Concorso straordinario per abilitazione

Materia: Pubblica istruzione

Numero 01066/2021  e data 
        		18/06/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 19 maggio 2021
NUMERO AFFARE 01554/2014
OGGETTO:
Ministero della giustizia dipartimento amministrazione penitenziaria. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con istanza sospensiva, dalla dott.ssa Anna Cuomo avverso la graduatoria relativa allo scrutinio per merito comparativo per la promozione alla qualifica di Commissario capo penitenziario del ruolo ordinario, nella parte in cui la ricorrente risulta collocata in 123° posizione, con un punteggio pari a 50,70; i punteggi attribuiti dal Consiglio di Amministrazione nella scheda personale e nel verbale del 10 luglio 2013; i criteri di massima per la valutazione dei titoli e dei criteri operativi per categoria stabiliti dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 3 febbraio 2012, contro il Ministero della giustizia e nei confronti di Barbara Omenetti, Livio Recchiuti, Maurizio Pili, Daniela Caputo e Roberto Ottati;


LA SEZIONE
Vista la nota del 25 luglio 2014, prot. n. 266776, di trasmissione della relazione del 7 luglio 2014 (pervenuta il 6 agosto 2014) con la quale il Ministero della giustizia ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
visti i pareri resi nelle Adunanze del 22 ottobre 2014 e 8 maggio 2019;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;

Premesso.
1. La dottoressa Anna Cuomo, commissario della Polizia penitenziaria, ha partecipato alla procedura valutativa per il conferimento della qualifica di commissario capo penitenziario del ruolo direttivo ordinario, ai sensi dell'articolo 12 del d.lgs. n. 146 del 2000. A seguito dello scrutinio per merito comparativo per la promozione dei partecipanti, svolto nell'ambito della predetta procedura valutativa, all’interessata è stato assegnato un punteggio pari a 50,70 punti, non sufficiente ai fini del conferimento della qualifica superiore, in quanto l'ultimo soggetto utilmente posizionato in graduatoria (posizione n. 113) aveva ottenuto un punteggio di 52,37. 
2. La ricorrente ha chiesto l'annullamento, previa sospensione degli effetti, della graduatoria relativa al predetto scrutino, nella parte in cui risulta collocata in 123° posizione, con un punteggio pari a 50,70; dei punteggi attribuiti dal Consiglio di Amministrazione nella scheda personale e nel verbale del 10 luglio 2013; dei criteri di massima per la valutazione dei titoli e dei criteri operativi per categoria, stabiliti dal citato Consiglio di Amministrazione nella seduta del 3 febbraio 2012. La ricorrente ha altresì chiesto il riesame della sua posizione o, in subordine, l'annullamento dell'intera procedura valutativa. 
A sostegno del gravame la ricorrente ha dedotto l'illegittimità dei provvedimenti impugnati per “palese difformità di giudizio” e per illogicità nell'attribuzione dei punteggi relativi alle attività ed alle mansioni svolte; per irragionevolezza ed illogicità dei criteri di massima per la valutazione dei titoli approvati dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 3 febbraio 2012; per discriminazione nonché per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. 2. 
3. Con la relazione istruttoria il Ministero riferente ha eccepito l'inammissibilità per tardività delle censure rivolte avverso i criteri di massima approvati dal Consiglio di amministrazione nella seduta del 3 febbraio 2013 e si è espresso per l'infondatezza nel merito del ricorso. 
4. Con parere reso all’adunanza del 22 ottobre 2014, la Sezione - rilevato che dagli atti di causa, in particolare dalla documentazione allegata alla relazione istruttoria, è emersa la presenza, in sede giurisdizionale, di un contenzioso vertente su materia analoga proposto da soggetti diversi dal ricorrente - ha invitato il Ministero riferente a redigere una relazione istruttoria integrativa per fornire documentate notizie sul contenzioso sorto in sede giurisdizionale e documentate precisazioni sullo status, sulle funzioni e sulle mansioni svolte dai funzionari addetti “all’ufficio della sicurezza e delle traduzioni nell’ambito dei Provveditorati” e da quelli addetti “ad unità organizzative negli uffici dirigenziali dell’Amministrazione centrale”. 
