Esenzione dal contributo di costruzione per la sede di un’associazione sindacale

Materia: Edilizia

N. 04471/2020REG.PROV.COLL.
N. 01449/2012 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1449 del 2012, proposto dalla Cisl Unione Sindacale Territoriale della Provincia di Vicenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Lolli e Silvano Ciscato, con domicilio eletto presso lo studio Francesco de Leonardis in Roma, via Cola di Rienzo, n. 212;

contro
il Comune di Vicenza, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 1047/2011, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti tutti gli atti della causa;
relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2020, il consigliere Francesco Frigida e udito per la parte appellante l’avvocato Silvano Ciscato;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. L’odierna appellante – rappresentanza provinciale di un’organizzazione sindacale di carattere nazionale – è proprietaria di un’area in Vicenza, via Carducci, originariamente inclusa in una zona territoriale omogenea di tipo “F”, ovverosia una zona per interventi a interesse generale a livello urbano ed extra-comunale, sub-zona di tipo “F/2-S”, ovverosia zona per attrezzature religiose.
Con le deliberazioni consiliari numeri 64/2002 e 6/2007, il Comune di Vicenza ha modificato la sub-zonizzazione di siffatta area in “F/2-F”, ovverosia una sub-zona per attrezzature di interesse collettivo), consentendone per tal via l’utilizzazione ai fini dell’edificazione costruzione di una nuova sede provinciale dell’organizzazione sindacale.
L’ente locale ha in seguito stipulato con l’odierna appellante, in data 30 marzo 2007, un’apposita convenzione, con cui, sulla base dell’articolo 25, comma 17, delle note tecniche di attuazione al piano regolatore generale, sono stati delineati i contenuti dell’intervento edilizio, stabilendo, tra l’altro, all’articolo 3, punto d), l’impegno dell’associazione sindacale «a versare gli oneri dovuti relativamente all’intervento previsto».
Nel maggio 2008 il Comune di Vicenza ha rilasciato il relativo permesso di costruire (prot. generale n. 13666/2008 e prot. ufficio tecnico n. 819/2008) e, reputando ricompreso tra i suddetti oneri anche il contributo di costruzione, ha chiesto all’odierna appellante la somma di euro 136.507,91 per oneri di urbanizzazione e di euro 310.181,91 per il costo di costruzione.
L’interessata ha versato tali importi, pur considerando totalmente non dovuto quello inerente al costo di costruzione e riservandosi di chiederne la ripetizione.
2. L’associazione sindacale territoriale ha proposto il ricorso di primo grado n. 1726 del 2010, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, chiedendo l’accertamento dell’insussistenza della propria obbligazione di corrispondere al Comune di Vicenza la somma di euro 310.181,91 a titolo di costo di costruzione, nonché la conseguente condanna dell’amministrazione comunale a restituirle le predette somme indebitamente percepite, con rivalutazione ed interessi.
Il Comune di Vicenza non si è costituito nel giudizio di primo grado.
3. Con l’impugnata sentenza n. 1047 del 16 giugno 2011, il T.a.r. per il Veneto, sezione seconda, ha respinto il ricorso.
4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 30 gennaio 2012 e 1° febbraio 2012 –, l’associazione sindacale ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando i seguenti due motivi:
a) violazione e falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, lettera c), primo alinea, del d.P.R. n. 380 del 2001;
b) violazione e falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, lettera c), secondo alinea, del d.P.R. n. 380 del 2001.
5. Il Comune di Vicenza, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 febbraio 2020.
7. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e in diritto.
8. Il primo motivo d’impugnazione è infondato.
Non sussiste, invero, la lamentata violazione dell’articolo 17, comma 3, lettera c), primo alinea, del d.P.R. n. 380 del 2001, in forza del quale il contributo di costruzione non è dovuto «per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti».
Sul punto il Collegio sottolinea che manca nel caso di specie sia il requisito oggettivo dell’opera pubblica o di interesse generale sia il requisito soggettivo della realizzazione dell’intervento da parte di un ente istituzionalmente competente, sicché del tutto legittimamente l’amministrazione comunale il T.a.r. hanno escluso l’applicazione dell’esonero dal contributo di costruzione.
Ad ogni modo, stante, ai fini del suddetto esonero, la necessaria compresenza, in ragione del chiaro dettato normativo, di ambedue i citati requisiti, oggettivo e soggettivo, l’assenza di uno solo di essi determina la mancata applicazione dell’agevolazione de qua (cfr. in tal senso Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 2 marzo 2011, n. 1332).
