l'esame di tale motivo li obblighi a rinunciare al principio dispositivo, alla cui osservanza sono tenuti, esorbitando dai limiti della lite quale è stata circoscritta dalle parti e basandosi su fatti e circostanze diversi da quelli che la parte processuale che ha interesse all'applicazione di dette disposizioni ha posto a fondamento della propria domanda” (così punto 22);
- così come, più in generale, la Corte di giustizia UE, sezione I, nella sentenza 4 marzo 2020, C–34/19, Telecom Italia s.p.a., ha affermato che: “Il diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che esso non impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme di procedura interne che riconoscono autorità di cosa giudicata a una pronuncia di un organo giurisdizionale, anche qualora ciò consenta di porre rimedio a una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione, senza con ciò escludere la possibilità per gli interessati di far valere la responsabilità dello Stato al fine di ottenere in tal modo una tutela giuridica dei loro diritti riconosciuti dal diritto dell’Unione”;
- la giurisprudenza nazionale ha ripetutamente affermato che l'applicazione del diritto comunitario debba comunque rispettare le norme processuali dello Stato membro poste a tutela del principio di certezza del diritto (cfr. Cons. Stato, sez. III, 4 febbraio 2015, n. 540; sez. V, 22 gennaio 2015, n. 272; sez. V, 23 ottobre 2013, n. 5131; sez. V, 7 novembre 2012, n. 5649; specificamente sul giudizio di revocazione: Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2018, n. 2332; sez. V, 17 luglio 2014, n. 3806); né paiono applicabili al caso di specie i principi elaborati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 9 del 2018 - peraltro in un caso in cui, diversamente dal presente, era stato impugnato il provvedimento amministrativo oggetto del giudizio, in merito alla questione relativa alla ammissibilità della disapplicazione ex officio in appello di norma regolamentare contrastante con il diritto eurounitario, a vantaggio dell’appellante, in assenza di specifico motivo di impugnazione – secondo cui non risulterebbe predicabile alcuna preclusione per il Giudice amministrativo, anche alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale oltre che della Corte di giustizia UE in forza del principio di primautè del diritto comunitario;
b) evidenzia che la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione Europea non risulta essere stata formalmente proposta e, ad ogni modo, si palesa non meritevole di accoglimento perché la questione interpretativa è stata sollevata in modo del tutto generico, non riveste interesse transfrontaliero ed è irrilevante stante la mancata impugnazione degli atti regionali effettivamente lesivi della sfera giuridica dei ricorrenti (cfr., Cons. Stato, sez. IV, n. 6219 del 2019; Corte di giustizia dell’Unione Europea, sez. IX, sentenza 14 febbraio 2019, C-710/17 – Consorzio Cooperative Costruzioni soc. coop.);
c) per il resto, ritiene di dover esaminare direttamente i motivi di censura sollevati nel primo grado del giudizio, essendo gli stessi sostanzialmente e criticamente ribaditi nella presente sede di gravame con i summenzionati tre motivi di appello e costituendo il perimetro invalicabile del thema decidendum ex art. 104 c.p.a. (tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, n. 2869 del 2018; sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5868; sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5347).
