Revoca dei finanziamenti per progetti di ricerca e formazione nel Distretto Veneto delle Nanotecnologie

Materia: Contributi e finanziamenti

N. 01545/2021REG.PROV.COLL.
N. 04607/2020 REG.RIC.
N. 04613/2020 REG.RIC.
N. 04614/2020 REG.RIC.
N. 04609/2020 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4607 del 2020, proposto da Associazione Civen in liquidazione, Università degli Studi di Padova, Università Ca’ Foscari di Venezia, I.U.A.V. di Venezia, Università degli Studi di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Maria Alessandra Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 

contro
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Antonella Cusin e Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5; 

sul ricorso numero di registro generale 4613 del 2020, proposto da Associazione Civen in liquidazione, Università degli Studi di Padova, Università Ca’ Foscari di Venezia, I.U.A.V. di Venezia, Università degli Studi di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Maria Alessandra Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 

contro
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Antonella Cusin e Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5; 

sul ricorso numero di registro generale 4614 del 2020, proposto da Associazione Civen in liquidazione, Università degli Studi di Padova, Università Ca’ Foscari di Venezia, I.U.A.V. di Venezia, Università degli Studi di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Maria Alessandra Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 

contro
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Antonella Cusin e Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5; 


sul ricorso numero di registro generale 4609 del 2020, proposto da Associazione Civen in liquidazione, Università degli Studi di Padova, Università Ca’ Foscari di Venezia, I.U.A.V. di Venezia, Università degli Studi di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Maria Alessandra Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 


contro
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Antonella Cusin e Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5; 


per la riforma
quanto al ricorso n. 4607 del 2020:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, I, n. 317 del 2020, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4613 del 2020:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, I, n. 319 del 2020, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4614 del 2020:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, I, n. 320 del 2020, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 4609 del 2020:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, I, n. 318 del 2020, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del Veneto;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatore nell'udienza del giorno 21 gennaio 2021, tenuta con le modalità di cui agli artt. 25 d.-l. n. 137 del 2020, 84, comma 6, d.-l. n. 18 del 2020 e 4, comma 1, d.-l. n. 28 del 2020 come da verbale, il Cons. Elena Quadri;
Sono presenti in collegamento da remoto gli avvocati Domenichelli, Sandulli e Manzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
L’Associazione Civen in liquidazione, l’Università degli Studi di Padova, l’Università Ca’ Foscari di Venezia, lo I.U.A.V. di Venezia (già Istituto Universitario di Architettura di Venezia) e l’Università degli Studi di Verona hanno impugnato il decreto n. 102 del 6 maggio 2015 a firma del Direttore della Sezione Ricerca e Innovazione della Regione Veneto avente ad oggetto «Economie ex Delibera CIPE 3 maggio 2002, n. 36 “Ripartizione delle risorse intervenienti nelle aree depresse – Triennio 2002 - 2004 (Legge Finanziaria 2002)”. Revoca contributo», che ha disposto la revoca del contributo regionale di importo pari ad euro 934.000,00 per la realizzazione di progetti di ricerca e formazione nell’ambito del Distretto Veneto delle Nanotecnologie.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha in parte dichiarato inammissibile e per il resto ha respinto il ricorso con sentenza, I, 30 marzo 2020, n. 317, appellata dagli istanti per i seguenti motivi di diritto:

I) erroneità della sentenza in punto di inammissibilità del ricorso anche ai sensi degli artt. 11 e 15 della l. n. 241 del 1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi); errore revocatorio ai sensi dell’art. 106, ultimo comma, Cod. proc. amm.;

II) erroneità della sentenza là dove ritiene legittimo il provvedimento di revoca impugnato in primo grado per la presunta tardività della rendicontazione delle spese; difetto di motivazione; violazione del principio di proporzionalità;

III) violazione e falsa applicazione della convenzione sottoscritta il 12 novembre 2010; eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, illogicità, sproporzione e manifesta irragionevolezza, erroneità della motivazione; violazione del principio di affidamento.
Gli stessi hanno, altresì, impugnato il decreto n. 222 del 12 ottobre 2015 a firma del Direttore della Sezione Ricerca e Innovazione della Regione Veneto avente ad oggetto “Delibera CIPE 27 maggio 2005, n. 35. II Atto Integrativo dell'Accordo di Programma Quadro nel settore della Ricerca, approvato con DGR n. 4073 del 19 dicembre 2006 e sottoscritto in data 20 dicembre 2006 dalla Regione Veneto con il Ministero dello Sviluppo Economico ed il Ministero dell'Università e della Ricerca. Revoca del contributo”, che ha disposto la revoca del contributo regionale di importo pari ad euro 2.500.000,00 per la realizzazione di progetti di ricerca e formazione nell’ambito del Distretto Veneto delle Nanotecnologie.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha in parte dichiarato inammissibile e per il resto ha respinto il ricorso con sentenza, I, 30 marzo 2020, n. 319, appellata dagli istanti per i seguenti motivi di diritto:

I) erroneità della sentenza in punto di inammissibilità del ricorso anche ai sensi degli artt. 11 e 15 della l. n. 241 del 1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi); errore revocatorio ai sensi dell’art. 106, ultimo comma, Cod. proc. amm.;

II) sulla erronea dichiarazione di infondatezza del ricorso in relazione alla censurata violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 e del principio del contraddittorio nonché per difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-octies l. n. 241 del 1990 e s.m.i.;

III) erroneità della sentenza là dove ritiene legittimo il provvedimento di revoca impugnato in primo grado per la presunta tardività della rendicontazione delle spese; difetto di motivazione; violazione del principio di proporzionalità;

IV) erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 57 Regolamento CE n. 1083 del 2006 (recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999) sul principio di stabilità delle operazioni e dell’art. 7 del manuale di rendicontazione 30 settembre 2005 sul divieto quinquennale di alienazione dei beni;

V) erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione della convenzione sottoscritta il 23 luglio 2008 e del manuale di rendicontazione 2005; eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, illogicità, sproporzione, manifesta irragionevolezza ed erroneità della motivazione; eccesso di potere per contraddittorietà con altra manifestazione della stessa autorità.
Gli istanti hanno anche impugnato il decreto n. 221 del 12 ottobre 2015 a firma del Direttore della Sezione Ricerca e Innovazione della Regione Veneto avente ad oggetto “Delibera CIPE 22 marzo 2006, n. 3. III Atto Integrativo dell'Accordo di Programma Quadro nel settore della Ricerca, approvato con DGR n. 3794 del 27 novembre 2007 e sottoscritto in data 29 novembre 2007. Revoca del contributo”, che ha disposto la revoca del contributo regionale di importo pari ad euro 2.000.000,00 per la realizzazione di progetti di ricerca e formazione nell’ambito del Distretto Veneto delle Nanotecnologie.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha in parte dichiarato inammissibile e per il resto ha respinto il ricorso con sentenza, I, 30 marzo 2020, n. 320, appellata dagli istanti per i seguenti motivi di diritto:

I) erroneità della sentenza in punto di inammissibilità del ricorso anche ai sensi degli artt. 11 e 15 della l. n. 241 del 1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi); errore revocatorio ai sensi dell’art. 106, ultimo comma, Cod. proc. amm.;

II) sulla erronea dichiarazione di infondatezza del ricorso in relazione alla censurata violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 e del principio del contraddittorio nonché per difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-octies l. 241 del 1990 e s.m.i.;

III) erroneità della sentenza là dove ritiene legittimo il provvedimento di revoca impugnato in primo grado per la presunta tardività della rendicontazione delle spese; difetto di motivazione; violazione del principio di proporzionalità;

IV) erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 57 Regolamento CE n. 1083 del 2006 (recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999) sul principio di stabilità delle operazioni e dell’art. 7 del manuale di rendicontazione 30 settembre 2005 sul divieto quinquennale di alienazione dei beni;

V) erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione della convenzione sottoscritta il 23 luglio 2008 e del manuale di rendicontazione 2005; eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, illogicità, sproporzione, manifesta irragionevolezza ed erroneità della motivazione; eccesso di potere per contraddittorietà con altra manifestazione della stessa autorità.
Gli istanti hanno, infine, impugnato il decreto n. 220 del 12 ottobre 2015 a firma del Direttore della Sezione Ricerca e Innovazione della Regione Veneto avente ad oggetto «POR FESR, 2007 – 2013 “Competitività regionale e occupazione”, codice azione 2°111: DGR n. 2732 del 16 novembre 2010. Revoca del contributo concesso all’Associazione CIVEN, ora in liquidazione, per la realizzazione del Progetto PIN (codice SMUPR 4149)», che ha disposto la revoca del contributo regionale di importo pari ad euro 2.999.250,00 per la realizzazione di progetti di ricerca e formazione nell’ambito del Distretto Veneto delle Nanotecnologie.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha respinto il ricorso con sentenza, I, 30 marzo 2020, n. 318, appellata dagli istanti per i seguenti motivi di diritto:

I) sulla erronea dichiarazione di infondatezza del ricorso in relazione alla censurata violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e del principio del contraddittorio nonché per difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-octies l. 241 del 1990 e s.m.i.;

II) erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 57 Regolamento CE n. 1083 del 2006 (recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999); erroneità della sentenza per aver considerato il comodato d’uso a favore di Veneto Nanotech una violazione del principio di stabilità delle operazioni e causa legittima di revoca del contributo;

III) erroneità della sentenza in punto di asserita “autosufficienza” di ciascuno dei motivi di revoca; omesso esame degli ulteriori motivi di censura fatti valere da parte ricorrente;

IV) erroneità della sentenza sulla violazione e falsa applicazione del disciplinare sottoscritto in data 1 febbraio 2011; eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, illogicità, sproporzione, manifesta irragionevolezza ed erroneità della motivazione;

V) erroneità della sentenza sulla violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 l. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti, illogicità, manifesta irragionevolezza e per erroneità della motivazione.
Si è costituita per resistere agli appelli la Regione Veneto.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza del 21 gennaio 2021, tenuta con le modalità di cui agli artt. 25 d.-l. n. 137 del 2020, 84, comma 6, d.-l. n. 18 del 2020 e 4, comma 1, d.-l. n. 28 del 2020 come da verbale, gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
DIRITTO
Il Collegio ritiene, in via preliminare, di riunire i quattro appelli in considerazione della connessione soggettiva e funzionale fra gli stessi.
Il Civen (Coordinamento Interuniversitario Veneto per le Nanotecnologie) ha premesso di essere un’associazione senza fini di lucro fondata nel marzo del 2003 dall’Università degli Studi di Padova e dall’Università Ca’ Foscari di Venezia alla quale successivamente hanno aderito anche lo I.U.A.V. di Venezia e l’Università degli Studi di Verona, che ha svolto – essendo oggi in liquidazione - le attività di ricerca e formazione nell’ambito del primo distretto tecnologico italiano sulle nanotecnologie applicate ai materiali (Veneto Nanotech), di assoluta eccellenza a livello europeo.
Sin dalla costituzione di tale distretto, mediante la sottoscrizione, il 17 dicembre 2002, del Protocollo d’intesa tra Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca scientifica (MIUR), Regione Veneto, Università di Padova, Venezia e Verona, Camere di Commercio di Padova e Venezia, Federazione Industriali del Veneto, Veneto Innovazione s.p.a. e numerosi altri enti e imprese, è stato sancito l’impegno della Regione a “contribuire al finanziamento per l’attivazione e la gestione di infrastrutture per la ricerca e la sperimentazione industriale delle nanotecnologie; contribuire al finanziamento di iniziative di promozione delle opportunità offerte dalle nanotecnologie per l’innovazione dei processi industriali di aziende esistenti e per la creazione di nuove imprese” e l’impegno delle Università a “indirizzare stabilmente, secondo gli obiettivi del distretto (Veneto Nanotech) una quota significativa della propria ricerca anche presso le strutture del distretto”.
Il Protocollo d’intesa è stato seguito dall’Accordo di programmazione negoziata sottoscritto il 17 marzo 2004 tra Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica (MIUR) e la Regione Veneto per l’attuazione dei filoni d’intervento previsti dal Protocollo d’intesa tra le medesime Amministrazioni e altri soggetti, con cui sono stati assunti specifici impegni per la realizzazione del distretto tecnologico veneto delle nanotecnologie.
Con riferimento al ricorso n. 4607 del 2020, con delibera del C.I.P.E. del 3 maggio 2002, n. 36 – avente ad oggetto “Ripartizione delle risorse per interventi nelle aree depresse – Triennio 2002 – 2004 (Legge finanziaria 2002)” – sono state ripartite le risorse tra amministrazioni centrali, Regioni del Centro-Nord e Regioni del Sud, destinate ad aree depresse per il triennio 2002 – 2004, nei settori della ricerca. In particolare, l’Allegato 3 della suddetta delibera ha destinato euro 6.861.000,00 ai settori della ricerca e della formazione nella Regione Veneto, mantenendo il vincolo di destinazione.
In attuazione di ciò, la Regione Veneto, con d.G.R. n. 2656 del 2 settembre 2003 ha approvato il progetto di ricerca e sperimentazione nelle nanotecnologie applicate ai materiali denominato “Sviluppo di trattamenti superficiali e rivestimenti funzionali tramite tecniche plasma su polimeri biodegradabili” e il progetto di formazione denominato “International Master in Nanotechnologies” presentati da Civen e ha assunto il relativo impegno di spesa a valere sui fondi ex delibera C.I.P.E. n. 36 del 2002.
Con successiva d.G.R. n. 2028 del 3 agosto 2010, la Regione Veneto ha approvato la riprogrammazione delle risorse stanziate dal C.I.P.E. con la delibera n. 36 del 2002, già impegnate con la precedente delibera n. 2656 del 2003 e, in continuità con i precedenti interventi di ricerca e di formazione a favore di Civen, ha attribuito ai progetti “Sviluppo di trattamenti superficiali e rivestimenti funzionali tramite tecniche plasma su polimeri biodegradabili” e “International Master in Nanotechnologies” risorse rispettivamente per euro 624.400,00 ed euro 309.600,00, per un totale di euro 934.000,00.
Con la medesima delibera n. 2028 del 2010, la Giunta Regionale ha approvato la Convenzione, relativa alla realizzazione dei progetti “Sviluppo di trattamenti superficiali e rivestimenti funzionali tramite tecniche plasma su polimeri biodegradabili” e “International Master in Nanotechnologies”, sottoscritta il 12 novembre 2010 tra la Regione medesima e Civen.
