Revoca di agevolazioni finanziarie

Materia: Contributi e finanziamenti

N. 07064/2021REG.PROV.COLL.
N. 04919/2017 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4919 del 2017, proposto da Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

contro
Isolanplast di Cocino Luigi & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Maoli e Margherita Persiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;Europrogetti e Finanza Spa non costituita in giudizio; 

nei confronti
Città Metropolitana di Genova non costituita in giudizio; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 00338/2017, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Isolanplast di Cocino Luigi & C. S.n.c.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2021 il Cons. Francesco De Luca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Nell’ambito del Patto Territoriale Genova e Valli del Genovesato, approvato con D.M. n. 5570 del 19.5.2006 del Ministero delle Attività Produttive, è stato concesso in via provvisoria alla società Isolanplast di Cocino Luigi & C. S.n.c. (operante nel campo della realizzazione di stampi in metallo e nello stampaggio di materiali plastici per conto terzi) un contributo pari a € 99.320,00, riguardante un programma di investimenti per complessivi € 498.000,00, di cui € 381.000,00 in forma diretta ed € 117.000,00 per spese da sostenere in leasing.
A fronte di tale contributo sono state effettuate a favore dell’operatore economico erogazioni per l’importo complessivo di € 70.875,00.
L’Istituto istruttore con relazione finale del 25.5.2013 ha proposto al Ministero dello Sviluppo Economico la revoca delle agevolazioni concesse, tenuto conto che: a) il programma di investimenti risultava avviato (per effetto dell’acquisto in leasing e della successiva consegna di una pressa elettrica compresa tra i beni sovvenzionati) antecedentemente alla presentazione della domanda, in violazione del punto 3.9 della Circolare ministeriale MICA n. 900315 del 14.7.2000, che ammetteva le spese a finanziamento soltanto se inserite in programmi di investimento avviati a partire dal giorno successivo a quello di presentazione del modulo di domanda; b) l’impresa non aveva richiesto, né ottenuto il certificato di agibilità su un immobile oggetto del programma di investimento, nonostante fossero trascorsi quattro anni dall’ultimazione del programma, in violazione dell’art. 1 Reg. n. 527 del 1995 e dell’art. 2.1 della Circolare ministeriale MICA n. 9000315 del 14.7.2000.
L’impresa, ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni, ha presentato controdeduzioni rispetto ai rilievi formulati dal Ministero procedente.
L’Amministrazione, sulla base altresì del contributo fornito dall’Istituto istruttore, esaminate le osservazioni fornite dall’operatore economico, ha ritenuto superata la causa di revoca delle agevolazioni legata al rilascio del certificato di agibilità, mentre ha ritenuto confermata la causa riguardante l’avvio del programma di investimenti antecedentemente alla presentazione della domanda.
Per l’effetto, il Ministero dello Sviluppo Economico con decreto n. 3872 del 24.6.2016 ha revocato il contributo in conto impianti pari a € 99.320,00, in ragione dell’avvio del programma di investimenti antecedentemente alla presentazione della domanda, disponendo il recupero della somma di € 70.875,00 già corrisposta in favore dell’impresa.
2. La società Isolanplast di Cocino Luigi & C. S.n.c. ha impugnato dinnanzi al Tar Liguria il decreto ministeriale n. 3872/2016 e gli atti connessi, deducendone l’illegittimità con l’articolazione di plurimi motivi di ricorso.
In particolare, secondo la prospettazione attorea:
- l’atto di revoca, da qualificare come annullamento d’ufficio, sarebbe stato assunto in assenza delle condizioni previste dall’art. 21 nonies L. n. 241/90, con particolare riferimento al limite temporale di diciotto mesi entro cui è ammesso l’intervento in autotutela;
- l’atto di revoca sarebbe stato assunto sulla base dell’erroneo presupposto dell’avvio del programma di investimenti antecedentemente alla presentazione della domanda, quando, invece, dalla documentazione in atti sarebbe emerso che gli investimenti diretti erano stati effettuati dopo l’8 settembre 2004, mentre il bene acquistato tramite locazione finanziaria era entrato nel ciclo produttivo dell’azienda nel novembre 2004, risultando irrilevante la consegna effettuata nel luglio 2004, in quanto riferita ad un bene non funzionante, ritirato dal produttore e definitivamente consegnato funzionante a fine novembre 2004;
- l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente motivato la revoca delle agevolazioni concesse, limitandosi a richiamare la nota dell’Istituto istruttore, senza svolgere autonome valutazioni in merito - in specie, in ordine alle ragioni per cui l’acquisto del bene in leasing dovesse ritenersi perfezionato anteriormente alla data di presentazione della domanda-  e senza giustificare le ragioni di dissenso rispetto alla differente posizione assunta dalla Provincia di Genova in qualità di soggetto responsabile del Patto Territoriale per cui è causa;
- il Ministero avrebbe, al più, potuto revocare soltanto parzialmente le agevolazioni concesse, stralciando l’importo della spesa in contestazione (come pure rilevato dalla Provincia di Genova), risultando la revoca integrale violativa del principio di proporzionalità; peraltro, la spesa per l’acquisto del bene in leasing era stata ritenuta ammissibile in sede istruttoria e la revoca non risultava affatto doverosa, non rientrando tra le ipotesi tipizzate dall’art. 12 DM n. 320 del 2000.
3. Il Tar ha accolto il motivo di ricorso riferito alla violazione dell’art. 21 nonies L. n. 241/90, rilevando che:
- il provvedimento impugnato, riferendosi alle condizioni di ammissibilità originarie del finanziamento, si configurava come provvedimento di autotutela rispetto all’originario provvedimento di ammissione al finanziamento;
- il provvedimento impugnato era intervenuto ad oltre dieci anni dalla concessione del finanziamento e sulla base di circostanze che potevano essere agevolmente acclarate già in sede di concessione del contributo;
- se pure alla fattispecie non era ratione temporis applicabile il disposto dell’art. 21 nonies l. 241/90 nella formulazione vigente al tempo di adozione del provvedimento impugnato, nondimeno doveva rilevarsi che un intervento ad oltre dieci anni di distanza fosse operato in violazione del termine ragionevole.
4. Il Ministero dello Sviluppo Economico ha appellato la sentenza pronunciata dal Tar, deducendone l’erroneità per “Violazione ed errata applicazione della previsione di cui all’art. 21 -nonies, della legge n. 241/1990. Errata individuazione della natura del provvedimento impugnato”.
