Indennità di trasferimento a personale militare a seguito di assegnazione, all'esito di concorso, alla nuova sede di servizio

Materia: Militari, forze armate e di polizia

Numero 01592/2020  e data 
        		15/10/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 14 ottobre 2020
NUMERO AFFARE 01007/2020
OGGETTO:
Ministero della difesa – Comando generale dell’Arma dei Carabinieri. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Onorati Gaetano contro il Ministero della difesa, Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, per l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento del Ministero della Difesa - Arma dei Carabinieri Comando Unità Forestali Ambientali e Agroalimentari prot. 24/129-1 del 3/5/19, successivamente notificato, recante rigetto della richiesta di indennità di trasferimento ex art. 1 L. 86/01, per assegnazione in esito al concorso per 400 Allievi Vice Ispettore del Corpo Forestale dello Stato; di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguente, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, con riserva di proporre motivi aggiunti.


LA SEZIONE
Vista la relazione prot. n. 6/352/7-1-2019 trasmessa con nota prot. n. 6/352/7-3 del 24 agosto 2020, con la quale il Ministero della difesa – Comando generale dell’Arma dei Carabinieri ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;

Premesso:
1. Con ricorso straordinario in esame il sig. Onorati Gaetano, maresciallo ordinario dei Carabinieri già appartenente al Corpo Forestale dello Stato, ha impugnato, con domanda cautelare, la nota n. prot. 24/535-33 del 3 maggio 2019 con la quale il Comando Unità Forestali, Ambientali e Agroalimentari Carabinieri, Stato Maggiore - Ufficio Personale, gli ha negato il riconoscimento dell'indennità di trasferimento di cui all'art. 1 della legge n. 86 del 2001, richiesta con istanza in data 16 novembre 2018 a seguito di assegnazione alla nuova sede di servizio, all'esito del concorso per 400 Allievi Vice Ispettori del Corpo Forestale dello Stato per la quota riservata al personale già appartenente al suddetto Corpo, alla Stazione Forestale di Cisterna di Latina (LT), sede diversa dalla precedente, ossia dal Comando Provinciale di Latina distante oltre 21 Km.
2. Il diniego risulta così motivato: “In riferimento all'istanza in oggetto, datata 9 gennaio u.s. (All. 1) si comunica che, in linea con le indicazioni generali dell'Ufficio di Legislazione e della Direzione di Amministrazione e con la prassi costante del Corpo forestale dello Stato, la stessa non può essere accolta, non rinvenendosi, in relazione ai provvedimenti di assegnazione del .detto Corpo, al termine dei concorsi interni o dei concorsi pubblici con quota riservata al personale in servizio, la natura di trasferimento di autorità, presupposto iniziale per il riconoscimento del beneficio, sia in considerazione dell'iniziale e permanente volontarietà dell'intera procedura sia per tutte le ulteriori specifiche caratteristiche della stessa, in termini di trasparenza delle sedi, consapevolezza dell'interessato e libera espressione delle preferenze”. 
3. Assume la parte ricorrente che tale motivazione si porrebbe in palese contrasto con i pareri e le sentenze in materia e articola i seguenti motivi di ricorso: 1) “Violazione e falsa applicazione art. 1 1. 86/01 del 29/3/01; violazione e falsa applicazione dell'art. 4, comma 5, d.lgs. 155/01 del 3/4/01. Violazione e falsa applicazione art. 3 L. 241/90. Eccesso di potere - travisamento dei fatti - erroneità dei presupposti - simulazione procedimentale - omessa istruttoria - violazione e errata applicazione delle regole interpretative generali di cui agli artt. 1362, 1363, 1365, 1369 c.c. - carenza di motivazione”; 2) “Violazione e falsa applicazione artt. 3, 10 e 10 bis 1. 241/90. Inesistenza dei presupposti. Difetto di motivazione e di istruttoria - violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento dell'azione amministrativa - violazione dei doveri di buona fede e correttezza - sviamento - ingiustizia manifesta - eccesso di potere”.
