Il Consiglio di Stato ha reso il parere sul regolamento di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

Materia: Pubblica amministrazione

Numero 02111/2020  e data 
        		23/12/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 21 dicembre 2020
NUMERO AFFARE 01481/2020
OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Parere concernente il regolamento di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.


LA SEZIONE
Vista la nota 11 dicembre 2020, prot. n. 48437, con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato;
Esaminati gli atti e uditi i relatori Vincenzo Neri, Paolo Carpentieri e Giuseppe Chiné.

Premesso
1. Con nota 11 dicembre 2020, prot. 48437, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha trasmesso lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante “Regolamento di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”. 
Alla richiesta di parere risulta allegata l’analisi tecnico normativa, l’esenzione dall’AIR, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, lettera h), del d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169 (vistata dal Capo del Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri), nonché il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze (recante data 11 dicembre 2020, prot. 48425) e del Ministro della pubblica amministrazione (nota 10 dicembre 2020, prot. n. 2111).
2. Riferisce il Ministero che – anche a seguito dell’istituzione dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali di cui all’articolo 12 del decreto legge 28 febbraio 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, legge 16 novembre 2018, n. 130, e della istituzione della Struttura tecnica per il controllo interno in attuazione dell’articolo 4 del decreto legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 novembre 2019, n. 132 – è stato necessario adeguare la struttura organizzativa “tenendo in considerazione il trasferimento di funzioni alla nascente Agenzia e valorizzando, al contempo, le attività di core del Ministero, nel rispetto di quanto stabilito dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e delle funzioni ad esso attribuite dalla normativa vigente”.  
Sotto il profilo organizzativo, espone ancora l’amministrazione richiedente, sono state introdotte modifiche all’attuale assetto finalizzate a garantire un più efficace svolgimento delle attribuzioni già riservate al Ministero. In particolare, per l'espletamento delle funzioni demandate al dicastero, viene istituito un nuovo Dipartimento e viene modificato l’assetto organizzativo e funzionale dei Dipartimenti già esistenti. 
Pertanto il Ministero risulterà articolato, a livello centrale, in tre Dipartimenti, rispetto ai due previsti dal regolamento di organizzazione vigente, di seguito indicati:
a) Dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi;
b) Dipartimento per le opere pubbliche, le risorse umane e strumentali;
c) Dipartimento per i trasporti e la navigazione.
I Dipartimenti si articoleranno in complessive 14 Direzioni generali, rispetto alle attuali 16, e assicureranno l'esercizio delle funzioni e dei compiti di spettanza statale nelle aree funzionali di cui all'articolo 42 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e successive modificazioni.
3. Lo schema di decreto è stato predisposto in attuazione di quanto previsto dall'articolo 4, comma 5, del decreto legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 novembre 2019, n. 132, ai sensi del quale “Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è autorizzato, fino al 31 luglio 2020, a procedere … alla riorganizzazione dei propri uffici, ivi compresi quelli di diretta collaborazione, mediante uno o più regolamenti adottati, previo parere del Consiglio di Stato, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa delibera del Consiglio dei ministri”.
Il predetto termine del 31 luglio 2020 è stato differito da ultimo al 31 dicembre 2020 dall'articolo 1, comma 4 octies, decreto legge 7 ottobre 2020, n. 125, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 novembre 2020, n. 159.
In considerazione della particolare urgenza e della scadenza ravvicinata (31 dicembre 2020), il Presidente della Sezione ha convocato, per giorno 21 dicembre 2020, un’adunanza straordinaria per l’esame dello schema di regolamento in oggetto.
In tale data – condividendo quanto già affermato con il parere della Commissione speciale 10 marzo 2020, n. 571 (in particolare § 3) – la Sezione, “all’insegna dei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa” (C.G.A.R.S. 7 aprile 2020, n. 110), si è riunita in video-audio collegamento e ha deliberato sull’affare (si veda anche il parere della Sezione, 18 settembre 2020, n. 1497).
Considerato:	
Considerazioni preliminari.
1. Preliminarmente la Sezione non può astenersi dal censurare il comportamento dell’Amministrazione proponente che ha nella specie richiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto con la nota pervenuta in data 11 dicembre 2020.
Giova, invero, rammentare che, per espressa previsione dell’articolo 17, comma 27, della legge 15 maggio 1997, n. 127, “fatti salvi i termini più brevi previsti per legge, il parere del Consiglio di Stato è reso nel termine di quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta; decorso il termine, l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere”. La volontà legislativa è chiara nel prevedere per il Consiglio di Stato un lasso temporale di quarantacinque giorni, ritenuto congruo, per lo svolgimento della rilevante funzione consultiva sugli atti del Governo, e ciò al fine di garantire un esame puntuale e adeguatamente approfondito dei provvedimenti normativi, nel rispetto della collegialità della valutazione finale.
È pertanto evidente che una contrazione di detto termine, oltre a porsi in contrasto con la lettera della legge, attenta allo scopo per il quale la funzione consultiva è concepita nel vigente ordinamento, rende più arduo il compito del Consiglio di Stato e, nel contempo, riduce la capacità dell’Organo consultivo di correggere eventuali profili di illegittimità e/o proporre modifiche migliorative sul piano formale o sostanziale del testo normativo.