5. La ricorrente in primo grado si è tempestivamente costituita in giudizio in data 27 luglio 2017, resistendo all’appello e riproponendo, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso (supra sintetizzati) assorbiti dal primo giudice, riferiti all’insussistenza del presupposto fattuale alla base del provvedimento di revoca (dato dall’avvio del programma di investimenti antecedentemente alla presentazione della domanda di contributo), al difetto di motivazione, nonché all’illegittimità di una revoca totale delle agevolazioni.
6. In vista dell’udienza pubblica di discussione dell’appello, le parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni con il deposito di memorie e repliche.
7. Con istanza congiunta, depositata in data 9 settembre 2021, le parti hanno chiesto il passaggio in decisione della causa.
8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 24 settembre 2021.
9. Il Collegio è chiamato a statuire non soltanto sulle censure impugnatorie svolte in sede di appello dall’Amministrazione statale, ma anche sui motivi di ricorso assorbiti dal primo giudice e riproposti tempestivamente dalla parte ricorrente, volti a denunciare profili di asserita illegittimità del provvedimento di revoca, ulteriori rispetto a quelli, afferenti alla violazione dell’art. 21 nonies L. n. 241/90, accolti con la sentenza gravata.
10. Preliminarmente, occorre soffermarsi sull’appello ministeriale, al fine di verificare se il provvedimento di revoca integri un atto di primo grado, con cui l’Amministrazione procedente ha per la prima volta provveduto alla regolazione del rapporto amministrativo corrente tra le parti (pubblica e privata), ovvero configuri un atto di autotutela (di secondo grado), implicante un riesame (in funzione caducatoria) di una precedente determinazione di ammissione dell’impresa ad una data agevolazione economica.
Secondo la prospettazione ministeriale, diversamente da quanto ritenuto dal Tar, il provvedimento di revoca, alla stregua della disciplina di riferimento (in materia di concessione delle agevolazioni dei Patti Territoriali, ricostruita nel ricorso in appello) non potrebbe essere qualificato come annullamento d’ufficio, tenuto conto che:
- si farebbe questione di decadenza accertativa/sanzionatoria con effetti ex tunc conseguente alla mera constatazione del mancato raggiungimento dei risultati, per i quali è stato impiegato il pubblico denaro;
- la revoca de qua, da un lato, avrebbe come presupposto (al pari della revoca ex art. 21 quinques L. n. 241/90) la sopravvenienza di una nuova situazione di fatto o la sopravvenuta mancanza dei requisiti di idoneità necessari per la continuazione del rapporto, dall’altro, sarebbe connotata da una natura vincolata e da una funzione sanzionatoria, tipica conseguenza della decadenza accertativa (non ravvisabile nella revoca disciplinata dalla L. n. 241/90).
Per l’effetto, facendosi questione di una revoca non assimilabile al provvedimento di annullamento d’ufficio, nella specie non potrebbe trovare applicazione l’art. 21 nonies L. n. 241/90, con conseguente erroneità della decisione assunta dal primo giudice.
In ogni caso, secondo quanto dedotto in appello, anche in materia di annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies L. n. 241/90, dovrebbe ravvisarsi un interesse pubblico in re ipsa nell’annullamento di provvedimenti che comportano un’indebita erogazione di risorse economiche della collettività.
Nel caso esaminato, inoltre, non sarebbe ravvisabile un legittimo affidamento del privato, in quanto difetterebbero i presupposti di legge affermati dall’ordinamento comunitario ai fini della concessione degli aiuti di stato (categoria cui dovrebbe essere ricondotto il beneficio economico concesso alla ricorrente in primo grado), nonché il procedimento concessorio non risultava ancora concluso, difettando il provvedimento di concessione in via definitiva.
Alla luce di tali considerazioni, il Ministero deduce “l’illogicità di applicare alla fattispecie in esame le tempistiche stabilite dall’art. 21-nonies, facendo decorrere i termini dal provvedimento di concessione in via provvisoria; ove fosse affermato questo principio, infatti, si ingenererebbe in capo al richiedente una sorta di immunità da controlli e sanzioni, poiché, come si è ampiamente evidenziato in precedenza a proposito delle fasi del procedimento concessorio, è assegnato al beneficiario il termine di 48 mesi per ultimare il programma di investimenti agevolato, oltre ad un ulteriore termine di sei mesi per consegnare la documentazione finale di spesa alla Banca convenzionata, per le successive fasi di verifica istruttoria e, dunque, il termine di diciotto mesi verrebbe costantemente superato”.
L’Amministrazione appellante, infine, in via istruttoria, ha chiesto l’ammissione del provvedimento di revoca e degli ulteriori atti indicati in calce al ricorso.
11. Preliminarmente, deve essere accolta l’istanza istruttoria articolata dal Ministero, tendente ad ottenere l’ammissione al giudizio, ai fini della loro utilizzabilità per la decisione della causa, del provvedimento di revoca e degli altri documenti e atti sulla cui base tale decreto è stato assunto.
L’acquisizione della documentazione riguardante il procedimento conclusosi con il provvedimento impugnato può infatti essere acquisita anche in grado di appello, trattandosi di documenti considerati ex lege (artt. 46, comma 2, c.p.a. e 65, comma 3, c.p.a.) indispensabili ai fini della decisione, come tali oggetto di un obbligo di produzione a carico dell’Amministrazione intimata e acquisibili al giudizio, in caso di inottemperanza della resistente, anche su ordine giudiziale.
Come precisato da questo Consiglio, “nel processo amministrativo di primo grado l’Amministrazione resistente ha l’onere di depositare il provvedimento impugnato e gli atti e documenti del relativo procedimento amministrativo e gli altri ritenuti utili ex art. 46, comma 2, Cod. proc. amm. e se l’Amministrazione non provvede a tale adempimento, il giudice ordina anche d’ufficio l’esibizione dei documenti ex art. 65, comma 3, Cod. proc. amm., sicché il provvedimento impugnato e gli atti del procedimento amministrativo relativo, sono da ritenersi per definizione “indispensabili” al giudizio, tanto è vero che la mancata produzione da parte dell’Amministrazione non comporta decadenza, sussistendo il potere-dovere del giudice di acquisirli d’ufficio. Con l’ulteriore conseguenza che la mancata acquisizione d’ufficio da parte del giudice di primo grado può essere supplita con i poteri ufficiosi del giudice di appello - atteso che l’art. 46, comma 2, Cod. proc. amm. è senz’altro applicabile in grado di appello. Non opera quindi la preclusione ai nova in appello recata dall’art. 104, comma 2, c.p.a. (Cons. Stato, V, 29 marzo 2011, n. 1925; id., VI, 9 maggio 2011, n. 2738), essendovi per definizione un’indispensabilità, sotto il profilo probatorio, del provvedimento impugnato e degli atti del relativo procedimento (Cons. Stato, VI, 12 dicembre 2011, n. 6497)” (Consiglio di Stato, sez. V, 14 aprile 2020, n. 2385).
