Alla Corte costituzionale l’art. 15 c.p.a. nella parte in cui preclude la pronuncia sulla eccezione di parte del difetto di competenza territoriale nel merito, qualora nella fase cautelare sia stata trattenuta implicitamente la competenza

Materia: Processo amministrativo

N. 01374/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02687/2017
            REG.RIC.           
N. 02688/2017
            REG.RIC.           
N. 02689/2017
            REG.RIC.           
N. 02690/2017
            REG.RIC.           
N. 02691/2017
            REG.RIC.           


REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 2687 del 2017, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Furreddu e Nicola Gandini, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Milano, corso Sempione, 9 
contro
Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri - Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato ex lege in Milano, via Freguglia, 1 

nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio

sul ricorso numero di registro generale 2688 del 2017, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Furreddu e Nicola Gandini, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Milano, corso Sempione, 9 


contro
Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri - Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato ex lege in Milano, via Freguglia, 1 

nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio 

sul ricorso numero di registro generale 2689 del 2017, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Furreddu e Nicola Gandini, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Milano, corso Sempione, 9 

contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato ex lege in Milano, via Freguglia, 1 

nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio 

sul ricorso numero di registro generale 2690 del 2017, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Furreddu e Nicola Gandini, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Milano, corso Sempione, 9 

contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato ex lege in Milano, via Freguglia, 1


sul ricorso numero di registro generale 2691 del 2017, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Furreddu e Nicola Gandini, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Milano, corso Sempione, 9 


contro
Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri - Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato ex lege in Milano, via Freguglia, 1 


nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio 


per l'annullamento
del decreto dirigenziale M_D GMIL REG2017 0461790 datato 17.08.2017, adottato dal Direttore generale della Direzione generale per il personale militare del Ministero della Difesa, con il quale non è stata riconosciuta ai ricorrenti l'anzianità di servizio in conformità all'art. 2212-duodecies del d.lgs. 15/03/2010, n. 66 per il passaggio in ruolo,
nonché di ogni atto connesso, conseguente e di presupposto..

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Visto l'art. 79, co. 1, cod. proc. amm.;
Visti l’art. 84 del d.l. n. 18 del 2020, convertito in L. n. 27 del 2020, e l’art. 4 del d.l. n. 28 del 2020;
Visti tutti gli atti della causa;

