Orari degli esercizi commerciali e occupazione temporanea di suolo pubblico nella città di Napoli

Materia: Covid-19

N. 01135/2020 REG.PROV.CAU.
N. 01725/2020
                REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
Il Presidente
ha pronunciato il presente

DECRETO

DECRETO
sul ricorso numero di registro generale 1725 del 2020, proposto da Comitato “Chiaia Viva e Vivibile", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323; 

contro
Comune di Napoli, Mibact – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Provincia di Napoli, non costituiti in giudizio; 

nei confronti
Regione Campania, non costituita in giudizio; 

per l'annullamento:
previa sospensione dell'efficacia, anche ex art.56 CPA, dei seguenti atti: 
a) dell'ordinanza sindacale n. 248 del 29.5.2020; 
b) ove e per quanto lesiva dell'ordinanza n. 16 del 14.1.2020; 
c) ove e per quanto lesiva dell'ordinanza n. 430 del 7.6.2018; 
d) ove e per quanto lesiva dell'ordinanza di G.C. n. 168 del 26.5.2020; 
e) dell’ordinanza sindacale n. 249 del 4.6.2020;
f) ove e per quanto lesiva della delibera di G.C. n. 103 del 3.4.2020 e della n. 169 del 29.5.2020; 
g) di tutti gli altri presupposti, connessi e conseguenziali non conosciuti che ci si riserva espressamente di impugnare con ricorso per motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Vista l'istanza di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente, ai sensi dell'art. 56 cod. proc. amm.;
Considerato che il ricorrente Comitato chiede l’emanazione di misure cautelari tese a garantire l’effetto utile, nelle more della decisione di merito, del richiesto annullamento dei provvedimenti ed atti indicati in epigrafe, e di misure cautelari monocratiche, in relazione agli stessi atti e provvedimenti, nelle more della trattazione collegiale dell’istanza cautelare;
Ritenuto, a tale ultimo riguardo, che l’emanazione di misura cautelare monocratica, prima della trattazione della domanda cautelare da parte del collegio, è ancorata normativamente, a termini dell’art. 56, comma 1, c.p.a., all’emergenza, ritualmente allegata e comprovata, del presupposto dell’estrema gravità e urgenza connessa alla prospettata produzione, in danno del richiedente, di un pregiudizio grave e irreparabile connesso e conseguente ai provvedimenti impugnati, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio in cui, tenuto conto dei termini processuali a difesa, sarà possibile la trattazione, in sede collegiale, dell’istanza cautelare;
Ritenuto che il complesso degli atti impugnati determina, per una verso, la modifica degli orari degli esercizi di somministrazione in senso ampliativo rispetto alla analoga regolamentazione operata con atti regionali (provvedimento impugnato sub a) dell’epigrafe), nella persistenza della situazione di emergenza covid, e, per altro verso, la deroga (temporanea) al vigente regolamento comunale relativo alle concessioni per l’occupazione temporanea di suolo pubblico, motivata espressamente con riferimento alla prospettata esigenza di rilancio delle attività economiche nella fase successiva al “lockdown” (inter alia, provvedimento impugnato sub e) dell’epigrafe);
Ritenuto, in via preliminare, che, alla stregua della delibazione consentita nella presente fase cautelare monocratica, sembrano potersi configurare i ricordati presupposti di “estrema gravità e urgenza” solo con riferimento agli atti in epigrafe indicati sub a) ed e), giacché, diversamente dagli altri, immediatamente produttivi di effetti potenzialmente incompatibili con la procrastinazione della invocata tutela cautelare alla sede collegiale propria;
Ritenuto, più puntualmente, quanto all’ordinanza sindacale n. 248 del 29.5.2020, come detto regolante, con decorrenza dal 1° giugno 2020, le attività di somministrazione e vendita di alimenti e/o bevande e gli orari di apertura dei relativi esercizi di somministrazione, in senso difforme ed ampliativo rispetto a quanto al riguardo previsto dall’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 53 dello stesso 29.5.2020, consentendo altresì l’eventuale svolgimento di attività ludiche, che i suoi effetti immediatamente lesivi e suscettibili di pregiudizi di estrema gravità e urgenza, sono già stati valutati dal TAR (cfr. decreto presidenziale n. 1120/2020, emanato ex art. 61 c.p.a.), che l’ha sospesa tenuto conto, tra l’altro, del potenziale “aggravamento del rischio sanitario anche in ambito ultracomunale, atteso il presumibile afflusso dai comuni limitrofi, se non da tutta la provincia, nel territorio del Comune di Napoli”;
Ritenuto che, in punto di valutazione cautelare, tale esito deve essere, nella presente sede, confermato fino alla trattazione collegiale dell’istanza cautelare fissata come in dispositivo, dovendosi, al riguardo, osservare, per radicare l’interesse cautelare del ricorrente nonostante la già intervenuta sospensione per effetto del ripetuto decreto presidenziale, che quest’ultimo perderebbe efficacia ove entro quindici giorni non venisse notificato il ricorso con la domanda cautelare e lo stesso non fosse depositato nei successivi cinque giorni corredato da istanza di fissazione di udienza, con la conseguenza che la già disposta sospensione potrebbe non garantire il ricorrente nelle more della trattazione collegiale dell’istanza cautelare accessiva al presente ricorso;