Ne deriva che può essere disposta nel presente grado di giudizio l’acquisizione dei documenti riguardanti il procedimento concluso con il provvedimento impugnato in prime cure, depositati dall’Amministrazione in allegato al ricorso in appello.
12. Ciò premesso in ordine alla definizione del materiale istruttorio utilizzabile ai fini della decisione, è possibile soffermarsi sulle censure impugnatorie svolte dall’Amministrazione statale.
Al riguardo, giova, dapprima, ricostruire i fatti di causa, come emergenti dalla documentazione acquisita al giudizio, per poi verificare se il potere esercitato dal Ministero con l’adozione del provvedimento impugnato in prime cure abbia dato luogo ad un atto di decadenza accertativa, come ritenuto dall’appellante, ovvero ad un atto di autotutela, sub specie di annullamento d’ufficio, come statuito dal primo giudice.
13. Alla stregua di quanto emergente dalla documentazione acquisita al giudizio, risulta in particolare che:
- la società Isolanolast ha chiesto nel settembre 2004 l’ammissione di un programma di investimenti (ampliamento) alle agevolazioni previste dall’art. 2, comma 203 e ss., L. n. 662 del 1996 nell’ambito del Patto Territoriale Genovesato (doc. 4 produzione ricorrente di primo grado);
- la Provincia di Genova con provvedimento n. 978 del 17.2.2005 ha approvato la graduatoria provvisoria delle iniziative imprenditoriali aderenti al Bando Pubblico emanato a seguito della seconda rimodulazione del Patto Territoriale Genovesato;
- la società Europrogetti & Finanza s.p.a., incaricata dell’istruttoria economico finanziaria sui progetti di investimento, con nota del 15.9.2005 n. 1460 ha chiesto alla ricorrente in prime cure la produzione di documentazione integrativa ai fini dello svolgimento delle relative verifiche istruttorie (doc. 8 produzione ricorrente di primo grado);
- la ricorrente in prime cure con nota del 21.9.2005 ha trasmesso alla società Europrogetti & Finanza, altresì, indicazioni in merito all’unico contratto di leasing riferito al progetto di investimenti, riguardante l’acquisto di un’attrezzatura per la produzione, con annesso un prospetto riassuntivo relativo alle spese sostenute successivamente all’invio della domanda (doc. 9 produzione ricorrente di primo grado);
- il contratto di leasing in parola risultava sottoscritto in data 23 aprile 2004 e aveva ad oggetto una pressa elettrica da impiegare nello svolgimento dell’attività produttiva dell’utilizzatore (doc. 10 produzione ricorrente); tale pressa, consegnata all’utilizzatore, è stata ritirata in data 3.11.2004 (doc. 12 produzione ricorrente in primo grado) presentando “problematiche di malfunzionamento non risolvibili in loco” (doc. 11 – nota della società Gamma Plast dell’11.10.2004); il prodotto è stato nuovamente consegnato in data 25.11.2004 (doc. 13 e doc. 14 produzione ricorrente in primo grado);
- la società Europrogetti & Finanza s.p.a. ha relazionato sul progetto di investimenti presentato dalla ricorrente in primo grado, computando, tra le spese ammissibili, l’importo di € 117.000,00 per macchinari, impianti e attrezzature in leasing – con lo stralcio di soli € 2.000,00 per l’acquisto di materiale di ricambio (motore per tornio) e materiale non sufficientemente dettagliato -, con l’indicazione della data di avvio a realizzazione del programma nel 9.11.2004 (doc. 16 produzione ricorrente in primo grado);
- con decreto del 19.5.2006 il Ministero delle Attività Produttive ha approvato gli esiti istruttori della rimodulazione del Patto Territoriale in esame relativi alle iniziative imprenditoriali selezionate attraverso il bando del Patto medesimo, determinando, in relazione alla posizione del ricorrente in primo grado, un importo di € 498.000,00 per investimenti ammissibili, con onere per lo Stato pari ad € 99.320,00 (doc. 17 produzione ricorrente in primo grado); detto decreto, in relazione alla posizione del ricorrente in primo grado, è stato confermato con decreto ministeriale del 16.2.2007 (doc. 18 produzione ricorrente in primo grado);
- con nota n. 336 del 25.3.2013 la società Europrogetti & Finanza ha trasmesso la relazione sullo stato finale del programma di investimenti redatta in seguito alle verifiche effettuate sulla base della documentazione finale di spesa predisposta dal soggetto responsabile, proponendo la revoca delle agevolazioni concesse, altresì, in ragione dell’avvio del programma di investimenti antecedentemente alla presentazione della domanda; in particolare, a fronte di una domanda presentata in data 14.9.2004, i titoli di spesa allegati alla documentazione finale recavano, altresì, una fattura n. 3168 del 30.6.2004 per € 117.000,00, relativa all’acquisto in locazione finanziaria di una pressa elettrica, con verbale di consegna sottoscritto il 19.7.2004 (doc. 3 produzione ricorrente in primo grado);
- nell’ambito del procedimento di revoca avviato dall’Amministrazione statale, la Provincia di Genova con nota del 9.7.2013, in qualità di Soggetto Responsabile Locale del Patto Territoriale di Genova e Valli del Genovesato, non ha concordato con la proposta di revoca formulata dal soggetto istruttore, evidenziando, per quanto più di interesse ai fini dell’odierno giudizio, che la questione riferita alla data del verbale di consegna del bene acquistato in locazione finanziaria “sia già stata a suo tempo esaminata dalla Banca concessionaria in sede di istruttoria originaria del programma senza che ne scaturisse alcun motivo di non ammissibilità del bene all’agevolazione o, addirittura, una causa di revoca (per di più totale) del contributo. Ciò giustifica un’attenta analisi, da parte di codesto Ministero, delle controdeduzioni aziendali su questa specifica criticità in merito alla quale questa Amministrazione non ritiene si debba comunque procedere a revoca, ma piuttosto e al peggio all’eventuale stralcio della spesa sostenuta per il singolo bene dall’ammontare complessivo della spesa ammissibile” (doc. 19 produzione ricorrente in primo grado);
- la medesima Provincia di Genova con nota del 6.10.2014 ha evidenziato “la gravità di un’eventuale revoca totale del contributo derivante da un vero e proprio ribaltamento (dopo quasi 10 anni) del giudizio positivo espresso da Europrogetti & Finanze s.p.a. in sede di istruttoria iniziale dell’iniziativa imprenditoriale di cui trattasi. Si tratterebbe infatti di escludere l’ammissione ad agevolazione dell’intero programma di investimento sulla base di una situazione (l’esistenza di due verbali di consegna di un bene acquistato tramite locazione finanziaria) già a suo tempo (2005) risolta in senso favorevole all’azienda. Al limite, data l’estrema peculiarità della fattispecie in esame, parrebbe più plausibile, anche se non auspicabile, lo stralcio della sola spesa afferente il bene acquisto tramite locazione finanziaria” (doc. 21 produzione ricorrente in primo grado);
- il Ministero con il provvedimento impugnato in prime cure ha revocato totalmente il contributo per cui è causa.
