Proroga dei termini per l’adeguamento delle tariffe autostradali per l’anno 2020

Materia: Concessione amministrativa

N. 00022/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00021/2020 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta
(Sezione Unica)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 21 del 2020, proposto da Società Autostrade Valdostane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Maurizio Longo in Saint Vincent, piazza Monte Zerbion 34/E; 

contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Dipartimento per Le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici -, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale 21; 

e con l'intervento di
ad adiuvandum:Aiscat, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Guccione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sardegna 50; 

per l'annullamento
 (a) del provvedimento del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti prot. 31640 del 31 dicembre 2019, comunicato a mezzo PEC in pari data, con il quale lo stesso Ministero ha comunicato alla SAV - Società Autostrade Valdostane s.p.a., che “esaminato l’esito dell’istruttoria di competenza (consultabile sul sistema informativo SIVCA) ed in considerazione di quanto disposto dall’art. 13 del Decreto Legge “milleproroghe” del 31 dicembre 2019, l’adeguamento tariffario da applicare con decorrenza 1° gennaio 2020 è pari allo 0,00 per cento”;
(b) di ogni ulteriore atto a questi comunque connesso, presupposto e conseguenziale ivi compresi, limitatamente alle previsioni che saranno individuate in narrativa, (i) la “Relazione istruttoria relativa alla determinazione del parametro K della formula di aggiornamento annuale delle tariffe di cui alla delibera CIPE 39/2007” comprensivo dei relativi allegati (ii) nonché il documento di sintesi intitolato “Autostrade Valdostane SAV s.p.a. - Istruttoria adeguamenti tariffe autostradali 2020”;  
nonché per l’accertamento
del diritto della ricorrente ad ottenere l’adeguamento annuale della tariffa di pedaggio nella misura richiesta o comunque in conformità alle previsioni convenzionali e regolatorie applicabili al rapporto concessorio, con conseguente condanna delle amministrazioni resistenti a provvedere a tale adeguamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell'Economia e delle Finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza, svolta da remoto, del giorno 9 giugno 2020 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La società ricorrente (SAV) è titolare della concessione per la realizzazione e gestione del tratto autostradale Quincinetto - Aosta Ovest e raccordo A5-SS27 del Gran San Bernardo, in virtù della Convenzione Unica sottoscritta con Anas s.p.a. in data 2 settembre 2009; all’ANAS, dal 1° ottobre 2012, è subentrato, quale autorità concedente, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (in base alle previsioni dell’art. 11, comma 5, d.l. 29 dicembre 2011 n. 216, convertito in legge con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, e dell’art. 36 del d.l.  6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011 n. 111).
La concessionaria ha ottenuto la prima concessione della tratta in questione con convenzione del 21.12.1972, integrata in data 31.10.1986 con atto n. 18788, novata in data 28.1.2003 e, da ultimo, appunto, la tratta autostradale viene gestita in virtù della convenzione attualmente in essere.
In data 22.2.2018 è stato sottoscritto l’Atto Aggiuntivo alla convenzione, approvato con D.I. n. 132 del 16.3.2018, contenente l’aggiornamento del PEF (Piano Economico Finanziario) di convenzione per il periodo regolatorio 2014-2018. E’ in corso l’aggiornamento del PEF per il periodo regolatorio 2019-2023. Infatti la concessione, che ha scadenza nel 2032, in base all’art. 11 della stessa e alla delibera CIPE n. 39 del 2007, è ripartita in frazioni di cinque anni, al termine di ciascuna delle quali il piano economico finanziario viene sottoposto ad aggiornamento. 
Parallelamente anche le tariffe sono soggette a periodico aggiornamento. 
Il vigente meccanismo di aggiornamento risulta sommariamente descritto in ricorso. 
Gli articoli 15, 18 e l’allegato A della convenzione (quest’ultimo non prodotto in giudizio), la disciplina regolatoria di settore (Delibere nn. CIPE 39/2007 e 27/2013) e l’art. 21, comma 5 del d.l. 24 dicembre 2003 n. 355, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, stabiliscono che la variazione percentuale della tariffa sia determinata annualmente.
Dal testo della convenzione si evince la previsione della seguente formula: “deltaT (variazione tariffaria ponderata) = α*deltaP”, in cui: a) deltaP è la variazione media annua dei prezzi al consumo per l’intera collettività nazionale più recentemente rilevata e pubblicata dall’ISTAT per il periodo 1.7-30.6 antecedente alla data di presentazione della richiesta di variazione tariffaria; b) α è una percentuale fissa del 70% per l’intera durata della convenzione. Alla variazione tariffaria così determinata si aggiungono (sempre per quanto evincibile dal testo convenzionale prodotto in atti): 1. la componente X, che è il fattore percentuale di adeguamento della tariffa determinato all’inizio di ogni periodo regolatorio e costante al suo interno in modo che, in assenza di ulteriori investimenti, per il successivo periodo di regolamentazione, il valore attualizzato dei ricavi previsti sia pari al valore attualizzato dei costi ammessi, scontando gli importi ad un tasso di congrua remunerazione; 2 la componente K, che rappresentata la remunerazione degli investimenti realizzati dal Concessionario l’anno precedente a quello di determinazione dell’aggiornamento della tariffa. 
La formula di aggiornamento di cui beneficia la ricorrente risulta riassunta nella relazione scheda istruttoria del Ministero dei Trasporti prodotta in giudizio dalla ricorrente nei seguenti termini: ΔT=70%ΔP-X+K
Il procedimento di adeguamento tariffario (art. 18 della convenzione in atti) prevede che il concessionario comunichi al concedente, entro il 31 ottobre di ogni anno, la variazione tariffaria che intende applicare e la componente investimenti del parametro K relativo a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi; a sua volta il concedente, nei successivi trenta giorni, invia ai competenti ministeri una proposta di adeguamento tariffario; questi ultimi, con provvedimento motivato, approvano o respingono le variazioni proposte entro 15 giorni. 
Il procedimento di revisione, previsto dal menzionato articolo 18 della convenzione e relativi allegati, è stato riprodotto dal legislatore, con reiterate e limitate modifiche di termini e contenuti per allinearlo all’evoluzione della disciplina della materia, dall’art. 21 co. 5 del d.l. n. 355/2003, che attualmente prevede che: “Il concessionario formula al concedente, entro il 15 ottobre di ogni anno, la proposta di variazioni tariffarie che intende applicare nonché la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. Il decreto motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente”. 
In data 29.9.2018 è entrato in vigore il d.l. n. 109/2018 che, modificando il d.l. n. 201/2011, ha attribuito nuovi poteri all’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) con riferimento alle procedure di aggiornamento e revisione dei PEF relativi alle concessioni in essere ed agli aggiornamenti tariffari.
In attuazione della nuova disciplina l’ART ha avviato, con delibera n. 16 del 18 febbraio 2019, la consultazione volta all’individuazione della nuova disciplina del sistema tariffario di pedaggio relativo alle concessioni di cui all’art. 43 del d.l. 201/2011, come richiamato dall’art. 37 del medesimo decreto; il procedimento si è concluso con la delibera n. 77 del 19 giugno 2019; tali delibere sono state impugnate da SAV innanzi al competente TAR Piemonte.
In data 14.10.2019 SAV ha presentato al Ministero dei Trasporti la proposta di aggiornamento tariffario per l’anno 2020, quantificandolo nella misura del 2,86% sulla base dei valori desunti dal PEF aggiornato presentato secondo la disciplina concessoria; con provvedimento prot. 31640 del 31.12.2019, qui impugnato, il Ministero ha comunicato che, in considerazione di quanto disposto dall’art. 13 del d.l. 31.12.2019 n. 162, l’adeguamento tariffario doveva ritenersi pari allo 0%.
Effettuato accesso agli atti la ricorrente ha rilevato che, pur avendo l’istruttoria riscontrato che, sostanzialmente, i conteggi presentati risultavano corretti sulla base della disciplina convenzionale, posto che la ricorrente risulta tra le autostrade per le quali sarebbe applicabile l’adeguamento tariffario di cui all’art. 37 del d.l. n. 201/2011, come integrato dal d.l. n. 109/2018, non essendosi perfezionate le procedure di aggiornamento del PEF secondo tale nuovo modello tariffario, l’adeguamento non veniva riconosciuto.
Nelle more, infatti, l’art. 13 co. 3 del d.l. n. 162/2019 menzionato nella nota impugnata ha previsto che, per i concessionari per cui il periodo tariffario è venuto a scadenza, il termine per l’adeguamento delle tariffe relative all’anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici e finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell’art. 16 co. 1 del d.l. n. 109/2018 dall’Autorità di regolazione dei trasporti.
