Partecipazione dei componenti cd. laici del C.g.a. all'Adunanza generale

Materia: Consiglio di Stato e Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana

Numero 00186/2021  e data 
        		11/02/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 13 gennaio 2021
NUMERO AFFARE 01598/2019
OGGETTO:
Segretario Generale della Giustizia amministrativa 
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana. Partecipazione dei componenti c.d. “laici” all’Adunanza generale del Consiglio di Stato.


LA SEZIONE
Vista la nota 7 novembre 2019, prot. n. 5067, con la quale il Segretario generale della Giustizia amministrativa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
Vista la delibera del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, adottata in data 9 ottobre 2020;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;


La richiesta di parere.

1.1. Con nota 18 ottobre 2019, prot. n. 1860, la Presidente del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (CGARS) ha sottoposto al Presidente del Consiglio di Stato, al Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa e al Segretario generale della Giustizia amministrativa alcune questioni interpretative concernenti le disposizioni relative alla composizione dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato e, in particolare, al diritto dei componenti c.d. laici del CGARS di parteciparvi. Infatti, la Presidente ha rilevato “che vi siano argomenti esegetici per rimeditare” la delibera del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, 4 novembre 2005, che ha riconosciuto ai componenti laici del CGARS la possibilità di partecipare all’Adunanza generale “limitatamente agli affari della Regione Sicilia, ossia rimessi dal medesimo CGARS”. 
Con nota 7 novembre 2019, prot. n. 5067, il Segretario generale della Giustizia amministrativa ha sottoposto al vaglio consultivo del Consiglio di Stato un quesito sulla corretta interpretazione da dare alle norme sulla composizione dell’Adunanza generale anche alla luce delle disposizioni che regolano l’istituzione e il funzionamento del CGARS. 
In data 8 novembre 2019 è pervenuto in Sezione il predetto quesito, controfirmato dal Presidente del Consiglio di Stato. 
1.2. Nel quesito sono indicate, in modo approfondito e esaustivo, le disposizioni relative alla formazione e alla convocazione dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato nonché le norme relative all’istituzione e al funzionamento del CGARS. Dopo averne individuato alcune criticità interpretative, si chiede alla Sezione di chiarire “in quali casi – a norma degli articoli 3, comma 1 della l. 186/1982, 7 e 9 del d. lgs. n. 373/2003 – sia prevista la partecipazione dei componenti laici del CGARS all’Adunanza generale”. Viene altresì domandato se i componenti laici del CGARS abbiano titolo a partecipare all’Adunanza generale e se esistano limitazioni a tale diritto.
All’adunanza del 4 dicembre 2019 la Sezione ha chiesto l’avviso del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa in ragione della potenziale interferenza con le attribuzioni del Consiglio di Presidenza in materia di stato giuridico dei magistrati (articolo 13 l. 27 aprile 1982 n. 186).
Con nota inviata al Segretario Generale della Giustizia amministrativa (pervenuta in data 28 ottobre 2020, prot. n. 20380), il Segretario del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa ha comunicato quanto deliberato dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa in data 9 ottobre 2020.
L’Organo di autogoverno, dopo un’approfondita disamina della disciplina di riferimento, ha espresso il seguente avviso: “…il legislatore del 1982 ha ritenuto che la composizione dell'Adunanza generale sia assicurata da tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato. Ne discende, quindi, che dell'Adunanza Generale non fanno parte i componenti laici del CGA, potendo questi prestare servizio presso il Consiglio di Stato solo nelle ipotesi specifiche previste dai citati artt. 9 e 10 del d.lgs. 373/2003”.
Lo stesso Organo di autogoverno ha poi precisato che “in ogni caso, la convocazione dell'Adunanza generale spetta al Presidente del Consiglio di Stato, al quale è, evidentemente, demandato il compito di assicurare l'esatta composizione dell'organo”. 
1.3. Il Segretariato generale della Giustizia amministrativa ha ritenuto sussistenti le condizioni per la formulazione del quesito, condizioni queste enucleate dal parere 9 aprile 2019 dell’Ufficio studi, massimario e formazione della Giustizia amministrativa, non essendovi contenziosi pendenti sulle medesime questioni e non attenendo le questioni sollevate a profili gestionali dell’Amministrazione.
Il Collegio condivide la scelta. Attesa l’osservanza dei necessari requisiti formali di trasmissione dell’istanza, nonché la peculiare complessità degli elementi oggetto di analisi, ad avviso di questa Sezione non sussistono cause ostative alla pronuncia del presente parere.
Sotto altro aspetto alla Sezione preme rilevare che si tratta di quesito interpretativo che non interferisce con le competenze del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa. Per la Sezione, infatti, l’individuazione dei soggetti legittimati a partecipare all’Adunanza generale, la convocazione e la presidenza dell’Adunanza generale stessa sono di competenza del Presidente del Consiglio di Stato, con l’assistenza del Segretario generale, e dunque di un organo differente dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa. Milita in tal senso, per un verso, il chiaro disposto dell’articolo 18 R.D. 1054/1924 – “le Adunanze generali sono convocate e presiedute dal Presidente del Consiglio e vi assiste il Segretario generale” – e, per altro verso, la circostanza che, l’articolo 13 l. 27 aprile 1982, n. 186, tra le competenze del Consiglio di Presidenza non menziona quella oggetto del presente parere.

