Silenzio assenso sull’approvazione, da parte di Arera, della proposta tariffaria del servizio idrico integrato

Materia: Autorità amministrative indipendenti

N. 00354/2021REG.PROV.COLL.
N. 00487/2020 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 487 del 2020, proposto da Acque di Caltanissetta s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Comande', Enzo Puccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Carlo Comande in Palermo, via Caltanissetta 2/D; 

contro
Consorzio Ambito Territoriale Ottimale di Caltanissetta in liquidazione, Assemblea territoriale idrica dell'Ambito Territoriale di Caltanissetta, costituita ex L.R. n. 19/2015 non costituiti in giudizio; Commissario straordinario e liquidatore del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Malinconico e Gabriele La Malfa Ribolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

nei confronti
Arera - Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 633/2020, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario straordinario e liquidatore del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione e di Arera - Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente e di Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza del giorno 14 aprile 2021, tenutasi ex art. 4 del d.l. n. 84 del 2020 e ex art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti l’avvocato Carlo Comandè;
Vista la richiesta di passaggio in decisione senza discussione presentata dall'Avvocatura dello Stato con nota di carattere generale a firma dell’Avvocato distrettuale del 2 febbraio 2021;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
. La controversia ha ad oggetto il mancato riconoscimento, ai fini dell’aggiornamento delle tariffe del sistema idrico integrato (SII) per le annualità 2018 - 2019, di taluni costi da parte del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione (di seguito: “ATO Caltanissetta in liquidazione”), a favore del gestore del servizio, Acque di Caltanissetta s.p.a. (di seguito: “Caltaqua”).
2. In particolare Caltaqua ha impugnato davanti al Tar Sicilia – Palermo la deliberazione del Commissario straordinario e liquidatore dell’ATO Caltanissetta in liquidazione 8 giugno 2018 n. 20 dell'8 giugno 2018 e relativi allegati, comunicata a Caltaqua con pec del 12 giugno 2018, a firma del Commissario straordinario e liquidatore, avente ad oggetto “Adempimenti delibera ARERA (ex AEEGSI) n. 918/2017/R/idr “Aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie del Servizio Idrico Integrato” – periodo regolatorio 2018 – 2019; Regolazione della qualità tecnica; Bonus idrico”, nella parte in cui il Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, ai fini dell'aggiornamento delle tariffe per il biennio 2018-2019, non ha riconosciuto taluni costi operativi sostenuti da Acque di Caltanissetta S.p.A. ai fini dello svolgimento del servizio idrico ed ha rimodulato il piano degli investimenti da quest'ultima presentato.
3. Il Tar ha respinto il ricorso con sentenza 17 marzo 2020, n. 633.
4. Caltaqua ha impugnato la sentenza con ricorso n. 487 del 2020.
5. Nel giudizio di appello si sono costituiti l’ATO Caltanissetta in liquidazione e il relativo Commissario straordinario, nonché l’Arera.
6. Con ordinanza 5.1.2021 questo CGARS ha rilevato d’ufficio la questione dell’ammissibilità del ricorso introduttivo, oltre a porre a carico dell’Arera l’incombente istruttorio depositato in data 21.1.2021.
La seconda prospettiva di inammissibilità del ricorso, rilevata con ordinanza n. 10/2021, si incentra sul dubbio che la predisposizione della proposta tariffaria assuma, o meno, la qualificazione di atto immediatamente lesivo. 
A tal fine rilevano, nell’ambito della relazione procedimentale esistente fra la proposta di aggiornamento tariffario dell’Ente d’ambito e la successiva approvazione da parte dell’Arera, gli spazi di autonoma determinazione del primo, non suscettibili di modificazione da parte della seconda, e i poteri di della seconda, da definire considerando, fra l’altro, le variegate tipologie di compiti attribuiti dall’ordinamento ad entrambi, la specificità dell’attività di accertamento e di esposizione dei dati e della conseguente determinazione in ordine ai costi da riconoscere in tariffa.
7. All’udienza del 14 aprile 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
8. Il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile.
9. In via prioritaria si respinge l’istanza di estromissione dal giudizio presentata dall’Arera, titolare del potere di approvare le tariffe qui controverse e la cui posizione qualificata e differenziata rispetto alle situazioni giuridiche spese nella presente controversia si desume dai motivi (in seguito illustrati) di inammissibilità del ricorso introduttivo (che, anzi, proprio la posizione ordinamentale dell’Arera giustifica la declaratoria di inammissibilità).
10. Pregiudizialmente deve essere scrutinato il profilo dell’ammissibilità del ricorso in una duplice prospettiva.
10.1. In una prima prospettiva parte appellata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo in quanto la proposta di aggiornamento tariffario adottata dall’Ente d’ambito con la delibera impugnata è stata trasmessa in data 12 giugno 2018 all’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (Arera), la quale nulla avrebbe osservato nel termine di 90 giorni fissato dall’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995 e dall’ art. 13.1 della delibera 27 dicembre 2017 n. 918/2017/IDR. 
Pertanto l’aggiornamento tariffario per il biennio 2018-2019 sarebbe “da intendersi verificato positivamente” da parte dell’Arera e il relativo silenzio qualificato non sarebbe stato impugnato tempestivamente da Caltaqua. 
Al riguardo il Collegio osserva quanto segue.
L’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011 ha trasferito all’Arera “le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici”. 
Tali funzioni “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481” mentre l’individuazione delle funzioni da trasferire è demandata a un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012.
