Divieto di commercializzazione affidato ad Ivass

Materia: Autorità amministrative indipendenti

N. 08216/2019REG.PROV.COLL.
N. 03376/2018 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3376 del 2018, proposto da Assicuratrice Milanese S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento 11; 

contro
Ivass - Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Patrizia Rosatone, Massimiliano Scalise, Enrico Galanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Massimiliano Scalise in Roma, via del Quirinale n. 21; 

nei confronti
Romano Greco non costituito in giudizio; Codacons - Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di Tutela dell'Ambiente e dei Diritti degli Utenti e dei Cons, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carlo C/O Codacons Rienzi in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 00640/2018, resa tra le parti, concernente del provvedimento prot n. 51-14-001585 del 4.11.14 avente ad oggetto la comunicazione di avvio del procedimento di cui all'art. 184 comma 2 del D.Lgs n. 209/05 (codice delle assicurazioni private) e prescrizione di misure correttive da adottarsi nel termine di 120 giorni; del rapporto ispettivo del 23.9.2014 del Servizio Ispettorato dell'IVASS, del provvedimento protn. 0047185/15 del 29.5.2015 con cui l'IVASS ha comunicato, nell'ambito del procedimento di cui all'art. 184 comma 2 del D.Lgs 209/05 il divieto di commercializzazione della polizza assicurativa RCP medico e di rinnovo automatico per i contratti in essere e ha prescritto l'adozione di ulteriori misure correttive

