Nomina del personale aggiuntivo da parte dei vice Ministri

Materia: Pubblica amministrazione

Numero 00367/2022  e data 
        		15/02/2022 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 9 febbraio 2022
NUMERO AFFARE 00638/2021
OGGETTO:
Ministero dell'economia e delle finanze - Ufficio legislativo economia. 
Articolo 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, concernente la nomina del personale aggiuntivo da parte dei vice Ministri - Quesito;


LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota n. prot. 5117 del 27 maggio 2021 con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Visto il parere interlocutorio della Sezione n. 1423/2021 del 23 agosto 2021;
Vista la nota n. prot. 13090 del 10 dicembre 2021, con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha trasmesso la nota della Presidenza del consiglio dei ministri – Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi n. prot. 14096 del 7 dicembre 2021;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;

Premesso:
1. Con il quesito in oggetto il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiesto il parere di questo Consiglio di Stato “in ordine all'attuale vigenza del richiamato articolo 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge 18 maggio 2006 n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233”, e ciò in quanto “Considerato il quadro sopra delineato e la materia disciplinata dalla disposizione la cui interpretazione è controversa, pare emergere un interesse pubblico generale alla individuazione di indirizzi interpretativi omogenei per l'intera compagine ministeriale”.
2. Il decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, recante Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, prevede, nel comma 24-quinquies dell’articolo 1 (comma aggiunto dalla legge di conversione), che “Il Ministro, in ragione della particolare complessità della delega attribuita, può autorizzare il vice Ministro, in deroga al limite di cui al primo periodo del comma 24-quater [in base al quale “Ai vice Ministri è riservato un contingente di personale pari a quello previsto per le segreterie dei Sottosegretari di Stato. Tale contingente si intende compreso nel contingente complessivo del personale degli uffici di diretta collaborazione stabilito per ciascun Ministro, con relativa riduzione delle risorse complessive a tal fine previste”] e comunque entro il limite complessivo della spesa per il personale degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, come rideterminato ai sensi dello stesso comma, a nominare un consigliere giuridico, che è responsabile dei rapporti con gli uffici di diretta collaborazione del Ministro, o un altro soggetto esperto nelle materie delegate, un capo della segreteria, il quale coordina l'attività del personale di supporto, un segretario particolare, un responsabile della segreteria tecnica ovvero un altro esperto, un addetto stampa o un portavoce nonché, ove necessario in ragione delle peculiari funzioni delegate, un responsabile per gli affari internazionali. Il vice Ministro, per le materie inerenti alle funzioni delegate, si avvale dell'ufficio di gabinetto e dell'ufficio legislativo del Ministero”.
3. La norma sopra indicata, pur non essendo mai stata interessata da disposizioni di abrogazione espressa, sarebbe, secondo l’opinione in precedenti occasioni espressa dal Ministero richiedente (nota dell'Ufficio legislativo economia n. 104 del 5 gennaio 2021 e nota del Vice Capo di Gabinetto del Ministro dell'economia e delle finanze n. 1006 del 26 gennaio 2021), da ritenersi comunque abrogata tacitamente “in ragione dell'evoluzione normativa che ha riguardato la determinazione del numero, delle attribuzioni e dell'organizzazione dei ministeri”.
4. Esclude, invece tale effetto abrogativo il Ministero della salute (nota del Capo di Gabinetto del Ministero della salute del 23 aprile 2021).
5. Il predetto effetto di abrogazione tacita potrebbe ricostruirsi, ad avviso del Ministero richiedente, per effetto delle disposizioni introdotte dall'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che hanno ridefinito il numero dei ministeri e hanno posto un limite esplicito anche al numero complessivo dei componenti del Governo “a qualsiasi titolo”, comprendendo nella nozione di componente del Governo i Ministri senza portafoglio, i vice Ministri e Sottosegretari.