Fra i poteri riconosciuti dalla legge n. 481 del 1995 all’Arera vi è il potere di stabilire e aggiornare la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell'interesse generale in modo da assicurare la qualità, l'efficienza del servizio e l'adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse e di verificare la conformità ai criteri così predeterminati delle proposte di aggiornamento delle tariffe annualmente presentate di cui all’art. 2, comma 12, lett. e), che individua poi le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente.
L’art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che “il soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario di cui all'articolo 149, comma 1, lettera d), predispone la tariffa di base, nell'osservanza del metodo tariffario di cui all'articolo 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e la trasmette per l'approvazione all'Autorità per l'energia elettrica e il gas”.
L’art. 3, comma 1, del d.p.c.m. 20 luglio 2012, specificando le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici trasferite all'Autorità, precisa che quest’ultima: 
- “definisce le componenti di costo - inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione - per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego” (lettera c); 
- “predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono [...],
sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori” (lettera d); 
- “approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono [...], proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all'art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d'inefficacia prescrizioni [...]” (lettera f). 
L’Arera, con i poteri regolatori che le sono attribuiti, ha definito il procedimento di approvazione delle tariffe, e di aggiornamento delle medesime (quest’ultimo interessato dalla presente controversia), enucleando le funzioni svolti dai soggetti coinvolti nel medesimo, che si possono riassumere nel senso che l’ente d’ambito le predispone e l’Arera le approva. 
In particolare, la proposta di aggiornamento tariffario elaborata da ATO Caltanissetta in liquidazione (oggetto della presente controversia) è avvenuta ai sensi del MTI-2, ossia il Metodo Tariffario Idrico per il secondo periodo regolatorio (per gli anni 2016, 2017, 2018 e 2019), approvato con deliberazione 28 dicembre 2015, 664/2015/R/idr e il cui aggiornamento biennale si effettua secondo le regole e le procedure dettagliate con delibera 918/2017/R/idr.
In base alla regolazione l’ente d’ambito ha il compito di predisporre e trasmettere all’Arera la proposta tariffaria (art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr, con riferimento all’approvazione della tariffa). 
Ai sensi dell’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr l’ente d’ambito trasmette il relativo piano di aggiornamento (ai fini dell’approvazione dell’aggiornamento). 
Ove l’ente d’ambito non provveda nei termini indicati dall’Arera si forma il silenzio assenso (“intendendosi accolta dall’Ente di governo” per effetto di quanto già previsto dall'art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così l’art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr e l’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario) previa istanza del gestore e diffida dell’Arera ad adempiere entro i successivi 30 giorni.
La proposta tariffaria predisposta dall’ente d’ambito (sia essa espressamente adottata o si sia formato il silenzio-assenso) è trasmessa all’Autorità ai fini della sua valutazione ed approvazione entro i successivi 90 giorni (art. 7.4 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario). 
La regolazione non prevede quindi la formazione del silenzio-assenso con riferimento all’approvazione della tariffa da parte dell’Arera (mentre lo prevede in relazione alla predisposizione della tariffa da parte dell’ente d’ambito).
Né può ritenersi che il silenzio-assenso sia stabilito dall’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995, che individua le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente.
La disposizione è infatti rivolta in primo luogo a disciplinare il procedimento tariffario della filiera del gas e dell’elettricità e si applica al servizio idrico in ragione dell’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011, che ha trasferito all’Arera “le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici”, che “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481” mentre l’individuazione delle funzioni da trasferire è demandata a un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012.
Il richiamo di cui all’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011 è ai “medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”, non alle modalità con i quali i medesimi vengono esercitati, per i quali la disciplina è contenuta nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012, cui è demandata l’individuazione delle “funzioni da trasferire” (l’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011) laddove il termine funzioni, in quanto distinto da poteri, è da intendere nel senso delle finalità pubbliche e delle modalità concrete per perseguirle.
Nel d.p.c.m. 20 luglio 2012, per quanto di interesse nella presente controversia, è disciplinato il sistema tariffario con l’esclusione proprio della previsione della formazione del silenzio significativo contenuta nell’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995.
Recita l’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995 che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, “le tariffe si intendono verificate positivamente”.
Dispone invece l’art. 3 comma 1 lett. f) del d.p.c.m. 20.07.2012 che l’Arera “approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all'art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d'inefficacia prescrizioni. In caso di inadempienza, o su istanza delle amministrazioni e delle parti interessate, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas intima l'osservanza degli obblighi entro trenta giorni decorsi i quali, fatto salvo l'eventuale esercizio del potere sanzionatorio, provvede in ogni caso alla determinazione in via provvisoria delle tariffe sulla base delle informazioni disponibili, comunque in un'ottica di tutela degli utenti”.
La mancata previsione del silenzio assenso in relazione all’approvazione tariffaria dell’Arera è, da un lato, in linea con la disciplina speciale di settore contenuta nel d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel prevedere la trasmissione della predisposizione della tariffa di base all’Arera, non fa cenno alla formazione del silenzio assenso (art. 154, comma 4).
Né depone in senso contrario, per i motivi anzidetti, il richiamo di cui all’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011 ai “medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”, che non comprende le modalità con i quali i medesimi vengono esercitati (di cui al d.p.c.m. 20.07.2012).
In mancanza di un’espressa previsione di silenzio assenso neppure può ritenersi applicabile l’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 19 legge n. 241/1990, il quale ricorre nei casi in cui all'inerzia dell'amministrazione è attribuito il valore di provvedimento di accoglimento dell'istanza presentata dal privato.