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Codacons - Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di Tutela dell'Ambiente e dei Diritti degli Utenti e dei Cons e di Ivass - Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Gianluigi Pellegrino, Patrizia Rosatone, Massimiliano Scalise, Gino Giuliano in proprio e per conto dell'avv. Carlo Rienzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con l’appello in esame la società appellante impugnava la sentenza n. 640 del 2018 con cui il Tar Lazio aveva in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto l’originario gravame. 
Quest’ultimo era stato proposto dalla stessa società assicuratrice (operatore assicurativo nel settore della responsabilità civile professionale, in specie sanitaria) avverso, in sede di ricorso principale, la comunicazione di avvio del procedimento di cui all'art. 184, comma 2, del d.lgs. n. 209 del 2005 (c.d. codice delle assicurazioni private), in data 4 novembre 2014, adottata da Ivass (Istituto di vigilanza sulle assicurazioni) e recante anche il divieto di rinnovo automatico dei contratti assicurativi denominati “RCP medico” e “RCP Medico ospedaliero dipendente colpa grave” in essere e la prescrizione di misure correttive, quali: riparametrare la tariffa del contratto “medico ospedaliero dipendente colpa grave” per assicurarne la rispondenza con gli andamenti tecnici;  assicurare in via generale la corrispondenza con l’andamento tecnico dei prodotti per la determinazione delle tariffe.
Con successivi atti di motivi aggiunti veniva impugnato il provvedimento n. 0047185 del 29 maggio 2015, recante il definitivo divieto di commercializzazione della polizza RCP Medico e il divieto di rinnovo automatico dei contratti in essere. Tale provvedimento era assistito dalla clausola rebus sic stantibus, rimanendo efficace fino alla adozione delle misure correttive, indicate nello stesso provvedimento: effettuare una revisione critica dei prodotti commercializzati, ridisegnando prodotti specificamente calibrati in funzione di differenti target; verificare caso per caso l’adeguatezza del prodotto offerto rispetto alle specifiche esigenze dei singoli professionisti assicurati; riportare il testo contrattuale a intellegibilità e trasparenza, indicando con chiarezza che in mancanza di copertura di primo rischio la polizza non è operativa; impartire adeguate istruzioni alla rete di distribuzione per le verifiche sull’adeguatezza del prodotto rispetto alle specifiche esigenze della clientela; individuare soluzioni idonee a migliorare la policy liquidativa al fine di disincentivare prassi dilatorie.
Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti veniva impugnato il provvedimento n. 0047185 del 29 maggio 2015, recante il definitivo divieto di commercializzazione della polizza RCP Medico e il divieto di rinnovo automatico dei contratti in essere.
All’esito del giudizio di prime cure il Tar, con la sentenza appellata, dichiarava improcedibile il ricorso introduttivo, in parte dichiarava improcedibili e in parte respingeva i motivi aggiunti proposti dall’attuale appellante contro le determinazioni con cui Ivass aveva ingiunto alla ricorrente modifiche ai prodotti di polizza RCP medico nonché imposto il divieto di commercializzazione e di rinnovo di detto prodotto.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante, premessa la permanenza dell’interesse su tutti i motivi di ricorso, formulava i seguenti motivi di appello:
- illegittimità della pretesa contenuta nel provvedimento Ivass datato 29 maggio 2015 che la deducente non possa offrire a chi esercita la professione medica una polizza da responsabilità civile che si riferisca sia ad attività libero professionale che ad attività svolta presso strutture pubbliche e private, ma debba articolare due prodotti diversi;
- illegittimità della prescrizione che, con riguardo alle condizioni di operatività dell’assicurazione per l’attività svolta presso Case di cura pubbliche e private, ritiene che le stesse renderebbero troppo limitato l’ambito della garanzia;
- illegittimità della successiva contestazione di Ivass, anche avverso la modifica dell’oggetto della garanzia precedente con la previsione per cui in presenza della prescritta assicurazione da parte della struttura la polizza in favore del medico avrebbe operato a secondo rischio, secondo cui in tal modo sarebbe stata del tutto esclusa una polizza a primo rischio;
- illegittimità del divieto di richiamare l’art. 1893 cc;
- illegittimità della ingiunzione di modificare il glossario con riferimento alla definizione di “responsabilità diretta”;
- in tema di policy liquidativa, illegittimità dell’obbligo di definizione ex ante della casistica della fattispecie in cui è possibile stabilire in modo incontrovertibile l’inoperatività della polizza;
- illegittimità della previsione sulle penali ai legali;
- illegittimità della immediata interdizione alla commercializzazione per violazione della leale collaborazione.
L’autorità si costituiva in giudizio chiedendo la declaratoria di improcedibilità e di inammissibilità nonché il rigetto dell’appello.
Si costituiva in giudizio anche il codacons, concludendo, analogamente all’Istituto appellato, nel senso della declaratoria di inammissibilità od improcedibilità nonché per il rigetto del gravam		-e.
Alla pubblica udienza del 21 novembre 2019, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. L’appello in esame ha ad oggetto la sentenza resa dal Tar Lazio in merito alla controversia concernente la impugnativa degli atti adottati dall’Autorità, odierna appellata, nei confronti della società appellante. In particolare, trattasi dei seguenti atti: la nota datata 4 dicembre 2014, con cui è stata comunicata alla società l’avvio del procedimento di cui all’art. 184, comma 2, decreto legislativo n. 209 del 2005 (c.d. codice delle assicurazioni private), contenente prescrizioni e misure correttive da adottare entro il termine di 120 giorni; il provvedimento datato 29 maggio 2015, recante il divieto di commercializzazione del prodotto polizza r. c. medica e il divieto di rinnovo automatico dei contratti in essere, con contestuale previsione della declaratoria di inefficacia ex nunc del provvedimento subordinatamente all’implementazione da parte dell’impresa di una serie di misure correttive; il provvedimento datato 29 luglio 2015 con cui l’Istituto ha accertato l’adempimento delle misure correttive individuate nel divieto di commercializzazione nonché nel provvedimento del 13 luglio 2015 e ne ha dichiarato la sopravvenuta inefficacia (ex nunc).
2. La vicenda nasce, in fatto, dall’attività istruttoria avviata da Ivass nel 2013, attraverso una serie di contestazioni alla società odierna appellante in materia di riservazione, di operazioni con parti correlate nonché di criticità, sia nel contratto di assistenza legale stipulato dall’impresa con un gruppo di legali, sia nelle “Condizioni di polizza del ramo r. c. generale”. In particolare, veniva richiesto all’impresa di adottare specifiche misure, ai sensi degli artt. 221 e 229 del codice predetto, per la rimozione ed il superamento delle violazioni accertate. 
Successivamente, pervenivano all’Istituto due esposti del Codacons (datati 9 dicembre 2013 e 6 febbraio 2014), con cui venivano segnalati l’opacità di alcune clausole contrattuali relative al prodotto r. c. medico dell’impresa, nonché il presunto comportamento scorretto dell’impresa in sede di gestione dei sinistri.
All’esito dell’approfondimento istruttorio e del dialogo procedimentale, l’Istituto giungeva all’archiviazione con provvedimento 41-14-006455 del 3 dicembre 2014.
Peraltro, con un diverso ed autonomo avvio di procedimento, di cui alla nota del 4 novembre 2014, l’Istituto comunicava all’impresa l’apertura di un procedimento volto all’adozione del divieto di commercializzazione dei prodotti relativi alla responsabilità civile medica.
In particolare, l’Ivass, dopo aver richiamato i pertinenti profili del verbale ispettivo acquisito, individuava le disposizioni primarie e secondarie asseritamente violate dalla società: 1) art. 183 d.lgs. 209 cit., in materia di regole di comportamento che l’impresa è tenuta a rispettare in sede di offerta ed esecuzione dei contratti; 2) art. 31 del Reg. ISVAP 26 maggio n. 35/2010, recante indicazioni che le imprese devono rispettare nella redazione della documentazione precontrattuale e contrattuale; 3) artt. 47, 49 e 52 del Reg. ISVAP n. 5/2006, che impongono all’impresa di adottare nei confronti dei propri intermediari tutte le misure di carattere organizzativo, procedurale e documentale necessarie affinché gli stessi adempiano, per quanto di loro spettanza, i principi generali di trasparenza, correttezza, diligenza e adeguatezza nei rapporti con i contraenti e con gli assicurati.