Lamenta parte ricorrente che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 del d.l. n. 355/2003 (ndr erroneamente indicato in ricorso come d.l. n. 533/2003), nonché dell’art. 18 della convenzione di concessione, poiché adottato dal direttore generale della DGVCA, anziché di concerto dai Ministri competenti, come appunto previsto dalla pertinente normativa;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 del d.l. n. 355/2003 nonchè degli artt. 15 e 18 della convenzione di concessione; eccesso di potere per falso presupposto, contraddittorietà, difetto di motivazione, illogicità, irragionevolezza, sviamento; l’istruttoria condotta avrebbe comportato il riconoscimento, in favore della concessionaria, di una variazione tariffaria, per l’anno 2020, pari al 2,57% (contro il 2,86% richiesto da SAV); a prescindere dall’esattezza del conteggio, l’adeguamento non sarebbe stato riconosciuto pur a fronte di una istruttoria parzialmente favorevole;
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 co. 3 del d.l. n. 162/2019; violazione degli artt. 11 e 18 della convenzione di concessione e delle delibere CIPE nn. 39/2007 e 27/2013; eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza; contraddittorietà; l’atto impugnato ha fissato nello 0% l’adeguamento spettante; tuttavia lo stesso art. 13 del d.l. n. 162/2019 non dispone affatto che l’adeguamento da corrispondere ai concessionari sia pari a 0, limitandosi a stabilire un differimento del termine per l’adeguamento della tariffa relativa all’anno 2020 sino alla definizione del procedimento di approvazione del PEF secondo le nuove regole. Inoltre il provvedimento impugnato non prevede alcuna forma di recupero o indennizzo a favore del concessionario per il mancato adeguamento tariffario e per gli oneri finanziari in conseguenza sofferti sino al momento del perfezionamento della procedura approvativa del PEF; tanto contrasterebbe con la disciplina di settore cristallizzata nelle delibere CIPE nn. 39/2007 e 27/2013, che stabiliscono il principio di invarianza degli effetti finanziari per il concessionario autostradale;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 del d.l. n. 355/2003 nonché degli artt. 15 e 18 della convenzione di concessione ed allegato B della convenzione; eccesso di potere per falso presupposto, contraddittorietà, difetto di motivazione, illogicità, irragionevolezza, sviamento; contesta la ricorrente profili di illegittimità del criterio di calcolo adottato in sede istruttoria per la verifica dell’adeguamento tariffario richiesto il quale, facendo applicazione della pregressa disciplina, avrebbe dovuto portare al riconoscimento di un incremento tariffario pari a quello richiesto ed erroneamente ridotto dall’amministrazione;
5) illegittimità dei provvedimenti impugnati per illegittimità derivata dall’art. 13 del d.l. n. 162/2019 che si porrebbe in violazione dei principi fondamentali del diritto eurounitario e dei principi costituzionali; il provvedimento impugnato tende ad imporre alle concessionarie di presentare un PEF secondo quanto oggi prescritto dalle delibere dell’Autorità dei trasporti nelle more adottate, di fatto paralizzando l’adeguamento tariffario sino a che le concessionarie autostradali non avranno seguito i nuovi criteri dettati da ART per la redazione del PEF; si tratterebbe di una modifica unilaterale della disciplina convenzionale suscettibile di diretta disapplicazione da parte del giudice nazionale per violazione dei principi eurounitari. 
In subordine si chiede proporre questione pregiudiziale comunitaria innanzi alla Corte di Giustizia UE con riferimento alla prescrizioni dettate dall’art. 13 del d.l. n. 162/2019, ovvero questione di legittimità costituzionale, in quanto il menzionato art. 13 violerebbe:
5a) a livello eurounitario gli artt. 49, 63, 101 e 106 del TFUE, il principio del legittimo affidamento e della certezza del diritto e l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali UE; l’intervento normativo unilaterale su un assetto convenzionale violerebbe il legittimo affidamento della parte privata e le esigenze di certezza del diritto che governano le scelte degli investitori; ancora la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’art. 1 del primo protocollo della Convezione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali garantiscono il diritto di godere della proprietà, concetto esteso a legittime e consolidate aspettative dei privati;
5b) a livello costituzionale sussisterebbe una illegittimità costituzionale dell’art. 13 del d.l. n. 162/2019 per violazione: 1) dell’art. 77 Cost., essendo la norma destituita di coerenza con le restanti parti del d.l. e priva dei necessari presupposti di urgenza; 2) degli artt. 102 e 104 Cost., per illegittima interferenza del legislatore su concrete fattispecie sub iudice; la SAV ha infatti intentato giudizio innanzi al competente Tar Piemonte per l’annullamento delle delibere ART adottate in attuazione del d.l. n. 109/2018; il d.l. n. 162, obbligando le concessionarie a farne applicazione, di fatto interferirebbe sulla facoltà di detto giudice di dirimere la controversia; 3) degli artt. 2, 3,41 e 97 Cost. e del legittimo affidamento circa la stabile prosecuzione del rapporto di concessione nei termini previsti dalla convenzione; la modifica unilaterale del sistema tariffario costituirebbe una norma provvedimento con l’effetto di legificare le delibere dell’ART e avrebbe una incidenza negativa sull’equilibrio contrattuale pattuito; l’intervento renderebbe anche più difficile per il concessionario la regolare realizzazione degli investimenti previsti; anche in tal caso risulterebbe violato il principio del legittimo affidamento, come sancito dalla Corte Costituzionale; il d.l. n. 162/2019 violerebbe altresì il principio di ragionevolezza; la norma tende infatti ad imporre alle concessionarie il sistema tariffario previsto dalle delibere ART nn. 16 e 77/2019; tuttavia l’ART non avrebbe alcuna competenza ad intervenire nella definizione tariffaria delle concessioni in essere, se non nel caso di modifiche su specifica iniziativa del concedente; infine la disposizione sarebbe irragionevole anche in quanto non sussisterebbe alcun nesso tra l’aggiornamento del PEF e l’aggiornamento tariffario; da ultimo il meccanismo introdotto paralizzerebbe l’adeguamento tariffario nelle more dell’approvazione del PEF; ancora la norma non contempla la possibilità di recuperi tariffari in favore del concessionario.
Ha quindi chiesto annullarsi gli atti impugnati e in subordine proporsi questione pregiudiziale comunitaria ovvero di legittimità costituzionale. 
Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato. 
Si è costituita in giudizio con intervento ad adiuvandum l’AISCAT, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
All’udienza del 9 giugno 2020 il giudizio è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il primo motivo di ricorso è infondato.
La nota impugnata, come dedotto dalla difesa dell’amministrazione, ancorchè redatta in forma di non limpida chiarezza è, nella sostanza, ben comprensibile nella sua valenza sostanzialmente soprassessoria, tanto più dalla destinataria, operatore del settore da circa 50 anni. 
La nota, in sintesi, intende dare attuazione all’art. 13 del d.l. n. 162/2019 ivi richiamato, il cui comma 3 stabilisce: “Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall'Autorità di regolazione dei trasporti di cui all'articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il 30 marzo 2020 i concessionari presentano al Concedente le proposte di aggiornamento dei piani economico finanziari, riformulate ai sensi della predetta normativa, che annullano e sostituiscono ogni precedente proposta di aggiornamento. L'aggiornamento dei piani economici finanziari presentati nel termine del 30 marzo 2020 è perfezionato entro e non oltre il 31 luglio 2020”.
La norma, come per altro dedotto dalla stessa ricorrente con il terzo motivo, non ha alcun effetto di azzeramento degli aggiornamenti tariffari delle concessionarie autostradali per l’anno 2020 ma l’unico scopo di consentire che detto aggiornamento avvenga in conformità al nuovo meccanismo introdotto dalle delibere ART nn. 16 e 77/2019 in forza dell’art. 37 co. 2 lett. g) del d.l. n. 201/2011, come modificato dal d.l. n. 109/2018, che ha appunto demandato all’ART un ruolo nella determinazione dei criteri di aggiornamento delle tariffe autostradali per i concessionari la cui concessione in essere è soggetta ad aggiornamenti o revisioni. 
Affinchè il meccanismo divenga operativo è necessario che il piano economico e finanziario segua l’impostazione dettata dalle delibere ART; né è sostenibile, come effettuato in ricorso, che non vi sia alcun collegamento tra il sistema di revisione tariffaria e il piano economico finanziario, posto che l’aggiornamento tariffario, come chiaramente evincibile dalla convenzione di concessione e dalla pertinente normativa, nonché dedotto dalla stessa ricorrente, è inscindibilmente legato al tasso di remunerazione riconosciuto agli investimenti previsti ed autorizzati (componente K della tariffa), sicchè prospettare l’assoluta estraneità delle due procedure non risponde al senso economico stesso della convenzione, nel cui contesto le revisioni tariffarie si giustificano anche in tanto in quanto vengono sostenuti dei costi e realizzati proficuamente degli investimenti. 
In questo quadro il d.l. n. 162/2019 si è limitato a dilatare i termini per l’approvazione dei piani di revisione tariffaria per il 2020 tenendo conto che siffatta revisione presuppone, ai sensi della normativa vigente, la presentazione di un piano economico finanziario che rispetti i parametri presupposti per l’adeguamento tariffario secondo la nuova disciplina introdotta nel 2018, e portata a compimento con l’approvazione delle relative delibere ART, adottate nel corso del 2019.
In sostanza l’atto non si esprime sull’adeguamento tariffario in sé, limitandosi a rilevare che la tipologia di PEF presentata dalla concessionaria, che ha dichiaratamente ignorato la disciplina del 2018 e le pertinenti delibere ART facendo applicazione della pregressa normativa, non è più adatta per ottenere l’adeguamento tariffario. 
In questo senso deve necessariamente intendersi l’affermazione secondo cui l’aggiornamento spettante è pari a 0, affermazione non certo valida in assoluto ma conseguenza del fatto che l’istante ha seguito una sistema di redazione del PEF, e quindi di individuazione dei parametri tariffari, per il nuovo periodo regolatorio, non più coerenti con la vigente disciplina.
Proprio perché l’atto non si esprime in sé sull’adeguamento tariffario, che ben la concessionaria potrà reclamare presentando un PEF nel rispetto della normativa vigente, è irrilevante che l’atto non sia stato adottato di concerto dai competenti Ministri, cui spetta, appunto, l’approvazione dell’adeguamento tariffario, non tutta l’attività istruttoria prodromica.  
Il primo motivo di ricorso è quindi infondato.
Con il secondo motivo di ricorso si sostiene la contraddittorietà dell’azione amministrativa, là dove nella fase istruttoria, ed in applicazione della normativa antecedente al 2018, il competente ufficio ha verificato i conteggi presentati dalla concessionaria riconoscendone la correttezza (salvo un leggero ribasso, pure contestato); incoerentemente l’amministrazione avrebbe poi concluso per l’esclusione dell’incremento. Per le ragioni già esposte non vi è alcuna contraddittorietà nell’azione amministrativa, quanto piuttosto una interruzione della stessa, preso atto che il concessionario non aveva seguito le disposizioni vigenti per l’approvazione del PEF e le proposte di modifica tariffaria; la pregressa fase istruttoria, invocata dalla ricorrente, si è limitata a verificare la (parziale) correttezza delle richieste della concessionaria alla luce della disciplina antecedente rispetto al sistema introdotto a partire dal 2018. Tuttavia, ritenuto ormai di dover seguire tale ultimo sistema, dette risultanze istruttorie, non ancora tradottesi in atto di revisione tariffaria, non risultano funzionali alla nuova disciplina. 
