Revoca delle misure di accoglienza per i richiedenti asilo che ha ottenuto il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari

Materia: Straniero

N. 04948/2020REG.PROV.COLL.
N. 09220/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9220 del 2019, sul ricorso numero di registro generale 9220 del 2019, proposto dal Ministero dell’Interno e dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, 

contro
il signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio, 

per la riforma
della sentenza, resa in forma semplificata, del Tar Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, -OMISSIS- del 1° agosto 2019, non notificata, con la quale è stato accolto il ricorso proposto per annullamento del provvedimento di cessazione delle misure di accoglienza di primo livello.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 30 luglio 2020, svoltasi da remoto in videoconferenza ex artt. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il Cons. Giulia Ferrari;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. In data 12 aprile 2019, la Prefettura della Provincia di Cosenza ha emesso il provvedimento prot. -OMISSIS-, con il quale è stata disposta la cessazione della misure di accoglienza, erogate presso il C.A.S. “-OMISSIS-”, sito ad -OMISSIS- (CS), nei confronti del signor -OMISSIS-, cittadino -OMISSIS-. 
In particolare, il Prefetto, preso atto che la Questura di Cosenza aveva rilasciato al signor -OMISSIS- il permesso di soggiorno per motivi umanitari, ha ritenuto che non sussistessero più i presupposti per la prosecuzione della erogazione delle misure di accoglienza di primo livello, avuto in particolare riguardo alla circolare del Ministero dell’Interno n. 3994 del 5 maggio 2016 (confermata dalla circolare n. 22146 del 27 dicembre 2018), riguardante le modalità e i tempi di permanenza dei cittadini stranieri presso i Centri di accoglienza secondo la normativa di cui al d.lgs. n. 142 del 2015.
2. Con ricorso proposto innanzi al Tar Calabria, sede di Catanzaro, il signor -OMISSIS- ha impugnato tale decreto, contestandone l’illegittimità sotto diversi profili. In particolare, il ricorrente ha dedotto l’erronea applicazione della normativa applicabile e il difetto di motivazione, in quanto non vi sarebbe alcuna disposizione che autorizzasse, imponendo anche ingiustificate ragioni di assoluta urgenza, la revoca delle misure di prima accoglienza in tempi così immediati, senza aver prima attivato la successiva accoglienza Sprar, e senza aver tenuto conto dello stato di indigenza in cui versava il signor -OMISSIS-. 
Con sentenza, resa in forma semplificata, -OMISSIS- del 1° agosto 2019, la sez. I del Tar Catanzaro ha accolto il ricorso sul presupposto che il provvedimento prefettizio fosse contrario all’art. 1, commi 8 e 9, d.l. n. 113 del 2018, convertito in l. n. 132 del 2018.
4. La citata sentenza -OMISSIS- del 1° agosto 2019 è stata impugnata dal Ministero dell’Interno e dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza con appello notificato il 7 novembre 2019 e depositato il successivo 12 novembre.
In particolare, parte appellante ha dedotto che la normativa richiamata dal primo giudice e posta a fondamento dell’impugnata sentenza sarebbe inconferente al caso di specie.
Al contrario, l’avversato provvedimento non inciderebbe sul permesso di soggiorno rilasciato prima dell’entrata in vigore della novella legislativa di cui al d.l. n. 113 del 2018, ma esclusivamente sulle specifiche misure di prima accoglienza, di cui al d.lgs. n. 142 del 2015. I richiedenti asilo potrebbero beneficiare delle misure in esame solo per il tempo strettamente necessario per l’espletamento dell’esame della domanda di protezione internazionale sicché, nel caso di specie, una volta che il signor -OMISSIS- ha ottenuto il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, l’Autorità amministrativa non avrebbe potuto che disporre la cessazione delle misure di accoglienza di primo livello.
5. Il signor -OMISSIS- non si è costituito in giudizio. 
6. Con ordinanza cautelare -OMISSIS- del 13 dicembre 2019 è stata accolta la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza, resa in forma semplificata, del Tar Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, -OMISSIS- del 1° agosto 2019.
7. All’udienza del 30 luglio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’appello è fondato, alla luce dei principi espressi dalla Sezione da ultimo con la sentenza 15 luglio 2020, -OMISSIS-.