1. Con ricorsi distinti, tutti depositati in data 25 novembre 2017, e rubricati rispettivamente con i numeri di registro generale 2687, 2688, 2689, 2690 e 2691 del 2017, -OMISSIS-, Tenente Colonnello appartenente al ruolo speciale ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri, -OMISSIS-, Tenente Colonnello appartenente al ruolo speciale ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri, -OMISSIS-, Maggiore appartenente al ruolo speciale ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri, -OMISSIS-, Maggiore appartenente al ruolo speciale ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri, e -OMISSIS-, Maggiore appartenente al ruolo speciale ad esaurimento dell’Arma dei Carabinieri, hanno chiesto l’annullamento del decreto dirigenziale di cui in epigrafe, con cui il Ministero convenuto ha rideterminato la loro anzianità di servizio, per il passaggio in ruolo, in asserita violazione dell'art. 2212-duodecies del d.lgs. n. 66 del 2010, novellato dal d.lgs. n. 95 del 2017.
2. Si è costituita in tutti i giudizi l’amministrazione intimata, che ha chiesto il rigetto del ricorso, eccependo innanzitutto l’incompetenza territoriale di questo Tribunale amministrativo, e la Sezione ha respinto la proposta domanda cautelare sotto il profilo del periculum.
Le cause sono state infine trattenute in decisione in data 16 giugno 2020.
3. Preliminarmente, occorre riunire i ricorsi di cui in epigrafe, trattandosi di domande di annullamento rivolte contro lo stesso provvedimento.
4. Sempre preliminarmente, il Collegio deve verificare se gli è preclusa o meno, nella odierna fase di merito, la possibilità di esaminare l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata dall’amministrazione resistente.
Secondo l’Avvocatura distrettuale dello Stato, sarebbe territorialmente competente il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, in ragione della natura generale dell’atto impugnato, da cui deriva l’interesse al ricorso.
Invero, l’esame di tale eccezione è astrattamente decisivo dell’intera causa, in quanto, qualora l’eccezione dovesse venire accolta, il Tribunale adito non potrebbe pronunciare nel merito della domanda principale dedotta in giudizio, ma dovrebbe dichiararsi territorialmente incompetente.
4.1. In via generale, l’art. 15, comma 1, prima parte, del codice del processo amministrativo prevede che “il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finché la causa non è decisa in primo grado”.
Secondo questa norma, dunque, anche nella fase di merito il Giudice adito può pronunciarsi sulla questione di competenza territoriale.
Tuttavia, giurisprudenza consolidata (cfr. da ultimo, Cons. Giust. Amm., sentenza n. 182 del 2016) sostiene che il citato primo comma dell’art. 15 sarebbe derogato dal secondo comma dello stesso articolo, secondo cui “In ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare (…)”.
L’inciso “in ogni caso”, unitamente al complesso sistema di impugnazione della pronuncia cautelare che abbia ritenuto la competenza del Giudice adito - così come delineato dall’art. 15, comma 5 e dall’art. 16 del codice del processo amministrativo -, determinerebbero, nel caso di mancato rilievo dell’incompetenza territoriale nella fase cautelare, una preclusione, oltre tale fase, anche nei confronti dell’organo decidente. 
Tale giurisprudenza arriva conseguenzialmente a sostenere che anche una pronuncia implicita sulla competenza, come quella contenuta nell’ordinanza cautelare emessa nella presente controversia (una pronuncia in cui cioè non vi è alcuna indicazione né in motivazione né in dispositivo dell’avvenuto esame nel merito della questione di competenza), determinerebbe una preclusione definitiva per il Giudice di esaminare la questione di competenza territoriale nella fase di merito.
Secondo questa impostazione, dunque, che allo stato può considerarsi diritto vivente - perché corrispondente alla lettera della norma, oltre che alla ratio del legislatore delegato, e non contrastata da un orientamento contrario in grado di far dubitare della stabilizzazione di tale interpretazione-, il Tribunale adito non può più pronunciare nella fase di merito sull’eccezione di incompetenza territoriale formulata dalla difesa del Ministero resistente, in quanto avere trattenuto la competenza in fase cautelare – decidendo sulla domanda cautelare stessa – avrebbe determinato una preclusione processuale definitiva nei confronti delle parti e dell’organo decidente, e, ciò, nonostante l’eccezione non sia mai stata esaminata e decisa motivatamente nel merito.