All’esito dei riscontri dell’impresa, l’Istituto adottava il provvedimento n. 0047185 del 29 maggio 2015, recante il divieto di commercializzazione della polizza “RCP Medico”, con efficacia del provvedimento inibitorio perdurante fino a quando l’impresa non avesse implementato le misure correttive ritenute necessarie a porre rimedio alle violazioni persistenti riscontrate.
All’esito degli ulteriori riscontri della società, seguiva il provvedimento del 29 luglio 2015, con cui l’Istituto accertava l’adempimento delle misure correttive individuate nel divieto di commercializzazione e ne dichiarava la sopravvenuta inefficacia.
3. Così ricostruita la vicenda in fatto, è possibile passare all’esame delle eccezioni di carattere preliminare, sollevate dalle parti appellate sia in termini di improcedibilità che di inammissibilità
3.1 Sotto il primo versante, l’esame delle eccezioni si combina con quello dei motivi di appello dedotti avverso la declaratoria di improcedibilità in parte qua, statuita nella sentenza impugnata in relazione al ricorso originario avverso la nota del 4 novembre 2014 ed ai motivi aggiunti avverso la misura interdittiva di cui all’atto 29 maggio 2015, in quanto per il Tar la stessa è “venuta meno con l’adeguarsi della società assicuratrice alle prescrizioni impartite, come sancito dal provvedimento in data 29 luglio 2015, cosicché in relazione a tale profilo non può che pronunciarsi la sopravvenuta carenza di interesse”.
Le odierne parti appellate insistono per l’estensione della declaratoria di improcedibilità anche ai restanti provvedimenti e statuizioni oggetto di impugnazione, per mancanza della permanenza dell’interesse dell’appellante all’accertamento dell’illegittimità delle misure prescritte, venute meno con effetto ex nunc.
In opposta visione, la società appellante censura la parziale declaratoria di improcedibilità, evidenziando la lesività di tutte le misure applicate ed impugnate, avendo in ogni caso le stesse mantenuto la propria efficacia per un dato periodo di tempo; permane quindi un interesse della società all’accertamento dell’illegittimità dell’interdizione, sia in prospettiva risarcitoria che sul versante dell’interesse morale, stante il carattere afflittivo e punitivo dell’interdizione anche con riferimento all’immagine pubblica dell’impresa e del prodotto.
3.2 Se per un verso l’eccezione è infondata, per un altro verso i vizi di appello dedotti avverso la declaratoria di improcedibilità del gravame originario in parte qua sono fondati.
3.2.1 In linea di diritto, come noto, la dichiarazione di improcedibilità del gravame per sopravvenuto difetto di interesse può essere pronunciata al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza per essere venuta meno, per il ricorrente, qualsiasi utilità, anche solo strumentale o morale comunque residua, della pronuncia del giudice.
In questa prospettiva l'interesse permane ove la parte possa pretendere il risarcimento del pregiudizio patrimoniale sofferto in conseguenza della determinazione giudicata illegittima (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. V, 28 febbraio 2018, n. 1214).
3.2.2 Nel caso di specie, se da un canto la stessa invocazione della parte appellante, da ultimo riportata, della sussistenza di un interesse (anche) morale a fronte del carattere delle misure imposte e delle conseguenze sull’immagine della società assume un rilievo ex sé dirimente in termini di permanenza dell’interesse e di conseguente insussistenza dei presupposti per la declaratoria di improcedibilità, da un altro canto tutte le prescrizioni contestate, anche quelle originarie, risultano aver mantenuto la propria lesività per un qualche periodo, come reso evidente dal fatto che la stessa Autorità ne ha dichiarato l’inefficacia sopravvenuta ma con effetto ex nunc, quindi non retroattivo. 
Non a caso, lo stesso atto iniziale del 4 novembre 2014 contiene la formula indicativi di termini e modalità di impugnazione, in coerenza al principio di cui all’art. 3 comma 4 della legge n. 241 del 1990.
3.2.3 Né l’accertato parziale o totale adeguamento successivo da parte della società è tale da comportare acquiescenza, come peraltro correttamente riconosciuto dalla stessa sentenza impugnata. 
Infatti, come noto, per principio generale l’acquiescenza, è ipotizzabile solo in presenza di dichiarazioni o comportamenti univoci, volontariamente posti in essere e che dimostrino una chiara ed incondizionata volontà del destinatario dell'atto di accettarne l'operatività. Nulla di ciò è rilevabile nel caso di specie, a fronte della specifica contestazione di tutte le misure.
3.3 Se le considerazioni appena svolte evidenziano altresì l’infondatezza delle eccezioni formulate in termini di inammissibilità per presunta carenza di interesse alla contestazione di tutte le misure, a partire da quelle irrogate con la nota del 4 novembre 2014, occorre procedere ad esaminare l’ulteriore eccezione di inammissibilità in parte qua, dedotta da entrambe le parti appellate (nell’ambito di difese per la verità curiosamente coincidenti), in relazione ai singoli motivi di appello per violazione del divieto di nova in appello ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 104 cod.proc.amm..
3.3.1 In linea di diritto, va evidenziato come l’eccepita inammissibilità possa riguardare unicamente i motivi di appello “nuovi”, in quanto diversi da quelli di prime cure. 
In generale, come noto, nel giudizio di appello, contro gli atti già impugnati non sono ammesse nuove censure, laddove le stesse potevano essere proposte in primo grado, ciò perché la novità dei motivi equivale a una domanda nuova, vietata dalle norme di rito vigenti (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 23 aprile 2019, n. 2579).
Peraltro, in termini di chiarimento della predetta regola generale, va ricordato come nel processo amministrativo, il divieto di nova in appello non impedisca alle parti di confutare tutti gli argomenti adoperati dal Tar, quand’anche non perfettamente coincidenti con i motivi di ricorso di primo grado, atteso che le mere difese sono sempre esaminabili anche per la prima volta in appello, mentre è l'impugnazione proposta in tal guisa di atti rimasti estranei alla cognizione del Tar o con motivi colà non dedotti ad essere del tutto inammissibile; pertanto, il ricorso in appello è inammissibile nella parte in cui introduce censure diverse rispetto a quelle che hanno fissato il perimetro del thema decidendum in primo grado, in violazione del divieto dei nova sancito in appello, ma non è certo inammissibile la riproposizione in appello di censure dedotte in primo grado e assistite da una serie di argomenti maggiormente circostanziati, poiché essa non può essere definita come deduzione di motivi nuovi, tali essendo quelli che la parte sostenga per la prima volta e vizi rimasti del tutto sconosciuti in quella sede (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 4 febbraio 2019, n. 849).
3.3.2 Nel caso di specie, se per un verso gli atti in contestazione sono sempre gli stessi oggetto dell’impugnativa originaria e non atti rimasti estranei alla cognizione del Tar, per un altro verso, dal confronto tra i motivi di prime cure ed i vizi di appello emerge una comprensione di questi ultimi nell’ambito dei primi, accompagnata dalla critica alle argomentazioni di prime cure.
In dettaglio, il primo, il secondo ed il terzo motivo di appello costituiscono specificazione del secondo motivo principale del ricorso al Tar, incentrato proprio sull’art. 16 e l’oggetto dell’assicurazione. Il quarto motivo di appello costituisce altresì una specificazione di una parte del terzo motivo del ricorso originario, in relazione all’art. 1893 c.c.. Il sesto motivo di appello costituisce una specificazione del ricorso originario nonché del quarto motivo del primo atto di motivi aggiunti di prime cure. I restanti motivi di appello costituiscono sviluppo del primo e del quinto ordine di motivi di ricorso originario, anche alla luce delle argomentazioni svolte dalla sentenza appellata e delle conseguenti considerazioni critiche svolte.
Di conseguenza, anche tale eccezione di inammissibilità risulta destituita di fondamento.
4. Nel merito, occorre svolgere un preliminare inquadramento delle norme che l’Autorità ha inteso porre a fondamento del potere esercitato, al fine di una corretta analisi ed un completo inquadramento delle questioni dedotte coi motivi di appello residui.
4.1 In termini legislativi, le prescrizioni contestate trovano il proprio fondamento sostanziale nelle regole di cui all’art. 183 d.lgs. 209 cit. secondo cui: “1. Nell'esecuzione dei contratti le imprese [e gli intermediari]  devono:


a) comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati;


[b) acquisire dai contraenti le informazioni necessarie a valutare le esigenze assicurative o previdenziali ed operare in modo che siano sempre adeguatamente informati;]  (Lettera abrogata dall'articolo 1, comma 29, lettera b), del D.Lgs. 21 maggio 2018, n. 68, con applicazione a decorrere dal 1° ottobre 2018) 

c) organizzarsi in modo tale da identificare ed evitare conflitti di interesse ove ciò sia ragionevolmente possibile e, in situazioni di conflitto, agire in modo da consentire agli assicurati la necessaria trasparenza sui possibili effetti sfavorevoli e comunque gestire i conflitti di interesse in modo da escludere che rechino loro pregiudizio;


d) realizzare una gestione finanziaria indipendente, sana e prudente e adottare misure idonee a salvaguardare i diritti dei contraenti e degli assicurati.


2. L'IVASS adotta, con regolamento, specifiche disposizioni relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare nei rapporti con i contraenti, in modo che l'attività si svolga con correttezza e con adeguatezza rispetto alle specifiche esigenze dei singoli.


3. L'IVASS tiene conto, nel regolamento, delle differenti esigenze di protezione dei contraenti e degli assicurati, nonché della natura dei rischi e delle obbligazioni assunte dall'impresa, individua le categorie di soggetti che non necessitano in tutto o in parte della protezione riservata alla clientela non qualificata e determina modalità, limiti e condizioni di applicazione delle medesime disposizioni nell'offerta e nell'esecuzione dei contratti di assicurazione dei rami danni, tenendo in considerazione le particolari caratteristiche delle varie tipologie di rischio”.
Dal punto di vista anche procedurale assume rilievo il successivo art. 184: “1. Avuto riguardo all'obiettivo di protezione degli assicurati, l'IVASS sospende in via cautelare, per un periodo non superiore a novanta giorni, la commercializzazione del prodotto in caso di fondato sospetto di violazione delle disposizioni del presente titolo o delle relative norme di attuazione, nonche' delle disposizioni in materia di requisiti di Governo e controllo del prodotto di cui agli articoli 30-decies, 121-bis e 121-ter.


2. L'IVASS vieta la commercializzazione in caso di accertata violazione delle disposizioni indicate al comma 1 e dispone, a cura e spese dell'impresa o del distributore interessato, la diffusione al pubblico, mediante le forme più utili alla generale conoscibilità, dei provvedimenti adottati”.
4.2 Nel caso di specie, in termini asseritamente attuativi del predetto disposto normativo, l’Autorità ha inteso fare altresì applicazione delle norme regolamentari reputate rilevanti nella specie, di due ordini: l’art. 31 del Reg. ISVAP 26 maggio n. 35/2010, recante indicazioni che le imprese devono rispettare nella redazione della documentazione precontrattuale e contrattuale; gli artt. 47, 49 e 52 del Reg. ISVAP n. 5/2006, che impongono all’impresa di adottare nei confronti dei propri intermediari tutte le misure di carattere organizzativo, procedurale e documentale necessarie affinché gli stessi adempiano, per quanto di loro spettanza, i principi generali di trasparenza, correttezza, diligenza e adeguatezza nei rapporti con i contraenti e con gli assicurati.
4.2.1 In particolare, nell’ambito del primo Regolamento (il n. 35 del 26 maggio 2010), concernente la disciplina degli obblighi di informazione e della pubblicità dei prodotti assicurativi, di cui al Titolo XIII del codice in questione ed ora abrogato, l’art. 31 statuiva i criteri di redazione: “1. Nella redazione della documentazione precontrattuale e contrattuale le imprese: a) utilizzano espressioni chiare e sintetiche affinché il contraente sia in grado di comprendere il contenuto del contratto che si appresta a sottoscrivere, con le relative coperture assicurative offerte; b) adottano caratteri di stampa e accorgimenti grafico-tipografici e redazionali tali da rendere agevole la lettura; c) illustrano, con caratteri grafici di particolare evidenza, le clausole che prevedono oneri e obblighi a carico del contraente e dell’assicurato, nullità, decadenze, esclusione, sospensione e limitazione della garanzia, rivalse nonché le informazioni qualificate come “Avvertenze” dal presente Regolamento; d) assicurano la coerenza delle informazioni contenute all’interno dei documenti precontrattuali e contrattuali; e) non inseriscono espressioni o formulazioni di natura pubblicitaria o promozionale”.
4.2.2 Nell’ambito del secondo regolamento (il n. 5 del 16 ottobre 2006), concernente la disciplina dell'attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa ed ora parimenti abrogato, gli artt. Applicati statuivano:

articolo 47, regole di comportamento.


1. Nello svolgimento dell’attività d’intermediazione ed in particolare nell’offerta dei contratti di assicurazione e nella gestione del rapporto contrattuale, gli intermediari devono:


a) comportarsi con diligenza, correttezza, trasparenza e professionalità nei confronti dei contraenti e degli assicurati;


b) osservare le disposizioni legislative e regolamentari, anche rispettando le procedure e le istruzioni a tal fine impartite dalle imprese per le quali operano;


c) acquisire le informazioni necessarie a valutare le esigenze assicurative e previdenziali dei contraenti ed operare in modo che questi ultimi siano sempre adeguatamente informati;


d) agire in modo da non recare pregiudizio agli interessi dei contraenti e degli assicurati.


2. Gli intermediari sono tenuti a garantire la riservatezza delle informazioni acquisite dai contraenti o di cui comunque dispongano in ragione dell’attività svolta, salvo che nei confronti del soggetto per il quale operano o di cui distribuiscono i contratti, nei casi di cui all’articolo 189 del decreto ed in ogni altro caso in cui le vigenti disposizioni normative ne impongano o consentano la rivelazione. E’ comunque vietato l’utilizzo delle suddette informazioni per finalità diverse da quelle strettamente inerenti lo svolgimento dell’attività di intermediazione, salvo espresso consenso prestato dall’interessato a seguito di apposita informativa fornita ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.


3. Gli intermediari possono ricevere dal contraente, a titolo di pagamento dei premi assicurativi:


a) assegni bancari, postali o circolari, muniti della clausola di non trasferibilità, intestati o girati all’impresa per conto della quale operano o a quella di cui sono distribuiti i contratti, oppure all’intermediario, espressamente in tale qualità;


b) ordini di bonifico, altri mezzi di pagamento bancario o postale, sistemi di pagamento elettronico, che abbiano quale beneficiario uno dei soggetti indicati alla precedente lettera a).


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Agli intermediari è fatto divieto di ricevere denaro contante a titolo di pagamento di premi relativi a contratti di assicurazione sulla vita, di cui all’articolo 2, comma 1 del decreto. Per i contratti di assicurazione contro i danni, di cui all’articolo 2, comma 3 del decreto, il divieto riguarda i premi di importo superiore a settecentocinquanta euro annui71 per ciascun contratto. Il divieto non opera per le coperture del ramo responsabilità civile auto e per le relative garanzie accessorie, se ed in quanto riferite allo stesso veicolo assicurato per la responsabilità civile auto.


Articolo 49, informativa precontrattuale, nel testo applicabile ratione temporis in quanto poi modificato nel 2015):


1. In occasione del primo contatto con il contraente, gli intermediari consegnano a quest’ultimo copia di un documento riepilogativo dei principali obblighi di comportamento cui gli stessi intermediari sono tenuti a norma del decreto e del presente Regolamento, conforme al modello di cui all’allegato n. 7A.”.