Afferma parte appellante che il giudice di primo grado erroneamente ha posto a supporto del proprio argomentare – e dunque dell’illegittimità del provvedimento della Prefettura di Cosenza – l’art. 1, commi 8 e 9, d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 (c.d. decreto sicurezza).
Aggiunge che una volta completata la procedura di riconoscimento di una qualsivoglia forma di protezione internazionale, l’Amministrazione è tenuta a disporre la cessazione delle misure di accoglienza, non a titolo sanzionatorio, ma in relazione alla conclusione del procedimento al quale le misure di prima accoglienza sono funzionali.
Peraltro, lo straniero, pur avendone facoltà, non ha avanzato domanda di inserimento nel sistema di seconda accoglienza (SPRAR), nelle more della definizione dell’istanza di protezione.
Osserva il Ministero che sarebbe contraria alla ratio dell’istituto di prima accoglienza che gli stranieri titolari di una forma di protezione, come l’odierno appellato, permanessero sine die all’interno delle strutture di prima accoglienza, le cui risorse economiche e strumentali verrebbero impiegate a discapito di quanti, invece, devono essere accolti dopo aver varcato la frontiera, con conseguente paralisi del sistema di accoglienza per saturazione delle strutture ad esso afferenti.
2. Le censure sono condivisibili.
Innanzitutto, va rilevato che il provvedimento prefettizio impugnato, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, non incide sul “permesso di soggiorno per motivi umanitari” rilasciato al ricorrente dal Questore di Cosenza, a conclusione del procedimento da parte della competente Commissione Territoriale che ha riconosciuto il diritto alla protezione umanitaria, ma fa cessare solo le misure di prima accoglienza di cui beneficiano i richiedenti asilo, quale effetto ex lege una volta espletate e definite le procedure di esame della domanda di protezione.
Come già chiarito dalla Sezione, il provvedimento è conforme alla normativa in materia.
Il Collegio ritiene opportuno un breve riepilogo della disciplina normativa.
Le condizioni dell'accoglienza per i richiedenti protezione internazionale sono disciplinate dalla direttiva 2013/33/UE, la cosiddetta “direttiva accoglienza” che sostituisce la precedente direttiva 2003/9/UE.
La direttiva del 2003 era stata recepita nell'ordinamento interno dal d.lgs. n. 140 del 2005, poi abrogato dal d.lgs. n. 142 del 2015 che ne ha sostituito il contenuto, aggiornandolo con le disposizioni della nuova direttiva accoglienza del 2013.
Il c.d. decreto accoglienza (d.lgs. n. 142 del 2015) è stato modificato ed integrato più volte, dapprima, ad opera del d.l. n. 13 del 2017, che ha previsto alcuni interventi urgenti in materia di immigrazione e, successivamente, con la l. n. 47 del 2017 sui minori stranieri non accompagnati e con il correttivo d.lgs. n. 220 del 2017.
Da ultimo, il d.l. n. 113 del 2018 (c.d. decreto immigrazione e accoglienza) ha introdotto ulteriori modifiche, che riformano in parte l'impianto complessivo del sistema.
I destinatari del sistema di accoglienza disciplinato dal d.lgs. n. 142 del 2015 sono gli stranieri non comunitari e gli apolidi, richiedenti protezione internazionale (ossia il riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria) nel territorio nazionale, nonché i familiari inclusi nella domanda di protezione.
Le misure di accoglienza si applicano dal momento di manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale (non già dal momento della presentazione della domanda, come era previsto dall'art. 5, d.lgs. n. 140 del 2005).
Le misure di accoglienza dei richiedenti asilo sono assicurate per tutto il periodo in cui si svolge il procedimento di esame della domanda da parte della Commissione territoriale competente, fino al momento della decisione (art. 5, comma 6, d.lgs. n. 140 del 2005 e art. 14, comma 4, d.lgs. n. 142 del 2015).
Se la Commissione territoriale rigetta la domanda, la durata dell'accoglienza è commisurata a quella del ricorso giurisdizionale. Le misure di accoglienza, pertanto, continuano ad essere assicurate fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione.
Il d.lgs. n. 142 del 2015 ha fissato il principio della leale collaborazione tra i livelli di governo interessati, secondo apposite forme di coordinamento nazionale e regionale (art. 8) basate sul Tavolo di coordinamento nazionale, insediato presso il Ministero dell'interno, con compiti di indirizzo, pianificazione e programmazione in materia di accoglienza, compresi quelli di individuare i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalità di accoglienza (art. 16).