Alla luce del tenore letterale della norma, nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio assenso rappresenta istituto di carattere generale, nel senso che esso opera senza necessità di un’espressa previsione. 
L’istituto non è applicabile al caso di specie.
Innanzitutto la proposta tariffaria è trasmessa non dal privato ma dall’ente d’ambito nello svolgimento di una funzione d’interesse pubblico. Pertanto il silenzio assenso non potrebbe assolvere alla funzione di rimediare all’inerzia dell'amministrazione garantendo un risultato direttamente favorevole al privato sul piano sostanziale dal momento che l’ente d’ambito potrebbe avere modificato la domanda del privato.
In secondo luogo, la regola del silenzio assenso non trova applicazione, per quanto di interesse nella presente controversia, alla materia dell’ambiente e della salute pubblica.
La direttiva n. 2000/60/CE, nell’istituire un quadro per l’azione eurounitaria in materia di acque, definisce l’acqua un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale e la fornitura idrica un servizio d'interesse generale, ritenendo l’adozione della direttiva espressione dei poteri conferiti all’Unione europea dall’art. 174 del Trattato allora vigente, dedicato alla materia ambientale. 
A fronte di un rafforzamento progressivo della concezione unitaria dell’ambiente, in una pluralità di pronunce la Corte di Giustizia ha espresso il principio per cui sussiste – in capo alle amministrazioni preposte alla tutela dei valori ambientali – l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso che presupponga e dia conto dell’istruttoria svolta. 
Tale posizione è stata assunta, per la prima volta, con la sentenza 28.02.1991, C-360/87 Commissione c/ Rep. Italiana, nella quale la Corte - nel ritenere illegittima la legge n. 319/1976 (c.d. Legge Merli) nella parte in cui, all’art. 15, ha previsto un’autorizzazione provvisoria tacita agli scarichi nelle acque sotterranee, ha affermato che “il rifiuto, la concessione o la revoca delle autorizzazioni devono risultare da un provvedimento esplicito […]. Ne consegue che un’autorizzazione tacita non può ritenersi compatibile con le prescrizioni della direttiva [del Consiglio, 17 dicembre 1979 (80/68/CEE), ndr], tanto più che siffatta autorizzazione non consente la realizzazione di indagini preliminari, né di indagini successive e di controlli” (nei termini anche Corte Giust. 28.02.1991, in C-131/88, Commissione c. Germania, 19 settembre 2000, in C-287/98, Linster e 19 giugno 2001, in C-230/00 Commissione c. Belgio).
Con numerose decisioni la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime leggi regionali che hanno introdotto il silenzio-assenso in materia ambientale perché produttive dell’effetto di determinare livelli di tutela ambientale inferiori rispetto a quelli previsti dalla legge statale (Corte cost., 10 marzo 1988, n. 302.; 13 novembre 1992, n. 437; 27 aprile 1993, n. 194; 12 febbraio 1996, n. 26; 17 dicembre 1997, n. 404; 4 dicembre 2009, n. 315; 16 luglio 2014, n. 209).
Pur non si rinvenendosi un’indicazione della giurisprudenza costituzionale in senso preclusivo alla possibilità per il legislatore ordinario statale di dotarsi dello strumento di semplificazione procedimentale rappresentato dal silenzio-assenso anche in materia ambientale, esso si fonda sul presupposto che si tratti di valutazioni a tasso di discrezionalità non elevatissimo e neppure la giurisprudenza comunitaria ha fornito indicazioni preclusive in tal senso, solo quando, però, per garantire effettività agli interessi tutelati (tutela della salute), fosse necessaria una espressa valutazione amministrativa quale un accertamento tecnico o una verifica (Ad. plen. 27.07.2016, n. 17).
Nel caso di specie l’attribuzione del compito di approvare le tariffe all’Arera si giustifica proprio con la necessità di assicurare un alto livello di competenza settoriale nello svolgimento di una funzione direttamente correlata al raggiungimento delle finalità pubbliche riconosciute dalla normativa (garanzia della diffusione, fruibilità e qualità del servizio all'utenza in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definizione di un sistema tariffario equo, certo, trasparente, non discriminatorio, tutela dei diritti e degli interessi degli utenti, gestione dei servizi idrici in condizioni di efficienza e di equilibrio economico e finanziario e attuazione dei principi comunitari «recupero integrale dei costi», compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa, e «chi inquina paga», ai sensi degli articoli 119 e 154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, così l’art. 2 del d.p.c.m. 20.07.2012).
10.2. Non sembra esserci pertanto spazio per ritenere applicabile l’istituto del silenzio assenso all’approvazione delle tariffe idriche da parte dell’Arera (in termini Cons. St. 25.03.2019, n. 1958), con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità basata su tale assunto.
10.3. La seconda prospettiva di inammissibilità del ricorso, rilevata d’ufficio (Ad. plen. 26.4.2018, n. 4) con ordinanza n. 10/2021, si incentra sul dubbio che la predisposizione della proposta tariffaria assuma, o meno, la qualificazione di atto immediatamente lesivo. 
A tal fine rilevano, nell’ambito della relazione procedimentale esistente fra la proposta di aggiornamento tariffario dell’Ente d’ambito e la successiva approvazione da parte dell’Arera, gli spazi di autonoma determinazione del primo, non suscettibili di modificazione da parte della seconda, e i poteri di della seconda, da definire considerando, fra l’altro, le variegate tipologie di compiti attribuiti dall’ordinamento ad entrambi, la specificità dell’attività di accertamento e di esposizione dei dati e della conseguente determinazione in ordine ai costi da riconoscere in tariffa.