4.2. Il sistema, così come cristallizzato, si espone peraltro ad una duplice obiezione, sotto il profilo della sua compatibilità con la Carta costituzionale.
Da un lato, comprime ingiustificatamente le facoltà difensive della parte che eccepisce l’incompetenza territoriale, precludendole la possibilità di vedersi esaminata la sollevata eccezione nella fase di merito dal Giudice adito, qualora sia stata proposta domanda cautelare.
Dall’altro, e più in generale, determina un regime di inderogabilità della competenza territoriale, fin dalla sede cautelare, e di stringenti preclusioni processuali sul rilievo della stessa, che non trovano alcun addentellato nella Legge di delega n. 69 del 2009 – legge che ha stabilito i criteri di redazione del nuovo codice del processo amministrativo -, e che anzi contrasta, per la ingiustificata compressione del diritto di difesa sopra evidenziata, con l’obiettivo di portata generale, perseguito dalla citata legge di delega, di assicurare maggiore effettività della tutela giurisdizionale.
5. Ne consegue che il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1, 2 e 3 c.p.a., per violazione degli artt. 3, 24, 25, 76 e 77, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui precludono al Giudice di esaminare, pronunciare e decidere espressamente, nella fase di merito, e secondo il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, sulla eccezione di incompetenza territoriale, qualora nella fase cautelare sia stata trattenuta implicitamente la competenza stessa.
5.1. Sotto il profilo della violazione degli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione, il combinato disposto normativo in esame pare violare il diritto di difesa della parte che eccepisce tempestivamente l’incompetenza territoriale del Giudice adito e produce un effetto di irragionevolezza e disallineamento nel sistema congegnato dagli artt. 15 e 16 c.p.a., distogliendo ingiustificatamente la parte che ne ha interesse dal giudice naturale precostituito per legge rispetto alla concreta controversia azionata. 
Invero, l’art. 15 c.p.a. prevede, senza operare un preciso coordinamento tra di loro, diversi regimi processuali in tema di decisione del Giudice di primo grado sulla competenza territoriale nel processo amministrativo, a seconda del rilievo di ufficio o su eccezione di parte della questione di incompetenza, e sulla base della proposizione o meno della domanda cautelare.
Se non vi è domanda cautelare, la questione può essere rilevata di ufficio finché la causa non è decisa in primo grado, ma deve essere oggetto di pronuncia immediata e separata, tramite la fissazione di una speciale camera di consiglio, qualora sussista la tempestiva eccezione di parte (art. 15, comma 3, seconda e terza parte).
In questo caso, non vi è dubbio che l’eccezione di parte provochi una pronuncia esplicita e specifica sulla questione di competenza territoriale, che non può più essere rimessa in discussione nella successiva pronuncia di merito che definisce il primo grado di giudizio.
Se vi è domanda cautelare, invece, “il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare” (art. 15, comma 2), a prescindere dalla proposizione o meno dell’eccezione di parte.
In altri termini, viene omessa, nell’ipotesi di proposizione di domanda cautelare, la speciale camera di consiglio prevista dall’art. 15, comma 3 c.p.a., e questo perché la questione di incompetenza può essere trattata assieme e “prima” della definizione della questione cautelare.
Ma ciò implicherebbe, per non introdurre un irragionevole e deteriore regime della questione di competenza su eccezione di parte nel caso di proposizione di domanda cautelare, che nella motivazione e nel dispositivo che pronuncia sulla domanda cautelare stessa dovrebbe essere esaminata e decisa in modo esplicito anche la questione di competenza.
Invece, secondo il sistema processuale attualmente vigente nel processo amministrativo di primo grado - così come ricostruito dalla giurisprudenza consolidata -, l’impossibilità per il Giudice di pronunciare sulla competenza territoriale dopo la fase cautelare potrebbe rinvenirsi anche in una decisione implicita sull’incompetenza – cioè senza statuizione espressa nel dispositivo (oltre che senza motivazione) –, e, ciò, anche se nel frattempo l’incompetenza territoriale sia stata eccepita tempestivamente dalla parte, poiché, in questo caso, bisognerebbe intendere “il trattenere” la competenza territoriale in fase cautelare come una statuizione – seppure implicita – definitiva (e quindi non più emendabile nella fase di merito) sulla questione stessa.