Per effetto della suddetta Convenzione, Civen si impegnava a: “- garantire che le risorse destinate siano impegnate entro il 31 dicembre 2010, attraverso obbligazioni giuridicamente vincolanti, a pena di revoca della parte di finanziamento non impegnata; - sostenere tutte le spese entro il 30 giugno 2011 e rendicontarle entro e non oltre il 30 giugno 2012, unitamente alla relazione finale degli interventi. Tali date sono prorogabili, attraverso apposita richiesta del CIVEN e tempestiva segnalazione in sede di monitoraggio, per un periodo massimo di ulteriori 180 giorni; - predisporre ed inviare, con cadenza almeno semestrale ed entro e non oltre 30 giorni dalla data del 30 giugno e del 31 dicembre di ogni anno, alla Regione del Veneto, Direzione Sviluppo Economico Ricerca e Innovazione, relazioni sullo stato di avanzamento tecnico – scientifico e amministrativo dei progetti, contenenti una descrizione dell’attività svolta, dei risultati intermedi conseguiti e dell’avanzamento delle correlate spese sostenute; - rendicontare alla Regione Veneto tra le spese dei progetti solo i costi di struttura strettamente necessari alla sua realizzazione, ed in quota parte rispetto al peso dei progetti stessi sull’intera attività del CIVEN; - rispettare i profili di spesa previsti negli allegati progetti al fine di poter concorrere all’assegnazione del cosiddetto accantonamento premiale secondo le modalità previste dalle delibere CIPE; - garantire una stretta correlazione delle attività di ricerca a quanto previsto dall’Accordo di Programmazione Negoziata sottoscritto il 17 marzo 2004 tra Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MUR) e la Regione Veneto” (art. 4).
Inoltre, nella convenzione venivano puntualmente disciplinati gli obblighi di informazione, conservazione della documentazione e di accesso ai locali ed alla documentazione (art. 5).
L’erogazione dei contributi veniva ripartita in una prima tranche pari “al 40% dei contributi complessivi da erogare dopo la sottoscrizione della Convenzione, previa autocertificazione di aver avviato le attività oggetto del contributo e garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa; un’ulteriore quota del 30% dei contributi complessivi, previa garanzia fideiussoria, a seguito della presentazione di una dichiarazione che attesti di aver sostenuto il 30% della spesa complessiva dei progetti; un’ulteriore quota del 20% dei contributi complessivi, previa garanzia fideiussoria, a seguito della presentazione di una dichiarazione che attesti di aver sostenuto il 60% della spesa complessiva dei progetti; il saldo residuo eventuale dopo l’approvazione del rendiconto finale di spesa presentato e accompagnato da una dettagliata relazione conclusiva” (art. 10).
All’art. 13 della convenzione (Penalità e revoca dei contributi con obbligo di restituzione) era previsto che in sede di rendicontazione la Regione Veneto potesse applicare penalità nel caso di riscontrate rilevanti difformità del progetto non previamente autorizzate, o di riscontrate irregolarità nei documenti giustificativi e/o spese non ammissibili, e che la Giunta regionale potesse procedere alla revoca, totale o parziale, dei contributi, con conseguente obbligo di restituzione.
In attuazione della suddetta convenzione, la Regione Veneto, con decreto n. 52 del 22 maggio 2012, ha disposto l’impegno e la liquidazione a favore di Civen delle somme di euro 373.600,00 e di euro 280.200,00 per un totale di euro 653.800,00 quale primo e secondo acconto pari, rispettivamente, al 40% ed al 30% dell’intera somma per la realizzazione degli interventi approvati, così come previsto dall’art. 10 della convenzione, a seguito di presentazione di garanzia fideiussoria rilasciata in data 11 maggio 2012, non erogando il saldo pari ad euro 280.200,00.
Civen ha completato i progetti e ha inviato la rendicontazione e la relazione finale in data 28 maggio 2014, senza che la Regione abbia mai provveduto ad erogare il saldo del contributo.
Il direttore della Sezione ricerca e innovazione della Regione Veneto ha comunicato con nota n. 118696 del 19 marzo 2015 l’avvio del procedimento di revoca del contributo “C.I.P.E. 36/2002”.
Con decreto n. 102 del 6 maggio 2015 la Regione ha disposto la revoca del contributo – già interamente speso da Civen (contraendo un debito con le banche per la parte non erogata dalla Regione) – di euro 934.000,00, ordinando la restituzione dell’importo erogato pari a euro 653.800,00 maggiorato degli interessi nel frattempo maturati, pari ad euro 33.108,54, per un totale di euro 686.908,54.
Il provvedimento è stato adottato per le seguenti motivazioni:
- mancata rendicontazione delle spese entro il termine massimo del 30 giugno 2012 oltre che per mancato pagamento delle spese relative al progetto entro il 31 dicembre 2011;
-imputazione di costi non pertinenti o non necessari, oltre che assenza del criterio di imputazione pro quota e delle altre modalità di imputazione dei costi;
-gravi irregolarità alla luce della rendicontazione di spese di personale in violazione del manuale di rendicontazione;
- gravi irregolarità nell’attuazione del progetto e nella rendicontazione delle spese alla luce della differenza tra l’importo indicato nella relazione semestrale e quello poi effettivamente rendicontato;
-gravi irregolarità conseguenti alla omissione di informazioni rilevanti sul possibile effettivo importo del contributo da erogare.
Con riferimento al ricorso n. 4613 del 2020, con delibera C.I.P.E. del 27 maggio 2005, n. 35 – avente ad oggetto “Ripartizione delle risorse per interventi nelle aree sottoutilizzate – rifinanziamento Legge 208/1998, periodo 2005 – 2008 (Legge Finanziaria 2005)” - sono state assegnate alla Regione Veneto risorse per euro 6.505.020,00 per settori della ricerca e della società dell’informazione, demandando alla Regione di definire il riparto del suddetto contributo.
In attuazione di ciò, la Regione Veneto, con d.G.R. n. 890 del 28 marzo 2006, ha ripartito la somma di cui sopra, assegnando, tra l’altro, euro 1.300.000,00 all’ “International Master in Nanotecnologies” ed euro 1.200.000,00 al settore della ricerca e sperimentazione nelle nanotecnologie.
Con successiva d.G.R. n. 4073 del 19 dicembre 2006 la Regione Veneto, a fronte dei quattro progetti presentati da Civen, ha definitivamente stabilito, variando la precedente ripartizione di cui alla d.G.R.
n. 890 del 2006, che le risorse dedicate alle nanotecnologie dovessero essere fissate in euro 1.764.000,00 a favore dei quattro progetti di ricerca ed in euro 736.000,00 per le due edizioni del Master; il tutto per un totale di euro 2.500.000,00 secondo il seguente criterio di riparto:
“- tecniche innovative per migliorare le proprietà di cuoio e tessuti: euro 1.058.264,00;


