Sospensione delle azioni esecutive nei confronti degli enti del servizio sanitario nel periodo di emergenza Covid-19

Materia: Processo amministrativo

N. 00480/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00611/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Calabria
Sezione Staccata di Reggio Calabria
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 611 del 2019, proposto da: Giuseppina Lofaro, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Patafio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro
Asp - Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, non costituita in giudizio; 

per l’esecuzione
del giudicato nascente dalla sentenza di questo Tar n. 432 del 18 agosto 2008.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2020, tenutasi ai sensi dell’art. 84 d.l. n. 18/2020, conv. in l. n. 27/2020, la dott.ssa Caterina Criscenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 28 ottobre 2019 e depositato il 10 novembre 2019 Giuseppina Lofaro ha chiesto al Tribunale di ordinare all’Azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria di dare esecuzione alla sentenza in epigrafe indicata, con la quale l’ASL n. 11 (poi confluita nell’ASP di Reggio Calabria) era stata condannata al pagamento della somma di € 10.758,45 e di quanto versato dalla ricorrente per il contributo unificato.
A tal fine ha documentato che la predetta sentenza è stata munita di formula esecutiva il 1° settembre 2008, è passata in giudicato ed è stata notificata all’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria l’11 settembre 2012.
Ha, quindi, richiesto al Tar di ordinare all’Azienda di dare esecuzione al giudicato entro il termine di quindici giorni, nominando fin da ora un Commissario ad acta che intervenga in sostituzione dell’amministrazione alla scadenza del predetto termine. 
Ha chiesto, inoltre, la condanna dell’Azienda al pagamento di rivalutazione monetaria ed interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza di cui si chiede l’ottemperanza.
Nessuno si è costituito in giudizio per l’Azienda intimata e alla camera di consiglio del 15 luglio 2020 la causa è stata posta in decisione.
2. Il ricorso è fondato e deve, pertanto, essere accolto.
Poiché l’Amministrazione intimata non risulta avere ottemperato a quanto statuito dal Tar con la sentenza in epigrafe indicata, va dichiarato l'obbligo dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria di conformarsi al giudicato, provvedendo al pagamento di quanto dovuto in favore della ricorrente.
Va, conseguentemente, dichiarato l’obbligo dell’ASP di Reggio Calabria di adottare ogni atto necessario per dare corretta esecuzione al titolo esecutivo qui azionato, provvedendo al pagamento delle somme ivi liquidate entro il termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa o notificazione di parte, se anteriore, della presente pronuncia, oltre interessi, ma con esclusione della rivalutazione monetaria non spettante.
Per il caso di ulteriore inadempienza, viene fin da ora nominato Commissario ad acta il Prefetto di Reggio Calabria, con facoltà di delega ad altro funzionario del medesimo Ufficio territoriale del Governo, affinché – previa formale richiesta della parte ricorrente con dichiarazione attestante la scadenza del termine sopra concesso e la perdurante inottemperanza, direttamente indirizzata al nominato Commissario o al funzionario eventualmente delegato e comunicata per conoscenza a questo Tribunale mediante deposito di copia in atti di causa – si insedi e provveda, entro il termine di giorni 90 (novanta), decorrente dalla ricezione della predetta richiesta, a dare completa ed esatta esecuzione alla sentenza, con spese a carico dell’intimata ASP.
La eventuale richiesta di proroga dello stabilito termine di giorni 90 (novanta) per l’adempimento delle funzioni commissariali – al ricorrere di documentate circostanze che precludano il compimento delle relative operazioni in tale arco temporale – verrà esaminata e decisa dal magistrato relatore, al quale il Collegio fin da ora delega l’adozione delle consequenziali statuizioni.
Una volta espletato il mandato, sarà cura dell’organismo commissariale far pervenire a questo Tribunale una dettagliata e documentata relazione su tutti gli adempimenti effettuati. 
Il Commissario ad acta avrà cura di provvedere anche al rimborso delle spese del presente giudizio, come liquidate in dispositivo, nonché del contributo unificato, laddove versato, e degli interessi successivi maturandi sino al soddisfo effettivo.
3. A completamento di quanto sin qui statuito, occorre dare atto di una recentissima disposizione normativa, connessa all’emergenza da COVID-19 e relativa proprio al pagamento dei debiti degli enti sanitari.
Si tratta del D.l. 19 maggio 2020, n. 34 contenente “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”, che all’art. 117, comma 4, ha disposto quanto segue: “Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonché per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020”. 
3.1. La disposizione in esame, intanto, siccome dettata per finalità di interesse generale, ha natura cogente ed imperativa e dunque, va applicata anche d’ufficio, ossia pure in assenza di specifiche eccezioni di parte.
Inoltre, ad avviso del Collegio, la disposizione - ancora in fase di conversione al momento del passaggio in decisione della presente controversia – è da ritenersi applicabile anche ai giudizi di ottemperanza promossi innanzi al giudice amministrativo, rientrando ormai pacificamente l’azione ex art. 112 c.p.a. nel novero delle azioni esecutive.
