Il Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole sulle modifiche al regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze

Materia: Pubblica amministrazione

Numero 01497/2020  e data 
        		18/09/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 17 settembre 2020
NUMERO AFFARE 00929/2020
OGGETTO:
Ministero dell'economia e delle finanze. 
Parere sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.M.) concernente modifiche e integrazioni al d.P.C.M. 26 giugno 2019, n. 103, recante regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze.


LA SEZIONE
Vista la nota 3 agosto 2020, prot. n. 1673, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e uditi i relatori Vincenzo Neri, Antimo Prosperi, Paolo Aquilanti;

1. Con nota 3 agosto 2020, prot. n. 1673, il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiesto il parere sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.M.) concernente modifiche e integrazioni al d.P.C.M. 26 giugno 2019, n. 103, recante regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze.
Alla richiesta di parere risulta allegata l’analisi tecnico normativa, l’esenzione dall’AIR, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, lett. h), del d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169, nonché il concerto del Ministro della pubblica amministrazione (nota 25 giugno 2020, prot. n. 1073).
2. L’amministrazione richiedente riferisce che lo schema di regolamento prevede le modifiche necessarie ad adeguare il d.P.C.M.  n. 103 del 2019 alle disposizioni di legge nel frattempo sopravvenute nonché introduce ulteriori modifiche formali e di coordinamento volte a rendere l'assetto organizzativo coerente con l'impianto normativo vigente nel rispetto delle attribuzioni del Dicastero.
Ed invero, l'articolo 16 ter del d.l. 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla l. 19 dicembre 2019, n. 157, avente ad oggetto il potenziamento dell'amministrazione finanziaria, prevede, in particolare, al comma 4, l'aumento di due unità del numero dei posti di funzione di livello dirigenziale generale di consulenza, studio e ricerca assegnati al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, nonché l'istituzione, nell'ambito del predetto Dipartimento, di un ufficio dirigenziale di livello generale da cui far dipendere un corpo unico di ispettori del Ministero dell'economia e delle finanze. 
È disposto, altresì, al fine di rafforzare l'attività di controllo e monitoraggio in materia di finanza pubblica, l'incremento di venti posti di funzione dirigenziale di livello non generale, mediante l'attivazione di specifiche procedure concorsuali da bandire nel triennio 2020-2022.
Sono previste, inoltre, per le specifiche finalità di monitoraggio delle entrate tributarie e di analisi e valutazione della politica tributaria nazionale e internazionale, l'incremento di una unità dei posti di funzione di livello dirigenziale generale di consulenza, studio e ricerca assegnati al Dipartimento delle finanze ai sensi dell'articolo 11, comma 4, del d.P.C.M. 26 giugno 2019, n. 103, nonché per il potenziamento dei compiti finalizzati al miglioramento e all'incremento dell'efficienza delle attività a supporto della politica economica e finanziaria, l'istituzione presso il Dipartimento del tesoro di un posto di funzione di livello dirigenziale generale di consulenza, studio e ricerca.
Nello schema di modifica vengono altresì attuate le scelte compiute con la l. 27 dicembre 2019, n. 160 e il d.l. 9 gennaio 2020, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla l. 5 marzo 2020, n. 12, che hanno interessato direttamente le competenze e l'assetto organizzativo del Ministero. In particolare:
- i commi da 581 a 587 dell'articolo 1 della l. 27 dicembre 2019, n. 160 hanno definito gli ulteriori ambiti di operatività del programma di razionalizzazione degli acquisti nella P.A. del Ministero dell'economia e delle finanze, nonché delle connesse modalità attuative per il tramite di Consip s.p.a.;
- il comma 588 della predetta legge di bilancio 2020, al fine di perseguire il miglioramento della qualità dei servizi informatici nei processi di finanza pubblica, ha attribuito al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato il compito di stipulare un apposito disciplinare con la Sogei s.p.a., allo scopo di definire un modello innovativo di erogazione dei servizi di conduzione infrastrutturale e di connettività;
- l'articolo 4 del d.l. 9 gennaio 2020, n. 1, in seguito all'istituzione del Ministero dell'università e della ricerca, al comma 12 ha previsto la creazione di un Ufficio centrale di bilancio presso il predetto nuovo Ministero, a decorrere dall'anno 2021, con compiti di verifica e controllo della regolarità amministrativo-contabile degli atti ministeriali, nonché di supporto all'amministrazione in materia di predisposizione del bilancio statale.