5. Con adempimento del 20 gennaio 2016, il Ministero ha prodotto relazione integrativa nella quale “si evidenzia che, da un esame del sito della G.A., delle tre controversie menzionate con allegazione alla relazione ministeriale del 7 luglio 2004 (T.A.R. per il Lazio rg. 10826/2013, rg. 12505/2013 e r.g. 11653/2013), una sola risulta, definita con il rigetto della domanda giudiziale (r .g. 826/2013 - sent. 7442/2015)”.
Quanto alle precisazioni richieste dalla Sezione sullo status, le funzioni e le mansioni svolte dai funzionari indicati, il Ministero ha precisato che “ai funzionari addetti all'ufficio della sicurezza e delle traduzioni nell'ambito dei Provveditorati, fermo restando la responsabilità di detta area è riservata alle qualifiche dirigenziali del Corpo, possono assumere le funzioni vicarie (commissari coordinatori) nonché compiti di collaborazione, consulenza e formazione nell'organizzazione e pianificazione del servizio delle traduzioni e dei piantonamenti in ambito regionale (D.M. 28 gennaio 2004 - allegato in copia). In particolare, sulla base delle direttive impartite dal direttore dell'Ufficio della sicurezza e dei piantonamenti, i funzionari addetti svolgono attività di verifica e di controllo sui servizi espletati dai propri nuclei, ovvero dei servizi transitanti nel territorio di appartenenza, supportano nell'elaborazione dei pareri e delle proposte all'Ufficio centrale della sicurezza e traduzioni (ufficio di diretta Collaboratone del Capo del Dipartimento) in merito agli approvvigionamenti alle caratteriste tecniche, alle dotazioni necessarie all'espletamento del servizio. Ed ancora, verificano le attività di polizia stradale espletate dal personale di polizia penitenziaria funzionalmente dipendente. Circa i compiti dei funzionari addetti, ad uffici dirigenziali dell'Amministrazione centrale, l'art. 5 del D.M. 28 gennaio 2004 recita"... gli appartenenti ai ruoli direttivi - ordinario e speciale del Corpo di polizia penitenziaria possono svolgere compiti di collaborazione in attività o ambiti gli intervento afferenti alle peculiari attribuzioni professionali ed operative del Corpo, tenendo presente criteri di scelta legati a specifiche esperienze e titoli attinenti". In concreto, assumono la responsabilità di una sezione e in particolare istruiscono, predispongono e redigono, direttamente o coordinando altri addetti, atti e provvedimenti dell'unità, organizzativa di appartenenza. Ed ancora, raccolgono, organizzano ed elaborano dati i fini statistici o di documentazione Per studi e programmi in corso presso l'unità di appartenenza”. 
Con successiva nota del 27 febbraio 2018, l’Amministrazione ha comunicato che la ricorrente è deceduta il 27 agosto 2017 e che in precedenza, il 7 luglio 2017, la stessa era stata promossa commissario coordinatore con decorrenza giuridica dall’1 luglio 2013 ed economica dall’1 luglio 2015. 
6. Con parere reso all’adunanza dell’8 maggio 2019, la Sezione, rilevato che la ricorrente è deceduta in corso di giudizio, ha osservato che “l’evento non determina l’interruzione del giudizio (vedi per tutti, Consiglio di Stato parere n. 00780/2014 assunto nell’adunanza dell’8 gennaio 2014). Tuttavia, l’amministrazione ha documentato che la dottoressa Cuomo è stata promossa commissario coordinatore con decorrenza giuridica 1 luglio 2013. Il Collegio ha, pertanto, la necessità di capire se l’avvenuta promozione alla qualifica di commissario coordinatore alla data del 1 luglio 2013 possa avere soddisfatto l’interesse sostanziale della ricorrente; a tal fine, invita il Ministero a chiedere ai difensori della signora ragguagli in merito nonché a depositare una relazione chiarificatrice circa le modalità di avanzamento di qualifica, le ragioni e le modalità della promozione conseguita dalla ricorrente alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario, il rapporto di gerarchia e di ruolo esistente tra le qualifiche attribuita alla ricorrente (commissario coordinatore) e quella di cui alla procedura di avanzamento (commissario capo)”.