10.4. Sul punto l’Arera ha relazionato di non avere ancora concluso gli approfondimenti istruttori volti all’approvazione dell’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie per gli anni 2018 e 2019, presentato, in data 12 giugno 2018, dall’Ente di governo d’Ambito ATO idrico CL 6 con riferimento a Caltaqua, che avrebbe, con nota 10.10.2018 sottolineato all’Arera come “l’erroneità delle determinazioni assunte dall’EGATO quanto al mancato riconoscimento di taluni costi operativi rendicontati da Caltaqua ai fini dell’aggiornamento della tariffa 2018-2019 nonché alla rimodulazione del piano degli investimenti dalla stessa presentato, determina non solo un danno (di natura prettamente economica) per il Gestore ma, ancor prima – e cosa ancor più grave – un’imminente pregiudizio ai danni dell’utenza della Provincia di Caltanissetta, compromettendo la regolare erogazione del servizio idrico ed il rispetto degli standard qualitativi imposti dall’Autorità medesima”. 
Dalla risposta istruttoria dell’Arera si evince altresì che essa completerà le istruttorie per il biennio 2018-2019 nell'ambito delle verifiche sugli specifici schemi regolatori proposti per il terzo periodo regolatorio (2020-2023), in osservanza del metodo tariffario idrico MTI-3 di cui alla delibera 27 dicembre 2019, 580/2019/R/idr  (comunicato 5.02.2020) e che in data 21.12.2020 l’ATO idrico CL 6 di Caltanissetta ha trasmesso le determinazioni tariffarie di competenza per il terzo periodo regolatorio 2020-2023, allegando la sentenza del Tar Palermo n. 633/2020 attualmente gravata innanzi al CGA. 
Con memoria depositata il 21.01.2021 l’Arera ha altresì dedotto che “il dubbio palesato dal Collegio mediante detta ordinanza (comunicata il 5.1.21) sia ben più che fondato e che -allo stato- la predisposizione di una mera proposta tariffaria (il cui iter procedimentale è ancora in fase istruttoria) non costituisca un atto lesivo; di qui l’insussistenza dell’interesse a ricorrere”.
10.5. L’appellante ha dedotto come la regolazione disponga che la proposta tariffaria predisposta dal gestore e adottata dall’Ato con delibera n. 20/2018 assuma immediata efficacia, essendo, il gestore, tenuto all’applicazione delle determinazioni tariffarie ivi contenute ai sensi del par. 15 della deliberazione n. 918/2017, con conseguente impatto sulla situazione economica e finanziaria di Caltaqua.
Un effetto lesivo in termini di programmazione degli investimenti sarebbe da ricondurre al fatto che, ai fini della predisposizione dell’aggiornamento tariffario, è necessario adottare uno specifico “schema regolatorio”, che inciderebbe “sulla capacità del Gestore di programmare i propri investimenti” (art. 6 della deliberazione 664/2015/R/idr). 
10.6. Il Collegio osserva quanto segue.
Il quadro normativo che regola l’approvazione delle tariffe del servizio idrico attribuisce un ruolo determinante all’Arera.
Si è già visto che l’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201 del 2011, ha trasferito a detta Autorità “le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici”. 
Tali funzioni “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481” mentre l’individuazione delle specifiche funzioni è demandata a un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012.
Fra i poteri riconosciuti dalla legge n. 481 del 1995 all’Arera vi è il potere di stabilire e aggiornare la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell'interesse generale in modo da assicurare la qualità, l'efficienza del servizio e l'adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse e di verificare la conformità ai criteri così predeterminati delle proposte di aggiornamento delle tariffe annualmente presentate di cui all’art. 2, comma 12, lett. e), che individua poi le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente.
L’art. 154 comma 4 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che “il soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario di cui all'articolo 149, comma 1, lettera d), predispone la tariffa di base, nell'osservanza del metodo tariffario di cui all'articolo 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e la trasmette per l'approvazione all'Autorità per l'energia elettrica e il gas”.
L’art. 3, comma 1, del d.p.c.m. 20 luglio 2012, specificando le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici trasferite all'Autorità, precisa che quest’ultima: 
- “definisce le componenti di costo - inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione - per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego” (lettera c); 
- “predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono [...],
sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori” (lettera d); 
- “approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono [...], proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all'art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d'inefficacia prescrizioni [...]” (lettera f). 
La legislazione primaria, quindi, intesta il potere di approvazione delle tariffe idriche all’Autorità indipendente.
L’Arera poi, con i poteri regolatori che le sono attribuiti, ha definito il procedimento di approvazione delle tariffe, e di aggiornamento delle medesime (quest’ultimo interessato dalla presente controversia), enucleando le funzioni svolti dai soggetti coinvolti nel medesimo, che si possono riassumere nel senso che l’Ente d’ambito le predispone e l’Arera le approva. 
In base alla regolazione approvata dall’Arera l’Ente d’ambito ha il compito di predisporre e trasmettere all’Autorità la proposta tariffaria (art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr, con riferimento all’approvazione della tariffa) e l’Arera ha il compito di approvarle (così come prevede la fonte normativa primaria). 
Ai sensi dell’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr l’Ente d’ambito trasmette il relativo piano di aggiornamento (ai fini dell’approvazione dell’aggiornamento). 