3. Giova preliminarmente rilevare che, in relazione alla possibilità di introdurre regolamenti di organizzazione tramite decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, l’articolo 4 bis del d.l. 12 luglio 2018, n. 86, convertito, con modificazioni, dalla l. 9 agosto 2018, n. 97 (come modificato dall'articolo 16 ter, comma 7, del d.l. 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla l. 19 dicembre 2019, n. 157), ha previsto che, per semplificare ed accelerare il riordino dell'organizzazione dei Ministeri, fino al 30 giugno 2019, i regolamenti di organizzazione dei Ministeri, ivi inclusi quelli degli uffici di diretta collaborazione, possono essere adottati con d.P.C.M., su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa delibera del Consiglio dei ministri. 
È altresì disposto che i decreti previsti siano soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell'articolo 3, commi da 1 a 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e al parere del Consiglio di Stato. 
La legge ha inoltre previsto che, a decorrere dalla data di efficacia di ciascuno dei decreti, cessa di avere vigore, per il Ministero interessato, il regolamento di organizzazione vigente.
Con specifico riferimento poi al Ministero richiedente, l'articolo 16 ter, comma 7, del d.l. 26 ottobre 2019, n. 124 ha aggiunto che “l'organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, compresa quella degli uffici di diretta collaborazione, è adeguata con riferimento alle disposizioni di cui al secondo periodo del comma 4 mediante uno o più regolamenti che possono essere adottati, entro il 30 giugno 2020, con le modalità di cui all'articolo 4-bis del decreto-legge 12 luglio 2018, n. 86, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2018, n. 97”.
Il termine del 30 giugno 2020, indicato dalla disposizione da ultimo richiamata, è stato infine prorogato al 30 settembre 2020 dall’articolo 116 del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 (convertito, con modificazioni, dalla l. 24 aprile 2020, n. 27), data quest’ultima a decorrere dalla quale – a meno che vi siano ulteriori modifiche normative – troverà nuovamente applicazione quanto stabilito dall’articolo 17 della l. 23 agosto 1988, n. 400.
In considerazione della particolare urgenza e della scadenza ravvicinata (30 settembre 2020), il Presidente della Sezione ha convocato, per giorno 17 settembre 2020, un’adunanza straordinaria per l’esame dello schema di regolamento in oggetto.
In tale data – condividendo quanto già affermato con il parere della Commissione speciale 10 marzo 2020, n. 571 (in particolare § 3) – la Sezione, “all’insegna dei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa” (C.G.A.R.S. 7 aprile 2020, n. 110), si è riunita in video-audio collegamento e ha deliberato sull’affare. 
4. Passando all’esame della bozza trasmessa, la Sezione osserva che l’Amministrazione ha preferito ricorrere in diverse occasioni alla soluzione dell’integrale sostituzione di interi articoli o commi anche per aggiunte e inserimenti minimi, con conferma integrale (per il resto) del testo vigente. 
A giudizio del Consiglio, la rinnovazione integrale della fonte normativa non è necessaria quando si tratta di introdurre semplici modifiche. Si raccomanda pertanto di formulare il testo con la tecnica della novella, limitandolo alle sole disposizioni effettivamente modificate, così evitando la riproduzione integrale nel decreto di intere disposizioni identiche a quelle contenute nel d.P.C.M. 26 giugno 2019, n. 103. 
Sempre in via generale, questo Consiglio reputa opportuno che si provveda, successivamente alla pubblicazione del regolamento, anche alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del testo coordinato del d.P.C.M. 26 giugno 2019, n. 103, alla luce delle modifiche apportate. 