7. Con relazione integrativa del 30 marzo 2021, il Ministero ha spiegato che con il d.lgs. 95/17 è stata operata la revisione dei ruoli delle Forze di Polizia e che, ai sensi dell’articolo 42 del citato decreto legislativo, il personale del ruolo direttivo ordinario è confluito nella carriera dei funzionari a sviluppo dirigenziale. Di conseguenza, la dott.ssa Cuomo ha assunto la qualifica di commissario coordinatore penitenziario con decorrenza giuridica 1° luglio 2013 ed economica 1° luglio 2015. Pertanto, considerati i benefici sia in termini di prestigio di carriera che economici, l’interesse della ricorrente, a detta del Ministero, è pienamente soddisfatto e “a prescindere dal decesso del funzionario in parola, che sia del tutto cessata la materia del contendere poiché gli interventi legislativi sopravvenuti hanno favorito la progressione in carriera di tutti i funzionari del Corpo … e che la qualifica sopra citata, nella nuova carriera dei funzionari del Corpo è superiore di Commissario Capo qualifica per la quale la dott.ssa Cuomo aveva istaurato il contenzioso”. 
Prosegue infine il Ministero con l’esame nel merito dei motivi di ricorso, deducendone l’infondatezza.
Considerato.
8. La Sezione osserva preliminarmente che il decesso della ricorrente non interrompe l’iter procedurale per la decisione del ricorso straordinario, atteso che in questa sede non trova applicazione l’istituto processuale della interruzione per morte del ricorrente, previsto solo per il processo (articolo 299 c.p.c.).
Giova rilevare invero che il d.P.R. n. 1199 del 1971 lascia la fattispecie del decesso del ricorrente priva di specifica disciplina ed è stata la giurisprudenza delle Sezioni consultive di questo Consiglio, più volta intervenuta sulla questione, a chiarire che non assume rilievo, ai fini della prosecuzione dell’iter del ricorso straordinario, la circostanza dell’intervenuto decesso della parte ricorrente (cfr. Cons. St., sez. III, n. 22 giugno 1999 n. 301; Cons. St., sez. II, 13 agosto 2015 n. 2406; CGA 23 maggio 2018, n. 205; CGA 29 novembre 2017, n. 959). 
Tale conclusione trae argomento dalle peculiarità del ricorso straordinario che, ad esempio, non impone alcuna attività alla parte interessata dopo la presentazione del ricorso, non richiede l'assistenza di un difensore e non prevede specifici adempimenti formali ai fini di far constare la conoscenza legale dell'evento interruttivo (così, ad esempio nel parere del Consiglio di Stato, sez. III, 22 giugno 1999 n. 301 che ha escluso la sussistenza dei presupposti per disporre l'interruzione del procedimento per la decisione del ricorso straordinario, ritenendo dunque non applicabili le disposizioni sul processo dinanzi al giudice amministrativo, allora vigenti, di cui all'articolo 24 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, recante espresso rinvio agli articoli 299 e seguenti del codice di procedura civile, in quanto applicabili).
