Revoca dell’atto di approvazione di un’associazione agraria

Materia: Annullamento d’ufficio e revoca

N. 07913/2021REG.PROV.COLL.
N. 07068/2015 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7068 del 2015, proposto da Anton Karl Heiss, Associazione Agraria Muls, Weissenbach e Ausserpens, Helmut Heiss, Anton Stuefer, Kurt Aster, Peter Innerebner, Haidi Ambach, Heinrich Stiglmair, rappresentati e difesi dagli avvocati Salvatore Alberto Romano e Markus Von Zieglauer, con domicilio eletto presso lo studio Salvatore Alberto Romano in Roma, viale XXI Aprile n. 11; 

contro
Comune di Sarentino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Colarizi e Manfred Natzler, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Colarizi in Roma, via Giovanni Antonelli n. 49; 

per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano n. 00173/2015, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sarentino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2021 il Cons. Thomas Mathà.

FATTO
1. Si controverte sulla legittimità di atti del Comune di Sarentino del 2012 con le quali lo stesso, in veste di ente rappresentativo della comunità locale, ha revocato precedenti provvedimenti del 1960 che venivano posti alla base di ricostituire un’interessenza privata, i cui terreni erano finora intestati alle Frazioni di Rio Bianco (Weissenbach), Mules (Muls) e Pennes di Fuori (Ausserpens). Il rispettivo corpo tavolare della
partita tavolare (P.T.) 428/II del Comune Catastale di Sarentino risulta composto da una moltitudine di terreni, che con atto d’impianto del libro fondiario del 1910 (quindi ancora sotto il regime giuridico austro-ungarico) era stato intavolato in proprietà per usucapione alla associazione agraria Mules, Rio Bianco e Pennes di Fuori, con riferimento ad un terzo per  ciascuna frazione. Con decreto del 17.6.1941, n. 1656 il Regio Commissario per la liquidazione degli usi civici ha – successivamente – invece intavolato il diritto di proprietà di questo corpo tavolare direttamente in favore delle frazioni di Mules, di Rio Bianco e di Pennes di Fuori. Alla fine di un lungo contenzioso istaurato da alcuni comproprietari e membri di Mules, Rio Bianco e Pennes di Fuori (sentenza di rigetto del Regio Commissario 20.5.1943, n. 1390 e sentenza di rigetto della Corte d’Appello di Roma, Sezione speciale usi civici, 18.6.1948, n. 17), la Corte di Cassazione con sentenza del 4.2.1954, n. 1248 ha confermato la legittimità del decreto del Commissario e l’intavolazione è definitivamente avvenuta in favore delle frazioni nel 1957, con contemporanea annotazione che i fondi di questa partita tavolare sono soggette alla legge 16.6.1927, n. 1766 (regime degli usi civici). 
2. È opportuno richiamare la motivazione di rigetto della Suprema Corte. “La natura pubblica delle terre, secondo la sentenza, risulterebbe dal fatto che sono iscritte nel libro fondiario le vicinie, non i singoli masisti. Questa presunzione, secondo i ricorrenti, sarebbe contro la sentenza, perché il Commissario per i libri fondiari, poteva iscrivere come proprietari privati anche gruppi di persone, sotto denominazione collettiva, ma non poteva scrivere un bene pubblico, se non al Comune, alla Provincia o allo Stato. Questa censura, è anch’essa di violazione di diritto, e come tale essa si presenta (nonostante l’apparenza contraria) perché se fosse vero l’assunto dei ricorrenti, potrebbe riconoscersi che la base della presunzione sarebbe erronea, e l’errore sarebbe che anche le frazioni potessero risultare titolari di diritti, secondo i libri fondiari. Ma l’errore non sussiste. Innanzi tutto la presunzione della natura pubblica del bene non fu dedotta semplicemente dal fatto che questo fosse iscritto alla vicinia, ma da tale dato, e, inoltre, dalla circostanza che la vicinia si era sviluppata in frazioni, donde fu tratta l’ulteriore, corretta conclusione che la vicinia era di diritto pubblico. In secondo luogo non si tratta di beni pubblici nei sensi del codice civile austriaco, che corrispondono ai beni demaniali strictu senso del nostro diritto, ma di beni soggetti ad un regime particolare, che, del resto anche parte della dottrina austriaca era incline a considerare pubblici.”