8.1. Con riferimento al requisito soggettivo, l’appellante ha sostenuto che non sarebbe più attuale la tesi della natura privata delle associazioni sindacali, le quali, anche rivestendo una forma giuridica di tipo privatistico (associazioni non riconosciute di cui agli articoli 36 e seguenti del codice civile), avrebbero una natura sostanziale pubblica in forza degli interessi pubblicistici da loro perseguiti.
In particolare, ad avviso dell’appellante, le organizzazioni sindacali curano interessi pubblici cosiddetti parziari, che, pur essendo propri di una limitata comunità di soggetti, avrebbero comunque un rango pubblicistico; il che sarebbe inferibile dalla circostanza che esse stipulano contratti collettivi con efficacia erga omnes.
Inoltre le organizzazioni sindacali realizzerebbero i seguenti interessi pubblici generali: 
a) la conclusione dei contratti collettivi nazionali;
b) la stipulazione dei cosiddetti contratti di solidarietà, con cui esse accettano la compressione di un interesse categoriale (le spettanze economiche dei lavoratori) a favore di un interesse pubblico (l’interesse all’occupazione, proprio di tutti i cittadini); 
c) la concertazione, intesa come metodo di programmazione delle politiche pubbliche, nell’interesse di tutti i cittadini.
L’interessata ha peraltro evidenziato che numerose norme prevedono la partecipazione delle associazioni sindacali a svariati procedimenti amministrativi.
L’appellante ha altresì puntualizzato che le associazioni sindacali:
a) esercitano poteri normativi e amministrativi di natura strettamente pubblicistica; 
b) designano i componenti di numerosi organi collegiali;
c) hanno costituito enti aventi natura pubblicistica, quali i centri di assistenza fiscale e gli istituti di patronato e di assistenza sociale;
d) ricevono e hanno ricevuto finanziamenti pubblici sotto forma di erogazioni in favore dei suddetti enti da loro costituiti e di altre loro strutture operative, di agevolazioni per la riscossione dei contributi associativi, di permessi retribuiti per i dirigenti sindacali, nonché attraverso l’attribuzione in loro favore del patrimonio delle disciolte organizzazioni nazionali fasciste.
8.2. In relazione al requisito oggettivo, l’appellante ha dedotto in sostanza che:
a) l’intervento edilizio è localizzato in una zona destinata ad opere ed interventi di interesse generale;
b) nella delibera consiliare n. 6/2007 il Comune di Vicenza ha osservato che sussistono ragioni di pubblico interesse alla realizzazione della nuova sede dell’odierna appellante;
c) in base ad una convenzione, trascritta nei registri immobiliari e quindi opponibile a eventuali terzi acquirenti, tra l’associazione sindacale e il Comune di Vicenza l’edificio può essere utilizzato soltanto per le finalità sindacali.
8.3. Il Collegio, pur dando atto della pregevole ricostruzione sviluppata dall’appellante, non considera le riportate circostanze di fatto e di diritto quali sicuri indici della natura di ente istituzionale e sostanzialmente pubblica delle associazioni sindacali, tenuto peraltro conto che dell’articolo 17, comma 3, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001 è una disposizione di stretta interpretazione, poiché introduce un’ipotesi derogatoria alla previsione generale di cui all’articolo 16, comma 1, del medesimo, che assoggetta a contributo tutte le opere che comportino trasformazione del territorio.
Ciò posto, va evidenziato che il requisito soggettivo consiste nell’esecuzione delle opere da parte di enti istituzionalmente competenti, ovverosia “da parte di soggetti ai quali la realizzazione dell’opera sia demandata in via istituzionale” (Consiglio di Stato, sezione V, decisione 12 luglio 2005, n. 3774), cosicché, per conseguire il beneficio di cui all’articolo 17, comma 3, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, l’opera deve essere necessariamente realizzata “da un ente pubblico, non competendo la stessa ad opere eseguite da soggetti privati, quale che sia la rilevanza sociale dell’attività dagli stessi esercitata nella o con l’opera edilizia alla quale la concessione si riferisce” (Consiglio di Stato, sezione V, decisione 15 dicembre 2005, n. 7140).