Il Tavolo predispone annualmente, salva la necessità di un termine più breve, un Piano nazionale per l'accoglienza che, sulla base delle previsioni di arrivo per il periodo considerato, individua il fabbisogno dei posti da destinare alle finalità di accoglienza. Le linee di indirizzo e la programmazione sono poi attuati a livello territoriale attraverso Tavoli di coordinamento regionale.
Le misure di accoglienza dei richiedenti asilo si articolano in diverse fasi, che sono state ridefinite con il d.l. n. 113 del 2018.
La primissima fase, antecedente alla accoglienza vera e propria, consiste nel soccorso e prima assistenza, nonché nelle attività volte all'identificazione dei migranti, soprattutto nei luoghi di sbarco (art. 8, comma 2).
In base agli impegni assunti dallo Stato italiano nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione, adottata nel 2015, tali funzioni sono svolte nelle aree c.d. hotspot (punti di crisi) allestite nei luoghi dello sbarco.
Il sistema di accoglienza si articola, poi, in una fase di prima accoglienza assicurata nelle strutture di cui agli artt. 9 e 11 per i richiedenti protezione Internazionale e una fase di seconda accoglienza disposta nelle strutture di cui all'art. 14.
Per le esigenze di prima accoglienza e per l'espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica, lo straniero è accolto nei centri governativi di prima accoglienza istituiti con decreto del Ministro dell'Interno, sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8, d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, secondo la programmazione e i criteri individuati dal Tavolo di coordinamento nazionale e dai Tavoli di coordinamento regionale ai sensi dell'art. 16 (art. 9, comma 1).
Il richiedente è accolto per il tempo necessario all'espletamento delle operazioni di identificazione, ove non completate precedentemente, alla verbalizzazione della domanda ed all'avvio della procedura di esame della medesima domanda, nonché all'accertamento delle condizioni di salute.
Ai sensi dell’art. 14, comma 1, come modificato dal d.l. n. 113 del 2018 “il richiedente che ha formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso alle misure di accoglienza, con i familiari.”
Le funzioni di accoglienza sono assicurate dai centri governativi di nuova istituzione, previsti dal d.lgs. n. 142 del 2015, sulla base della programmazione dei tavoli di coordinamento nazionale e interregionali (art. 9) e, in prima applicazione, dai centri di accoglienza già esistenti, come i Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA) e i Centri di accoglienza (CDA).
Nel caso di esaurimento dei posti all'interno delle strutture di prima accoglienza, a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti cui l'ordinario sistema di accoglienza non sia in grado di far fronte, i richiedenti possono essere ospitati in strutture temporanee di emergenza (art. 11, d.lgs. n. 142 del 2015).
Tali strutture (denominate centri di accoglienza straordinaria - CAS) sono individuate dalle Prefetture - uffici territoriali del Governo, previo parere dell'ente locale nel cui territorio è situata la struttura (secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici) e la permanenza in tali strutture è stabilita per un tempo limitato, in attesa del trasferimento nelle strutture di prima accoglienza.
Nell'impianto originario, il d.lgs. n. 142 del 2015 prevedeva per i richiedenti asilo privi di mezzi, una volta esaurita la prima fase di accoglienza, la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza integrata nell'ambito dello SPRAR (Sistema di protezione per i richiedenti asilo e i rifugiati), cioè quei servizi predisposti su base volontaria dalla rete degli enti locali mediante progetti finanziati prevalentemente a carico del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo.
Il d.l. n. 113 del 2018 (avendo l'art. 12, comma 2, lett. c) abrogato il comma 5 dell’art. 9, d.lgs. n. 142 del 2015), al fine di operare una razionalizzazione dei servizi di c.d. seconda accoglienza, ha stabilito che possono accedere allo SPRAR solo i titolari di protezione internazionale (status di rifugiato o protezione sussidiaria) e i minori non accompagnati.
