Caratteri dell'azione popolare elettore da parte del cittadino elettore - Obbligo (flessibile) di rinvio pregiudiziale da parte del giudice di ultima istanza

Materia: Processo amministrativo

N. 02428/2020REG.PROV.COLL.
N. 09363/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9363 del 2019, proposto da Felice Carlo Besostri, Giuseppe Sarno, Francesco Argondizzo, rappresentati e difesi dall'avvocato Felice Carlo Besostri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Libutti in Roma, via Sardegna 29; Enzo Paolini, rappresentato e difeso dagli avvocati Felice Carlo Besostri ed Enzo Paolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Libutti in Roma, via Sardegna 29; Francesco Versace, rappresentato e difeso dagli avvocati Felice Carlo Besostri e Francesco Versace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Libutti in Roma, via Sardegna 29; 

contro
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Ufficio Centrale Elettorale nazionale presso la Suprema Corte di Cassazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio; 

nei confronti
Vincenzo Sofo, Renate Holzeisen, Cristiano Ceriello, Michele Abbaticchio, Eleonora Forenza, Sergio Antonio Berlato, Rappresentanza italiana del Parlamento Europeo, Marco Rizzo non costituiti in giudizio; Salvatore De Meo, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Raffaele Montefusco, Socrate Toselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 11932/2019, resa tra le parti.
.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Salvatore De Meo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Felice C. Besostri, Angelo Clarizia, Raffaele Montefusco e l'avvocato dello Stato Roberto Palasciano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 11932/2019, pubblicata il 16 ottobre 2019, il T.A.R. Lazio, sede di Roma, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dai signori Felice Carlo Besostri, Enzo Paolini, Francesco Versace, Giuseppe Sarno e Francesco Argondizzo contro l'atto di proclamazione degli eletti al Parlamento Europeo spettanti all’Italia per il quinquennio 2019/2024 adottato dall'Ufficio centrale in data 21 giugno 2019.
Con ricorso in appello notificato il 14 novembre 2019, e depositato il successivo 15 novembre, i ricorrenti in primo grado hanno impugnato la sentenza indicata.
Il 13 dicembre 2019 si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il signor Salvatore Di Meo; il 21 gennaio 2010 ha depositato una memoria di costituzione il Ministero dell’Interno.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 20 febbraio 2020.
2. Come chiarito dalla sentenza impugnata in punto di delimitazione del thema decidendum, i ricorrenti in primo grado, odierni appellanti, hanno contestato, in qualità di cittadini elettori, i risultati delle elezioni per il rinnovo dei rappresentanti italiani del Parlamento europeo tenutesi in Italia il 26 maggio 2019, “lamentando l’illegittimità della procedura elettorale nella parte in cui è stata applicata, in attuazione della normativa interna, la soglia di sbarramento del 4%”, e specificando  “di limitare la propria domanda alle sole operazioni elettorali di cui al n. 8, “individuazione dei seggi di cui alla decisione del Consiglio europeo 2018/937/UE del 28 giugno 2018”, nella sostanza concernenti i tre seggi supplementari, in quanto connotate da una propria autonomia, evidenziando, altresì, che tale perimetrazione della domanda determina anche l’esclusione della necessità di evocare in giudizio i candidati che sono stati proclamati eletti con insediamento immediato”.
3. Ciò posto, il primo giudice, dopo aver ritenuto inammissibili gli atti di intervento ad adiuvandum di alcuni candidati e legali rappresentanti di partiti politici, ha accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice nazionale sollevata dalla difesa del controinteressato Di Meo, ritenendo che le censure fossero in realtà rivolte contro le (presupposte) decisioni del Consiglio europeo, e che come tali si sarebbero dovute proporre, entro il relativo termine di decadenza, con il rimedio di cui all’art. 263 del T.F.U.E.
