Il riparto dei costi per il servizio rifiuti va calibrato in ambito comunale e non sovracomunale

Materia: Giustizia amministrativa

N. 00926/2022 REG.PROV.COLL.
N. 00334/2018 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 334 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da Comune di Castel Guelfo di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giandomenico Falcon e Christian Ferrazzi, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata nei Registri di Giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Bologna, Via D’Azeglio n. 54;

contro
Atersir - Agenzia Territoriale dell'Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.to Alessandro Biamonte, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata nei Registri di Giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Bologna, Via D’Azeglio n. 54;Hera S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Caia e Pietro Acri, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata nei Registri di Giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Bologna, Via D’Azeglio n. 54; Regione Emilia-Romagna, non costituitasi in giudizio;

nei confronti
Comune di Bologna, Comune di Castello D'Argile, non costituitisi in giudizio; 

per l’annullamento parziale

Ricorso introduttivo

-	DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO DI ATERSIR 19/2/2018 N. 10, DI APPROVAZIONE DEL PEF DEL SERVIZIO GESTIONE RIFIUTI URBANI DEL COMUNE RICORRENTE PER L’ANNO 2018; 
-	DI TUTTI GLI ALTRI ATTI PRECEDENTI, PRESUPPOSTI E CONNESSI, COMPRESA LA DELIBERAZIONE ATERSIR DEL CONSIGLIO LOCALE DI BOLOGNA 9/2/2018 N. 1;
e per l’accertamento
-	DEL DOVERE DI ATERSIR DI STABILIRE MECCANISMI COMPENSATIVI PER IL RECUPERO DI 688.031,07 € A FAVORE DEL COMUNE DI CASTEL GUELFO (CORRISPONDENTE ALLE SOVRACOPERTURE DEL SERVIZIO PER LE ANNUALITA’ 2013-2016);
-	DEL DOVERE DI RIAPRIRE IL PROCEDIMENTO DI ELABORAZIONE DEL PEF 2018;
e, in via subordinata, per la condanna
-	DI HERA ALLA RESTITUZIONE DELLE SOVRACOPERTURE.

Primi motivi aggiunti depositati il 12/6/2019

per l’annullamento
-	DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO DI ATERSIR 13/3/2019 N. 19, DI APPROVAZIONE DEL PEF DEL SERVIZIO GESTIONE RIFIUTI URBANI DEL COMUNE RICORRENTE PER L’ANNO 2019, NELLA PARTE IN CUI NON SANCISCE IL PRINCIPIO DEL RECUPERO DELLE PREGRESSE SOVRACOPERTURE DEL PERIODO 2013-2016; 
-	DI TUTTI GLI ATTI PRESUPPOSTI E CONNESSI, COMPRESA OVE OCCORRA LA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO LOCALE DI BOLOGNA 8/3/2019 N. 3;
e per l’accertamento
-	DELL’OBBLIGO DI RIDETERMINARSI PREVEDENDO UN MECCANISMO DI RIEQUILIBRIO PER L’IMPORTO COMPLESSIVO DI 688.029 €;
-	IN VIA SUBORDINATA, DEL DIRITTO DI CREDITO PER L’IMPORTO DI CUI SOPRA, CON CONDANNA DI HERA ALLA RESTITUZIONE (OLTRE A INTERESSI E RIVALUTAZIONE).

Secondi motivi aggiunti depositati il 26/3/2021

per l’annullamento
-	DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO DI ATERSIR 21/12/2020 N. 79, DI APPROVAZIONE DEL PEF DEL SERVIZIO GESTIONE RIFIUTI URBANI DEL COMUNE RICORRENTE PER L’ANNO 2020, PER MANCATO APPREZZAMENTO DELLE SOVRACOPERTURE PREGRESSE E OMESSA ELABORAZIONE DI UN PROGRAMMA DI RIENTRO; 
-	DI TUTTI GLI ATTI PRESUPPOSTI E CONNESSI, COMPRESA OVE OCCORRA LA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO LOCALE DI BOLOGNA 18/12/2020 N. 8;
e, in via subordinata, per l’accertamento
-	DEL CARATTERE INDEBITO DELLE MAGGIORI SOMME CORRISPOSTE, CON CONDANNA DI HERA A RESTITUIRLE.