Occorre ancora osservare che, con parere del 10 marzo 2014, n. 780, reso all’Adunanza del 8 gennaio 2014, la Sezione –  in risposta al quesito proposto dal Ministero dell’interno “concernente i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, ai sensi degli articoli 8 e seguenti del d.p.r. 24 novembre 1971 n. 1199 in caso di morte del ricorrente. Eventuali adempimenti dell'amministrazione referente ai fini della conclusione del procedimento e specificatamente della notifica del Decreto del Presidente della Repubblica di decisione del ricorso straordinario” – ha ritenuto che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è da classificare, anche dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, approvato con d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, quale provvedimento “formalmente amministrativo” anche se l’art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69 ha attribuito al parere natura vincolante, eliminando la possibilità per il Consiglio dei ministri si discostarsi dal parere stesso. Tuttavia, anche se il parere del Consiglio di Stato è divenuto vincolante, assumendo forma di atto giustiziale, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nel suo complesso e, in particolare, il provvedimento che definisce il gravame, cioè il decreto del Presidente della Repubblica, è da classificare formalmente provvedimento amministrativo, soggetto alle formalità del procedimento amministrativo.
Tutto ciò posto, la Sezione ha concluso nel senso che il ricorso straordinario non è soggetto alla disciplina dell’interruzione e che l’Amministrazione deve procedere alla notifica del decreto che ha definito il gravame nei modi e nei termini previsti per i provvedimenti amministrativi.
In conclusione, per le ragioni sino a qui esposte, va ribadita la regola per cui la morte del ricorrente non interrompe l’iter del ricorso straordinario.
9. Passando ora all’accertamento dell’interesse alla decisione, la Sezione reputa opportuno ricordare che le condizioni soggettive per agire in giudizio – analoghe considerazioni valgono per proporre ricorso straordinario al Capo dello Stato - sono, come noto, la legittimazione ad agire e l'interesse a ricorrere.
Per giurisprudenza consolidata, la legittimazione ad agire, dal lato attivo, spetta al soggetto che afferma di essere titolare della situazione giuridica sostanziale di cui lamenta l'ingiusta lesione per effetto del provvedimento amministrativo, posizione speciale e qualificata, che lo distingue dal quisque de populo rispetto all'esercizio del potere amministrativo; essa afferisce, in sostanza, ad una posizione sostanziale di tensione verso un bene della vita, avente la consistenza di diritto soggettivo ovvero di interesse legittimo.
L'interesse al ricorso consiste invece nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa; il processo amministrativo, infatti, non costituisce una giurisdizione di diritto oggettivo, volta a ristabilire una legalità che si assume violata ma ha la funzione di dirimere una controversia fra un soggetto che si afferma leso in modo diretto, concreto e attuale da un provvedimento amministrativo e l'amministrazione che ha emanato tale provvedimento. 
Il ricorrente tende, in sintesi, a un provvedimento del giudice idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione (ex multis, da ultimo Cons. Stato, sez. I, parere 14 dicembre 2020, n. 2037; Cons. Stato, sez. V, 17 aprile 2020, n.2464; Cons. Stato, sez. II, 20 giugno 2019, n. 4233; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3321; 19 luglio 2017, n. 3563). Peraltro, la giurisprudenza ha precisato che l'interesse al ricorso, in quanto condizione dell'azione, deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame che al momento della decisione, con conseguente attribuzione al giudice amministrativo del potere di verificare la persistenza della condizione dell'azione in relazione a ciascuno di tali momenti (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. II , 23 novembre 2020, n. 7337).
10. L'interesse al ricorso, dunque, sussistente al momento della proposizione del gravame, potrebbe venir meno nel corso del processo per effetto di sopravvenienze giuridiche o di fatto, per le quali si sia determinata una situazione che renda del tutto priva di qualsiasi utilità la decisione giurisdizionale.
In altri termini, nel corso del gravame potrebbe verificarsi una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere priva di qualsiasi residua utilità giuridica, ancorché meramente strumentale, una pronuncia del giudice adito sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio. 