4. Il T.A.R. ha inoltre ritenuto che il ricorso fosse inammissibile per il contrasto fra la posizione soggettiva fatta valere dai ricorrenti e la correlata delimitazione dell’oggetto dell’impugnazione ai soli tre seggi “ad insediamento differito” all’effettiva conclusione del procedimento di uscita del Regno Unito dall’Unione europea, privi di reale autonomia – se non sul piano meramente temporale -  nell’ambito del procedimento elettorale per cui è causa, soprattutto con riferimento alle ragioni del gravame : “i ricorrenti, pur mettendo in discussione i punti più qualificanti della disciplina che viene in rilievo, hanno agito non già per far valere l’interesse generale al corretto svolgimento delle consultazioni bensì per ottenere una pronuncia giurisdizionale limitata ai soli tre seggi “supplementari”, vale a dire i seggi derivanti dalla ripartizione di quelli spettanti al Regno Unito, per i quali la decisione (UE) 2018/937 del 28 giugno 2018 ha previsto un insediamento differito, con conseguente richiesta di una correzione del risultato elettorale attraverso la proclamazione a parlamentari europei eletti dei tre candidati specificamente indicati in sostituzione dei controinteressati. Sebbene le motivazioni di tale modulazione della domanda siano indicate nella esigenza di non interferire sul funzionamento e sulle attività del Parlamento europeo appena eletto, nondimeno il Collegio non ritiene tale domanda coerente con il fondamento della specifica legittimazione a ricorrere cui si associa l’interesse prefigurato dal legislatore, caratterizzato da una connotazione generale, scevra da posizioni di favore che verrebbero a radicarsi in capo ad alcuni candidati soltanto – i quali, peraltro, non hanno proposto autonoma impugnativa entro i prescritti termini di decadenza – in base ad una scelta rimessa nella sostanza ai ricorrenti. In altri termini, emerge con evidenza una inammissibile non corrispondenza tra la posizione giuridica soggettiva vantata dai ricorrenti cui si associano le relative fondamentali e, nella specie, peculiari, condizioni dell’azione ed il contenuto della decisione richiesta al giudice in rapporto anche alla causa petendi”.
5. Nondimeno, i primi giudici hanno ritenuto il ricorso anche infondato nel merito, per conformità della previsione della soglia di sbarramento al diritto comunitario ed alle previsioni della Costituzione italiana (richiamando le sentenze della Corte Costituzionale n. 271 del 2012 e n. 239 del 2018), che esonera il giudice dall’obbligo del rinvio pregiudiziale sollecitato dalla parte ricorrente.
6.	Il ricorso in appello è affidato a quattro censure.
6.1. Con il primo motivo, gli odierni appellanti lamentano, in primo luogo, una omessa pronuncia da parte dei primi giudici, in relazione alla richiesta – formulata in primo grado e riproposta nel presente giudizio d’appello –  di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia della questione relativa alla “compatibilità della Decisione del Consiglio 2002/772/CE e ove occorra della Decisione del Consiglio 2018/994/UE nella parte in cui prevedono soglie di accesso nazionali, facoltative/obbligatorie e variabili con gli artt. 10 par. 2 e 14 par. 2 TUE e la natura del Parlamento europei come organo di rappresentanza diretta dei cittadini UE e disposizioni della Carta dei Diritti Fondamentali nell’UE”.
6.2. Con il secondo motivo si contesta la statuizione della sentenza impugnata anche nella parte in cui ha ritenuto non sussistente la giurisdizione del giudice nazionale.
6.3. Con il terzo motivo gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il ricorso per come delimitato ai soli tre seggi ad assegnazione differita.
6.4. Con il quarto motivo gli appellanti deducono l’irrilevanza ai fini del decidere della decisione 2018/994/UE e delle sentenze della Corte Costituzionale n. 110/2015 e 239/2018, nonché la competenza esclusiva della Corte di Giustizia UE sulla compatibilità della decisione 2002/772/CE con gli artt. 10 e 14 TUE e sulla validità della decisione 2018/994/UE rispetto al Trattato di Lisbona.
7. Nel costituirsi nel giudizio di appello, il controinteressato Salvatore De Meo ha riproposto l’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività della notifica (non esaminata dai primi giudici), con la quale si deduce che il ricorso è stato passato per la notifica in data 5 settembre 2019, a fronte di un provvedimento di fissazione di udienza del 24 luglio 2019.
L’eccezione inoltre lamenta l’erroneità di un primo tentativo di notifica, non andato a buon fine.
Può prescindersi dall’esame di tale eccezione in ragione dell’infondatezza, nel merito, del gravame.