Terzi motivi aggiunti depositati il 12/10/2021

per l’annullamento
-	DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO DI ATERSIR 14/6/2021 N. 34, DI APPROVAZIONE DEL PEF DEL SERVIZIO GESTIONE RIFIUTI URBANI DEL COMUNE RICORRENTE PER L’ANNO 2021, PER MANCATO APPREZZAMENTO DELLE SOVRACOPERTURE PREGRESSE E OMESSA ELABORAZIONE DI UN PROGRAMMA DI RIENTRO; 
-	DI TUTTI GLI ATTI PRESUPPOSTI E CONNESSI, COMPRESA OVE OCCORRA LA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO LOCALE DI BOLOGNA 10/6/2021 N. 2.
e, in via subordinata, per l’accertamento
-	DEL CARATTERE INDEBITO DELLE MAGGIORI SOMME CORRISPOSTE, CON CONDANNA DI HERA A RESTITUIRLE.

Quarti motivi aggiunti depositati l’11/7/2022

per l’annullamento
-	DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO D’AMBITO DI ATERSIR 20/5/2022 N. 54, DI APPROVAZIONE DEL PEF DEL SERVIZIO GESTIONE RIFIUTI URBANI DEL COMUNE RICORRENTE PER L’ANNO 2022, PER MANCATO APPREZZAMENTO DELLE SOVRACOPERTURE PREGRESSE E OMESSA ELABORAZIONE DI UN PROGRAMMA DI RIENTRO; 
-	DI TUTTI GLI ATTI PRESUPPOSTI E CONNESSI, COMPRESA OVE OCCORRA LA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO LOCALE DI BOLOGNA 20/5/2022 N. 9;
e, in via subordinata, per l’accertamento
-	DEL CARATTERE INDEBITO DELLE MAGGIORI SOMME CORRISPOSTE, CON CONDANNA DI HERA A RESTITUIRLE.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Atersir - Agenzia Territoriale dell'Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti e di Hera S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2022 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
A. L’Ente locale ricorrente censura l’indebita determinazione del corrispettivo a suo carico per il servizio di raccolta rifiuti sul proprio territorio, secondo il Piano Finanziario (PEF) annualmente deliberato da Atersir. Le spese affrontate per il periodo 2013-2016 sarebbero ben superiori al costo effettivo, con addebito di una quota di competenza di altri Comuni.
B. Rappresenta che, esaminando i rendiconti ufficiali, negli anni si è determinata una sovra-copertura (importi corrisposti superiori agli oneri) di quasi 700.000 €, e chiede di porre rimedio a tale squilibrio con il recupero dell’ingente somma indebitamente versata. 
C. Sostiene che il D. Lgs. 152/2006, nel disciplinare la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, sancisce il principio dell’integrale copertura dei costi. Quest’ultimo è ribadito per la TARI (art. 1 comma 654 della L. 147/2013) avente carattere comunale. Il gestore elabora quindi il PEF che contempla il costo per ciascun Comune, da riversare sui cittadini mediante la determinazione della tariffa.
D. La L.r. 23/2011 ha riorganizzato le funzioni dei servizi pubblici locali dell’ambiente, superando la ripartizione provinciale e istituendo un unico ATO dell’intero territorio regionale ex art. 200 del D. Lgs. 152/2006 (a partecipazione obbligatoria); è stata istituita ATERSIR, con il compito tra l’altro di definire il costo di smaltimento da imputare a tariffa tenendo conto degli oneri effettivi e degli introiti, e con subentro dall’1/1/2012 nei rapporti giuridici attivi e passivi, compresa la convenzione con Hera tutt’ora perpetuata in regime di proroga; è titolare di funzioni di programmazione degli interventi, di ricognizione delle infrastrutture esistenti, di definizione dei costi totali d’esercizio e di approvazione del PEF (piano economico finanziario), con obbligo di pareggio di bilancio e di equilibrio tra costi e ricavi. Con delibera del Consiglio d’Ambito 7/10/2016 Atersir ha individuato i Comuni dell’area bolognese quale bacino di affidamento.
E. Lamenta il ricorrente che, dal confronto fra i costi e i ricavi della gestione del servizio per gli anni 2013, 2014, 2015 e 2016 – come rendicontati dal gestore del servizio ad ATERSIR e da questa trasmessi all’amministrazione – risultano costanti “sovra-coperture” del servizio, per importi nell’ordine complessivo di 688.031,07 € (e, specificamente, € 274.905,90 per l’anno 2013, € 224.382,39 per l’anno 2014, € 183.688,51 per l’anno 2015 ed € 5.054,27 per l’anno 2016 (tutti oltre iva 10%). Sostiene che detto scostamento è pacifico, in quanto ammesso dall’autorità intimata e dimostrato dalle elaborazioni compiute (doc. 6-8). Malgrado la situazione sia da tempo nota, Atersir non si sarebbe adoperata per porvi rimedio, ed anzi avrebbe affermato l’equilibrio del sistema a livello di bacino e la fisiologia e indifferenza degli scostamenti locali (salvo un accordo tra tutti i Comuni e il gestore). 