2.1 La Corte di Cassazione poneva dunque alla base delle sue decisioni la diversa qualificazione giuridica della proprietà comune come di natura privata o pubblica nel regime austro-ungarico e nel regime italiano. L’ordinamento italiano è connotato da una decisa e ricorrente propensione all’affidamento di determinate situazioni di “titolarità comune” all’ambito pubblicistico, con specifico riferimento al tipo di gestione che consegue alla titolarità dei beni stessi. Invece nell’ordinamento austro-ungarico si rileva la tendenza quasi esclusiva di ricomprendere l’analoga fattispecie nell’ambito privatistico (per esempio istituti scolastici o fondazioni ospedaliere). Questo comporta che numerosi casi di istituti giuridici riconosciuti ed ammessi dall’ordinamento austro-ungarico non trovano però una corrispondenza nel regime giuridico italiano (ad esempio la sostituzione fedecommissaria o il diritto di usufrutto perpetuo a carico delle case canoniche di proprietà comunale a favore delle parrocchie).
3. La legge provinciale 7 gennaio 1959, n. 2 ha disciplinato la ricostituzione delle associazioni agrarie e la restituzione dei terreni, creando la base per l’assemblea degli originari soci dell’associazione agraria Mules, Rio Bianco e Pennes di Fuori ad avviare una tale procedura. Il 3.3.1960 l’assemblea ha quindi adottato la delibera ai sensi dell’art. 17, comma 2 della predetta legge provinciale, con lo scopo di rifondare l’interessenza ed ottenere la restituzione alle associazioni agrarie dei terreni escorporati nel 1941 e consegnati alle frazioni. 
Infine, l’assemblea ha presentato un’apposita istanza al Consiglio comunale di Sarentino, chiedendo la sua adesione. Questo è avvenuto con delibera del 31.3.1960. n. 2, che contemporaneamente all’approvazione della domanda ha anche stabilito le condizioni per la restituzione dei terreni. 
E’ seguita anche l’approvazione della delibera da parte Giunta provinciale di Bolzano (delibera del 21.7.1960, n. 1804) ed il conseguente riconoscimento dell’interessenza Mules, Rio Bianco e Pennes di Fuori assieme all’ordine della restituzione dei terreni. 
4. L’attuazione di tale delibera è avvenuta 9 anni dopo, con decreto del Presidente della Giunta di Bolzano del 10 dicembre 1969, n. 43. L’atto finale di intavolazione del diritto di proprietà in capo all’interessenza non è però mai stato adottato; nel 2006 (provvedimento sub G.N. 731/2006) e nel 2011 (sub G.N. 5594/2011) il Giudice tavolare di Bolzano ha respinto le rispettive domande di intavolazione perché non rispettose della procedura prevista nella legge provinciale 2/1959 (ratione temporis vigente). Entrambi i decreti tavolari di rigetto non sono stati impugnati con reclamo. 
5. Un anno dopo l’ultimo rigetto tavolare, alla riunione del 6.3.2012 dinanzi alla locale Commissione Masi chiusi di Sarentino II è stato raggiunto poi un accordo tra i (presunti) compartecipanti dell’interessenza per la fissazione delle quote di compartecipazione e per poter quindi rispettare la disciplina di cui all’articolo 5 della legge provinciale n. 2/1959. Tale accordo è confluito nel decreto del 14.12.2012, n. 843 dell’Assessore all’agricoltura della Provincia autonoma di Bolzano, in cui, in riforma del precedente decreto del 1969, venivano inseriti i compartecipanti e le relative quote di comproprietà della ripristinata interessenza Riobianco, Mules e Pennes di Fuori, disponendo anche la rispettiva annotazione nel libro fondiario e la contemporanea cancellazione dell’annotazione della legge n. 1766/1927.