4.1. Con riferimento al preambolo, in coerenza con la giurisprudenza della Sezione, il Consiglio rileva che sono citati numerosi testi legislativi di cui non è agevole cogliere il collegamento col d.P.C.M. in esame. Giova ricordare che i riferimenti normativi servono a rendere chiaro, anche ai non “addetti ai lavori”, il contesto nel quale è maturato il regolamento da adottare. Conseguentemente nel preambolo devono essere inserite solo le disposizioni normative pertinenti per una corretta ricostruzione delle norme di riferimento.
Si ritiene pertanto necessario – anche in considerazione del fatto che si tratta di decreto che interviene solo su alcune disposizioni del d.P.C.M. del 2019 – che l’amministrazione specifichi meglio i riferimenti normativi indicando gli articoli interessati e il loro sintetico contenuto o, in subordine, elimini quelli superflui. 
5. Passando all’esame del merito, in relazione alle modifiche introdotte dall’articolo 1, comma 1, lett. c), n. 1, ove si stabilisce la soppressione – nel corpo dell’articolo 5, comma 4, lett. d) – delle parole “la Banca europea per gli investimenti (BEI) e altre”, reputa la Sezione che sia opportuno lasciare al comma 4, lett. d), dell’articolo 5 predetto il riferimento alla BEI, in considerazione del ruolo svolto dalla BEI e della sua posizione nel contesto europeo, posizione certamente diversa rispetto alle altre banche e ai fondi di sviluppo.
5.1. Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato è interessato dalle modifiche introdotte agli articoli 7, 8 e 10 del vigente regolamento n. 103 del 2019. La prima importante modifica riguarda l’istituzione dell’Ispettorato generale per i servizi ispettivi di finanza pubblica [articolo 1, comma 1, lett. d), n. 2.1)], come previsto dall’articolo 16 ter del d.l. n. 124 del 2019, “da cui dipende un corpo unico di ispettori”. Tale modifica risponde alla condivisibile finalità, sotto il profilo della razionalizzazione organizzativa del settore e dell’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, di creare un corpo unico di ispettori del Ministero dell’economia e delle finanze, con l’assorbimento degli uffici ispettivi degli altri Dipartimenti del Ministero. A tal fine, all’articolo 1, comma 2, del vigente regolamento, le parole “ai corpi ispettivi” vengono sostituite con “al corpo unico degli ispettori del Ministero” [articolo 1, comma 1, lett. a), dello schema]; all’articolo 7, comma 1, lett. l), si specifica che i controlli e la vigilanza affidati ai servizi ispettivi del Dipartimento sono attribuiti al nuovo Ispettorato generale per i servizi ispettivi di finanza pubblica [articolo 1, comma 1, lett. d), n. 1.3)].
5.2. L’Amministrazione non ha ritenuto invece di procedere, con l’occasione della riorganizzazione ministeriale, ad un accorpamento dei diversi uffici che hanno attribuite competenze in materia di sistemi informativi e di innovazione o, quanto meno, di stabilire una stretta interconnessione e sinergia tra i diversi sistemi e relative banche dati. Infatti, dal vigente d.P.C.M. n. 103/2019 risulta che nel Ministero dell’economia e delle finanze operano: nel Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, l’Ispettorato generale per l’informatica e l’innovazione tecnologica; nel Dipartimento delle finanze, la Direzione sistema informativo della fiscalità; nel Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi, la Direzione dei sistemi informativi e dell’innovazione; nel Dipartimento del tesoro, l’Ufficio innovazione e informatica dipartimentale. Non risulta che siano previste forme di connettività e di collaborazione strutturata né un coordinamento generale tra le predette diverse articolazioni dipartimentali, pur facendo parte dello stesso Ministero.
Ciò premesso, ad avviso della Sezione, l’Amministrazione dovrebbe procedere all’integrazione dei sistemi informativi, al fine di realizzare una progressiva interconnessione e di favorire una stretta collaborazione tra i diversi uffici.