6. Più in particolare, la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), nell’articolo 1, al comma 376 ha stabilito che “Il numero dei Ministeri è stabilito in tredici. Il numero totale dei componenti del Governo a qualsiasi titolo, ivi compresi Ministri senza portafoglio, vice Ministri e Sottosegretari, non può essere superiore a sessantacinque e la composizione del Governo deve essere coerente con il principio sancito nel secondo periodo del primo comma dell'articolo 51 della Costituzione” (il citato comma 376, prima sostituito dal comma 1 dell'art. 1 della legge 13 novembre 2009, n. 172, poi così modificato dal comma 3-bis dell'art. 15 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, aggiunto dalla relativa legge di conversione, è stato infine abrogato dall'art. 4, comma 10, del decreto-legge 9 gennaio 2020, n. 1, recante Disposizioni urgenti per l'istituzione del Ministero dell'istruzione e del Ministero dell'università e della ricerca, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 12). Il successivo comma 377 del citato articolo 1 della legge n. 244 del 2007 ha previsto a sua volta che “A far data dall'applicazione, ai sensi del comma 376, del decreto legislativo n. 300 del 1999 sono abrogate le disposizioni non compatibili con la riduzione dei Ministeri di cui al citato comma 376, ivi comprese quelle di cui al decreto-legge 12 giugno 2001, n. 217, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2001, n. 317, e successive modificazioni, e al decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, e successive modificazioni, fatte comunque salve le disposizioni di cui all'articolo 1, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies, 10-bis, 10-ter, 12, 13-bis, 19, lettera a), 19-bis, 19-quater, 22, lettera a), 22-bis, 22-ter e 25-bis, del medesimo decreto-legge n. 181 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 233 del 2006, e successive modificazioni”. Tale ultima disposizione di “salvezza” di talune disposizioni del decreto-legge n. 181 del 2006, sottratte dall’effetto abrogativo spiegato dal comma 377 (ora riportato), non contempla il comma 24-quinquies dell’articolo 1 del decreto-legge n. 181 del 2006 della cui applicazione qui si tratta, con ciò autorizzando, in tesi, fondati dubbi sulla sua perdurante e attuale vigenza.
7. Secondo un primo orientamento, riferisce, infatti, il Ministero, sembrerebbe che la menzionata disposizione (articolo 1, comma 24-quinquies) possa ricadere nella sfera applicativa della clausola di incompatibilità disposta dall'articolo 1, comma 377, del decreto-legge n. 181 del 2006 (secondo cui “sono abrogate tutte le disposizioni non compatibili con la riduzione del numero dei ministeri”), sia perché – come detto - il comma 24-quinquies citato non è espressamente annoverato tra le disposizioni del decreto-legge n. 181 del 2006 testualmente sottratte all'effetto abrogativo prodotto dal medesimo articolo 1, comma 377, della legge n. 244 del 2007 (argomento testuale), sia perché la predetta norma, che attribuisce ai vice Ministri il potere di nominare personale aggiuntivo, apparirebbe non rispondente alla generale finalità, propria della riduzione dei ministeri, di ridurre la spesa pubblica, non essendo “scindibile” dalla questione relativa al numero dei ministeri, poiché “una disposizione che preveda la nomina di specifiche figure aggiuntive nell'organizzazione ministeriale potrebbe risultare non in linea con le esigenze di contenimento della spesa” (argomento sistematico).
8. In senso opposto, ha riferito il Ministero dell’economia e delle finanze, è emersa un'opzione interpretativa secondo cui il citato comma 24-quinquies riguarderebbe esclusivamente il profilo dell'organizzazione interna dei ministeri, come tale pienamente compatibile con la finalità della riduzione del numero complessivo degli stessi; tale comma risulterebbe, dunque, escluso dall'effetto abrogativo previsto, per le disposizioni incompatibili, dal sopra menzionato comma 377 dell'articolo 1 della legge n. 244 del 2007 (e considerata altresì la non configurabilità di una finalità comune di contenimento della spesa pubblica, poiché il ricorso da parte dei vice Ministri al contingente aggiuntivo sarebbe comunque consentito entro il “limite complessivo della spesa per il personale degli uffici di diretta collaborazione del Ministro”, secondo quanto previsto dal medesimo comma 24-quinquies, oggetto della presente questione). Infine, ad avviso dell'orientamento che si riporta, l'abrogazione espressa del citato articolo 1, comma 376 - disposta dal recente decreto-legge n. 1 del 2020 - avrebbe comportato anche l'abrogazione tacita del successivo comma 377 (che richiama espressamente il comma 376), in quanto disposizione meramente attuativa e comunque riguardante anch'essa la medesima materia, con conseguente “reviviscenza” dell'articolo 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge n. 181 del 2006.