In tal senso si era già espressa la giurisprudenza, anche di questa Sezione (v. Tar Reggio Calabria, ord. 12 agosto 2011, n. 364), in relazione all’art. 11, co. 2, D.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, ed all’art. 1, co. 51, l. 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di stabilità 2011), secondo cui nell’ambito delle Regioni già sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari “non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre 2011”, termine poi prorogato più volte, fino al 31 dicembre 2013. 
Invero la succitata normativa, cui la recente disposizione adottata per l’emergenza epidemiologica da COVID-19 è sovrapponibile anche nella formulazione letterale, venne integrata dall’art. 6 bis D.l. n. 158/2012 con l’espresso riferimento alle azioni ex art. 112 c.p.a., ma detta integrazione – rileva il Collegio – non fu novativa e valse piuttosto a chiarire i termini dell’originario disposto normativo del 2010, emanato in un tempo in cui il giudizio di ottemperanza era stato appena codificato. Pertanto, a distanza di dieci anni, il testo del comma 4 dell’art. 117 D.l. n. 34/2020, per quanto menzionante in generale le azioni esecutive, non può che leggersi come comprensivo di quelle promosse in sede di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo.
3.2. Bisogna soggiungere che tutte le succitate disposizioni, intercorse tra il 2010 ed il 2012, vennero dichiarate costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost.., con la sentenza della Corte Costituzionale n. 186 del 12 luglio 2013 (cui seguì la pronuncia n. 257/2013 a seguito dell’ordinanza n. 42/2013 di questa Sezione, di rimessione alla Corte del testo normativo come modificato col D.l. n. 158/2012), che rilevò, anche a cagione delle numerose proroghe via via disposte, una sostanziale vanificazione degli effetti della tutela giurisdizionale già conseguita dai numerosi creditori delle aziende sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi. 
3.3. Ciò premesso, alla luce della complessiva riflessione giurisprudenziale svolta sulla precedente ipotesi di blocco delle azioni esecutive, il Collegio ritiene, tenendo soprattutto conto e della speciale natura del giudizio di ottemperanza e degli interessi costituzionali in gioco, di dover dar seguito all’indirizzo secondo il quale l’eccezionale sospensione dell’azione esecutiva nel processo amministrativo debba venire in rilievo solo nella fase propriamente esecutiva affidata al Commissario ad acta (v. Cons. St., III, 11 luglio 2013, n. 3726). 
In esito all’accoglimento della domanda di ottemperanza, il giudice amministrativo interviene, infatti, ordinando alla stessa amministrazione debitrice di provvedere all’esecuzione entro un dato termine (che nella specie è stato assegnato in misura maggiore di quella richiesta, proprio in considerazione della vigenza della norma in esame), rafforzando così un ordine che scaturisce già dal dictum giurisdizionale rimasto ineseguito. 
Peraltro, il richiamato art. 117, nel suo complesso, fissa delle priorità legate alla gestione dell’emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, ma non esclude il pagamento di debiti pregressi (nella specie, peraltro, si tratta di un debito riconosciuto e accertato fin dal 2008), tanto da prevedere anche il ricorso a forme di anticipazioni di liquidità, per le Regioni “i cui enti del Servizio sanitario nazionale a seguito della situazione  straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia da COVID-19 non  riescono a far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31  dicembre 2019 relativi a somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali” (comma 5), cui pure potrebbe ascriversi il debito per cui è causa.
Può, dunque, sin d’ora stabilirsi che sarà il Commissario ad acta, organo dell’esecuzione, a farsi eventualmente carico di coordinare l’esercizio del proprio incarico con le priorità fissate dalla previsione emergenziale, se ancora vigente al momento del suo insediamento.
4. Le spese della lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
-ordina all’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria di adottare i provvedimenti necessari per dare integrale esecuzione alla sentenza indicata in epigrafe, all’uopo assegnando all’amministrazione stessa termine di gg. 120 (centoventi) dalla notificazione o, se antecedente, dalla comunicazione in via amministrativa della presente pronuncia;
-per il caso di ulteriore inadempienza, nomina Commissario ad acta il Prefetto di Reggio Calabria, con facoltà di delega, affinché provveda, entro giorni 90 (novanta) dalla scadenza del predetto termine concesso all’Azienda Sanitaria intimata, a dare esecuzione al titolo azionato, con spese a carico dell’Azienda stessa;
-condanna l’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, nonché alla rifusione del contributo unificato se versato;
-manda alla Segreteria per la comunicazione del presente provvedimento alla parte ricorrente, all’Azienda intimata ed al Prefetto di Reggio Calabria.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria, nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2020 con l'intervento dei magistrati:


Caterina Criscenti,	Presidente, Estensore
Andrea De Col,	Referendario
Antonino Scianna,	Referendario

Caterina Criscenti,	Presidente, Estensore
Andrea De Col,	Referendario
Antonino Scianna,	Referendario



IL SEGRETARIO


Massima:
Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Azione esecutiva – Nei confronti degli enti del servizio sanitario - Nel periodo di emergenza Covid-19 – Art. 117, comma 4, d.l. n. 34 del 2020 – Rileva solo nella fase rimessa al Commissario ad acta. 
 