5.3. Con riferimento all’Ispettorato generale di finanza [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 1), lett. m)], all’Ispettorato generale per gli affari economici [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 4), lett. i)], all’Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 5.2)], all’Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 6.2)], all’Ispettorato generale per la spesa sociale [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 7.2)], all’Ispettorato generale per la contabilità e la finanza pubblica [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 9)], vengono introdotte disposizioni per cui i predetti Ispettorati possono svolgere anche la funzione di “attività prelegislativa nelle materie di competenza dell’Ispettorato”, mentre, in ordine all’Ispettorato generale per gli affari economici, si prevede che potrà anche svolgere “attività normativa … in materia di programmazione e attuazione degli investimenti pubblici …” [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 4), lett. b)]. Al neo istituito Ispettorato generale dei servizi ispettivi di finanza pubblica viene attribuita anche la funzione di “supporto all’attività normativa del Dipartimento …” [articolo 1, comma 1, lett. e), punto 10), lett. g)]. Al riguardo, inoltre, si osserva che il vigente regolamento già attribuisce “attività normativa” all’Ispettorato generale di finanza [articolo 8, comma 1, lett. i) e l)] e all’Ispettorato generale per gli affari economici (articolo 8, comma 4, lett. a).
In via generale, e con riferimento a tutte le norme che contemplano siffatta “attività prelegislativa” o “attività normativa”, occorre rilevare – oltre alla non agevole distinzione tra “attività prelegislativa” e “attività normativa” - che all’interno del Ministero operano gli Uffici di diretta collaborazione con il Ministro e, in particolare, l’Ufficio legislativo economia, l’Ufficio legislativo finanze e l’Ufficio del coordinamento legislativo.  
Pertanto, tutte tali funzioni, sia pure attribuite in senso non strettamente tecnico, vanno riformulate utilizzando formule più corrette, come, ad esempio, “supporto all’attività di competenza degli uffici legislativi”. 
5.4. All’articolo 1, comma 1, lett. e), punti 12.3 e 12.4, dello schema in oggetto, si prevede che il Servizio centrale per il sistema delle ragionerie e per il controllo interno dipartimentale svolga le funzioni di “coordinamento, indirizzo e vigilanza, sentito l’Ispettorato generale di finanza”. Al riguardo, si osserva che tale modalità di raccordo è talvolta utilizzata nei casi di decreti interministeriali come forma più tenue e meno vincolante rispetto al “concerto” e alla “intesa”, mentre risulta del tutto atipica con riguardo ai rapporti tra uffici amministrativi. 
Pertanto, è preferibile utilizzare la formula “in raccordo”, già presente nel vigente regolamento e nello schema [articolo 8, comma 2, lett. i), e articolo 1, comma 1, lett. e), punto 4), lett. h), dello schema].
6. Venendo ora alle osservazioni di drafting, occorre apportare modifiche alle seguenti parti:
Articolo 1, comma 1, lettera i):
- al n. 2), che sostituisce il comma 2 dell'articolo 13 del regolamento vigente, si propone, per maggiore chiarezza, di adottare l’espressione “il coordinamento del sistema informativo di gestione del personale” o altrimenti “del sistema informativo concernente il personale”, anziché “il coordinamento del sistema informativo del personale”;
- al n. 5), che sostituisce il comma 5 dell’articolo 13 del regolamento, si raccomanda di sostituire le parole: “e da altre istituzioni internazionali” con le altre: “e da istituzioni (oppure organismi) internazionali”, dato che quelle europee non sono propriamente internazionali ma sovranazionali;
- al n. 6), recante il nuovo comma 5-bis dell'articolo 13, sarebbe preferibile la sostituzione del comma 6, che ne comporterebbe l'abrogazione nel testo vigente, disposta espressamente dal n. 7). Inoltre, nella nuova disposizione, piuttosto che “elencati nel comma 5”, si dovrebbe adottare la formula consueta “di cui al comma 5”.