6. Il Comune di Sarentino ha impugnato il decreto dell’Assessore all’agricoltura n. 843/ 2012 dinanzi al TRGA di Bolzano, che con sentenza n. 203 del 2015 ha accolto il ricorso del Comune di Sarentino, annullando il provvedimento della Provincia. L’appello avverso tale sentenza è tuttora pendente a questo Consiglio sub r.g. n. 9452/2015.
7. Inoltre, il Consiglio comunale di Sarentino adottava la delibera del 21.12.2012, n. 74, con la quale revocava la propria precedente delibera del 31.3.1960, n. 2. Contro tale provvedimento i compartecipanti dell’interessenza hanno presentato opposizione, respinta dalla Giunta comunale con delibera n. 11 del 2013.
8. Avverso entrambe le delibere n. 74/2012 e n. 11/2013 è stato presentato ricorso dinanzi al TRGA di Bolzano, composto di un motivo suddiviso in più censure e lamentando violazione e falsa applicazione degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/90, eccesso di potere per violazione del principio di trasparenza, della tutela del legittimo affidamento, della certezza del diritto e dell’imparzialità nonché della buona amministrazione ed infine omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione.
Il Comune di Sarentino si era costituito nel giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.
9. Con la sentenza n. 137/2015 il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, ha rigettato il ricorso, in quanto infondato.
10. Il signor Anton Karl Heiss, nella sua qualità di legale rappresentante pro tempore dell'interessenza Mules, Rio Bianco e Pennes di Fuori e nella sua qualità di compartecipante alla stessa, nonché i signori Helmut Heiss, Anton Stuefer, Kurt Aster, Peter Innerebner, Heidi Ambach e Heinrich Stiglmair, sempre compartecipanti alla stessa interessenza, hanno proposto appello contro la sentenza n. 137/2015.
Si è costituito in resistenza il Comune di Sarentino.
In vista dell’udienza pubblica, le parti si sono scambiati ulteriore memorie, e di replica, insistendo nelle loro rispettive conclusioni. All’udienza del 18 novembre 2021 la causa è stata introitata in decisione.
DIRITTO
1. Con il primo motivo gli appellanti deducono la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990, motivazione erronea, travisata ed insufficiente in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’annullamento in via di autotutela, travisamento di fatti, eccesso di potere per violazione del principio di insostituibilità della motivazione e della corrispondenza tra richiesto e pronunciato.
2. L'impugnata sentenza sarebbe erronea nell’annoverare la delibera contestata tra i “provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole”, stante anche un mai provato accordo tra le parti, dedotto dal primo Giudice. Al contrario, si tratterebbe di un “provvedimento ad efficacia istantanea” (avendo il Consiglio Comunale dato seguito ad un’istanza dell’interessenza), con l’impossibilità di revoca ex art. 21-quinques della l. 241/1990. L’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della medesima legge chiederebbe invece congiuntamente tre presupposti, che nel caso di specie non sussisterebbero (illegittimità del provvedimento, interesse pubblico prevalente rispetto a quello dei controinteressati, termine ragionevole). Gli appellanti eccepiscono l’insussistenza del pubblico interesse richiesto, essendo le affermazioni del Comune generiche. I terreni presenterebbero tutti una destinazione agricola, per la maggior parte di pascolo, ulteriore comprova dell'insussistenza di un'utilità per la Pubblica Amministrazione. Mancherebbero anche un’adeguata motivazione in riguardo agli interessi dei privati, al legittimo affidamento dopo un lunghissimo periodo di tempo.
3. Le doglianze non possono trovare un accoglimento.
3.1 È scevra di censure la qualificazione del provvedimento impugnato da parte del primo giudice come revoca e non annullamento. In linea generale spetta al giudice amministrativo qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio (Cons. Stato, sez. V, n. 6606/2021). Si tratta di un potere ufficioso, il cui esercizio non è vincolato né dell’intitolazione dell’atto, né tanto meno delle deduzioni delle parti in causa (id., sez. V, n. 3387/2018). L’esatta qualificazione di un provvedimento va infatti effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’amministrazione (che nel caso di specie ha utilizzato la formula della revoca), con la conseguenza che l’apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato (Cons. Stato, sez. IV, . 4942/2012).