In particolare, quanto alle sopravvenienze di diritto, per principio generale il giudice non può non tenere conto dello ius superveniens, cioè delle sopravvenienze normative intervenute in corso di giudizio che incidono, come fatto “etero imposto”, sulla vicenda amministrativa di cui si controverte, mediante una profonda rimodulazione del rapporto giuridico preesistente. E, infatti, alla luce della normativa sopravvenuta si determina la necessità di una nuova valutazione del rapporto tra P.A. e privato e la situazione giuridica soggettiva del ricorrente è fisiologicamente suscettibile di subire successivi mutamenti a causa della nuova normativa applicabile.
Ove si verificano sopravvenienze di fatto o diritto come descritte, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (ex multis, Cons. Stato n. 3138 del 2014; Consiglio di Stato, Sez. V, 10 settembre 2010, n. 6549). 
Questa figura, in origine di stretta elaborazione giurisprudenziale – poi espressamente prevista all'art. 35 comma 1 lett. c) del codice del processo amministrativo – va distinta da quella limitrofa della cessazione della materia del contendere in ragione della diversa soddisfazione dell'interesse leso. 
La sopravvenuta carenza di interesse, infatti, opera quando il fatto, o l’atto, sopravvenuto realizza un diverso assetto nel rapporto giuridico intercorrente tra l’amministrazione e il privato, a prescindere dal fatto (e rimanendo irrilevante) che  l’interesse del ricorrente sia soddisfatto. 
Al contrario, la cessazione della materia del contendere si determina quando l'operato successivo della parte pubblica si rivela integralmente satisfattivo dell'interesse originariamente azionato.
11. Passando al caso in esame, come riferito dal Ministero con la relazione del 30 marzo 2021, con il d.lgs. 95/17 è stata operata la revisione dei ruoli delle Forze di Polizia e, ai sensi dell’articolo 42 del citato decreto legislativo, il personale del ruolo direttivo ordinario è confluito nella carriera dei funzionari a sviluppo dirigenziale. 
Di conseguenza, la dott.ssa Cuomo ha assunto la qualifica di “Commissario coordinatore penitenziario” con decorrenza giuridica 1° luglio 2013 ed economica 1° luglio 2015 (che in seguito al d.lgs. 172/19 ha assunto la denominazione di “Dirigente aggiunto del Corpo di Polizia penitenziaria"). 
Osserva il Ministero che è di tutta evidenza che il d.lgs. 95/17 ha rivisitato la progressione in carriera rendendola più rapida, favorendo i funzionari del Corpo di Polizia penitenziaria, soprattutto quelli che non erano in possesso della qualifica di commissario capo perché non si erano collocati in posizione utile, a seguito dello scrutinio, “a ruolo chiuso”, come nel caso della ricorrente. 
La dott.ssa Cuomo, conseguentemente, è stata inquadrata, in seguito alle citate modifiche normative, come tutti i funzionari entrati in ruolo il 26 settembre 2005, nella qualifica di “Commissario coordinatore penitenziario ora Dirigente aggiunto di Polizia penitenziaria”.
Considerati i benefici sia in termini di prestigio di carriera che economici, l’interesse della ricorrente, come responsabilmente affermato dal Ministero, è pienamente soddisfatto (“a prescindere dal decesso del funzionario in parola, [emerge] che sia del tutto cessata la materia del contendere poiché gli interventi legislativi sopravvenuti hanno favorito la progressione in carriera di tutti i funzionari del Corpo … e che la qualifica sopra citata, nella nuova carriera dei funzionari del Corpo è superiore di Commissario Capo qualifica per la quale la dott.ssa Cuomo aveva istaurato il contenzioso”).
12. In considerazione del quadro sinora delineato, per la Sezione il mutamento del quadro normativo e fattuale, avvenuto successivamente alla proposizione del ricorso, ha determinato una progressione in carriera della ricorrente – col conseguimento di una qualifica persino superiore a quella cui aspirava al momento della proposizione del ricorso – con conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.
P.Q.M.
esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato improcedibile.




IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli


Massima:
Pubblica istruzione – Concorso – Concorso straordinario per abilitazione  - Corso di dottorato di ricerca – Non rileva. 