7. Nel merito, l’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
8. Dovendo procedere ad esaminare, per le motivazioni anzidette, direttamente i motivi introdotti in primo grado, il Collegio rileva che i ricorrenti deducevano:
A) con il ricorso introduttivo, che:
i) il rigetto dell'istanza edificatoria non era stata preceduta da alcuna comunicazione diversa da quella del 13 gennaio 2011, contenente il diniego, oggetto del presente gravame;
ii) il provvedimento emesso dall’ufficio tecnico comunale viola palesemente il principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi, per cui il ricorrente non era stato messo nelle condizioni di potersi difendere (art. 24 Cost.), trattandosi di atto ibrido e contraddittorio: invero, a fronte della legittimità dell’istanza edificatoria dell’azienda agricola (un capannone agricolo in zona agricola), l’ufficio tecnico comunale, vietando l’edificazione e, in tal modo, interferendo nell'esercizio dell'attività lavorativa e imprenditoriale in violazione dell’art. 41 Costituzione e della "norma di prevalenza" di tutela dell’imprenditoria agricola di cui agli artt. 61 e 62-bis l.r. n. 12/2005, fondava il diniego su motivazioni estranee al thema decidendum, richiamando procedure espropriative inesistenti e l’adozione del PGT ed evocando progetti di opere pubbliche non approvati né appaltati e finanziati;
B) con l’atto di motivi aggiunti, che:
i) sottraendosi al dovere di informazione e comunicazione diretta ai cittadini e di trasparenza dell’attività della P.A., il Comune di Bozzolo:
a - disponeva la pubblicazione sul quotidiano locale "La Voce di Mantova" unicamente di due degli atti che compongono l'iter approvativo dello strumento urbanistico - PGT, ossia in data 5 giugno 2008, dell'avviso concernente la procedura di V.A.S., e in data 19 dicembre 2009 del successivo provvedimento di adozione, senza considerare che il quotidiano più letto e diffuso è "La Gazzetta di Mantova";
b – il Comune, invece, non disponeva la pubblicazione dell’atto di avvio del procedimento e della deliberazione di approvazione del PGT, da ritenersi invece necessaria, ed in particolare su un quotidiano di livello nazionale, regionale e/o provinciale e non di livello locale, stante il recepimento, nel nuovo PGT, della realizzazione di due tratti autostradali di rilevanza nazionale;
ii) la scelta dell'Amministrazione comunale circa il recepimento nel proprio strumento urbanistico dei due tracciati autostradali (TI-BRE e Cremona-Mantova) è illogica, irrazionale ed irragionevole, poiché priva di adeguata istruttoria e motivazione;
iii) venivano ripetuti vincoli espropriativi ormai scaduti e non assistiti da alcuna valida dichiarazione di pubblica utilità indifferibilità ed urgenza dell'opera pubblica;
iv) si concretizzava una violazione dei principi costituzionali che attengono alla libertà di impresa ed al diritto al lavoro.
9. I motivi sopra illustrati, da esaminare congiuntamente in ragione del rapporto di stretta connessione esistente tra loro, risultano destituiti di fondamento.
10. Preliminarmente, in punto di fatto, il Collegio intende premettere quali sono stati gli sviluppi del procedimento di realizzazione delle opere autostradali in esame, come illustrati dalla Regione Lombardia e non oggetto di contestazioni delle altre parti del giudizio, rilevando al riguardo che:
a) la programmazione regionale ha inserito l’autostrada nazionale TIBRE e l’autostrada regionale Cremona Mantova nel Piano Territoriale Regionale (PTR), sin dalla sua prima approvazione in via definitiva intervenuta con la deliberazione del Consiglio regionale 19 gennaio 2010 n. 951, tra gli obiettivi infrastrutturali prioritari di interesse regionale, di cui all’art. 20, comma 4, della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (“Legge per il governo del territorio”);
b) le due nuove autostrade sono confermate nell’ultimo aggiornamento del PTR inserito nel Documento di Economia e Finanza Regionale 2017 (D.C.R. X/1676 del 28 novembre 2017, risoluzione concernente il Documento di Economia e Finanza Regionale 2017 comprensivo di nota di aggiornamento pubblicata sul B.U.R.L. - Serie Ordinaria n. 50 del 16 dicembre 2017 e avviso di rettifica pubblicato sul B.U.R.L. - Serie Ordinaria n. 51 del 21 dicembre 2017);