Ritenuto, quanto all’ordinanza sindacale n 249 del 4.6.2020 (titolata “Misure straordinarie per la sicurezza e per la ripresa delle attività commerciali”), che la stessa - dichiaratamente finalizzata alla completa “attuazione delle misure di utilizzo del suolo pubblico programmate dall’Amministrazione”, da ultimo con la delibera giuntale n. 168/2020, pure impugnata, sottoposta al Consiglio comunale e da questo non (ancora) esaminata, misure prospettate come “fortemente attese dal tessuto produttivo”- consente, in deroga dall’art. 15 del vigente Regolamento Dehors, e comunque non oltre il 31/10/2020, il rilascio della concessione di suolo pubblico (ampliamento o nuova occupazione), in favore dei titolari degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, con modalità semplificate, e, in particolare, con esonero dal pagamento del relativo canone, in assenza di qualsiasi altro parere e previa la sola “valutazione” effettuata dall’Amministrazione sulla ”compatibilità dell’uso del suolo per la finalità di somministrazione con la sicurezza della circolazione, a tutela dei fruitori delle strade”;
Ritenuto che l’ordinanza sindacale impugnata, per quanto precede, costituirebbe, a tutt’oggi, l’unico presupposto provvedimentale per il rilascio di un numero imprecisato e imprecisabile di titoli ampliativi denominati “permessi utilizzo temporaneo spazi emergenza Covid”, che costituiscono a tutti gli effetti “assegnazioni in uso” aggiuntive di spazi pubblici e, nella sostanza, concessioni, sia pur temporanee, di spazi pubblici in deroga al vigente pertinente regolamento comunale (regolamento c.d. “Dehors”);
Ritenuto che tali effetti sembrerebbero prodotti in carenza di alcuna verifica effettiva, nelle molte e diversificate aree interessate, degli ineludibili profili di tutela di sicurezza pubblica, anche connessi al traffico veicolare, e dei beni storico-artistici (che pure richiederebbe l’obbligata evocazione dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo pertinente, quest’ultima del tutto obnubilata), e dunque senza alcuna garanzia, allo stato, di controllo dei detti profili, ingenerando il dubbio circa l’esposizione a pericolo di tali beni protetti; al riguardo, e a titolo esemplificativo, giova segnalare che i “permessi di utilizzo” in questione sarebbero consentiti, nell’ipotesi di impossibilità di ampliamento dell’occupazione già rilasciata o di nuova occupazione, per incapienza dello spazio antistante e prospiciente l’attività, anche “nelle strade adibite al transito dei veicoli con velocità ammessa non superiore a 30 Km orari, in carreggiata e/o nelle aree dedicate alla sosta dei veicoli”; ovvero sul fronte opposto all’esercizio in cui ha sede l’attività, “previo attraversamento di strade adibite al transito dei veicoli con velocità ammessa non superiore a 30 Km orari”, ovvero, in via del tutto generica, “entro una distanza massima maggiore di 15 mt dal fronte dell’immobile in cui ha sede l’attività anche in aree non prospicienti il tratto di facciata interessato dall’esercizio commerciale”, condizionatamente al solo “esito favorevole dell’accertamento tecnico in merito alla compatibilità della richiesta con l’area individuata, effettuato da un gruppo di lavoro interdirezionale”, di cui non sono meglio precisati, tra l’altro, né la competenza né i criteri di valutazione della detta “compatibilità delle richieste con l’area individuata”;
Ritenuto, pertanto, che l’immediata esecutività del provvedimento impugnato e la sua - tendenzialmente esponenziale - diffusività applicativa alle plurime concessioni di suolo pubblico, in essere o rilasciabili, nelle more della trattazione collegiale dell’istanza cautelare, anche tenuto conto della dichiarata temporaneità della misura (fino al 31 ottobre 2020), renderebbe frustranea la tutela, anche cautelare, azionata;
Ritenuto, per converso, che, rispetto a tale prevedibile sviluppo effettuale, non sembra con evidenza prevalente, sul piano cautelare del doveroso bilanciamento degli interessi involto, la necessità  di incrementare le occupazioni di suolo pubblico al fine di favorire il più possibile, in ragione della persistente emergenza “covid”, la somministrazione di beni e servizi all’esterno dei locali, e tanto immediatamente, considerato che tale esigenza, pur dovendosi apprezzare sotto il profilo generale, per le sue implicazioni socio-economiche, neppure sembra, nondimeno e prima facie, potersi agevolmente sussumere tra le emergenze sanitarie o di igiene pubblica o di tutela della pubblica incolumità ovvero di sicurezza urbana, che costituiscono l’ambito di esercizio delle competenze sindacali ex artt. 50 e 54 TUEL, ma sarebbe piuttosto il fondamento per l’esercizio degli ordinari poteri regolamentari, nel rispetto dei principi ad essi applicabili; e tanto tenuto conto, peraltro, che i titolari di esercizi di somministrazione restano, allo stato, comunque tenuti al rispetto delle normative, di legge e regolamentari vigenti, incluse le disposizioni regolanti la fase di progressivo rientro dall’emergenza covid, di matrice statale e regionale, prima che comunale, e, tra le queste, la regola del “distanziamento sociale”;
Ritenuto, pertanto, che non sembra ravvisabile alcuna ragione di urgenza qualificata nell’immediata esecutività del detto atto sindacale, tale non essendo neppure il riferimento alla mancata discussione del punto relativo alle misure in questione nella seduta consiliare del 3 giugno 2020, che, nel mentre conferma la necessità dell’ineludibile passaggio consiliare, a tutela del controllo democratico dell’esercizio dei poteri regolamentari, non giustifica affatto, per quanto sopra detto, l’immediata operatività della contestata disciplina derogatoria e acceleratoria, in un quadro che tuttora richiede il penetrante controllo pubblico anche delle attività economiche in ragione del persistente stato di emergenza sanitaria;

