Il Consiglio di Stato consolida l’orientamento secondo cui servono nuovi esami sui capi bovini ancora in vita prima di abbatterli per possibile brucellosi

Materia: Animali

N. 03450/2022 REG.PROV.COLL.
N. 04563/2021
            REG.RIC.           


REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 4563 del 2021, proposto da 
-OMISSIS-in proprio e nella qualità di titolare dell’azienda zootecnica, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Prisco, Antonio Sasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
contro
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio eletto presso lo studio Ufficio Rappresentanza Regione Campania in Roma, via Poli, 29; -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Faustino De Palma, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Petrillo in Roma, via An.Mordini, 14; Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Azienda Sanitaria Locale Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Bonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede di Campania (Sezione Quinta), n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli artt. 65, 66 e 67 cod. proc. amm.;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania, dell’Istituto Zooprofilattico  Sperimentale del Mezzogiorno, del Ministero della Salute e dell’Azienda Sanitaria Locale Caserta;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il Cons. Giulio Veltri 

1. L’ odierno appellante è titolare di un’azienda di allevamento bufalino sita in-OMISSIS-
1.1. L’azienda ha mantenuto la qualifica sanitaria di “ufficialmente indenne dalla tubercolosi” fino al mese di maggio 2019, allorquando la qualifica veniva sospesa per effetto della rilevata e ripetuta positività di taluni capi alla prova diagnostica con l’intradermotubercolinizzazione singola (IDT), cui seguiva il doveroso abbattimento (il 14 maggio per 6 capi, il 16 giugno 2019 per 14 capi, il 2 settembre 2019 per 8 capi, il 23 dicembre 2019 per 6 capi).
1.2. Nel corso del mese di febbraio del 2020, i Dirigenti Veterinari dell’A.S.L. Caserta procedevano ad un nuovo controllo sull’allevamento, utilizzando quale prova diagnostica non già l’IDT singola ma esclusivamente il test con il gamma-interferone.
1.3. All’esito di tale controllo risultava un sensibile incremento dei capi positivi alla TBC, sicchè con disposizione sanitaria del 14 febbraio 2020, prot. n.-OMISSIS-, veniva ordinato l’invio al macello di 75 capi infetti.  
1.4. Con il provvedimento, prot. n.-OMISSIS-, il Dipartimento di Prevenzione dell’A.S.L. Caserta – UOV 15 di Piedimonte Matese – disponeva, da ultimo, l’abbattimento totale (cd stamping-out) di tutti i 251 capi presenti in azienda, e ciò in dichiarata applicazione del punto C.1 della Delibera della Giunta Regionale della Campania, n. -OMISSIS-. 
2. Avverso il predetto provvedimento insorgeva, dinanzi al TAR Campania, l’odierno appellante, deducendo che:
1) l’avversata misura di abbattimento totale avrebbe dovuto ritenersi inficiata dall’erronea e falsa applicazione della disciplina di riferimento, come dettata dalla delibera giuntale del 28 maggio 2019, n. 207 “Piano straordinario per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana per la Regione Campania” e in particolare del “caso 2”, atteso che: a) l’abbattimento totale dei capi presenti nell’azienda era stato disposto nonostante non fosse stato isolato il Mycobacterium bovis, attribuendo rilevanza decisiva sia ad elementi totalmente inconferenti (i precedenti focolai ormai estinti da tempo), sia alle contraddittorie risultanze degli esami post-mortem non definitivi, per cui l’assunta determinazione doveva ritenersi inficiata da un’insanabile carenza istruttoria.
2) L’impugnato provvedimento si sarebbe posto in contrasto con il punto C.1 del citato Piano regionale, poiché ha disposto l’abbattimento totale dell’allevamento, concludendo per l’elevata percentuale di positività intra-aziendale (superiore al 20%), con esclusivo riferimento ai risultati degli esami diagnostici effettuati sugli animali ancora in vita, trascurando di considerare che gli esami post mortem (segnatamente, la prova PCR sul DNA) sui 75 capi abbattuti, risultati presuntivamente positivi alla TBC all’esito della prova con il gamma-interferone, avevano dato riscontro negativo.  Ciò in violazione di quanto previsto dall’Allegato 2 all’O.M. 28 maggio 2015 che, subordinando l’adozione dello stamping-out alla valutazione non soltanto dell’elevato numero di positività degli animali al controllo ma, tra l’altro, anche all’isolamento del Mycobacterium bovis, attribuirebbe rilevanza pregnante agli esiti degli esami di laboratorio post-mortem, come indispensabili al fine di accertare l’effettivo stato patologico o meno dei capi abbattuti.
3) Il modus operandi seguito dall’amministrazione si sarebbe posto insanabilmente in contrasto con quanto disposto dall’O.M. 28 maggio 2015, poiché il procedimento finalizzato all’adozione dell’abbattimento totale non è stato avviato con immediatezza come imposto dal punto C.1 del Piano straordinario regionale, ma soltanto trascorsi otto mesi dall’ultimo controllo.
4) Infine, l’impugnato provvedimento  sarebbe fondato su una presunta “elevata percentuale di positività intra-aziendale” alla TBC accertata in forza di un esame diagnostico - il test con il gamma-interferone - che non costituirebbe prova ufficiale, e in più, per la sua esecuzione sarebbe stato utilizzato il kit BOVIGAM, non validato per la bufala mediterranea.
3. Il TAR Campania ha respinto il ricorso. Ha osservato il primo giudice che il potere del quale ha fatto uso il servizio veterinario “si fonda sulla previsione dell'articolo 5 della O.M. 28 maggio 2015 pedissequamente recepita dalla delibera giuntale del 28 maggio 2019, n. 207, che ha approvato il “Piano straordinario per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana per la Regione Campania”. L'allegato 2 Linee guida, in ordine all’abbattimento totale dell'allevamento specificamente dispone: "“Il Servizio Veterinario della ASL propone alla Regione l’applicazione dell’abbattimento totale in un focolaio e contestualmente chiede il parere dell’IZSM (Sezione competente) sulla base della valutazione dei seguenti criteri:


- focolaio insorto in territorio ufficialmente indenne;


- isolamento di Mycobacterium bovis, Mycobacterium caprae, Brucella spp. o il reperimento di lesioni da virus della leucosi bovina (in allevamento o al mattatoio);


- rischio di diffusione all'interno dell'azienda oppure ad altre aziende, anche in relazione alla tipologia di movimentazione degli animali ovvero in relazione al tipo di allevamento (pascolo vagante e/o stabulazione fissa);


- tutti i criteri di valutazione su menzionati devono sempre essere associati all’elevata percentuale di positività intra- aziendale (superiore al 20%) al momento del controllo”.
Tanto premesso, il primo giudice, ha ritenuto che l’Amministrazione: 
“- sotto il profilo temporale, ha accertato la persistenza, all’interno dell’azienda, del focolaio in mondo continuativo nell’ultimo triennio, nonostante l’adozione delle misure di abbattimento mirato dei capi infetti, precedentemente adottate e regolarmente eseguite dai ricorrenti, a riprova di una gravità della situazione sanitaria tale da vanificare il reiterato ricorso alle medesime misure rivelatesi insufficienti a ripristinare la qualifica di allevamento ufficialmente indenne;


- con riguardo al pericolo della diffusività del contagio, ha acclarato come quest’ultimo si fosse esteso anche all’azienda confinante in modo tale che le stesse oramai costituivano un’unica unità epidemiologica per contiguità e caratteristiche dell’infezione, così rivenendo empirica conferma dell’acclarata possibilità che il contagio potesse ulteriormente estendersi;


- con specifico riferimento al sostrato scientifico supportante l’affermata impossibilità di eradicare l’infezione, non solo ha isolato il batterio del gruppo Mycrobacterium tubercolosiscomplex all’esito degli esami condotti sui capi contagiati, ma anche riscontrato la costante presenza delle lesioni tipiche della malattia in occasione della macellazione regolare;