Ove l’Ente d’ambito non provveda nei termini indicati dall’Arera si forma il silenzio assenso sulla proposta dell’Ente d’ambito (“intendendosi accolta dall’Ente di governo” per effetto di quanto già previsto dall'art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così l’art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr e l’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario) previa istanza del gestore e diffida dell’Arera ad adempiere entro i successivi 30 giorni.
La proposta tariffaria predisposta dall’ente d’ambito (sia essa espressamente adottata o si sia formato il silenzio-assenso) è trasmessa all’Autorità ai fini della sua valutazione ed approvazione entro i successivi 90 giorni (art. 7.4 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario). 
Come si è illustrato sopra la regolazione non prevede invece la formazione del silenzio-assenso con riferimento all’approvazione della tariffa da parte dell’Arera.
Nel suddetto quadro normativo l’Ente d’ambito assume una posizione peculiare.
In particolare, ad esso sono attribuiti una serie di compiti.
La legislazione primaria gli intesta il potere di predisporre e aggiornare il piano d'ambito, costituito dalla ricognizione delle infrastrutture, dal programma degli interventi, dal modello gestionale e organizzativo e dal piano economico finanziario (art. 149 del d. lgs. n. 152 del 2006).
Gli atti di regolazione attribuiscono all’Ente d’ambito, in conformità al ruolo riconosciutogli dalla legge:
- il potere di predisporre la proposta tariffaria sulla base dello schema regolatorio composto dal programma degli interventi (che specifica le criticità riscontrate sul relativo territorio, i conseguenti obiettivi di miglioramento e la puntuale indicazione degli interventi per il periodo 2016-2019, perseguendo i livelli minimi di servizio e la complessiva domanda dell'utenza), dal piano economico finanziario (PEF), che contiene l’andamento dei costi di gestione e di investimento, nonché la previsione annuale dei proventi da tariffa con esplicitati i connessi valori del moltiplicatore tariffario e del vincolo ai ricavi del gestore) e dalla convenzione di gestione (art. 6.2 della deliberazione 664/2015/R/idr, con riferimento all’approvazione della tariffa per quanto riguarda il periodo regolatorio di interesse nella presente controversia);
- il potere, ai fini dell’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie per gli anni 2018 e 2019, di integrare il piano degli investimenti (art. 11 deliberazione 918/2017/R/idr), elaborare il PEF (art. 12 deliberazione 918/2017/R/idr) e presentare, ai sensi dell’art. 13.2, lett. c della deliberazione 918/2017/R/idr, l’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie e dei dati;
- il potere di validare le informazioni fornite dai gestori e le integrano o le modificano secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio (art. 7.1 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.1 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario);
- il potere di presentare all’Autorità motivata istanza di revisione infra periodo della predisposizione tariffaria al verificarsi di circostanze straordinarie e tali da pregiudicare l’equilibrio economico-finanziario della gestione (art. 8.5 della deliberazione 664/2015/R/idr e art. 13.7 della deliberazione n. 918/2017/R/idr;
- il potere di valutare e approvare l’istanza per il superamento del limite annuale al moltiplicatore tariffario previsto dalla deliberazione 664/2015/R/IDR (art. 3 deliberazione 664/2015/R/idr e art. 14.2 della deliberazione n. 918/2017/R/idr).
Nondimeno l’ordinamento attribuisce all’Arera il ruolo di protagonista nell’ambito del procedimento tariffario e, nel caso specifico, di approvazione dell’aggiornamento tariffario, intestandole le seguenti prerogative:
- il potere di chiedere integrazioni istruttorie (“salva la necessità di richiedere ulteriori integrazioni” di cui all’art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr) attraverso un’attività delineata dalla giurisprudenza come non obbligatoria e avente come destinatari diretti i gestori del servizio (Cons. St., sez. VI, 27 novembre 2017, n. 5529);
- il potere di svolgere istruttorie specifiche al ricorrere di alcune condizioni, ad esempio al fine di approvare il superamento del limite annuale al moltiplicatore tariffario (art. 14.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr); a tal fine l’Arera conduce una (doverosa e) aggravata istruttoria, volta a verificare la validità dei dati forniti, nonché l’efficienza del servizio di misura;
- il potere di ricevere, da parte degli enti d’ambito, le comunicazioni circa il mancato adempimento dei gestori agli obblighi di comunicazione dei dati che gravano sui medesimi (art. 14.2 della deliberazione n. 917/2017/R/idr), così da poter esercitare i poteri (anche inibitori e sanzionatori) alla medesima intestati;
- il potere di determinare la tariffa d’ufficio nei casi in cui: “a) il gestore non fornisca in tutto o in parte i dati richiesti ai sensi del presente provvedimento, nel formato indicato dall’Autorità; b) il gestore non fornisca, in tutto o in parte, le fonti contabili obbligatorie che certificano gli elementi di costo e investimento indicati; c) il gestore non fornisca la modulistica di cui al comma 2.4 o la fornisca non corredata dalla sottoscrizione del legale rappresentante; d) risulti che il gestore ha indicato elementi di costo o di investimento superiori a quelli indicati nelle fonti contabili obbligatorie” (art. 7.8 della deliberazione 664/2015/R/idr); e) manchino strutturalmente i prerequisiti definiti dalla deliberazione 917/2017/R/idr ai fini dell’accesso ai meccanismi incentivanti ivi previsti e intesi come il conseguimento di determinate condizioni minime richieste dalla normativa vigente, quali la qualità dell'acqua distribuita agli utenti e la gestione appropriata dell'impatto ambientale generato dal consumo (art. 9.6 della deliberazione n. 918/2017/R/idr),
- i poteri inibitori e sanzionatori in caso di inosservanza dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei soggetti esercenti il servizio alle richieste di informazioni ai sensi dell’art. 2, comma 20, lett.e c) e d) della legge n. 481 del 1995;
In termini più generali l’Arera svolge una funzione anche nei confronti dell’Ente d’ambito, verificando “la corretta redazione del piano d'ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d'inefficacia, prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessità di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le Autorità d'ambito territoriale ottimale e i gestori del servizio idrico integrato” (art. 10, comma 14, lett. f) del d.l. 13 maggio 2011 n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e art. 3 del d.p.c.m. 20 luglio 2012).