Ribadita la natura sostanzialmente soprassessoria dell’atto impugnato ne risulta che non è ravvisabile alcuna incoerenza dell’azione amministrativa.
Anche tale censura deve quindi essere respinta.
Con il terzo motivo di ricorso si contesta che il provvedimento, in violazione dello stesso art. 13 del d.l. n. 162/2019, avrebbe determinato nello 0% la variazione tariffaria spettante per il 2020; come già osservato tale tesi non è corretta, essendo il dato dello 0% legato alla documentazione così come presentata dalla ricorrente, e ferma la facoltà e il dovere della stessa di procedere alla predisposizione di documentazione idonea e conforme a legge per completare il procedimento di revisione tariffaria. Ipotetica ed indimostrata è poi la tesi secondo cui la ricorrente non vedrebbe in tal modo remunerati gli oneri finanziari sostenuti e necessari sino al momento del perfezionamento della procedura approvativa del nuovo PEF. Premesso che la censura sarebbe al più proponibile avverso l’atto di effettiva revisione tariffaria, adottato a valle della corretta procedura, che allo stato non si è perfezionata anche per mancata collaborazione della ricorrente, in termini puramente astratti il sistema concepito dall’ART prevede, tra le sue finalità, cha sia assicurato, con riferimento alla durata del periodo concessorio “il rispetto del principio di correlazione a costi”; tra questi ultimi la delibera n. 16/2019 all’art. 15 inserisce i “criteri di determinazione dei costi di capitale a fini tariffari” che a loro volta (art. 16) tengono conto della remunerazione del capitale investito sia proprio che acquisito a debito. 
Per altro fisiologicamente i procedimenti di aggiornamento tariffario si concludono a periodo tariffario in corso, autorizzando incrementi che tengono conto in media dell’intero periodo e tanto non ha mai impedito ai concessionari di recuperare i costi di investimento e gli oneri sostenuti.
Ribadito che l’atto qui impugnato non è l’atto di effettiva revisione tariffaria (non a caso è infatti privo della prescritta forma di decreto adottato di concerto dai Ministri competenti), ed osservato che non sono neppure oggetto del presente contenzioso le pertinenti delibere ART, in quanto impugnate in diverso giudizio innanzi al giudice funzionalmente competente, resta che l’affermazione del tutto teorica secondo la quale la concessionaria subirebbe perdite in virtù del nuovo sistema tariffario, e cha tali perdite sarebbero addirittura cristallizzate dalla nota soprassessoria impugnata, appare astratta oltre che prematura.
Anche il terzo motivo di ricorso deve quindi essere respinto.
Con il quarto motivo di ricorso si contesta l’esito dell’istruttoria (come già osservato di fatto interrotta) condotta dall’amministrazione in applicazione del pregresso sistema tariffario e che, ove anche si ritenesse applicabile la pregressa normativa, allo stato ha portato comunque a ridimensionare la pretesa della ricorrente. 
Evidenti ragioni logiche impongono che l’analisi di tale censura sia posposta all’individuazione del sistema di revisione tariffaria legittimamente applicabile.
Infatti solo nel caso in cui il nuovo meccanismo tariffario risultasse illegittimo o comunque inapplicabile per l’anno 2020, anno in contestazione, avrebbe un senso entrare nel merito della determinazione della tariffa da effettuarsi seguendo il precedente sistema.
Per logicità dell’esposizione si procede dunque all’analisi del quinto motivo di ricorso che mira, appunto, ad inficiare l’applicabilità e, in ogni caso, la legittimità, da un punto di vista eurounitario e/o costituzionale, del nuovo sistema tariffario.
Deve innanzitutto premettersi che risulta in questa sede in discussione il solo aggiornamento tariffario per l’anno 2020; è pacifico che per il periodo regolatorio 2014-2018 la ricorrente ha ottenuto l’approvazione del PEF e che non sono qui in discussione i pertinenti adeguamenti tariffari. La ricorrente è titolare di una concessione di durata ultraventennale (2009-2032, per altro facente seguito a rapporti concessori ininterrotti per la stessa tratta autostradale che datano dal 1972) caratterizzata, nell’interesse di tutte le parti, da un sistema di periodica revisione economico finanziaria, avente cadenza quinquennale. 
La concessione di cui la ricorrente è titolare si trova appunto alla scadenza del periodo regolatorio quinquennale.
Dal punto di vista dell’inquadramento normativo l’art. 37 del d.l. n. 201/2011 ha istituito l’Autorità di regolazione dei trasporti attribuendole, tra l’altro, la competenza a:
“a) garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali, fatte salve le competenze dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali di cui all'articolo 36 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti; 
b) a definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati dei servizi dei trasporti nazionali e locali, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori; 
c) a verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b)”.
Coerentemente con questa prima attribuzione di competenza all’ART in materia tariffaria, anche delle reti autostradali, risalente al 2011, ed avente una estensione di tipo regolatorio e di vigilanza, l’art. 36 co. 3 lett. a) del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1 ha modificato l’art. 36 co. 2 lett. e) del d.l. n. 98 del 6 luglio 2011, che individua i compiti dell’Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali menzionata dalla norma appena riportata (la cui funzione sarebbe focalizzata sulla programmazione e costruzione della rete autostradale; le pertinenti funzioni, sino alla sua effettiva istituzione, continuano ad essere svolte dai competenti uffici delle amministrazioni dello stato ai sensi dell’art. 11 co. 5 del d.l. n. 216/2011), precisando che tale Agenzia (o chi per essa) ha un potere di “proposta in ordine alla regolazione e variazioni tariffarie per le concessioni autostradali secondo i criteri e le metodologie stabiliti dalla competente Autorità di regolazione, alla quale è demandata la loro successiva approvazione”.
In definitiva l’ART ha, sin dal 2011, una competenza in materia di tariffe autostradali (estesa anche alle variazioni) guidata dall’esigenza di garantire l’equilibrio economico finanziario dei gestori e contemporaneamente l’efficienza produttiva del settore, il contenimento dei costi e la tutela dei consumatori. Tale competenza è stata inizialmente prevista per le nuove concessioni autostradali.
D’altro canto, che le infrastrutture autostradali debbano essere gestite secondo i criteri sovramenzionati, non è certo una scelta estemporanea del legislatore italiano, in quanto si inserisce in coerenza con una ben definita politica eurounitaria dei trasporti.
Ad esempio, nella propria comunicazione del 31.5.2017, intitolata “Europe on the move: commission takes action for clean, competitive and connected mobility” la Commissione europea ha disegnato una strategia moderna ed intermodale dei trasporti come tassello fondamentale della crescita dell’Unione e della tutela dei suoi valori fondamentali; in tale comunicazione la Commissione europea, preso atto della valenza strategica del settore dei trasporti, della rapidità di evoluzione della materia e delle opportunità di sviluppo che offre, ha prospettato una strategia di lungo termine -  che secondo il documento dovrebbe portarsi a compimento nel 2025 - condotta facendosi latrice di proposte di iniziativa legislativa ed ha sottolineato, ad esempio, come la natura “smart” dei sistemi tariffari possa essere un tassello utile per orientarli, oltre che all’equilibrio finanziario degli operatori, anche alle esigenze dei consumatori e ai valori dell’Unione (si pensi alla politica ambientale), così ammodernando il sistema dei trasporti.
Pertanto sin dal 2011 nel nostro ordinamento è stato previsto, in sintonia con le strategie europee dei trasporti, un intervento di una Autorità di regolazione (dunque di un soggetto neutro ed indipendente dal governo centrale, caratterizzato per le sue competenze di carattere tecnico) nella determinazione delle tariffe autostradali, con lo specifico scopo di garantire l’efficienza produttiva del settore, il contenimento dei costi e la tutela dei consumatori.
Il citato sistema regolatorio si inserisce in un contesto di fatto in cui la rete autostradale italiana è affidata a concessionarie che beneficiano di contratti di durata spesso pluridecennale, nella maggior parte dei casi ottenuti senza alcuna procedura di evidenza pubblica e spesso soggetti a proroghe giustificate dall’esigenza di completare o implementare gli investimenti o dalla volontà di chiudere pregressi contenziosi, circostanze tutte che rendono la gestione indubbiamente più assimilabile a un monopolio naturale che non a un mercato concorrenziale; in tale contesto la durata dei rapporti contrattuali, ove intesi come cristallizzati, sarebbe certamente anacronistica rispetto al dinamismo del settore ed agli obiettivi che esso impone in una società moderna, anche in termini di ragionevoli tempi di attuazione delle politiche dei trasporti.
In questo quadro, ad esempio, l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, con nota n. 9346 del 14.3.2018, ha chiesto: di disporre l’affidamento attraverso selezioni ad evidenza pubblica, limitando la durata delle concessioni; di fissare un durata non ingiustificatamente lunga delle concessioni, con possibilità per i gestori uscenti di indennizzo degli investimenti non ammortizzati; di evitare proroghe al di fuori dell’evidenza pubblica; di introdurre una regolazione delle tariffe coerente con la logica del price cap, cioè esattamente quella seguita nei propri atti dall’Autorità di regolazione dei trasporti. La stessa Autorità garante della concorrenza e del mercato, già dalla comunicazione AS659, “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza”, del 9.2.2010, osservava: “più di recente l’Autorità si è soffermata sugli aspetti critici della normativa prevista dalla convenzione in materia di regolamentazione tariffaria dei relativi servizi offerti alla clientela. Infatti, le disposizioni vigenti prevedono una metodologia di revisione delle tariffe autostradali che, per tutto il periodo di durata della convenzione, e quindi fino al 2038 (ndr nel caso specifico 2037), si basa sull’adeguamento al tasso di inflazione rilevato dall’Istat per i prezzi al consumo. Tale metodologia, a differenza dei criteri precedentemente applicati, basati su una formulazione di tipo price cap, non consente di verificare gli incrementi di produttività ottenuti dal gestore nel periodo regolatorio, né di rivedere periodicamente le tariffe. In questo modo, gli incrementi di produttività non sono ridistribuiti agli utenti neppure in parte e si trasformano in rendite monopolistiche.” 