- in ordine al grado di diffusività attuale del contagio, disponendo l’indagine epidemiologica mediante il ricorso alla prova del gamma interferone, ha avuto l’ulteriore conferma che il focolaio sviluppatosi nel considerato contesto aziendale non si fosse, in realtà, mai estinto dal primo episodio, nonostante le adottate misure di risanamento”.
Il medesimo ha inoltre evidenziato che: “come si evince dal rapporto di n. -OMISSIS- redatto all’esito degli esami condotti dall’istituto Zooprofilattico per il Mezzogiorno, l’impugnato provvedimento si fonda su un’evidenza scientifica, affatto contestata dal ricorrente in ordine alla sua concludenza ed attendibilità, dell’avvenuto isolamento del batterio M.bovis all’esito dell’esame batteriologico condotto nell’azienda bufalina”.
Il giudice di prime cure, dopo avere altresì respinto le censure relative ai profili temporali del disposto abbattimento, si è poi soffermato sull’ultima delle articolate doglianze con cui il ricorrente aveva lamentato che, ai fini dell’accertamento della positività dei capi alla TBC, l’ASL si era avvalsa della prova del gamma interferone in luogo della prova IDT singola, in ritenuta violazione degli artt. 6 e 7 D.M. n. 592/95 e del Reg. UE n. 1226/2002, peraltro impiegando il Kit Bovigam, non validato per la bufala mediterranea. E’ giunto, in proposito, alle sue conclusioni reiettive sulla base del seguente percorso logico argomentativo: “Premesso che IZM ha documentato la validazione delle modalità esecutive della contestata metodica diagnostica (ved. elenco delle prove accreditate), deve osservarsi come l’A.S.L. resistente abbia agito nel rispetto della DGRC 207/2019 di approvazione del “Piano straordinario per il controllo delle Malattie Infettive della bufala mediterranea italiana per la Regione Campania” che contempla il ricorso alla prova del gamma interferone non per confermare le risultanze della IDT eseguita sul singolo capo, bensì per confermare la presenza, come avvenuto nell’odierna fattispecie, della malattia in allevamento. Al riguardo si rappresenta che, in effetti, la Regione Campania, con l’indicato DGR n. 207 del 2019, ha prescelto quale test di approfondimento relativamente alla presenza della tubercolosi negli allevamenti ufficialmente indenni – quale non è quello del ricorrente – la prova del gamma interferone, non ritenendo abbastanza attendibile la prova dell’intradermotubercolinizzazione comparativa; la scelta della Regione Campania, al riguardo, tuttavia, non si pone in contrasto con la normativa comunitaria atteso che la prova del gamma interferone è riconosciuta nel Regolamento (CE) n. 1226/2002 e s.m.i come prova diagnostica di riferimento, accanto alla prova tubercolinica, che peraltro, alla stregua della normativa statale, è di per se sufficiente per la rilevazione dell’infezione, alla luce anche delle prescrizioni del DM n. 592/1995”.
4. Avverso la sentenza il ricorrente ha proposto appello. L’appente ritiene che il primo giudice abbia errato nell’attribuire rilevanza ad episodi di insorgenza della  patologia ormai remoti nel tempo, così  “tradendo” la ratio dello stamping out da intendere quale misura finalizzata a fronteggiare nell’immediato situazioni di emergenza sanitaria. 
4.1. Inoltre il TAR avrebbe affermato che il test del gamma-interferone è stato utilizzato per l’indagine epidemiologica nell’Azienda dell’appellante, senza valutare la diversità ontologica che v’è tra “indagine epidemiologica” – che ha lo scopo di studiare le origini dell’insorgere della malattia – e la prova con il gamma interferone, eseguita al fine di verificare la situazione sanitaria dei capi bufalini. Finalità quest’ultima – secondo l’appellante - non consentita, dal momento che il gamma interferone non rientrerebbe nell’ambito delle prove ufficiali previste dall’allegato 1 al D.M. n. 592/1995, ossia: a) intradermotubercolinizzazione (in sigla IDT ndr) unica: inoculazione singola di tubercolina PPD bovina (5000 UTC in 0,1 ml); b) intradermotubercolinizzazione comparativa.
4.2. L’appellante insiste altresì sulla circostanza del mancato isolamento del batterio del gruppo Mycobacterium bovis. Contesta la concludenza del rapporto di prova del 23.04.2020, n. 55788, deducendo che gli esiti di tale esame batteriologico sarebbero stati “smentiti” dagli esami con il PCR effettuati dall’-OMISSIS-, che hanno escluso la presenza del DNA del gruppo Mycobacterium tubercolosis complex, come da Rapporti di Prova, nn. 82261 e 182451, rispettivamente del 26 maggio e 28 settembre 2020, successivi al rapporto di prova n. 55788. Proprio sulla base di tale elemento, dotato di obiettiva rilevanza, il ricorrente in primo grado aveva dedotto come fosse incontestabile che l’avversata proposta di abbattimento totale, fosse stata formulata in carenza del necessario criterio al quale l’Amministrazione ha inteso dare applicazione, consistente nell’isolamento del Mycobacterium bovis.