Nell’ambito dei provvedimenti “di secondo grado”, tipizzati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, la revoca si configura quale strumento preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc, di un atto avente efficacia durevole, in esito a sopravvenuti motivi di pubblico interesse, al mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento, alla nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (art. 21-quinquies).
Provvedimento ad effetto durevole è un provvedimento i cui effetti si prolunghino nel tempo, sino ad una scadenza prefissata o fino a quando sopravvenga un fatto idoneo a farla cessare, autorizzazioni, concessioni, provvedimenti attributivi di qualità o status, piani urbanistici, decreti di occupazione di urgenza.
Non sono provvedimenti durevoli un ordine di demolizione eseguito, una concessione ormai estinta, un’autorizzazione ad esportare beni che siano stati esportati.
E’ apprezzabile anche la irreversibilità degli effetti prodotti dall’atto, ma i soli motivi tecnico giuridici non sono decisivi.
Va peraltro tenuto conto che l’art. 21-quinquies al comma 1-bis introdotto ad opera della legge n. 40 del 2007 di conversione del d.l. n. 7 del 2007, tuttora vigente, prevede espressamente anche la revoca dei provvedimenti ad efficacia istantanea.
Si deve ritenere che in tali casi (provvedimenti ad efficacia istantanea) si possa trattare sia di atti che abbiano già prodotto i loro effetti sia di atti che non abbiano esplicato la loro efficacia perché la legge non fa alcuna distinzione in proposito.
In ogni modo l’adesione ad un negozio di ricostituzione di un’associazione agraria non è destinata ad esaurire i suoi effetti nel momento in cui avviene ma – per quel che qui rileva – estende e proietta la sua efficacia nel tempo dando vita ad un‘organizzazione che per avere rilevanza pubblicistica (tanto da essere soggetta ad un’approvazione amministrativa) può essere sempre oggetto di una rimeditazione della scelta illo tempore effettuata.
Va altresì tenuto in debita considerazione lo scopo al quale mira la ricostituzione delle associazioni agrarie che è la restituzione dei terreni, come parte di una fattispecie unica a formazione progressiva.
In ultimo va osservato che la revoca del riconoscimento di una persona giuridica (istituto che presenta tratti di analogia con la revoca in questione che riguarda l’approvazione di una ricostituzione di un’associazione agraria di carattere privatistico)  è ammessa come figura generale dall’ordinamento e soggiace al controllo per i consueti canoni di legittimità (limiti alla revoca essendo previsti solo per i negozi fondazionali a tutela della volontà del fondatore art. 15 cod. civ.).
3.2 Il TRGA ha affermato che le parti sarebbero sostanzialmente d’accordo, o non sarebbe contestato da essi, che la natura del provvedimento revocato fosse quella dell’efficacia durevole. Anche se non ha espressamente dedotto la fonte di tale consenso, dalla puntuale ricostruzione del contenzioso in fatto e diritto risulta chiaramente che l’efficacia del provvedimento non è mai stato raggiunto, arrivando a ben due volte al rigetto della richiesta di intavolazione del diritto di proprietà ed al riesercizio del potere amministrativo da parte della Provincia di Bolzano. La ripetizione del decreto dell’Assessore provinciale all’agricoltura, che fondamentalmente cerca di colmare i vizi della procedura di ricostituzione, emersi dal giudicato tavolare, è un evidente prova che il provvedimento comunale non ha mai prodotto i suoi effetti giuridici. Questo non è stato effettivamente mai contestato da nessuna delle parti.

. Dalla lettura dell’art. 17 della l.p. 2/1959, ratione temporis vigente, si evince chiaramente che il fine ultimo della ricostruzione dell’interessenza (l’istituto viene descritto al comma 1, per chiudere l’iter al comma 4 con l’atto finale dell’intavolazione della proprietà dei beni ritrasferiti) non è tale atto di per sé, ma è il ripristino totale della situazione quo ante, con connessa intavolazione del diritto di proprietà dei terreni. Senza questo fondamentale passaggio l’intera ratio della normativa cade in sé stessa. 
Solo il trasferimento della proprietà e l’utilizzo dei terreni in tale qualità giuridica consente all’istituto dell’associazione agraria di raggiungere il suo scopo.