Per consentire l’adozione nel termine di legge del regolamento, che deve necessariamente essere approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri entro il 31 dicembre 2020, il parere del Consiglio di Stato dovrebbe essere reso con sufficiente anticipo rispetto alla scadenza del predetto termine. Ne discende che il lasso temporale nella specie concesso al Consiglio di Stato per l’espressione del parere risulta più che dimezzato rispetto a quello di quarantacinque giorni previsto dalla legge.
Ciò è l’evidente ed esclusiva conseguenza del ritardo con cui è stato predisposto lo schema, sono stati acquisiti i concerti previsti dalla legge ed è stata richiesta l’iscrizione all’ordine del giorno del Consiglio dei ministri per la deliberazione preliminare (intervenuta soltanto in data 10 dicembre 2020).
Non va peraltro sottovalutato che, così operando, si riduce anche il tempo a disposizione del Presidente del Consiglio dei ministri per l’adozione finale del decreto.
2. Sempre in via generale, va rilevato che la relazione illustrativa risulta essere scarna. La Sezione, già in passato, ha rilevato che scopo della relazione non è quello di descrivere il contenuto delle norme che si intendono introdurre ma di spiegare le ragioni che hanno portato a quella determinata scelta normativa. Ciò risulta importante ogni qual volta si intenda adottare un atto normativo ma è essenziale nel caso di regolamenti di organizzazione, qual è quello sottoposto all’esame del Consiglio, in considerazione del fatto che, per l’Organo che esprime il parere, è necessario comprendere le ragioni delle scelte fatte. 
Nel caso di specie, ad esempio, la relazione illustrativa avrebbe dovuto indicare meglio, e con maggior dettaglio, i motivi che hanno portato ad organizzare il Ministero in tre Dipartimenti in luogo dei due esistenti, chiarendo anche il perché di una tale scelta. In assenza di delucidazioni in tal senso non è possibile comprendere la collocazione di alcune competenze presso un dipartimento piuttosto che un altro e non risultano chiare le novità che hanno giustificato la riorganizzazione. 
Sotto altro aspetto ancora, giova considerare che nella relazione non vi è sufficiente considerazione – e conseguentemente la Sezione non può sapere se vi è stata un’adeguata valutazione – dei compiti cui il Ministero richiedente sarà chiamato per la gestione degli investimenti che in un prossimo futuro saranno decisi per il rilancio dell’economia, oggi messa a dura prova dalla pandemia in atto.  
Passando all’esame del testo, la Sezione svolge le seguenti considerazioni, segnalando solo le parti che necessitano di essere riviste.
Preambolo
1. La Sezione ha già avuto modo di chiarire che scopo del Preambolo è quello di rendere intellegibile, anche ai non esperti, l’oggetto del regolamento e la “base giuridica” che lo giustifica. 
Per tale ragione, la Sezione suggerisce, innanzitutto, di riesaminare le fonti citate per verificarne la pertinenza col regolamento in esame, allo scopo di stabilire se lasciare ciascun riferimento normativo o se espungerlo dal testo. 
Qualora il Ministero dovesse scegliere di mantenere alcuni dei (o tutti i) riferimenti, le migliori pratiche di redazione dei testi normativi suggeriscono di trovare un criterio per l’elencazione delle fonti. L’amministrazione — dopo l’indicazione delle norme di legge che giustificano l’adozione del regolamento e, quindi, nel caso di specie, l’articolo 17 legge 23 agosto 1988, n. 400 e l’articolo 4, comma 5, decreto legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 novembre 2019, n. 132 — potrà decidere di inserire prima le fonti aventi rango legislativo e poi quelle di rango regolamentare oppure citare le diverse fonti in ragione dell’attinenza ad un determinato profilo, purché ci sia un criterio coerente.
2. Al sesto visto di pagina tre dello schema di regolamento occorre togliere la locuzione “, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 32 del 9 febbraio 2015”.
3. Al primo considerato di pagina tre dello schema di regolamento, la locuzione “da 4, 4-bis e 4-quater” deve essere sostituita con la più corretta “da 4 a 4-quater”.
4. In relazione al secondo considerato di pagina tre dello schema, la Sezione apprezza lo sforzo di motivazione posto in essere dal Ministero; tuttavia rileva che, così come formulato, il “considerato” non giustifica realmente le ragioni della riorganizzazione. Valuti il Ministero se eliminare il predetto “considerato” – non essendoci peraltro un obbligo specifico di motivazione degli atti normativi (articolo 3, comma 2, legge 7 agosto 1990, n. 241) – o se meglio specificare le ragioni.
5. Sempre a pagina tre dello schema, dopo la locuzione “Sentite le organizzazioni sindacali”, è necessario inserire, quanto meno, i riferimenti delle date in cui si sono svolti gli incontri con le associazioni predette. In via generale, la Sezione rileva che, con la richiesta di parere, non sono stati trasmessi i verbali delle riunioni con le associazioni sindacali e conseguentemente non si è potuto verificare se le associazioni in questione hanno svolto osservazioni e se tali osservazioni sono state poi prese in considerazione.
Articolo 1
1. All’articolo 1, per una migliore redazione del testo normativo, è necessario eliminare la locuzione “, che esercita le funzioni attribuite ai sensi della normativa vigente di cui alle premesse”. Ed invero tale formula, per un verso, è generica e, per altro verso, appare limitativa rispetto ad altre funzioni non espressamente menzionate nel preambolo.
Articolo 2
1. Al comma 2, dopo le parole “comma 1”, deve essere tolta la virgola.
2. Al comma 4, la locuzione “di cui al successivo articolo 13”, deve essere sostituita con quella più corretta “di cui all’articolo 13”. 