Le revisioni del sistema tariffario autostradale presentano una storia tormentata, con un primo tentativo di innovazione ad opera del d.l. n. 262/2006, convertito in legge n. 286/2006, su cui è tuttavia intervenuto l’art. 8 duodecies del d.l. n. 59/2009, che ha modificato la disciplina ed approvato per legge tutti gli schemi di convenzione già sottoscritti tra ANAS s.p.a. e i concessionari alla data del 31 luglio 2010, purchè rispettassero determinate condizioni dettate da delibere CIPE. 
Di tale tipologia di convenzione “legificata” beneficia la ricorrente.
Risulta evidente che per rendere seri e non del tutto velleitari gli obiettivi delle nuove strategie tariffarie in ambito autostradale previsti dal legislatore nel 2011, in un contesto in cui ogni organo di controllo e autorità indipendente ha rilevato serie criticità, non poteva che immaginarsi una forma di armonizzazione del nuovo sistema tariffario con le concessioni autostradali in essere, dovendosi altrimenti avallare una sorta di “congelamento”, per almeno un ventennio circa a partire dal primo intervento del 2011, di buona parte di tali obiettivi dichiaratamente strategici e strutturalmente altamente dinamici. 
In tale contesto si inserisce la modifica dell’art. 37 co. 2 lett. g) del d.l. n. 201/2011 ad opera dell’art. 16 co. 1 lett a) del d.l. 28 settembre 2018 n. 109, che oggi attribuisce all’ART la competenza: “con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire per le nuove concessioni nonché per quelle di cui all'articolo 43, comma 1 e, per gli aspetti di competenza, comma 2, sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell'indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione; a definire gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione; a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove concessioni; a definire gli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali, allo scopo di promuovere una gestione plurale sulle diverse tratte e stimolare la concorrenza per confronto.”
A partire dal 2018, dunque, la competenza tariffaria dell’ART è stata attivata anche in occasione delle periodiche revisioni delle concessioni in essere, scaduto il singolo periodo regolatorio. 
Infatti l’art. 37 del d.l. n. 201/2011, nella versione attualmente vigente, richiama sia il comma 1 che il comma 2 dell’art. 43 del medesimo d.l., che disciplinano gli aggiornamenti e le revisioni delle convenzioni autostradali laddove comportino variazioni o modificazioni al piano degli investimenti (art. 43 co. 1), ovvero anche qualora non comportino dette variazioni e siano approvate in forza della fisiologica procedura di revisione del periodo regolatorio (art. 43 co. 2).
La competenza dell’ART risulta ulteriormente rafforzata dalla previsione dell’art. 43 co. 2 bis del d.l. n. 201/2011, secondo il quale “nei casi di cui ai commi 1 e 2 il concedente, sentita l’Autorità di regolazione dei trasporti, verifica l’applicazione dei criteri di determinazione delle tariffe, anche con riferimento all’effettivo stato di attuazione degli investimenti già inclusi in tariffa.”
Parte ricorrente propone una decontestualizzata e restrittiva lettura della disposizione in questione (in specifico dell’art. 43 co. 2 del d.l. n. 201/2011) sostenendo innanzitutto che la facoltà dell’ART di intervenire sulle tariffe in concomitanza con le periodiche revisioni delle concessioni sarebbe confinata ai casi di cui al comma 1 dell’art. 43 del d.l. n. 201/2011; tale prima proposta interpretativa cozza con il tenore letterale della legge che attribuisce all’ART una competenza ad intervenire anche per le revisioni disegnate dal comma 2 del medesimo articolo, cioè quelle che non presuppongono una variazione del piano degli investimenti.
L’art. 43 co. 2 del d.l. n. 201/2011 recita: “Gli aggiornamenti o le revisioni delle convenzioni autostradali vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, che non comportano le variazioni o le modificazioni di cui al comma 1, sono approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi entro trenta giorni dall'avvenuta trasmissione dell'atto convenzionale ad opera dell'amministrazione concedente”; per tale norma la ricorrente sembra sostenere che essa avrebbe ad oggetto unicamente delle revisioni caratterizzate dalla particolarità di avvenire su “iniziativa del concedente”. 
La tesi è frutto di una lettura anacronistica e nuovamente decontestualizzata della norma, in quanto la disposizione, correttamente intesa, non intende descrivere fattispecie peculiari ma il puro e semplice ordinario meccanismo di revisione della concessione.  
Il meccanismo legale di periodica revisione tariffaria qui in discussione, la cui disciplina si rinviene nell’art. 21 del d.l. n. 355/2003, più volte invocato da parte ricorrente, all’epoca in cui è stato introdotto l’art. 43 del d.l. n. 201/2011 fisiologicamente prevedeva una iniziativa del concedente (all’epoca ANAS s.p.a.) nei confronti del competente Ministero (la previsione era coerente con la pertinente clausola della convenzione prodotta in giudizio di cui la ricorrente è a tutt’oggi titolare). 
L’art. 21 del d.l. n.355/2003, tuttavia, attualmente, recita: “Il concessionario formula al concedente, entro il 15 ottobre di ogni anno, la proposta di variazioni tariffarie che intende applicare nonché la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. Il decreto motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente”. 
Tale versione della norma è frutto di una pluralità di modifiche normative, l’ultima delle quali è intervenuta nel 2013. 
Per contro il maccanismo che il d.l. n. 201/2011 art. 43 co 2 (che non ha subito modifiche nel tempo) descriveva, presupponendolo quale sistema ordinario di periodica revisione delle concessioni, era quello coevo, dettato, per quanto qui di interesse, sempre dal d.l. n. 355/2003 art. 21 co. 5 nella versione antecedente alla modifiche del 2013 (e non incisa in parte qua dallo stesso d.l. n. 201/2011, che pure è intervenuto anche sull’art. 21 del d.l. n. 355/2003) che recitava: “Il concessionario provvede a comunicare al concedente, entro il 31 ottobre di ogni anno, le variazioni tariffarie che intende applicare nonchè la componente investimenti del parametro X relativo a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Il concedente, nei successivi trenta giorni, previa verifica della correttezza delle variazioni tariffarie, trasmette la comunicazione, nonchè una sua proposta, ai Ministri delle infrastrutture e dei trasporti e dell'economia e delle finanze, i quali, di concerto, approvano o rigettano le variazioni proposte con provvedimento motivato nei quindici giorni successivi al ricevimento della comunicazione. Il provvedimento motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonchè alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente”. 
La norma, in questa formulazione, come già visto, riproduceva pedissequamente il testo storico dei meccanismi di revisione delle concessioni autostradali tuttora proposto dall’art. 18 della convenzione di cui la ricorrente è titolare.
In definitiva il sistema originario di revisione delle concessioni (in essere ancora in epoca coeva all’art. 43 del d.l. n. 201/2011, quando concedente era ANAS s.p.a.) seguiva il seguente schema trilaterale: proposta del concessionario al concedente/verifica del concedente cha faceva propria l’istanza di revisione e si faceva tramite presso il Ministero competente /provvedimento ministeriale di revisione tariffaria.
Nel 2013 la formulazione della disposizione ha subito una semplificazione, in quanto dal 2012 è il Ministero stesso delle infrastrutture e dei trasporti che ha assunto il ruolo di concedente nella gestione della rete autostradale in luogo di ANAS, sicchè il meccanismo trilaterale non ha più alcun senso. In tale nuovo contesto deve essere letto anche l’art. 43 co. 2 del d.l. n. 201/2011; quest’ultimo infatti sconta una formulazione mai allineata con l’evoluzione del sistema concessorio e quindi, per ragioni storiche, non descrive più fedelmente l’attuale meccanismo di revisione delle concessioni, che all’epoca vedeva un concedente, ANAS s.p.a., diverso dal MIT, il quale ultimo invece, attualmente, cumula la funzione di concedente.
In sostanza non vi è dubbio che l’art. 43 co. 2 del d.l. n. 201/2011 faccia riferimento alle periodiche ed ordinarie revisioni convenzionali (a prescindere delle evoluzioni procedimentali dovute al mutare delle competenze), e tra queste figurano anche le revisioni tariffarie; a tale comma due (nel suo significato sostanziale e non in quello letterale e vetusto) fa rinvio la norma che disciplina la competenza dell’ART relativa alle periodiche revisioni tariffarie dei concessionari autostradali.
Ancora sostiene parte ricorrente che, nel procedimento ordinario di revisione della concessione, non sarebbe prevista alcuna interlocuzione dell’ART con il MIT; premesso che, come visto, è lo stesso art. 37 co. 2 lett. g) del d.l. n. 201/2011, come modificato nel 2018, ad attribuire esplicitamente compiti all’ART in materia di revisione delle tariffe autostradali in relazione alle revisioni periodiche delle concessioni in essere, l’interlocuzione di ART con i soggetti deputati alla verifica e gestione delle tariffe autostradali, quali che essi siano nella contorta e spesso non coordinata evoluzione normativa, è prevista, come visto, già anche nella lett. a) del comma 2 dell’art. 37 del n. 201/2011 e nell’art. 36 del d.l. n. 98/2011 (anche se in origine limitata alle nuove concessioni). 
