Iscrizione negli elenchi speciali ad esaurimento dei massofisioterapisti

Materia: Professioni e mestieri

Numero 01202/2021  e data 
        		08/07/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 9 giugno 2021
NUMERO AFFARE 00290/2021
OGGETTO:
Ministero della salute. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Andrea Alio, Antonio Corvetta, Giacomo Croccolino, Christian Donati, Louis Michel Engombe, Cristiano Fracassa, Enrico Grassi, Alberto Guzzo, Daniel Michieletto, Mariano Mirabelli, Ivan Fabrizio Sardella, Roberto Sedda, Stefanoq Sergnese, Mustafa Soufi, Carmine Dario, per l’annullamentodel decreto 9 agosto 2019, avente ad oggetto: "Istituzione degli elenchi speciali ad esaurimento istituiti presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione", pubblicato in data 10.9.2019 nella G.U., Serie Generale n.212, nella parte in cui prescrive la necessità della maturazione di un’esperienza pari a 36 mesi maturati al 31.12.2018; del medesimo decreto 9 agosto 2019, nella parte in cui non prevede norme transitorie e va comunque ad eliminare dal mercato professionale tutti i massofisioterapisti che attualmente svolgono la professione e che dal 1° gennaio 2020 non potranno più svolgerla a seguito della prescrizione della necessità di essere iscritti nell'elenco speciale ad esaurimento e per i quali, per potere essere iscritti in tale elenco, è necessaria la maturazione di un'attività lavorativa pregressa per almeno 36 mesi al 31.12.2018; di ogni altro provvedimento, connesso, consequenziale, propedeutico a quello impugnato;


LA SEZIONE
Vista la relazione n. 10624 del 24 febbraio 2020, con la quale il Ministero della salute ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;

Premesso:
1. Con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il signor Andrea Alio e altri quattordici chiedono l'annullamento, previa sospensiva, dei seguenti provvedimenti del Ministero della salute: decreto 9 agosto 2019, avente ad oggetto: "Istituzione degli elenchi speciali ad esaurimento istituiti presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione", pubblicato in data 10.9.2019 nella G.U., Serie Generale n.212, nella parte in cui prescrive la necessità della maturazione di un’esperienza pari a 36 mesi maturati al 31.12.2018; decreto 9 agosto 2019, avente ad oggetto: "Istituzione degli elenchi speciali ad esaurimento istituiti presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione", pubblicato in data 10.9.2019 nella G.U., Serie Generale n.212, nella parte in cui non prevede norme transitorie e va comunque ad eliminare dal mercato professionale tutti i massofisioterapisti che attualmente svolgono la professione e che dal 1° gennaio 2020 non potranno più svolgerla a seguito della prescrizione della necessità di essere iscritti nell'elenco speciale ad esaurimento e per i quali, per potere essere iscritti in tale elenco, è necessaria la maturazione di un'attività lavorativa pregressa per almeno 36 mesi al 31.12.2018; ogni altro provvedimento, connesso, consequenziale, propedeutico a quello impugnato.
I ricorrenti presentano inoltre istanza di esecuzione in forma specifica affinché sia loro consentito di iscriversi negli elenchi speciali ovvero di potere maturare i 36 mesi.
2. I ricorrenti rappresentano di essere in possesso del diploma di massofisioterapia, figura istituita con legge n. 403/1971 e poi soppressa in base all’articolo 1, comma 542, della legge n. 145/2018; dalla data di entrata in vigore di tale legge, quindi, non possono essere più istituiti i relativi corsi di formazione. Precisano inoltre che, in attuazione della legge n. 3/2018, di riforma degli ordini professionali e delle sperimentazioni cliniche, e dei commi 537, 538 e 540 della legge n. 145/2018, il Ministero della salute ha adottato il decreto 9 agosto 2019, con cui ha istituito gli elenchi speciali ad esaurimento per 18 attività professionali, cui è possibile iscriversi solo a condizione che i professionisti abbiano svolto le rispettive attività professionali per un periodo minimo di trentasei mesi, anche non continuativi, negli ultimi dieci anni alla data di entrata in vigore della legge n. 145/2018.