8. Nell’ordine logico delle questioni va esaminato prioritariamente, per evidenti ragioni di economia processuale (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 5/2015), il terzo motivo di appello, rubricato “Legittimazione e interesse a ricorrere. Violazione degli artt. 47, 51 e 52 CDFUE”.
Con tale censura gli appellanti sostengono la configurabilità di un interesse differenziato rispetto alle (sole) tre circoscrizioni per le quali è stato presentato ricorso, in funzione di obiettivi di natura politica e rappresentativa.
La censura è infondata.
Le consultazioni elettorali per il rinnovo del Parlamento europeo sono incentrate sul collegio unico nazionale, suddiviso in cinque circoscrizioni elettorali.
Tale rilievo, unitamente al contenuto delle censure proposte in primo grado dai ricorrenti, comporta che l’interesse legittimante il ricorso giurisdizionale del cittadino elettore si appunta sulla contestazione dell’intero risultato elettorale (nella misura in cui è stato determinato dall’applicazione dei provvedimenti censurati), e non solo su una parte di esso.
Detto interesse si identifica infatti nella “realizzazione dell'interesse collettivo al corretto svolgimento delle operazioni elettorali” (Consiglio di Stato, sezione V; sentenza n. 1661/2008).
Al che consegue, sul piano processuale, che “il giudicato formatosi acquista autorità ed efficacia "erga omnes", non essendo compatibile con la natura popolare dell'azione, con il suo carattere fungibile e con le sue funzioni e finalità, che gli effetti della pronuncia rimangano limitati alle sole parti del giudizio” (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 2500/2013). 
Il fondamento teorico di tale indirizzo giurisprudenziale risiede nella risalente ed autorevole teorizzazione secondo la quale l’azione popolare elettorale si fonda su di una legittimazione speciale del singolo elettore, che l’ordinamento investe della cura dell’interesse pubblico alla salvaguardia della regolarità delle operazioni elettorali: in tale prospettiva l’interesse tutelato è imputabile allo Stato (o alla comunità territoriale di riferimento), e non al singolo cittadino titolare della legittimazione ad agire a tutela di tale interesse.
Anche la dottrina più recente, aderendo a questa impostazione, precisa che la posizione dell’elettore non può specificare una frazione determinata dell’interesse generale al rispetto della legge. 
Nel caso di specie i ricorrenti in primo grado hanno esercitato l’azione in parola allo scopo di censurare l’applicazione della c.d. soglia di sbarramento.
L’individuazione del preteso vizio si pone in relazione d’incompatibilità logica con la delimitazione del gravame ad alcune circoscrizioni soltanto e in relazione all’attribuzione dei tre seggi assegnati all’Italia in conseguenza della definitiva uscita del Regno Unito dall’Unione europea.
È infatti evidente che la censura proposta incide sul risultato elettorale dell’intero collegio nazionale, sicché il relativo interesse non è declinabile o frazionabile con riferimento ad alcune circoscrizioni soltanto, diversamente dalla diversa fattispecie in cui l’interesse legittimante si radica in capo al candidato in una specifica circoscrizione.
La prospettazione di parte ricorrente, ove fondata, avrebbe infatti conseguenze invalidanti sull’intero collegio nazionale, ed è la stessa configurazione ontologica della legittimazione del cittadino elettore ad impedire che essa venga esercitata per sollecitare una correzione solo parziale dei risultati elettorali in tesi viziati.
9.	I ricorrenti obiettano di essere cittadini elettori “Besostri nella Circoscrizione I, Versace nella II, Argondizzo nella III, Sarno e Paolini nella IV. (…).Le circoscrizioni II, III e IV sono le uniche interessate all’applicazione dei seggi Brexit e soltanto in queste circoscrizioni vi sono candidati che sono proclamati eletti”. Aggiungono che “Le circoscrizioni II, III e IV sono le uniche interessate all’applicazione dei seggi Brexit e soltanto in queste circoscrizioni vi sono candidati che sono proclamati eletti “ma con aspettativa di insediamento solo dopo che il recesso del Regno Unito dall’Unione Europea sarà divenuto giuridicamente efficace”, quelli, appunto, cui è stato limitato il ricorso e che ai fini della proclamazione hanno una posizione differenziata dagli altri candidati in quanto accanto ad essi appare la pertinente annotazione che si insedieranno in epoca successiva ed ad essi non si applica il regime delle incompatibilità dei 73 deputati di immediato insediamento, basta questo a differenziare la loro posizione.”