Fatta tale complessa ma necessaria premessa ne discende che non è sostenibile, come si legge in ricorso, che il nuovo sistema tariffario che si impernia sulla regolazione ART sia stato “ex novo” introdotto con l’art. 13 d.l n. 162/2019. L’articolo in questione si è infatti limitato a dilatare i termini procedimentali per la revisione tariffaria del 2020 per consentire che il procedimento stesso avvenga in coerenza con il nuovo quadro normativo, disegnato a partire dal 2011, reso applicabile anche alle concessioni in essere nel 2018 e divenuto operativo con il completarsi dell’attività regolatoria condotta da ART nel corso del 2019. Tantomeno è sostenibile che un cinquantennale operatore del settore si dichiari “sorpreso” da una evoluzione di disciplina del sistema tariffario rispetto alla quale, in ogni sede, ivi compresa quella europea, il dibattito è in corso da almeno un decennio e da una attività regolatoria dell’ART che, per la sua stessa natura, è avvenuta in contraddittorio con gli stakeholders del settore, ivi inclusa la ricorrente, contraddittorio che si è dipanato proprio a partire dalla ricordata delibera ART n. 16 del 18 febbraio 2019 di avvio del procedimento per la regolazione tariffaria in relazione alle concessioni in essere e si è concluso, svariati mesi dopo, con la delibera ART n. 77 del 19 giugno 2019. 
Così correttamente inquadrata la disciplina normativa pertinente si procede al vaglio delle censure di compatibilità eurounitaria e legittimità costituzionale, che si ritengono, per come prospettate nel presente giudizio, infondate.
La ricorrente tenta di porre in discussione l’intero nuovo quadro normativo inerente la revisione delle tariffe dei concessionari autostradali muovendo da un semplice atto soprassessorio (unico oggetto del contendere in questa sede) il cui presupposto è tuttavia, certamente, che la società debba presentare una documentazione coerente con il nuovo quadro normativo, in modo che il procedimento di revisione tariffaria avvenga secondo il vigente sistema regolamentare.
La ricorrente, per altro, non formula alcuna considerazione o valutazione concreta circa gli effetti di tale nuovo sistema sulla sua posizione; si intende dire che la posizione di parte ricorrente non muove da alcun tipo di raffronto puntuale tra il vecchio sistema di revisione periodica delle tariffe disegnato dalla concessione di cui è titolare e il nuovo meccanismo di revisione tariffaria; dal ricorso introduttivo non è infatti in alcun modo dato evincere quale sarebbe l’effetto economico concreto del nuovo sistema di revisione tariffaria, quale la sua concreta incidenza sulla redditività della concessione e l’equilibrio economico finanziario del gestore (aspetto che, si ricorda, figura tra gli elementi che l’Autorità di regolazione deve salvaguardare) e tantomeno è dato comprendere quale in concreto sia l’attuale equilibrio economico finanziario del rapporto, poiché la parte muove dall’assunto che, in sostanza, essendo titolare di una concessione di durata ancora decennale nessuna modifica alle sue condizioni sarebbe mai apportabile in virtù del principio della certezza giuridica e del legittimo affidamento, come elaborati dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea e dalla Corte Costituzionale.
Posto in questi termini l’assunto non trova alcun conforto nella giurisprudenza di entrambe le Corti.
Muovendo dalle problematiche di diritto eurounitario, la ricorrente enfatizza l’ovvio principio pacta sunt servanda, nonché il principio del legittimo affidamento, come manifestazione della certezza giuridica, ponendo tuttavia la questione in termini riduttivi. 
Peraltro la ricorrente beneficia di una posizione “contrattuale” anomala, frutto di una scelta legislativa della cui natura “provvedimentale” (ancorchè di favore) sarebbe forse lecito dubitare, poiché i testi convenzionali, come dalla stessa ricordato, sono stati appunto “legificati”; la parte privata viene così a trovarsi nella condizione talvolta di invocare, come fa nel caso di specie, il principio pacta sunt servanda proprio della contrattualistica, e, talaltra, a fronte di eventuali iniziative di attivazione di istituti di tipo contrattuale, una copertura normativa.
Nello specifico, per quanto concerne il principio dell’affidamento, non può trascurarsi che l’accordo di cui si discute è un accordo di durata (ventennale) e che la giurisprudenza euronitaria in materia è costruita su casi concreti, da cui si evincono tuttavia puntuali elementi di valutazione, necessariamente altrettanto concreti, delle singole fattispecie; il giudice europeo non postula affatto una astratta petizione di principio di immodificabilità di ogni posizione acquisita, l’unica invece in verità sostenuta in ricorso.
Si legge infatti nella pronuncia della Corte di Giustizia 20.12.2017, in causa C 322/16 (resa proprio in una ipotesi di normativa che ha inciso in senso sfavorevole per il concessionario su un rapporto di concessione): 
“46. Occorre sottolineare che il principio della certezza del diritto, il quale ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 77 e la giurisprudenza ivi citata).
47      Tuttavia, un operatore economico non può riporre affidamento nel fatto che non interverrà assolutamente alcuna modifica legislativa, bensì può unicamente mettere in discussione le modalità di applicazione di una modifica siffatta (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).
48      A questo proposito, occorre osservare che incombe al legislatore nazionale prevedere un periodo transitorio di durata sufficiente per permettere agli operatori economici di adeguarsi, ovvero un sistema di compensazioni adeguate (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 85 e la giurisprudenza ivi citata).
49      Se invero spetta al giudice del rinvio verificare, alla luce della giurisprudenza citata ai punti precedenti, e procedendo ad una valutazione globale di tutte le circostanze pertinenti, se la normativa nazionale in discussione nel procedimento principale sia conforme al principio della tutela del legittimo affidamento, occorre però notare come risulti dall’ordinanza di rinvio che la legge n. 220/2010 prevedeva un termine di 180 giorni a partire dalla sua entrata in vigore per introdurre le nuove condizioni che essa fissava, mediante la firma di un atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione. Tale termine appare in linea di principio sufficiente per permettere ai concessionari di adeguarsi a dette condizioni.”
La sentenza sovrariportata basterebbe da sola a fugare i dubbi di compatibilità eurounitaria della modifica normativa, per come prospettati in ricorso. Scendendo nel concreto la Corte ha evidenziato come la parte privata potrebbe, al più, mettere in discussione le modalità con le quali il legislatore è intervenuto sul rapporto; una modalità compatibile con la tutela dell’affidamento secondo la Corte è quella di prevedere regimi transitori o comunque tempistiche che consentano agli interessati di organizzarsi in vista dell’impatto della nuova disciplina.
Come ampiamente ricostruito in precedenza, l’applicazione del nuovo sistema tariffario alle concessioni in corso nel rispetto delle cadenze periodiche di revisione è stata prevista dal legislatore sin dal d.l. n. 109 del 28 settembre 2018; la sua concreta attuabilità ha presupposto l’elaborazione e sistematizzazione di atti di regolazione (che, come già ricordato, sono stati adottati previo contraddittorio anche con la ricorrente) la cui gestazione ed elaborazione ha richiesto quasi un semestre nel corso del 2019; nel presente giudizio si discute dell’applicabilità dell’intero meccanismo alla revisione tariffaria prevista per l’anno 2020, cioè oltre un anno dopo la prima introduzione del nuovo sistema di revisione tariffaria.
Nel caso concreto quindi, volendo seguire le indicazioni della Corte di giustizia, risultano ampiamente rispettati ragionevoli tempi per l’introduzione effettiva delle modifiche, che la Corte ha valutato come congrui per consentire agli interessati di adeguarsi al nuovo sistema quando ad esempio sono pari a 180 giorni.
Ancora si legge nella sentenza resa in data 11.6.2015 in causa C-98/14, sempre in tema di modifiche normative incidenti su rapporti concessori: “La Corte ha parimenti dichiarato che un operatore economico non può basare il suo affidamento sulla mancanza totale di modifiche normative, ma unicamente mettere in questione le modalità applicative di siffatte modifiche (v., in tal senso, sentenza Gemeente Leusden e Holin Groep, C‑487/01 e C‑7/02, EU:C:2004:263, punto 81).
79      Parimenti, il principio di certezza del diritto non impone la mancanza di modifiche legislative, ma richiede piuttosto che il legislatore nazionale tenga conto delle situazioni specifiche degli operatori economici e preveda, eventualmente, taluni adeguamenti all’applicazione delle nuove norme giuridiche (sentenze VEMW e a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punto 81, nonché Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punto 49; v., in tal senso, sentenza Gemeente Leusden e Holin Groep, C‑487/01 e C‑7/02, EU:C:2004:263, punto 70).
80      In base a una giurisprudenza consolidata, spetta al solo giudice del rinvio esaminare se una normativa nazionale sia conforme ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento; la Corte, pronunciandosi su un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, è unicamente competente a fornire a tale giudice tutti gli elementi interpretativi rientranti nell’ambito del diritto dell’Unione che possano consentirgli di valutare tale conformità (v., segnatamente, sentenze Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punto 45 e giurisprudenza ivi citata, nonché Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punto 126)”.
La Corte prosegue analizzando un’ipotesi di revoca di una concessione in essere (qui non pertinente) e ribadisce comunque l’esigenza, già valutata per il caso di specie, che sia dato all’operatore economico un congruo lasso di tempo per adeguarsi. Nella specifica pronuncia la Corte analizza anche l’incidenza delle modifiche del rapporto di durata (si ricorda in quel caso concreto interrotto) sul diritto di proprietà che, nella giurisprudenza eurounitaria, presenta una estensione lata, volta a contemplare posizioni giuridiche di vantaggio che, ancorché non qualificabili dominicali in senso stretto, tuttavia accedono a prerogative consolidate del titolare. Nella giurisprudenza della CEDU (sentenza Centro Europa 7 s.r.l. e Di Stefano contro Italia del 7.6.2012) si legge ad esempio: “171. La Corte ricorda che la nozione di «bene» evocata al primo comma dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 ha una portata autonoma, che non si limita alla proprietà dei beni materiali e che è indipendente rispetto alle qualifiche formali del diritto interno: alcuni altri diritti e interessi che costituiscono degli attivi possono anche passare per «diritti patrimoniali» e dunque per «beni» ai fini di tale disposizione. In ciascuna causa, è importante esaminare se le circostanze, globalmente considerate, abbiano reso il ricorrente titolare di un interesse sostanziale tutelato dall’articolo 1 del Protocollo n. 1. 172. L’articolo 1 del Protocollo n. 1 vale solo per i beni attuali. Un reddito futuro può dunque essere considerato un «bene» solo se è già stato guadagnato o se è oggetto di un credito certo. Inoltre, nemmeno la speranza di vedersi riconoscere un diritto di proprietà che ci si trova nell’impossibilità di esercitare effettivamente può essere considerata un «bene», e lo stesso vale per un credito condizionato che si estingue a causa della mancata realizzazione della condizione (Gratzinger e Gratzingerova c. Repubblica ceca (dec.) [GC], n. 39794/98, § 69, CEDU 2002-VII).