Si formula al riguardo l’auspicio che l’intero testo del regolamento venga rivisto per sostituire le espressioni “di cui al successivo articolo …” o “di cui al precedente articolo …” nei termini prima precisati.
Articolo 3
1. All’alinea del comma 1, occorre eliminare la locuzione “nelle aree funzionali di cui all’articolo 1, comma 1,”.
2. Alle lettere a), b) e c), si trova ripetuta la locuzione “procedimenti in materia di infrastrutture strategiche di competenza avviati ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443”. È chiara la scelta – che la Sezione condivide – di attribuire a ciascun dipartimento i procedimenti nelle materie di sua spettanza. 
Valuti il Ministero se chiarire meglio la formulazione per spiegare che a ciascun dipartimento spettano i procedimenti relativi alle materie di competenza del dipartimento stesso. Il che vale anche con riguardo alla ripetizione – all’interno dello schema – della locuzione nell’ambito dell’elencazione delle competenze delle direzioni generali.
Articolo 4
1. Al comma 2, lettera e), occorre scrivere correttamente le parole “struttura tecnica di missione”. 
2. Al comma 2, lettera f), dopo la parola “destinate” va inserita “al” e dopo la congiunzione “e” vanno inserite “per le”. 
3. Al comma 2, lettera h), le parole “in coordinamento” vanno sostituite dalle parole “in raccordo”.
4. Al comma 2, lettera m), dopo la parola “gestione” va inserita “dei”.
5. Al comma 3, lettera b), dopo la parola “predisposizione” va inserito “del”.
6. Al comma 3, lettera c), la parola “fermo” va sostituta con “ferma” e l’indicazione tra parentesi va riformulata nel modo che segue: (di seguito “ANSFISA”).
Nel merito della disposizione osserva la Sezione che la recente istituzione dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradale e autostradali, di cui all’articolo 12 del decreto legge 28 febbraio 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, ed il conseguente spostamento di competenze dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti alla neocostituita Agenzia, ha imposto all’Amministrazione proponente un’opera non semplice di riordino delle funzioni previste dal vigente regolamento di organizzazione in capo alle strutture ministeriali.
Tale opera, però, non risulta essere stata condotta mediante una chiara indicazione nel testo normativo delle funzioni sottratte alle strutture ministeriali perché allocate dalla legge presso la neocostituita Agenzia, bensì usando in molteplici disposizioni regolamentari una clausola generica di rimando, e di salvezza, delle competenze della medesima Agenzia (es. “ferma restando la competenza di ANSFISA”).
Tale clausola imporrà alle singole strutture ministeriali, in sede attuativa delle disposizioni regolamentari, una non facile opera di individuazione e perimetrazione delle attività che sono precluse all’azione del Dicastero perché rientranti nelle competenze dell’Agenzia.
Per prevenire, ed evitare, pericolose sovrapposizioni, aventi immediate ricadute anche sulla legittimità dell’azione amministrativa delle strutture ministeriali, vorrà pertanto l’Amministrazione proponente attivare per tempo con gli uffici dell’Agenzia tavoli tecnici tematici finalizzati a perimetrare, su basi condivise e nel rispetto del quadro normativo vigente, le rispettive azioni. 
7. Al comma 3, lettera d), è contenuto un richiamo alle “società miste”, senza specificare, a differenza di precedenti disposizioni – ad es. lettera a) del medesimo comma – a quale tipologia di società miste il richiamo è riferito (società miste statali o regionali o degli enti locali). Vorrà pertanto l’Amministrazione proponente valutare se occorra integrare la disposizione.
8. Al comma 3, lettera e), dopo la congiunzione “e” occorre inserire “per” e sopprimere, alla fine, la parola “scadute”. Si evidenzia a tale proposito che la scadenza della concessione non configura l’unica ipotesi di necessario rinnovo, giacché analogo procedimento va seguito, ad esempio, in caso di cessazione anticipata della concessione per revoca disposta dal concedente.
9.  Al comma 3, lettere i) e m), la parola “funzioni” va sostituita con “competenze”; alla lettera m), le parole “dell’ANSFISA” vanno poi sostituite con “di ANSFISA”.
10. Al comma 3, lettera q), la parola “Concessionari” va scritta con la “c” minuscola.
11. Al comma 3, lettera r), l’acronimo “S.p.A.”, in aderenza a precedenti richiami del medesimo testo normativo, va riformulato in “S.p.a.”.
12. Al comma 3, lettere aa), le parole “emissione - ai fini della gestione delle concessioni -” vanno sostituite con “adozione”, e le parole “ferma restando l’attività sanzionatoria di ANSFISA per gli ambiti di propria competenza” vanno sostituite con “ferme restando le competenze di ANSFISA”.
13. Al comma 3, lettere bb), le parole “, ai fini della gestione delle concessioni,” vanno soppresse e le parole “funzioni di vigilanza” vanno sostituite con “competenze”.
14. Al comma 3, la disposizione di cui alle lettere dd), riguardando una competenza della direzione generale che attinge tutti gli ambiti di attività, va spostata alla fine del comma.
Tale modifica va recepita dall’Amministrazione proponente anche in tutte le disposizioni identiche contenute negli articoli 4, 5 e 6 dello schema di regolamento. 
15. Al comma 3, lettere ee), la parola “collaborazione” va sostituta con “raccordo”.
16. Al comma 4, lettera a), le parole “sul rispetto delle condizioni di cui all’atto di concessione” vanno sostituite dalle seguenti: “sull’attuazione dell’atto di concessione”; le parole “funzioni di vigilanza” vanno sostituite con “competenze”.