c) le due autostrade TIBRE e Cremona Mantova sono previste nel Programma Regionale della Mobilità e dei Trasporti (PRMT);
d) con particolare riferimento al raccordo autostradale della CISA A15 – Autostrada del Brennero A22 Fontevivo (PR) - Nogarole Rocca (VR), denominato TIBRE:

i) è stato dichiarato “opera strategica e di preminente interesse nazionale”, di cui alla legge 21 dicembre 2001 n. 443 (“Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive”, detta “Legge Obiettivo”);

ii) il progetto preliminare e il relativo studio di impatto ambientale è stato approvato dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economia – CIPE, con deliberazione 20 dicembre 2004 n. 94, pubblicata in G.U. in data 19 maggio 2005, ai sensi dall’art. 165 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;
iii) nell’ambito di detta procedura la Regione Lombardia ha espresso il proprio parere al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con D.G.R. del 13 giugno 2003, chiedendo una variante di tracciato nella tratta di attraversamento del fiume Oglio per diminuire l’impatto ambientale dell’opera e consentirne la compatibilità con il tracciato dell’autostrada regionale Cremona – Mantova;
iv) con D.G.R. n. VII/939 del 27 ottobre 2005 la Regione Lombardia ha espresso parere favorevole sul progetto definitivo, con prescrizioni;
v) la convenzione autostradale tra ANAS e società concessionaria Autocamionale della CISA è stata approvata con il decreto legge n. 59 del 8 aprile 2008 e pubblicato in G.U. in data 7 giugno 2008;
vi) in data 8 novembre 2010 è stata pubblicata la deliberazione CIPE n. 2 del 22 ottobre 2010 con cui è stato approvato il progetto definitivo della sola tratta Parma-Trecasali, tutta in territorio emiliano, del costo di 513,5 mln € (il 18,8% dei 2.730,966 mln € di costo complessivo), per un totale di circa 12 km. (il 14% degli 85 km complessivi);
vii) i lavori per la realizzazione del primo lotto del TIBRE sono in corso con fine lavori prevista dalla concessionaria SALT entro il 2020;
E) con specifico riferimento alla autostrada regionale Cremona Mantova:
i) con la legge regionale del 4 maggio 2001, n. 9 (“Programmazione e sviluppo della rete viaria di interesse regionale”) sono state disciplinate le funzioni di programmazione, progettazione, realizzazione, manutenzione e gestione della rete viaria di interesse regionale e, in particolare, con il Titolo III sono state definite le autostrade e strade regionali;
ii) il regolamento regionale dell’8 luglio 2002, n. 4 (“Procedure di concessione delle autostrade regionali”) ha definito le modalità per l’attuazione delle autostrade regionali;
iii) in attuazione di quanto disposto dall’art. 2, co. 2 e dell’art. 27 del Regolamento regionale n. 4/2002, la Giunta regionale con propria deliberazione del 19 luglio 2002 n. VII/9865 (“Determinazione delle direttrici autostradali da analizzare per l’avvio delle procedure concessorie, ai sensi del Titolo III l.r. 4 maggio 2001 n. 9 e del Regolamento delle concessioni autostradali regionali”), ha individuato quattro direttrici per le quali dare avvio alle procedure di concessione di autostrada regionale, tra cui figura l’autostrada Cremona Mantova;
iv) in coerenza con le norme richiamate è stato perfezionato il procedimento relativo all’individuazione del soggetto promotore che si è concluso il 18 marzo 2003 con il riconoscimento del ruolo alla società Centro Padane S.p.a. che ha proceduto con lo sviluppo del progetto preliminare dell’autostrada regionale;
v) il progetto preliminare è stato sottoposto alla valutazione della conferenza dei servizi, indetta con D.G.R. VII/13423, che si è svolta in prima seduta in data 8 luglio 2003 a Cremona e il 22 settembre 2003 in sessione conclusiva;
vi) la Giunta regionale, con D.G.R. 30 dicembre 2003 n. 7/15994, pubblicata sul BURL 1° Supplemento straordinario al n. 5 - 27 gennaio 2004, preso atto dell’esito positivo del confronto territoriale ha assunto le determinazioni della conferenza di servizi sul progetto preliminare dell’autostrada regionale, comprensivo del tratto TIBRE;