173. Tuttavia, in alcune circostanze, anche l’«aspettativa legittima» di ottenere un valore patrimoniale può beneficiare della tutela dell’articolo 1 del Protocollo n. 1. Così, quando l’interesse patrimoniale è dell’ordine del credito, si può considerare che l’interessato disponga di una aspettativa legittima se un tale interesse presenta una base sufficiente nel diritto interno, ad esempio quando è confermato da una giurisprudenza ben consolidata dei tribunali. Tuttavia, non si può concludere per l’esistenza di una «aspettativa legittima» quando vi è una controversia sul modo in cui il diritto interno debba essere interpretato e applicato e le argomentazioni svolte dal ricorrente al riguardo vengono in definitiva rigettate dai giudici nazionali (Kopecký, sopra citata, § 50).” 
Il concetto di proprietà espresso dalla Convenzione, invocato da parte ricorrente, deve intendersi dunque anche quale “godimento pacifico di un diritto” in senso più lato rispetto alla specifiche prerogative del proprietario; facendo propria tale prospettiva la Corte di giustizia precisa tuttavia, nella citata sentenza resa in causa C-98/14, che compressioni del diritto di proprietà sono ammissibili purché non ingiustificate o sproporzionate. La natura giustificata dell’intervento può risultare, ad esempio, da ragioni di interesse generale, quali la tutela dei consumatori, purché siano perseguite in modo coerente. 
L’impostazione del giudice europeo si trova affermata anche nella sentenza in data 10.9.2009, resa in causa C-201/08, che a sua volta cita precedenti e definisce “consolidato” l’orientamento giurisprudenziale qui in analisi.
Ora, nel caso di specie, già si è visto che la ragione della modifica del sistema tariffario è stata chiaramente individuata, tra l’altro, nella tutela dei consumatori, oltre che nel perseguimento di moderne politiche dei trasporti di certo interesse generale. Sulla coerenza e proporzionalità dell’intervento nulla è dato sapere in questa sede perché, come detto, la ricorrente non ha prospettato i concreti effetti economici del nuovo sistema tariffario. D’altro canto si consideri che la ricorrente ha prodotto in giudizio la convenzione di concessione senza gli allegati che ne regolano la disciplina economica e che da sempre i concessionari autostradali (anche attraverso la loro associazione di categoria) sostengono in ogni sede la sostanziale non ostensibilità dei dati economici relativi alle concessioni ed inerenti la remunerazione e lo stato di avanzamento degli investimenti (sul punto si veda la deliberazione 18 dicembre 2019, n. 18/2019/G della Corte dei conti, sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato). 
Resta tuttavia evidente che la parte che intende prospettare in giudizio una sproporzionata e significativa lesione delle proprie prerogative economiche in un ambito contrattuale è tenuta a fornire elementi di prova concreta dei propri assunti, che non possono che consistere, non nell’astratta enunciazione di formule, ma nella allegazione e prova dell’effettivo stato esistente e nel raffronto, sempre in concreto, con la diversa situazione indotta dalle modifiche apportate al sistema tariffario. 
Si aggiunga che tale contestazione non può prescindere dall’impugnativa del sistema tariffario stesso come disegnato nelle delibere dell’ART, impugnativa la cui cognizione spetta funzionalmente ad altro giudice, innanzi al quale pende il giudizio promosso dalla ricorrente.
Resta comunque vero che, anche ai più limitati fini di questo giudizio che ha attinto il solo provvedimento soprassessorio in epigrafe, manca in atti qualsiasi rappresentazione degli effetti concreti del nuovo meccanismo tariffario e un raffronto con la situazione pregressa che consenta o giustifichi una valutazione di proporzionalità o adeguatezza. Ragionando su un piano del tutto astratto di ricostruzione, per seguire l’impostazione di parte ricorrente, non può che concludersi che le delibere ART non risultano “a priori” sproporzionate là dove conducono una dettagliata analisi dei costi e prevedono comunque la remunerazione di costi ed investimenti.
In definitiva manca in atti una prospettazione che possa consentire di ritenere integrata, rispetto al caso specifico e dunque agli aggiornamenti tariffari spettanti alla ricorrente per l’anno 2020, una ingiustificata concreta compressione delle pretese della società non potendosi un sistema predicare né sproporzionato nè ingiustificato a priori ed in astratto.
Resta poi ovviamente aperto il contenzioso pendente sulle specifiche delibere dell’ART; l’esito di tale contenzioso potrebbe condurre a modifiche più o meno di dettaglio del sistema, compatibili con il procedimento qui in discussione, che ben potrà essere portato a termine o rinnovato tenendo conto delle valutazioni di legittimità condotte, ove prospettate, sul concreto contenuto delle delibere nella sede competente.
Per mera connessione logica pare opportuno immediatamente puntualizzare anche che, a tal proposito, si ritiene manifestamente infondata la paventata questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 del d.l. n. 162/2019, in relazione agli artt. 102 e 104 della Costituzione, per possibile lesione dell’indipendenza dell’attività giudiziaria. L’articolo 13 non ha affatto “legificato” il contenuto di specifiche delibere ART (che in quanto tali restano atti assoggetti al sindacato del giudice amministrativo); come ampiamente ripetuto semplicemente la norma ha coordinato i procedimenti di revisione tariffaria in atto con l’intero nuovo sistema della revisione tariffaria, che al suo interno contempla un intervento dell’ART.
Ferma la legittimità del sistema nel suo complesso, questione alla cui analisi si sta procedendo e si prosegue in quanto posta dalla ricorrente anche in questa sede (e problematica che, a sua volta, certamente, non resta inibita dalla previsione di cui all’art. 13 del d.l. n. 162/2019), il contenzioso intentato dalla ricorrente su profili di legittimità del contenuto delle singole delibere ART davanti al giudice funzionalmente competente ben potrà seguire il suo corso, con il possibile esito anche di obbligare l’ART ad una riedizione del potere conformemente ai parametri di legittimità che si dovessero ritenere violati; il tutto senza che la disposizione normativa che qui viene in contestazione limiti in alcun modo le facoltà di decisione del giudice competente. 
Altra questione, si ribadisce, è se, in termini aprioristici ed assoluti, non fosse dato al legislatore prevedere un nuovo sistema di revisione tariffaria a regime per le concessioni autostradali in essere che contempli un intervento di una Autorità di regolazione, questione alla cui analisi si prosegue seguendo le censure mosse da parte ricorrente.
Per completare il vaglio dei profili di compatibilità eurounitaria si deve concludere che l’univoca giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea è nel senso che il principio del legittimo affidamento, quale corollario della certezza del diritto, da riguardarsi con attenzione rispetto alle prerogative degli operatori economici, non postula in alcun caso la pretesa all’immutabilità del quadro normativo relativo a rapporti di durata, ferma restando l’esigenza di ragionevoli termini di adeguamento (nel caso specifico rispettata), di chiarezza e coerenza degli obiettivi (anche in tal caso, come visto, esplicitati e rispondenti ad indicazioni di interesse generale e di matrice persino eurounitaria), nonché di proporzionalità dell’intervento. Per le ragioni già ampiamente chiarite, alla luce delle scelte difensive di parte, una valutazione di proporzionalità non potrebbe semplicemente essere condotta nel presente giudizio, perché non è stata neppure prospettata nelle allegazioni.
Da ultimo sul punto la ricorrente evidenzia come il sistema tariffario previsto dalla concessione di cui è titolare sia stato legificato nel corso del 2010 anche per ovviare ad una procedura di infrazione comunitaria risalente al 2006 mossa nei confronti dello Stato italiano a fronte di un intervento normativo che, in termini asseritamente simili, aveva demandato al CIPE una modifica unilaterale delle condizioni economiche delle convenzioni.
Premesso che la ricorrente menziona la procedura ma, in effetti, non produce in giudizio alcun documento di dettaglio alla stessa pertinente, dai dati pubblici rinvenibili (trattandosi di procedura risalente di oltre un decennio e chiusa) si evince che: con la procedura di infrazione si censurava lo Stato italiano per un intervento che “non rendeva chiare agli investitori le condizioni specifiche e obiettive alle quali le concessioni sarebbero state rinnovate o ritirate”, problematiche ben diverse dal meccanismo di revisione tariffaria; la Commissione dubitava poi che l’intervento legislativo non fosse chiaro né coerente nei suoi intenti e si preoccupava di possibili effetti di disparità di trattamento, tutti aspetti che risultano estranei alla normativa qui in discussione, la quale anzi, prevedendo un sistema di regolazione unitario e trasparente in luogo di singole concessioni legificate il cui contenuto economico non è ritenuto ostensibile dagli interessati rende certamente miglior servizio alla parità di trattamento. 
In discussione parte ricorrente ha sostenuto che altra problematica evidenziata all’epoca dalla Commissione sarebbe stata l’inammissibilità di un intervento unilaterale sul contenuto delle concessioni, in forza di una deliberazione del CIPE. Premesso che, come già ampiamente illustrato, il diritto eurounitario non contempla alcun principio assoluto di intangibilità delle situazioni di durata, per quanto in specifico concerne eventuali interventi del CIPE vi è sostanziale differenza tra questi ultimi ed un sistema tariffario imperniato sulla regolazione governata da una Autorità indipendente (con tutte le caratteristiche di neutralità, trasparenza e partecipazione della relativa azione che ne discendono). Basti al proposito ricordare che una problematica per certi aspetti simile si è posta in materia di canoni di accesso alla rete ferroviaria praticati dal gestore dell’infrastruttura. La Commissione europea aveva infatti censurato la normativa italiana nella parte in cui demandava al Ministero competente la determinazione di tale canone (Corte di giustizia UE in causa C-369/11 del 3.10.2003); ancora, con successiva nota dal 10.7.2014, la Commissione insisteva nel censurare la persistente inadeguatezza dell’ordinamento nazionale là dove non garantiva l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura ferroviaria rispetto a procedimenti di determinazione dei canoni di accesso gestiti in sede Ministeriale o tramite delibere CIPE. Proprio per ovviare a tali censure, l’intero meccanismo è stato demandato all’ART, nella sua qualità di autorità terza e indipendente, e in conformità alla pertinente normativa eurounitaria che, in tema di infrastrutture ferroviarie, proprio tramite l’attribuzione del compito di determinazione dei canoni di accesso ad una autorità indipendente garantisce la neutralità della gestione.