F. Le argomentazioni del Comune di Castel Guelfo non sarebbero state tenute in alcuna considerazione e Atersir ha provveduto all’approvazione del PEF 2018 senza tenere in alcun conto le evidenti risultanze degli anni precedenti, e il progressivo accumulo di ingiustificate sovra-coperture a suo danno. Inoltre non sarebbe stato rispettato il cronoprogramma per la stesura dei PEF deliberato dal Consiglio d’Ambito (atto n. 51/2017), né avrebbe avuto luogo la dovuta definizione concordata in contraddittorio con i soggetti coinvolti. 
G. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato a mezzo PAT, l’Ente ricorrente si duole dei provvedimenti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:
I) Mancato recupero delle sovra-coperture per le annualità 2013-2016, contraddittorietà rispetto all’atto di indirizzo di cui alla delibera 27/2/2017 n. 10, per cui avrebbe dovuto essere previsto un meccanismo di rientro per consentire il recupero delle somme indebitamente pagate (è pacifico che ogni Comune debba sostenere i costi del suo servizio, e che la riconduzione ad equilibrio non investa l’intero ambito); inoltre l’impegno racchiuso nell’atto 51/2017 è stato completamente disatteso, con violazione dell’auto-vincolo assunto. 
II) Violazione delle tempistiche fissate nel cronoprogramma di cui alla delibera 51/2017 del Consiglio d’Ambito, inosservanza dell’art. 8 comma 3 lett. d) del DPR 158/99, dato che il PEF e la relazione di accompagnamento non sono stati preventivamente sottoposti ai Comuni per un’analisi e un contraddittorio, anche sul tema controverso (Gli Enti locali sono stati messi di fronte ai contenuti a cose fatte). 
III) In via subordinata, trattenimento indebito di somme da parte di Hera nel periodo 2013-2016 (cfr. art. 2033 del c.c.), con conseguente obbligo restitutorio. 
H. Con motivi aggiunti depositati il 12/6/2019 parte ricorrente impugna gli atti di approvazione del PEF 2019, e lamenta la mancata previsione di un sistema per la restituzione del quantum versato in eccesso. Le censure dedotte sono le seguenti:
IV) Mancato recupero delle sovra-coperture per le annualità 2013-2016, contraddittorietà rispetto all’atto di indirizzo di cui alla delibera 51/2017, per cui avrebbe dovuto essere previsto un meccanismo di rientro per consentire il recupero delle somme indebitamente pagate (è pacifico che ogni Comune debba sostenere i costi del suo servizio, e che la riconduzione ad equilibrio non investa semplicemente l’ambito); inoltre, l’impegno racchiuso nell’atto 51/2017 è stato completamente disatteso, con violazione dell’auto-vincolo assunto. 
V) Violazione delle tempistiche fissate nel cronoprogramma di cui alla delibera 51/2017 del Consiglio d’Ambito, inosservanza dell’art. 8 comma 3 lett. d) del DPR 158/99, dato che il PEF e la relazione di accompagnamento non sono stati preventivamente sottoposti ai Comuni per un’analisi e un contraddittorio, anche sul tema controverso; non è stata raggiunta alcuna intesa con il Comune esponente, né soddisfatto l’onere di motivazione aggravato, consistente nell’enunciazione delle ragioni per le quali le richieste del Comune di Castel Guelfo (cfr. doc. 25) non potevano essere accolte (la bozza di PEF, meramente comunicata, è stata poi unilateralmente approvata).
VI) Difetto di motivazione quanto al parere negativo del Consiglio locale dell’8/3/2019 n. 3, inosservanza dell’art. 7 comma 5 della L.r. 23/2011.
VII) In via subordinata, trattenimento indebito di somme da parte di Hera nel periodo 2013-2016 (cfr. art. 2033 del c.c.), con conseguente obbligo restitutorio. 
I. Con secondi motivi aggiunti depositati il 26/3/2021 il Comune di Castel Guelfo recrimina che la trascuratezza di Atersir sulla vicenda si è perpetuata anche l’anno successivo, in quanto malgrado i solleciti il Consiglio d’Ambito di ATERSIR ha assunto la delibera del 21/12/2020 n. 79, recante il PEF del servizio di gestione dei rifiuti urbani per l’anno 2020, che come i precedenti non contiene alcuna previsione per il recupero delle pregresse sovra-coperture. Impugna pertanto il PEF nella parte in cui omette di sanare gli squilibri creatisi nel periodo 2013-2016 per quasi 700.000 €. 
I.1 In diritto, premette la novella normativa di cui all’art. 1 comma 527 della L. 205/2017 che ha assegnato un ruolo in materia all’autorità di regolazione per Energia, Reti e Ambiente (ARERA), con compiti di predisposizione del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti (per la copertura dei costi di esercizio e di investimento compresa la remunerazione dei capitali), di approvazione delle tariffe e verifica della corretta redazione dei Piani d’ambito. L’attuazione è racchiusa nelle deliberazioni di ARERA n. 443/2019 e n. 57/2020.
I.2 Deduce poi gli stessi motivi già illustrati in precedenza, ossia:
VIII) Mancato recupero delle sovra-coperture per le annualità 2013-2016, contraddittorietà rispetto all’atto di indirizzo di cui alla determina del Consiglio d’Ambito n. 10/2017, per cui avrebbe dovuto essere previsto un meccanismo di rientro per consentire il recupero delle somme indebitamente pagate (è pacifico che ogni Comune debba sostenere i costi del suo servizio, come ribadito dalla delibera ARERA n. 303/2019 che pone l’accento sulla coerenza tra corrispettivi e costi efficienti, doc. 34); inoltre, l’impegno racchiuso nell’atto 51/2017 è stato completamente disatteso, con violazione dell’auto-vincolo assunto. 
IX) In via subordinata, trattenimento indebito di somme da parte di Hera nel periodo 2013-2016 (cfr. art. 2033 del c.c.), con conseguente obbligo restitutorio. 
L. Con terzi motivi aggiunti depositati il 12/10/2021 l’Ente locale ricorrente lamenta che Atersir ha bensì riconosciuto che, negli anni più volte indicati, il Comune di Castel Guelfo ha effettivamente sopportato costi non dovuti, ma ha aggiunto che negli anni successivi al 2016 il Comune di Castel Guelfo ha pagato solo quanto effettivamente dovuto, interrompendo così il circolo vizioso in ragione del quale le c.d. sovra-coperture continuavano ad alimentarsi e a crescere nell’ammontare. Dette affermazioni sarebbero gravi e irragionevoli in virtù del mancato pagamento del debito che negli anni è stato accumulato, e per le conseguenze dei rilevanti esborsi sostenuti da una pubblica amministrazione in assenza di un valido titolo legittimante.
L.1 Impugna dunque, in parte qua, la deliberazione recante la formazione del PEF 2021 e l’atto del Consiglio locale che esprime parere favorevole. Ripropone in diritto gli stessi motivi già formulati in precedenza (n. VIII e IX).  
M. Con quarti motivi aggiunti depositati l’11/7/2022 l’Ente locale ricorrente impugna l’atto di approvazione del PEF 2022 e il parere favorevole del Consiglio locale, enunciando le doglianze già enucleate in precedenza (n. VIII e IX). 
N. Si sono costituiti in giudizio Atersir e Hera, chiedendo il rigetto del gravame.
N.1 Atersir sottolinea che:
- in attuazione della L.r. 191/2009, ai fini dell’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani previste dal D.lgs. 152/2006 la Regione Emilia Romagna ha istituito Atersir, articolata su due livelli con il Consiglio d’Ambito e i Consigli locali di livello provinciale;
- in materia di costi e tariffe del servizio di gestione integrata rifiuti urbani (SGRU) la normativa di riferimento è costituita dal DPR 27/4/99 n. 158 recante il “Regolamento recante norma per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani”, da applicare secondo le linee guida approvate dal MEF; l’Agenzia mantiene un costante rapporto di comunicazione con tutti gli attori (Comuni, utenza, gestori);
- la DGR 754/2012 statuisce che le linee guida di rendicontazione del servizio e le regole contabili sono utilizzate per scopi di solo monitoraggio e controllo; 
- le rendicontazioni costituiscono il fondamento delle analisi, delle valutazioni istruttorie e delle decisioni in materia di costi del servizio e redazione dei PEF, mentre in conformità a questi ultimi ogni Comune deve approvare le tariffe della TARI dal medesimo riscossa (art. 1 comma 683 L. 147/2013); 
- presa cognizione di alcuni scostamenti a livello comunale, si è inteso perseguire la massima efficienza, economicità ed efficacia, ferma la situazione di sostanziale equilibrio a livello di bacino; si è quindi adottato un percorso di riallineamento tra costi preventivati nei PEF e costi effettivamente sostenuti dal gestore (per i singoli Comuni), per un graduale adattamento;
- la competenza sulla programmazione, determinazione dei costi e monitoraggio del servizio SGRU spetta unicamente ad Atersir; 
- come chiarito dal direttore nella nota 11/2/2016, i Comuni devono iscrivere a bilancio i costi risultanti dai PEF predisposti ed approvati da Atersir e di conseguenza applicare la TARI ai propri cittadini, mentre eventuali scostamenti tra i dati contenuti in detti PEF e le risultanze della rendicontazione fornita dal gestore a consuntivo non possono escludersi in quanto connaturati al sistema delineato dal DPR 158/1999: nell’attuale situazione, di proroga degli affidamenti, solo in presenza di un accordo fra i Comuni, nelle sedi di governo Atersir (Consigli Locali e Consiglio d’Ambito), e dell’Agenzia con il gestore, sarà possibile modificare in maniera significativa i PEF rispetto ai valori “storici” per adeguarli alle risultanze delle rendicontazioni, sempre avendo riguardo alla logica del riequilibrio dei costi su un ambito territoriale di area vasta; in assenza di accordo, i costi del servizio saranno ridefiniti nella procedura per i nuovi affidamenti;