14. La successione dei fatti di causa dimostra come l’Amministrazione abbia disposto la revoca del contributo, negando l’integrazione di un presupposto fattuale già positivamente delibato ai fini dell’ammissione del progetto alla pubblica agevolazione.
In particolare, il Ministero ha ritenuto che la data di avvio del programma, diversamente da quanto in origine valutato, dovesse ritenersi successiva alla presentazione della domanda di contributo, tenuto conto del primo verbale di consegna del bene acquistato in leasing, risalente al 19.7.2004.
15. In subiecta materia, al fine di ricostruire la natura giuridica del pubblico potere esercitato dall’Amministrazione procedente, giova distinguere a seconda che la revoca del contributo sia disposta per la carenza originaria o sopravvenuta di un requisito di ammissione al contributo.
Nella prima ipotesi, emerge un’invalidità del provvedimento concessorio -da scrutinare alla stregua dello stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione-, tenuto conto che il contributo non avrebbe potuto essere concesso in assenza di un suo requisito di ammissibilità: in tali casi, l’Amministrazione è abilitata a riesaminare la propria pregressa determinazione –di ammissione dell’operatore economico al finanziamento pubblico – nell’esercizio di un potere di autotutela, in relazione al quale, come correttamente rilevato dal Tar, sussiste la cognizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Sez. Unite, Ord., 30 luglio 2020, n. 16457).
Nella seconda ipotesi, la carenza sopravvenuta del requisito, invece, non influisce sul regime di validità dell’atto concessorio, ma sulla conservazione del bene della vita anticipatamente concesso dall’Amministrazione procedente: una tale carenza, di regola, si traduce nella violazione di un obbligo assunto sul beneficiario, da ottemperare per la conservazione dell’agevolazione economica, suscettibile di accertamento da parte dell’Amministrazione procedente mediante l’esercizio di un potere vincolato, funzionale allo scioglimento di un rapporto amministrativo già costituito.
16. Non potrebbe diversamente argomentarsi, rilevando che in materia di patti territoriali l’ammissione al contributo avviene soltanto in via provvisoria, occorrendo un’ulteriore attività di accertamento in sede amministrativa ai fini della concessione in via definitiva delle relative agevolazioni economiche.
La distinzione tra concessione in via provvisoria e in via definitiva non esclude, infatti, la natura provvedimentale del (primo) atto di ammissione al contributo, essendosi comunque in presenza di una manifestazione di volontà dispositiva dell’organo procedente, produttiva di effetti costitutivi di un rapporto amministrativo con la parte privata, in tale modo ammessa alla pubblica contribuzione.
La provvisorietà dell’elargizione economica, in particolare, non consente di negare la valenza provvedimentale dell’atto di ammissione al contributo, bensì evidenzia la precarietà della posizione giuridica della parte privata, la quale, al fine di conservare l’utilità provvisoriamente concessa, è tenuta ad adempiere obblighi e doveri imposti dall’Amministrazione procedente, la cui osservanza deve essere verificata nell’ambito di un successivo controllo amministrativo ex artt. 8 e 9 D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 123, nonché 12, comma 3, D.M. 31 luglio 2000, n. 320.
Per l’effetto, la mera concessione provvisoria di un contributo economico non può fondare un affidamento legittimo della parte privata sulla conservazione dell’utilità ricevuta, a prescindere dal futuro svolgimento del rapporto amministrativo, occorrendo a tali fini che l’operatore economico rispetti il programma di investimenti approvato dall’Amministrazione, sottoponendosi al successivo controllo amministrativo ai fini della determinazione (nell’an e nel quantum) del contributo allo stesso spettante in via definitiva.
La natura provvisoria del contributo, invece, non può impedire la configurazione in capo al beneficiario di un legittimo affidamento in ordine (anziché alla conservazione del contributo) alla sussistenza dei requisiti originari di ammissibilità al contributo già positivamente valutati dall’Amministrazione procedente.
In tali ipotesi, non si fa questione di fatti o atti futuri ancora da verificare, ma si discorre di presupposti già esaminati in sede amministrativa ai fini dell’adozione di un provvedimento con cui l’organo procedente, spendendo un pubblico potere, decide di ammettere il progetto di investimenti alla pubblica contribuzione.
Al pari di ogni altro atto provvedimentale, tale decisione può essere riesaminata dall’Amministrazione al ricorrere delle condizioni di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/90, tendenti a tutelare il legittimo affidamento comunque ingenerato nella parte beneficiata dall’esercizio del pubblico potere.
In definitiva, l’istante, se non può ritenersi titolare di un legittimo affidamento alla conservazione dell’utilità economica provvisoriamente concessa - che potrà sorgere soltanto all’esito del completamento della fattispecie (a formazione progressiva) concessoria, con l’adozione del provvedimento di concessione in via definitiva del contributo, una volta verificato il corretto adempimento del programma di investimenti -, deve ritenersi titolare di un legittimo affidamento sulla sussistenza dei presupposti (originari) di ammissione al contributo, che danno titolo al finanziamento del progetto di investimenti, facendosi questione di elementi già valutati positivamente dall’Amministrazione procedente.
17. Alla stregua delle considerazioni svolte, deve ritenersi che la revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non possa essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento.
Nel primo caso l’Amministrazione riesamina una propria decisione, negando l’integrazione di un presupposto già positivamente valutato con una previa decisione provvedimentale; nel secondo caso, l’Amministrazione accerta – con azione vincolata – un inadempimento del beneficiario o, comunque, la mancata verificazione delle condizioni (non esistenti al momento dell’ammissione alla pubblica contribuzione) cui era subordinata l’erogazione del contributo in via definitiva.