2. Prima di far sottoscrivere una proposta o, qualora non prevista, un contratto di assicurazione, gli intermediari consegnano al contraente: a) copia di una dichiarazione, conforme al modello di cui all’allegato n. 7B, da cui risultino i dati essenziali degli intermediari e della loro attività. La dichiarazione è aggiornata ad ogni variazione dei dati in essa contenuti. In caso di modifiche di rilievo del contratto o di rinnovo la dichiarazione è consegnata se i dati in essa contenuti sono modificati; a bis) copia di un documento, conforme al modello di cui all’allegato n. 7A, che riepiloga i principali obblighi di comportamento cui gli intermediari sono tenuti a norma del decreto e del presente Regolamento; b) la documentazione precontrattuale e contrattuale prevista dalle vigenti disposizioni.


3. La consegna della documentazione di cui al comma 2 deve risultare da un’apposita dichiarazione, redatta con caratteri idonei per dimensione e struttura grafica, da far sottoscrivere al contraente. L’intermediario conserva la documentazione atta a comprovare l’adempimento degli obblighi di consegna previsti dal comma 2.


4. Sono esclusi dagli obblighi informativi di cui al comma 2, lettera a) e a bis), nonché da quanto disposto al comma 3 in relazione a tali obblighi, gli intermediari di assicurazione quando operano nei grandi rischi.


Art. 52, adeguatezza dei contratti offerti.


1. Le imprese impartiscono istruzioni agli intermediari di cui si avvalgono affinché, in fase precontrattuale, acquisiscano dal contraente ogni informazione utile a valutare l’adeguatezza del contratto offerto in relazione alle esigenze assicurative e previdenziali di quest’ultimo, nonché, ove appropriato in relazione alla tipologia del contratto, alla propensione al rischio del contraente medesimo.


2. In ogni caso, gli intermediari sono tenuti a proporre o consigliare contratti adeguati in relazione alle esigenze di copertura assicurativa e previdenziale del contraente. A tal fine, prima di far sottoscrivere una proposta o, qualora non prevista, un contratto di assicurazione, acquisiscono dal contraente ogni informazione che ritengono utile in funzione delle caratteristiche e della complessità del contratto offerto, conservandone traccia documentale.


3. Con riferimento ai contratti di assicurazione sulla vita, gli intermediari chiedono in particolare notizie sulle caratteristiche personali del contraente, con specifico riferimento all’età, all’attività lavorativa, al nucleo familiare, alla situazione finanziaria ed assicurativa, alla sua propensione al rischio e alle sue aspettative in relazione alla sottoscrizione del contratto, in termini di copertura, durata ed eventuali rischi finanziari connessi al contratto da concludere.


4. Il rifiuto di fornire una o più delle informazioni richieste deve risultare da apposita dichiarazione, da allegare alla proposta, sottoscritta dal contraente, nella quale è inserita specifica avvertenza riguardo la circostanza che il rifiuto del contraente di fornire una o più delle informazioni pregiudica la capacità di individuare il contratto adeguato alle sue esigenze.