4. Il Ministero della difesa – Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, nella sua relazione prot. n. 6/352/7-1-2019 trasmessa con nota prot. n. 6/352/7-3 del 24 agosto 2020, ha chiesto il rigetto del ricorso, tenuto conto, in particolare, del fatto che il ricorrente, a seguito del prescritto corso di formazione (39°), con decreto del Capo del Corpo forestale dello Stato 7 marzo 2016 è stato assegnato presso la Stazione del Corpo Forestale dello Stato di Cisterna di Latina (LT), sede richiesta, tra le altre, nell'istanza presentata, ai sensi della legge n. 104 del 1992, in data 6 novembre 2015 e confermata, quale preferenza, anche nel modulo compilato in data 13 gennaio 2016 ai sensi dell'art. 12, comma 1, del bando, sicché non sarebbe accoglibile la sua domanda di riconoscimento dell'indennità di trasferimento ex art. 1, della legge 86 del 2001, presentata a motivo del fatto che la sede di servizio precedente a quella di assegnazione di fine corso era il Comando Provinciale di Latina distante oltre 21 Km dalla nuova sede di Cisterna di Latina, e ciò perché la fattispecie in esame non sarebbe “riconducibile non ad un trasferimento d'ufficio ma ad una mera assegnazione "a domanda", peraltro, accordata ai sensi della legge 104/1992, in accoglimento dell'istanza dell'interessato per l'assistenza ad un proprio congiunto disabile”.
Considerato:
1. Il ricorso è infondato e deve come tale essere respinto.
2. Parte ricorrente poggia il suo ricorso su precedenti sentenze e pareri di questo Consiglio di Stato favorevoli alla tesi prospettata in ricorso.
3. Sostiene, invece, l’Amministrazione che, nella fattispecie in esame, mentre sussistono i primi due presupposti richiesti dall’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86 (Disposizioni in materia di personale delle Forze armate e delle Forze di polizia) per il riconoscimento dell'indennità oggetto di lite (ossia il presupposto della distanza tra la vecchia e la nuova sede di oltre 10 km - nel caso di specie, detta distanza è pari a 21 km - e l'ubicazione della nuova sede in un comune diverso - i due comuni coinvolti sono quelli di Latina e Cisterna di Latina), risulterebbe carente il terzo presupposto richiesto dalla legge, ossia il “trasferimento d’autorità”, poiché, nel caso di specie in esame, si sarebbe trattato non già di un trasferimento d'ufficio, ma ad una mera assegnazione, peraltro, a domanda, ai sensi della legge n. 104 del 1992.
4. Riconosce l’Amministrazione “l'autorevolezza di certi precedenti giurisprudenziali (richiamati dal ricorrente) intervenuti negli ultimi anni che arrivano ad individuare il provvedimento d'autorità in qualsiasi provvedimento disposto nel prioritario interesse pubblico”, ma chiede in sostanza un ripensamento di tale orientamento, ritenendo non condivisibile la tesi che qualifica “come trasferimento d'autorità quello conseguente a una qualsiasi procedura avviata a "domanda", senza la quale domanda quel trasferimento non avrebbe mai avuto luogo”, poiché “Ritenere come provvedimento "d'autorità" qualsiasi provvedimento disposto da una Pubblica Amministrazione nel prevalente interesse pubblico, equivale in sostanza a poter ritenere "d'autorità" più o meno qualsiasi provvedimento pubblico "a domanda"”, di talché “Radicato rimane il convincimento che, più ragionevolmente e linearmente, la norma in questione abbia concepito tale "indennità" come un risarcimento per un provvedimento, (ovviamente disposto 'nell'interesse pubblico) "subito" dal dipendente, ossia incidente su di lui, contro la propria volontà o in assenza della stessa”. L’Arma dei Carabinieri richiama, inoltre, a sostegno della propria tesi, il parere del Dipartimento della funzione pubblica in data 1° marzo 2011, il parere dell'Avvocatura generale dello Stato in data 16 agosto 2013 su quesito formulato dal Corpo forestale dello Stato, nonché la sentenza di questo Consiglio di Stato, Sez. III, 3 agosto 2015, n. 3799 e i pareri della Sezione II 12 ottobre 2016, n. 2374 e 15 giugno 2017, n. 1410.
5. Il Collegio rileva che, effettivamente, l’orientamento delle Sezioni consultive ha presentato, negli ultimi anni, riguardo alla questione, due orientamenti non sempre convergenti.