Soltanto nel primo caso si pone l’esigenza di tutelare l’affidamento dell’istante da un eventuale riesame di una decisione amministrativa previamente adottata; nel secondo caso, invece, non essendo il contributo negato per effetto di un riesame amministrativo, ma in ragione della mancata verificazione di quelle condizioni che l’istante ben sapeva essere essenziali per la concessione in via definitiva del contributo, non potrebbe configurarsi alcun legittimo affidamento alla conservazione di un’agevolazione ancora provvisoria.
18. Qualora la revoca del contributo configuri un provvedimento di autotutela, implicando il riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti (originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, l’intervento di secondo grado si traduce in un annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento, dovendo, pertanto, soddisfare le condizioni di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/90.
Per l’effetto, occorre che l’Amministrazione assuma un provvedimento corredato da una adeguata motivazione circa la natura e la gravità dei vizi inficianti la determinazione di primo grado, la sussistenza di uno specifico interesse pubblico attuale alla sua eliminazione (che non può ridursi all'esigenza del mero ripristino della legalità violata), la comparazione tra gli interessi emergenti nel caso concreto (tenendo conto della posizione del beneficiario) e la ragionevole durata del tempo intercorso tra l'atto illegittimo e la sua rimozione.
Ai fini dell’odierno giudizio, assumono rilevanza, in particolare, la tutela del legittimo affidamento della parte incisa dall’esercizio del pubblico potere e la presenza di un interesse pubblico specifico sotteso all’atto di autotutela.
18.1 Con riferimento al primo profilo, si è osservato come il riesame di una precedente decisione favorevole al destinatario debba tenere conto del legittimo affidamento in questi ingenerato sulla integrazione dei requisiti di ammissione alla pubblica contribuzione.
Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, "il principio dell'affidamento trova la sua giustificazione nella circostanza che il privato possa confidare nella stabilità di un atto amministrativo, quando abbia ragione di ritenere che l'atto sia legittimo e comunque abbia prodotto i suoi effetti per lungo tempo, senza che sia intervenuto alcun "rilievo" da parte dell'amministrazione che lo ha emanato" (CGA, 23 maggio 2017, n. 243).
Affinché possa riscontrarsi una posizione di legittimo affidamento, occorre, dunque, che la parte privata sia beneficiata da un pregresso atto amministrativo, costitutivo di una situazione di vantaggio acquisita in buona fede, consolidatasi nel proprio patrimonio giuridico per via del decorso di un apprezzabile periodo temporale.
Il riconoscimento della sussistenza dei presupposti per ammettere alla pubblica agevolazione un progetto di investimenti, unitamente al decorso di un apprezzabile periodo temporale dall’adozione della relativa decisione, consolida, dunque, in capo al beneficiario un affidamento legittimo sull’ammissibilità a contribuzione delle spese previste nel programma di investimenti previamente approvato dall’Amministrazione.
La giurisprudenza di questo Consiglio, tuttavia, ha precisato come non possano consolidarsi in capo al destinatario di un atto ampliativo utilità conseguite attraverso dichiarazioni non veritiere che abbiano indotto in errore l’organo procedente, non potendo in tali ipotesi riscontrarsi un affidamento incolpevole meritevole di tutela, con la conseguenza che la decisione di riesame deve ritenersi sufficientemente motivata attraverso il riferimento all’esistenza di una dichiarazione falsa o erronea e alla sussistenza di un interesse pubblico al ripristino della legalità violata.
Come chiarito dall’Adunanza Plenaria (n. 8 del 2017) con argomentazioni suscettibili di applicazione generalizzata, difatti:
- l’onere motivazionale richiesto all’amministrazione in sede di adozione dell’atto di ritiro risulta agevolato nelle ipotesi in cui la non veritiera prospettazione dei fatti rilevanti da parte del soggetto interessato abbia sortito un rilievo determinante per l’adozione dell’atto illegittimo;
- non potrebbe deporre in favore del maturare di uno stato di affidamento incolpevole il contegno negligente ed erroneo dell’amministrazione la quale non abbia tempestivamente rilevato l’oggettiva falsità delle circostanze rappresentate.
18.2 Con riferimento al secondo profilo, riguardante  la sussistenza un interesse pubblico specifico al ritiro in autotutela dei provvedimenti concessori, si rileva che, sebbene in via generale l’atto di autotutela non possa essere giustificato dalla mera esigenza di ripristinare la legalità violata, in materia di pubbliche agevolazioni, l’amministrazione concedente è tenuta a porre rimedio alle conseguenze sfavorevoli derivanti all’erario per effetto di un’indebita erogazione, quando risulti che il beneficio sia stato accordato in assenza dei presupposti di legge, essendo l’interesse pubblico alla revoca in re ipsa quando ricorra un indebito esborso di denaro pubblico con vantaggio ingiustificato per il privato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V 27 agosto 2014, n. 4387; sez. IV, 12 aprile 2021, n. 2945).
19. Sulla base di tali coordinate ermeneutiche è
possibile soffermarsi sulle censure impugnatorie sollevate dall’Amministrazione statale.
L’appello ministeriale, in particolare, può trovare accoglimento soltanto in parte, limitatamente alle deduzioni (articolate in subordine) riferite alla sussistenza di un interesse pubblico rafforzato al ritiro in autotutela di provvedimenti di ammissione a pubbliche contribuzioni comportanti un indebito esborso di risorse economiche.
L’appello non può, invece, essere favorevolmente apprezzato nella parte in cui mira a qualificare la revoca per cui è causa in termini di decadenza accertativa in funzione sanzionatoria.
20. Come osservato, nell’odierno giudizio si discorre di una revoca assunta sulla base di una rivalutazione di un presupposto originario di ammissione alla pubblica contribuzione, dato dall’avvio del progetto di investimenti anteriormente alla presentazione della domanda di contributo.
Il che è confermato dall’interlocuzione procedimentale tra la Provincia di Genova e il Ministero dello Sviluppo Economico, avendo la Provincia contestato con nota del 6.10.2014 la “gravità di
un’eventuale revoca totale del contributo derivante da un vero e proprio ribaltamento (dopo quasi 10 anni) del giudizio positivo espresso da Europrogetti & Finanze s.p.a. in sede di istruttoria iniziale dell’iniziativa imprenditoriale di cui trattasi”.
Risulta, pertanto, che il provvedimento impugnato in primo grado implica il riesame di una precedente decisione amministrativa, essendo stata rivalutata la sussistenza di un presupposto di ammissione al contributo già positivamente accertato dall’Amministrazione.