10.7. Detto ciò e richiamati i riferimenti normativi del sistema tariffario del servizio idrico integrato, in forza dei quali l’Ente d’ambito ha il compito di predisporre e trasmettere all’Autorità la proposta tariffaria o, come nel caso di specie, la proposta di aggiornamento tariffario mentre l’Arera ha il compito di approvarle, si deve ora esaminare la questione specifica dell’ammissibilità della domanda demolitoria avverso la delibera dell’ATO Caltanissetta in liquidazione che ha approvato la proposta tariffaria da sottoporre all’Arera.
Lo scrutinio della questione impone di richiamare il meccanismo di efficacia provvisoria delle determinazioni dell’Ente d’ambito sulla proposta tariffaria (richiamato dall’appellante al fine di argomentare l’ammissibilità dell’impugnazione).
In base all’art. 15.1 della deliberazione n. 918/2017/R/IDR (relativo all’aggiornamento tariffario applicabile alle annualità coinvolte nella presente controversia), nelle more dell’approvazione tariffaria da parte dell’Arera, i gestori sono tenuti ad applicare le tariffe predisposte dagli Enti di governo dell’ambito oppure accolte a seguito del perfezionarsi del citato silenzio assenso (in tal senso va interpretata la risposta istruttoria dell’Arera, che, nel comunicare la non intervenuta conclusione del procedimento tariffario, afferma la “validità” della proposta tariffaria adottata dall’Ente d’ambito, aggiungendo che sarà valutata dalla medesima Autorità, non potendo, peraltro, modificare una propria delibera con atto di diversa natura).
Ai sensi del successivo art. 15.2 la differenza tra i costi riconosciuti sulla base delle tariffe provvisorie e i costi riconosciuti sulla base dell’approvazione della proposta tariffaria da parte dell’Arera è oggetto di conguaglio successivamente a tale approvazione.
Accanto all’applicazione provvisoria della tariffa l’appellante ha evidenziato un possibile ulteriore effetto della determinazione assunta dall’Ente d’ambito, il fatto che, ai fini della predisposizione dell’aggiornamento tariffario, è necessario adottare uno specifico “schema regolatorio”, che inciderebbe “sulla capacità del Gestore di programmare i propri investimenti” (art. 6 della deliberazione 664/2015/R/idr). Nondimeno anche rispetto ad esso è previsto, dallo stesso articolo, che l’Arera sia competente ad approvarlo, con conseguente evidenza della mancata conclusione del relativo procedimento.
Pertanto il sistema tariffario individua una fase transitoria, nelle more dell’approvazione dell’Arera, nell’ambito della quale si applicano le tariffe provvisorie di cui all’elaborazione dell’ente di governo d’ambito o, in caso di silenzio assenso, del gestore, fatti salvi i conguagli dovuti in seguito all’avvenuta conclusione del procedimento di determinazione del prezzo imposto.
Il meccanismo rende incerto l’introito della tariffa (provvisoria) per il tempo necessario alle determinazioni dell’Autorità di settore, che restituisce definitività alla quantificazione, affidando ai conguagli il meccanismo della retroattività dei relativi effetti.
Al riguardo non può non rilevarsi come il ruolo dell’Arera sia nevralgico per il settore, così come riconosciuto dalla legislazione primaria. Ciò in considerazione, da un lato, delle peculiarità del bene giuridico “acqua” e, dall’altro lato, delle specifiche competenze tecniche riconosciute all’autorità di settore (e che ne giustificano la presenza all’interno dell’ordinamento).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, le disposizioni in materia di tutela delle acque, contenute principalmente nella parte III del d.lgs. n. 152 del 2006, sono riconducibili alla materia della tutela dell’ambiente, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Si tratta, infatti, “di disposizioni aventi finalità di prevenzione e riduzione dell’inquinamento, risanamento dei corpi idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque, perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, mantenimento della capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici e della capacità di sostenere comunità animali e vegetali ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e della siccità, protezione e miglioramento dello stato degli ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla tutela delle condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a garantire determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque” (25.10.2017, n. 259).
A partire dalla legge n. 36 del 1994 sino al d.lgs. n. 152 del 2006, il legislatore statale ha seguito un approccio innovativo e globale alla regolazione della materia, orientato non solo alla diretta salvaguardia dell’acqua in quanto tale, ma al governo della risorsa idrica con l’obiettivo di assicurarne un uso sostenibile, equilibrato, equo ed integrato, ai fini della più generale tutela dell’ambiente e degli ecosistemi ad essa correlati.
Sotto il secondo aspetto, rileva l’importanza vitale della risorsa idrica, essenziale sia per il consumo umano che per la funzione di ausilio alla vita di tutte le specie animali e vegetali.