vii) come previsto dall’art. 19, comma 3, della l.r. n. 9/2001 è stata definita l’ampiezza del corridoio di salvaguardia urbanistica ed è stato apposto il vincolo di salvaguardia urbanistica sulle aree interne al corridoio individuato producendo gli effetti determinati dal successivo comma 4 della norma, secondo cui “Dalla data di pubblicazione del provvedimento di cui al secondo periodo del comma 3 e fino al momento in cui si perfeziona l’efficacia della determinazione di conclusione della conferenza di servizi sul progetto definitivo, è operante il vincolo di salvaguardia sulle aree interessate dal corridoio: detto vincolo comporta l’inammissibilità di varianti urbanistiche volte a consentire l’edificazione nelle aree medesime e la sospensione del rilascio del titolo edilizio con riguardo alle nuove edificazioni o agli ampliamenti delle costruzioni esistenti”;
viii) la Regione Lombardia ha conseguentemente attivato il procedimento per l’affidamento della concessione dell’autostrada regionale;
ix) con D.G.R. 23 dicembre 2004 n. VII/20128 è stata conferita alla società Infrastrutture Lombarde s.p.a., società in house della regione, ai sensi dell’art. 10-bis della l.r. n. 9/2001, la funzione di soggetto concedente dell’autostrada regionale Cremona Mantova;
x) la convenzione tra la società Infrastrutture Lombarde s.p.a. e la regione Lombardia è stata sottoscritta il 2 febbraio 2005;
xi) con legge regionale della Lombardia 23 dicembre 2004 n. 40 (“Legge finanziaria 2005”) è stato previsto sull’asse infrastrutturale Cremona – Mantova – Castel d’Ario un finanziamento per un importo massimo di 110 milioni di euro, per gli esercizi finanziari successivi al 2007, per la costruzione di un ramo autostradale mediante gli strumenti del project financing;
xii) con D.G.R. 24 marzo 2005 n. VII/21199 sono stati approvati, ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall’art. 10-bis della l.r. n. 9/2001, lo schema di bando di gara per l’aggiudicazione della concessione per la progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e la gestione dell’autostrada regionale Cremona – Mantova e lo schema della relativa convenzione;
xiii) la società Infrastrutture Lombarde, in data 3 maggio 2005, ha pubblicato il bando di gara sulla G.U.C.E. per l’individuazione del concessionario e, in data 11 ottobre 2007, ha dato corso alla aggiudicazione definitiva della concessione; il 23 novembre 2007 si è costituita la società di progetto Stradivaria s.p.a.;
xiv) la convenzione di concessione per la costruzione e la gestione dell’autostrada Cremona Mantova è stata sottoscritta il 3 dicembre 2007 da Infrastrutture Lombarde S.p.A. e Stradivaria S.p.A.
10. Alla luce di tale ricostruzione in fatto, il Collegio rileva pertanto:
a) l’infondatezza delle deduzioni di parte appellante volte a riconoscere l’obsolescenza del progetto di realizzazione delle due autostrade, risultando tali procedure tuttora in essere, in assenza di diverse allegazioni;
b) la natura vincolata dell’attività comunale di recepimento della previsione urbanistica dell’opera, con conseguenziale esclusione di ogni discrezionalità pianificatoria da parte del Comune in
ordine alla localizzazione di opere, atteso che:
b.1) le infrastrutture in esame, in seguito all’approvazione del progetto definitivo, su cui il Comune ha espresso parere favorevole, sono state inserite nelle previsioni del Piano Territoriale Regionale
(PTR), approvato in data 19 gennaio 2010, da ciò imponendosi al Comune il recepimento delle relative salvaguardie urbanistiche nel nuovo strumento urbanistico, in ragione dell’efficacia prevalente del PTR in materia di infrastrutture di rilevanza regionale e del PTCP, in materia di localizzazione delle infrastrutture viarie definite a scala provinciale (cfr., la deliberazione della Giunta regionale 29 dicembre 2005, n. 8/1681, punto 1.2);
b.2) alla luce della previsione di cui all'art. 20 della l.r. 11 marzo 2005 n. 12, atteso che il progetto dell'autostrada Cremona – Mantova è stato approvato in sede di conferenza di servizi, con la deliberazione della G.R. della Lombardia in data 30 dicembre 2003 n. VII/15954, a seguito della quale il tracciato è stato inserito, con deliberazione del Consiglio regionale, tra gli obiettivi prioritari di interesse regionale; in particolare, nelle premesse del provvedimento, si dà conto di come gli elaborati conseguenti alla decisione della conferenza dei servizi riportino la perimetrazione dell’ambito interessato dal progetto sulle tavole di azzonamento dei Piani Regolatori Generali dei Comuni interessati.