- sintesi di rivestimenti nanostrutturati ad elevate proprietà tribologiche e stabilità termica: euro 148.959,50;


- sintesi di superfici antiriflettenti con morfologia "ad occhio di farfalla": euro 208.136,50;


- sviluppo di rivestimenti nanostrutturati tramite la tecnica "cold spray": euro 348.640,00;


- international Master in nanotechnologies: euro 736.000,00.


TOTALE euro 2.500.000,00”.
Con successiva delibera n. 2017 del 3 luglio 2007, la Giunta Regionale ha approvato la convenzione, relativa alla realizzazione dei quattro progetti di ricerca e dell’“International Master in Nanotecnologies”, sottoscritta il 19 luglio 2007 tra la Regione medesima e l’associazione Civen, in base alla quale Civen assumeva specifici obblighi e termini relativamente alla realizzazione del progetto, quali:
“- garantire che le risorse destinate siano impegnate entro il 31 dicembre 2008, attraverso obbligazioni giuridicamente vincolanti, a pena di revoca della parte di finanziamento non impegnata; - sostenere tutte le spese entro il 30 giugno 2010 e rendicontarle entro e non oltre il 30 settembre 2010, unitamente alla relazione finale degli interventi. Tali date sono prorogabili, attraverso apposita richiesta del CIVEN e tempestiva segnalazione in sede di monitoraggio, per un periodo massimo di ulteriori 180 giorni; - predisporre ed inviare, con cadenza almeno semestrale ed entro e non oltre 30 giorni dalla data del 30 giugno e del 31 dicembre di ogni anni, alla Regione del Veneto, Direzione Sviluppo Economico Ricerca e Innovazione, relazioni sullo stato di avanzamento tecnico – scientifico e amministrativo dei progetti, contenenti una descrizione dell’attività svolta, dei risultati intermedi conseguiti e dell’avanzamento delle correlate spese sostenute; - rendicontare alla Regione Veneto tra le spese dei progetti solo i costi di struttura strettamente necessari alla sua realizzazione, ed in quota parte rispetto al peso dei progetti stessi sull’intera attività del CIVEN; - rispettare i profili di spesa previsti negli allegati progetti al fine di poter concorrere all’assegnazione del cosiddetto accantonamento premiale secondo le modalità previste dalle delibere CIPE; - garantire una stretta correlazione delle attività di ricerca a quanto previsto dall’Accordo di Programmazione Negoziata sottoscritto il 17 marzo 2004 tra Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MUR) e la Regione Veneto” (art. 4);
Inoltre, nella convenzione venivano puntualmente disciplinati gli obblighi di informazione, conservazione della documentazione e di accesso ai locali ed alla documentazione (art. 5).
L’erogazione dei contributi veniva ripartita in una prima tranche pari “al 40% dei contributi complessivi da erogare dopo la sottoscrizione della Convenzione, previa autocertificazione di aver avviato le attività oggetto del contributo e garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa; un’ulteriore quota del 30% dei contributi complessivi, previa garanzia fideiussoria; un’ulteriore quota del 20% dei contributi complessivi, previa garanzia fideiussoria; il saldo residuo eventuale dopo l’approvazione del rendiconto finale di spesa presentato e accompagnato da una dettagliata relazione conclusiva”. Si prevedeva inoltre che al raggiungimento del 70% della spesa sostenuta, Civen avrebbe dovuto presentare una rendicontazione intermedia consistente in una dettagliata ed idonea documentazione comprovante le azioni realizzate ed i pagamenti effettuati (art. 9).
All’art. 12 della convenzione (Revoca dei contributi e obbligo di restituzione) era poi previsto che la Giunta regionale potesse procedere alla revoca, totale o parziale, dei contributi, con conseguente obbligo di restituzione.
In attuazione della suddetta convenzione, la Regione Veneto, con decreto n. 225 del 2007, erogava a Civen la somma di euro 1.000.000,00 quale prima tranche pari al 40% della somma complessiva; con decreto n. 87 del 2008 l’ulteriore somma di euro 750.000,00 pari al 30% dell’importo complessivo e con decreto n. 132 del 2009 la somma di euro 500.000,00 pari al 20% del totale dovuto, non erogando tuttavia mai il saldo pari a euro 250.000,00.
Civen ha completato i progetti e ha inviato la rendicontazione e la relazione finale in data 7 aprile 2014, senza che la Regione abbia mai provveduto ad erogare il saldo del contributo.
Il direttore della Sezione Ricerca e Innovazione della Regione Veneto ha comunicato con nota n. 380901 dell’11 settembre 2014 l’avvio del procedimento di revoca del contributo “C.I.P.E. 35/2005”.
Con decreto n. 470 del 30 dicembre 2014 la Regione ha disposto la revoca del contributo di euro 2.500.000,00, ordinando la restituzione dell’importo erogato pari a euro 2.250.000,00 maggiorato degli interessi nel frattempo maturati, pari ad euro 289.071,92, per un totale di euro 2.539.071,92.
Il provvedimento è stato adottato per le seguenti motivazioni:
- mancata rendicontazione delle spese entro il termine massimo del 21 marzo 2011, oltre che per mancato pagamento delle spese relative al progetto entro il termine del 31 dicembre 2010;
- gravi irregolarità nell’attuazione del progetto rappresentate dalla violazione del vincolo di inalienabilità e dall’omissione di informazioni rilevanti sul possibile effettivo importo del contributo da erogare;
- violazione della convenzione sotto il profilo della imputazione di costi non reali o non pertinenti e in violazione dei criteri e delle modalità di imputazione dei costi.
Civen, unitamente alle quattro Università del Veneto che la compongono, hanno impugnato tale revoca avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, che ha accolto il ricorso con sentenza, I, 21 agosto 2015, n. 942. 
Nonostante la proposizione dell’appello, la Regione Veneto ha emesso un nuovo provvedimento di revoca del contributo in questione, il decreto n. 222 del 12 ottobre 2015.
Con riferimento al ricorso n. 4614 del 2020, con delibera C.I.P.E. del 22 marzo 2006, n. 3 – avente ad oggetto “Ripartizione delle risorse per interventi nelle aree sottoutilizzate – rifinanziamento Legge 208/1998, periodo 2006 – 2009 (Legge Finanziaria 2006)” - sono state assegnate alla Regione Veneto risorse per euro 8.062.560,00 per settori della ricerca e della società dell’informazione, demandando alla Regione di definire il riparto del suddetto contributo.
In attuazione di ciò, la Regione Veneto, con d.G.R. n. 2980 del 26 settembre 2006, ha ripartito la somma di cui sopra, assegnando euro 4.031.280,00 al finanziamento di interventi nel settore della Ricerca ed euro 4.031.280,00 al settore della Società dell’Informazione.
Con successiva d.G.R. n. 3794 del 27 novembre 2007 la Regione Veneto, a fronte dei tre progetti presentati da Civen, ha definitivamente stabilito che le risorse dedicate alle nanotecnologie dovessero essere fissate in Euro 2.000.000,00 secondo il seguente criterio di riparto:
“1. Consolidamento di sinterizzati con proprietà e strutture innovative: euro 1.098.535,85;


2. Sviluppo di sistemi polimerici nanocompositi a base di polimeri biodegradabili: euro 660.529,00;


3. Studio di fattibilità per lo sviluppo di sensori integrati per la rilevazione di biomolecole in ambito agroalimentare: euro 240.935,15.


TOTALE 2.000.000,00”.
Con successiva delibera n. 1854 dell’8 luglio 2008, la Giunta Regionale ha approvato la Convenzione, relativa alla realizzazione dei suddetti progetti, sottoscritta il 23 luglio 2008 tra la Regione medesima e l’associazione Civen, in base alla quale Civen assumeva specifici obblighi e termini relativamente alla realizzazione del progetto, quali:
“- garantire che le risorse destinate siano impegnate entro il 30 settembre 2009, attraverso obbligazioni giuridicamente vincolanti, a pena di revoca della parte di finanziamento non impegnata;