Le superiori argomentazioni non valgono a superare la rilevata difformità dell’oggetto del gravame rispetto all’interesse legittimante lo stesso.
Si tratta infatti dell’allegazione di un elemento di natura meramente fattuale, che non altera la superiore qualificazione della situazione legittimante, e la sua relazione di incompatibilità con l’oggetto del gravame: tanto più se si tiene conto che il collegamento con la residenza va comunque parametrato allo specifico collegio elettorale, che nel caso delle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo è il collegio unico nazionale.
Le ridette argomentazioni, inoltre, collegando la pretesa legittimazione al dato della circoscrizione di residenza dei ricorrenti (per sostenere la possibilità di limitare l’oggetto e gli effetti del gravame in relazione al solo risultato elettorale di quelle circoscrizioni), evidenziano una assimilazione strutturale e funzionale proprio con la diversa, e qui non ricorrente, fattispecie della legittimazione del candidato.
Gli stessi appellanti invocano del resto espressamente tale comune posizione legittimante: “Il diritto del cittadino di scegliersi i suoi rappresentanti ha lo stesso valore di quello di un candidato di essere eletto”.
Come si ribadirà ulteriormente in seguito, tale affermazione è viziata dall’erroneità del presupposto interpretativo: non vi è dubbio che entrambe le indicate situazioni di interesse siano parimenti meritevoli di tutela giurisdizionale, ma ciascuna nella forma (e nell’oggetto) coerente proprio all’interesse azionato.
Diversamente, si consentirebbe al cittadino elettore di incidere, in modo mirato, su una parte soltanto del risultato elettorale del collegio unico nazionale: risultato all’evidenza disallineato rispetto all’interesse (legittimante) alla salvaguardia della regolarità delle operazioni elettorali.
10. Gli appellanti sollecitano, per l’ipotesi di non accoglimento della censura in esame, il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’U.E., per devolvere la seguente questione: “se si applica al processo elettorale europeo in tutte le sue fasi, compresa l’impugnazione dei risultati, l’art. 51 CDFUE, in quanto attuazione di diritto dell’Unione affidata in parte agli Stati nazionali”.
Nella successiva argomentazione vengono peraltro esplicitati ulteriori parametri sulla base dei quali la disciplina di diritto processuale interno, come interpretata dal primo giudice (e dal diritto vivente) sarebbe contraria al diritto comunitario: “Una limitazione al diritto ad un ricorso effettivo in materia di diritti UE, oltre che violare l’art. 47 CDFUE e 13 C.E.D.U. convenzione richiamata dall’art. 6 TUE, viola gli artt. 51e 52 par. 1 CDFUE (….).Se vi sono dubbi si impone una nuova questione pregiudiziale alla C.G. UE sull’interpretazione e la portata dell’art. 52 CDFUE, se si applica anche alla legittimazione dei cittadini UE innanzi a giudici nazionali in materiale nella quale non è previsto l’accesso diretto alla Corte di Giustizia UE (…)”.
10.1	Va osservato che la questione sulla quale gli appellanti chiedono il rinvio pregiudiziale è priva sia dell’indicazione della norma interna che violerebbe i diritti e le libertà garantiti dal diritto dell'Unione (art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), sia dell’indicazione delle fonti di rango comunitario e convenzionale che, nella fattispecie, garantirebbero un diritto all’impugnazione del risultato elettorale in termini più ampi rispetto a quelli riconosciuti. 
Tanto che gli stessi appellanti formulano la questione in chiave dubitativa: “si impone un rinvio pregiudiziale alla C.G. UE, se si applica al processo elettorale europeo in tutte le sue fasi, compresa l’impugnazione dei risultati, l’art. 51 CDFUE, in quanto attuazione di diritto dell’Unione affidata in parte agli Stati nazionali”.
La questione, in questi termini, è mal posta.
L’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea regola l’ambito di applicazione della Carta stessa: invocare tale disposizione non risolve il problema a monte, vale a dire l’individuazione della fonte che in ambito UE assegnerebbe al cittadino elettore un diritto al ricorso avente termini più ampi (rectius: più selettivi) dell’azione popolare prevista dall’ordinamento italiano.