9. Con il parere interlocutorio n. 1423/2021 del 23 agosto 2021 la Sezione, sul rilievo che, come rappresentato dallo stesso Il Ministero richiedente, la questione interpretativa proposta fa “emergere un interesse pubblico generale alla individuazione di indirizzi interpretativi omogenei per l'intera compagine ministeriale”, potendo riguardare tutti i Ministeri che attualmente vedono la presenza di Vice Ministri, ha disposto l’acquisizione dell’avviso sul tema della Presidenza del consiglio dei ministri, date le sue funzioni di coordinamento, ai sensi della legge n. 400 del 1988 e del decreto legislativo n. 303 del 1999, al fine di assicurare unità di indirizzo e omogeneità applicativa e interpretativa per l’intera compagine governativa, “anche al fine di conoscere se vi siano precedenti casi applicativi rilevanti presso altri dicasteri”.
10. Il Ministero dell’economia e delle finanze ha quindi trasmesso, con la nota n. prot. 13090 del 10 dicembre 2021, l’avviso della Presidenza del consiglio dei ministri – Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi n. prot. 14096 del 7 dicembre 2021, che si espressa nel senso “della perdurante vigenza dell'art. 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge n. 181 del 2006”.
Considerato:
1. Ritiene il Collegio che la soluzione interpretativa preferibile – tra le due opzioni che si contendono il campo, rispetto a un insieme normativo oggettivamente non lineare – sia, come emerso anche dall’avviso espresso dalla Presidenza del consiglio dei ministri, quella che sostiene la perdurante vigenza della norma recata dall’articolo 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge 18 maggio 2006 n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, in tema di nomina del personale aggiuntivo di staff da parte dei vice Ministri.
2. Depone a favore di questa opzione ermeneutica la sostanziale debolezza, sia sul piano testuale che sul piano logico-sistematico e finalistico, della opposta opzione, sostenuta invece dal Ministero richiedente, intesa a negare l’attuale vigenza della norma suddetta.
3. Sul piano del dato letterale del complesso normativo oggetto di esame, vi è, infatti, da considerare, come bene evidenziato dalla Presidenza del consiglio, che non si rinvengono elementi rivolti in modo diretto ed espresso nel senso dell’abrogazione della norma della cui interpretazione qui si tratta. L’argomento secondo il quale la disposizione abrogativa contenuta nel comma 377 dell’articolo 1 della legge n. 244 del 2007, nella parte in cui ha fatto salve espressamente solo alcune delle
disposizioni del decreto-legge n. 181 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 233 del 2006 (quelle di cui all'articolo 1, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies, 10-bis, 10-ter, 12, 13-bis, 19, lettera a), 19-bis, 19-quater, 22, lettera a), 22-bis, 22-ter e 25-bis), ma non anche quella, di cui qui si tratta, dell’art. 1, comma 24-quinquies, che dovrebbe pertanto ritenersi abrogata, appare obiettivamente non risolutivo, poiché snatura la il carattere di abrogazione solo implicita conferito espressamente dal legislatore alla norma abrogativa, trasformandola in una sorta di abrogazione espressa, mentre la locuzione principale adoperata nella legge - “sono abrogate le disposizioni non compatibili con la riduzione dei Ministeri di cui al citato comma 376” - configura la norma essenzialmente come norma dichiarativa di un effetto abrogativo tacito per incompatibilità, ai sensi dell’art. 15 delle preleggi (“Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore”).
4. Inoltre, e anche sotto questo profilo vi è concordanza con quanto rilevato nell’avviso espresso dalla Presidenza del consiglio, l’effetto abrogativo de quo è espressamente riconnesso dalla norma (il comma 377) alle disposizioni del comma 376 (peraltro successivamente abrogato), che, come osservato dalla Presidenza del consiglio, “riguardava il "numero totale dei componenti del Governo a qualsiasi titolo, ivi compresi Ministri senza portafoglio, vice Ministri e Sottosegretari" mentre nella specie è questione del personale al servizio dell'ufficio dei vice Ministri, non dunque di componenti del Governo ma di soggetti afferenti agli uffici di diretta collaborazione”. 