- sostenere tutte le spese entro il 31 dicembre 2011 e rendicontarle entro e non oltre il 30 giugno 2012, unitamente alla relazione finale degli interventi. Tali date sono prorogabili, attraverso apposita richiesta del CIVEN e tempestiva segnalazione in sede di monitoraggio, per un periodo massimo di ulteriori 180 giorni; - predisporre ed inviare, con cadenza almeno semestrale ed entro e non oltre 30 giorni dalla data del 30 giugno e del 31 dicembre di ogni anno, alla Regione del Veneto, Direzione Sviluppo Economico Ricerca e Innovazione, relazioni sullo stato di avanzamento tecnico – scientifico e amministrativo dei progetti, contenenti una descrizione dell’attività svolta, dei risultati intermedi conseguiti e dell’avanzamento delle correlate spese sostenute; - rendicontare alla Regione Veneto tra le spese dei progetti solo i costi di struttura strettamente necessari alla sua realizzazione, ed in quota parte rispetto al peso dei progetti stessi sull’intera attività del CIVEN; - rispettare i profili di spesa previsti negli allegati progetti al fine di poter concorrere all’assegnazione del cosiddetto accantonamento premiale secondo le modalità previste dalle delibere CIPE; - garantire una stretta correlazione delle attività di ricerca a quanto previsto dall’Accordo di Programmazione Negoziata sottoscritto il 17 marzo 2004 tra Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MUR) e la Regione Veneto” (art. 4).
Inoltre, nella convenzione venivano puntualmente disciplinati gli obblighi di informazione, conservazione della documentazione e di accesso ai locali ed alla documentazione (art. 5).
L’erogazione dei contributi veniva ripartita in una prima tranche pari “al 40% dei contributi complessivi da erogare dopo la sottoscrizione della Convenzione, previa autocertificazione di aver avviato le attività oggetto del contributo e garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa; un’ulteriore quota del 30% dei contributi complessivi, previa garanzia fideiussoria; un’ulteriore quota del 20% dei contributi complessivi, previa garanzia fideiussoria; il saldo residuo eventuale dopo l’approvazione del rendiconto finale di spesa presentato e accompagnato da una dettagliata relazione conclusiva”. Si prevedeva inoltre che al raggiungimento del 70% della spesa sostenuta, Civen avrebbe dovuto presentare una rendicontazione intermedia consistente in una dettagliata ed idonea documentazione comprovante le azioni realizzate ed i pagamenti effettuati (art. 9).
All’art. 12 della convenzione (Revoca dei contributi e obbligo di restituzione) era poi previsto che la Giunta regionale potesse procedere alla revoca, totale o parziale, dei contributi, con conseguente obbligo di restituzione.
In attuazione della suddetta convenzione, la Regione Veneto, con decreto n. 162 del 2008, erogava a Civen la somma di euro 800.000,00 quale prima tranche pari al 40% della somma complessiva; con decreto n. 149 del 2010 l’ulteriore somma di euro 600.000,00 pari al 30% dell’importo complessivo, non erogando tuttavia né l’ulteriore quota del 20% del contributo, né il saldo. 
Civen ha completato i progetti e ha inviato la rendicontazione e la relazione finale in data 7 aprile 2014, senza che la Regione abbia mai provveduto ad erogare il saldo del contributo.
Il direttore della Sezione Ricerca e Innovazione della Regione Veneto ha comunicato con nota n. 381626 dell’11 settembre 2014 l’avvio del procedimento di revoca del contributo “C.I.P.E. 3/2006”.
Con decreto n. 469 del 30 dicembre 2014 la Regione ha disposto la revoca del contributo di euro 2.000.000,00, ordinando la restituzione dell’importo erogato pari a euro 1.400.000,00, maggiorato degli interessi nel frattempo maturati, pari ad euro 143.608,21, per un importo complessivo di euro 1.543.608,21.
Il provvedimento è stato adottato per le seguenti motivazioni:
- mancata rendicontazione delle spese entro il termine massimo del 27 dicembre 2012, oltre che per mancato pagamento delle spese relative al progetto entro il termine del 30 giugno 2012;
- gravi irregolarità nell’attuazione del progetto rappresentate dalla violazione del vincolo di inalienabilità quinquennale e dall’omissione di informazioni rilevanti sul possibile effettivo importo del contributo da erogare.
Civen, unitamente alle quattro Università del Veneto che la compongono, hanno impugnato tale revoca avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, che ha accolto il ricorso con sentenza, I, 21 agosto 2015, n. 942. 
Nonostante la proposizione dell’appello, la Regione Veneto ha emesso un nuovo provvedimento di revoca del contributo in questione, il decreto n. 221 del 12 ottobre 2015.
Con riferimento al ricorso n. 4609 del 2020, con delibera n. 425 del 27 febbraio 2007 la Giunta regionale del Veneto ha approvato la proposta del Programma Operativo Regionale parte FESR 2007 – 2013, obiettivo “Competitività regionale e occupazione”. Tale programma - poi approvato anche dalla Commissione Europea con deliberazione n. 4247 del 7 settembre 2007 - aveva come obbiettivo quello di rafforzare le competitività, le attrattive e l’occupazione nel territorio regionale, con finanziamenti a carico dell’Unione Europea, dello Stato Italiano e della Regione del Veneto.
Nell’ambito di tale programma, la Giunta regionale, con deliberazione n. 3320 del 3 novembre 2009,  ha approvato sette progetti, tra cui quello presentato da Civen, codice FESR_R_6, concernente il “potenziamento delle infrastrutture esistenti di Civen e del distretto Veneto per le nanotecnologie - PIN”, avente come finalità quella di “potenziare le infrastrutture esistenti di Civen e più in generale del Distretto Veneto per le nanotecnologie, al fine di supportare processi di innovazione radicale e di miglioramento tecnologico di processo o prodotti. Le attività proposte riservano inoltre una forte attenzione all’impatto che le nanotecnologie hanno nell’ambiente e nella salute umana”, per il quale era stato individuato un contributo indicativo da parte della Regione di euro 3.000.000,00.
Con successiva delibera di Giunta regionale n. 2732 del 16 novembre 2010 veniva definitivamente approvato il progetto di Civen, per il quale veniva previsto un contributo di euro 2.999.250,00; veniva altresì approvato il disciplinare tra Regione Veneto e Civen inerente il progetto suindicato, oltre che le modalità di erogazione del contributo a carico della Regione.
Tale progetto prevedeva importanti investimenti strutturali quali:
- “l’acquisizione di beni infrastrutture”, comportante l’acquisto di impianti ed apparati notevolmente costosi; - “il potenziamento produttivo di Civen”, attraverso “l’adeguamento di alcuni impianti e strumenti allo scopo di migliorare, integrare ed ampliare in modo significativo l’offerta di prodotti e servizi per il sistema dell’innovazione regionale”; - “l’allestimento di Ecsin” (centro internazionale di studi sull’impatto delle nanotecnologie su ambienti e salute e sulla valutazione delle ricadute sulla società); - “il potenziamento di LANN” (laboratorio di nano fabbricazione con il mandato di supporto di proposals esterni di provenienza sia accademica che industriale); - “l’attività di disseminazione e diffusione dei risultati”.
Il tutto per un preventivo di spesa di euro 4.316.886,77.
Riguardo alle modalità di attuazione del progetto:
- il limite massimo del contributo pubblico a carico della Regione veniva confermato in euro 2.999.250,00; - il progetto si doveva concludere entro 36 mesi dall’inizio dello stesso; - la rendicontazione delle spese, datata e sottoscritta dal legale rappresentante del soggetto beneficiario, doveva essere presentata entro 30 giorni dalla conclusione dell’attività e doveva essere corredata dalla specifica documentazione indicata nell’allegato B; - l’erogazione del contributo veniva subordinata ad apposita istanza del soggetto beneficiario, alla positiva conclusione del progetto ed alla positiva verifica della rendicontazione.
In particolare, il Dirigente dell’Unità di Progetto Ricerca e Innovazione avrebbe dovuto provvedere alla liquidazione entro il termine di 90 giorni dall’esito positivo dell’istruttoria della rendicontazione presentata.
Veniva consentita l’erogazione di una prima anticipazione del contributo nella misura del 30% su presentazione di apposita domanda con allegata garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di pari importo e l’erogazione di una seconda anticipazione, fino ad un massimo di un ulteriore 30% del totale del contributo concesso, dietro presentazione di fatture e/o documentazione equipollente debitamente quietanzati, al raggiungimento di almeno il 50% delle spese ammesse e dietro presentazione di una fideiussione di importo pari all’anticipo richiesto, oltre che di una relazione che illustrasse la concreta prosecuzione dell’attività.
Venivano inoltre elencati i motivi che potevano condurre all’applicazione di decurtazioni del contributo o alla revoca del contributo concesso.
Civen avviava il progetto P.O.R. parte FESR 2007 – 2013, obbiettivo “Competitività regionale e occupazione” l’1 giugno 2010 e la Regione Veneto, con decreto dirigenziale n. 133 del 15 novembre 2011, erogava un acconto di euro 899.775,00, pari al 30% del contributo concesso, dietro presentazione di fideiussione bancaria.
Il progetto veniva concluso il 31 maggio 2013, come dichiarato alla Regione da Civen con nota prot. n. 335687del 30 luglio 2013, con la quale si comunicava altresì alla Regione un ritardo nella presentazione della rendicontazione dovuto ad un “ritardo nei flussi finanziari programmati che ha reso impossibile completare i pagamenti entro il 30 giugno 2013” e quindi la rendicontazione nei termini stabiliti nel disciplinare sottoscritto tra la Regione Veneto e Civen (30 giorni dalla conclusione dell’attività).
La Regione, che aveva erogato la prima tranche dopo diciassette mesi dall'avvio del progetto, non ha mai erogato né la seconda tranche di euro 899.775,00, pari all’ulteriore 30% del contributo, né il saldo a fine progetto.
In ragione del ritardo nella rendicontazione la Regione, con nota dirigenziale del 12 settembre 2013, comunicava a Civen l’avvio del procedimento di decadenza del contributo di euro 2.299.250,00.
Con decreto n. n. 371 del 6 novembre 2014 la Regione ha disposto la revoca del contributo ingiungendo la restituzione dell’importo anticipato sino ad allora, maggiorato degli interessi, per un totale di euro 954.020,34, pena l’escussione delle fideiussioni decorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta.
Il provvedimento è stato adottato per le seguenti motivazioni:
- “il mancato rispetto del vincolo della stabilità delle operazioni di cui all’art. 57 Reg. (CE) n. 1083/2006 e a pag. 7 del disciplinare;


- l’assenza di attività informativa e pubblicitaria ed assenza di attività di divulgazione dei risultati, di cui a pag. 8 del disciplinare;


- variazione non approvata da Veneto Innovazione s.p.a. in violazione di quanto previsto a pag. 8 del disciplinare, oltre che il venir meno di una delle condizioni di ammissibilità di cui a pag. 4 del disciplinare, come illustrato nelle premesse;