Con l'istituzione dell'elenco speciale ad esaurimento non è più possibile ai non iscritti, oltre il termine del 31.12.2019 (poi rinviato alla data del 30.6.2020), continuare a svolgere l'attività professionale. Il D.M. impugnato non terrebbe tuttavia conto delle peculiarità della figura del massofisioterapista rispetto alle altre diciassette attività professionali indicate dal D.M. né del fatto che gli istituti autorizzati dalle Regioni hanno istituito corsi di formazione per massofisioterapisti fino all'anno 2018. I ricorrenti sono accomunati dalla circostanza di non avere maturato il requisito dei 36 mesi al 31.12.2018. Sia la legge che lo stesso D.M. sarebbero, a giudizio dei ricorrenti, palesemente incostituzionali ed illogici.
3. I motivi dedotti a sostegno del ricorso sono i seguenti.
3.1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 29, 30 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell'art. 41 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 35 - 36 Cost., violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, eccesso di potere, mancanza di norme transitorie, sviamento. I ricorrenti, dopo avere svolto un excursus del contesto normativo, in cui sono stati previsti gli elenchi speciali ad esaurimento ed in particolar modo l'elenco riguardante i massofisioterapisti, senza che sia stato tenuto conto del fatto che i corsi statali e soprattutto regionali, appositamente autorizzati, che rilasciano i diplomi triennali di massofisioterapia abilitanti alla relativa attività, sono stati autorizzati fino al 2018, rilevano che per le 17 figure sanitarie indicate dall'art.1 del D.M. impugnato, a seguito della riforma sanitaria del 1992 sono stati istituiti i relativi corsi di laurea e soppressi i corsi statali e regionali che rilasciavano tali diplomi. L'ultima iscrizione al primo anno di corso per conseguire il diploma di massofisioterapia risale al 2018: la previsione del requisito dei 36 mesi da raggiungere al 31.12.2018 sarebbe illogica e illegittima in quanto non consentirebbe a migliaia di persone, già diplomate in massofisioterapia e attuali studenti dei corsi, di poter mai maturare i 36 mesi.
3.2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, violazione e falsa applicazione della legge n. 3/2018, eccesso di potere. Non sarebbero soddisfatti i parametri di logicità e razionalità nel prevedere anche per i massofisioterapisti il termine di 36 mesi al 31.12.2018, mentre presenta una sua logica per le altre figure professionali. Invece, il requisito dei 36 mesi previsto per i massofisioterapisti rende impossibile per i ricorrenti iscriversi all'elenco speciale.
3.3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 29, 30 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell'art. 41 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 35 e 36 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 12 delle preleggi, mancata previsione di norme transitorie, violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, eccesso di potere. In particolare, mancherebbe una disciplina transitoria per i massofisioterapisti che, benché diplomati secondo una specifica e legittima normativa, si vedono ora sbarrare l'accesso al mondo del lavoro. Sarebbe venuta meno la proporzionalità della modifica peggiorativa, con riguardo alla esistenza di norme "transitorie" che rendano meno traumatico il passaggio dalla precedente normativa a quella nuova che consenta a chi è già iscritto al corso per il conseguimento del diploma di massofisioterapista al 31.12.2018 e a coloro che sono già in possesso di detto titolo di potere raggiungere i 36 mesi di attività per iscriversi all'elenco speciale. Si produrrebbe disparità di trattamento tra titolari dello stesso diploma, a seconda che ne dispongano da più o meno di 36 mesi. Inoltre, i massofisioterapisti potevano e possono continuarsi a formarsi grazie al c.d. sistema del doppio binario. A conferma, la Giunta regionale dell'Umbria, Regione che più delle altre negli anni ha autorizzato i corsi per massofisioterapisti, ha adottato la delibera n. 22 del 14.1.2019, a pochi giorni dall'entrata in vigore della legge n. 145/2018, con cui ha evidenziato la carenza di norme transitorie relativamente all’esito dei corsi attivati sulla base di autorizzazione regionale entro il 31 dicembre 2018. Il D.M. avrebbe dovuto prevedere un termine più lungo per la categoria dei massofisioterapisti, in considerazione del fatto che solo dal 2019 non verranno più istituiti i relativi corsi. Ulteriore effetto è il seguente: dal 1° luglio 2020, la professione potrà essere esercitata solo da massofisioterapisti in possesso di una esperienza lavorativa acquisita al 31.12.2018.