5.1. Un primo orientamento (richiamato, ad esempio, nel parere di questa Sezione n. 1530 del 2019, riguardante un caso di assegnazione dei Vice Sovrintendenti alle sedi di servizio, che aderisce al precedente della Sez. II n. 82/2013, che a sua volta richiamava precedenti pareri espressi in sede consultiva) “ha affermato il carattere unitario della carriera del personale interessato, anche in presenza del conseguimento di un grado superiore per effetto di promozione, ancorché questo avvenga a seguito del superamento di apposito corso o di concorso appositamente riservato, a condizione che il posto in ruolo assegnato appartenga alla quota di riserva e sempre che sussista la condizione della continuità di prestazione di servizio, riconoscendo l'indennità di trasferimento prevista dall'art. 1 della L. 29.3.2001 n. 86 anche in favore del personale militare vincitore di concorso interno che, transitato nel nuovo ruolo, venga destinato ad una diversa sede di servizio . . . a nulla rilevando "a contrario" la circostanza che l'assegnazione alla sede di servizio di destinazione sia stata manifestata dall'interessato all'esito del corso (secondo l'ordine di graduatoria e nell'ambito delle disponibilità) e che la partecipazione al concorso avesse carattere volontario, realizzando l'assegnazione ad una sede di servizio diversa
da quella nella quale il dipendente era impiegato nel ruolo originario di appartenenza il presupposto del "trasferimento d'ufficio" richiesto dall'art. 1 della L. n. 86/2001”. Secondo questo primo orientamento “l'assegnazione dei dipendenti risultati vincitori del concorso interno di cui si è detto, al termine del previsto corso formativo biennale, ad una sede diversa da quella di originario servizio, è connotata dalla prevalenza dell'interesse pubblico su quello del dipendente, anche quando quest'ultimo l'abbia indicata come sede di preferenza o di gradimento — ma pur sempre nell'ambito delle sedi indicate dall'amministrazione, in conformità a quanto previsto dall'art. 4, c. 5, del D. Lgs. n. 155/2001 —, apparendo siffatta assegnazione finalizzata in via prioritaria alla soddisfazione dell'interesse della pubblica amministrazione alla provvista di funzionari del Corpo Forestale dello Stato dotati di specifiche professionalità”. 
5.2. Di segno opposto è invece il secondo orientamento pure consolidatosi nella giurisprudenza di questo Consiglio. In particolare, nel parere della Sezione II 20 febbraio 2017, n. 439, riguardante il caso di un appuntato scelto dei Carabinieri che aveva chiesto l’indennità di trasferimento a seguito del suo trasferimento a domanda, pur dandosi atto che la giurisprudenza amministrativa ha effettivamente affermato che non è sufficiente la mera presentazione di una domanda del pubblico dipendente affinché l'assegnazione ad una nuova sede di servizio possa essere sicuramente qualificata come trasferimento a domanda, dovendo indagarsi su quale interesse sia stato perseguito prioritariamente dall’Amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. IV n. 4341 del 18 ottobre 2016), con la conseguenza che potrebbe essere qualificato come trasferimento d’ufficio (ai fini della corresponsione delle relative indennità) anche un trasferimento preceduto da una domanda di assegnazione alla nuova sede (o di gradimento per la stessa), ha però aggiunto e chiarito “che non può essere invocato il trasferimento d’ufficio ogni qual volta si ritiene venga in rilievo il soddisfacimento di esigenze dell’Amministrazione, tenuto conto che tali esigenze sono per loro natura sempre presenti anche in un trasferimento a domanda per un posto che la stessa Amministrazione ritiene debba essere coperto per il miglior soddisfacimento delle proprie funzioni (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 9277 del 18 dicembre 2010)”, e che “Si è quindi affermato che, quando il trasferimento è disposto a seguito della presentazione di una domanda, in una procedura concorsuale, sui posti liberi individuati dall’Amministrazione di appartenenza, si deve escludere la configurabilità di un trasferimento d’ufficio, con il conseguente diritto a percepire le relative indennità (Consiglio di Stato, Sezione IV n. 5201 del 23 ottobre 2008)”. Secondo questo secondo orientamento, dunque, “La domanda di trasferimento presentata dall’interessato, all’esito di una procedura aperta, non costituisce infatti, una mera dichiarazione di disponibilità al trasferimento ma esprime l’interesse del