In altri termini, la parte che ha eccepito tempestivamente l’incompetenza territoriale del Giudice adito si vede, in questo caso, precluso definitivamente l’esame motivato, con pronuncia espressa, della sua eccezione.
Tale preclusione comporta, a giudizio del Collegio, e per le ragioni già esposte, una possibile violazione degli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione.
D’altra parte, risulta di per sé irragionevole avere stabilito che l’incompetenza territoriale può essere rilevata dal Giudice soltanto fino alla fase cautelare, da un lato perché si collega una preclusione processuale ad una fase soltanto eventuale, dall’altro perché la fase cautelare, per sua natura, è caratterizzata da una delibazione sommaria sulla fondatezza del ricorso, mentre la questione di competenza territoriale deve essere normalmente decisa, quale questione pregiudiziale di rito, nella fase di definizione del giudizio nel merito.
Al riguardo, quale tertium comparationis, basti osservare che il codice di procedura civile stabilisce che l’incompetenza per materia, quella per valore e quella per territorio inderogabili sono rilevate d’ufficio non oltre l’udienza di cui all’articolo 183 c.p.c., ovvero non oltre l’udienza di trattazione, che è un’udienza a seguito della quale la causa può essere già ritenuta dal Giudice matura per la decisione di merito.
Non si vede pertanto perché nel giudizio amministrativo – che, salvo alcune significative eccezioni, recepisce la generalità degli istituti processuali civilistici - la decisione sulla competenza territoriale debba essere “confinata” e limitata ad una fase antecedente a quella di merito, merito che costituisce, vale la pena ricordarlo, il momento fisiologico di esame di tutte le questioni che possono avere un rilievo decisivo sulla definizione della controversia. 
5.2. Sotto il profilo poi della violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, la nuova disciplina sull’incompetenza territoriale inderogabile prevista dal d.lgs. n. 104 del 2010, per i profili odierni di rilevanza, non trova alcun riferimento nei principi e nei criteri direttivi stabiliti dall’art. 44 della legge delega n. 69 del 2009.
In linea generale, tra tali criteri e principi direttivi non ve ne era alcuno che abilitasse il legislatore delegato a riformare e innovare l’istituto della competenza, e nonostante ciò il decreto legislativo n. 104 del 2010 ha ribaltato totalmente il sistema vigente sin dal 1971, rendendo inderogabile la competenza per territorio, prima sempre derogabile.
Che questa innovazione non trovi riscontro nella legge delega lo si desume indirettamente anche dalla relazione al Codice, la quale dà atto del cambiamento (“tutta la competenza del giudice amministrativo è divenuta inderogabile dalle parti”), anche in modo dettagliato (“Questo, in dettaglio, è il regime del rilievo dell’incompetenza”), senza tuttavia far mai riferimento alla legge di delega, ripetutamente citata invece in sede di illustrazione della disciplina di molti altri istituti, al fine di chiarire che tale disciplina è stata adottata in conformità all’art. 76 Cost., in ossequio o in puntuale applicazione dei criteri direttivi della delega.
Né la ratio complessiva sottesa alla legge di delega – che pure la giurisprudenza della Corte esorta a tenere presente - potrebbe giustificare una simile scelta innovativa.
Se, infatti, obiettivo principale della delega per il riassetto di una normativa stratificata e caotica, che risultava in parte anche antecedente al testo della Costituzione, era quello di assicurare maggiore effettività della tutela, trasfondendo in un corpus unitario anche gli approdi pretori e gli esiti della giurisprudenza della Corte costituzionale, in ossequio all’art. 111 Cost., non c’è dubbio che l’innovativa opzione per la inderogabilità della competenza, fin dalla sede cautelare, unitamente all’articolazione di complessi e separati rimedi per far valere l’incompetenza, non solo non trova addentellati nel sistema previgente, ma ha pure irrigidito e reso più vischiosa la risposta di giustizia, in contrasto con la primaria finalità di snellire l’attività giurisdizionale e rendere maggiormente congrui i tempi del processo.