Il D.M. impugnato non poteva che disporre per il futuro. Invece il D.M., pubblicato il giorno 11.9.2019, ha consentito l’iscrizione all'elenco speciale solo a coloro che dimostrino di aver svolto per 36 mesi la loro attività al 31.12.2018, ovvero ad una data precedente alla pubblicazione della legge. Il D.M. avrebbe dovuto quantomeno disciplinare anche le posizioni di coloro i quali avevano in corso la maturazione dell'esperienza e/o che potevano maturarla in futuro anche dopo il termine ultimo per potersi iscrivere o infine consentire l’iscrizione anche dopo il termine ultimo del 31.12.2019 purché sia stata acquisita la esperienza dei 36 mesi. In tal modo il D.M. sarebbe lesivo del legittimo affidamento che i soggetti hanno riposto in un titolo disciplinato dalla legge n. 403/1971 che abilitava alla professione di massofisioterapista.
3.4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 29, 30 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell'art. 41 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 35 e 36 Cost., violazione e falsa applicazione della legge n. 403/1971, violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, eccesso di potere. I ricorrenti ripercorrono la vicenda del "doppio binario" di formazione, in sede riabilitativa, che avrebbe dovuto condurre, nell’istituire l'elenco speciale ad esaurimento per i massofisioterapisti, a prorogare il termine entro cui dimostrare i 36 mesi di attività.
3.5. Eccezione di illegittimità costituzionale delle norme di cui alla legge n. 145/2018 in ragione del contrasto con gli artt. 3, 21, 35, 36, 41 e 97 Cost. Il comma 537 dell'art. 1 della legge n. 145/2018, se ed in quanto imponesse la previsione dei 36 mesi anche per i massofisioterapisti, sarebbe incostituzionale. I ricorrenti chiedono che venga sollevata la relativa questione di legittimità costituzionale, per violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza (soggetti trattati in modo diverso pur essendo in possesso dello stesso titolo di studio). La scelta del legislatore impedirebbe ai professionisti di potersi iscrivere e quindi di continuare a svolgere la professione sebbene siano stati formati in modo legittimo e abbiano lavorato in modo altrettanto legittimo. Sarebbe inoltre esclusa la possibilità per tutti i professionisti di poter "acquisire" il diritto ad essere iscritti negli elenchi speciali mentre per le altre figure riordinate i corsi di formazione sono stati sospesi da oltre un ventennio, a differenza dei massofisioterapisti, la cui figura non è stata mai riordinata e la cui formazione avviene anche attualmente e legittimamente attraverso corsi di formazione su base regionale. Né sarebbe tutelato il lavoro per coloro cui è negata la possibilità stessa di continuare ad esercitarlo.
4. I ricorrenti motivano poi la domanda cautelare.
5. La relazione del Ministero della salute n. 10624 del 24 febbraio 2020 conclude per l’infondatezza del ricorso e della domanda cautelare.
Considerato:
6. La Sezione osserva che la risalente e complessa vicenda normativa che ha interessato i massofisioterapisti può essere così ricapitolata (per ulteriori dettagli si rinvia a Cons. St., Sez. VI, n. 3218/2011; Sez. III, n. 3325/2013; Sez. III, n. 4572/2015; Sez. III, n. 1520/2018).
Nel 1971 (art. 1, comma 1, della legge n. 403/1971) fu professionalizzata l’attività in questione con la legittimazione dell’esercizio della “professione sanitaria ausiliaria” di massaggiatore e massofisioterapista per i massaggiatori e i massofisioterapisti diplomati presso una scuola di massaggio e massofisioterapia statale o autorizzata con decreto del Ministro della Sanità. Per l’abilitazione basata su un’apposita formazione tecnica dell’interessato, con il passaggio delle competenze in materia di corsi professionali alle Regioni, sarebbe spettato a queste ultime accreditare le scuole in questione.