17. Al comma 4, lettera b), la parola “sua” va sostituita con “relativa”.
18. Al comma 4, lettera c), la parola “verifica” va sostituita con “attività di vigilanza”.
19. Il comma 5, lettera c), attribuisce alla Direzione generale per la digitalizzazione, i sistemi informativi e statistici le funzioni ministeriali di coordinamento strategico, pianificazione, progettazione, sviluppo integrato e gestione dell’infrastruttura tecnologica, delle reti, dei sistemi di telecomunicazione, dei dati e dei servizi web e dei flussi informativi, precisando che devono essere svolte “in raccordo con le altre direzioni generali”.
Osserva la Sezione che, per espressa previsione del primo periodo del comma 5, la Direzione “opera al servizio dei tre Dipartimenti e del Comando generale del Corpo delle Capitanerie di Porto”. Ne consegue che l’Amministrazione proponente, tenuto conto delle peculiari funzioni svolte, ha ritenuto di attribuire alla Direzione il ruolo di ufficio strumentale e servente rispetto a tutte le altre articolazioni organizzative del Dicastero.
Pertanto, introdurre nella lettera c) l’obbligo per la Direzione di svolgere significative funzioni, peraltro anche di coordinamento, in necessario raccordo con le altre singole direzioni generali potrebbe appesantire inutilmente i procedimenti amministrativi di competenza, in violazione del principio di non aggravio del procedimento di cui all’articolo 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990.
Valuti, quindi, l’Amministrazione di riformulare la disposizione normativa.
20. Al comma 5, lettera e), le parole “dalle Strutture dell’Amministrazione”, per esigenze di uniformità della formulazione del testo normativo, vanno sostitute con “dagli uffici del Ministero”.
21. Al comma 5, lettera f), sono disciplinate le funzioni di “indirizzo, pianificazione, coordinamento e monitoraggio della sicurezza informatica”, già in gran parte disciplinate mediante il richiamo nella lettera c) alla “protezione dei dati e la sicurezza”. 
Per evitare inutili duplicazioni vorrà pertanto l’Amministrazione proponente valutare se sopprimere, in tutto o in parte, la lettera f), eventualmente provvedendo alla riformulazione ed integrazione della lettera c).
22. Al comma 5, lettera h), sono elencate le funzioni di “coordinamento, sviluppo integrato e gestione tecnica delle applicazioni e dei siti internet istituzionali del Ministero”. Nessun richiamo viene fatto alle applicazioni ed al sito o ai siti istituzionali del Corpo delle Capitanerie di Porto, nonostante la chiara previsione del primo periodo del medesimo comma.
Vorrà pertanto l’Amministrazione valutare se integrare la disposizione della lettera h) mediante il richiamo alle applicazioni ed al sito o ai siti istituzionali del Comando generale del Corpo delle Capitanerie di Porto.  
Articolo 5
1. Al comma 2, lettera m), dopo la congiunzione “e” va aggiunta la parola “coordinamento”. 
2. Al comma 2, lettera t), dopo la parola “fondo” vanno aggiunte “per la”.
3. Al comma 2, dopo la lettera u), la indicazione delle lettere successive, sino alla fine del comma, è errata. Pertanto occorre attribuire a dette lettere la corretta e conseguenziale indicazione.
4. Al comma 2, lettera s) - la cui corretta indicazione è lettera v) – alla fine del periodo occorre inserire il punto e virgola.
5. Al comma 3, lettera b), occorre lasciare uno spazio dopo l’acronimo “(ANAC)”.
6. Il comma 3, lettera g), attribuisce alla Direzione generale per la regolazione dei contratti pubblici e la vigilanza sulle grandi opere la funzione di svolgere attività connessa alla compensazione dei prezzi di cui all’articolo 133 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, norma abrogata dall’articolo 217 del decreto legislativo n. 50 del 2016. 
La disposizione non appare di immediata intelligibilità. Vorrà pertanto l’Amministrazione espungerla o riformularla in modo da renderne evidente il contenuto precettivo ed evitare difficoltà applicative. 
7. Al comma 5, lettera a), è contenuto un richiamo al “comportamento” delle dighe in invaso sperimentale. Pur non ignorando la Sezione che la formulazione riproduce una terminologia in uso comune tra i tecnici, il riferimento all’interno di un testo normativo del “comportamento” ad una cosa, e non ad un essere animato, non può che suscitare perplessità. 
Vorrà pertanto l’Amministrazione riformulare la disposizione.
Analoga riformulazione dovrà essere effettuata alla lettera b) del medesimo comma 5.
8. Al comma 5, lettera b), le parole “dalle norme” vanno sostituite con “dalla normativa”.
9. Al comma 5, lettera c), è contenuto il richiamo all’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 2014, n. 381. 
Il richiamo è evidentemente errato. Probabilmente l’Amministrazione proponente intendeva riferirsi al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, recante “Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino – Alto Adige in materia urbanistica ed opere pubbliche”. 
Vorrà quindi l’Amministrazione riformulare la disposizione normativa.
10. Al comma 5, lettera o), le parole “e altre” vanno sostituite dalle seguenti: “e con le altre pubbliche”.
11. Al comma 5, lettera p), la parola “coordinamento” va sostituita con “raccordo”.
12. Il comma 5, lettera r), attribuisce alla Direzione generale per le dighe e le infrastrutture idriche la funzione di compiere “studi e ricerche nelle materie di competenza”.