L’esorbitanza del sistema previsto dal legislatore delegato dall’oggetto della delega è rifluita inevitabilmente nella scelta non autorizzata ma consapevole di operare una forte compressione di una componente rilevante del diritto di difesa della parte resistente – che, peraltro, è normalmente un’amministrazione pubblica –, e cioè della possibilità di ottenere l’esame specifico e nel merito dell’eccezione proposta, qualora sia stata proposta domanda cautelare.
Con l’inevitabile e distonica conseguenza secondo cui, per il particolare meccanismo introdotto dagli artt. 15 e 16 c.p.a., la parte processuale che eccepisce tempestivamente l’incompetenza territoriale, qualora sia proposta la domanda cautelare, sarebbe costretta ad impugnare anche una pronuncia cautelare a sé favorevole (come nel caso dell’odierna controversia), per non vedersi preclusa successivamente, non solo la possibilità di ottenere un regolamento di competenza e una pronuncia sulla questione pregiudiziale finché la causa non è decisa in primo grado, ma financo la possibilità di ottenere sul punto una pronuncia nel giudizio di appello, poiché la statuizione sulla competenza non è contenuta in alcun capo della pronuncia impugnata, ma risale, peraltro in modo implicito, ad una ordinanza (quella cautelare) ormai non più impugnabile.
Nello specifico, il Collegio osserva che la previgente disciplina non operava alcuna interferenza tra fase cautelare e rilievo definitivo dell’incompetenza, ma si limitava a rimettere al giudice di primo grado, tramite la fissazione di una speciale camera di consiglio, la sommaria delibazione del regolamento di competenza proposto dalla parte che aveva eccepito l’incompetenza territoriale, in modo parzialmente assimilabile a quanto previsto oggi dal comma 3 dell’art. 15 c.p.a..
6. Conclusivamente, il Collegio ritiene rilevante ai fini del decidere, e non manifestamente infondata, la questione d’illegittimità costituzionale sollevata d’ufficio con riferimento ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 15 del codice del processo amministrativo (allegato 1 al d.lgs. n. 104 del 2010), nella parte in cui precludono al Giudice di esaminare e pronunciare sulla proposta eccezione di parte del difetto di competenza territoriale anche nella fase di merito, qualora nella fase cautelare, come avvenuto nel caso di specie, sia stata trattenuta implicitamente la competenza.
6.1. In punto di rilevanza della questione di costituzionalità sollevata, l’applicazione del sistema delineato dai commi 1, 2 e 3 dell’art. 15 c.p.a., secondo la ratio del legislatore delegato e l’interpretazione costante della dottrina e della giurisprudenza amministrativa, precluderebbe a questo Tribunale di pronunciarsi sull’eccezione di incompetenza territoriale tempestivamente proposta dalla difesa erariale.
L’esame di tale eccezione sarebbe peraltro astrattamente decisivo della causa, in quanto un consolidato orientamento del Consiglio di Stato – cui si rifà la parte pubblica – ritiene che nel caso di specie (atto impugnato adottato da un'amministrazione centrale, con effetti non limitati alla sola Regione Lombardia e ai soli ricorrenti ma, al contrario, disciplinanti lo status di plurimi soggetti sparsi su tutto il territorio nazionale), trova applicazione il primo e non il secondo comma dell’art. 13 c.p.a., con conseguente esclusione del criterio del "foro del pubblico impiego" e competenza territoriale del TAR Lazio, sede di Roma (cfr., tra le altre, Cons. di Stato, ord. n. 2791 del 2018).
6.2. Nel merito della questione di costituzionalità sottoposta a codesta Corte, ferme restando le considerazioni già svolte ai paragrafi 4 e 5, il Collegio rimettente ritiene che il secondo comma dell’art. 15 - il quale, secondo il diritto “vivente”, tramite l’inciso “in ogni caso” introduce una preclusione ai poteri del Giudice analoga a quella prevista dall’art. 38, comma 3 c.p.c. nel giudizio civile, arretrando e confinando, peraltro, la possibilità di rilevare ed esaminare la questione di competenza territoriale alla fase cautelare -, possa violare gli artt. 3, 24, 25, 76 e 77, primo comma, della Costituzione, sotto il duplice profilo dell’irragionevole limitazione del diritto alla tutela giurisdizionale e dell’eccesso di delega legislativa.