richiedente di lasciare la sede presso la quale presta servizio per ottenere il trasferimento nella sede diversa che si è resa disponibile”, sicché “Può quindi correttamente parlarsi, in tali casi, di un trasferimento a domanda, con le relative conseguenze in ordine al trattamento economico spettante agli interessati”. “Né ha alcun rilievo per qualificare diversamente il trasferimento – ha aggiunto la Sezione - la circostanza che, mediante l’attivazione della procedura di mobilità, alla quale può partecipare, presentando apposita domanda, in modo indifferenziato il personale che ha un interesse al trasferimento, anche l’Amministrazione persegue l’interesse pubblico di coprire il posto resosi vacante”. Il parere n. 439 del 2017 si è altresì premurato di confutare l’opposto orientamento “secondo il quale (in alcune situazioni di più difficile interpretazione) il discrimine tra il trasferimento d'ufficio e il trasferimento a domanda va rintracciato nel diverso rapporto che intercorre nelle due ipotesi tra l’interesse pubblico e l’interesse personale, nel senso che nel primo caso il trasferimento è reputato indispensabile per la migliore realizzazione dell'interesse pubblico (anche in presenza di una mera dichiarazione di disponibilità al trasferimento) mentre nel secondo caso è solo riconosciuto compatibile con le esigenze di servizio, tenuto conto che, ai fini
della corretta qualificazione in concreto di un determinato movimento di un dipendente pubblico, come trasferimento d'ufficio ovvero a domanda, deve aversi comunque riguardo alle specifiche modalità con cui esso è avvenuto in quanto, come si è già detto, l'interesse pubblico (alla efficiente ed adeguata ripartizione e assegnazione del personale ai vari uffici e servizi) è comunque presente in entrambi i tipi di trasferimenti, quantunque, in quello a domanda, esso coincida con l'interesse privato del dipendente (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 dicembre 2008, n. 6410)”, ipotesi, questa, nella quale la domanda non esclude la natura d’autorità del trasferimento, che si realizza in modo chiaro soprattutto nelle ipotesi di trasferimento per soppressione del posto di provenienza, come chiarito dalla giurisprudenza per il caso in cui il trasferimento “è determinato dalla scelta dell’Amministrazione di sopprimere l'articolazione presso la quale un militare presta servizio, la dislocazione del personale già dipendente dal comando soppresso risponde in via esclusiva o comunque del tutto prioritaria ai superiori interessi pubblici perseguiti dal Corpo mediante la adottata misura organizzativa, con la conseguenza che il connotato autoritativo del trasferimento non scolora per l'effetto della domanda (o dichiarazione di gradimento) presentata dal militare, in quanto questi risulta coinvolto in una procedura di mobilità non per scelta sua personale ma in esclusiva conseguenza delle opzioni organizzative valorizzate dall'Amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. IV n. 4341 del 18 ottobre 2016)”, principio confermato nella decisione dell’Adunanza Plenaria n. 1 del 2016 secondo cui “Prima dell'entrata in vigore (il 1° gennaio 2013) dell'art. 1, co. 163, l. 24 dicembre 2012, n. 228 - che ha introdotto il comma 1-bis
nell' art. 1, l. 29 marzo 2001, n. 86 - spetta al personale militare l'indennità di trasferimento prevista dal comma 1 del medesimo articolo, a seguito del mutamento della sede di
servizio dovuto a
soppressione (o diversa dislocazione) del reparto di appartenenza (o relative articolazioni), anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta) della nuova sede, purché ricorrano gli ulteriori presupposti individuati dalla norma, ovvero una distanza fra la nuova e l'originaria sede di servizio superiore ai 10 chilometri e l'ubicazione in comuni differenti.”
5.3. Questo secondo orientamento – negativo del diritto all’indennità di trasferimento – è condiviso anche dalla Sez. III, in sede giurisdizionale, con la sentenza 3 agosto 2015, n. 3799 ed è stato ribadito dalla Sez. II con il parere 15 giugno 2017, n. 1410. Un precedente parere della medesima Sez. II – il n. 2374/2016 del 15 novembre 2016 – ha invece dichiarato inammissibile il ricorso con l’argomento processuale per cui la domanda di annullamento del diniego di riconoscimento dell’indennità di trasferimento si risolveva in un’azione di accertamento e di condanna dell’amministrazione, come tale inammissibile in sede di ricorso straordinario.