5. Gli intermediari che ricevono proposte assicurative e previdenziali non adeguate informano il contraente di tale circostanza, specificandone i motivi. Dell’informativa fornita, inclusi i motivi dell’inadeguatezza, è data evidenza in un’apposita dichiarazione, sottoscritta dal contraente e dall’intermediario.”
4.3 Invero, sia il testo della normativa richiamata del codice delle assicurazioni, sia in specie quello delle norme regolamentari (non a caso abrogate e modificate), scontano una generalità tale da imporre all’Istituto uno sforzo rilevante in termini di individuazione ed esplicazione dei relativi presupposti.
4.4 La sezione ha già avuto modo di ricordare (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 10 maggio 2013, n.2568) il ruolo dell’Istituto: l’Ivass svolge compiti esclusivi di regolazione e vigilanza sul settore assicurativo, che lo hanno svincolato da ogni forma originaria, e sia pure attenuata, di assoggettamento a poteri governativi o ministeriali di indirizzo, controllo o vigilanza. L'ampiezza e l'esclusività dei poteri di regolazione e vigilanza del settore assicurativo, i connessi poteri regolamentari, i rapporti di collaborazione e scambio informativo con altre autorità indipendenti (Banca d'Italia, Commissione nazionale per le società e la borsa, Commissione di vigilanza sui fondi pensione) e la finalizzazione delle varie attribuzioni alla più complessiva funzione di garanzia della trasparenza e della concorrenzialità del mercato assicurativo, ne connotano la natura giuridica quale autorità amministrativa indipendente, presentando l'Istituto i tratti distintivi essenziali degli enti di tale tipo, costituiti dalla separazione e autonomia dal governo e, in generale, dal potere esecutivo nelle sue articolazioni ministeriali, in ragione della preposizione alla cura e tutela di diritti ed interessi costituzionalmente rilevanti, in settori ordinamentali di primaria importanza.
Orbene, proprio la rilevanza (in termini applicativi di precetti costituzionali fondamentali), l’autonomia e l’incisività dei compiti impongono che le relative statuizioni siano adeguate, conformi alle norme di riferimento, come nel caso di specie in cui la norma impone delle violazioni accertate. Pur nei limiti di sindacato tipici del presente giudizio amministrativo, occorre che il potere esercitato, nel caso di specie la singola prescrizione, risulti compresa dei presupposti dettati dalla norma, nonché accompagnata da attività istruttoria e da valutazione motivazionale, tipica di ogni attività provvedimentale incisiva su attività economiche.
5. Fatta questa premessa, sotto il cui faro emerge prima facie una non immediata coerenza di fondo, nel caso di specie, fra le indicazioni prescrittive (non adeguatamente puntuali) e i divieti connessi di commercializzazione e di rinnovo, è possibile analizzare le singole prescrizioni censurate, in ordine di motivi di appello.
6.1 Con il primo motivo si contesta l’illegittimità della pretesa contenuta nel provvedimento Ivass datato 29 maggio 2015, formulata nel senso che la deducente non possa offrire a chi esercita la professione medica una polizza da responsabilità civile che si riferisca sia ad attività libero professionale che ad attività svolta presso strutture pubbliche e private, ma debba articolare due prodotti diversi.
L’Istituto, oltre alla presunta inammissibilità (smentita dall’analisi delle censure di prime cure di cui il vizio in esame costituisce pieno svolgimento), ritiene il vizio infondato in quanto nella specie l’attività di vigilanza ha avuto ad oggetto solo ed esclusivamente la riconduzione della compagnia ai princìpi guida in tema di corretta offerta ed esecuzione contrattuale, cioè di norme cornice che guidano e conformano l’autonomia privata delle imprese.
6.2 Il motivo è fondato sotto l’assorbente profilo dell’irragionevolezza e del difetto di adeguata motivazione.
6.3 Nell’originario atto adottato ai sensi dell’art. 184 comma 2 cit., in merito all’art. 16 delle condizioni di contratto rubricato “oggetto della copertura”, l’Istituto prescriveva di “disciplinare in modo autonomo, all’interno di separati articoli, i diversi regimi di svolgimento dell’attività medica (prestazione del medico dipendente; attività libero professionale intramoenia, attività libero professionale extramoenia) e specificare se la coperture offerte sono di primo e/o secondo rischio, per consentire al professionista di individuare esattamente le garanzie applicabili al proprio caso. Tali modificazioni sono da ritenersi necessarie a ripristinare una corretta e trasparente informativa in favore degli assicurati in relazione all’oggetto e alle caratteristiche essenziali delle coperture offerte”.
Nel successivo atto del 29 maggio 2019, all’esito di una attenta ed approfondita analisi delle prescrizioni e delle modifiche apportate dalla società, l’Istituto indicava fra i vari obiettivi il primo (sub lettera a), nel senso di effettuare una revisione critica dei prodotti commercializzati, ridisegnando prodotti più specificamente calibrati in funzione dei differenti target di clienti a cui sono destinati e delle specifiche esigenze di copertura manifestate. In tale contesto, solo a titolo esemplificativo l’Istituto indica la possibilità, in termini quindi di facoltatività della soluzione e non di obbligo inderogabile, di prevedere “ad es. la costruzione di due distinti prodotti, uno riguardante i rischi derivanti dall’attività svolta dai medici presso strutture pubbliche o private, l’altro concernente l’attività di tipo ambulatoriale svolta dai professionisti”.
6.4 Oltre alla già evidenziata globale genericità rispetto agli specifici divieti di commercializzazione e rinnovo, la prescrizione individua in termini contraddittori e di non adeguata chiarezza l’obbligo di duplicazione come possibilità al fine di rispondere alle esigenze evidenziate dall’Istituto.
Emerge altresì la dedotta irragionevolezza della prescrizione finale di articolare necessariamente due prodotti distinti, quando la stessa Ivass nel primo atto aveva ritenuto sì necessario ma anche sufficiente una migliore specificazione all’interno dell’unico prodotto. Pertanto nel secondo atto manca la necessaria consequenzialità, in quanto non si comprende su quali basi l’Istituto, invece che richiedere una ulteriore specificazione in quanto ritenuta non interamente soddisfatta la prima prescrizione, si sia invece orientata a richiedere la separazione in due prodotti con evidente contraddizione ed aggravamento per l’impresa.
6.5 In termini più generali, la fondatezza (anche) di tale censura trova conferma nella contraddittorietà fra divieti immediati, di commercializzazione e rinnovo, e prescrizioni caratterizzate da una generalità ed ampiezza tale da renderle oggetto di una pluralità di possibili opzioni attuative e modificative delle polizze, nonché di un connesso dialogo procedimentale teso non solo a mutarle ma altresì ad esplicarle. 
In tale ottica, appare altresì carente il presupposto della “accertata violazione”, richiesto dalla norma, applicata dall’Istituto, di cui al comma 2 dell’art. 184 cit., il quale non può che fondarsi su di una chiara esplicazione sia della clausola oggetto di necessaria eliminazione, sia delle modifiche richieste, sia delle specifiche violazioni delle norme oggetto di contestazione. 
Nulla di ciò è rilevabile nella prescrizione in contestazione, avente ad oggetto una sorta di esortazione ad un adeguamento delle offerte, senza indicazione di specifiche clausole viziate, anche attraverso una esemplificazione dei possibili mutamenti. Tale modus operandi appare non coerente al potere attribuito dalla norma in termini di accertamento di violazione e di conseguente divieto di commercializzazione.
6.6 Nel bilanciamento dei contrapposti interessi e dei relativi principi anche di origine costituzionale, la giustificazione dello stesso potere affidato dagli artt. 183 s. nonché delle conseguenze limitative dell’esercizio di iniziativa economica, deve trovare fondamento nell’accertamento di una specifica violazione da correggere (come reso evidente dalla stessa formulazione della norma applicata sub art. 184 comma 2) anche a fini di tutela dell’affidamento non solo dei privati incisi ma, nel caso in esame, degli stessi utenti finali che l’attività dell’Istituto intende compiutamente tutelare.
6.7 In linea generale, lo stesso Istituto ricorda il proprio compito fondamentale di vigilare sulla correttezza dei comportamenti delle imprese nei confronti del consumatore e sulla trasparenza dei prodotti assicurativi, stabilendo regole di comportamento che le imprese e gli intermediari sono tenuti a osservare nell’offerta e nell’esecuzione dei contratti e ne verifica il puntuale adempimento.
Orbene, proprio tali compiti impongono una adeguata chiarezza delle prescrizioni e del relativo fondamento, pena l’impossibilità di puntuale adempimento, come dimostrato nel caso di specie dove alla carenza di specificazione si è accompagnato un dialogo procedimentale fonte di incertezze per tutti i soggetti potenzialmente coinvolti. 
6.8 Sempre in termini generali, parimenti valevoli per la gran parte delle ulteriori prescrizioni oggetto dei motivi di appello, appare evidente il difetto di istruttoria. Infatti, questa ed altre prescrizioni risultano basate, in relazione alle prescrizioni in oggetto di cui ai primi tre ordini di motivi, sul solo dell’esposto del Codacons e sul connesso unico caso di contrasto applicativo ivi segnalato.
Manca il necessario svolgimento di doverose ulteriori verifiche istruttorie, sia in relazione al mercato delle polizze e quindi del raffronto con le imprese concorrenti della odierna appellante, sia in relazione alla eventuale casistica ulteriore di questioni applicative ed eventuali contrasti sorti in sede esecutiva di rapporti contrattuali.