Tanto premesso, seppur l’appellante rientra tra le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, essa è comunque un’associazione privata non riconosciuta come persona giuridica, che rappresenta e tutela gli interessi della categoria dei lavoratori ad essa iscritti, senza tuttavia acquisire uno status e una qualifica pubblicistici, che presupporrebbero, quanto meno, l’attuazione, mai avvenuta, dell’articolo 39, commi 2, 3 e 4, della Costituzione. Sembra, quindi, al Collegio che manifesti attualità lo specifico, seppur datato, orientamento, secondo cui “ai fini dell’esenzione dal contributo di costruzione ex art. 9 lett. f) l. 28 gennaio 1977 n. 10, occorre che l’opera da costruire sia pubblica o d’interesse pubblico e venga realizzata o da un ente pubblico, o da altro soggetto per conto di un ente pubblico, come nel caso di concessione di opera pubblica o di altre analoghe figure organizzatorie. Pertanto, rettamente tale beneficio non viene concesso al risanamento conservativo di un edificio di proprietà privata condotto dall’associazione provinciale degli industriali, perché in detto intervento, pur reputato di pubblico interesse a causa dell’attività sindacale svolta da quella associazione, non si ravvisano i criteri oggettivo (opera pubblica, od opera destinata a soddisfare bisogni della collettività) e soggettivo (opera realizzata da una p.a. o da un concessionario, o, più in generale, da un soggetto che curi istituzionalmente la realizzazione di opere d’interesse generale per il perseguimento delle specifiche finalità cui le opere stesse sono destinate), su cui si fonda l’esenzione in argomento” (Consiglio di Stato, sezione V, decisione 7 settembre 1995, n. 1280).
Ad ogni modo, anche ammettendo che l’appellante organizzazione sindacale abbia natura istituzionale (il che è da escludersi), essa non potrebbe essere qualificata nel caso di specie come ente istituzionalmente competente alla realizzazione di un’opera pubblica o di interesse generale, non essendo questa la sua specifica funzione; pertanto non sarebbe comunque integrata la fattispecie delineata dall’art. 17, comma 3, lettera c), primo alinea del d.P.R. n. 380/2001, che prevede l’esonero dal contributo di costruzione “per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti”.
8.4. Ciononostante, è opportuno per completezza rilevare l’infondatezza della tesi della sussistenza nel caso di specie del requisito oggettivo, attesa peraltro la sua particolare evidenza. Ed invero, il Collegio considera senza dubbio che la sede dell’associazione sindacale non può essere qualificata come un’opera pubblica o d’interesse generale, ma soltanto come un bene strumentale, mediante il quale l’associazione persegue i propri compiti statutari. Inoltre, se è pur vero che all’interno di tale edificio possono svolgersi attività perseguenti scopi di utilità collettiva, è altrettanto vero che dette attività vengono compiute in virtù della destinazione concretamente impressa sull’edificio, o su una parte di esso, dal suo proprietario, e non per le caratteristiche intrinseche dell’opera, che non è geneticamente e strutturalmente destinata direttamente alla fruizione collettiva.
9. La seconda doglianza, svolta in via subordinata, è parimenti infondata.
Al riguardo si precisa che l’articolo 17, comma 3, lettera c), secondo alinea, del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede l’esonero dal contributo di costruzione «per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici».
Orbene, ad avviso dell’appellante:
a) gli edifici destinati a sedi di associazioni sono opere di urbanizzazione;
b) la realizzazione della propria sede è prevista dal piano regolatore generale, a seguito delle delibere consiliari numeri 64/2002 e 6/2007.
In proposito il Collegio osserva che effettivamente il Comune di Vicenza ha variato la destinazione dell’area, consentendone l’attuale utilizzo, ma da siffatta variante non può discendere l’assimilazione dell’edificio sede dell’associazione ad un’opera d’urbanizzazione, primaria o secondaria, di cui rispettivamente ai commi 7 e 7-bis dell’art. 16 del d.P.R. n.380/2001 (“strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato” e “i cavedi multiservizi e i cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, salvo nelle aree individuate dai comuni sulla base dei criteri definiti dalle regioni”) e al comma 8 del medesimo articolo (“asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all'obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie”).
Quanto esposto è già sufficiente ad escludere la fondatezza del secondo motivo di gravame; in ogni caso, si evidenzia che il piano regolatore generale – che comunque non potrebbe legittimamente ampliare la sfera dell’esenzione dal contributo prevista dal legislatore – non ha espressamente qualificato, pur prevedendolo, l’intervento oggetto di causa come opera d’urbanizzazione.
10. In conclusione l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma la sentenza impugnata.
11. Nulla per le spese di lite del presente grado di giudizio, stante la mancata costituzione dell’amministrazione appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1449 del 2012, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata; nulla per le spese di lite del presente grado di giudizio. 
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2020, con l’intervento dei magistrati:


Fabio Taormina,	Presidente
Francesco Frigida,	Consigliere, Estensore
Antonella Manzione,	Consigliere
Cecilia Altavista,	Consigliere
Francesco Guarracino,	Consigliere

Fabio Taormina,	Presidente
Francesco Frigida,	Consigliere, Estensore
Antonella Manzione,	Consigliere
Cecilia Altavista,	Consigliere
Francesco Guarracino,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Edilizia – Oneri di costruzione – Obbligo – Esenzione ex art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001 – Presupposto - Individuazione.
 
Sindacato - Rappresentatività - Organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative – Natura – Individuazione.
 
Edilizia – Oneri di costruzione – Obbligo – Esenzione ex art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001 – sede di  associazione sindacale – Esclusione.
 
           L’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001, in forza del quale il contributo di costruzione non è dovuto «per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti», è una disposizione di stretta interpretazione, poiché introduce un’ipotesi derogatoria alla previsione generale di cui all’art. 16, comma 1, del medesimo d.P.R., che assoggetta a contributo tutte le opere che comportino trasformazione del territorio (1).
 
          Le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sono associazioni private non riconosciute come persone giuridiche, che rappresentano e tutelano gli interessi delle categorie di lavoratori ad esse iscritti, senza tuttavia acquisire uno status e una qualifica pubblicistici, che presupporrebbero, quanto meno, l’attuazione, mai avvenuta, dell’art. 39, commi 2, 3 e 4, Cost. (2).
 
           La sede di un’associazione sindacale non può essere qualificata come un’opera pubblica o d’interesse generale, ai fini dell’applicazione dell’esonero dal contributo di costruzione ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. c), primo alinea, d.P.R. n. 380 del 2001, ma soltanto come un bene strumentale, mediante il quale l’associazione persegue i propri compiti statutari (3).
 
(1) Ha chiarito la Sezione che una disposizione di stretta interpretazione, poiché introduce un’ipotesi derogatoria alla previsione generale di cui all’art. 16, comma 1, del medesimo, che assoggetta a contributo tutte le opere che comportino trasformazione del territorio.
Ciò posto, va evidenziato che il requisito soggettivo consiste nell’esecuzione delle opere da parte di enti istituzionalmente competenti, ovverosia “da parte di soggetti ai quali la realizzazione dell’opera sia demandata in via istituzionale” (Cons. St., sez. V, 12 luglio 2005, n. 3774), cosicché, per conseguire il beneficio di cui all’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, l’opera deve essere necessariamente realizzata “da un ente pubblico, non competendo la stessa ad opere eseguite da soggetti privati, quale che sia la rilevanza sociale dell’attività dagli stessi esercitata nella o con l’opera edilizia alla quale la concessione si riferisce” (Cons. St., sez. V, 15 dicembre 2005, n. 7140).
(2) Ad avviso della Sezione si applica l’orientamento secondo cui “ai fini dell’esenzione dal contributo di costruzione ex art. 9, lett. f), l. 28 gennaio 1977, n. 10, occorre che l’opera da costruire sia pubblica o d’interesse pubblico e venga realizzata o da un ente pubblico, o da altro soggetto per conto di un ente pubblico, come nel caso di concessione di opera pubblica o di altre analoghe figure organizzatorie. Pertanto, rettamente tale beneficio non viene concesso al risanamento conservativo di un edificio di proprietà privata condotto dall’associazione provinciale degli industriali, perché in detto intervento, pur reputato di pubblico interesse a causa dell’attività sindacale svolta da quella associazione, non si ravvisano i criteri oggettivo (opera pubblica, od opera destinata a soddisfare bisogni della collettività) e soggettivo (opera realizzata da una p.a. o da un concessionario, o, più in generale, da un soggetto che curi istituzionalmente la realizzazione di opere d’interesse generale per il perseguimento delle specifiche finalità cui le opere stesse sono destinate), su cui si fonda l’esenzione in argomento” (Cons. St., sez. V, 7 settembre 1995, n. 1280).
(3) Ad avviso della Sezione se è pur vero che all’interno di tale edificio possono svolgersi attività perseguenti scopi di utilità collettiva, è altrettanto vero che dette attività vengono compiute in virtù della destinazione concretamente impressa sull’edificio, o su una parte di esso, dal suo proprietario, e non per le caratteristiche intrinseche dell’opera, che non è geneticamente e strutturalmente destinata direttamente alla fruizione collettiva.