P.Q.M.
Accoglie l’istanza cautelare limitatamente agli atti sub a) ed e) dell’epigrafe e, per l’effetto, li sospende fino alla trattazione collegiale dell’istanza cautelare.
Fissa per la trattazione collegiale la camera di consiglio del 7 luglio 2020.
Il presente decreto sarà eseguito dall'Amministrazione ed è depositato presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Napoli il giorno 8 giugno 2020.





IL SEGRETARIO


Massima:
Covid-19 – Campania – Esercizi commerciali – Orari e occupazione suolo pubblico – Sospensione monocratica

   Deve essere accolta l’istanza di sospensione cautelare monocratica dell’ordinanza del Sindaco di Napoli che ha stabilito l’orario degli esercizi di somministrazione in senso ampliativo rispetto alla analoga regolamentazione operata con atti regionali, nella persistenza della situazione di emergenza Covid-19, e, per altro verso, la deroga (temporanea) al vigente regolamento comunale relativo alle concessioni per l’occupazione temporanea di suolo pubblico, motivata espressamente con riferimento alla prospettata esigenza di rilancio delle attività economiche nella fase successiva al “lockdown”; ciò considerata l’estrema urgenza e ritenuta prevalente, sul piano cautelare del doveroso bilanciamento degli interessi involto, la necessità di incrementare le occupazioni di suolo pubblico al fine di favorire il più possibile, in ragione della persistente emergenza “covid-19”, la somministrazione di beni e servizi all’esterno dei locali, e tanto immediatamente, considerato che tale esigenza, pur dovendosi apprezzare sotto il profilo generale, per le sue implicazioni socio-economiche, neppure sembra potersi agevolmente sussumere tra le emergenze sanitarie o di igiene pubblica o di tutela della pubblica incolumità ovvero di sicurezza urbana, che costituiscono l’ambito di esercizio delle competenze sindacali ex artt. 50 e 54 TUEL, ma sarebbe piuttosto il fondamento per l’esercizio degli ordinari poteri regolamentari, nel rispetto dei principi ad essi applicabili; e tanto tenuto conto, peraltro, del fatto che i titolari di esercizi di somministrazione restano, allo stato, comunque tenuti al rispetto delle normative, di legge e regolamentari vigenti, incluse le disposizioni regolanti la fase di progressivo rientro dall’emergenza covid-19, di matrice statale e regionale, prima che comunale, e, tra le queste, la regola del “distanziamento sociale”  (1). 
 