11. Da tali considerazioni discende pertanto:
a) l’infondatezza delle censure attinenti alla violazione dei diritti partecipativi, non essendo necessario a fronte dell’attività vincolata del Comune l’esperimento di forme di partecipazione al procedimento, quali – ad avviso della parte appellante - l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di diniego del permesso di costruire ovvero l’omessa comunicazione dell’esistenza di un procedimento di esproprio;
b) l’infondatezza delle censure relative al difetto di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti comunali, atteso che il Comune nella fattispecie era tenuto esclusivamente all'accertamento tecnico del contrasto fra l'intervento edilizio progettato e lo strumento urbanistico adottato in salvaguardia contemplante le opere pubbliche progettate;
c) l’infondatezza delle deduzioni attinenti alla violazione del principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi e del diritto di difesa ex art. 24 Cost., essendo l’Amministrazione comunale tenuta, nell’esame della domanda del privato, a richiamare l’esistenza di progetti di opere pubbliche interessanti l’area e a rilevare il conflitto tra la localizzazione dell’intervento richiesto e quella, prevista dagli strumenti urbanistici, delle due autostrade “Cremona – Mantova” e “TI.BRE”;
d) l’infondatezza dei motivi con cui i ricorrenti sostengono, al fine di dichiararne l’intervenuta decadenza, che il “vincolo di salvaguardia urbanistico” in questione sarebbe in realtà un vincolo preordinato all’esproprio, atteso che la Regione, con l’approvazione del progetto preliminare, ha apposto misure di salvaguardia ai sensi dell’art. 19 della l.r. n. 9/2001, che hanno poi costituito il presupposto del diniego comunale, con conseguenziale inapplicabilità al caso in esame della disciplina propria del vincolo espropriativo; in particolare:
d.1) la legittimità dell’articolo 19 del l.r. 4 maggio 2001, n. 9 - che prevede l’adozione da parte della Regione di misure di salvaguardia che devono essere direttamente applicate dai Comuni nella redazione degli strumenti urbanistici - è stata riconosciuta da questa Sezione con sentenza 22 giugno 2006, n. 3949, secondo cui: “Nel sistema disegnato dalla l.r. n. 9 del 2001 - programmazione e sviluppo della rete viaria di interesse regionale – (in particolare art. 19), è previsto che tramite due distinte conferenze di servizi sia pervenga gradualmente, partendo dagli studi di massima e di fattibilità, dal progetto preliminare a quello definitivo (art. 19, commi 2 e 6). Il progetto preliminare può essere modificato o integrato per motivate ragioni emerse nella fase finale della conferenza di servizi deputata all’approvazione del progetto definitivo (art. 19, comma 5). Gli unici effetti giuridici esterni (cioè non rivolti ai soggetti pubblici interessati all’istruttoria ed alla definizione dell’azione amministrativa), sono quelli consistenti nel vincolo di salvaguardia sulle aree interessate, che comporta esclusivamente l’inammissibilità di varianti urbanistiche volte a consentire l’edificazione e la sospensione del rilascio di concessioni edilizie (art. 19, comma 4)”;
d.2) peraltro, l’assenza della preliminare adozione di una dichiarazione di pubblica utilità esclude la natura di vincolo preordinato all’esproprio, il quale, per converso, verrà posto solo all’esito della conferenza di servizi preordinata all’approvazione del progetto definitivo (cfr. art. 19, comma 7, della l.r. n. 9 del 2001, il quale afferma che “Con il provvedimento finale” [della conferenza di servizi] “è altresì apposto il vincolo preordinato all'esproprio ed è disposta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera”);
e) l’infondatezza della deduzione con cui si sostiene la priorità della legge regionale n. 12 del 2005 sulla tutela della imprenditoria agricola, non potendo ritenersi ad essa subordinate le previsioni degli strumenti urbanistici e delle relative norme di salvaguardia;
12. Peraltro, condividendo quanto espresso dal primo giudice in ordine all’invocato obbligo di pubblicazione, si rileva che:
a) della “pubblicazione dell’avvio del procedimento di P.G.T. redatta in data 5.6.2006 ai sensi dell’art. 13 della L.R. n. 12/2005 s.m.” si è dato atto sia nella delibera di adozione, che di approvazione del P.G.T.;
b) la pubblicazione dell’adozione del P.G.T. è stata regolarmente effettuata su “La Voce di Mantova”, nell’osservanza di quanto previsto dall’art. 13 della l.r. n. 12/2005, secondo cui le pubblicazioni degli atti relativi al procedimento di approvazione del P.G.T. devono essere effettuate su un quotidiano locale, e non esclusivamente sul quotidiano locale più diffuso;
c) non si è provveduto a pubblicare nelle medesime modalità la delibera di approvazione del P.G.T., poiché, in assenza di specifica previsione normativa, l’efficacia della stessa è subordinata alla sola pubblicazione sul B.U.R.L. (avvenuta nel n. 49 Serie Avvisi e Concorsi del 7 dicembre 2011) e nell’albo pretorio comunale, come richiesto dall’art. 13, comma 11, della l.r. n. 12/2005;
d) così come, non vi sono disposizioni che impongono la pubblicazione del P.G.T. su quotidiani a diffusione nazionale e regionale in ragione del fatto che esso ha recepito tracciati autostradali di rilievo statale e regionale.