Se per un verso a tale fine non è adeguato il riferimento alle relazioni ispettive, anche in considerazione del fatto che le stesse sono state poste a fondamento di un coevo atto di archiviazione, per un altro verso tale difetto di istruttoria non può che riverberarsi sulla genericità delle valutazioni e delle prescrizioni; genericità e generalità che in ogni caso, giova ribadirlo anche nel presente contesto, appare incoerente ed insufficiente rispetto alla puntualità delle conseguenze incisive imposte all’operatore economico, in termini di divieto di commercializzazione e di rinnovo.
Né al riguardo possono invocarsi i reclami in generale ricevuti dall’Istituto, in quanto, come evidenziato dalle difese appellanti, ancora da ultimo in sede di memoria di replica, le altre richieste pervenute nel triennio da Ivass in relazione a tutti i prodotti “RCP Medica” non si riferiscono a profili in esame ovvero di di chiarezza della polizza o di coerenza tra la polizza e le esigenze di copertura dell’assicurato, concernenti le criticità oggetto dell’iter avviato con l’atto del 4 novembre 2014, attenendo a profili diversi, concernenti spese legali, all’interpretazione e concreta applicazione dell’art. 1917 c.c., 1° e 2° comma, a contestazioni di merito sulla ricorrenza dei presupposti fattuali per l’applicazione dell’art. 1892 c.c., ovvero ancora a profili di tipo amministrativo.
Sul punto, peraltro, assume rilievo preminente e dirimente la genericità delle prescrizioni già evidenziata, anche sotto tale rilevante profilo, connesso alla verifica effettiva dei reclami acquisiti e dei seguiti relativi effettuati.
7.1 Con il secondo motivo, si contesta l’illegittimità della prescrizione – contenuta nella nota del novembre 2914 - che, con riguardo alle condizioni di operatività dell’assicurazione per l’attività svolta presso Case di cura pubbliche e private, ritiene che le stesse renderebbe troppo limitato l’ambito della garanzia.
7.2 Oggetto di contestuale esame è altresì il terzo ordine di motivi, con cui parte appellante contesta la illegittimità della successiva contestazione di Ivass, anche avverso la modifica dell’oggetto della garanzia precedente con la previsione per cui in presenza della prescritta assicurazione da parte della struttura la polizza in favore del medico avrebbe operato a secondo rischio, cosicché in tal modo sarebbe stata del tutto esclusa una polizza a primo rischio.
7.3 Al riguardo assumono rilievo dirimente le considerazioni sopra svolte, sia in termini di genericità della prescrizione e di difetto di motivazione, in specie rispetto ai connessi divieti – immediatamente operativi – di commercializzazione e di rinnovo, sia in termini di difetto di istruttoria, non basandosi la stessa prescrizione su di una analisi di casi e di questioni applicative.
Invero, se per un verso l’Istituto non ha individuato alcuna specifica norma anche regolamentare, tale da costituire fonte di tali considerazioni critiche rispetto alle clausole in contestazione, per un altro verso il conseguente difetto di motivazione appare confermato dal fatto che le clausole in contenevano una chiara indicazione degli ambiti e dei limiti di operatività della polizza proposta, non a caso connessa ad un prezzo adeguato all’estensione limitata. Tale chiarezza, oltre che generale, appare coerente alle caratteristiche del medico (potenziale interessato) quale consumatore qualificato, in qualità di operatore professionale del settore oggetto di proposte assicurative.
Se in termini di chiarezza ben avrebbe potuto richiedersi una specificazione del concetto di insolvenza, nei provvedimenti impugnati nulla di doverosamente specifico risulta richiesto rispetto alle previsioni contestate, anche sul punto.
8.1 Ad analoghe conclusioni favorevoli, di fondatezza del gravame, deve giungersi rispetto al quarto ordine di rilievi, con cui parte appellante lamenta la illegittimità del divieto di richiamare l’art. 1893 c.c..
8.2 Invero, la norma del codice civile costituisce espressione di un principio generale, la cui applicabilità, proprio per il carattere legislativo e di principio della stessa disposizione, non può costituire, sia logicamente che normativamente, oggetto di una prescrizione di non applicazione, nei termini sostanzialmente assoluti formulati dall’Istituto nei provvedimenti impugnati.
Secondo tale norma, come noto: “1. Se il contraente ha agito senza dolo o colpa grave, le dichiarazioni inesatte e le reticenze non sono causa di annullamento del contratto, ma l'assicuratore può recedere dal contratto stesso, mediante dichiarazione da farsi all'assicurato nei tre mesi dal giorno in cui ha conosciuto l'inesattezza della dichiarazione o la reticenza. 2. Se il sinistro si verifica prima che l'inesattezza della dichiarazione o la reticenza sia conosciuta dall'assicuratore, o prima che questi abbia dichiarato di recedere dal contratto, la somma dovuta è ridotta in proporzione della differenza tra il premio convenuto e quello che sarebbe stato applicato se si fosse conosciuto il vero stato delle cose”.
8.3 La norma costituisce espressione di principio generale in materia di contratto di assicurazione; conseguentemente, oggetto di prescrizione, lungi dalla esclusione dalla relativa applicazione, può essere l’eventuale errata applicazione pratica, ovvero dalla previsione di clausole limitative rispetto al dato normativo stesso.
Nulla di ciò risulta contestato ed individuato a corredo della prescrizione contestata, la quale conseguentemente si rileva viziata nei termini dedotti da parte appellante.
In termini di dettaglio, anche per l’eventuale futura attività ed a fronte delle considerazioni svolte dalle difese sul punto, va peraltro evidenziato come nei contratti di assicurazione della responsabilità civile l'estensione della copertura alle responsabilità dell'assicurato scaturenti da fatti commessi prima della stipula del contratto (cosiddetta clausola "claims made") non faccia venire meno l’alea e, con essa, la validità del contratto, se al momento della stuipula le parti (e, in specie, l'assicurato) ignoravano l'esistenza di questi fatti, potendosi, in caso contrario, opporre la responsabilità del contraente ex artt. 1892 e 1893 cod. civ. per le dichiarazioni inesatte o reticenti (cfr. ad es. Cassazione civile, sez. III, 17 febbraio 2014, n. 3622).
  9.1 A diverse conclusioni deve giungersi rispetto alle rimanenti censure, in quanto le stesse, se da un canto non trovano immediato riscontro nelle prescrizioni conclusive dei provvedimenti impugnati, da un altro canto risultano nella sostanza attinte dalle considerazioni di ordine generale sin qui svolte. Pur dinanzi alla citazione nell’ambito delle premesse degli stessi, gli elementi in questione non risultano inseriti – e quindi rilevanti anche in termini di operatività, efficacia diretta e lesività – nelle prescrizioni connesse ai divieti di commercializzazione e rinnovo. Ciò  si collega, trovandone conferma, alla rilevata genericità delle prescrizioni nonché al rilevato difetto di istruttoria e di motivazione, vizi aventi valore assorbente rispetto alle stesse rimanenti censure dovendosi il potere rieditare nel suo complesso con un canone di maggiore chiarezza e precisione di dettaglio che potrà riguardare anche gli altri aspetti della vicenda, invero di rilevanza marginale, non meritevoli per quanto si è detto di essere censurati da questo giudice, essendo sufficienti le statuizioni precedenti di stampo metodologico a conformare l’azione futura dell’amministrazione.  
9.2 In termini conclusivi dell’analisi, occorre fare altresì un riferimento allo jus superveniens, citato dalle parte. Se è pur vero che le norme sostanziali contenute nella legge n. 24 del 2017, non hanno portata retroattiva, e non possono applicarsi ai fatti avvenuti in epoca precedente alla loro entrata in vigore (cfr. ad es. Cassazione civile, sez. III, 11 novembre 2019, n. 28994), dalle stesse possono trarsi indicazioni di ordine generale. 
Al riguardo, l’art. 10, nel disciplinare l’obbligo di assicurazione, non prevede prescrizioni nei termini invocati dall’Istituto. Ciò peraltro potrà essere oggetto di esame in sede di eventuale riedizione del potere da parte della stessa Autorità.
A fini di completezza si riporta la norma citata, nella parte di preminente interesse: “1. Le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private devono essere provviste di copertura assicurativa o di altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e per la responsabilità civile verso prestatori d'opera, ai sensi dell'articolo 27, comma 1-bis, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, anche per danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso le strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche e private, compresi coloro che svolgono attività di formazione, aggiornamento nonché di sperimentazione e di ricerca clinica. La disposizione del primo periodo si applica anche alle prestazioni sanitarie svolte in regime di libera professione intramuraria ovvero in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale nonché attraverso la telemedicina..”.
10. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello risulta fondato in parte qua, in relazione ai motivi di appello sopra individuati; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accolto in parte qua il ricorso di primo grado.
Sussistono giusti motivi, anche a fronte della complessità e novità della questione, per compensare fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado in parte qua.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2019 con l'intervento dei magistrati:


Giancarlo Montedoro,	Presidente
Vincenzo Lopilato,	Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino,	Consigliere
Francesco Mele,	Consigliere
Davide Ponte,	Consigliere, Estensore

Giancarlo Montedoro,	Presidente
Vincenzo Lopilato,	Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino,	Consigliere
Francesco Mele,	Consigliere
Davide Ponte,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Autorità amministrative indipendenti – Ivass – Poteri – Prodotti assicurativi - Divieto di commercializzazione – Presupposti – Specifica violazione – Necessità.
 
Nel bilanciamento dei contrapposti interessi e dei relativi principi anche di origine costituzionale, la giustificazione del potere di divieto di commercializzazione affidato ad Ivass dagli artt. 183 e 184, d.lgs. n. 209 del 2005 (c.d. codice delle assicurazioni private), deve trovare fondamento nell’accertamento di una specifica violazione da correggere, come reso evidente dalla stessa formulazione della norma applicata sub art. 184, comma 2 cit., anche a fini di tutela dell’affidamento non solo dei privati incisi ma degli stessi utenti finali che l’attività dell’Istituto intende compiutamente tutelare (1).
 
(1) Ha premesso la Sezione che l’Ivass svolge compiti esclusivi di regolazione e vigilanza sul settore assicurativo, che lo hanno svincolato da ogni forma originaria, e sia pure attenuata, di assoggettamento a poteri governativi o ministeriali di indirizzo, controllo o vigilanza. L'ampiezza e l'esclusività dei poteri di regolazione e vigilanza del settore assicurativo, i connessi poteri regolamentari, i rapporti di collaborazione e scambio informativo con altre autorità indipendenti (Banca d'Italia, Commissione nazionale per le società e la borsa, Commissione di vigilanza sui fondi pensione) e la finalizzazione delle varie attribuzioni alla più complessiva funzione di garanzia della trasparenza e della concorrenzialità del mercato assicurativo, ne connotano la natura giuridica quale autorità amministrativa indipendente, presentando l'Istituto i tratti distintivi essenziali degli enti di tale tipo, costituiti dalla separazione e autonomia dal governo e, in generale, dal potere esecutivo nelle sue articolazioni ministeriali, in ragione della preposizione alla cura e tutela di diritti ed interessi costituzionalmente rilevanti, in settori ordinamentali di primaria importanza.
Orbene, proprio la rilevanza (in termini applicativi di precetti costituzionali fondamentali), l’autonomia e l’incisività dei compiti impongono che le relative statuizioni siano adeguate, conformi alle norme di riferimento, come nel caso di specie in cui la norma impone delle violazioni accertate. Pur nei limiti di sindacato tipici del presente giudizio amministrativo, occorre che il potere esercitato, nel caso di specie la singola prescrizione, risulti compresa dei presupposti dettati dalla norma, nonché accompagnata da attività istruttoria e da valutazione motivazionale, tipica di ogni attività provvedimentale incisiva su attività economiche (Cons. St., sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2568).
Ha aggiunto la Sezione che nel bilanciamento dei contrapposti interessi e dei relativi principi anche di origine costituzionale, la giustificazione dello stesso potere affidato dagli artt. 183 s., d.lgs. n. 209 del 2005 nonché delle conseguenze limitative dell’esercizio di iniziativa economica, deve trovare fondamento nell’accertamento di una specifica violazione da correggere (come reso evidente dalla stessa formulazione della norma applicata sub art. 184, comma 2) anche a fini di tutela dell’affidamento non solo dei privati incisi ma, nel caso in esame, degli stessi utenti finali che l’attività dell’Istituto intende compiutamente tutelare.
Va poi ricordato il compito fondamentale di vigilare dell’Ivass sulla correttezza dei comportamenti delle imprese nei confronti del consumatore e sulla trasparenza dei prodotti assicurativi, stabilendo regole di comportamento che le imprese e gli intermediari sono tenuti a osservare nell’offerta e nell’esecuzione dei contratti e ne verifica il puntuale adempimento.
Orbene, proprio tali compiti impongono una adeguata chiarezza delle prescrizioni e del relativo fondamento, pena l’impossibilità di puntuale adempimento, come dimostrato nel caso di specie dove alla carenza di specificazione si è accompagnato un dialogo procedimentale fonte di incertezze per tutti i soggetti potenzialmente coinvolti.