(1) Il decreto ha preliminarmente ricordato che l’emanazione di misura cautelare monocratica, prima della trattazione della domanda cautelare da parte del collegio, è ancorata normativamente, a termini dell’art. 56, comma 1, c.p.a., all’emergenza, ritualmente allegata e comprovata, del presupposto dell’estrema gravità e urgenza connessa alla prospettata produzione, in danno del richiedente, di un pregiudizio grave e irreparabile connesso e conseguente ai provvedimenti impugnati, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio in cui, tenuto conto dei termini processuali a difesa, sarà possibile la trattazione, in sede collegiale, dell’istanza cautelare.
Tali presupposti sussistono con riferimento alla fissazione degli orari (ordinanza sindacale n. 248 del 29 maggio 2020), che regola, con decorrenza dal 1° giugno 2020, le attività di somministrazione e vendita di alimenti e/o bevande e gli orari di apertura dei relativi esercizi di somministrazione, in senso difforme ed ampliativo rispetto a quanto al riguardo previsto dall’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 53 dello stesso 29 maggio 2020, consentendo altresì l’eventuale svolgimento di attività ludiche.
Quanto all’ordinanza sindacale n 249 del 4 giugno 2020 (titolata “Misure straordinarie per la sicurezza e per la ripresa delle attività commerciali”), la stessa - dichiaratamente finalizzata alla completa “attuazione delle misure di utilizzo del suolo pubblico programmate dall’Amministrazione”, da ultimo con la delibera giuntale n. 168/2020, pure impugnata, sottoposta al Consiglio comunale e da questo non (ancora) esaminata, misure prospettate come “fortemente attese dal tessuto produttivo”- consente, in deroga dall’art. 15 del vigente Regolamento Dehors, e comunque non oltre il 31 ottobre 2020, il rilascio della concessione di suolo pubblico (ampliamento o nuova occupazione), in favore dei titolari degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, con modalità semplificate, e, in particolare, con esonero dal pagamento del relativo canone, in assenza di qualsiasi altro parere e previa la sola “valutazione” effettuata dall’Amministrazione sulla ”compatibilità dell’uso del suolo per la finalità di somministrazione con la sicurezza della circolazione, a tutela dei fruitori delle strade”.
L’ordinanza sindacale impugnata, per quanto precede, costituirebbe, a tutt’oggi, l’unico presupposto provvedimentale per il rilascio di un numero imprecisato e imprecisabile di titoli ampliativi denominati “permessi utilizzo temporaneo spazi emergenza Covid”, che costituiscono a tutti gli effetti “assegnazioni in uso” aggiuntive di spazi pubblici e, nella sostanza, concessioni, sia pur temporanee, di spazi pubblici in deroga al vigente pertinente regolamento comunale (regolamento c.d. “Dehors”).
Tali effetti sembrerebbero prodotti in carenza di alcuna verifica effettiva, nelle molte e diversificate aree interessate, degli ineludibili profili di tutela di sicurezza pubblica, anche connessi al traffico veicolare, e dei beni storico-artistici (che pure richiederebbe l’obbligata evocazione dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo pertinente, quest’ultima del tutto obnubilata), e dunque senza alcuna garanzia, allo stato, di controllo dei detti profili, ingenerando il dubbio circa l’esposizione a pericolo di tali beni protetti; al riguardo, e a titolo esemplificativo, giova segnalare che i “permessi di utilizzo” in questione sarebbero consentiti, nell’ipotesi di impossibilità di ampliamento dell’occupazione già rilasciata o di nuova occupazione, per incapienza dello spazio antistante e prospiciente l’attività, anche “nelle strade adibite al transito dei veicoli con velocità ammessa non superiore a 30 Km orari, in carreggiata e/o nelle aree dedicate alla sosta dei veicoli”; ovvero sul fronte opposto all’esercizio in cui ha sede l’attività, “previo attraversamento di strade adibite al transito dei veicoli con velocità ammessa non superiore a 30 Km orari”, ovvero, in via del tutto generica, “entro una distanza massima maggiore di 15 mt dal fronte dell’immobile in cui ha sede l’attività anche in aree non prospicienti il tratto di facciata interessato dall’esercizio commerciale”, condizionatamente al solo “esito favorevole dell’accertamento tecnico in merito alla compatibilità della richiesta con l’area individuata, effettuato da un gruppo di lavoro interdirezionale”, di cui non sono meglio precisati, tra l’altro, né la competenza né i criteri di valutazione della detta “compatibilità delle richieste con l’area individuata”.