13. L’infondatezza delle sopra esposte censure determina l’implicito rigetto della domanda di risarcimento dei danni.
14. Il Collegio, infine, rileva la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 20 della l.r. n. 12 del 2005 e dell’art. 19, commi 3, lettera c) e 4, l.r. n. 9 del 2001 per difetto di rilevanza, in quanto le censure formulate avrebbero dovuto essere proposte contro la programmazione regionale e la pianificazione di livello superiore a quella comunale, la quale, come visto, non ha potuto che recepire quella sovraordinata. Per converso, come più volte sottolineato, le deliberazioni regionali non sono state impugnate 
15. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
16. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a., ricorrendone i presupposti applicativi, anche in relazione ai profili di sinteticità e chiarezza, secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio, sostanzialmente recepita, sul punto in esame, dalla novella recata dal decreto-legge n. 90 del 2014 all’art. 26 c.p.a. [cfr. sez. IV, n. 1233 del 2020; n. 5008 del 2018; sez. V, 9 luglio 2015, n. 3462; sez. V, 21 novembre 2014, n. 5757; sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210; sez. V, 26 marzo 2012, n. 1733; sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della misura indennitaria conformemente, peraltro, ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. Sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016)].
17. La condanna della parte appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. rileva, infine, anche agli effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, nr. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello R.G. n. 349/2019, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento in favore del Comune di Bozzolo e della Regione Lombardia delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00) ciascuno, oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2020 svoltasi in audio e video conferenza ai sensi dell’art. 84 del d.l. n. 18 del 2020, con l'intervento dei magistrati:


Vito Poli,	Presidente
Luca Lamberti,	Consigliere
Alessandro Verrico,	Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo,	Consigliere
Silvia Martino,	Consigliere

Vito Poli,	Presidente
Luca Lamberti,	Consigliere
Alessandro Verrico,	Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo,	Consigliere
Silvia Martino,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Processo amministrativo – Diritto europeo – Rapporti - Individuazione
            L’applicazione del diritto europeo deve sottostare alle regole del processo amministrativo (1).
 
(1) La Sezione ha richiamato la sentenza Corte giustizia Ue (del 17 marzo 2016, C- 161/15, Bensada), la quale ha affermato che un motivo attinente alla violazione del diritto di essere sentito, come garantito dal diritto dell’Unione, sollevato per la prima volta dinanzi al giudice nazionale, in un procedimento per cassazione, deve essere dichiarato ricevibile se tale diritto, come garantito dall’ordinamento nazionale, soddisfa le condizioni previste da detto ordinamento per essere qualificato come motivo di ordine pubblico; sicché la Corte, nel riconoscere l’operatività del principio di autonomia processuale degli Stati membri, prendendo come parametro nella fattispecie quello di equivalenza, ha ritenuto che, qualora esso non sia violato, la violazione del diritto di essere sentiti, se non ritualmente e tempestivamente dedotta nel processo, resta ferma e non scatta l’obbligo di funzionalizzare la regola processuale nazionale per rendere effettivo il diritto comunitario. Inoltre, la Corte giustizia Ue, nella pronuncia 14 dicembre 1995, in cause riunite C-430/93 e C-431/93, van Schijndel, con riferimento al principio dispositivo, ha chiarito che “il diritto comunitario non impone ai giudici nazionali di sollevare d'ufficio un motivo basato sulla violazione di disposizioni comunitarie, qualora l'esame di tale motivo li obblighi a rinunciare al principio dispositivo, alla cui osservanza sono tenuti, esorbitando dai limiti della lite quale è stata circoscritta dalle parti e basandosi su fatti e circostanze diversi da quelli che la parte processuale che ha interesse all'applicazione di dette disposizioni ha posto a fondamento della propria domanda” (così punto 22); Più in generale, la Corte di giustizia Ue, sezione I, nella sentenza 4 marzo 2020, C–34/19, Telecom Italia s.p.a., ha affermato che: “Il diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che esso non impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme di procedura interne che riconoscono autorità di cosa giudicata a una pronuncia di un organo giurisdizionale, anche qualora ciò consenta di porre rimedio a una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione, senza con ciò escludere la possibilità per gli interessati di far valere la responsabilità dello Stato al fine di ottenere in tal modo una tutela giuridica dei loro diritti riconosciuti dal diritto dell’Unione”.