Nel caso di specie, in realtà, la statuizione contestata non opera una restrizione dell’accesso alla giustizia, ma rileva semplicemente la diversità fra l’azione proposta e l’interesse per cui si chiede tutela (di qui la pronuncia di inammissibilità per difetto di interesse).
Posto che l’interesse del cittadino-elettore alla verifica dei risultati elettorali si qualifica nei termini sopra descritti, esso non è declinabile in forma parziale rispetto al collegio unico nazionale: anche perché l’effetto correttivo, sul risultato elettorale, dell’ipotetico accoglimento del gravame non è ipotizzabile con esclusivo riferimento a tre sole circoscrizioni (dal momento che la dedotta illegittimità della soglia di sbarramento dovrebbe coerentemente travolgere la validità dei risultati dell’intero collegio), senza trasformarsi in un diverso tipo di interesse. 
10.2. Premessi i segnalati limiti strutturali della questione dedotta, la disposizione interna censurata deve rinvenirsi nell’art. 130, primo comma, lett. b), del codice del processo amministrativo (d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104): “Salvo quanto disposto nel Capo II del presente Titolo, contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all'emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso soltanto alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all'impugnazione dell'atto di proclamazione degli eletti: (….)  b) quanto alle elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, da parte di qualsiasi candidato o elettore, davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, da depositare nella relativa segreteria entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'elenco dei candidati proclamati eletti”. 
Tale disposizione, come applicata dal giudice di primo grado, ad avviso degli appellanti presenterebbe profili di contrasto con gli indicati parametri sovranazionali nell’interpretazione data dal diritto vivente alla legittimazione del cittadino elettore.
Alla disposizione richiamata la sentenza appellata ha infatti esteso la tradizionale e pacifica esegesi giurisprudenziale, formatasi in relazione alle disposizioni regolanti il contenzioso elettorale relativo a tutti gli altri procedimenti elettorali, secondo la quale “la posizione del candidato è indubbiamente diversa da quella del cittadino elettore sia per legittimazione che per interesse ad agire, in quanto il primo fa valere l’interesse proprio a ricoprire l’incarico elettivo mentre il secondo esercita una vera e propria azione popolare di tipo correttivo nell’interesse generale. In materia di contenzioso elettorale è affermato il principio secondo cui l’attore popolare ha facoltà di proporre gravame anche quando non sia stato parte nella precedente fase di giudizio, proprio perché colui che sperimenta l’azione popolare agisce uti civis e non uti singulus, ossia nell’interesse generale del buon andamento della P.A. (….)” (così, ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1968/2013)
Gli appellanti argomentano la domanda di rinvio pregiudiziale sostenendo anche che, ove si ritenesse applicabile alla fattispecie dedotta l’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, questo consentirebbe limitazioni all’esercizio dei diritti garantiti dalla Carta solo ove previste dalla legge, e non anche introdotte in via giurisprudenziale.
11. In merito alla sussistenza dei presupposti per la praticabilità del rimedio processuale prospettato dalla parte appellante, questo Consiglio, in qualità di giudice di ultima istanza, ha un obbligo di rinvio pregiudiziale, rispetto alla richiesta della parte, ritenuto flessibile sia dalla Corte di Giustizia dell’U.E. (CGUE, sentenza del 6 ottobre 1982, causa 283/81, Srl CILFIT; sentenza 28 febbraio 2012, causa C-41/11, Inter‑Environnement Wallonie ASBL); sia dalla Corte E.D.U. (sentenza 20 settembre 2011, n. 3989/07 e 38353/07, Ullens de Schooten et al. c. Belgio; sentenza dell’8 aprile 2014, n. 17120/09, Dhahbi c. Italia; sentenza del 21 luglio 2015, n. 38369/09, Schipani et al. c. Italia; Corte europea dei diritti umani, sentenza dell’8 settembre 2015, n. 5159/14, Wind telecomunicazioni c. Italia).
I fattori di flessibilità sono indicati, dalla concorde giurisprudenza delle due Corti, nella dottrina del c.d. acte claire: il giudice nazionale di ultima istanza può omettere il rinvio se “la corretta applicazione del diritto comunitario può imporsi con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata”.