6. Tra le due soluzioni che si contendono il campo, come sopra succintamente esposte e richiamate, il Collegio giudica meritevole di condivisione la seconda, negativa del riconoscimento per cui è causa.   
6.1. La causa prossima, immediata e diretta, del trasferimento di sede, che è la sola che rileva per il diritto, è costituita nel caso in esame dalla domanda volontaria del dipendente, senza la quale nessun trasferimento sarebbe avvenuto, mentre la procedura di avanzamento, indetta dall’Amministrazione, ha costituito nella vicenda in esame solo l’occasione o il mezzo attraverso il quale il trasferimento si è concretizzato, ma non ne costituisce certamente la causa efficiente.
6.2. Come bene chiarito nel parere n. 439 del 2017, la circostanza che il trasferimento soddisfi in qualche modo anche l’interesse dell’amministrazione non può incidere sulla natura del trasferimento stesso, posto che pressoché tutti i casi di trasferimento volontario a domanda devono comunque passare per il filtro della valutazione discrezionale dell’amministrazione circa la coerenza e la convenienza di tale movimento con il proprio assetto organizzativo e con la funzionalità del servizio.
7. La parte ricorrente invoca, inoltre, a sostegno della propria tesi, la pronuncia dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio n. 1 del 2016, che avrebbe – a suo dire - in sostanza fatto proprio l'orientamento secondo cui, anche in presenza del conseguimento di un grado superiore per effetto di promozione, la carriera rimane unitaria, ancorché il passaggio avvenga a seguito del superamento di apposito corso o di concorso appositamente riservato, a condizione che il posto in ruolo assegnato appartenga alla quota di riserva e sempre che sussista la condizione della continuità di prestazione di servizio, riconoscendo l'indennità di trasferimento prevista dall’art. 1 della legge n. 86 del 2001.
7.1. L’esame della citata pronuncia della “plenaria” dimostra che essa non apporta nessun elemento utile a sostegno della fondatezza della tesi di parte ricorrente.
7.2. La sentenza dell’Adunanza plenaria n. 1 del 2016 si è innanzitutto occupata di una fattispecie sensibilmente diversa rispetto a quella qui oggetto di causa, poiché ha trattato di un caso nel quale la domanda di corresponsione dell’indennità di trasferimento, prevista dall’art. 1 della legge n. 86 del 29 marzo 2001, proposta da alcuni militari appartenenti al Corpo della Guardia di finanza, traeva origine dalla soppressione di una tenenza, nell’ambito di una più vasta manovra di revisione dell’organizzazione territoriale del Corpo. In quella sede, condividendo la tesi del Giudice di prime cure secondo la quale “il movimento di personale in questione, poiché disposto nell’interesse dell’Amministrazione, fosse da sussumersi nel genus del trasferimento d’ufficio e sotto tale angolazione perdesse rilevanza la presentazione di una domanda di assegnazione alla sede prescelta da parte di ciascuno dei militari ricorrenti perché comunque costretti ad abbandonare l’originaria sede di servizio” (e considerando non retroattiva, e quindi ininfluente, la norma sopravvenuta nel corso del giudizio - sancita dall’art. 1, comma 163, della legge n. 228 del 24 dicembre 2012, che ha introdotto nel corpo dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001, il comma 1-bis - in forza della quale è vietato corrispondere l’indennità in questione ai militari trasferiti ad altra sede di servizio a seguito della soppressione del reparto di appartenenza), l’Adunanza plenaria ha formulato il seguente principio di diritto: «Prima dell’entrata in vigore (al 1° gennaio 2013) dell’art. 1, co. 163, l. 24 dicembre 2012, n. 228 - che ha introdotto il comma 1-bis nell’art. 1, l. 29 marzo 2001, n. 86 - spetta al personale militare l’indennità di trasferimento prevista dal comma 1 del medesimo articolo, a seguito del mutamento della sede di servizio dovuto a soppressione (o diversa dislocazione) del reparto di appartenenza (o relative articolazioni), anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta) della nuova sede, purché ricorrano gli ulteriori presupposti individuati dalla norma, ovvero una distanza fra la nuova e l’originaria sede di servizio superiore ai 10 chilometri e l’ubicazione in comuni differenti», e ciò (par 5.4.2) perché “Seguendo un approccio sostanziale all’interpretazione della disciplina di riferimento, assume un valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origina da una scelta esclusiva dell’Amministrazione militare che, per la miglior cura dell’interesse pubblico, decide di sopprimere un reparto (o una sua articolazione) obbligando inderogabilmente i militari di stanza a trasferirsi presso la nuova sede, ubicata in un altro luogo, onde prestare il proprio servizio”.