- da ultimo la grave e sistematica inottemperanza agli obblighi di comunicazione di circostanze ed eventi all’evidenza decisivi nell’ottica della corretta fruibilità del contributo da parte del beneficiario”.
Civen, unitamente alle quattro Università del Veneto che la compongono, hanno impugnato tale revoca avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, che ha accolto il ricorso con sentenza, I, 21 agosto 2015, n. 942. 
Nonostante la proposizione dell’appello, la Regione Veneto ha emesso un nuovo provvedimento di revoca del contributo in questione, il decreto n. 220 del 12 ottobre 2015.
Civen, unitamente alle Università che la compongono, ha proposto appello contro le sentenze del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, I, 30 marzo 2020, nn. 317, 318, 319 e 320 che, in seguito alla decisione su ricorso per regolamento di giurisdizione (cfr. Cass, SS.UU., ordinanza 31 luglio 2017, n. 18985, ha riconosciuto che il rapporto si inserisce in un accordo pubblicistico ex art. 15, l. n. 241 del 1990, soggetto alla giurisdizione amministrativa), hanno in parte dichiarato inammissibili e per il resto hanno respinto i suoi ricorsi per l’annullamento dei suddetti decreti di revoca dei contributi regionali.
Gli appelli, ritiene il Collegio, sono fondati.
Con riferimento al ricorso n. 4607 del 2020, con il primo motivo le appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha statuito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse con riferimento alla mancata contestazione di uno dei profili di revoca, e cioè quello delle “gravi irregolarità nell’attuazione del progetto e nella rendicontazione delle spese alla luce della differenza tra l’importo indicato nella relazione semestrale e quello poi effettivamente rendicontato (art. 13, numeri 3, 5 e 7 della Convenzione)”.
La censura è fondata: come meglio si vedrà tra breve, la questione sulla quale ruota l’intera vicenda contenziosa in esame è quella della valutazione di congruenza dell’inadempimento rispetto alla revoca, al fine della valutazione della ragionevolezza di quest’ultima.
A questi riguardi, anticipando la principale questione di merito (alla luce della quale va apprezzata l’eccezione di rito ora al vaglio circa la non acquiescenza), appare centrale sin da ora considerare che la revoca di contributi per violazione delle regole convenzionali fa fronte a un rapporto di natura negoziale e comunque paritaria, che è disciplinato dai principi e regole di diritto comune, in particolare per quanto riguarda l’inadempimento contrattuale. Questi principi hanno portata generale, perché riguardano in genere gli atti costitutivi di rapporti giuridici venuti in essere per l’incontro di varie e convergenti volontà, in ordine ai quali trovano applicazione principi comunque generali del diritto (pacta sunt servanda), tanto che quei principi sono per richiamo di legge espressamente applicabili finanche alle convenzioni di diritto pubblico ai sensi dell’art. 11 (Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento), comma 2, della legge n. 241 del 1990 («Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili») e agli Accordi fra pubbliche amministrazioni dell’art. 15.
Consegue da tali principi che in siffatti contesti convenzionali resta implicito onere dell’amministrazione che si duole dell’inadempimento di un’altra parte (nella specie, la beneficiaria, o meglio i beneficiari, del finanziamento) di procedere – prima di dar seguito alle serie conseguenze risolutive del rapporto (e dunque alla revoca del finanziamento) – a un’attenta, congrua e motivata valutazione di proporzionalità del rapporto tra inadempimento e conseguenze della risoluzione riguardo a quanto a suo tempo insieme convenuto. Spetta dunque all’amministrazione di valutare l’entità e la gravità del complessivo inadempimento del beneficiario del contributo alla stregua del principio generale di proporzionalità: e – per tornare all’eccezione in rito - in un tale contesto ciascuno dei motivi del figurato inadempimento concorre alla valutazione del comportamento complessivo del beneficiario.
Ne consegue qui che l’ipotizzata mancata contestazione di una delle ragioni di revoca non poteva determinare l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse (ovvero: per sostanziale acquiescenza): le contestazioni delle ricorrenti hanno invero riguardato la determinazione complessiva che ha portato alla revoca regionale del contributo per ingiustizia, irragionevolezza e manifesta sproporzione. Detto altrimenti, poiché in questa sede si impugna un provvedimento amministrativo e dunque si verte dell’unitaria revoca del finanziamento, non è la reazione alla contestazione del singolo episodio di contestato inadempimento che rileva riguardo all’attualità dell’interesse a ricorrere: ma la complessiva, unitaria sua valutazione da parte dell’amministrazione revocante.
A parte tutto ciò, va comunque rilevato che la censura era stata dedotta nell’ambito del primo motivo di ricorso.
Tali considerazioni valgono anche per il primo motivo del ricorso n. 4613 del 2020, con cui le appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha statuito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse con riferimento alla mancata contestazione di uno dei profili di revoca, e cioè quello relativo alla “sistematica e grave inottemperanza agli obblighi di tempestiva comunicazione di circostanze ed eventi all’evidenza decisivi, nell’attiva della corretta fruibilità del contributo”, contestazione contenuta nel dispositivo della revoca che sarebbe stata da riferire alla circostanza, esposta invece nelle premesse del provvedimento, che “Civen avrebbe riscosso, dagli iscritti al Master in Nanotechnologies una somma a titolo di tassa universitaria il cui importo complessivo si sarebbe dovuto sottrarre all’importo totale delle spese rendicontate, al fine di evitare una indebita erogazione di contributi pubblici e un’illecita locupletazione da parte del medesimo ente”. 
E tali considerazioni valgono anche per il primo motivo del ricorso n. 4614 del 2020, con cui le appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha statuito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse con riferimento alla mancata contestazione di uno dei profili di revoca, e cioè quello relativo alla “omissione di informazioni rilevanti sull’entità dell’importo del contributo”, esposto nel dispositivo del decreto, che sarebbe stato da riferire alla circostanza, esposta invece nelle premesse del provvedimento, della “grave inottemperanza dell’obbligo di tempestiva comunicazione di circostanze ed eventi all’evidenza decisivi nell’ottica della corretta fruibilità del contributo”, nonché per il terzo motivo del ricorso n. 4609 del 2020, con cui le appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza, che ha respinto il ricorso solamente in relazione all’assunta violazione dell’art. 57 Regolamento CE n. 1083 del 2006 (recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999), per aver considerato il comodato d’uso a favore di Veneto Nanotech una violazione del principio di stabilità delle operazioni e causa legittima di revoca del contributo, omettendo di esaminare tutte le ulteriori contestazioni della revoca proposte da parte ricorrente, giustificando tale scelta con il richiamo della giurisprudenza in tema di autonomia dei singoli motivi posti a fondamento della revoca.
Con la seconda censura del ricorso n. 4607 del 2020 le appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza per aver ritenuto legittimo il provvedimento di revoca in relazione alla “mancata rendicontazione delle spese entro il termine massimo del 30 giugno 2012 in base alla Convenzione, oltre che mancato pagamento di tutte le spese relative al progetto entro il termine 31 dicembre 2011”. Vi sarebbe, infatti, una notevole sproporzione nell’adozione di un provvedimento di revoca totale a fronte non di una mancata rendicontazione, e neppure di una rendicontazione parziale, ma di una rendicontazione meramente tardiva, anche se completa, presentata non appena Civen ha avuto la possibilità di pagare, tramite prestito infruttifero dalle quattro Università del Veneto, gli ultimi debiti residui in relazione agli acquisti fatti a suo tempo per il progetto. 
Il motivo è, come si è in parte anticipato, fondato. 
L’art. 13 della Convenzione attribuiva alla Regione la facoltà di disporre penalità fino alla revoca parziale o totale del contributo, da graduare in relazione alla gravità delle irregolarità riscontrate. La revoca non era, quindi, automatica; ma richiedeva una ponderata valutazione dell’amministrazione regionale, che avrebbe potuto anche determinarsi nel disporre una mera penalità, o una revoca parziale, o n ultima ipotesi nessuna conseguenza, in relazione alla tipologia, al livello e alla qualità degli inadempimenti riscontrati.
Ciò risponde, del resto, ai cennati principi generali in tema di inadempimento contrattuale che ricevono di certo applicazione nel caso di specie. Invero, in seguito alla stipula della Convenzione relativa alla regolamentazione della realizzazione dei progetti di ricerca e formazione nell’ambito del primo distretto tecnologico italiano sulle nanotecnologie applicate ai materiali, le parti hanno assunto l’attuazione del perseguimento di uno scopo comune in posizione di reciproca parità, funzionale allo sviluppo economico regionale per quanto concerne in particolare ricerca e formazione, in vista degli investimenti, che vanno a riguardare in primis l’economia regionale, nel settore delle nanotecnologie (cfr. art. 7 della convenzione).
Dalla configurazione che sopra qui si è descritta, consegue che solo un motivato e proporzionato apprezzamento, da parte dell’amministrazione regionale dei fatti di inadempimento rilevati rispetto agli obiettivi comuni prefissati può essere tale da conferire un, adeguato e ragionevole, giusto titolo alla grave misura della revoca totale del contributo, come in genere è principio per ogni recesso della pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, II, 14 marzo 2020, n. 1837): il che postula dunque un’attenta e globale ponderazione da parte dell’amministrazione regionale.