La giurisprudenza della Corte E.D.U., in particolare, impone al giudice interno un onere motivazionale specifico sul punto, che può essere assolto anche in forma implicita (Corte europea dei diritti umani, sentenza del 21 luglio 2015, n. 38369/09, Schipani, che pure in concreto non ha ravvisato nel caso di specie tale implicita motivazione). 
Il richiamato indirizzo giurisprudenziale risponde, com’è noto, ai segnalati – da più parti – fattori di irrigidimento del rimedio, suscettibili di produrre rischi di abuso del diritto di difesa che possono snaturare la funzione di un importante strumento di cooperazione diretta tra i giudici nazionali e le corti europee.
Lo stesso ricorso in appello, del resto, a pag. 11 mostra piena consapevolezza del fatto che “Il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE in Corte di giustizia UE è una scelta del Giudice nazionale (scelta obbligata quando egli è di ultima istanza) se abbia dubbi su interpretazione e validità del diritto UE in quanto di possibile applicazione nell'ordinamento nazionale”: il dubbio sull’esistenza di una reale antinomia fra le fonti è dunque il presupposto necessario del rimedio (anche nella forma, obbligatoria in presenza dei descritti presupposti, concernente il giudice di ultima istanza).
12. Date le superiori premesse, ritiene il Collegio che non sussistano i presupposti per accedere al rimedio prospettato dalla parte appellante, in via subordinata, nell’ambito del mezzo in esame.
Non sussiste infatti un plausibile dubbio circa il contrasto fra il diritto vivente censurato e le disposizioni indicate come parametro comunitario e convenzionale.
L’indirizzo giurisprudenziale che ha indotto il primo giudice a dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo non impedisce l’effettività dell’accesso alla giustizia, nei termini garantiti dai parametri evocati: ma distingue le condizioni di accesso in funzione delle posizioni soggettive oggetto di tutela e delle finalità della stessa, trattando in modo diseguale situazioni diseguali.
Le garanzie di accesso alla giustizia implicate dai richiamati parametri, e in particolare le conseguenze della positivizzazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale nell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, non giungono infatti a negare l’autonomia processuale degli ordinamento degli Stati membri, in punto non solo di disciplina non irragionevole delle condizioni di accesso alla giustizia (fattispecie qui non ricorrente), ma di differenziazione dei rimedi in funzione di una piena tutela delle situazioni soggettive azionate.
Nel caso di specie, è pacifico che l’interpretazione praticata dal primo giudice non avrebbe comunque impedito agli odierni appellanti di proporre e di vedere esaminata la loro domanda di tutela giurisdizionale, e non avrebbe pertanto pregiudicato una protezione effettiva del loro diritto correlato alla condizione di cittadini-elettori: se solo gli stessi avessero proposto il ricorso in termini tecnicamente compatibili proprio con l’oggetto della tutela.
Non si può infatti dilatare il diritto garantito dall’art. 47 della Carta fino ad includervi la sanatoria del mancato rispetto delle non irragionevoli regole processuali che nel diritto processuale interno disciplinano non già una limitazione all’accesso, ma anzi l’effettività della tutela e la sua corrispondenza funzionale alla posizione d’interesse che ne costituisce l’oggetto.
Nel caso di specie, paradossalmente, la sentenza appellata ha escluso la legittimazione dei ricorrenti per avere essi formulato una domanda di tutela insufficientemente ampia, come tale incompatibile con la posizione soggettiva fatta valere; e non, al contrario, eccessivamente ampia (il che avrebbe, in tesi, sul piano strutturale, legittimato la prospettazione di una compressione del diritto di difesa).
È proprio la considerazione della natura del diritto tutelato che ispira la regola processuale interna applicata, e che consente di ritenere tale regola assolutamente proporzionata allo scopo (di corrispondenza fra posizione azionata e rimedio processuale) che essa si prefigge.
D’altra parte, la ragionevolezza di tale regola processuale risiede nella sua coerenza proprio con la protezione dell’interesse fatto valere dagli odierni appellanti, come definito in precedenza: se si consentisse una impugnazione circoscritta, tale da consentire al ricorrente di calibrare gli effetti del (giudicato di annullamento conseguente al) vizio denunciato, non si darebbe tutela all’interesse – ampio – sotteso all’azione popolare, ma a un diverso e più circoscritto interesse, più simile a quello del candidato che intenda (contestare e) riformare il risultato elettorale relativo ad uno specifico ambito territoriale.