5. Sul piano sistematico, coglie nel segno il rilievo formulato dalla Presidenza del consiglio, secondo il quale “Anche l'argomento ermeneutico-sistematico, che accomuna questi due profili dell'organizzazione interna e del numero dei Ministeri considerandoli diversi sì ma 'inscindibili' in quanto uniti dalla medesima ratio consistente nella finalità di ridurre la spesa pubblica, non pare particolarmente probante, dato che l'art. 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge n. 181 del 2006 prevede espressamente che il Ministro possa autorizzare il vice Ministro a nominare un contingente di personale aggiuntivo, quanto alle figure di seguito indicate, in deroga al limite indicato al comma precedente ma "comunque entro il limite complessivo della spesa per il personale degli uffici di diretta collaborazione del Ministro". Il personale aggiuntivo è dunque nominabile a condizione che sia assicurata la neutralità finanziaria delle relative nomine, quindi a discapito di altre nomine nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione”.
6. Sul pano finalistico, infine, il Collegio osserva che, da un lato, presenta un suo rilievo non privo di significato l’osservazione, svolta nel parere del Gabinetto del Ministero della salute, secondo la quale la finalità di contenimento della spesa pubblica appare difficile da configurare, poiché il ricorso da parte dei vice Ministri al contingente aggiuntivo sarebbe comunque consentito entro il “limite complessivo della spesa per il personale degli uffici di diretta collaborazione del Ministro”, secondo quanto previsto dal medesimo comma 24-quinquies; dall’altro lato il riconoscimento della facoltà, per i vice-ministri, di disporre di un proprio staff in parte rafforzato, rispetto ai sottosegretari di Stato, trova una sua giustificazione logica nella previsione stessa della figura del vice-ministro, se e nella misura in cui si ritenga, come evidentemente ha ritenuto il legislatore nel prevedere tale innovativa figura istituzionale, che essa possa, in taluni dicasteri di maggiori dimensioni, rivestire una sua utilità per la migliore esplicazione della funzione di indirizzo politico e il più efficace funzionamento dell’apparato amministrativo. Sicché, anche sul piano finalistico, la tesi interpretativa “restrittiva” sembrerebbe porsi in contrasto con la logica stessa che in definitiva presiede all’introduzione della figura del vice-ministro.
7. Per tutte le esposte considerazioni, il parere della Sezione è nel senso che l’articolo 1, comma 24-quinquies, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, debba ritenersi tuttora vigente.
8. Infine, nel condividere il rilievo circa “l'intrinseca ambiguità della questione” contenuto nel parere della Presidenza del consiglio e rilevata l’oggettiva complessità della questione interpretativa qui esaminata, la Sezione, anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 58 del r.d. n. 444 del 1942, sollecita il governo a valutare la possibilità di proporre un’iniziativa legislativa volta a introdurre opportuni correttivi chiarificatori alle disposizioni qui esaminate, al fine di risolvere definitivamente in sede normativa ogni dubbio applicativo.
P.Q.M.
Nei termini suindicati è il parere della Sezione.




IL SEGRETARIO
Maria Grazia Salamone


Massima:
Pubblica amministrazione – Ministeri - Vice Ministri - Personale aggiuntivo di staff  - Nomina - Art. 1, comma 24-quinquies, d.l. n. 181 del 2006 – Applicabilità. 
          
         L’art. 1, comma 24-quinquies, d.l. 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2006, n. 233, in tema di nomina del personale aggiuntivo di staff da parte dei vice Ministri, deve ritenersi tuttora vigente (1). 
 
 
(1) Ha ricordato il parere che l’effetto di abrogazione tacita potrebbe ricostruirsi per effetto delle disposizioni introdotte dall'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che hanno ridefinito il numero dei Ministeri e hanno posto un limite esplicito anche al numero complessivo dei componenti del Governo “a qualsiasi titolo”, comprendendo nella nozione di componente del Governo i Ministri senza portafoglio, i vice Ministri e Sottosegretari. 