4.3. Aggiunge l’appellante che una misura così grave, qual è l’abbattimento totale, avrebbe dovuto necessariamente essere adottata sulla scorta di un effettivo accertamento definitivo della positività dei capi e della presenza nell’allevamento della patologia tubercolare, non potendosi assegnare rilevanza risolutiva alla sola prova diagnostica effettuata sull’animale in vita, i cui esiti vanno sempre riscontrati con gli esami post-abbattimento, specificamente quelli effettuati in laboratorio, i soli idonei a confermare, o meno, la malattia, come richiesto dalla sopra richiamata normativa regionale.
4.4. L’appellante infine insiste sulla tesi che il test con il gamma-interferone non sia da considerare quale prova ufficiale. E’ pur vero – riconosce l’appellante - che il Regolamento CE/1226/2002, allegato B, al punto 3. – rubricato “Prove supplementari” – dispone che “Per poter individuare il maggior numero possibile di animali contagiati o ammalati in un allevamento o in una regione, gli Stati membri possono autorizzare l'uso della prova del gamma-interferone descritta nel Manuale di norme per le prove diagnostiche e i vaccini dell'OIE (IV edizione, 2000), capitolo 2.3.3 (tubercolosi bovina)”; tuttavia nella medesima disposizione si precisa che le prove supplementare debba essere eseguita “oltre alla prova della tubercolina”, dunque giammai in modo esclusivo.
5. Il Collegio ha esaminato la causa all’udienza del 17 giugno 2021, e all’esito ha disposto verificazione, chiedendo al verificatore di “eseguire analisi e controlli con metodi non limitati alle contestate analisi sierologiche, e quindi depositare analitica relazione sui risultati acquisiti, entro 60 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza”.
6. Il Verificatore, individuato nel Direttore pro tempore dell’Istituto Superiore di Sanità, o di un suo delegato, ha ritenuto pienamente utilizzabile il test gamma-interferone, e ha accertato che la diagnosi ha trovato conferma anche dall’analisi post mortem con isolamento del Mycobacterium. Non ha però eseguito nuovi test ritenendo che essi fossero inutili o non significativi, considerato: 1) il lasso di tempo intercorso, da quando sono state effettuate le prove che hanno condotto alla decisione di abbattere l'intero allevamento; 2) il possibile verificarsi di diverse situazioni contingenti ascrivibili sia all'evoluzione dello stato sanitario degli animali sia a eventuali fattori confondenti e non controllabili, che potrebbero condizionare il risultato delle prove stesse; 3) le attività diagnostiche condotte nel tempo sugli animali dell'allevamento di cui all'oggetto, che coprono lo spettro di approcci diagnostici che è ragionevole mettere in campo per definire, oltre ogni ragionevole dubbio, la sussistenza del focolaio di TBC. 
7. L’appellante, nelle sue memorie conclusive sostiene che i verificatori non hanno avuto alcuna preventiva interlocuzione con i consulenti di parte nominati. Il documento depositato, sebbene denominato “Relazione di Verificazione”, in realtà non conterrebbe alcuna indicazione degli esiti delle operazioni peritali che secondo l’ordine istruttorio avrebbero dovuto essere effettuate. Siffatto modus procedendi sarebbe irrituale e illegittimo posto che la verificazione era finalizzata, in modo chiaro ed inequivocabile, a stabilire quale fosse lo status degli animali ancora presenti nell'allevamento, dopo l'abbattimento dei capi dichiarati infetti. Le ragioni addotte per giustificare il rifiuto a effettuare le “nuove e approfondite analisi” non avrebbero, quindi, base scientifica, se rapportate alla ratio della richiesta istruttoria formulata dalla Sezione. 
8. La causa, da ultimo, è stata trattenuta in decisione all’udienza del 12 aprile 2022.
9. Ritiene il Collegio che essa non sia ancora matura per la decisione.
9.1. Non si deve trascurare che il provvedimento impugnato ha disposto l’abbattimento totale dei capi allevati, pur dopo l’avvenuta macellazione dei 75 capi, rilevati come infetti all’esito del test gamma interferone. Trattasi di una misura di cautela radicale, riservata ai casi in cui può ragionevolmente formularsi, sulla base di alcuni indicatori previsti dalla normativa tecnica, la prognosi di una rapida e generalizzata diffusione della malattia, tale da richiedere interventi di eradicazione totale attraverso l’abbattimento dell’intero allevamento, il cd stamping-out. 
9.2. Ciò considerato, il Collegio ritiene necessaria, anche alla luce del carattere esiziale che il provvedimento riveste per la vita degli animali e per la sopravvivenza della realtà aziendale dell’appellante, un’ulteriore indagine, tesa a comprendere se la prognosi formulata possa o meno rivelarsi fallace a cagione di una possibile erronea valorizzazione degli indicatori innanzi menzionati, causata dalla non corretta esecuzione degli esami sugli animali al tempo vivi (esami ormai non più ripetibili in ragione dell’abbattimento degli animali predetti). 