 La reiezione del Giudice tavolare e l’evidenza sua della non corrispondenza degli atti al dettato normativo chiarisce che l’iter si è arrestato all’ultimo, ma decisivo punto dell’intera procedura. Non giova in tal senso il richiamo alle sole classiche figure sintomatiche collegate al provvedimento di efficacia durevole, quale la concessione di beni e servizi pubblici, le licenze, gli atti attributivi di sovvenzioni e, in genere, tutti i casi in cui l'atto dia origine a prestazioni continuative, non esistendo un numerus clausus per esse e non essendo la revoca preclusa per atti ad effetti istantanei purché ne sussistano obiettive esigenze e rationes giustificative (qui ricorrenti). 
L’adesione comunale alla richiesta dell’interessenza del 1960 si configura invece, come correttamente analizzato dal TRGA, come un atto revocabile per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge 241/1990.  
L’efficacia durevole dell’atto di assenso comunale al trasferimento di beni soggetti agli usi civici è in re ipsa, essendo stata tale attività incardinata in capo al Comune proprio per i suoi compiti centrali di governo e tutela dei beni pubblici locali. L’assenso comunale funge dunque da fondamento di tutti gli atti consequenziali parte di una fattispecie complessa a formazione progressiva, che in larga parte sono rimasti privi di attuazione e si può concludere che l’atto revocato con la deliberazione del 2012 era ancora suscettibile di produrre effetti ed aveva realizzato solo parzialmente i suoi scopi.
3.3 Come risulta immune di censure la valutazione del TRGA in merito alla sussistenza ed alla corretta valutazione dei motivi della revoca: la problematicità della delibera per violazione del giudicato della Suprema Corte di Cassazione e l’interesse pubblico mutato. 
Il Collegio osserva in questa circostanza che risultano convincenti gli argomenti esposti dall’amministrazione anche in ordine al lungo periodo intercorso, determinato  dalla rivalutazione della situazione giuridica risultante dalla sentenza della Suprema Corte (e dalla complessità delle  vicende successivamente intervenute  anche a livello tavolare).
La sopravvenuta nuova valutazione, anche in base alla situazione creatasi nel corso dei cinquant’anni dopo la precedente deliberazione consiliare del 1960, risulta ampiamente delibata dal consesso comunale.
 La relativa statuizione del TRGA sul punto non è  persuasivamente superata dagli appellanti, non potendo provare un prevalente pregiudizio concreto per i soggetti privati, in verità né gli attuali soci né i loro danti causa sono stati proprietari o comproprietari ab origine dell’interessenza.
Non può nemmeno condividersi la carenza di motivazione della revoca: la modifica delle condizioni e delle circostanze e dei luoghi nel periodo intercorso è stato esaminata e valutata nell’atto di revoca (espansione delle zone edificate, maggiore necessità di rendere disponibili aree pubbliche, anche per sport e ricreazione, nelle vicinanze degli edifici). 
Né si può configurare come ostacolo il legittimo affidamento dell’interessenza, mancando nel caso di specie da sempre i reali presupposti per la conclusione del procedimento (cfr. il ragionamento in fatto sub 2 e 2.1).
4. Gli appellanti proseguono con il secondo motivo di censura, eccependo la violazione e la falsa applicazione dell’art. 17 della l.p. 2/1959, motivazione erronea, travisata ed insufficiente in ordine ai presupposti per la ricostituzione dell’associazione agraria, eccesso di potere per violazione del principio della domanda e di imparzialità del giudice. 