Secondo un primo orientamento, sembrerebbe che l’art.  1, comma 24-quinquies, d.l. 18 maggio 2006, n. 181 possa ricadere nella sfera applicativa della clausola di incompatibilità disposta dall'art. 1, comma 377, d.l. n. 181 del 2006 (secondo cui “sono abrogate tutte le disposizioni non compatibili con la riduzione del numero dei ministeri”), sia perché – come detto - il comma 24-quinquies citato non è espressamente annoverato tra le disposizioni del d.l. n. 181 del 2006 testualmente sottratte all'effetto abrogativo prodotto dal medesimo articolo 1, comma 377, della legge n. 244 del 2007 (argomento testuale), sia perché la predetta norma, che attribuisce ai vice Ministri il potere di nominare personale aggiuntivo, apparirebbe non rispondente alla generale finalità, propria della riduzione dei ministeri, di ridurre la spesa pubblica, non essendo “scindibile” dalla questione relativa al numero dei ministeri, poiché “una disposizione che preveda la nomina di specifiche figure aggiuntive nell'organizzazione ministeriale potrebbe risultare non in linea con le esigenze di contenimento della spesa” (argomento sistematico). 
In senso opposto, ha riferito il Ministero dell’economia e delle finanze, è emersa un'opzione interpretativa secondo cui il citato comma 24-quinquies riguarderebbe esclusivamente il profilo dell'organizzazione interna dei ministeri, come tale pienamente compatibile con la finalità della riduzione del numero complessivo degli stessi; tale comma risulterebbe, dunque, escluso dall'effetto abrogativo previsto, per le disposizioni incompatibili, dal sopra menzionato comma 377 dell'art. 1, l. n. 244 del 2007 (e considerata altresì la non configurabilità di una finalità comune di contenimento della spesa pubblica, poiché il ricorso da parte dei vice Ministri al contingente aggiuntivo sarebbe comunque consentito entro il “limite complessivo della spesa per il personale degli uffici di diretta collaborazione del Ministro”, secondo quanto previsto dal medesimo comma 24-quinquies, oggetto della presente questione). Infine, ad avviso dell'orientamento che si riporta, l'abrogazione espressa del citato art. 1, comma 376 - disposta dal recente d.l. n. 1 del 2020 - avrebbe comportato anche l'abrogazione tacita del successivo comma 377 (che richiama espressamente il comma 376), in quanto disposizione meramente attuativa e comunque riguardante anch'essa la medesima materia, con conseguente “reviviscenza” dell'art. 1, comma 24-quinquies, d.l. n. 181 del 2006. 
Ad avviso della Sezione la soluzione interpretativa preferibile – tra le due opzioni che si contendono il campo, rispetto a un insieme normativo oggettivamente non lineare – è quella che sostiene la perdurante vigenza della norma recata dall’art. 1, comma 24-quinquies, d.l. 18 maggio 2006 n. 181, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2006, n. 233, in tema di nomina del personale aggiuntivo di staff da parte dei vice Ministri. 
Depone a favore di questa opzione ermeneutica la sostanziale debolezza, sia sul piano testuale che sul piano logico-sistematico e finalistico, della opposta opzione, sostenuta invece dal Ministero richiedente, intesa a negare l’attuale vigenza della norma suddetta. 
Sul piano del dato letterale del complesso normativo oggetto di esame, vi è, infatti, da considerare, come bene evidenziato dalla Presidenza del consiglio, che non si rinvengono elementi rivolti in modo diretto ed espresso nel senso dell’abrogazione della norma della cui interpretazione qui si tratta. L’argomento secondo il quale la disposizione abrogativa contenuta nel comma 377 dell’art. 1, l.  n. 244 del 2007, nella parte in cui ha fatto salve espressamente solo alcune delle disposizioni del d.l. n. 181 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 233 del 2006 (quelle di cui all'art. 1, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies, 10-bis, 10-ter, 12, 13-bis, 19, lettera a), 19-bis, 19-quater, 22, lettera a), 22-bis, 22-ter e 25-bis), ma non anche quella, di cui qui si tratta, dell’art. 1, comma 24-quinquies, che dovrebbe pertanto ritenersi abrogata, appare obiettivamente non risolutivo, poiché snatura la il carattere di abrogazione solo implicita conferito espressamente dal legislatore alla norma abrogativa, trasformandola in una sorta di abrogazione espressa, mentre la locuzione principale adoperata nella legge - “sono abrogate le disposizioni non compatibili con la riduzione dei Ministeri di cui al citato comma 376” - configura la norma essenzialmente come norma dichiarativa di un effetto abrogativo tacito per incompatibilità, ai sensi dell’art. 15 delle preleggi (“Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore”).