              L’attività svolta durante i 3 anni del corso di dottorato di ricerca non vale come servizio per partecipare al concorso. (1). 
 
(1) Ha chiarito il parere che  il d.l. 29 ottobre 2019, n. 126, come convertito dalla legge 20 dicembre 2019, n. 159, costituisce una legge provvedimento. Come è noto, la costante giurisprudenza qualifica tali le leggi che contengono disposizioni dirette a destinatari determinati o che incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, che hanno un contenuto particolare e concreto ovvero comportano l’attrazione alla sfera legislativa della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa. La Corte Costituzionale (cfr. sent. n. 85 del 2013) ha chiarito che la legge provvedimento non è di per sé in contrasto con l’assetto di poteri stabilito dalla Costituzione, in quanto nessuna disposizione costituzionale comporta una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto. Peraltro, per i soggetti lesi da tali disposizioni normative, poiché la forma di tutela segue la natura giuridica dell’atto contestato, i diritti di difesa si trasferiscono dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, trovando la protezione del privato riconoscimento attraverso il sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge (cfr. Cons. Stato, sez. III, 25 novembre 2014, n. 5831). In relazione ai profili di incostituzionalità sollevati avverso le disposizioni normative dell’art. 1, d.l. n. 126 del 2019, per violazione degli artt. 97, 51, 34 e 3 Cost., manifestamente infondate, va rimarcata la natura straordinaria e riservata della procedura concorsuale in esame. Tale natura è chiaramente esplicitata dallo stesso testo normativo, introdotto dal d.l. n. 126 del 2019. Il suo preambolo pone, infatti, a giustificazione della misura adottata, “la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre misure per assicurare la stabilità dell’insegnamento nelle istituzioni scolastiche, porre rimedio alla grave carenza di personale di ruolo nelle scuole statali e ridurre il ricorso a contratti a termine”. Il concorso è, poi, espressamente definito dal legislatore come “straordinario”, laddove all’articolo 1, comma 1, si legge che “Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca è autorizzato a bandire, contestualmente al concorso ordinario per titoli ed esami di cui all’art. 17, comma 2, lettera d), d.lgs. 13 aprile 2017, n. 59, entro il 30 aprile 2020, una procedura straordinaria per titoli ed esami per docenti della scuola secondaria di primo e di secondo grado, finalizzata all’immissione in ruolo nei limiti di cui ai commi 2, 3 e 4 del presente articolo. La procedura è, altresì, finalizzata all’abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria, alle condizioni previste dal presente articolo”. Ciò posto, la Sezione ritiene che la tale procedura, pur se derogatoria alla regola ordinaria del pubblico concorso, non violi l’art. 97 Cost. né il diritto al lavoro dei ricorrenti. Va, in proposito, ricordato che la Corte Costituzionale ha avuto modo di precisare che, seppur la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico è rigorosamente limitata, in alcuni casi determinate deroghe devono essere considerate legittime “quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle” (Corte Cost., 10 novembre 2011, n. 299). Dalla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 106 del 2 maggio 2019, resa in una fattispecie relativa ad un concorso straordinario per dirigenti scolastici, si desume, poi, che le norme che prevedono concorsi straordinari del tipo di quello oggetto della presente controversia sono in linea di principio conformi a Costituzione nel momento in cui sono emanate per garantire il buon andamento dell’amministrazione, sopperendo alle carenze di organico e per dare certezza ai rapporti giuridici, superando il precariato; esse, infatti, in tal caso operano una compromissione definita “non irragionevole” del diritto di accesso al pubblico impiego e del principio del pubblico concorso. Orbene, nella vicenda in esame le suddette esigenze di interesse pubblico sussistono certamente, considerandosi che il concorso tende all’assorbimento del precariato, a garantire stabilità nell’insegnamento e a ridurre il ricorso ai contratti a termine.