7.3. Ma è evidente che da tale ricostruzione giuridica non può farsi derivare alcun argomento utile per l’accoglimento della pretesa qui fatta valere da parte ricorrente, che riguarda il diverso caso di trasferimento ad altra sede all’esito del corso di formazione per 400 Allievi Vice Ispettori del Corpo Forestale dello Stato per la quota riservata al personale già appartenente al Corpo, in base alle preferenze espresse dall’interessato. Anzi, la “plenaria” del 2016, nel compiere una più ampia ricognizione dell’istituto dell’indennità di trasferimento, anche richiamando la precedente pronuncia della medesima Adunanza plenaria n. 23 del 14 dicembre 2011, ha osservato [par. 5.4.1, lettera b)] che “b) è qualificabile come d’ufficio il trasferimento diretto a soddisfare in via primaria l’interesse pubblico, da ritenersi prioritario nei casi di assegnazione di funzioni superiori o spiccatamente diverse o di maggiore responsabilità rispetto a quelle precedentemente ricoperte senza che rilevino le eventuali dichiarazioni di assenso o di disponibilità dell’interessato; la considerazione del requisito della permanenza del disagio arrecato dal nuovo incarico a causa del mutamento, in senso proprio, della sede di servizio, induce ad escludere, in linea generale, che in caso di comando o distacco possa essere attribuita l’indennità con la conseguenza che la destinazione alla prima sede di servizio al termine della stessa fase addestrativa non costituisce trasferimento d’autorità (come
risulta oggi esplicitato dall’art. 976, co.1, cod. ord. mil.)”. Secondo l’Adunanza plenaria, dunque, può ammettersi l’attribuzione dell’indennità
di trasferimento
d’autorità solo allorquando l’avanzamento comporti l’assegnazione di funzioni superiori o spiccatamente diverse o di maggiore responsabilità rispetto a quelle precedentemente ricoperte”, ma non quando, come nel caso in esame, l’assegnazione alla nuova sede segue a un mero corso di formazione.
8. Le conclusioni qui raggiunte dal Collegio trovano riscontro, peraltro, anche nella più recente giurisprudenza della Sez. II di questo Consiglio in sede giurisdizionale (sentenze 27 marzo 2020, n. 2151 e 23 maggio 2019, n. 3363).
9. Sulle esposte premesse e argomentazioni, dunque, il ricorso, assorbita nella trattazione del merito la fase cautelare, deve giudicarsi infondato e deve come tale essere respinto.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.




IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli


Massima:
Militare, forze armate e di polizia – Trattamento economico – Indennità di trasferimento – Assegnazione, all'esito di concorso, ad una nuova sede di servizio – Non spetta. 
          L’indennità di trasferimento di cui all'art. 1, l. n. 86 del 2001 non spetta in caso di assegnazione alla nuova sede di servizio, all'esito di un concorso al quale il militare istante aveva partecipato con la quota riservata al personale già appartenente al Corpo  (1). 
 
(1) Ha premesso il parere che l’orientamento delle Sezioni consultive ha presentato, negli ultimi anni, riguardo alla questione, due orientamenti non sempre convergenti. 