Articolo 1, comma 1, lettera l):
- al n. 1), che sostituisce il comma 1 dell'articolo 14 del regolamento vigente e reca l'indicazione delle funzioni della Direzione per la razionalizzazione degli immobili, degli acquisti, della logistica e gli affari generali, una denominazione più esatta dovrebbe fare riferimento alla “razionalizzazione della gestione degli immobili". Inoltre, nella parte finale, all'espressione “in accordo con la posizione dirigenziale di livello generale di cui all’articolo 13, comma 4”, è preferibile quella “in accordo con il responsabile della posizione dirigenziale di livello generale ...”, per l’evidente asimmetria di natura tra le parti dell’accordo (persona fisica/posizione funzionale).
Quanto allo stesso n. 1 e anche al n. 2, che reca l'indicazione delle funzioni della Direzione dei sistemi informativi e dell'innovazione (nuovo comma 2 dell'articolo 14 del regolamento), sarebbe opportuno seguire l’articolazione per lettere distinte delle funzioni elencate, come d’uso e come nella stessa struttura del regolamento vigente. La forma qui adottata, infatti, composta da molte frasi consecutive separate solo da un segno d’interpunzione (;), non è conforme alle buone prassi redazionali e, soprattutto, risulta di lettura più difficile e complica molto i possibili rinvii (anche futuri), sia interni sia da altri atti.
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.




IL SEGRETARIO
Maurizia Campobasso


Massima:
Pubblica amministrazione – Ministeri – Ministero dell'economia e delle finanze – Nuovo regolamento di organizzazione – Adeguamento entro il 30 settembre 2020.
 
 
            Ai sensi degli artt. 16 ter, comma 7, d.l. 26 ottobre 2019, n. 124 e 116, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, l'organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, compresa quella degli uffici di diretta collaborazione, è adeguata entro il 30 settembre 2020 (1).
 
(1) Ha chiarito la Sezione che le modifiche al regolamento si sono rese necessarie, ad avviso del Ministero richiedente, per adeguare il d.P.C.M. n. 103 del 2019, che aveva approvato il regolamento in vigore, alle disposizioni di legge nel frattempo sopravvenute (art. 16 ter, d.l. 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla l. 19 dicembre 2019, n. 157; l. 27 dicembre 2019, n. 160 e d.l. 9 gennaio 2020, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla l. 5 marzo 2020, n. 12), avente ad oggetto il potenziamento dell'amministrazione finanziaria, nonché introduce ulteriori modifiche formali e di coordinamento volte a rendere l'assetto organizzativo coerente con l'impianto normativo vigente nel rispetto delle attribuzioni del Dicastero.
Il parere - in relazione alla possibilità di introdurre regolamenti di organizzazione tramite decreti del Presidente del Consiglio dei ministri - ha premesso che l’art. 4 bis, d.l. 12 luglio 2018, n. 86, convertito, con modificazioni, dalla l. 9 agosto 2018, n. 97 (come modificato dall'art. 16 ter, comma 7, d.l. n. 124 del 2019), per semplificare ed accelerare il riordino dell'organizzazione dei Ministeri, ha disposto che fino al 30 giugno 2019 i regolamenti di organizzazione dei Ministeri,  ivi inclusi quelli degli uffici di diretta collaborazione, possono essere adottati con d.P.C.M., su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa delibera del Consiglio dei ministri.
È altresì disposto che i decreti previsti siano soggetti al controllo preventivo di  legittimità della Corte dei conti ai sensi dell'art. 3, commi da 1 a 3, l. 14 gennaio 1994, n. 20 e al parere del Consiglio di Stato.
La legge ha inoltre previsto che, a decorrere dalla data di efficacia di ciascuno dei decreti, cessa di avere vigore, per il Ministero interessato, il regolamento di organizzazione vigente.
Con specifico riferimento poi al Ministero richiedente, l'art. 16 ter, comma 7, d.l. 26 ottobre 2019, n. 124 ha previsto che l'organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, compresa quella degli uffici di diretta collaborazione, è adeguata entro il 30 giugno 2020. Tale termine è stato infine prorogato al 30 settembre 2020 dall’art. 116, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, data quest’ultima a decorrere dalla quale – a meno che vi siano ulteriori modifiche normative – troverà nuovamente applicazione quanto stabilito dall’art. 17,  l. 23 agosto 1988, n. 400.