- non vi è un obbligo di legge sul modus operandi per elaborare i PEF, che risultano conformi alle Linee guida del MEF su relazione descrittiva e tabella con flussi di spesa per anni di riferimento (la costruzione è stata effettuata sull’ultimo consuntivo disponibile e i progetti inseriti sono stati proposti da Hera);  
- i PEF sono stati periodicamente validati da ARERA sotto i profili del raggiungimento degli obiettivi e livelli di qualità, e dell’equilibrio economico-finanziario da garantire.
N.2 Anche la difesa di Hera rileva che il corrispettivo spettante al gestore deve essere tale da coprire il costo complessivo del servizio stesso sull'intero ambito di affidamento, e che gli oneri assunti sono ripartiti fra i singoli Comuni anche tenendo conto dell’organizzazione a livello sovracomunale delle attività di raccolta dei rifiuti, con l’unico vincolo normativo che il PEF nel suo complesso non ecceda il costo di fornitura del servizio sull'ambito complessivamente considerato, così come valorizzato dalla normativa Arera. La DGR 754/2012, sulle rendicontazioni frazionate per territorio comunale, serve soltanto per fornire dati utili al monitoraggio e al controllo del servizio. 
O. All’udienza dell’8/11/2022 il gravame introduttivo e i motivi aggiunti sono stati chiamati per la discussione e trattenuti in decisione.
DIRITTO
Con l’introdotto ricorso, l’esponente si duole dell’omessa introduzione nel PEF del servizio di gestione dei rifiuti urbani di un sistema di compensazione a proprio favore, in quanto Comune che ha versato somme in eccesso (nel caso di specie 688.031,07 € per il periodo 2013-2016).
IL RITO
0. Atersir deduce l’inammissibilità del gravame, in quanto gli scostamenti rilevati, a livello di singoli Comuni, tra i costi pianificati e quelli rendicontati a consuntivo dal gestore non comportano un obbligo di adeguamento dei costi di gestione del servizio già determinati in sede di approvazione del PEF. A suo avviso, il corrispettivo deve essere tale da coprire complessivamente il costo del servizio nell’intero ambito di affidamento (quindi, attesa la dimensione sovracomunale, esso non può riguardare solo il territorio del Comune di Castel Guelfo, e la ripartizione tiene conto di tale sistema organizzativo). Non sussisterebbe alcuna norma o principio che imponga un vincolo nel senso invocato dal Comune ricorrente. Le scelte compiute in materia dall’amministrazione atterrebbero a profili di merito insindacabili se non sotto l’aspetto dell’illogicità, della contraddittorietà e del travisamento dei fatti.
0.a L’eccezione è infondata, poiché anzitutto la configurazione o meno dell’obbligo giuridico di correzione/rettifica attiene al merito della causa e sarà trattato nel seguito. Da questo punto di vista, il vizio da esplorare consiste nella violazione di legge. Anche l’eccesso di potere, nei profili enucleati, può in astratto risultare suscettibile di apprezzamento sotto l’aspetto dell’irragionevolezza, parimenti da sottoporre ad indagine nel merito. 
0.1 Nella memoria 7/10/2022 Atersir deduce l’inammissibilità della domanda, formulata in termini impugnatori, mentre al più il Comune esponente avrebbe dovuto sottoporre un’azione contro il silenzio ex art. 31 Cpa (rispetto al quale non sarebbe configurabile l’obbligo di provvedere). Inoltre, poiché parte ricorrente ammette che il problema non si è più riproposto dal 2018, affiorerebbe una carenza di interesse sulle impugnative dei PEF 2018-2022.
0.1a Anche detta eccezione non merita apprezzamento, dato che l’azione introdotta ha contenuto misto, di annullamento e accertamento, in materia assoggettata a giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 
0.1b L’art. 133 comma 1 lett. p) del Cpa devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “… le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati”. Come ha sottolineato il Consiglio di Stato, sez. V – 1/4/2019 n. 2128 “La Cassazione afferma … che non sono riconducibili all’esercizio di un potere autoritativo in materia gli atti compiuti nell'ambito di un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale, intesa a regolare gli aspetti meramente patrimoniali della gestione dei rifiuti (tra le altre: Cass., SS.UU. 11 giugno 2010, n. 14126; cui aderisce questo Consiglio di Stato: cfr. le sentenze di questa Sezione 27 luglio 2016, n. 3399 e 9 aprile 2015, n. 1819)”.  