Osserva la Sezione che, nel silenzio sul punto della relazione illustrativa, non si comprende quale sia il fondamento normativo specifico della disposizione, né la ragione di una espressa previsione regolamentare dedicata ad una funzione che, essendo ontologicamente preliminare rispetto a qualsiasi attività gestionale, tutte le direzioni generali sono normalmente autorizzate a compiere.  
Vorrà pertanto l’Amministrazione valutare di espungere la lettera r).
13. Il comma 7 istituisce presso il Dipartimento per le opere pubbliche, le risorse umane e strumentali l’Ufficio del coordinamento amministrativo e contabile del Ministero, sotto la direzione del Capo dipartimento. La disposizione precisa che a detto Ufficio è preposto un dirigente di livello non generale, nominato anche ai sensi dell’articolo 19, commi 5, 5-bis e 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001. Le funzioni attribuite all’Ufficio consistono nella individuazione “delle coperture finanziarie per gli interventi di competenza del Ministero, attraverso la verifica e il monitoraggio dell’impiego delle risorse disponibili” e nel supportare “le direzioni generali dei tre Dipartimenti, anche attraverso il rilascio di pareri”.
Osserva la Sezione che la disposizione, non presente nel vigente regolamento di organizzazione del Ministero, non si limita a disciplinare un incarico dirigenziale di livello non generale, da attribuire ai sensi dell’articolo 19, comma 10, del decreto legislativo n. 165 del 2001, presso il dipartimento e per coadiuvare il capo dipartimento nello svolgimento dei propri compiti previsti dall’articolo 5, comma 3, del decreto legislativo n. 300 del 1999, ma istituisce un vero e proprio ufficio dirigenziale di livello non generale al quale vengono attribuite funzioni serventi e strumentali rispetto a tutti e tre i dipartimenti. Tali funzioni sono in gran parte sovrapponibili a quelle attribuite dallo schema di regolamento alla Direzione del personale e degli affari generali e, nel vigente regolamento di organizzazione di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 72 del 2014, sono allocate presso la medesima Direzione generale (cfr. articolo 6, comma 2, lettera p).
Tanto rilevato, la disposizione di cui al comma 7 suscita perplessità, sia sul piano della razionale organizzazione delle strutture ministeriali, sia su quello funzionale e strettamente operativo, in quanto il parziale svuotamento delle funzioni della Direzione generale del personale e degli affari generali, cui spetta in via esclusiva l’attività di supporto e coordinamento per la gestione del bilancio ministeriale, per allocarle presso il nuovo ufficio non dipendente dal direttore generale competente, potrà comportare duplicazioni di adempimenti, ritardi e aggravamenti dei procedimenti amministrativi. E ciò in quanto, per espressa previsione dell’articolo 5, comma 4, dello schema di regolamento, la Direzione generale del personale e degli affari generali “opera al servizio dei tre dipartimenti”, pertanto svolge già funzioni serventi rispetto a tutti gli uffici del Dicastero.
Per le considerazioni che precedono vorrà l’Amministrazione proponente sopprimere la disposizione, eventualmente integrando l’elencazione delle funzioni attribuite alla Direzione generale del personale e degli affari generali di cui al comma 4 con quelle che si intendeva allocare presso il nuovo Ufficio ai sensi del comma 7.
Articolo 6
1. Al comma 2, relativo alle competenze della Direzione generale per la motorizzazione, per i servizi ai cittadini e alle imprese in materia di trasporti e navigazione, nella lettera g), relativa alla “disciplina tecnica della micro mobilità e della mobilità eco sostenibile”, occorre utilizzare i vocaboli composti “micromobilità” e “ecosostenibile” (oppure, in alternativa, ricorrere alla formula, anch’essa in uso, che collega con un trattino i due termini che compongono il vocabolo composto: “micro-mobilità”, “eco-sostenibile”). 
Riguardo alla lettera h) – “contenzioso amministrativo e giurisdizionale nelle materie di competenza” – si richiama quanto già evidenziato sopra circa l’opportunità di riportare questa competenza alla fine dell’elencazione contenuta nel comma di riferimento. 
Alla lettera i), dopo “relazioni internazionali ed europee nelle materie di competenza”, occorre aggiungere: “in raccordo con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro”.
Alla lettera m), dopo la parola “basi”, deve essere inserita la preposizione “di”.
Alla lettera n) occorre riportare per esteso i termini racchiusi nelle sigle REN e NCC, sigle queste che possono essere indicate tra parentesi dopo gli enunciati riportati per esteso.
2. Al comma 3, relativo alle competenze della Direzione generale per la sicurezza stradale, deve richiamarsi, soprattutto con riguardo alle funzioni previste dalla lettera a), quanto già evidenziato sopra in ordine all’esigenza di una più attenta e analitica distinzione delle competenze affidate alla direzione generale in esame e quelle, sempre in materia di sicurezza stradale, attribuite all’Agenzia ANSFISA. Poi “funzioni” va corretto con “competenze”.
Alla lettera b), dopo le parole “piani strategici”, occorre inserire la preposizione “della”.
Alla lettera c) – “contenzioso amministrativo e giurisdizionale nelle materie di competenza” – vale quanto già più volte osservato sopra in ordine all’esigenza di collocare tale competenza alla fine dell’elenco contenuto nel comma in esame.
Alla lettera h), dove si prevede la competenza nei “rapporti con gli enti locali, nazionali e internazionali nelle materie di competenza”, occorre aggiungere, dopo “internazionali”, “, in raccordo con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro”.