6.1. Invero, le parti diverse dai ricorrenti – cui spetta la facoltà processuale costituzionalmente tutelata di far valere la propria posizione giuridica nella sede di competenza del giudice precostituito per legge -, pur proponendo tempestivamente l’eccezione di incompetenza territoriale, si vedono preclusa la possibilità di una pronuncia esplicita e nella fase di merito sulla loro eccezione, qualora sia stata proposta domanda cautelare, e sono addirittura costretti ad impugnare l’ordinanza cautelare a loro favorevole che abbia ritenuto implicitamente la competenza, per evitare la definitiva eliminazione in entrambi i gradi del giudizio della suddetta facoltà processuale.
6.2. Sotto altro, concorrente profilo, l’art. 44 della legge n. 69 del 2009, che aveva delegato il Governo ad adottare “uno o più decreti legislativi per il riassetto del processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato”, è rimasto silente sullo specifico aspetto della disciplina afferente al rilievo dell’incompetenza territoriale.
L’assenza sul punto di principi e criteri direttivi, pur non essendo di per sé decisiva, di certo non autorizzava il legislatore delegato ad innovare radicalmente la disciplina in esame, trasformando il regime della competenza territoriale da “sempre derogabile” (come previsto in precedenza) a “sempre inderogabile”, fin dalla fase cautelare (come stabilito nel nuovo codice del processo amministrativo), e creando una inusitata interferenza tra fase cautelare e rilievo definitivo dell’incompetenza.
Si è dunque concretizzata un’ipotesi di vizio di eccesso di delega, per contrasto tra norma delegata e norma delegante (norma interposta e parametro di costituzionalità dei decreti legislativi delegati), in ragione dell’esorbitanza dall’oggetto della delega del sistema previsto dal legislatore delegato, con specifico riferimento, per quanto di interesse, alle limitazioni temporali e strutturali imposte al rilievo ed esame della questione di competenza territoriale.
Più in particolare, la sospetta violazione indiretta dell’art. 76 della Costituzione si è manifestata su due fronti concorrenti:
- da un lato, perché il silenzio serbato dal legislatore delegante sullo specifico aspetto sul quale è intervenuto in modo particolarmente innovativo rispetto al previgente sistema il legislatore delegato (regime processuale del rilievo del difetto di competenza territoriale), non può non risultare chiaramente rivelatore della volontà di non introdurre sul punto alcuna modifica;
- dall’altro, perché le disposizioni delegate sotto esame non rappresentano un mezzo di attuazione delle finalità della delega, ma anzi risultano in contrasto, per la fortissima compressione delle facoltà processuali delle parti interessate ad ottenere una pronuncia dal giudice precostituito per legge, con gli indirizzi generali stabiliti dall’art. 44 della legge n. 69 del 2009, secondo cui il nuovo codice del processo amministrativo avrebbe dovuto assicurare “l’effettività della tutela”.
6.3. Sulla base delle su esposte considerazioni, il Collegio ritiene dunque necessaria la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale, affinché si pronunci sulla questione.
In merito all’intervento richiesto a codesta Corte, si osserva che una pronuncia caducatoria delle norme censurate, che resti limitata all’eliminazione dell’inciso “in ogni caso” di cui al secondo comma dell’art. 15 del codice del processo amministrativo, risulterebbe congrua rispetto all’obiettivo perseguito dal rimettente, che è quello di potere esaminare e pronunciare esplicitamente sull’eccezione di incompetenza territoriale tempestivamente sollevata dalla difesa erariale anche nella fase di merito, nonostante la Sezione abbia già deciso sulla proposta domanda cautelare, ritenendo implicitamente, in quella diversa fase, la propria competenza territoriale. 
L’eliminazione dell’inciso “in ogni caso”, infatti, riespanderebbe, secondo un’interpretazione costituzionalmente adeguata, l’applicabilità alla fattispecie in esame del comma 1 del citato art. 15, secondo cui “il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finché la causa non è decisa in primo grado”.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia  (Sezione Terza), previa riunione dei ricorsi di cui in epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1, 2 e 3 del codice del processo amministrativo (allegato 1 al d.lgs. n. 104 del 2010), nei limiti di cui in motivazione, in relazione agli artt. 3, 24, 25, 76 e 77, primo comma, della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della sezione, la presente sentenza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2020 con l'intervento dei magistrati:


Ugo Di Benedetto,	Presidente
Stefano Celeste Cozzi,	Consigliere
Roberto Lombardi,	Consigliere, Estensore

Ugo Di Benedetto,	Presidente
Stefano Celeste Cozzi,	Consigliere
Roberto Lombardi,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Processo amministrativo – Competenza - Difetto di competenza territoriale – Esame nella fase di merito – Se nella fase cautelare è stata implicitamente trattenuta la competenza - Art. 15, commi 1, 2 e 3, c.p.a. – Violazione artt. 3, 24, 25, 76 e 77, primo comma, Cost. - Rilevanza e non manifesta infondatezza.
          È rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 24, 25, 76 e 77, primo comma, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 1, 2 e 3, c.p.a. nella parte in cui precludono al Giudice di esaminare e pronunciare sulla proposta eccezione di parte del difetto di competenza territoriale anche nella fase di merito, qualora nella fase cautelare  sia stata trattenuta implicitamente la competenza (1).
 
(1) Ha chiarito la Sezione che il secondo comma dell’art. 15 - il quale, secondo il diritto “vivente”, tramite l’inciso “in ogni caso” introduce una preclusione ai poteri del Giudice analoga a quella prevista dall’art. 38, comma 3 c.p.c. nel giudizio civile, arretrando e confinando, peraltro, la possibilità di rilevare ed esaminare la questione di competenza territoriale alla fase cautelare -, possa violare gli artt. 3, 24, 25, 76 e 77, primo comma, Cost., sotto il duplice profilo dell’irragionevole limitazione del diritto alla tutela giurisdizionale e dell’eccesso di delega legislativa.
Invero, le parti diverse dai ricorrenti – cui spetta la facoltà processuale costituzionalmente tutelata di far valere la propria posizione giuridica nella sede di competenza del giudice precostituito per legge -, pur proponendo tempestivamente l’eccezione di incompetenza territoriale, si vedono preclusa la possibilità di una pronuncia esplicita e nella fase di merito sulla loro eccezione, qualora sia stata proposta domanda cautelare, e sono addirittura costretti ad impugnare l’ordinanza cautelare a loro favorevole che abbia ritenuto implicitamente la competenza, per evitare la definitiva eliminazione in entrambi i gradi del giudizio della suddetta facoltà processuale.
Sotto altro, concorrente profilo, l’art. 44 della legge n. 69 del 2009, che aveva delegato il Governo ad adottare “uno o più decreti legislativi per il riassetto del processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato”, è rimasto silente sullo specifico aspetto della disciplina afferente al rilievo dell’incompetenza territoriale.
L’assenza sul punto di principi e criteri direttivi, pur non essendo di per sé decisiva, di certo non autorizzava il legislatore delegato ad innovare radicalmente la disciplina in esame, trasformando il regime della competenza territoriale da “sempre derogabile” (come previsto in precedenza) a “sempre inderogabile”, fin dalla fase cautelare (come stabilito nel nuovo codice del processo amministrativo), e creando una inusitata interferenza tra fase cautelare e rilievo definitivo dell’incompetenza.
Si è dunque concretizzata un’ipotesi di vizio di eccesso di delega, per contrasto tra norma delegata e norma delegante (norma interposta e parametro di costituzionalità dei decreti legislativi delegati), in ragione dell’esorbitanza dall’oggetto della delega del sistema previsto dal legislatore delegato, con specifico riferimento, per quanto di interesse, alle limitazioni temporali e strutturali imposte al rilievo ed esame della questione di competenza territoriale.
Più in particolare, la sospetta violazione indiretta dell’art. 76 Cost. si è manifestata su due fronti concorrenti: da un lato, perché il silenzio serbato dal legislatore delegante sullo specifico aspetto sul quale è intervenuto in modo particolarmente innovativo rispetto al previgente sistema il legislatore delegato (regime processuale del rilievo del difetto di competenza territoriale), non può non risultare chiaramente rivelatore della volontà di non introdurre sul punto alcuna modifica; dall’altro, perché le disposizioni delegate sotto esame non rappresentano un mezzo di attuazione delle finalità della delega, ma anzi risultano in contrasto, per la fortissima compressione delle facoltà processuali delle parti interessate ad ottenere una pronuncia dal giudice precostituito per legge, con gli indirizzi generali stabiliti dall’art. 44, l. n. 69 del 2009, secondo cui il nuovo codice del processo amministrativo avrebbe dovuto assicurare “l’effettività della tutela”.
Sulla base delle su esposte considerazioni, la Sezione ritiene dunque necessaria la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale, affinché si pronunci sulla questione.
Osserva che una pronuncia caducatoria delle norme censurate, che resti limitata all’eliminazione dell’inciso “in ogni caso” di cui al secondo comma dell’art. 15 c.p.a., risulterebbe congrua rispetto all’obiettivo perseguito dal rimettente, che è quello di potere esaminare e pronunciare esplicitamente sull’eccezione di incompetenza territoriale tempestivamente sollevata dalla difesa erariale anche nella fase di merito, nonostante la Sezione abbia già deciso sulla proposta domanda cautelare, ritenendo implicitamente, in quella diversa fase, la propria competenza territoriale.
L’eliminazione dell’inciso “in ogni caso”, infatti, riespanderebbe, secondo un’interpretazione costituzionalmente adeguata, l’applicabilità alla fattispecie in esame del comma 1 del citato art. 15, secondo cui “il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finché la causa non è decisa in primo grado”.