Nel 1992 (art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992, c.d. seconda riforma sanitaria, poi modificato nel 1993) furono introdotte disposizioni per la formazione universitaria del personale esercente le professioni sanitarie all’epoca chiamate “ausiliarie” e fu demandata al Ministro della sanità l’individuazione delle figure professionali da formare e dei relativi profili. In attuazione di tale previsione il Ministro della sanità, con D.M. 14 settembre 1994 n. 741 (regolamento concernente l’individuazione della figura e del relativo profilo professionale del fisioterapista), ha individuato il profilo professionale e il percorso formativo del fisioterapista e rinviato a un decreto interministeriale per l’individuazione dei diplomi in precedenza conseguiti che potessero considerarsi equipollenti al nuovo titolo universitario.
L’art.6, comma 3, ha inoltre stabilito che i corsi di studio relativi alle figure professionali individuate ai sensi del presente articolo e previsti dal precedente ordinamento che non siano stati riordinati ai sensi dell’art. 9 della legge 19 novembre 1990, n. 341, dovevano essere soppressi entro due anni garantendo, comunque, il completamento degli studi agli studenti che si iscrivono entro il predetto termine al primo anno di corso.
La legge n. 42/1999 (c.d. terza riforma sanitaria) ha disciplinato poi la fase transitoria, stabilendo (art. 4, comma 1), riguardo ai diplomi conseguiti in base alla normativa precedente, l’equipollenza, per l’esercizio professionale, ai nuovi diplomi universitari dei diplomi e degli attestati conseguiti in base alla normativa precedente che avevano permesso l’iscrizione ai relativi albi professionali, l’esercizio di attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo o che fossero previsti dalla normativa concorsuale per l’accesso al S.S.N. o ad altri comparti del settore pubblico. L’art. 4, comma 2, demandò ad apposito decreto del Ministro della sanità la definizione dei criteri per l’equivalenza degli ulteriori titoli acquisiti anteriormente all’emanazione dei decreti di individuazione dei profili professionali. 
In attuazione, fu emanato il D.M. 27 luglio 2000 il quale ha stabilito l’equipollenza al diploma universitario di fisioterapista di una serie di titoli. Sarebbe spettato al Ministro della sanità, per la formazione del personale della riabilitazione, individuare le figure professionali da formare e i relativi profili, con conseguente soppressione dei corsi di studio relativi alle figure professionali così individuate e previsti dal precedente ordinamento, che non fossero stati già riordinati. 
Non essendo però intervenuto un atto di individuazione della figura del massofisioterapista, come una di quelle da riordinare, né essendo intervenuti atti di riordinamento del relativo corso di formazione o di esplicita soppressione, quella professione (e relativa abilitazione) è in sostanza rimasta configurata nei termini del vecchio ordinamento, con conseguente conservazione dei relativi corsi di formazione regionale di durata biennale o triennale.
La giurisprudenza ha riconosciuto che l’unica figura di professione sanitaria destinata ad erogare i trattamenti riabilitativi di superiore complessità e dotata di adeguata formazione universitaria è quella del fisioterapista.
Per i massofisioterapisti, la legge del 1971 non dettava norme sul relativo percorso formativo per cui esso è stato disciplinato in modo difforme sul territorio nazionale. In concreto, il titolo in questione risulta quindi rilasciato, a seconda dei casi, sulla base di corsi dalla durata indifferentemente triennale o biennale e con un monte ore di insegnamento teorico-pratico conseguentemente variabile.
Il mantenimento dei corsi regionali per la formazione dei massofisioterapisti è quindi collocato in un quadro normativo che in generale prevede ormai, anche per l’esercizio delle professioni sanitarie non mediche, il conseguimento del diploma universitario a livello statale. 
Il massofisioterapista non è riconducibile, poi, a una professione sanitaria in quanto privo dei caratteri di “titolarità e autonomia professionale” (v. legge n. 251/2000), operando in “in ausilio all’opera dei medici” e “secondo le istruzioni del sanitario”.
La legge n. 43/2006 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per l’istituzione dei relativi ordini professionali) ha previsto, accanto alle professioni sanitarie infermieristiche, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, i profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie (art. 1, comma 2).