Alle lettere n) e i) la parola “coordinamento” deve essere sostituita dalla seguente: “raccordo”. 
3. Al comma 4, relativo alla Direzione generale per l’autotrasporto di persone e cose, per la logistica e l'intermodalità, alla lettera i), circa le “relazioni ed accordi internazionali”, deve precisarsi – anteponendo tale precisazione al periodo o collocandola alla fine dello stesso – “, assicurando il raccordo con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro”. 
4. Al comma 5, relativo alla Direzione generale per il trasporto pubblico locale, la mobilità pubblica sostenibile e gli interventi nel settore del trasporto ferroviario regionale, deve richiamarsi, soprattutto con riguardo alle funzioni previste dalle lettere a), b) e c), quanto già evidenziato sopra in ordine all’esigenza di una più attenta e analitica distinzione delle competenze affidate alla direzione generale in esame e quelle, sempre in materia di sicurezza stradale, attribuite all’Agenzia ANSFISA.
Alla lettera e) occorre chiarire in che cosa si sostanzia e con quali modalità si attua la prevista “collaborazione” con l’Agenzia ANSFISA.
Alla lettera g) si segnala un refuso (“dell'articolo 16-bisdel decreto-legge”). 
Alla lettera i) le parole “e coordinamento” vanno sostituite con le parole “in raccordo”.
Alla lettera l), dopo le parole “piani strategici”, deve inserirsi la preposizione “della”.
La lettera m) – contenzioso amministrativo e giurisdizionale nelle materie di competenza - deve essere spostata alla fine dell’elenco.
Circa la competenza di cui lettera q) – relativa ai procedimenti in materia di infrastrutture strategiche di competenza avviati ex lege 21 dicembre 2001, n. 443 e rapporti con il CIPE per quanto di competenza – vale quanto più volte rappresentato sopra (si vedano in particolare le osservazioni sub articolo 3).
Alla lettera r), la parola “ufficio” deve essere sostituita con la parola “uffici”.
5. Al comma 6, relativo alla Direzione generale per la vigilanza sulle Autorità di sistema portuale, il trasporto marittimo e per vie d'acqua interne, alla lettera b), la parola “cortoraggio” deve essere sostituita con le seguenti: “corto raggio”.
Alla lettera p), relativa alla competenza in materia di rapporti con gli organismi internazionali e di coordinamento con gli organi europei e nazionali, occorre aggiungere (in principio o alla fine del periodo) la precisazione “in raccordo con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro”.
La funzione di cui alla lettera ee) - contenzioso amministrativo e giurisdizionale nelle materie di competenza – deve essere collocata alla fine dell’elenco, come più volte già precisato.
Circa la competenza di cui alla lettera ff) – relativa ai procedimenti in materia di infrastrutture strategiche di competenza avviati ex lege 21 dicembre 2001, n. 443 – occorre ribadire quanto più volte rappresentato sopra.
6. Al comma 7, relativo alla Direzione generale per gli aeroporti e il trasporto aereo, occorre verificare, riguardo alle competenze di cui alle lettere g) - analisi del mercato dell'aviazione civile, azioni a supporto della tutela della concorrenza e delle dinamiche tariffarie – ed i) - provvedimenti in materia di tariffe di navigazione aerea per la gestione dello spazio aereo – se non vi siano profili di interferenza con le funzioni dell’Autorità di regolazione dei trasporti (ART), con competenza sulle tariffe aeroportuali, di cui all’articolo 37 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, (come modificato dall’articolo 36 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27), con le funzioni dell’Autorità di vigilanza istituita dall'articolo 71, comma 2, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, in attuazione della direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali (funzioni dettagliate negli articoli da 71 a 81 del predetto decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1). 
La competenza di cui alla lettera m) - contenzioso amministrativo e giurisdizionale nelle materie di competenza – deve essere collocata alla fine dell’elenco.
Circa la competenza di cui lettera n) – relativa ai procedimenti in materia di infrastrutture strategiche di competenza avviati ex lege 21 dicembre 2001, n. 443 e rapporti con il CIPE per quanto di competenza – vale quanto più volte rappresentato sopra.
Articolo 8
1. La lettera d) del comma 2 non è chiara. Non si comprende se con la locuzione “organi territoriali di governo in materia di repressione dell'abusivismo edilizio” si intenda fare riferimento agli enti territoriali, segnatamente agli enti locali (Comuni, Province, Città metropolitane, Unioni di Comuni, etc.) oppure agli organi decentrati delle amministrazioni statali aventi una qualche competenza nella materia della repressione degli abusi edilizi (ad esempio, gli Uffici territoriali di governo, Prefetture). Occorrerà dunque chiarire questo punto adoperando le corrette denominazioni.
Articolo 9 
1. Alla lettera l) del comma 3 deve essere corretta la denominazione del Ministero dei beni culturali (“Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo”) e la parola “Sovrintendenti” deve essere sostituita dalla seguente: “Soprintendenti”.
2. Il comma 4 esige un chiarimento - e una conseguente riformulazione - del secondo periodo [“Il Comitato può essere altresì integrato, su disposizione del Presidente, per singole sedute, con i rappresentanti locali delle Amministrazioni di cui al comma 3, lettere d), e), f), g), h), i), l), m), che possono essere maggiormente interessati in considerazione della propria competenza territoriale”]. 
Non è chiara, in primo luogo, la dizione “rappresentanti locali delle Amministrazioni di cui al comma 3 . . . ”.
