Sulla legittimazione ad agire dei privati cittadini in materia di gestione del Servizio Idrico Integrato

Materia: Giustizia amministrativa

N. 03338/2022 REG.PROV.COLL.
N. 01654/2022 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 1654 del 2022, proposto da Francesco Maria Farruggia, Rosario Di Fede, Gianluigi Mascellino, Federico Taormina, rappresentati e difesi dall’avv. Mauro Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio eletto presso lo studio del predetto difensore in Palermo, via Alessi n. 25; 

contro
- il Comune di Trabia, in persona del Commissario Straordinario e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Giambrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio eletto presso lo studio del predetto difensore in Palermo, via Principe di Paternò n.56;- la Commissione Straordinaria del Comune di Trabia, non costituita in giudizio; 

nei confronti
di AMAP S.p.A., non costituita in giudizio; 

per l'annullamento
previa sospensione dell’efficacia
- della Deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Trabia, n. 39 del 18/08/2022, avente ad oggetto: “PROVVEDIMENTI RELATIVI ALL'AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO IN FAVORE DEL GESTORE UNICO DELL'ATO PALERMO (AMAP S.P.A.) COME DA DELIBERAZIONE ATI N.5 DEL 14 LUGLIO 2020 - ACQUISTO DELLE AZIONI DELL'AMAP S.P.A.”; 
- di ogni atto conseguente, connesso e presupposto; 
NONCHE’ 
per il riconoscimento della salvaguardia della gestione del servizio idrico integrato ai sensi dell’art. 147, nei confronti del Comune di Trabia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Vista l’istanza cautelare presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trabia, con le relative deduzioni difensive;
Visti gli articoli 55 e 60 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2022, il consigliere dott.ssa Maria Cappellano, e uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
A. – Con il ricorso in esame gli odierni istanti, quali cittadini residenti del Comune di Trabia, impugnano la deliberazione del commissario straordinario n.39 del 18 agosto 2022, di acquisto delle azioni dell’AMAP S.p.a., con relativa adesione alla gestione unica del Servizio Idrico Integrato (SII) affidata alla predetta società. 
Espongono, in punto di fatto, che:
- l’Assemblea Territoriale Idrica (ATI) – a seguito di apposita istruttoria per la verifica del possesso, in capo ai Comuni richiedenti, dei requisiti necessari per il riconoscimento della salvaguardia della gestione del servizio ex art.147 del d. lgs. n.152/2006 – ha deciso, con la deliberazione n.5 del 25 giugno 2020, di non riconoscere tali requisiti in capo al Comune di Trabia, il quale, pertanto, deve confluire nella gestione unica d’Ambito affidata ad AMAP S.p.a. con deliberazione n.10/2018;
- il Commissario straordinario del Comune di Trabia ha adottato la contestata deliberazione del 18 agosto 2022, che i ricorrenti – cittadini residenti, in rappresentanza dei cittadini del Comune di Trabia – hanno interesse ad impugnare nella parte in cui non è stata riconosciuta la salvaguardia della gestione del servizio.
Deducono avverso il provvedimento gravato le censure di: 
1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 141 E SS. DEL D.LGS. 267/2000 (T.U.E.L.) - ECCESSO DI POTERE DEL COMMISSARIO STRAORDINARIO DEL COMUNE DI TRABIA - DEVIAZIONE DEL POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E DILIGENZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA; 
2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’DALL’ART.147 COMMA 2 BIS LETTERA B) DEL DECRETO LEGISLATIVO 3 APRILE 2006, N.152 E SS.MOD. ED INTEGRAZIONI NONCHÉ DELL’ART.94 DEL D.LGS.VO 152/2006 - ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLO SVIAMENTO DELLA CAUSA TIPICA – MANIFESTA ILLOGICITÀ – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – DISPARITÀ DI TRATTAMENTO - DEVIAZIONE DEL POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E DILIGENZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA; 
3) VIOLAZIONE FALSA APPLICAZIONE DEL D.L. 179 DEL 2012 – ART.34, COMMA 20 – DELL’ART. 23 – BIS DEL D.L. N.112 DEL 2008 E SS. MOD. E INTEGRAZIONI E IN SEGUITO ALL’ART.4 DEL D.L. N.138 DEL 2011 E SS. MOD. ED INTEGRAZIONI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ ARTICOLO 2 DELLA C.D. DIRETTIVA CONCESSIONI 2014/23/UE (SIGNIFICATIVAMENTE RUBRICATO “PRINCIPIO DI LIBERA AMMINISTRAZIONE DELLE AUTORITÀ PUBBLICHE”).
Hanno chiesto l’annullamento di tale deliberazione, e altresì “il riconoscimento della salvaguardia della gestione del servizio idrico integrato ai sensi dell’art. 147, nei confronti del Comune di Trabia”; con vittoria di spese.
B. – Si è costituito in giudizio il Comune di Trabia, il quale ha reso noto di avere approvato, con deliberazione n.51 del 29 dicembre 2020, la dichiarazione di dissesto finanziario; ha quindi eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e, nel merito, ne ha chiesto il rigetto, in quanto infondato; con vittoria di spese.
C. – Alla camera di consiglio del giorno 22 novembre 2022, presenti i difensori delle parti costituite, come da verbale, il Presidente del Collegio ha indicato, ai sensi dell’art.73, co.3, cod. proc. amm., i possibili profili di inammissibilità per difetto di legittimazione attiva e per mancata impugnazione della presupposta deliberazione dell’ATI, con contestuale avviso in ordine alla possibilità di immediata definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.
D. – Ritiene preliminarmente il Collegio che il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. e adottata in esito alla camera di consiglio per la trattazione delle istanze cautelari, sussistendone tutti i presupposti; possibilità, questa, espressamente indicata dal Presidente del Collegio.
E. – Sempre in via preliminare deve essere esaminata l’eccezione, sollevata dalla difesa del Comune di Trabia, di difetto di legittimazione attiva, venendo in rilievo una questione che attiene direttamente ad una delle condizioni dell’azione.
L’eccezione è fondata e il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
Deve premettersi che:
- la legittimazione e l’interesse al ricorso integrano condizioni dell’azione necessarie per consentire al giudice adito di pronunciare sul merito della controversia; e siffatte condizioni devono esistere al momento della proposizione della domanda processuale, e persistere fino alla decisione (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9; Sez. V, 27 gennaio 2016, n.265);
- per giurisprudenza consolidata, “…il sistema di tutela giurisdizionale amministrativa ha il carattere di giurisdizione soggettiva e non di difesa dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, alla stregua di un'azione popolare, e non ammette, pertanto, un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge (Cons. Stato sez. IV 6 dicembre 2013 n. 5830; sotto tale profilo cfr. anche Ad. Plen. n. 4/2011).