Ne deriva che la revoca de qua si traduce, alla luce delle considerazioni sopra svolte, anziché in un accertamento vincolato di inadempienze commesse dall’istante in pendenza del rapporto concessorio, in un riesame ex art. 21 nonies L. n. 241/90 del provvedimento di ammissione al contributo.
Per l’effetto, l’appello ministeriale non può trovare accoglimento nella parte in cui censura l’erroneità della sentenza gravata per avere qualificato la revoca come annullamento d’ufficio e, dunque, per avere ritenuto applicabile nel caso di specie la disciplina dettata dall’art. 21 nonies L. n. 241 del 1990.
21 L’appello merita, invece, condivisione nella parte in cui denuncia l’erroneità della sentenza del Tar, per non avere tenuto conto che, anche in presenza di un annullamento d’ufficio, specie qualora si faccia questione di pubbliche agevolazioni, sussiste un interesse pubblico rafforzato al recupero delle somme indebitamente corrisposte; peraltro, come osservato, in tali ipotesi, non potrebbe neppure invocarsi la tutela di un legittimo affidamento della parte beneficiata ove l’erogazione sia avvenuta sulla base di dichiarazioni rese dallo stesso istante, attestanti circostanze non veritiere.
Il Tar, pertanto, non avrebbe potuto considerare il solo elemento temporale, dato dal ritiro in autotutela del provvedimento di concessione del contributo a distanza di vari anni dalla sua adozione, ma avrebbe dovuto anche verificare nella specie se l’erogazione fosse stata indebita e determinata da circostanze non veritiere prospettate dalla parte istante.
In caso di riscontro positivo, infatti, sarebbe emersa un’erogazione di pubblico denaro, da un lato, indebita, in ragione dell’assenza di un suo presupposto giustificativo, con conseguente integrazione dell’interesse pubblico specifico al ritiro del provvedimento concessorio; dall’altro, determinata da una dichiarazione non veritiera dell’istante in ordine alla data di avvio del programma di investimenti, con conseguente insussistenza di un affidamento legittimo idoneo ad impedire l’intervento in autotutela.
Il corretto rilievo operato dal Ministero in ordine all’insufficienza del mero parametro temporale ai fini dell’annullamento del provvedimento impugnato non consente, tuttavia, di pervenire all’accoglimento dell’appello; il che presupporrebbe, per propria natura, la riforma della sentenza gravata e, dunque, un diverso esito del giudizio di prime cure.
A tali fini, occorre verificare se effettivamente ricorresse nella specie la causa di revoca enunciata dall’Amministrazione e se la stessa fosse idonea, a distanza di anni, a giustificare il ritiro in autotutela del provvedimento concessorio.
Una tale verifica deve essere svolta nella presente sede, afferendo a specifiche questioni oggetto dei motivi di ricorso proposti in primo grado e ritualmente riproposti dall’appellata nell’odierno grado di giudizio ex art. 101, comma 2, c.p.a..
21. Costituendosi in giudizio, la società Isolanplast, in particolare, ha riproposto le censure riferite all’insufficienza motivazionale dell’atto di revoca (terzo motivo), all’insussistenza del presupposto fattuale alla base della revoca (secondo motivo) e al carattere sproporzionato della revoca totale del contributo (quarto motivo).
21.1 Le censure riguardanti l’adeguatezza della motivazione del provvedimento per cui è causa sono infondate.
Secondo la prospettazione dell’operatore economico, l’Amministrazione si sarebbe limitata a richiamare la nota dell’Istituto istruttore, senza svolgere autonome valutazioni in ordine alle ragioni per cui l’acquisto del bene in leasing dovesse ritenersi perfezionato anteriormente alla data di presentazione della domanda e senza giustificare le ragioni di dissenso rispetto alla differente posizione assunta dalla Provincia di Genova in qualità di soggetto responsabile del Patto Territoriale per cui è causa.
Il provvedimento censurato in primo grado, diversamente da quanto dedotto dalla ricorrente, reca un’adeguata rappresentazione delle ragioni sottese alla revoca del contributo, avendo l’Amministrazione rinviato alle risultanze dell’istruttoria e, in specie, alla nota n. 547 del 2014, con cui l’Istituto istruttore aveva preso posizione sulle controdeduzioni trasmesse dall’istante, confermando la mancata integrazione del presupposto di ammissione al contributo dato dall’avvio del programma di investimenti anteriormente alla data di presentazione della domanda.
Come emergente dal contenuto di tale nota (all. 8 ricorso in appello), l’Istituto istruttorie, soffermandosi sulla data di consegna del prodotto acquistato in leasing (compreso nel programma di investimenti), aveva escluso che potesse farsi riferimento al verbale di consegna del 25.11.2004, dovendo aversi riguardo al primo titolo di spesa e al primo verbale di consegna, risalenti al giugno e luglio 2004, a fronte di una domanda presentata il 13 settembre 2004.
Al riguardo, secondo quanto statuito dalla giurisprudenza amministrativa, il provvedimento amministrativo può recare anche una motivazione per relationem, ammessa dall’art. 3, comma 3, della legge 241 cit., nelle ipotesi in cui, come nella specie, il provvedimento sia preceduto e giustificato da atti istruttori in esso espressamente richiamati, resi disponibili alla parte incisa dall’esercizio del pubblico potere (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 18 febbraio 2020, n. 1223).
Peraltro, il concetto di disponibilità, di cui all'art. 3, l. n. 241 del 1990, non richiede, ai fini della legittimità della determinazione in concreto assunta, che l'atto amministrativo menzionato per relationem debba essere unito imprescindibilmente al documento o che il suo contenuto debba essere riportato testualmente nel corpo motivazionale, essendo sufficiente che esso sia reso disponibile per l’interessato, potendo essere acquisito utilizzando il procedimento di accesso ai documenti amministrativi (Consiglio di Stato, sez. III, 20 marzo 2015, n. 01537); il tempo occorrente per la relativa acquisizione, a seconda delle peculiarità del caso concreto, potrebbe, al più, valorizzarsi ai fini dell’individuazione del dies a quo dell’impugnazione principale o per motivi aggiunti, ma non è idoneo ad incidere sulla legittimità dell’atto assunto.
Nel caso di specie, da un lato, la revoca risultava congruamente motivata attraverso il rinvio (altresì) alla nota dell’Istituto istruttore n. 547 del 2014, recante la puntuale indicazione delle ragioni ostative alla concessione in via definitiva del contributo per cui è causa, che possono intendersi valorizzate dall’organo procedente pure al fine di disattendere i rilievi critici svolti dalla Provincia di Genova in qualità di soggetto responsabile; dall’altro, non è stata dimostrata l’impossibilità per la parte privata di accedere ai documenti richiamati nel provvedimento di revoca, non potendosi, dunque, ritenere che gli atti oggetto di rinvio fossero giuridicamente indisponibili per la parte privata.