L’indicazione dei criteri generali per un corretto e razionale uso dell’acqua risponde dunque a un interesse unitario e a tratti adespota per quanto attiene alla proiezione dell’azione svolta oggi ai fini della disponibilità di acqua di qualità per le generazioni future e ciò sia in termini di risorse finanziarie di investimento sia in termini di scarsità del bene pubblico, considerando che sempre più matura la consapevolezza che i connotati economici tipici dei beni pubblici, non rivalità e non esclusività, non costituiscono un presupposto insuperabile (e gratuito) dei medesimi ma necessitano di politiche pubbliche (costose) che li rendano costantemente attuali.
In tale senso svolge una particolare funzione l’Autorità e l’indipendenza alla stessa riconosciuta.
D’altro canto l’Arera, nello svolgere i compiti di approvazione tariffaria, bilancia le istanze di fabbisogno idrico, tutela dei corpi idrici e degli ecosistemi, biodiversità, necessità produttive dell’economia “idrodipendente” e iniziativa economica degli operatori di settore, oltre che di riparto dell’onere economico, con un’operazione di elevato contenuto specialistico, se non altro derivante dalla necessità di ricondurre le varie istanze a un substrato economico da comporre in un unico dato unitario.
Detto ciò, il ruolo attribuito dalla regolazione all’Ente d’ambito è del tutto servente rispetto alla funzione dell’Autorità, che costituisce il soggetto pubblico cui è demandato il difficile compito di approvare le tariffe.
La funzione è non solo rivolta a numerosi operatori di settore ma anche connotata da un’evidente attività di approfondimento e lettura competente del dato. 
Essa, pertanto, richiede tempi tecnici non comprimibili in relazione alle varie fasi procedimentali che fisiologicamente si svolgono in epoca successiva all’erogazione del servizio.
In ragione di tale ineludibile dato di fatto è stato elaborato un meccanismo di mitigazione degli effetti derivanti dall’intervallo di tempo necessario per approvare le tariffe. 
Si è quindi prevista l’applicazione provvisoria delle medesime, che risulta strumentale e funzionale proprio a garantire l’espletamento del difficile compito dell’Arera, che, altrimenti, non sarebbe posta nelle condizioni di poterlo svolgere con la perizia e l’approfondimento richiestole dall’ordinamento giuridico.
8.7. Un eventuale sindacato del giudice che si frapponga fra la proposta tariffaria e l’approvazione dell’Arera avrebbe ad oggetto un potere non esercitato da quest’ultima, così impattando su un interesse a ricorrere non ancora attuale, in ragione del fatto che l’Arera ha il potere di modificare la proposta dell’Ente d’ambito. 
Se si considera che la valutazione nel merito delle censure richiede l’apporto di periti dottati di competenza tecnica scientifica (quella stessa competenza di cui l’Arera è istituzionalmente dotata) diviene evidente il corto circuito istituzionale che si determinerebbe in termini di tempo, costi e duplicazione di attività dal procedere allo scrutinio nel merito delle doglianze relative alle modalità di determinazione delle tariffe (prima che l’Autorità di settore abbia provveduto a farlo, magari soddisfando le esigenze del gestore).
Del resto la giurisprudenza amministrativa ha già ritenuto, almeno in un settore, quello dei tetti di spesa sanitaria, che la fissazione, in corso d’anno, di tetti che dispieghino i propri effetti anche sulle prestazioni già erogate non può considerarsi, in quanto tale, affetta da illegittimità (Ad. plen. 12.04.2012, n. 3).
L’Adunanza Plenaria, con la decisione n. 8/2006, ha osservato che “la retroattività dell'atto di determinazione della spesa non vale ad impedire agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività”. È evidente, infatti, secondo tale decisione, che “in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa solo in epoca successiva all'inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso.”
Nel caso di specie, invece, la fisiologica sopravvenienza dell'atto di approvazione della tariffa è controbilanciato da una determinazione provvisoria svolta dall’Ente d’ambito, che compartecipa allo svolgimento di una funzione pubblica ed è connotato dalla prossimità territoriale rispetto al luogo di erogazione del servizio.
L’articolazione del suddetto sistema, non censurata nel caso di specie, costituisce il punto di bilanciamento fra l’esigenza del contenimento della spesa dell’utente con la pretesa a prestazioni adeguate e con l’interesse degli operatori privati ad agire con una logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili. 
Si aggiunge che la pretesa lesione (attuale e concreta) che l’appellante ha enucleato (derivante dall’applicazione provvisoria delle tariffe) trova fonte nella disposizione regolatori sopra richiamata, che dispone appunto l’applicazione provvisoria delle tariffe contenute nella proposta già vagliata dall’Ente d’ambito ma non ancora approvata dall’Autorità.
In mancanza di tale disposizione, qui non impugnata, l’asserita lesione (derivante appunto da detta applicazione provvisoria) non si sarebbe determinata.
Si aggiunge che quella stessa disposizione regolatoria predetermina già un meccanismo di riassorbimento del pregiudizio sofferto dal gestore nelle more delle determinazioni dell’Arera attraverso i conguagli. 
Così facendo la regolazione si preoccupa di assicurare un effetto ripristinatorio (posticipato al momento di approvazione delle tariffe da parte dell’Autorità) non dissimile, dal punto di vista economico-finanziario evidenziato dall’appellante, da quello che potrebbe derivare dalla pronuncia giurisdizionale favorevole (se la si ritenesse ammissibile).
L’applicazione provvisoria delle tariffe così come riscontrate dall’Ente d’ambito, ma non ancora approvate dall’Arera, non è quindi idonea a supportare l’interesse a ricorrere nel caso di specie, attesa anche la mancata impugnazione della disposizione regolatoria che determina quell’applicazione provvisoria.