9.3. L’unico modo idoneo a garantire una delibazione giurisdizionale effettiva della ragionevolezza della prognosi effettuata ex ante dall’amministrazione, è quella di verificare la condizione dei capi residui ancora in vita, sì da comprendere se, come ipotizzato dall’amministrazione, la malattia si sia ulteriormente diffusa, e in che misura. Lo scopo non è quello di sindacare il “merito” della discrezionalità utilizzata dall’amministrazione nella scelta dello stamping out rispetto all’abbattimento di singoli capi (scelta tra l’altro guidata dalle previsioni dell'articolo 5 della O.M. 28 maggio 2015 recepita dalla delibera giuntale del 28 maggio 2019, n. 207 di approvazione del “Piano straordinario per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana per la Regione Campania”), quanto quello di verificare indirettamente, attraverso l’unico controllo ex post effettuabile (quello, appunto, sui capi residui rimasti in vita), la correttezza dell’istruttoria al tempo condotta dall’amministrazione attraverso esami - oggi irripetibili - sui quei 75 capi considerati infetti poi tempestivamente abbattuti. Correttezza istruttoria che, invero, è alla base della prognosi ex ante formulata, e ne condiziona la legittimità.
9.4. Il nuovo organismo di verificazione dovrà pertanto sottoporre i capi residui dell’allevamento dell’appellante a intradermotubercolinizzazione unica e poi al test supplementare del gamma interferone, per poi relazionare e commentare gli esiti.
10. L’organismo di verificazione designato avrà composizione collegiale e sarà formato da tre esperti di riconosciuta indipendenza designati, entro 30 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza, rispettivamente dal Ministro della salute, dal Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità e dal Preside della facoltà di veterinaria dell’Università “La Sapienza” di Roma. Copia di ciascuna designazione dovrà essere trasmessa alla Segreteria della Sezione tramite PEC (cds-sezioneterzaprotocolloamm@ga-cert.it).   
11. In caso di inerzia, fatta comunque salva l’eventuale responsabilità di ciascun organo per l’inottemperanza a questo provvedimento giudiziario, è onerato della nomina il Ministro della salute il quale provvederà entro i successivi 15 giorni.
12. L’organismo deve condurre gli esami, in contraddittorio con gli eventuali consulenti nominati dall’appellante, e depositare analitica e documentata relazione sulle operazioni e su ogni altra circostanza pertinente e rilevante, entro giorni 60 dall’inizio delle operazioni che dovrà avvenire, su convocazione del componente nominato dal Ministro della salute, entro 10 giorni dall’ultima nomina. 
13. L’organismo dovrà fornire alla Sezione ogni altra ulteriore indicazione, di rilievo scientifico, utile per il corretto inquadramento della vicenda e dei metodi utilizzati o utilizzabili.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) dispone gli incombenti istruttori nei sensi e nei termini di cui in motivazione.
Manda alla Segreteria per la comunicazione della presente ordinanza alle parti, al Ministro della salute, al Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità e al Preside della facoltà di veterinaria dell’Università “La Sapienza” di Roma.
Dispone la corresponsione di un anticipo di €. 2.000 a favore di ciascuno dei componenti dell’organismo di verificazione. Pone il predetto anticipo, nonché le spese necessarie per l’effettuazione e la refertazione degli esami, provvisoriamente a carico dell’appellante.
Rinvia per la fissazione dell'udienza di discussione del merito a separato decreto del Presidente della Sezione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2022 con l'intervento dei magistrati:


Michele Corradino,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere, Estensore
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Antonio Massimo Marra,	Consigliere

Michele Corradino,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere, Estensore
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Antonio Massimo Marra,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Animali - Brucellosi – Abbattimento capi infetti – Nuovo esame sui capi in vita - Necessità 
Servono nuovi esami sui capi ancora in vita prima di eseguire i provvedimenti di abbattimento totale disposti in seguito ai focolai di brucellosi esplosi in alcuni allevamenti bufalini nel Casertano (1). 
 
(1)  Lo dispone il Consiglio di Stato dopo i ricorsi presentati da due aziende contro le misure sanitarie disposte dalla Regione. 
I giudici amministrativi sottolineano che, a causa di una "possibile erronea valorizzazione" di alcuni indicatori, nei due allevamenti in questione, dopo l'abbattimento dei capi trovati infetti, occorrano ulteriori controlli sulle bufale rimaste, prima di procedere alla drastica misura dello 'stamping out' per l'eradicazione totale.  
Il Consiglio di Stato dispone la formazione di un apposito organismo di verifica, composto da tre esperti designati dal ministero della Salute, dal presidente dell'Istituto superiore di Sanità e dal preside della facoltà di Veterinaria dell'università La Sapienza di Roma.