Ne deriva che la società Isolanplast ben poteva percepire le ragioni sottese al provvedimento di revoca (anche ai fini della successiva tutela giurisdizionale della propria posizione giuridica, come nei fatti avvenuto), con conseguente adeguatezza dell’impianto motivazionale alla base della decisione amministrativa per cui è controversia.
21.2 Le censure riproposte con la memoria di costituzione nel presente grado di giudizio meritano, invece, di essere accolte in relazione al denunciato difetto dei presupposti fattuali alla base della disposta revoca (secondo motivo di ricorso).
Ai sensi dell’art. 4 del bando regolante le agevolazioni per cui è causa (doc. 6 produzione ricorrente in primo grado), le spese avrebbero potuto essere ammesse a contribuzione soltanto qualora fossero state inserite in programmi di investimento avviati a partire dal giorno successivo a quello di presentazione del Modulo di Domanda di agevolazione, con la precisazione che “la data di avvio del programma agevolato coincide con la data della prima fattura (anche a titolo di acconto) ad esso pertinente per le spese sostenute direttamente e/o con la data del verbale di consegna (di un bene inserito nel programma) per le spese sostenute tramite locazione finanziaria”.
Tenuto conto della diversa causa giustificatrice delle spese suscettibili di agevolazione, la lex specialis della procedura distingueva, dunque, tra spese sostenute direttamente e spese riferite a beni oggetto di locazione finanziaria.
In tali ultime ipotesi, occorreva avere riguardo, altresì, alla data di consegna del bene presso l’utilizzatore; il che risultava coerente con lo scopo concreto sotteso al leasing, integrante una complessa operazione negoziale - incentrata sul collegamento tra il contratto di leasing ed il contratto di fornitura - funzionale a soddisfare l'interesse del futuro utilizzatore ad acquisire la disponibilità di una data cosa (Cass. civ. Sez. III, 27 luglio 2006, n. 17145).
Coerentemente a tale funzione economico - individuale, l’elemento valorizzato dal bando in esame era proprio la consegna del bene e, dunque - trattandosi di agevolazione di un programma di investimenti strumentale allo svolgimento di un’attività di impresa-, la consegna del bene ai fini del suo inserimento nel ciclo produttivo del soggetto istante.
Avuto riguardo al caso di specie, dalla documentazione in atti, emerge che il bene inserito nel programma ammesso all’agevolazione finanziaria è stato consegnato alla società istante, in un primo momento,  anteriormente alla presentazione della domanda di contributo; tale bene, tuttavia, in ragione di problematiche di malfunzionamento non risolvibili in loco, è stato ritirato in data 3.11.2004 (doc. 11-12 produzione ricorrente in primo grado), per essere successivamente consegnato all’utilizzatore in data 25.11.2004 (doc. 13 e 14 produzione ricorrente di primo grado).
Pertanto, deve ritenersi che, alla stregua della speciale disciplina dettata dal bando recante la lex specialis delle agevolazioni in esame, vincolante per l’Amministrazione e dalla stessa non disapplicabile, l’avvio del programma di investimento, comprendente spese di investimento per beni da acquisire in locazione finanziaria, richiedesse la consegna effettiva del bene presso l’istante ai fini del suo inserimento nel ciclo produttivo dell’impresa, in tale modo potendosi realizzare la causa concreta sottesa all’intera operazione negoziale, attuata inter partes con la combinata sottoscrizione del contratto di fornitura e di leasing, rilevante ai fini delle agevolazioni economiche per cui è causa.
Posto che nella specie il bene consegnato anteriormente alla data di presentazione della domanda presentava problematiche tali da impedirne il corretto funzionamento (tanto da essere ritirato ai fini della sostituzione), alla data di presentazione della domanda, il programma di investimento non poteva ritenersi avviato, non avendo la società istante la disponibilità di un bene (inserito in detto programma) destinabile allo svolgimento dell’attività d’impresa ammessa alla pubblica contribuzione.
In relazione al bene acquistato in leasing, dunque, il momento temporale rilevante ai fini dell’avvio del programma di investimenti doveva essere individuato nella data di consegna di un bene efficiente; il che si è verificato soltanto il 25 novembre 2004 - data in cui la pressa elettrica è stata consegnata all’utilizzatore a fini del suo impiego produttivo (doc. 14 produzione ricorrente in primo grado) -, successivamente alla presentazione della domanda avvenuta il 13 settembre 2004 (all. 8 ricorso in appello).
Ne deriva che il provvedimento di revoca è incentrato sull’erroneo presupposto dell’avvio del programma di investimento anteriormente alla presentazione della domanda di contributo, il che conduce al suo annullamento, in accoglimento del secondo motivo di ricorso in primo grado, riproposto con la memoria del 27.7.2017.
22. L’accoglimento del secondo motivo di ricorso comporta l’assorbimento del quarto motivo di ricorso, nella parte in cui è volto a denunciare la violazione del principio di proporzionalità, discendente dalla decisione di revocare interamente il finanziamento concesso alla ricorrente; il motivo è, invece, infondato nella parte in cui deduce l’impossibilità di revocare un’agevolazione in caso di carenza dei requisiti originari di ammissibilità alla pubblica contribuzione, potendosi al riguardo rinviare alle considerazioni supra svolte in ordine al potere di riesame di cui è attributaria l’Amministrazione procedente.
L’integrale annullamento del provvedimento impugnato in prime cure, per effetto della rilevata erroneità dei suoi presupposti fattuali, osta, infatti, alla disamina di censure che, incentrate sulla effettiva sussistenza della causa di revoca, tendono ad ottenere soltanto lo stralcio della spesa in contestazione e una mera riduzione del contributo da concedersi in via definitiva.
Facendosi questione di doglianze argomentate sulla base di un presupposto negato dalla presente sentenza (esistenza della causa di revoca), deve provvedersi al loro assorbimento.
23. Alla luce delle considerazioni svolte, il contenuto dispositivo della sentenza di primo grado deve essere confermato, seppure all’esito di un percorso motivazionale (differente da quello seguito dal primo giudice) incentrato sull’accoglimento della censura riguardante, anziché la mera tardività dell’intervento in autotutela, l’assenza del presupposto fattuale alla base del provvedimento impugnato.
Per l’effetto, l’appello ministeriale, non essendo idoneo a modificare l’esito della controversia di primo grado, deve essere rigettato.