5. La sentenza del TRGA sarebbe errata anche nell’ulteriore motivo di rigetto: il primo giudice avrebbe sbagliato, considerando che nel 2012 l'Assessore provinciale per l'agricoltura avrebbe determinato le quote dei compartecipanti all'interessenza e che solo con tale base domanda ex art. 16 e 17 della l.p. 2/1959 al Comune la ricostituzione ed il trasferimento dei terreni sarebbe stato possibile (prima di tale atto non sarebbe stato chiaro chi sono gli effettivi compartecipanti all'interessenza e chi sarebbe autorizzato a chiederne la ricostituzione). Tale statuizione esulerebbe dalla domanda giudiziale e quindi viziata per ultrapetizione. La motivazione sarebbe inoltre infondata, dato che la determinazione formale dei compartecipanti e delle loro rispettive quote non costituirebbe un presupposto necessario all'inizio del procedimento ex art. 17 l.p. 2/1959, ma soltanto una fase eventuale del procedimento di ricostituzione e per ogni altra ipotesi, “se le quote di compartecipazione alle vicinie, interessenze o altre comunità e associazioni agrarie, comunque denominate o costituite, non risultano dal libro fondiario” (art. 5 l.p. 2/1959). Inoltre, anche lo stesso art. 17 l.p. 2/1959 avrebbe disposto che “ogni ex partecipante o un suo avente diritto può chiedere la ricostituzione della comunione e la restituzione delle terre alla medesima” senza pretendere in alcun modo che vengano definite prima l'esatto elenco dei compartecipanti e l'entità delle rispettive quote.
6. La censura deve essere disattesa, per le ragioni che seguiranno. 
6.1 In primis la doglianza della violazione del principio della domanda e del principio di imparzialità del giudice è manifestamente infondata.
 Al primo giudice è stato chiesto l’annullamento di un provvedimento amministrativo, sulla base delle motivazioni proposte dai ricorrenti e sulla base di atti e documenti prodotti dalle parti.
 Ciò che va chiarito  è sempre legittimo svolgere un ragionamento per il rigetto della domanda, diverso da specifiche prospettazioni dalle parti resistenti o dai contro interessati ma coperto dal principio iura novit curia ove ci si mantenga sul piano del mero argomentare logico-giuridico e non si sollevino da parte del giudice a sorpresa questioni rilevabili di ufficio. 
Proprio in omaggio al principio iura novit curia – a tutto vantaggio delle parti del processo – è sufficiente la rappresentazione della doglianza senza che sia necessaria l’esatta individuazione della norma violata. 
Infatti, in una giurisdizione di diritto soggettivo che soggiace al principio del giusto processo, spetta alla parte che propone una domanda giurisdizionale indicare le ragioni in fatto a fondamento della sua pretesa, articolando adeguate censure che consentano al giudice di apprezzare l'illegittimità denunciata. Da ciò deriva che il principio iura novit curia serve a rassicurare le parti sulla corretta applicazione da parte del giudice delle disposizioni normative vigenti anche in difetto di un loro espresso richiamo, senza che ciò possa significare che il giudice debba prestare la sua opera ovviando con la sua attività all'incapacità delle parti di reperire un qualunque fondamento per le loro pretese (ex multis Cons. Stato, Sez. V, n. 2255/2014). 
Nel caso di specie non si tratta di un nuovo motivo di rigetto diverso da quanto oggetto di contraddittorio, essendo le decisioni giudiziali fondate su richiamo agli atti ed agli scritti difensivi delle parti.
6.2 Lo scrutinio della doglianza nel merito non porta ad una diversa conclusione: il decreto del commissario per la liquidazione dei beni d’uso civico (quale autorità giudiziaria), la sentenza della Corte d’Appello e la sentenza della Corte di cassazione rilevano la natura pubblicistica dei beni e la circostanza che era impossibile individuare singole persone fisiche quali contitolari della proprietà dei beni medesimi. L’impossibilità di assegnare quote di proprietà dei beni a singole persone fisiche ha fatto concludere la Cassazione che i beni dovevano appartenere agli enti pubblici. Questo è stato avvallato dal TRGA, esaminando il testo dell’articolo 17 della l.p. n. 2/1959 e deducendo, sul piano meramente logico, che la presenza di compartecipanti dei beni già di proprietà di interessenze costituisce un presupposto necessario per poter ampliare il procedimento per la ricostituzione di una tale interessenza. Risulta solo logico – anche a giudizio del Consiglio di Stato – che l’impossibilità di individuare specifici soggetti proprietari comporti l’illegittimità del procedimento avviato e conseguentemente anche l’illegittimità della deliberazione consiliare revocata.
