Termine di conclusione dei lavori assentito con un permesso di costruire

Materia: Edilizia

Numero 01932/2020  e data 
        		24/11/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 18 novembre 2020
NUMERO AFFARE 00651/2020
OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale.
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensiva, proposto da Trust Villa, nella persona del trustee Bruno Moresco, contro il Comune di Marostica, per l’annullamento della nota comunale in data 5 luglio 2018 con cui è stata respinta la richiesta del ricorrente di proroga del permesso di costruire n. 2013/584 del 6 agosto 2014.


LA SEZIONE
Vista la relazione prot. n. 8727 del 27/05/2020 con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -  Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Chine';

Premesso:
1. Con il ricorso straordinario in oggetto, il ricorrente impugna, chiedendone l’annullamento e la sospensione in via cautelare, la nota del Comune di Marostica in data 5 luglio 2018 con cui è stata respinta la richiesta di proroga del permesso di costruire n. 2013/584 del 6 agosto 2014, rilasciato per eseguire lavori edilizi di sistemazione plano-altimetrica di un fondo agricolo mediante riporto e livellamento del terreno presso un immobile ubicato in via Valdibotte e identificato al catasto terreni al foglio 5, mapp. 326.
2. Espone il ricorrente che, dopo aver ottenuto il permesso di costruire in data 6 agosto 2014, con nota protocollata dal Comune di Marostica in data 12 gennaio 2018 ha chiesto a quest’ultimo di comunicare il termine di fine lavori relativo al citato titolo edilizio, ottenendo, con nota del 12 marzo 2018, a firma del Capo Area IV – Pianificazione e sviluppo del territorio, edilizia privata, tutela ambientale, la seguente risposta: “si conferma quello indicato nella richiesta: 23/04/2018”.
3. Espone, ancora, di aver quindi richiesto, con istanza del 20 aprile 2018, la proroga del termine finale dei lavori di cui al predetto permesso di costruire, motivandola in relazione ad eventi atmosferici avversi di significativa portata che avevano inciso sull’ordinato svolgimento dei lavori stessi.
A detta richiesta il Comune di Marostica rispondeva negativamente con la nota oggetto di gravame, affermando che la richiesta era stata presentata quando il termine di fine lavori, fissato per il 16 aprile 2018, era già definitivamente scaduto.
4. Al citato provvedimento di diniego il ricorrente faceva seguire una pluralità di note – in date 24 luglio 2018, 29 ottobre 2018 e 15 novembre 2018 - per contestare la data di ultimazione lavori indicata dal Comune, deducendo che detta data coincideva con il 23 aprile 2018 ed invitando l’Amministrazione a rivedere la propria decisione.
Con note, rispettivamente del 13 novembre 2018 e del 6 dicembre 2018, il Comune di Marostica ha confermato il provvedimento di diniego del 5 luglio 2018.
5. Avverso il provvedimento impugnato, il ricorrente articola i seguenti motivi di censura: 1) Illegittima negazione per falsa assunzione della scadenza fine lavori del permesso di costruire n. 2013/584 del 6 agosto 2014; 2) Illegittima modifica motivazionale della negata proroga fine lavori; 3) Nullità diniego proroga del termine di fine lavori per motivazione antropizzante la realtà e per violazione della legge n. 241 del 1990 per omessa indicazione del termine e dell’autorità a cui ricorrere.
6. Con la relazione istruttoria prot. 8227 del 27 maggio 2019, il Ministero riferente, dopo avere ricostruito la vicenda controversa, evidenzia che il Comune di Marostica, con nota del 12 giugno 2019, ha espressamente comunicato di avere rinunciato a presentare controdeduzioni. 
Nel merito, ritenuta la fondatezza del ricorso straordinario, ne propone l’accoglimento.  
Considerato:
7. Il ricorso straordinario è fondato, nei termini e limiti appresso precisati.
7.1 Ai sensi dell’art.15, comma 2, secondo periodo, del D.P.R. n. 380 del 2001, i termini di inizio e di ultimazione lavori indicati nel permesso di costruire possono essere prorogati, con provvedimento motivato, ”per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso”. 
Il successivo periodo, precisa che “Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga”. 
7.2 Per indirizzo giurisprudenziale consolidato (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2017, n. 3371; Id., 23 febbraio 2012, n. 974), l'effetto decadenziale del permesso di costruire si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio o della mancata conclusione dei lavori entro i termini fissati dalla legge, giacché "la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1747; Id., anche Cons. Stato, sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870). Pertanto, l’eventuale pronuncia di decadenza del permesso di costruire ha carattere strettamente vincolato all'accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma stessa (rispettivamente un anno e tre anni dal rilascio del titolo abilitativo, salvo proroga) ed ha natura ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso di costruire per l'inerzia del titolare a darvi attuazione. Decadenza che opera di diritto, per la quale non è quindi richiesta l'adozione di un provvedimento amministrativo espresso (cfr. Cons. Stato, sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870). 