La particolarità della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio del grado di appello. 
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata con diversa motivazione.
Compensa interamente tra le parti le spese di giudizio del grado di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati:


Giancarlo Montedoro,	Presidente
Oreste Mario Caputo,	Consigliere
Dario Simeoli,	Consigliere
Giordano Lamberti,	Consigliere
Francesco De Luca,	Consigliere, Estensore

Giancarlo Montedoro,	Presidente
Oreste Mario Caputo,	Consigliere
Dario Simeoli,	Consigliere
Giordano Lamberti,	Consigliere
Francesco De Luca,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Contributi e finanziamenti – Revoca - Per l’assenza originaria dei presupposti 

    La revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non possa essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento (1) 

 
(1) Al fine di ricostruire la natura giuridica del pubblico potere esercitato dall’Amministrazione procedente, giova distinguere a seconda che la revoca del contributo sia disposta per la carenza originaria o sopravvenuta di un requisito di ammissione al contributo.
Nella prima ipotesi, emerge un’invalidità del provvedimento concessorio -da scrutinare alla stregua dello stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione-, tenuto conto che il contributo non avrebbe potuto essere concesso in assenza di un suo requisito di ammissibilità: in tali casi, l’Amministrazione è abilitata a riesaminare la propria pregressa determinazione –di ammissione dell’operatore economico al finanziamento pubblico – nell’esercizio di un potere di autotutela, in relazione al quale, come correttamente rilevato dal Tar, sussiste la cognizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Sez. Unite, Ord., 30 luglio 2020, n. 16457).
Nella seconda ipotesi, la carenza sopravvenuta del requisito, invece, non influisce sul regime di validità dell’atto concessorio, ma sulla conservazione del bene della vita anticipatamente concesso dall’Amministrazione procedente: una tale carenza, di regola, si traduce nella violazione di un obbligo assunto sul beneficiario, da ottemperare per la conservazione dell’agevolazione economica, suscettibile di accertamento da parte dell’Amministrazione procedente mediante l’esercizio di un potere vincolato, funzionale allo scioglimento di un rapporto amministrativo già costituito.
Non potrebbe diversamente argomentarsi, rilevando che in materia di patti territoriali l’ammissione al contributo avviene soltanto in via provvisoria, occorrendo un’ulteriore attività di accertamento in sede amministrativa ai fini della concessione in via definitiva delle relative agevolazioni economiche.
La distinzione tra concessione in via provvisoria e in via definitiva non esclude, infatti, la natura provvedimentale del (primo) atto di ammissione al contributo, essendosi comunque in presenza di una manifestazione di volontà dispositiva dell’organo procedente, produttiva di effetti costitutivi di un rapporto amministrativo con la parte privata, in tale modo ammessa alla pubblica contribuzione.
La provvisorietà dell’elargizione economica, in particolare, non consente di negare la valenza provvedimentale dell’atto di ammissione al contributo, bensì evidenzia la precarietà della posizione giuridica della parte privata, la quale, al fine di conservare l’utilità provvisoriamente concessa, è tenuta ad adempiere obblighi e doveri imposti dall’Amministrazione procedente, la cui osservanza deve essere verificata nell’ambito di un successivo controllo amministrativo ex artt. 8 e 9, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, nonché 12, comma 3, d.m. 31 luglio 2000, n. 320.
Per l’effetto, la mera concessione provvisoria di un contributo economico non può fondare un affidamento legittimo della parte privata sulla conservazione dell’utilità ricevuta, a prescindere dal futuro svolgimento del rapporto amministrativo, occorrendo a tali fini che l’operatore economico rispetti il programma di investimenti approvato dall’Amministrazione, sottoponendosi al successivo controllo amministrativo ai fini della determinazione (nell’an e nel quantum) del contributo allo stesso spettante in via definitiva.
La natura provvisoria del contributo, invece, non può impedire la configurazione in capo al beneficiario di un legittimo affidamento in ordine (anziché alla conservazione del contributo) alla sussistenza dei requisiti originari di ammissibilità al contributo già positivamente valutati dall’Amministrazione procedente.
In tali ipotesi, non si fa questione di fatti o atti futuri ancora da verificare, ma si discorre di presupposti già esaminati in sede amministrativa ai fini dell’adozione di un provvedimento con cui l’organo procedente, spendendo un pubblico potere, decide di ammettere il progetto di investimenti alla pubblica contribuzione.
Al pari di ogni altro atto provvedimentale, tale decisione può essere riesaminata dall’Amministrazione al ricorrere delle condizioni di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990, tendenti a tutelare il legittimo affidamento comunque ingenerato nella parte beneficiata dall’esercizio del pubblico potere.
In definitiva, l’istante, se non può ritenersi titolare di un legittimo affidamento alla conservazione dell’utilità economica provvisoriamente concessa - che potrà sorgere soltanto all’esito del completamento della fattispecie (a formazione progressiva) concessoria, con l’adozione del provvedimento di concessione in via definitiva del contributo, una volta verificato il corretto adempimento del programma di investimenti -, deve ritenersi titolare di un legittimo affidamento sulla sussistenza dei presupposti (originari) di ammissione al contributo, che danno titolo al finanziamento del progetto di investimenti, facendosi questione di elementi già valutati positivamente dall’Amministrazione procedente. 
Alla stregua delle considerazioni svolte, deve ritenersi che la revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non possa essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento.
Nel primo caso l’Amministrazione riesamina una propria decisione, negando l’integrazione di un presupposto già positivamente valutato con una previa decisione provvedimentale; nel secondo caso, l’Amministrazione accerta – con azione vincolata – un inadempimento del beneficiario o, comunque, la mancata verificazione delle condizioni (non esistenti al momento dell’ammissione alla pubblica contribuzione) cui era subordinata l’erogazione del contributo in via definitiva.
Soltanto nel primo caso si pone l’esigenza di tutelare l’affidamento dell’istante da un eventuale riesame di una decisione amministrativa previamente adottata; nel secondo caso, invece, non essendo il contributo negato per effetto di un riesame amministrativo, ma in ragione della mancata verificazione di quelle condizioni che l’istante ben sapeva essere essenziali per la concessione in via definitiva del contributo, non potrebbe configurarsi alcun legittimo affidamento alla conservazione di un’agevolazione ancora provvisoria.
​​​​​​​Qualora la revoca del contributo configuri un provvedimento di autotutela, implicando il riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti (originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, l’intervento di secondo grado si traduce in un annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento, dovendo, pertanto, soddisfare le condizioni di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990.