Un primo orientamento, riguardante un caso di assegnazione dei Vice Sovrintendenti alle sedi di servizio, “ha affermato il carattere unitario della carriera del personale interessato, anche in presenza del conseguimento di un grado superiore per effetto di promozione, ancorché questo avvenga a seguito del superamento di apposito corso o di concorso appositamente riservato, a condizione che il posto in ruolo assegnato appartenga alla quota di riserva e sempre che sussista la condizione della continuità di prestazione di servizio, riconoscendo l'indennità di trasferimento prevista dall'art. 1 della L. 29.3.2001 n. 86 anche in favore del personale militare vincitore di concorso interno che, transitato nel nuovo ruolo, venga destinato ad una diversa sede di servizio . . . a nulla rilevando "a contrario" la circostanza che l'assegnazione alla sede di servizio di destinazione sia stata manifestata dall'interessato all'esito del corso (secondo l'ordine di graduatoria e nell'ambito delle disponibilità) e che la partecipazione al concorso avesse carattere volontario, realizzando l'assegnazione ad una sede di servizio diversa da quella nella quale il dipendente era impiegato nel ruolo originario di appartenenza il presupposto del "trasferimento d'ufficio" richiesto dall'art. 1, l. n. 86 del 2001” (sez. I, n. 1530 del 2019, che aderisce al parere della sez. II, n. 82 del 2013). Secondo questo primo orientamento “l'assegnazione dei dipendenti risultati vincitori del concorso interno di cui si è detto, al termine del previsto corso formativo biennale, ad una sede diversa da quella di originario servizio, è connotata dalla prevalenza dell'interesse pubblico su quello del dipendente, anche quando quest'ultimo l'abbia indicata come sede di preferenza o di gradimento — ma pur sempre nell'ambito delle sedi indicate dall'amministrazione, in conformità a quanto previsto dall'art. 4, comma 5, d.lgs. n. 155 del 2001 —, apparendo siffatta assegnazione finalizzata in via prioritaria alla soddisfazione dell'interesse della pubblica amministrazione alla provvista di funzionari del Corpo Forestale dello Stato dotati di specifiche professionalità”.  
Di segno opposto è invece il secondo orientamento. In particolare, nel parere della sez. II, 20 febbraio 2017, n. 439, riguardante il caso di un appuntato scelto dei Carabinieri che aveva chiesto l’indennità di trasferimento a seguito del suo trasferimento a domanda, pur dandosi atto che la giurisprudenza amministrativa ha effettivamente affermato che non è sufficiente la mera presentazione di una domanda del pubblico dipendente affinché l'assegnazione ad una nuova sede di servizio possa essere sicuramente qualificata come trasferimento a domanda, dovendo indagarsi su quale interesse sia stato perseguito prioritariamente dall’Amministrazione (Cons. St., sez. IV, n. 4341 del 18 ottobre 2016), con la conseguenza che potrebbe essere qualificato come trasferimento d’ufficio (ai fini della corresponsione delle relative indennità) anche un trasferimento preceduto da una domanda di assegnazione alla nuova sede (o di gradimento per la stessa), ha però aggiunto e chiarito “che non può essere invocato il trasferimento d’ufficio ogni qual volta si ritiene venga in rilievo il soddisfacimento di esigenze dell’Amministrazione, tenuto conto che tali esigenze sono per loro natura sempre presenti anche in un trasferimento a domanda per un posto che la stessa Amministrazione ritiene debba essere coperto per il miglior soddisfacimento delle proprie funzioni (Cons. St., sez. IV, n. 9277 del 18 dicembre 2010)”, e che “Si è quindi affermato che, quando il trasferimento è disposto a seguito della presentazione di una domanda, in una procedura concorsuale, sui posti liberi individuati dall’Amministrazione di appartenenza, si deve escludere la configurabilità di un trasferimento d’ufficio, con il conseguente diritto a percepire le relative indennità (Cons. St., sez. IV n. 5201 del 23 ottobre 2008)”. Secondo questo secondo orientamento, dunque, “La domanda di trasferimento presentata dall’interessato, all’esito di una procedura aperta, non costituisce infatti, una mera dichiarazione di disponibilità al trasferimento ma esprime l’interesse del richiedente di lasciare la sede presso la quale presta servizio per ottenere il trasferimento nella sede diversa che si è resa disponibile”, sicché “Può quindi correttamente parlarsi, in tali casi, di un trasferimento a domanda, con le relative conseguenze in ordine al trattamento economico spettante agli interessati”. “Né ha alcun rilievo per qualificare diversamente il trasferimento – ha aggiunto la Sezione - la circostanza che, mediante l’attivazione