Invece, i richiedenti asilo non possono più accedere ai servizi dello SPRAR, ma potranno essere accolti solo nei CAS o nei centri governativi di prima accoglienza.
Una disposizione transitoria consente che i richiedenti asilo e i titolari di protezione umanitaria già presenti nel Sistema di protezione alla data di entrata in vigore del decreto-legge (5 ottobre 2018) possono rimanere in accoglienza nel Sistema fino alla scadenza del progetto di accoglienza in corso, già finanziato.
I minori non accompagnati richiedenti asilo, al compimento della maggiore età, potranno rimanere nel Sistema fino alla definizione della domanda di protezione internazionale.
3. Alla luce di tale escursus normativo, deve concludersi che il migrante che, come l’appellato, manifesta l'intenzione di chiedere la protezione internazionale viene accompagnato nei centri governativi di prima accoglienza (anche preesistenti Centri di assistenza richiedenti asilo (CARA) e Centri di accoglienza (CDA) riconvertiti) che hanno la funzione di consentire l'identificazione dello straniero (ove non sia stato possibile completare le operazioni nei centri di primo soccorso dislocati nei luoghi di sbarco), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità che comportino speciali misure di assistenza.
Le misure di accoglienza sono assicurate per la durata del procedimento di esame della domanda da parte della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di cui all'art. 4, d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, e, in caso di rigetto, fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione (art. 14, comma 4).
Infine, deve aggiungersi che nella prima fase dell'accoglienza, l’ufficio di polizia che riceve la domanda di protezione internazionale ha l'obbligo di informazione a favore del richiedente circa le condizioni di accoglienza e le fasi della procedura per il riconoscimento della protezione internazionale, attraverso la consegna di un opuscolo informativo, redatto possibilmente nella lingua del richiedente (art. 3, d.lgs. n. 142 del 2015).
4. Nel caso in esame, il provvedimento del Prefetto impugnato prende atto del riconoscimento della protezione umanitaria da parte della competente Commissione territoriale per la protezione Internazionale di Crotone (che ha negato lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria) e dell’avvenuto rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari da parte della Questura di Cosenza, che fa venire meno ex lege i presupposti per l’erogazione delle misure di accoglienza.
Si tratta di una cessazione di effetti, ex art. 14, comma 4, d.lgs. n. 142 del 2015, per il raggiungimento dello scopo voluto dal Legislatore, ovvero assicurare l’accoglienza per il tempo necessario all’esame della domanda di protezione internazionale, e non, invece, di revoca ai sensi dell’art. 23, per le ipotesi tipizzate di violazioni gravi, abbandono del centro, mancata presentazione all’audizione davanti all’organo di esame della domanda, etc..
Essendo stati rispettati modalità e tempi di permanenza presso i Centri di accoglienza secondo la normativa di cui al d.lgs. n. 142 del 2015 e relative circolari interpretative, il provvedimento del Prefetto è legittimo e non hanno fondamento le doglianze mosse dal ricorrente in primo grado.
Il provvedimento non necessitava neppure di comunicazione di avvio del procedimento, essendo reso edotto il richiedente asilo delle modalità e dei termini di efficacia dell’accoglienza attraverso la consegna di un opuscolo informativo, redatto in lingua comprensibile (art. 3, d.lgs. n. 142 del 2015).
Inoltre, come afferma il Ministero, non è stata presentata dal ricorrente l’istanza per l’accesso ai servizi SPRAR, né dimostrato il possesso dei relativi requisiti.
5. In conclusione, l’appello va accolto.
Le spese di entrambi i gradi di giudizio si compensano tra le parti in considerazione della novità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
 definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la sentenza del Tar Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, -OMISSIS- del 1° agosto 2019 e dichiara legittimo il provvedimento impugnato in primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellato e dei fatti allo stesso riconducibili.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2020, svoltasi da remoto in videoconferenza ex artt. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, con l’intervento dei magistrati:  


Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere, Estensore
Umberto Maiello,	Consigliere

Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere, Estensore
Umberto Maiello,	Consigliere



IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Straniero – Accoglienza – Accoglienza per i richiedenti asilo – Rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari – Conseguenza – Revoca misure di accoglienza. 
 
       I richiedenti asilo possono beneficiare delle misure di accoglienza solo per il tempo strettamente necessario per l’espletamento dell’esame della domanda di protezione internazionale sicché, una volta che lo straniero ha ottenuto il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, l’Autorità amministrativa deve disporre la cessazione delle misure di accoglienza di primo livello (1). 
 
(1) La Sezione ha ricordato che il d.l. n. 113 del 2018 (avendo l'art. 12, comma 2, lett. c) abrogato il comma 5 dell’art. 9, d.lgs. n. 142 del 2015), al fine di operare una razionalizzazione dei servizi di c.d. seconda accoglienza, ha stabilito che possono accedere allo SPRAR solo i titolari di protezione internazionale (status di rifugiato o protezione sussidiaria) e i minori non accompagnati. 
Invece, i richiedenti asilo non possono più accedere ai servizi dello SPRAR, ma potranno essere accolti solo nei CAS o nei centri governativi di prima accoglienza. 
Una disposizione transitoria consente che i richiedenti asilo e i titolari di protezione umanitaria già presenti nel Sistema di protezione alla data di entrata in vigore del decreto-legge (5 ottobre 2018) possono rimanere in accoglienza nel Sistema fino alla scadenza del progetto di accoglienza in corso, già finanziato. 
I minori non accompagnati richiedenti asilo, al compimento della maggiore età, potranno rimanere nel Sistema fino alla definizione della domanda di protezione internazionale. 
Ha quindi concluso la Sezione che il migrante che manifesta l'intenzione di chiedere la protezione internazionale viene accompagnato nei centri governativi di prima accoglienza (anche preesistenti Centri di assistenza richiedenti asilo (CARA) e Centri di accoglienza (CDA) riconvertiti) che hanno la funzione di consentire l'identificazione dello straniero (ove non sia stato possibile completare le operazioni nei centri di primo soccorso dislocati nei luoghi di sbarco), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità che comportino speciali misure di assistenza. 
Le misure di accoglienza sono assicurate per la durata del procedimento di esame della domanda da parte della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di cui all'art. 4, d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, e, in caso di rigetto, fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione (art. 14, comma 4). 
Infine, deve aggiungersi che nella prima fase dell'accoglienza, l’ufficio di polizia che riceve la domanda di protezione internazionale ha l'obbligo di informazione a favore del richiedente circa le condizioni di accoglienza e le fasi della procedura per il riconoscimento della protezione internazionale, attraverso la consegna di un opuscolo informativo, redatto possibilmente nella lingua del richiedente (art. 3, d.lgs. n. 142 del 2015). ​​​​​​​