Pertanto, pur nella scarsità della documentazione reperibile in relazione alla risalente procedura menzionata dalla ricorrente, non si rinvengono profili di parallelismo (né la ricorrente li evidenzia con idonea documentazione, salvo voler sostenere che l’azione di una Autorità indipendente è in tutto e per tutto assimilabile a quella del CIPE) tra il nuovo sistema di determinazione delle tariffe qui contestato e i rilievi in allora mossi al legislatore italiano.
In definitiva si ritengono infondati i paventati profili di incompatibilità eurounitaria e dunque ingiustificata sia la richiesta di disapplicazione, sia la richiesta di prospettare una questione pregiudiziale comunitaria alla Corte di giustizia, la quale su profili identici a quelli qui sollevati, e nei limiti in cui gli stessi sono stati prospettati, ha già elaborato una consolidata giurisprudenza contraria.
Quanto, infine, ai dedotti vizi di illegittimità costituzionale, anch’essi si ritengono manifestamente infondati.
Già si è detto che non è ravvisabile alcuna interferenza della disciplina dettata dall’art. 13 del d.l. n. 162/2019 con il giudizio intentato dalla ricorrente in relazione alle delibere ART che hanno regolamentato la materia tariffaria; dunque non si ravvisano profili di violazione degli artt. 102 e 104 della Costituzione, violazioni che, per altro, nella giurisprudenza costituzionale si caratterizzano per portare alla censura di scelte normative di annullamento di effetti del giudicato (ben lontani dal caso di specie) ovvero di intenzionale intervento su concrete fattispecie; come già si è detto nessuna preclusione in relazione al giudizio pendente ed intentato dalla ricorrente deriva invece dall’articolo contestato. 
La ricorrente paventa poi una violazione dell’art. 77 della Costituzione, asserendo che l’art. 13 del d.l. 30.12.2019, n. 162, inserito in un testo di legge intitolato “disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica”, sarebbe spurio rispetto alle finalità del decreto, in quanto avrebbe, inopinatamente, ridisegnato il sistema tariffario delle concessioni in essere. Si è ampiamente spiegato perché non si ritiene che la nuova disciplina sia stata introdotta dall’art. 13 del d.l. n. 162/2019, il quale, coerentemente al titolo della legge, si è limitato ad incidere sui termini di una procedura per indurre l’armonizzazione e l’implementazione del nuovo sistema tariffario che, benchè già previsto dal legislatore, pare nei fatti essere stato ignorato per inerzia dalla ricorrente, a prescindere da ogni intervento di giudici di merito, legittimità o delle leggi sulla validità della pertinente e vigente disciplina. 
Quanto poi alle ragioni di urgenza è la stessa ricorrente a paventare che il mancato perfezionamento della procedura di aggiornamento tariffario potrebbe incidere negativamente sullo sviluppo dei piani di investimento relativi all’infrastruttura autostradale, aspetto che, tanto più nel notorio e cronico periodo di crisi finanziaria e tenuto conto delle esigenze di sicurezza delle strutture, sembra connotato di sufficiente urgenza; né può dubitarsi che i costi del trasporto, di cui le tariffe autostradali sono parte, incidano pesantemente sul sistema economico, con altrettante ed ovvie esigenze di celere definizione del quadro regolatorio.
Ancora la ricorrente contesta la violazione del principio di affidamento nell’accezione in cui, anche per il tramite dell’ordinamento eurounitario, esso è stato recepito dalla giurisprudenza costituzionale italiana. La disamina della vicenda qui sub iudice già svolta alla luce del diritto eurounitario sarebbe di per sé sufficiente ad escluderne la fondatezza anche da un punto di vista costituzionale, considerato che le maggiori aperture della giurisprudenza costituzionale nazionale in materia sono state indotte proprio dal recepimento degli orientamenti elaborati a livello eurounitario. Escluso che gli stessi si esprimano nei termini invocati in ricorso, tantomeno ne risulterebbe il recepimento a livello costituzionale. 
A voler tuttavia riguardare in specifico la giurisprudenza costituzionale italiana si osserva un diacronico dialogo tra il principio di non retroattività delle leggi (esplicitamente costituzionalizzato solo per il diritto penale) e i principi di affidamento e certezza giuridica, che hanno consentito una estensione del sindacato della Corte Costituzionale proprio con riferimento ai rapporti di durata. Nel solco di questa matrice le sentenze della Corte hanno per lo più avuto riguardo agli effetti retroattivi delle disposizioni normative, anche al di fuori dell’ambito penale, effetti che di certo non verrebbero in considerazione in relazione ad un aggiornamento tariffario del 2020 da disporsi secondo un meccanismo normativo introdotto nel 2018 (per il vaglio di legittimità costituzionale di una disposizione normativa retroattiva alla luce del principio di ragionevolezza, declinato quale principio di affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, si veda, ad esempio, Corte Cost. n. 416/1999). In alcune pronunce (Corte cost. n. 525/2000) il giudice delle leggi è arrivato addirittura ad affermare che l’esigenza di garanzia inerente al principio dell’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica si arresta al momento di entrata in vigore della nuova legge, limitandone esplicitamente gli effetti alle disposizioni retroattive; in altre fattispecie la Corte ha declinato la tutela dell’affidamento in termini di rispetto degli effetti del giudicato (Corte Cost. n. 74/2008) e salvaguardia dei rapporti esauriti, ipotesi tutte che escluderebbero in radice la rilevanza della problematica nel presente giudizio. 
Ancora nella sentenza Corte Cost. n. 1/2011 si legge: “se si tiene presente che nella fattispecie vengono in evidenza rapporti di durata, non può parlarsi di un legittimo affidamento nella loro immutabilità”; la Corte si sofferma sull’analisi della fattispecie concreta alla luce di un principio di ragionevolezza che, in analogia con le valutazioni di proporzionalità condotte dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, presuppone tuttavia una valutazione dei concreti mutamenti intervenuti nella disciplina che, per le ragioni già ampiamente esposte, non può essere condotta nel caso di specie per mancanza di idonee allegazioni. Alla stessa conclusione si perviene, sempre per come la questione è prospettata, alla luce di quanto affermato nella pronuncia Corte Cost. n. 59/2007 in cui si legge: “Questa Corte ha costantemente riconosciuto che il valore del legittimo affidamento, che trova copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, «anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti». Ciò può avvenire, tuttavia, a condizione «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (ex plurimis, sentenze n. 216 e n. 56 del 2015, n. 219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011).” Lo stesso principio si legge nella sentenza Corte Cost. n. 264/2005 che ha ritenuto ragionevole una modifica normativa volta ad incidere, pro futuro ma a prescindere dalla scadenza contrattuale, sui canoni di locazione di immobili di proprietà pubblica, il tutto dopo aver valutato che, in concreto, il legislatore aveva effettuato una equilibrata rivalutazione degli interessi in gioco. Nella specifica vicenda la Corte ha ritenuto corretto che i canoni fossero incrementati (con evidente compressione delle originarie aspettative economiche dei privati) in quanto divenuti nel tempo non allineati al mercato.
Nella giurisprudenza costituzionale che, in maggior aderenza a quella eurouinitaria, lascia spazio al legittimo affidamento in quanto tale, soprattutto con riferimento a soggetti titolari di rapporti contrattuali o convenzionali, il principio resta tuttavia sempre affermato, come già visto a livello eurounitario, in relazione alla concretezza della fattispecie; ad esempio nella sentenza della Corte Costituzionale n. 92/2013, che ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale di una modifica normativa incidente su un rapporto contrattuale di durata, si ribadisce il principio già citato nella sentenza n. 59/2007, si evidenzia la peculiarità e forza della posizione giuridica vantata da colui che invoca non solo l’immutabilità del quadro normativo ma anche il rispetto di un accordo concluso e si conduce una analisi concreta delle modifiche introdotte, evidenziando come: “più che sul piano di una “astratta” ragionevolezza della volontà normativa, deve, dunque, ragionarsi, ai fini dell’odierno sindacato, sul terreno della ragionevolezza “complessiva” della “trasformazione” alla quale sono stati assoggettati i rapporti negoziali di cui alla disposizione intertemporale denunciata. Ed appare ovvio che tale ragionevolezza “complessiva” dovrà, a sua volta, essere apprezzata nel quadro di un altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi – tutti di rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di cui all’art. 3 Cost. – che risultano nella specie coinvolti: ad evitare che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche collettivi”; la Corte è pervenuta alla conclusione che il rapporto contrattuale, nel caso di specie, era risultato stravolto nei suoi elementi essenziali, con oneri non previsti né prevedibili neppure in costanza di rapporto.
Ancora, più recentemente, la Corte nella pronuncia n. 56/2015 ha ribadito che: “il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 Cost. ma non già in termini assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata....per altro verso, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti” (idem Corte Cost. n. 16/2017). 