della procedura di mobilità, alla quale può partecipare, presentando apposita domanda, in modo indifferenziato il personale che ha un interesse al trasferimento, anche l’Amministrazione persegue l’interesse pubblico di coprire il posto resosi vacante”. Il parere n. 439 del 2017 si è altresì premurato di confutare l’opposto orientamento “secondo il quale (in alcune situazioni di più difficile interpretazione) il discrimine tra il trasferimento d'ufficio e il trasferimento a domanda va rintracciato nel diverso rapporto che intercorre nelle due ipotesi tra l’interesse pubblico e l’interesse personale, nel senso che nel primo caso il trasferimento è reputato indispensabile per la migliore realizzazione dell'interesse pubblico (anche in presenza di una mera dichiarazione di disponibilità al trasferimento) mentre nel secondo caso è solo riconosciuto compatibile con le esigenze di servizio, tenuto conto che, ai fini della corretta qualificazione in concreto di un determinato movimento di un dipendente pubblico, come trasferimento d'ufficio ovvero a domanda, deve aversi comunque riguardo alle specifiche modalità con cui esso è avvenuto in quanto, come si è già detto, l'interesse pubblico (alla efficiente ed adeguata ripartizione e assegnazione del personale ai vari uffici e servizi) è comunque presente in entrambi i tipi di trasferimenti, quantunque, in quello a domanda, esso coincida con l'interesse privato del dipendente (Cons. St., sez. IV, 19 dicembre 2008, n. 6410)”, ipotesi, questa, nella quale la domanda non esclude la natura d’autorità del trasferimento, che si realizza in modo chiaro soprattutto nelle ipotesi di trasferimento per soppressione del posto di provenienza, come chiarito dalla giurisprudenza per il caso in cui il trasferimento “è determinato dalla scelta dell’Amministrazione di sopprimere l'articolazione presso la quale un militare presta servizio, la dislocazione del personale già dipendente dal comando soppresso risponde in via esclusiva o comunque del tutto prioritaria ai superiori interessi pubblici perseguiti dal Corpo mediante la adottata misura organizzativa, con la conseguenza che il connotato autoritativo del trasferimento non scolora per l'effetto della domanda (o dichiarazione di gradimento) presentata dal militare, in quanto questi risulta coinvolto in una procedura di mobilità non per scelta sua personale ma in esclusiva conseguenza delle opzioni organizzative valorizzate dall'Amministrazione (Cons. St., sez. IV n. 4341 del 18 ottobre 2016)”, principio confermato nella decisione dell’Adunanza Plenaria n. 1 del 2016 secondo cui “Prima dell'entrata in vigore (il 1° gennaio 2013) dell'art. 1, comma 163, l. 24 dicembre 2012, n. 228 - che ha introdotto il comma 1-bis nell' art. 1, l. 29 marzo 2001, n. 86 - spetta al personale militare l'indennità di trasferimento prevista dal comma 1 del medesimo articolo, a seguito del mutamento della sede di servizio dovuto a soppressione (o diversa dislocazione) del reparto di appartenenza (o relative articolazioni), anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta) della nuova sede, purché ricorrano gli ulteriori presupposti individuati dalla norma, ovvero una distanza fra la nuova e l'originaria sede di servizio superiore ai 10 chilometri e l'ubicazione in comuni differenti.” 
Questo secondo orientamento – negativo del diritto all’indennità di trasferimento – è condiviso anche dalla sez. III, con la sentenza 3 agosto 2015, n. 3799, e dalla più recente giurisprudenza del giudice di appello (sez. II, 27 marzo 2020, n. 2151 e 23 maggio 2019, n. 3363) ed è stato ribadito dalla sez. II con il parere 15 giugno 2017, n. 1410. 
 
Il parere in commento ha aderito al secondo orientamento.  
La causa prossima, immediata e diretta, del trasferimento di sede, che è la sola che rileva per il diritto, è costituita nel caso dalla domanda volontaria del dipendente, senza la quale nessun trasferimento sarebbe avvenuto, mentre la procedura di avanzamento, indetta dall’Amministrazione, ha costituito nella vicenda in esame solo l’occasione o il mezzo attraverso il quale il trasferimento si è concretizzato, ma non ne costituisce certamente la causa efficiente. 
Come chiarito nel parere n. 439 del 2017, la circostanza che il trasferimento soddisfi in qualche modo anche l’interesse dell’amministrazione non può incidere sulla natura del trasferimento stesso, posto che pressoché tutti i casi di trasferimento volontario a domanda devono comunque passare per il filtro della valutazione discrezionale dell’amministrazione circa la coerenza e la convenienza di tale movimento con il proprio assetto organizzativo e con la funzionalità del servizio.