11. In considerazione delle ragioni sopra illustrate, rilevate d’ufficio dal Collegio, è inammissibile il ricorso introduttivo del presente giudizio, con conseguente riforma in tal senso della sentenza gravata. 
La novità della questione giuridica controversa giustifica la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, 
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo, riformando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso dal C.G.A.R.S. con sede in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2021, tenutasi da remoto e in modalità telematica e con la contemporanea e continua presenza dei magistrati:


Rosanna De Nictolis,	Presidente
Raffaele Prosperi,	Consigliere
Sara Raffaella Molinaro,	Consigliere, Estensore
Maria Immordino,	Consigliere
Antonino Caleca,	Consigliere

Rosanna De Nictolis,	Presidente
Raffaele Prosperi,	Consigliere
Sara Raffaella Molinaro,	Consigliere, Estensore
Maria Immordino,	Consigliere
Antonino Caleca,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Autorità amministrative indipendenti - Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente - Servizio idrico integrato – Proposta tariffaria – Approvazione da parte di Arera – Silenzio assenso – Inconfigurabilità. 
  
          L’istituto del silenzio assenso non si applica al procedimento relativo all’approvazione, da parte dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, della proposta tariffaria del servizio idrico integrato predisposta dall’ente d’ambito (1). 
  
  
 
(1) Ha premesso il C.g.a. che fra i poteri riconosciuti dalla l. n. 481 del 1995 all’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (Arera) vi è il potere di stabilire e aggiornare la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe del servizio idrico integrato, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell'interesse generale in modo da assicurare la qualità, l'efficienza del servizio e l'adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse e di verificare la conformità ai criteri così predeterminati delle proposte di aggiornamento delle tariffe annualmente presentate di cui all’art. 2, comma 12, lett. e), che individua poi le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente. 
L’Arera, con i poteri regolatori che le sono attribuiti, ha definito il procedimento di approvazione delle tariffe e di aggiornamento delle medesime, enucleando le funzioni svolti dai soggetti coinvolti nel medesimo, che si possono riassumere nel senso che l’ente d’ambito le predispone e l’Arera le approva. 
La proposta tariffaria predisposta dall’ente d’ambito è trasmessa all’Autorità ai fini della sua valutazione ed approvazione entro i successivi 90 giorni (art. 7.4 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario). 
Ha aggiunto il C.g.a. che la mancata previsione del silenzio assenso in relazione all’approvazione tariffaria dell’Arera è, da un lato, in linea con la disciplina speciale di settore contenuta nel d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel prevedere la trasmissione della predisposizione della tariffa di base all’Arera, non fa cenno alla formazione del silenzio assenso (art. 154, comma 4). Né depone in senso contrario il richiamo di cui all’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011 ai “medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla l. 14 novembre 1995, n. 481”, che non comprende le modalità con i quali i medesimi vengono esercitati (di cui al d.P.C.M. 20 luglio 2012). 
In mancanza di un’espressa previsione di silenzio assenso neppure può ritenersi applicabile l’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 19, l. n. 241 del 1990, il quale ricorre nei casi in cui all'inerzia dell'amministrazione è attribuito il valore di provvedimento di accoglimento dell'istanza presentata dal privato. 
Alla luce del tenore letterale della norma, nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio assenso rappresenta istituto di carattere generale, nel senso che esso opera senza necessità di un’espressa previsione.  
L’istituto non è applicabile al caso di specie. Innanzitutto la proposta tariffaria è trasmessa non dal privato ma dall’ente d’ambito nello svolgimento di una funzione d’interesse pubblico. Pertanto il silenzio assenso non potrebbe assolvere alla funzione di rimediare all’inerzia dell'amministrazione garantendo un risultato direttamente favorevole al privato sul piano sostanziale dal momento che l’ente d’ambito potrebbe avere modificato la domanda del privato. 
In secondo luogo, la regola del silenzio assenso non trova applicazione alla materia dell’ambiente e della salute pubblica. 
La direttiva n. 2000/60/CE, nell’istituire un quadro per l’azione eurounitaria in materia di acque, definisce l’acqua un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale e la fornitura idrica un servizio d'interesse generale, ritenendo l’adozione della direttiva espressione dei poteri conferiti all’Unione europea dall’art. 174 del Trattato allora vigente, dedicato alla materia ambientale.  
A fronte di un rafforzamento progressivo della concezione unitaria dell’ambiente, in una pluralità di pronunce la Corte di Giustizia ha espresso il principio per cui sussiste – in capo alle amministrazioni preposte alla tutela dei valori ambientali – l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso che presupponga e dia conto dell’istruttoria svolta. 
Nel caso di specie l’attribuzione del compito di approvare le tariffe all’Arera si giustifica proprio con la necessità di assicurare un alto livello di competenza settoriale nello svolgimento di una funzione direttamente correlata al raggiungimento delle finalità pubbliche riconosciute dalla normativa (garanzia della diffusione, fruibilità e qualità del servizio all'utenza in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definizione di un sistema tariffario equo, certo, trasparente, non discriminatorio, tutela dei diritti e degli interessi degli utenti, gestione dei servizi idrici in condizioni di efficienza e di equilibrio economico e finanziario e attuazione dei principi comunitari “recupero integrale dei costi”, compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa, e “chi inquina paga”, ai sensi degli artt. 119 e 154, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, così l’art. 2, d.P.C.M. 20 luglio 2012).