In altri termini corrisponde al vero che <<La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come si desume chiaramente dalle note sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006, nonché dalla stessa formulazione dell'art. 7, comma 1, cod. proc. amm., presuppone sempre che l'oggetto della controversia abbia un collegamento, sia pure indiretto o mediato, con l'esercizio del potere. Nei casi in cui, invece, la questione oggetto della controversia sia meramente patrimoniale e risultino ad essa estranee al thema decidendum le modalità attraverso la quali il potere è stato esercitato (nel senso che al giudice non si richiede alcun sindacato su come il potere è stato, anche indirettamente, esercitato: cfr., in tal senso, anche Cass. Sez. Un. 4 settembre 2015, n. 17586), la controversia rimane fuori dalla giurisdizione amministrativa, pur in ambiti ricollegabili alla sua giurisdizione esclusiva>> (Consiglio di Stato, sez. V – 3/1/2020 n. 43, che ha richiamato la pronuncia della sez. V – 13/1/2017 n. 379). 
0.1c Le menzionate riflessioni sono state condivise da questa Sezione nella sentenza 12/1/2021 n. 11. 
0.1d L’odierna controversia investe la decisione assunta da Atersir, nell’esplicazione di una potestà autoritativa, di non accogliere la pretesa dell’Ente locale ricorrente di adottare misure di riequilibrio dopo l’accertato esborso eccedentario rispetto ai costi rilevati del servizio sul territorio comunale. La lite non verte su un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale, intesa a regolare gli aspetti meramente patrimoniali della gestione dei rifiuti, ma sul provvedimento che non accorda il richiesto recupero delle somme versate in eccesso. In definitiva, l’esercizio dell’azione amministrativa ha comportato la spendita di potere discrezionale, che rappresenta l’oggetto del ricorso: non si tratta di mera controversia patrimoniale, ma dell’accertamento della spettanza del diritto al corretto riparto delle spese secondo il PEF.
0.1f Sussiste, inoltre, un evidente interesse ad impugnare i PEF approvati dal 2018 in avanti, i quali non hanno contemplato le misure di riequilibrio invocate.
0.2 La natura di accertamento dell’azione promossa implica la superfluità dell’impugnazione della nota Atersir 11/2/2016, che associa l’uniformità della copertura dei costi al più ampio bacino territoriale.  
IL MERITO
1. Premette il Collegio che le grandezze numeriche esibite sono incontestate. I calcoli elaborati dal Comune di Castel Guelfo sulla base dei rendiconti approvati attestano pacificamente l’esistenza delle sovra-coperture indicate, relative al periodo 2013-2016. Si controverte, viceversa, sulle ragioni invocate da Atersir, la quale afferma che l’equilibrio è garantito a livello di ambito e in questo senso può trovare giustificazione il trattamento sfavorevole riservato al singolo Comune.
2. La tassa rifiuti (T.A.R.I.), che ha sostituito i preesistenti tributi, rappresenta il prelievo fiscale destinato alla copertura integrale del costo del servizio per la gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilati, che in quanto tale è strettamente collegato alla normativa che disciplina la corretta erogazione delle prestazioni nonché le attività di smaltimento e recupero: ciascun Comune è tenuto a calcolare, mediante l'approvazione del Piano Economico Finanziario, i costi che devono essere coperti con la T.A.R.I., mentre con la delibera di determinazione delle tariffe ripartisce i suddetti oneri tra gli utenti (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I – 6/9/2022 n. 1391, che richiama il proprio precedente n. 1275/2017).
2.1 Come ha sottolineato T.A.R. Campania Napoli, sez. I – 12/9/2022 n. 5680, “… le tariffe della TARI assicurano la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti; le stesse sono determinate dai comuni sulla base dei costi individuati nel P.E.F. Le tariffe si compongono, pertanto, di una parte fissa, in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio - segnatamente, investimenti per le opere e per ammortamenti - e di una parte variabile, riconducibile alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito ed all'entità dei costi di gestione. Riguardo alla parte variabile, l'art. 5 del menzionato D.P.R. n. 158 del 1999, al comma 2, dispone che la "tariffa è rapportata alla quantità di rifiuti indifferenziati e differenziati, specificata per kg, prodotta da ciascuna utenza.". È questo il cd "metodo normalizzato", di cui al menzionato D.P.R. n. 158 del 1999, che valuta la quantità e la qualità media dei rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi ed alle attività svolte nonché al costo del servizio, con riferimento a coefficienti di produttività dei rifiuti, in linea con le previsioni di cui all'art. 1, commi 651 e 652, L. n. 147 del 2013”. Si veda, nello stesso senso, T.A.R. Campania Napoli, sez. I – 30/12/2021 n. 8324.