La statuizione di inammissibilità della pretesa di esercitare uti cives un interesse che in realtà si manifesta in modo difforme non costituisce una forma di limitazione dell’accesso alla giustizia, o della pienezza del suo sindacato: ma rappresenta la sanzione della distorsione dello strumento processuale (che non trova garanzia nelle disposizioni invocate). 
La questione posta, in altre parole, sconta un difetto d’impostazione sul piano strutturale che impedisce che vi sia materia di rinvio pregiudiziale.
La statuizione della sentenza di primo grado, che trova conferma con il rigetto della censura in esame, non implica affatto che rispetto all’interesse dei ricorrenti in primo grado non vi sia azione (o comunque non vi sia una garanzia di effettività della tutela giurisdizionale come delineata dal citato art. 47): implica, al contrario, che la possibilità di un ricorso vi sia, ma che gli odierni appellanti non abbiano inteso esercitarla, optando per un diverso tipo di domanda rispetto al quale essi sono però carenti di interesse.
Gli invocati parametri comunitari e convenzionali si riferiscono al rapporto fra la titolarità di un interesse e l’esistenza di un’azione a tutela dello stesso: qui si controverte di altro, vale a dire della pretesa di un soggetto ad una correzione parziale del risultato elettorale che non è logicamente, prima che giuridicamente, compatibile con l’interesse di cui tale soggetto si afferma portatore (e che, lo si ribadisce, ove correttamente azionato troverebbe strumenti di tutela piena ed effettiva).
Tale considerazione esclude che vi sia materia di rinvio pregiudiziale, anche solo sul piano meramente dubitativo, difettando il fondamentale presupposto dell’esistenza di un possibile contrasto fra la garanzia comunitaria del diritto di difesa, e la disciplina italiana dell’accesso alla giustizia in materia di sindacato sui risultati delle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo nel collegio unico nazionale italiano.
La statuizione di inammissibilità consegue infatti non all’inesistenza di rimedi, o alla loro insufficienza rispetto al parametro invocato, ma a una libera scelta processuale della parte (incompatibile con il tipo di interesse fatto valere).
13. Il rigetto del mezzo esaminato comporta l’inammissibilità per carenza d’interesse del ricorso di primo grado: con il conseguente assorbimento delle ulteriori questioni dedotte, e la conferma della sentenza di primo grado.
Sussistono le condizioni di legge, avuto riguardo alla complessità della questione, per disporre la compensazione fra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2020 con l'intervento dei magistrati:


Marco Lipari,	Presidente
Stefania Santoleri,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Giovanni Tulumello,	Consigliere, Estensore

Marco Lipari,	Presidente
Stefania Santoleri,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Giovanni Tulumello,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Processo amministrativo – Ricorsi elettorali – Elezioni parlamento europeo - Proposto in qualità di cittadini elettori – Operazioni per i tre seggi supplementari – Motivo incidente sul risultato elettorale dell’intero collegio nazionale – Inammissibilità del ricorso.

Processo amministrativo – Ricorsi elettorali – Elezioni parlamento europeo - Proposto in qualità di cittadini elettori – Operazioni per i tre seggi supplementari – Motivo incidente sul risultato elettorale dell’intero collegio nazionale – Inammissibilità del ricorso – Art. 130, comma 1, lett. b), c.p.a. – Rimessione alla Corte di Giustizia Ue - Esclusione – Ratio.

 
        É inammissibile il ricorso, proposto in qualità di cittadini elettori, avverso i risultati delle elezioni per il rinnovo dei rappresentanti italiani del Parlamento europeo tenutesi in Italia il 26 maggio 2019, lamentando l’illegittimità della procedura elettorale nella parte in cui è stata applicata, in attuazione della normativa interna, la soglia di sbarramento del 4% e limitando la domanda alle sole operazioni elettorali relative ai seggi di cui alla decisione del Consiglio europeo 2018/937/UE del 28 giugno 2018, nella sostanza concernenti i tre seggi supplementari, vale a dire i seggi derivanti dalla ripartizione di quelli spettanti al Regno Unito, per i quali la decisione (UE) 2018/937 del 28 giugno 2018 ha previsto un insediamento differito, con conseguente richiesta di una correzione del risultato elettorale attraverso la proclamazione a parlamentari europei eletti dei tre candidati specificamente indicati in sostituzione dei controinteressati; la censura proposta incide, infatti, sul risultato elettorale dell’intero collegio nazionale, sicché il relativo interesse non è declinabile o frazionabile con riferimento ad alcune circoscrizioni soltanto, diversamente dalla diversa fattispecie in cui l’interesse legittimante si radica in capo al candidato in una specifica circoscrizione  (1).