7.3 La medesima giurisprudenza amministrativa, superate iniziali incertezze interpretative, ha stabilito che "il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo abilativo, che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei
casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore” (così, Cons. Stato, sez. IV, n. 974 del 2012; anche Id., sez. III, n. 1870 del 2013).
7.4 Pertanto, per la proroga del termine finale di conclusione dei lavori di un permesso di costruire è sempre necessario che il titolare presenti una istanza motivata prima della scadenza del termine da prorogare, allegando, e provando, la ricorrenza di un fatto sopravvenuto estraneo alla volontà del richiedente che impedisce il rispetto del termine.
Su tale istanza, l’Amministrazione comunale deve pronunciarsi con un provvedimento espresso.
7.5 Alla luce delle superiori coordinate giurisprudenziali può essere di seguito esaminato il primo motivo di gravame, con il quale il ricorrente denuncia l’errore in cui sarebbe incorso nella specie il Comune di Marostica nell’indicare la data di ultimazione dei lavori del 16 aprile 2018, allorquando è stato il medesimo Comune, in precedenti comunicazioni con il ricorrente, ad indicare la diversa data del 23 aprile 2018.
7.6 Il motivo è fondato.
7.7 Come correttamente dedotto dal Ministero riferente con la relazione istruttoria in atti, il Comune di Marostica, rispondendo a puntuale quesito posto dal ricorrente, con la nota del 12 marzo 2018 ha comunicato che: a) tenuto conto che il cantiere era stato oggetto di ordinanza n. 50 del 2017, notificata all’interessato in data 15 gennaio 2018, di ripristino dello stato dei luoghi per opere edilizie compiute in parziale difformità dal permesso di costruire, il termine ultimo per procedere al ripristino è il 16 aprile 2018; b) per quanto concerne il termine per l’ultimazione dei lavori, “si conferma quello indicato nella richiesta: 23/04/2018”.
Ne discende che l’Amministrazione, con la predetta nota, ha distinto i due termini, rispettivamente di ottemperanza all’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi (16 aprile 2018) e di ultimazione dei lavori di cui al permesso di costruire (23 aprile 2018).
Risulta, quindi, per tabulas che con il provvedimento impugnato di diniego di proroga, l’Amministrazione, contraddicendo immotivatamente la propria precedente comunicazione del 12 marzo 2018, e chiaramente confondendo i due termini, individua erroneamente nel 16 aprile 2018 il termine di conclusioni dei lavori di cui al permesso di costruire.
7.8 A ciò deve essere aggiunto che la stessa Amministrazione, probabilmente accortasi dell’errore compiuto, con note successive, e segnatamente con quella del 13 novembre 2018, conferma il diniego di proroga affermando genericamente che il verificarsi di avversità atmosferiche, e segnatamente le piogge torrenziali che avevano allagato il cantiere del ricorrente, non permette la proroga dei termini del permesso di costruire, trattandosi di fenomeni naturali non aventi il carattere della straordinarietà.
7.9 L’argomento non può essere condiviso - e sul punto si palesano quindi fondati anche il secondo e terzo motivo di ricorso - in quanto l’affermazione dell’Amministrazione prescinde da qualsiasi istruttoria ed approfondimento in concreto in ordine alla natura ed agli effetti dei fenomeni atmosferici indicati dal titolare del permesso di costruire nella richiesta di proroga.
Secondo i già enunciati principi giurisprudenziali, la proroga può essere concessa a fronte di factum principis, forza maggiore o ad altre cause espressamente contemplate dalla legge, non riferibili alla condotta del titolare della concessione e assolutamente ostative ai lavori, le quali producono l'effetto di prolungare il tempo massimo stabilito per l'esecuzione delle opere (Cons. Stato, Sez. V, 3 febbraio 2000, n. 597). 
Pertanto, a fronte della richiesta di proroga del titolare del permesso di costruire che alleghi una causa di forza maggiore ai sensi dell’art. 15, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, è onere dell’Amministrazione, prima di provvedere con provvedimento motivato in senso positivo o negativo, accertare mediante adeguata istruttoria se ricorrono i presupposti di “fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso” cui ricondurre l’impossibilità di conclusione nei termini dei lavori.
Ciò nel caso di specie l’Amministrazione non ha fatto, essendosi limitata, in assenza di qualsiasi attività istruttoria, a negare la proroga, dapprima per la presunta tardività della richiesta di proroga, poi per la supposta ed astratta non riconducibilità dei fenomeni atmosferici alle cause di forza maggiore.
10. Pertanto, per le considerazioni che precedono, e ritenuta la fondatezza dei motivi di gravame, il ricorso straordinario deve essere accolto, con annullamento dell’impugnato provvedimento di diniego.
11. L’accoglimento nel merito del ricorso straordinario giustifica l’assorbimento della istanza di sospensiva.
P.Q.M.
esprime il parere che il ricorso debba essere accolto, nei termini di cui in motivazione.




IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli


Massima:
Edilizia – Permesso di costruire – Decadenza – Per mancata ultimazione dei lavori – Provvedimento comunale – Ha natura meramente ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso di costruire. 

     L’effetto decadenziale del permesso di costruire si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio o della mancata conclusione dei lavori entro i termini fissati dalla legge, giacché la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo; l’eventuale pronuncia di decadenza del permesso di costruire ha carattere strettamente vincolato all'accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma stessa ed ha natura ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso di costruire per l'inerzia del titolare a darvi attuazione (1).

 
(1) Ha ricordato la Sezione che ai sensi dell’art.15, comma 2, secondo periodo, d.P.R. n. 380 del 2001, i termini di inizio e di ultimazione lavori indicati nel permesso di costruire possono essere prorogati, con provvedimento motivato, “per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso”.
Il successivo periodo, precisa che “Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga”.
Per indirizzo giurisprudenziale consolidato (Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2017, n. 3371; id. 23 febbraio 2012, n. 974), ​​​​l'effetto decadenziale del permesso di costruire si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio o della mancata conclusione dei lavori entro i termini fissati dalla legge, giacché "la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo" (Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1747; id., sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870). Pertanto, l’eventuale pronuncia di decadenza del permesso di costruire ha carattere strettamente vincolato all'accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma stessa (rispettivamente un anno e tre anni dal rilascio del titolo abilitativo, salvo proroga) ed ha natura ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso di costruire per l'inerzia del titolare a darvi attuazione. Decadenza che opera di diritto, per la quale non è quindi richiesta l'adozione di un provvedimento amministrativo espresso (Cons. Stato, sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870).
La medesima giurisprudenza amministrativa, superate iniziali incertezze interpretative, ha stabilito che "il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo abilativo, che accerti l'impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l'insorgenza di una causa di forza maggiore” (Cons. Stato, sez. IV, n. 974 del 2012; id., sez. III, n. 1870 del 2013). Pertanto, per la proroga del termine finale di conclusione dei lavori di un permesso di costruire è sempre necessario che il titolare presenti una istanza motivata prima della scadenza del termine da prorogare, allegando, e provando, la ricorrenza di un fatto sopravvenuto estraneo alla volontà del richiedente che impedisce il rispetto del termine.
​​​​​​​Su tale istanza, l’Amministrazione comunale deve pronunciarsi con un provvedimento espresso.