Ciò in piena conformità con il risalente insegnamento in ordine alla revocabilità del decreto di riconoscimento di una persona giuridica le quante volte si ritenga sussistente un difetto originario o sopravvenuto dei presupposti (Cons. Stato, sez. I, 7 gennaio 1959, n. 2089).
7. Non potrà trovare un positivo riscontro neanche l’ultima doglianza, riproponendo la censura del ricorso in primo grado ed attinente alla violazione dei presupposti per l’applicazione dell’art. 21-nonies della legge 241/1990. Il Collegio ha già ampiamente affrontato la questione di applicabilità del diverso istituto disciplinato dall’art. 21-quinquies e la legittimità dell’operato dell’amministrazione nel caso di specie. Si osserva che l’originario impulso della parte privata già carente nei presupposti, si evidenziava successivamente  viziato, all’atto delle  due decisioni negative del giudice tavolare. L’inidoneità dell’azione amministrativa originariamente dispiegatasi non è elemento utile a radicare il legittimo affidamento del privato e meritevole di una particolare tutela. Anche sulla corretta dimostrazione del pubblico interesse, stante i cambiamenti di fatto, si rinvia a quanto dedotto sub 3.3. Il mutuato quadro socio-economico ed urbanistico ed un crescente fabbisogno di aree collettive (non solo in termini quantitativi, ma anche qualitativi, dovendo quindi respingere la tesi degli appellanti che si tratterebbe solo di una modesta percentuale di necessità pubblica) sono motivi più che validi. Inconferente risulta anche la doglianza in merito al termine non ragionevole (non rilevante nell’ipotesi di revoca, così Cons. Stato, sez. VI, n. 6413/2006) e la mancata comparazione degli interessi dei privati, che invece risulta, anche se motivata succintamente a pag. 3 della delibera 74/2012 (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 1496/2016).
8. Infine, deve essere affrontata la critica della deliberazione della Giunta comunale del Comune di Sarentino del 9.1.2013, n. 11, non affrontata dal primo giudice. L’opposizione alla deliberazione n. 74/2012 del Consiglio Comunale attraverso un reclamo alla Giunta Comunale è stata rigettata con tale deliberazione. Gli appellanti criticano che la Giunta Comunale avesse solamente ripetuta la motivazione adottata in sede consiliare, non facendo riferimento all'efficacia durevole del provvedimento ed alla revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse. Sarebbe palesemente irrilevante e fuori luogo il riferimento fatto nella contestata deliberazione giuntale a due successivi decreti tavolari di rigetto del 2006 e del 2011, dato che riguarderebbero aspetti meramente formali successivi e del tutto indipendenti dalla deliberazione del 1960. 
9. La censura è manifestamente infondata. L'opposizione ai sensi dell’ordinamento dei comuni della Regione Trentino-Alto Adige non costituisce un mezzo d’impugnazione o un gravame in senso proprio, e non è neppure un ricorso gerarchico, essendo la giunta comunale anche competente a trattare le opposizioni avverso le deliberazioni del consiglio comunale (il testo recita “Entro il periodo di pubblicazione, ogni cittadino può presentare alla giunta comunale opposizione a tutte le deliberazioni”). Si tratta invece di uno strumento di partecipazione anche con risvolto latu sensu contenzioso che permette ai cittadini, anche in assenza di uno specifico interesse ad impugnare, di rappresentare dubbi o altre e diverse ragioni in merito ad atti amministrativi comunali. Ciò nonostante il Comune ha spiegato le ragioni della revoca, insistendo nelle conclusioni fatte nella delibera consiliare 74/2021. Non corrisponde al vero che mancherebbero riferimenti in ordine all’interesse pubblico, che invece sono ben presenti ed argomentati, mentre risulta invece sì rilevante il richiamo ai decreti tavolari reiettivi, stante la diretta ed immediata correlazione alla procedura de qua.
10. Per queste ragioni, in conclusione, l’appello deve essere respinto.
11. La particolarità delle questioni esaminate giustifica peraltro l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite di questo giudizio d’appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2021 con l'intervento dei magistrati:


Giancarlo Montedoro,	Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino,	Consigliere
Alessandro Maggio,	Consigliere
Davide Ponte,	Consigliere
Thomas Mathà,	Consigliere, Estensore

Giancarlo Montedoro,	Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino,	Consigliere
Alessandro Maggio,	Consigliere
Davide Ponte,	Consigliere
Thomas Mathà,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Annullamento d’ufficio e revoca – Revoca - Associazione agraria – Adesione - art. 21-quinques, l. n.  241 del 1990  - Applicabilità.  