Non risulta chiaro, inoltre, se questa “integrazione” implichi il diritto di voto di tali rappresentanti aggiuntivi nel caso di deliberazioni da assumere a maggioranza o si traduca esclusivamente in un supporto tecnico-amministrativo ulteriore. In tale ultimo caso,  se l’intenzione sottesa a questa disposizione fosse quella di consentire di affiancare, di volta in volta, ai componenti di diritto del Comitato tecnico-amministrativo, uno o più ulteriori funzionari delle amministrazioni ivi richiamate —  Ragioneria territoriale dello Stato, Prefettura, Agenzia del Demanio, Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ministero della giustizia, Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, al fine (si presume) di garantire un maggiore approfondimento delle tematiche trattate — una tale esigenza sembra agevolmente realizzabile facendo uso della normale facoltà di autorganizzazione dell’organo collegiale, che ben può, anche informalmente, acconsentire a che il rappresentante dell’una o dell’altra amministrazione statale sia accompagnato, nella seduta, dal funzionario di settore o di zona che ha trattato e approfondito lo specifico affare posto all’ordine del giorno.
3. Al comma 5 occorre aggiungere l’articolo “le” prima del termine “modalità”. 
4. La previsione ora contenuta al comma 8 – relativa alla gratuità della partecipazione al Comitato – deve più coerentemente essere collocata subito dopo il comma 6, riguardante le competenze del Comitato, e prima dell’attuale comma 7, che riguarda invece l'organizzazione, il numero e i compiti degli uffici dirigenziali di livello non generale in cui si articolano i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche.
Articolo 10  
1. All’alinea del comma 1, dopo la parola “navigazione”, deve aggiungersi una virgola.
Articolo 11  
1. Al comma 1, terzo rigo, togliere la virgola dopo il numero “112”.
2. Al comma 2, per la competenza di cui alla lettera m) - “gestione del contenzioso nelle materie di competenza” – vale quanto più volte già evidenziato sopra per analoghe previsioni.
Alla lettera n) aggiungere una virgola dopo le parole “lettera a)”.
Alla lettera p) aggiungere la preposizione “di” dopo la parola “attività” e prima della parola “ricerca”.
Articolo 13 
1. Al comma 2, lettera d), come già chiarito più volte in precedenza per analoghe previsioni di competenze nell’ambito dei rapporti internazionali e sovranazionali, occorre precisare “in raccordo con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro”.
Al comma 2, lettera l), relativa alla funzione di “vigilanza e controllo operativo in materia di sicurezza delle navi e delle strutture portuali nei confronti di minacce terroristiche”, risulta aggiunto, rispetto al testo vigente, l’aggettivo “terroristiche”. Valuti il Ministero se tale specificazione non restringa eccessivamente l’ambito di applicabilità della previsione in esame, quasi escludendo la funzione rispetto a “minacce” di altra natura e provenienza, non qualificabili come “terroristiche”.
2. Al comma 3, dopo la parola “Ministro”, inserire una virgola. 
Articolo 15 
1. Alla lettera a) del comma 1 è confermata la Direzione generale per le investigazioni ferroviarie e marittime, che “opera nell’ambito del Ministero e alle dipendenze funzionali del Ministro”. In proposito la Sezione osserva che, ancorché già il testo vigente (peraltro non sottoposto al parere di questo Consiglio) preveda la generica formula dell’operatività “nell’ambito del Ministero”, senza altre specificazioni, l’aggiunta, contenuta nel testo proposto, della specificazione “alle dipendenze funzionali del Ministro”, lungi dal chiarire quale sia l’esatta collocazione di tale direzione generale nella struttura organizzativa ministeriale, rischia di ingenerare un equivoco ulteriore, poiché realizza una non corretta commistione tra le funzioni di indirizzo politico, riservate al Ministro, e quelle di gestione, proprie dell’ufficio dirigenziale generale in questione. Ed infatti, la locuzione “dipendenza funzionale” implica una potenziale ingerenza dell’organo di indirizzo politico nella “funzione” di gestione, propria dell’ufficio dirigenziale. Né, d’altra parte, tale ufficio dirigenziale, benché non inquadrato nella “line” dipartimentale, è collocato nell’ambito della diretta collaborazione del Ministro o posto alle sue dirette dipendenze. Occorrerà, dunque, che l’Amministrazione richiedente sciolga questo nodo interpretativo, chiarendo e precisando qual è l’esatta collocazione di tale direzione generale all’interno del sistema organizzativo ministeriale, in modo da evitare indebite interferenze e sovrapposizioni tra gli aspetti di indirizzo politico e quelli di gestione. 
2. La Direzione generale per le investigazioni ferroviarie e marittime si occupa di incidenti ferroviari, di sinistri marittimi e di incidenti sulle reti ferroviarie funzionalmente isolate, nelle vie d’acqua interne nazionali e su tutti i sistemi di trasporto ad impianti fissi. Valuti il Ministero se non sia utile e opportuno prevedere già in questa sede qualche forma di raccordo o collaborazione con l’Agenzia ANSFISA. 
3. Anche riguardo alle funzioni attribuite alla Direzione generale per le investigazioni ferroviarie e marittime di cura dei rapporti “con organismi internazionali, europei e nazionali nelle materie di competenza”, occorre precisare “in raccordo con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro”.