3. Si conviene con quanto assume parte ricorrente nella memoria di replica del 24/6/2022, per cui è plausibile che gli importi esibiti in sede previsionale (PEF) non coincidano con quanto è stato concretamente speso (secondo il conteggio a consuntivo). Detti scostamenti risultano del tutto fisiologici qualora siano occasionali e di modesta entità, mentre viceversa si trasformano in inaccettabili sovra-coperture qualora si traducano nella traslazione di una quota rilevante e significativa dei costi del servizio riferibili a una collettività ad un’altra. In tale caso, risulta logico e rispondente al criterio della corretta imputazione dei costi che la sovrastima di questi ultimi rispetto a quelli effettivi sia oggetto di un intervento di riequilibrio ex post (secondo il condivisibile principio per cui Comune è chiamato a coprire gli oneri sostenuti sul proprio territorio).
3.1 Nel caso specifico, i disallineamenti tra i costi preventivati e quelli risultati dai rendiconti si sono risolti in un indebito vantaggio per i Comuni dell’ambito a danno del Comune di Castel Guelfo.
4. Dal contesto normativo di riferimento si evince che la T.A.R.I. è calibrata su ciascun Comune, e costituisce lo strumento per redistribuire a carico degli utenti privati i costi complessivi per lo svolgimento del servizio. Come statuito da T.A.R. Campania Napoli, sez. I – 19/12/2019 n. 6040, <<Affinché il Comune possa provvedere alla concreta quantificazione degli importi dovuti dai contribuenti, deve necessariamente disporre delle voci di costo trasmesse dalle società provinciali istituite ai sensi del D.L. n. 195 del 2009 … che, nelle more dell'avvio della gestione integrata dei rifiuti da parte dei Comuni in forma associata mediante Ambiti Territoriali Ottimali, continuano a svolgere le funzioni alle stesse assegnate (cfr. art. 40, comma 3, della L.R. n. 14 del 2016), consistenti nel conferimento, trattamento, smaltimento e/o recupero dei rifiuti non differenziati prodotti sul territorio comunale. Difatti, il costo dell'attività di conferimento svolta dalla società provinciale deve essere evidentemente incluso nella tariffa che ciascun ente provvede ad approvare per il servizio raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ad applicare a mezzo ruoli esattoriali ai residenti (l'art. 1, comma 654, della L. n. 147 del 2013 impone agli enti locali di assicurare "... la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio relativi al servizio ricomprendendo anche i costi di cui all'art. 15 del D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36, ad esclusione dei costi relativi ai rifiuti speciali"). Sulla base degli oneri sopra descritti, i Comuni determinano poi gli importi dovuti dai contribuenti sui quali grava il costo relativo alla gestione del ciclo dei rifiuti urbani attraverso la Tari ex L. n. 147 del 2013, art. 1, comma 639 e seguenti>>.
4.1 Se è così evidente la stretta interconnessione tra la T.A.R.I. applicata ai cittadini e i costi di investimento e di esercizio dell’attività praticata sul territorio comunale – quali risultanti dai dati disaggregati rispetto al bacino d’ambito – ne deriva che sono intollerabili i denunciati squilibri che penalizzano il singolo Ente locale con ingiustificato beneficio a favore di altri. Tra l’altro i meccanismi idonei a porvi rimedio, pur inizialmente ipotizzati, sono stati successivamente accantonati ovvero condizionati all’unanimità dei consensi (che non trova alcun fondamento sul piano giuridico). Del resto, gli stessi canoni di par condicio, proporzionalità e giustizia inducono ad aderire alla prospettazione del Comune ricorrente, con conseguente obbligo per Atersir di adottare – entro un termine ragionevole compatibile con la scansione temporale della programmazione – un piano per il recupero delle somme versate in eccesso dal Comune di Castel Guelfo nelle annualità dal 2013 al 2016.
5. In definitiva, la pretesa avanzata in via principale è meritevole di positivo apprezzamento.
6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico di entrambe le parti resistenti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando accoglie il ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe, e per l’effetto accerta l’obbligo di Atersir di introdurre un meccanismo compensativo a favore del Comune ricorrente, nei termini illustrati in narrativa.
Condanna le parti resistenti, in solido tra loro, a corrispondere all’Ente locale ricorrente la somma di 12.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:


Ugo Di Benedetto,	Presidente
Umberto Giovannini,	Consigliere
Stefano Tenca,	Consigliere, Estensore

Ugo Di Benedetto,	Presidente
Umberto Giovannini,	Consigliere
Stefano Tenca,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Giustizia amministrativa – Interesse ad agire – Rifiuti.
Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a., rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, quand’anche relative a diritti costituzionalmente tutelati, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. (1)
Rifiuti – Tassa – Piano economico finanziario – Funzione – Costi – Individuazione – Parte fissa – Parte variabile – Copertura – Tariffa – Determinazione.
La tassa sui rifiuti (TA.RI.), che ha sostituito i preesistenti tributi, rappresenta il prelievo fiscale destinato alla copertura integrale del costo del servizio per la gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilati. In relazione ad essa, ciascun Comune è tenuto a calcolare, mediante l’approvazione del piano economico finanziario, i costi che devono essere coperti con la TA.RI. e, con la delibera di determinazione delle tariffe, a ripartire i suddetti oneri tra gli utenti.
Le tariffe TA.RI. assicurano la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti e si compongono di una parte fissa, in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio - segnatamente, investimenti per le opere e per ammortamenti - e di una parte variabile, riconducibile alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito ed all’entità dei costi di gestione. (2)
Rifiuti – Tassa – Piano economico finanziario – Costi – Ripartizione – Ambito – Comunale – Legittimità – Sovracomunale – Squilibrio – Illegittimità.
In materia di tassa sui rifiuti (TA.RI.), è illegittima la disposizione del piano economico finanziario della competente autorità d’ambito che ripartisca i costi complessivi per lo svolgimento del servizio tra gli utenti privati, tenendo conto dell’intero ambito sovracomunale e non di quello comunale, determinando uno squilibrio in danno del singolo ente locale ed in favore di altri. (3)
(1) Precedenti conformi: Cons. Stato, sez. V, 1 aprile 2019, n. 2128; idem, sez. V, 3 gennaio 2020, n. 43.
(2) Precedenti conformi: T.a.r. per la Puglia, sez. I, 6 settembre 2022, n. 1391; T.a.r. per la Campania, sez. I, 12 settembre 2022, n. 5680.
(3) Precedenti conformi: T.a.r. per la Campania, sez. I, 19 dicembre 2019, n. 6040