           L’eccezionale sospensione dell’azione esecutiva nel processo amministrativo, disposta dall’art. 117, comma 4, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, viene in rilievo solo nella fase propriamente esecutiva affidata al Commissario ad acta (1). 
 
(1) Ha ricordato la Sezione che il d.l. 19 maggio 2020, n. 34, contenente “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”, all’art. 117, comma 4, ha disposto quanto segue: “Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonché per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'art. 19, d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020”.  
La disposizione in esame, intanto, siccome dettata per finalità di interesse generale, ha natura cogente ed imperativa e dunque, va applicata anche d’ufficio, ossia pure in assenza di specifiche eccezioni di parte. Inoltre, ad avviso del Tar, la disposizione - ancora in fase di conversione al momento del passaggio in decisione della presente controversia – è da ritenersi applicabile anche ai giudizi di ottemperanza promossi innanzi al giudice amministrativo, rientrando ormai pacificamente l’azione ex art. 112 c.p.a. nel novero delle azioni esecutive. In tal senso si era già espressa la giurisprudenza, anche di questa Sezione (Tar Reggio Calabria, ord. 12 agosto 2011, n. 364), in relazione all’art. 11, comma 2, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, ed all’art. 1, comma 51, l. 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di stabilità 2011), secondo cui nell’ambito delle Regioni già sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari “non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31 dicembre 2011”, termine poi prorogato più volte, fino al 31 dicembre 2013.  
Invero la succitata normativa, cui la recente disposizione adottata per l’emergenza epidemiologica da COVID-19 è sovrapponibile anche nella formulazione letterale, venne integrata dall’art. 6 bis, d.l. n. 158 del 2012 con l’espresso riferimento alle azioni ex art. 112 c.p.a., ma detta integrazione – rileva il Tar – non fu novativa e valse piuttosto a chiarire i termini dell’originario disposto normativo del 2010, emanato in un tempo in cui il giudizio di ottemperanza era stato appena codificato. Pertanto, a distanza di dieci anni, il testo del comma 4 dell’art. 117 d.l. n. 34 del 2020, per quanto menzionante in generale le azioni esecutive, non può che leggersi come comprensivo di quelle promosse in sede di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo. 3.2. Bisogna soggiungere che tutte le succitate disposizioni, intercorse tra il 2010 ed il 2012, vennero dichiarate costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost.., con la sentenza della Corte Costituzionale n. 186 del 12 luglio 2013 (cui seguì la pronuncia n. 257 del 2013 a seguito dell’ordinanza n. 42 del 2013 del Tar Reggio Calabria, di rimessione alla Corte del testo normativo come modificato con il d.l. n. 158 del 2012), che rilevò, anche a cagione delle numerose proroghe via via disposte, una sostanziale vanificazione degli effetti della tutela giurisdizionale già conseguita dai numerosi creditori delle aziende sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi.  
Ciò premesso, alla luce della complessiva riflessione giurisprudenziale svolta sulla precedente ipotesi di blocco delle azioni esecutive, il Tar ritiene, tenendo soprattutto conto e della speciale natura del giudizio di ottemperanza e degli interessi costituzionali in gioco, di dover dar seguito all’indirizzo secondo il quale l’eccezionale sospensione dell’azione esecutiva nel processo amministrativo debba venire in rilievo solo nella fase propriamente esecutiva affidata al Commissario ad acta (Cons. St., sez. III, 11 luglio 2013, n. 3726).
Peraltro, il richiamato art. 117, nel suo complesso, fissa delle priorità legate alla gestione dell’emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, ma non esclude il pagamento di debiti pregressi (nella specie, peraltro, si tratta di un debito riconosciuto e accertato fin dal 2008), tanto da prevedere anche il ricorso a forme di anticipazioni di liquidità, per le Regioni “i cui enti del Servizio sanitario nazionale a seguito della situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia da COVID-19 non riescono a far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali” (comma 5), cui pure potrebbe ascriversi il debito per cui è causa.  
In conclusione, il Tar stabilisce che sarà il Commissario ad acta, organo dell’esecuzione, a farsi eventualmente carico di coordinare l’esercizio del proprio incarico con le priorità fissate dalla previsione emergenziale, se ancora vigente al momento del suo insediamento.