Riguardo ai profili di operatori di interesse sanitario, l’art. 1, comma 2, prevede che resta ferma la competenza delle regioni nell'individuazione e formazione. L’attività del massofisioterapista – non espressamente soppressa come attività o figura professionale – trova collocazione nell’ambito della predetta categoria di “operatori”, da ricondurre ad attività di interesse sanitario sprovviste delle caratteristiche della professione sanitaria in senso proprio, che si connotano per la mancanza di autonomia professionale e per una formazione di livello inferiore e che non possono essere ricomprese nell’ambito delle professioni sanitarie.
La legge n. 3/2018 ha poi disciplinato il riordino delle professioni sanitarie, prevedendo l'obbligatoria iscrizione al rispettivo albo, per l'esercizio di ciascuna professione sanitaria, in qualunque forma giuridica svolta. L'articolo 4, comma 9, della legge n. 3/2018 ha previsto la trasformazione dei preesistenti collegi professionali in ordini e relative federazioni nazionali. Nelle fattispecie interessate, i preesistenti collegi professionali dei tecnici sanitari di radiologia medica hanno assunto la denominazione di ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione e hanno inglobato al proprio interno i nuovi albi di 17 professioni sanitarie che risultavano ancora non ordinate. In attuazione del comma 13 del citato articolo 4 è stato emanato il Decreto del Ministro della Salute 13 marzo 2018, completandosi così il quadro normativo per tutte le professioni sanitarie e con la previsione (art. 2, comma 1, del decreto), che possono iscriversi all'albo coloro che sono in possesso della laurea abilitante all'esercizio della relativa professione sanitaria, ovvero titolo equipollente o equivalente alla laurea abilitante, in base al prima citato articolo 4 della legge n. 42/1999. Sono pertanto interessati i seguenti professionisti: le figure dei tecnici: di laboratorio biomedico; audiometristi; audioprotesisti, ortopedici; della riabilitazione psichiatrica; della prevenzione nell'ambiente e nei luoghi di lavoro; neurofisiopatologi; fisiopatologi cardiocircolatori e di perfusione cardiovascolare; dietisti; igienisti dentali; fisioterapisti; logopedisti; podologi; ortottisti e assistenti di oftalmologia; educatori professionali; terapisti occupazionali e della neuro- psicomotricità dell'età evolutiva. Di tali figure il decreto ha disciplinato i requisiti per l’iscrizione al rispettivo albo.
In questo quadro, si colloca l'articolo 1, comma 537, della legge n. 145/2018, che ha previsto l’istituzione di elenchi speciali a esaurimento per coloro che svolgano o abbiano svolto un'attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo, per un periodo minimo di trentasei mesi, anche non continuativi, negli ultimi dieci anni. Costoro sono autorizzati dal legislatore a continuare a svolgere le attività professionali previste dal profilo della professione sanitaria di riferimento, purché si iscrivano, entro il 31 dicembre 2019 (poi prorogato al 30 giugno 2020) negli elenchi speciali ad esaurimento istituiti presso gli ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione.
Il comma 538 rimette poi a un decreto del Ministro della salute l’istituzione degli elenchi speciali. 
Gli effetti dell’iscrizione negli elenchi speciali sono poi puntualizzati dal comma 540: l'iscrizione negli elenchi speciali non produce, per il possessore del titolo, alcun effetto sulla posizione funzionale rivestita e sulle mansioni esercitate, in ragione del titolo, nei rapporti di lavoro dipendente già instaurati.
Il comma 541 esplicita poi il divieto di attivazione di corsi di formazione regionali per il rilascio di titoli ai fini dell'esercizio delle professioni sanitarie di cui alla legge n. 43/2006 (professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione i cui operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione).
E’ infine abrogato (comma 542) l'articolo 1 della legge 19 maggio 1971, n. 403, concernente, come si è visto, la professione sanitaria di massaggiatore e massofisioterapista.
In corrispondenza con il quadro legislativo appena tratteggiato, il D.M. impugnato, in attuazione dell’art. 1, comma 538, della legge n. 145/2018, oltre a istituire 17 elenchi speciali a esaurimento, ha previsto, con una distinta disciplina contenuta nell’art. 5, una regolazione specifica per l’elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti. E’ quindi previsto che presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione sia istituito l'elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti il cui titolo è stato conseguito ai sensi della legge 19 maggio 1971, n. 403. 