4. Alla lettera c) è previsto un nuovo organismo, denominato “Ufficio di controllo interno”. Valuti il Ministero se i compiti, molto ampi, demandati a questo organismo, che vanno ben al di là delle ordinarie attività ispettive interne, e, in particolare, i compiti di “controllo di gestione; controllo successivo di regolarità contabile, di regolarità amministrativa e ispettivo di regolarità delle
gestioni dei funzionari delegati, degli agenti contabili e dei consegnatari dei beni del Ministero”, non possano sovrapporsi in parte con le ordinarie funzioni in materia di bilancio della Direzione generale del personale e degli affari generali e in parte con le competenze proprie dell’ufficio centrale del bilancio di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 3 luglio 2003, n. 173. 
Sempre alla lettera c), nel primo rigo, dopo le parole “l’Ufficio di controllo interno”, aggiungere la particella “, che”.
Articolo 16
1. Al comma 4 dopo “comma 2” va soppressa la virgola.
2. Al comma 5 va posta la virgola dopo “n. 165”, dopo “commi 4 e 10” e dopo “ove conferito”.
Articolo 18

1. Al comma 3 si esclude dall’effetto abrogativo del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 febbraio 2014, n. 72 la disposizione di cui all’articolo 14, comma 1, primo periodo, del medesimo d.P.C.M. (“È incardinato nell'assetto organizzativo del Ministero ed esercita le funzioni di competenza secondo le modalità previste dal decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 2006, n. 204, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, articolato in tre sezioni distinte per materie e compiti”). 

Al riguardo non può non segnalarsi che tale previsione, di eccezione dall’effetto abrogativo, non è consentita dalla norma primaria (articolo 4, comma 5, ultimo periodo, citato decreto legge 21 settembre 2019, n. 104), che riconnette all’entrata in vigore del nuovo regolamento l’integrale abrogazione di quello precedente. Se vi dovessero essere comunque particolari esigenze che giustificano la necessità di evitare tale effetto abrogativo, limitatamente alla previsione in questione, occorrerà riprodurla identicamente nel nuovo testo.
Conseguentemente, non può disporsi nemmeno quanto previsto all’articolo 14, comma 1, dello schema, secondo cui il Consiglio superiore dei lavori pubblici “è articolato secondo quanto previsto dall’articolo 14, comma 1, primo periodo, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 febbraio 2014, n. 72”.
Pertanto, il comma 3 va così riformulato: “Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 febbraio 2014, n. 72 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.
2. Il comma 4 dell’articolo 18, nella parte in cui accomuna in un’unica previsione “la decadenza dagli incarichi dirigenziali di livello generale e non generale”, che “si verifica con la conclusione delle procedure di conferimento dei nuovi incarichi, ai sensi dell’articolo 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, non chiarisce, come invece è necessario fare per evitare dubbi ed equivoci applicativi, la diversa tempistica che, in sequenza cronologica, caratterizza la decadenza dagli incarichi dirigenziali di livello generale – che si verifica con la conclusione delle procedure volte al conferimento dei nuovi incarichi - rispetto alla decadenza dagli incarichi dirigenziali di livello non generale; che, oltre a seguire cronologicamente la conclusione delle procedure di nomina dei nuovi direttori generali, viene necessariamente anche dopo l’adozione del decreto di natura non regolamentare del Ministro di individuazione e definizione del numero e dei compiti degli uffici dirigenziali di livello non generale del Ministero. 
Occorre, dunque, se non riformulare il comma distinguendo le due diverse sequenze procedurali, almeno inserire, dopo le parole “dei nuovi incarichi”, le seguenti: “, rispettivamente di prima e di seconda fascia,”.
P.Q.M.
nei termini suesposti è il parere della Sezione.




IL SEGRETARIO
Cinzia Giglio


Massima:
Pubblica amministrazione – Ministeri - Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Regolamento di organizzazione  

    Il Consiglio di Stato ha reso il parere sul regolamento di organizzazione   del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (1). 
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(1) Ha chiarito il l Ministero che – anche a seguito dell’istituzione dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali di cui all’articolo 12 del decreto legge 28 febbraio 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, legge 16 novembre 2018, n. 130, e della istituzione della Struttura tecnica per il controllo interno in attuazione dell’articolo 4 del decreto legge 21 settembre 2019, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 novembre 2019, n. 132 – è stato necessario adeguare la struttura organizzativa “tenendo in considerazione il trasferimento di funzioni alla nascente Agenzia e valorizzando, al contempo, le attività di core del Ministero, nel rispetto di quanto stabilito dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e delle funzioni ad esso attribuite dalla normativa vigente”. Sotto il profilo organizzativo, espone ancora l’amministrazione richiedente, sono state introdotte modifiche all’attuale assetto finalizzate a garantire un più efficace svolgimento delle attribuzioni già riservate al Ministero. In particolare, per l'espletamento delle funzioni demandate al dicastero, viene istituito un nuovo Dipartimento e viene modificato l’assetto organizzativo e funzionale dei Dipartimenti già esistenti. Pertanto il Ministero risulterà articolato, a livello centrale, in tre Dipartimenti, rispetto ai due previsti dal regolamento di organizzazione vigente, di seguito indicati: N. 01481/2020 AFFARE a) Dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi; b) Dipartimento per le opere pubbliche, le risorse umane e strumentali; c) Dipartimento per i trasporti e la navigazione. I Dipartimenti si articoleranno in complessive 14 Direzioni generali, rispetto alle attuali 16, e assicureranno l'esercizio delle funzioni e dei compiti di spettanza statale nelle aree funzionali di cui all'articolo 42 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e successive modificazioni