La legittimazione processuale si rinviene solo in capo ai soggetti che presentino una posizione differenziata, in virtù della titolarità, a monte, di una posizione giuridica soggettiva sostanziale precipua. Il presupposto e nel contempo l'effetto, è che nel processo amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare (ad esempio il giudizio elettorale), non è consentito adire il relativo giudice unicamente al fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, ove ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, il quale, a sua volta, deve trovarsi in una situazione differenziata rispetto al resto della collettività e non sia un quisque de populo…” (Consiglio di Stato, Sez. I, Adunanza di Sezione del 4 dicembre 2019, parere n. 03182/2019);
- la legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo deve essere infatti direttamente correlata alla situazione giuridica sostanziale che si assume lesa dal provvedimento, e postula l’esistenza di un interesse attuale e concreto all’annullamento dell’atto (v. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2014, n. 6309);
- la legittimazione ad agire non è configurabile ove appaia finalizzata a tutelare interessi di mero fatto (v. Consiglio di Stato, Sez. V, 2 aprile 2014, n.1572, in un caso di impugnazione, da parte di cittadini residenti e utenti di servizi pubblici, di provvedimenti di riorganizzazione degli enti gestori; nello stesso senso, T.A.R. Campania, Sez. I, 29 maggio 2017, n. 2834).
Applicando i su esposti principi al caso di specie osserva il Collegio che:
- i ricorrenti impugnano una deliberazione con la quale il Comune ha deliberato di prendere atto dell’obbligo dell’affidamento del Servizio Idrico Integrato (SII) all’AMAP s.p.a., per il tramite dell’ATI Palermo e, conseguentemente, di autorizzare il legale rappresentante all’acquisto delle azioni dell’AMAP al fine di diventare socio della società;
- rispetto a tale atto, i predetti agiscono nella spiegata qualità di cittadini residenti “in rappresentanza dei cittadini tutti del Comune”, e quali intestatari di contratti di servizio idrico, tutte qualità che non costituiscono titolo di accesso alla legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione impugnata, in quanto non connotano, in termini di specifica qualificazione e differenziazione, la posizione giuridica dei ricorrenti rispetto a quella di altri cittadini residenti nel medesimo Comune.
Va ulteriormente osservato che gli odierni istanti rispetto a tale provvedimento:
- non dimostrano, se non con vaghe e generiche asserzioni legate ad un ipotetico aumento delle tariffe, quali specifiche e dirette conseguenze si verificherebbero nei confronti dei predetti e, quindi, dei cittadini residenti, dei quali i ricorrenti assumono impropriamente una funzione di rappresentanti, e che piuttosto vantano un interesse di mero fatto alla migliore gestione del servizio pubblico, la cui cura è demandata esclusivamente ai soggetti pubblici che degli stessi sono enti esponenziali;
- lamentano, altresì, l’impossibilità di salvaguardare l’autogestione idrica nell’attesa che si esprima il competente organo consiliare, evidenziando un profilo di stretta pertinenza dell’ente locale, come del resto disvelato dalla domanda volta ad ottenere “il riconoscimento della salvaguardia della gestione del servizio idrico integrato ai sensi dell’art. 147, nei confronti del Comune di Trabia”.
In tal modo, pertanto, i ricorrenti tentano una sorta di azione popolare, non prevista dall’ordinamento se non in casi eccezionali, facendo valere con la presente azione un interesse di cui essi non sono titolari.
Sotto tale profilo, sebbene la giurisprudenza abbia riconosciuto ipotesi di legitimatio ad causam a soggetti collettivi che rappresentano interessi “diffusi” di “categorie” ben individuate (professionisti, imprenditori, consumatori, ecc.) – casi nei quali la personalità dell’interesse coincide con quello riferibile ad una determinata collettività di soggetti, che l’ente esponenziale rappresenta e si propone di tutelare – tale speciale legittimazione, collegata ad una finalità di tutela collettiva, deve trovare uno specifico fondamento normativo (Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 luglio 2016, n. 3303), e deve presentare ulteriori criteri di collegamento con l’interesse di volta in volta azionato in giudizio.
Nel caso di specie all’evidenza non ricorre alcuna di tali ipotesi, in quanto ciascuno dei ricorrenti agisce in sostanza per il perseguimento di un interesse individuale, senza alcuna dimensione di tutela di interessi collettivi a cui l’ordinamento riconosce la speciale legittimazione ad agire appena accennata.
Per tali ragioni il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione ad agire.
A tale (per vero troncante) profilo di inammissibilità deve aggiungersi l’ulteriore profilo, indicato in udienza dal Presidente del Collegio, della mancata contestazione della presupposta deliberazione n.5/2020 dell’ATI, che i ricorrenti in sostanza censurano senza che risulti essere stata ritualmente e tempestivamente impugnata e senza evocare in giudizio l’ATI; e tanto, pur avendo i predetti espressamente chiesto – come già sopra rilevato sul piano della carenza di legittimazione ad agire – “il riconoscimento della salvaguardia della gestione del servizio idrico integrato ai sensi dell’art. 147, nei confronti del Comune di Trabia”, costituente l’oggetto specifico della deliberazione dell’ATI.
La gravata deliberazione n. 39/2022, si pone, pertanto, in una fase “a valle” della decisione dell’ATI, di respingere la richiesta del Comune di Trabia avente ad oggetto la salvaguardia della gestione del servizio idrico ai sensi dell’art.147, co. 2 bis, del d. lgs. n.152/2006; e detta deliberazione si pone, rispetto al diniego adottato dall’ATI, quale provvedimento conseguenziale dell’ente locale, obbligato a confluire nella gestione unica del SII una volta esclusa la salvaguardia della gestione del servizio ai sensi del su citato art. 147.
Va anche aggiunto, per completezza, che nelle premesse del provvedimento impugnato è stata indicata la deliberazione dell’ATI n.10/2020 – avente ad oggetto “Riconoscimento della salvaguardia della gestione del Servizio Idrico Integrato ai Comuni dell’ATI Palermo ai sensi dell’art. 147 comma 2 bis del DLGS 152/2006 e ss.mm.ii.. Sentenza TAR Sicilia Sez. Palermo RG n.1395/2020” – quale deliberazione con cui l’ATI non ha riconosciuto al Comune di Trabia il possesso dei requisiti per la salvaguardia della gestione ai sensi dell’art. 147 del d. lgs. n.152/2006 (cfr. punti 17 e 18 delle premesse della deliberazione impugnata); deliberazione n.10/2020 dell’ATI, alla quale i ricorrenti non fanno alcun cenno sebbene espressamente citata, con conseguente ulteriore profilo di inammissibilità.
Conclusivamente, il ricorso in esame deve essere dichiarato inammissibile.
F. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in favore del Comune di Trabia; nulla deve, invece, statuirsi con riguardo alle parti non costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna i ricorrenti, in solido fra di loro, al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Trabia, che liquida in € 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge; nulla spese con riguardo alle parti non costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:


Salvatore Veneziano,	Presidente
Maria Cappellano,	Consigliere, Estensore
Luca Girardi,	Referendario

Salvatore Veneziano,	Presidente
Maria Cappellano,	Consigliere, Estensore
Luca Girardi,	Referendario



IL SEGRETARIO


Massima:
Giustizia amministrativa – Legittimazione al ricorso – Servizio Idrico Integrato – Azione popolare - Inammissibilità
È inammissibile per carenza di legittimazione ad agire il ricorso proposto da cittadini residenti, in qualità di intestatari di contratti di servizio idrico, in rappresentanza dell’intera collettività, qualora agiscano al fine di ottenere la tutela giurisdizionale di un interesse privo di specifica qualificazione e differenziazione. Infatti, in mancanza di specifiche e dirette conseguenze nella propria sfera giuridica, la salvaguardia della gestione del servizio idrico integrato rappresenta un interesse di mero fatto alla migliore gestione del servizio pubblico, la cui cura è demandata esclusivamente ai soggetti pubblici che dei cittadini sono enti esponenziali.
Conformi: T.a.r. per la Lombardia, sez. I, 2 febbraio 2022, n. 235; T.a.r. per la Toscana, sez. III, 6 settembre 2021, n. 1159; T.a.r. per il Lazio, Latina, sez. I, 2 aprile 2019, n. 230.
Difformi: non risultano precedenti difformi.