Ai fini dell’iscrizione all’elenco speciale in questione, si applicano le medesime disposizioni previste per gli altri elenchi speciali a esaurimento. Fa eccezione la disposizione in base a cui l’iscrizione all’elenco speciale dei massofisioterapisti non comporta di per sé l’equipollenza o l’equivalenza ai titoli necessari per l’esercizio delle professioni di cui all’articolo 1, comma 1. E’ da presumere che la disposizione sia stata reputata necessaria per distinguere i massofisioterapisti dalle altre professioni, in quanto solo queste ultime risultano essere professioni sanitarie. 
7. I ricorrenti concentrano le proprie doglianze proprio sui contenuti del D.M. impugnato che non renderebbero loro possibile l’iscrizione nell’elenco speciale a esaurimento, in quanto non sarebbero in grado di soddisfare il requisito temporale (36 mesi negli ultimi dieci anni). Si sarebbero infatti iscritti a corsi (e poi completato il percorso formativo) ancora previsti dalle Regioni poco prima dell’entrata in vigore della disposizione transitoria in questione.
8. L’articolata relazione ministeriale pone in evidenza che i massofisioterapisti non possono considerarsi professione sanitaria e sottolinea che la posizione dei ricorrenti non rientra nel campo di applicazione dell'articolo 1, commi 537 e 538 della legge n. 145/2018. La relazione osserva infatti che le norme consentono soltanto a coloro che svolgono o abbiano già svolto attività riconducibili ad una figura sanitaria, ovverosia lavoratori autonomi o dipendenti, per almeno 36 mesi negli ultimi dieci anni, la possibilità di continuare a svolgerle, a condizione che si iscrivano negli elenchi speciali ad esaurimento. 
Tale rilievo fa emergere il duplice e distinto obiettivo perseguito con il D.M.: istituire gli elenchi speciali a esaurimento delle professioni sanitarie e garantire una sistematizzazione alla categoria dei massofisioterapisti contestualmente alla abrogazione della disposizione che ne prevedeva la figura professionale.
Questo secondo obiettivo è condiviso dai ricorrenti, che tuttavia ne contestano l’estensione, considerata irragionevolmente limitata ai danni di coloro che, per motivi di ordine temporale, non erano in grado di soddisfare il requisito dei 36 mesi negli ultimi dieci anni, essendosi iscritti solo in tempi recenti a corsi di formazione ancora organizzati da talune Regioni. Non è certo contestata dai ricorrenti la possibilità stessa per il decreto ministeriale di prevedere, in base alla legge (v. art. 1, commi 537 e 538, della legge n. 145/2018) un elenco speciale per una professione non ricompresa nell’elenco delle professioni sanitarie di cui alla legge n. 43/2006 né oggetto del riordino di cui alla legge n. 3/2018. 
Tale aspetto non è oggetto di doglianza da parte dei ricorrenti che, al contrario, sostengono un’ipotesi ulteriormente ampliativa dei beneficiari cui sia consentita l’iscrizione all’elenco speciale a esaurimento dei massofisioterapisti.
Una volta precisato tale profilo e quindi preso atto della collocazione dei massofisioterapisti nel D.M. in questione, la legittimità del D.M. medesimo e, in particolare, delle disposizioni che interessano i massofisioterapisti, costituisce una conseguenza necessaria: il D.M. non ha fatto altro che riprodurre i parametri temporali fissati dal legislatore per l’iscrizione negli elenchi speciali ad esaurimento, consistenti nello svolgimento di un'attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo, per un periodo minimo di trentasei mesi, anche non continuativi, negli ultimi dieci anni. Il D.M. non avrebbe potuto prevedere diversamente né, in assenza di autorizzazione legislativa, avrebbe potuto introdurre una ulteriore disciplina di carattere transitorio, sulla falsariga di quanto auspicato dagli odierni ricorrenti.
Tale conclusione conduce alla infondatezza dei primi quattro motivi dedotti, accomunati dalla censura, sotto diverse angolazioni, del profilo appena richiamato.
9. La Sezione ritiene infine che neppure la questione di legittimità costituzionale prospettata dai ricorrenti sia condivisibile e quindi che sia manifestamente infondata.