Invero, qui ci si trova di fronte all’impugnazione di una revoca di un finanziamento regionale che riflette l’apprezzamento regionale del venir meno delle altre parti della convenzione che accede al finanziamento a obblighi a quella funzionali: obblighi peraltro nascenti dal fatto stesso della concessione del finanziamento. 
Sicché è fatale che, per valutare la ragionevolezza – e dunque la legittimità - dell’impugnata revoca, si faccia riferimento alla rilevanza delle mancanze rispetto a quanto nascente dal finanziamento e dalla stessa convenzione e, con riguardo all’intero rapporto, al principio di proporzionalità: principio generale dell’ordinamento, valevole sia per i rapporti amministrativi che per quelli convenzionali e che nei profili pattizi si esprime all’art. 1455 (Importanza dell’inadempimento) Cod. civ.; per il quale principio il contratto (e, analogamente, ogni rapporto a disciplina convenzionale) non può essere risolto se l'inadempimento ha scarsa importanza in relazione all'interesse dell'altra parte. Si tratta di un principio che è a sua volta riflesso della regola generale della buona fede.
Il venir meno per revoca di un tale rapporto amministrativo (da prendere in considerazione in relazione ai prefissati obiettivi comuni di indirizzo regionale e universitario: dal che la pregnante sua dimensione pubblicistica) si potrebbe giustificare, infatti, solo se, a causa dei concreti fatti rilevati, il programma sia stato posto in condizione di non poter più, oggettivamente, assicurare il soddisfacimento degli interessi comuni, di natura pubblica specialmente per la Regione erogante. In un tal caso infatti si disarticola irreparabilmente l’equilibrio stabilito tra risorse regionali messe a disposizione comune degli enti di ricerca, la loro attività comune di ricerca e formazione e gli obiettivi generali di politica industriale regionale, in vista dei quali il finanziamento fu a suo tempo figurato e concesso a enti di ricerca sì localizzati in Veneto, ma di primo rango nazionale; e in ragione di che le prestazioni dovute sono state collegate da una naturale interdipendenza funzionale. 
Un tale rapporto, secondo l’indirizzo dominante, va apprezzato in chiave oggettiva, cioè in modo funzionale alle prestazioni regolate con la convenzione (e non soggettiva, con riferimento alla mera volontà delle parti): ma sempre, e soprattutto, in ragione degli obiettivi di interesse pubblico che avevano giustificato la sua erogazione.
A guardare a quegli obiettivi e poi a concentrarsi sul testo della convenzione, non emerge che, in riferimento all’integrale realizzazione del progetto, le irregolarità riscontrate dall’amministrazione potessero essere considerate di peso tale da avere comunque per conseguenza il venir meno della preminente finalità perseguita.
Che la riconsiderazione del finanziamento, di cui qui si verte, dovesse dare un carattere facoltativo e graduale alla potestà pubblicistica di revoca emerge, oltre che dalla lettera delle convenzioni, altresì dalla delibera della Giunta Regionale n. 835 del 14 giugno 2011, versata in atti. Questa, pur prendendo atto dei ritardi negli adempimenti da parte di Civen con riferimento all’assunzione delle spese e alla presentazione della rendicontazione relativamente ad alcuni progetti di ricerca analoghi a quello di specie, determina nel senso di non esercitare la facoltà di revoca dei contributi e introduce, altresì, un regime di semplificazione delle procedure di rendicontazione relative ai progetti di nanotecnologie. 
La valutazione di non avvalersi della facoltà di revoca nonostante quei ritardi di Civen è così motivata in considerazione del positivo riscontro nel territorio e a livello di comunità scientifica delle specifiche attività di ricerca realizzate nel settore delle nanotecnologie, del rispetto da parte di Civen degli obblighi previsti dal sistema di monitoraggio predisposto dal Ministero dello sviluppo economico, nonché dell’oggettiva complessità delle procedure così come inizialmente previste dalle convenzioni sottoscritte con Civen, complessità che ha inciso sui tempi di esecuzione della spesa e delle connesse attività di rendicontazione.  
Secondo consolidata giurisprudenza: “il principio di proporzionalità di derivazione europea, impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato” (es. per tutti Cons. Stato, IV, 26 febbraio 2015, n. 964).
Nelle fattispecie non può non essere considerato che gli obbiettivi della ricerca risultano essere stati raggiunti, com’è dimostrato dai rapporti di valutazione finali stilati dalla Commissione Esterna di Valutazione nominata dalla stessa Regione, che ne ha attestato il completamento nei tempi previsti con il pieno raggiungimento degli scopi perseguiti da tutti i progetti oggetto di finanziamento regionale, in grado di portare al conseguimento di primarie finalità nella ricerca. Tale dato è essenziale ai fini della valutazione oggettiva di cui si è detto, che conduce ad individuare nel raggiungimento dell’obiettivo comune uno dei parametri di calcolo della proporzionalità qui in questione: sub specie di adeguatezza, necessarietà e stretta proporzionalità (vale a dire, commisurando i fatti ai tre elementi del test di proporzionalità).
Queste considerazioni attengono alla valutazione del ius poenitendi regionale in relazione al perseguimento degli interessi pubblici che sono a base del finanziamento: ma anche a voler isolare l’attenzione alla sola conseguenziale regolamentazione pattizia, va ricordato che “in tema di contratti, il principio, sancito dall'art. 1455 c.c., secondo cui il contratto non può essere risolto se l'inadempimento ha scarsa importanza in relazione all'interesse dell'altra parte, va adeguato anche ad un criterio di proporzione fondato sulla buona fede contrattuale. Pertanto, la gravità dell'inadempimento di una delle parti contraenti non va commisurata all'entità del danno, che potrebbe anche mancare, ma alla rilevanza della violazione del contratto con riferimento alla volontà manifestata dai contraenti, alla natura e alla finalità del rapporto, nonché al concreto interesse dell'altra parte all'esatta e tempestiva prestazione” (cfr. Cass., III, 28 giugno 2010, n. 15363).
A tali riguardi, i fatti contestati e posti dall’amministrazione regionale a base della revoca del finanziamento, per quanto certo non commendevoli e meritevoli in sé di seria disapprovazione (e ferme comunque le responsabilità, in ipotesi valutabili in altra sede, in relazione ai fatti in quanto tali), non risultano essere stati fatti oggetto di una ragionevole e proporzionata ponderazione regionale rispetto all’obiettivo pubblico perseguito. In altri termini, i pur censurabili fatti di violazione dei doveri convenzionali, nei termini in cui risultano accertati nella loro storicità, rispetto alla persistenza del finanziamento appaiono essere stati valutati in termini formali, ma non sono stati dimostrati anche di livello sostanziale tale da giustificare il grave provvedimento di autotutela in questione (né sembra essere stata svolta un’adeguata indagine sull’effettiva utilizzazione e destinazione delle risorse erogate, né sul raggiungimento a loro mezzo degli scopi prefissati). 
Tali considerazioni possono essere estese anche riguardo agli altri tre appelli, con riferimento ai quali, inoltre, il grave inadempimento non si sarebbe potuto neppure riscontrare, a parere del Collegio, nell’intenzione, poi non realizzata, di cedere alcune attrezzature a Veneto Nanotech, società partecipata all’80% dalla Regione Veneto ed operante nel medesimo distretto delle nanotecnologie, che aveva collaborato con Civen nella realizzazione dei progetti, atteso che tale operazione, peraltro comunicata alla Regione che in un primo tempo nulla aveva osservato in contrario, è stata posta nel nulla con efficacia retroattiva a fronte del ripensamento della Regione stessa.
Lo stesso è a dirsi, riguardo all’appello n. 4609 del 2020, in relazione alla devoluzione di alcuni beni in favore di Fondazione Univeneto, costituita dalla stesse quattro Università, solamente prospettata ma mai intervenuta. Inoltre, con riferimento al comodato d’uso concesso da Civen a Veneto Nanotech il 31 ottobre 2013, dopo la conclusione del progetto, che, secondo la Regione, avrebbe costituito un “vantaggio indebito ad un’impresa” incompatibile con il vincolo di stabilità delle operazioni di cui all’art. 57 del Regolamento CE n. 1083 del 2006, lo stesso era gratuito, ed era stato concesso a Veneto Nanotech senza sottrarre l’uso delle attrezzature a Civen, la quale si era espressamente riservata di continuare a usarle e se ne riservava la disponibilità anche una volta terminati tali progetti, rimanendo le stesse nei medesimi laboratori gestiti da Veneto Nanotech utilizzati sino ad allora, ragione per cui da nessun punto di vista tale operazione avrebbe potuto rappresentare una forma di indebita commercializzazione di beni destinati al progetto. 
Nel contratto, come in quello analogo stipulato in precedenza con la stessa società, conosciuto dalla Regione e non contestato, si precisava che “Veneto Nanotech si impegna a rendere disponibili le attrezzature … alle Università Associate in Civen per lo svolgimento delle loro attività di ricerca”. Risulta evidente che Veneto Nanotech non era estranea al progetto, che la vedeva coinvolta direttamente come soggetto coordinatore, nonché come gestore dei laboratori dove lo stesso si svolgeva.
Alla luce dei detti principi, dunque, non resta qui che riscontrare l’insussistenza di fatti tali che per qualità e misura possano giustificare la revoca totale dei contributi.
Alla luce delle esposte considerazioni, assorbendosi le ulteriori censure dedotte, gli appelli riuniti vanno accolti e, per l’effetto, in riforma delle sentenze appellate, vanno accolti i ricorsi di primo grado.
Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità delle presenti controversie, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l'effetto, in riforma delle sentenze appellate, accoglie i ricorsi di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio dei giorni 21 e 22 gennaio 2021, tenuta con le modalità di cui agli artt. 25 d.-l. n. 137 del 2020, 84, comma 6, d.-l. n. 18 del 2020 e 4, comma 1, d.-l. n. 28 del 2020 come da verbale, con l'intervento dei magistrati:


Giuseppe Severini,	Presidente
Raffaele Prosperi,	Consigliere
Federico Di Matteo,	Consigliere
Stefano Fantini,	Consigliere
Elena Quadri,	Consigliere, Estensore

Giuseppe Severini,	Presidente
Raffaele Prosperi,	Consigliere
Federico Di Matteo,	Consigliere
Stefano Fantini,	Consigliere
Elena Quadri,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Contributi e finanziamenti – Ricerca - Progetti di ricerca e formazione nel Distretto Veneto delle Nanotecnologie – Revoca - Violazioni degli obblighi derivanti dalla convenzione di finanziamento – Illegittimità. 
 
          Sono illegittime le revoche del finanziamento, disposte nel 2015 dalla Regione Veneto, di circa 10 milioni di euro che del 2004 in poi la Regione stessa aveva attribuito al Consorzio Civen (il Coordinamento interuniversitario Veneto per le nanotecnologie) tra le Università di Padova, di Verona, Ca' Foscari Venezia e IUAV di Venezia per progetti di ricerca e formazione nel Distretto Veneto delle Nanotecnologie, essendo le violazioni degli obblighi derivanti dalla convenzione di finanziamento non così gravi da giustificare detta misura (1). 
 
(1) Ha chiarito la Sezione che è vero che il Civen ha violato diversi obblighi che gli derivavano dalla convenzione di finanziamento, a partire dai tempi di rendicontazione, però, per quanto censurabili e se del caso fonte di responsabilità in sede propria, queste violazioni nel loro complesso non sono di proporzione tale da giustificare la revoca di un finanziamento di tanta importanza e interesse pubblico per la ricerca e l’economia venete.  
Ha ricordato la Sezione che l’art. 13 della Convenzione attribuiva alla Regione la facoltà di disporre penalità fino alla revoca parziale o totale del contributo, da graduare in relazione alla gravità delle irregolarità riscontrate. La revoca non era, quindi, automatica; ma richiedeva una ponderata valutazione dell’amministrazione regionale, che avrebbe potuto anche determinarsi nel disporre una mera penalità, o una revoca parziale, o in ultima ipotesi nessuna conseguenza, in relazione alla tipologia, al livello e alla qualità degli inadempimenti riscontrati. 
Ciò risponde, del resto, ai cennati principi generali in tema di inadempimento contrattuale che ricevono di certo applicazione nel caso di specie. Invero, in seguito alla stipula della Convenzione relativa alla regolamentazione della realizzazione dei progetti di ricerca e formazione nell’ambito del primo distretto tecnologico italiano sulle nanotecnologie applicate ai materiali, le parti hanno assunto l’attuazione del perseguimento di uno scopo comune in posizione di reciproca parità, funzionale allo sviluppo economico regionale per quanto concerne in particolare ricerca e formazione, in vista degli investimenti, che vanno a riguardare in primis l’economia regionale, nel settore delle nanotecnologie (cfr. art. 7 della convenzione). 
Dalla configurazione che sopra qui si è descritta, consegue che solo un motivato e proporzionato apprezzamento, da parte dell’amministrazione regionale dei fatti di inadempimento rilevati rispetto agli obiettivi comuni prefissati può essere tale da conferire un, adeguato e ragionevole, giusto titolo alla grave misura della revoca totale del contributo, come in genere è principio per ogni recesso della pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. II, 14 marzo 2020, n. 1837): il che postula dunque un’attenta e globale ponderazione da parte dell’amministrazione regionale. 
Invero, qui ci si trova di fronte all’impugnazione di una revoca di un finanziamento regionale che riflette l’apprezzamento regionale del venir meno delle altre parti della convenzione che accede al finanziamento a obblighi a quella funzionali: obblighi peraltro nascenti dal fatto stesso della concessione del finanziamento.  
Sicché è fatale che, per valutare la ragionevolezza – e dunque la legittimità - dell’impugnata revoca, si faccia riferimento alla rilevanza delle mancanze rispetto a quanto nascente dal finanziamento e dalla stessa convenzione e, con riguardo all’intero rapporto, al principio di proporzionalità: principio generale dell’ordinamento, valevole sia per i rapporti amministrativi che per quelli convenzionali e che nei profili pattizi si esprime all’art. 1455 (Importanza dell’inadempimento) cod. civ.; per il quale principio il contratto (e, analogamente, ogni rapporto a disciplina convenzionale) non può essere risolto se l'inadempimento ha scarsa importanza in relazione all'interesse dell'altra parte. Si tratta di un principio che è a sua volta riflesso della regola generale della buona fede. 
Il venir meno per revoca di un tale rapporto amministrativo (da prendere in considerazione in relazione ai prefissati obiettivi comuni di indirizzo regionale e universitario: dal che la pregnante sua dimensione pubblicistica) si potrebbe giustificare, infatti, solo se, a causa dei concreti fatti rilevati, il programma sia stato posto in condizione di non poter più, oggettivamente, assicurare il soddisfacimento degli interessi comuni, di natura pubblica specialmente per la Regione erogante. In un tal caso infatti si disarticola irreparabilmente l’equilibrio stabilito tra risorse regionali messe a disposizione comune degli enti di ricerca, la loro attività comune di ricerca e formazione e gli obiettivi generali di politica industriale regionale, in vista dei quali il finanziamento fu a suo tempo figurato e concesso a enti di ricerca sì localizzati in Veneto, ma di primo rango nazionale; e in ragione di che le prestazioni dovute sono state collegate da una naturale interdipendenza funzionale.  
Un tale rapporto, secondo l’indirizzo dominante, va apprezzato in chiave oggettiva, cioè in modo funzionale alle prestazioni regolate con la convenzione (e non soggettiva, con riferimento alla mera volontà delle parti): ma sempre, e soprattutto, in ragione degli obiettivi di interesse pubblico che avevano giustificato la sua erogazione. ​​​​​​​