        Il giudice di ultima istanza non è tenuto a rimettere alla Corte di Giustizia Ue la questione relativa alla conformità con il diritto europeo dell’art. 130, comma 1, lett. b), c.p.a., interpretato nel senso che la posizione dell’elettore non può specificare, con l'azione popolare, una frazione determinata dell’interesse generale al rispetto della legge, proprio perché colui che sperimenta l’azione popolare agisce uti cives e non uti singulus; ed invero, la statuizione di inammissibilità della pretesa di esercitare uti cives un interesse che in realtà si manifesta in modo difforme non costituisce una forma di limitazione dell’accesso alla giustizia, o della pienezza del suo sindacato: ma rappresenta la sanzione della distorsione dello strumento processuale, rispetto alla quale non vi è questione di protezione di un diritto di matrice comunitaria da devolvere con rinvio pregiudiziale (2).
 
(1) Ha ricordato la Sezione che le consultazioni elettorali per il rinnovo del Parlamento europeo sono incentrate sul collegio unico nazionale, suddiviso in cinque circoscrizioni elettorali.
Tale rilievo comporta che l’interesse legittimante il ricorso giurisdizionale del cittadino elettore si appunta sulla contestazione dell’intero risultato elettorale (nella misura in cui è stato determinato dall’applicazione dei provvedimenti censurati), e non solo su una parte di esso.
Detto interesse si identifica infatti nella “realizzazione dell'interesse collettivo al corretto svolgimento delle operazioni elettorali” (Cons. St., sez. V, n. 1661 del 2008).
Al che consegue, sul piano processuale, che “il giudicato formatosi acquista autorità ed efficacia erga omnes, non essendo compatibile con la
natura popolare dell'azione, con il suo carattere fungibile e con le sue funzioni e finalità, che gli effetti della pronuncia rimangano limitati alle sole parti del giudizio”(Cons. St., sez. V, n. 2500 del 2013).
Il fondamento teorico di tale indirizzo giurisprudenziale risiede nella risalente ed autorevole teorizzazione secondo la quale l’azione popolare elettorale si fonda su di una legittimazione speciale del singolo elettore, che l’ordinamento investe della cura dell’interesse pubblico alla salvaguardia della regolarità delle operazioni elettorali: in tale prospettiva l’interesse tutelato è imputabile allo Stato (o alla comunità territoriale di riferimento), e non al singolo cittadino titolare della legittimazione ad agire a tutela di tale interesse.
Anche la dottrina più recente, aderendo a questa impostazione, precisa che la posizione dell’elettore non può specificare una frazione determinata dell’interesse generale al rispetto della legge.
Nel caso di specie i ricorrenti in primo grado hanno esercitato l’azione in parola allo scopo di censurare l’applicazione della c.d. soglia di sbarramento.
L’individuazione del preteso vizio si pone in relazione d’incompatibilità logica con la delimitazione del gravame ad alcune circoscrizioni soltanto e in relazione all’attribuzione dei tre seggi assegnati all’Italia in conseguenza della definitiva uscita del Regno Unito dall’Unione europea.
È infatti evidente che la censura proposta incide sul risultato elettorale dell’intero collegio nazionale, sicché il relativo interesse non è declinabile o frazionabile con riferimento ad alcune circoscrizioni soltanto, diversamente dalla diversa fattispecie in cui l’interesse legittimante si radica in capo al candidato in una specifica circoscrizione.
La prospettazione di parte ricorrente, ove fondata, avrebbe infatti conseguenze invalidanti sull’intero collegio nazionale, ed è la stessa configurazione ontologica della legittimazione del cittadino elettore ad impedire che essa venga esercitata per sollecitare una correzione solo parziale dei risultati elettorali in tesi viziati.