     L’adesione ad un negozio di ricostituzione di un’associazione agraria non è destinata ad esaurire i suoi effetti nel momento in cui avviene ma estende e proietta la sua efficacia nel tempo dando vita ad un‘organizzazione che per avere rilevanza pubblicistica (tanto da essere soggetta ad un’approvazione amministrativa) può essere sempre oggetto di una rimeditazione della scelta illo tempore effettuata; ne consegue l’applicabilità della revoca ex art. 21-quinques, l. 241 del 1990  (1). 

 
(1) Ha ricordato la Sezione che spetta al giudice amministrativo qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio (Cons. Stato, sez. V, n. 6606 del 2021). Si tratta di un potere ufficioso, il cui esercizio non è vincolato né dell’intitolazione dell’atto, né tanto meno delle deduzioni delle parti in causa (Cons. Stato, sez. V, n. 3387 del 2018). L’esatta qualificazione di un provvedimento va infatti effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’amministrazione (che nel caso di specie ha utilizzato la formula della revoca), con la conseguenza che l’apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato (Cons. Stato, sez. IV, n. 4942 del 2012). 
Nell’ambito dei provvedimenti “di secondo grado”, tipizzati dalla l. 7 agosto 1990, n. 241, la revoca si configura quale strumento preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc, di un atto avente efficacia durevole, in esito a sopravvenuti motivi di pubblico interesse, al mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento, alla nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (art. 21-quinquies).
Provvedimento ad effetto durevole è un provvedimento i cui effetti si prolunghino nel tempo, sino ad una scadenza prefissata o fino a quando sopravvenga un fatto idoneo a farla cessare, autorizzazioni, concessioni, provvedimenti attributivi di qualità o status, piani urbanistici, decreti di occupazione di urgenza.
Non sono provvedimenti durevoli un ordine di demolizione eseguito, una concessione ormai estinta, un’autorizzazione ad esportare beni che siano stati esportati.
E’ apprezzabile anche la irreversibilità degli effetti prodotti dall’atto, ma i soli motivi tecnico giuridici non sono decisivi.
​​​​​​​Va peraltro tenuto conto che l’art. 21-quinquies al comma 1-bis introdotto ad opera della l. n. 40 del 2007 di conversione del d.l. n. 7 del 2007, tuttora vigente, prevede espressamente anche la revoca dei provvedimenti ad efficacia istantanea.
Si deve ritenere che in tali casi (provvedimenti ad efficacia istantanea) si possa trattare sia di atti che abbiano già prodotto i loro effetti sia di atti che non abbiano esplicato la loro efficacia perché la legge non fa alcuna distinzione in proposito.
Ha aggiunto la Sezione che, con riferimento alla vicenda controversa, l’adesione ad un negozio di ricostituzione di un’associazione agraria non è destinata ad esaurire i suoi effetti nel momento in cui avviene ma – per quel che qui rileva – estende e proietta la sua efficacia nel tempo dando vita ad un‘organizzazione che per avere rilevanza pubblicistica (tanto da essere soggetta ad un’approvazione amministrativa) può essere sempre oggetto di una rimeditazione della scelta illo tempore effettuata.
Va altresì tenuto in debita considerazione lo scopo al quale mira la ricostituzione delle associazioni agrarie che è la restituzione dei terreni, come parte di una fattispecie unica a formazione progressiva.
In ultimo va osservato che la revoca del riconoscimento di una persona giuridica (istituto che presenta tratti di analogia con la revoca in questione che riguarda l’approvazione di una ricostituzione di un’associazione agraria di carattere privatistico) è ammessa come figura generale dall’ordinamento e soggiace al controllo per i consueti canoni di legittimità (limiti alla revoca essendo previsti solo per i negozi fondazionali a tutela della volontà del fondatore art. 15 cod. civ.).