Ad avviso dei ricorrenti sarebbe incostituzionale, in primo luogo per irragionevolezza, la disposizione che consideri inutiliter datae le attività lavorative svolte a seguito di corsi di formazione regionali, regolarmente istituiti e conclusi nell’ultimo periodo antecedente all’entrata in vigore della legge n. 145/2018 (quando mancavano meno di 36 mesi dalla sua entrata in vigore).
La scelta discrezionale del legislatore è stata invece quella di assicurare un assetto stabile e di porre fine a una perdurante transizione relativa alle professioni sanitarie. Con riguardo alla figura dei massofisioterapisti, il legislatore si è limitato a stabilire l’abrogazione della disposizione istitutiva risalente al 1971.
E’ da ritenere che, in considerazione di superiori esigenze di tutela della salute e a fronte di realtà, professionali e formative, molto disomogenee, il legislatore – e con esso il decreto ministeriale di attuazione - abbia inteso individuare un lasso temporale di riferimento certo per l’elenco speciale a esaurimento e, insieme, superare, anche per tali figure, l’indeterminatezza del quadro giuridico, consentendo anche a questi operatori - che possano dimostrare il possesso dei requisiti richiesti - l’iscrizione agli elenchi speciali.
Ritiene la Sezione di non doversi soffermare sulle carenze di coordinamento che emergono nella vicenda in esame nei rapporti tra le iniziative formative regionali e le disciplina nazionale dei massofisioterapisti, di cui dà conto la stessa relazione ministeriale. 
10. Per le ragioni esposte, il ricorso va respinto.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto, con assorbimento della domanda cautelare.




IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli


Massima:
Professioni e mestieri – Massofisioterapisti – Iscrizione negli elenchi speciali ad esaurimento – Presupposti – Decreto 9 agosto 2019 – Legittimità. 
 
                E’ legittimo il decreto 9 agosto 2019 nella parte in cui ritiene necessaria, ai fini dell’iscrizione negli elenchi speciali ad esaurimento, della maturazione di un’attività lavorativa pregressa per almeno 36 mesi al 31 dicembre 2018; il comma 537 dell'art. 1, l. n. 145 del 2018, che introduce la previsione dei 36 mesi anche per i massofisioterapisti, non è incostituzionale (1).
 
(1) Ha ricordato la Sezione che il decreto 9 agosto 2019, in attuazione dell’art. 1, comma 538, l. n. 145 del 2018, oltre a istituire 17 elenchi speciali a esaurimento, ha previsto, con una distinta disciplina contenuta nell’art. 5, una regolazione specifica per l’elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti. E’ quindi previsto che presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione sia istituito l'elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti il cui titolo è stato conseguito ai sensi della l. 19 maggio 1971, n. 403. 
​​​​​​​Ai fini dell’iscrizione all’elenco speciale in questione, si applicano le medesime disposizioni previste per gli altri elenchi speciali a esaurimento. Fa eccezione la disposizione in base a cui l’iscrizione all’elenco speciale dei massofisioterapisti non comporta di per sé l’equipollenza o l’equivalenza ai titoli necessari per l’esercizio delle professioni di cui all’art. 1, comma 1. E’ da presumere che la disposizione sia stata reputata necessaria per distinguere i massofisioterapisti dalle altre professioni, in quanto solo queste ultime risultano essere professioni sanitarie. 
​​​​​​​Ha chiarito il parere che la scelta discrezionale del legislatore con l’art. 1, comma 538, l. n. 145 del 2018 è stata di assicurare un assetto stabile e di porre fine a una perdurante transizione relativa alle professioni sanitarie. Con riguardo alla figura dei massofisioterapisti, il legislatore si è limitato a stabilire l’abrogazione della disposizione istitutiva risalente al 1971.
​​​​​​​E’ da ritenere che, in considerazione di superiori esigenze di tutela della salute e a fronte di realtà, professionali e formative, molto disomogenee, il legislatore – e con esso il decreto ministeriale di attuazione - abbia inteso individuare un lasso temporale di riferimento certo per l’elenco speciale a esaurimento e, insieme, superare, anche per tali figure, l’indeterminatezza del quadro giuridico, consentendo anche a questi operatori - che possano dimostrare il possesso dei requisiti richiesti - l’iscrizione agli elenchi speciali.