Se ne conclude che, pur nella diversità del linguaggio e dei percorsi, tanto la Corte di giustizia che quella Costituzionale, per quanto concerne la disciplina pro futuro dei rapporti di durata, hanno escluso una assoluta immodificabilità degli stessi, benchè fondati su atti negoziali, ammettendo tuttavia un sindacato, definito di ragionevolezza dalla Corte costituzionale e di proporzionalità dalla Corte di giustizia, che implica una valutazione concreta innanzitutto di prevedibilità e finalità delle modifiche (analisi qui già condotta e che non presenta a parere del collegio criticità nel caso specifico), e quindi della loro effettiva incidenza, di cui pure ampiamente già si è detto che non vengono offerti elementi idonei per un apprezzamento in concreto (per una ipotesi di declaratoria di inammissibilità di una questione di legittimità costituzionale per la quale, tra l’altro, non risultavano sufficientemente motivate le circostanze invocate a supporto del presunto legittimo affidamento si veda Corte Cost. n. 265/2019).
Si ritiene pertanto che, anche tale prospettato dubbio di legittimità costituzionale sia, alla luce delle allegazioni in atti, manifestamente infondato.
Da ultimo già si è replicato, in quanto preliminare per ragioni di ordine logico, all’assunto secondo il quale l’ART sarebbe stata priva di competenza ad intervenire in materia, ovvero ne sarebbe stata investita solo in forza del d.l. del 2019; la corretta ricostruzione del quadro normativo individua invece nell’ART il soggetto competente, con coerenza per altro anche rispetto ad altri sistemi tariffari disegnati in sede eurounitaria ed inerenti infrastrutture di trasporto. Né, allo stato, l’eventuale paralisi nell’aggiornamento tariffario deriva dell’introduzione (con tempi e modi ampiamente dilatati) di un nuovo sistema regolatorio, quanto piuttosto dal semplice rifiuto della società di adeguare la sua condotta alla normativa vigente.
Anche l’ultimo motivo di ricorso, e le connesse istanze subordinate, si ritengono quindi infondate.
Resta infine assorbito il quarto motivo di ricorso relativo alle concrete modalità di calcolo che avrebbero dovuto trovare applicazione in forza del superato quadro di definizione degli aggiornamenti tariffari.
Il ricorso deve essere complessivamente respinto.
La novità e complessità delle questioni giustifica la compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
respinge il ricorso;
compensa le spese di lite tra tutte le parti del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2020, svoltasi da remoto mediante videoconferenza, con l'intervento dei magistrati:


Andrea Migliozzi,	Presidente
Carlo Buonauro,	Consigliere
Paola Malanetto,	Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi,	Presidente
Carlo Buonauro,	Consigliere
Paola Malanetto,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Concessione amministrativa – Autostrade - Tariffe – Anno 2020 - Adeguamento – Proroga dei termini.
 
         L’art. 13, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 ha prorogato, per i concessionari autostradali il cui periodo regolatorio sia venuto a scadenza, i termini per l’adeguamento delle tariffe autostradali per l’anno 2020; la disposizione è finalizzata a consentire che il procedimento si coordini con la nuova disciplina delle tariffe autostradali dettata dall’art. 37, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l. 22 dicembre 2011, n. 214, come modificato dal d.l. 28 settembre 2018, n. 109, ed implementata dalle delibere dell’Autorità di regolazione dei Trasporti nn. 16 e 77 del 2019 (1).
 
(1) Ha preliminarmente ricordato il Tar che il d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito in l. 16 novembre 2018, n. 130, ha esteso le competenze regolatorie e di vigilanza dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti anche alla revisione delle tariffe autostradali che avviene alla scadenza dei periodi regolatori quinquennali previsti dalle concessioni in essere.
Il principio eurounitario dell’affidamento non postula l’immodificabilità assoluta dei rapporti di durata. Si legge infatti nella pronuncia della Corte di Giustizia 20 dicembre 2017, in causa C 322/16 (resa proprio in una ipotesi di normativa che ha inciso in senso sfavorevole per il concessionario su un rapporto di concessione):
“46. Occorre sottolineare che il principio della certezza del diritto, il quale ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 77 e la giurisprudenza ivi citata).
47 Tuttavia, un operatore economico non può riporre affidamento nel fatto che non interverrà assolutamente alcuna modifica legislativa, bensì può unicamente mettere in discussione le modalità di applicazione di una modifica siffatta (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).
48. A questo proposito, occorre osservare che incombe al legislatore nazionale prevedere un periodo transitorio di durata sufficiente per permettere agli operatori economici di adeguarsi, ovvero un sistema di compensazioni adeguate (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 85 e la giurisprudenza ivi citata).
49. Se invero spetta al giudice del rinvio verificare, alla luce della giurisprudenza citata ai punti precedenti, e procedendo ad una valutazione globale di tutte le circostanze pertinenti, se la normativa nazionale in discussione nel procedimento principale sia conforme al principio della tutela del legittimo affidamento, occorre però notare come risulti dall’ordinanza di rinvio che la legge n. 220/2010 prevedeva un termine di 180 giorni a partire dalla sua entrata in vigore per introdurre le nuove condizioni che essa fissava, mediante la firma di un atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione. Tale termine appare in linea di principio sufficiente per permettere ai concessionari di adeguarsi a dette condizioni.”
La sentenza sovrariportata basterebbe da sola a fugare i dubbi di compatibilità eurounitaria della modifica normativa, per come prospettati in ricorso. Scendendo nel concreto la Corte ha evidenziato come la parte privata potrebbe, al più, mettere in discussione le modalità con le quali il legislatore è intervenuto sul rapporto; una modalità compatibile con la tutela dell’affidamento secondo la Corte è quella di prevedere regimi transitori o comunque tempistiche che consentano agli interessati di organizzarsi in vista dell’impatto della nuova disciplina.
L’applicazione del nuovo sistema tariffario alle concessioni in corso nel rispetto delle cadenze periodiche di revisione è stata prevista dal legislatore sin dal d.l. n. 109 del 28 settembre 2018; la sua concreta attuabilità ha presupposto l’elaborazione e sistematizzazione di atti di regolazione (che, come già ricordato, sono stati adottati previo contraddittorio anche con la ricorrente) la cui gestazione ed elaborazione ha richiesto quasi un semestre nel corso del 2019; nel presente giudizio si discute dell’applicabilità dell’intero meccanismo alla revisione tariffaria prevista per l’anno 2020, cioè oltre un anno dopo la prima introduzione del nuovo sistema di revisione tariffaria.
Nel caso concreto quindi, volendo seguire le indicazioni della Corte di giustizia, risultano ampiamente rispettati ragionevoli tempi per l’introduzione effettiva delle modifiche, che la Corte ha valutato come congrui per consentire agli interessati di adeguarsi al nuovo sistema quando ad esempio sono pari a 180 giorni.
Ancora si legge nella sentenza resa in data 11.6.2015 in causa C-98/14, sempre in tema di modifiche normative incidenti su rapporti concessori: “La Corte ha parimenti dichiarato che un operatore economico non può basare il suo affidamento sulla mancanza totale di modifiche normative, ma unicamente mettere in questione le modalità applicative di siffatte modifiche (v., in tal senso, sentenza Gemeente Leusden e Holin Groep, C‑487/01 e C‑7/02, EU:C:2004:263, punto 81).
Parimenti, il principio di certezza del diritto non impone la mancanza di modifiche legislative, ma richiede piuttosto che il legislatore nazionale tenga conto delle situazioni specifiche degli operatori economici e preveda, eventualmente, taluni adeguamenti all’applicazione delle nuove norme giuridiche (sentenze VEMW e a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punto 81, nonché Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punto 49; v., in tal senso, sentenza Gemeente Leusden e Holin Groep, C‑487/01 e C‑7/02, EU:C:2004:263, punto 70).
In base a una giurisprudenza consolidata, spetta al solo giudice del rinvio esaminare se una normativa nazionale sia conforme ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento; la Corte, pronunciandosi su un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, è unicamente competente a fornire a tale giudice tutti gli elementi interpretativi rientranti nell’ambito del diritto dell’Unione che possano consentirgli di valutare tale conformità (v., segnatamente, sentenze Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punto 45 e giurisprudenza ivi citata, nonché Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punto 126)”.
Nel caso di specie, già si è visto che la ragione della modifica del sistema tariffario è stata chiaramente individuata, tra l’altro, nella tutela dei consumatori, oltre che nel perseguimento di moderne politiche dei trasporti di certo interesse generale. Sulla coerenza e proporzionalità dell’intervento nulla è dato sapere in questa sede perché, come detto, la ricorrente non ha prospettato i concreti effetti economici del nuovo sistema tariffario. D’altro canto si consideri che la ricorrente ha prodotto in giudizio la convenzione di concessione senza gli allegati che ne regolano la disciplina economica e che da sempre i concessionari autostradali (anche attraverso la loro associazione di categoria) sostengono in ogni sede la sostanziale non ostensibilità dei dati economici relativi alle concessioni ed inerenti la remunerazione e lo stato di avanzamento degli investimenti (sul punto si veda la deliberazione 18 dicembre 2019, n. 18/2019/G della Corte dei conti, sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato).
Quanto a possibili profili di costituzionalità, va premesso che la nuova disciplina delle tariffe autostradali regolamentata dall’ART con le delibere nn. 16 e 77 risponde ad esigenze di tutela dei consumatori, efficientamento del mercato ed adeguamento alle politiche eurounitarie dei trasporti, ferma la salvaguardia dell’equilibrio economico finanziario dei gestori; essa è stata inoltre implementata attraverso un procedimento regolatorio, condotto in contraddittorio con gli stakeholders, idoneo a rendere gli operatori tempestivamente consapevoli delle modifiche in atto.
La giurisprudenza costituzionale declina il principio del legittimo affidamento in termini di: divieto di norme retroattive, rispetto del giudicato e salvaguardia dei rapporti esauriti, ragionevolezza di eventuali interventi pro futuro sui rapporti di durata.
Tanto la valutazione di proporzionalità richiesta in sede eurounitaria che quella di ragionevolezza disegnata dal giudice costituzionale italiano postulano un vaglio concreto delle modifiche introdotte e dei loro effetti che, per essere condotto, necessita che la parte, che invoca la violazione del principio del legittimo affidamento, fornisca allegazione e prova delle diverse condizioni economico-finanziare sussistenti prima e dopo la modifica normativa e dei loro concreti effetti.