L’Adunanza generale del Consiglio di Stato.

2.1. Il Titolo II, Capo II (Del modo di procedere nella trattazione degli affari consultivi) del R.D. 1054/1924 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato) disciplina le modalità di esercizio delle funzioni consultive del Consiglio di Stato, disponendo che quest’ultimo, “per l'esame degli affari sui quali è richiesto il suo parere, delibera in Adunanza generale di tutti i suoi componenti o diviso per sezioni” (articolo 17). Come prima accennato, il successivo articolo 18 precisa inoltre che: “le Adunanze generali sono convocate e presiedute dal Presidente del Consiglio e vi assiste il Segretario generale”. Quanto alle condizioni di validità delle deliberazioni, l’articolo 19, con disposizione riferibile sia all’Adunanza generale, sia alle Adunanze delle singole Sezioni, richiede la presenza di almeno la metà dei Consiglieri che compongono i rispettivi collegi. Per l’approvazione delle delibere è invece necessaria la maggioranza assoluta dei voti (articolo 20, comma 1). Inoltre, ai sensi dell’articolo 20, comma 2, “in caso di parità, il voto del presidente ha la preponderanza”.
Alla specificazione e all’aggiornamento delle norme menzionate provvede l’articolo 3, comma 1, della l. 186/1982 (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali), secondo cui “l'Adunanza generale del Consiglio di Stato è convocata dal Presidente del Consiglio di Stato, che la presiede, ed è composta da tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato”.

Il regime delle competenze affidate all’Adunanza generale può essere ricostruito a partire dalle disposizioni di cui all’articolo 47 del R.D. 444/1942 (Regolamento per l'esecuzione della legge sul Consiglio di Stato). Tali norme attribuiscono alle singole Sezioni, alle Commissioni speciali di cui all’articolo 22 del R.D. 1054/1924 ed al Presidente del Consiglio di Stato il potere di rivolgere all’Adunanza generale dei “preavvisi” riguardanti i progetti di legge o di regolamento, gli schemi di testo unico, nonché le altre questioni d’interesse generale o di massima per le quali risulti opportuno un esame da parte di tale organo. L’intervento dell’Adunanza generale può inoltre essere sollecitato in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, allorché la questione di diritto oggetto del parere possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali. In tal senso, i commi 2-4 dell’articolo 12, d.P.R. 1199/1971 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi) dispongono che “la Sezione o la Commissione speciale, se rileva che il punto di diritto sottoposto al loro esame ha dato luogo o possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali, può rimettere il ricorso all'Adunanza generale. Prima dell'espressione del parere, il Presidente del Consiglio di Stato può deferire all'Adunanza generale qualunque ricorso che renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza. Nei casi previsti nei due commi precedenti l'Adunanza generale esprime il parere su preavviso della sezione o della commissione speciale, alla quale il ricorso è assegnato”.

Per quanto d’interesse in questa sede, occorre peraltro rilevare come il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana può deferire all’Adunanza generale l’esame dei pareri relativi a “materie che incidano notevolmente sugli interessi generali dello Stato o di altre Regioni” nonché “la cognizione dei conflitti di competenza, in sede consultiva, tra il Consiglio di giustizia amministrativa e il Consiglio di Stato” (comma 6). In tale ipotesi, la composizione dell’Adunanza generale è integrata dalla necessaria partecipazione “di almeno due magistrati” del Consiglio di Giustizia amministrativa stesso (articolo 9, commi 3 e 6, d.lgs. 373/2003). 

Il d.lgs. 24 dicembre 2003 n. 373 e il Consiglio di Giustizia amministrativa per la regione siciliana.

3.1. La Sezione ritiene che, per la definizione delle questioni interpretative poste dal quesito in esame, occorra delineare anche il quadro giuridico relativo al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. 
L'articolo 23 dello statuto della Regione siciliana, approvato con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, stabilisce un principio di specialità, disponendo che “gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione” e prevedendo anche che le “Sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e contabile”.
La dottrina riferisce che “una proposta dello stesso contenuto era stata formulata più di ottanta anni prima dal Consiglio Straordinario di Stato convocato in Sicilia con decreto del 19 ottobre 1861 del prodittatore Antonio Mordini, nominato da Garibaldi”.
Come affermato poi dalla Corte costituzionale “il decentramento territoriale degli organi giurisdizionali centrali, sancito in via di principio dal citato art. 23, corrisponde ad un’antica tradizione siciliana, che non si limita all’esperienza della Corte di cassazione di Palermo prima dell’unificazione del 1923, ma addirittura risale all’ordinamento del Regno delle Due Sicilie, con l’istituzione in Palermo di supremi organi di giustizia distinti da quelli omologhi con sede a Napoli. L’art. 23 contiene dunque un principio di specialità, che riafferma, anche se in termini generici ed atecnici, per di più formulati anteriormente alla redazione del testo costituzionale, un’aspirazione viva, e comunque saldamente radicata nella storia della Sicilia, ad ottenere forme di decentramento territoriale degli organi giurisdizionali centrali. I decreti menzionati hanno avuto l’intento di attuare concretamente questa aspirazione, predisponendo moduli organizzativi e funzionali, che, tra le realizzazioni astrattamente possibili, specificassero ed eventualmente integrassero i principi enunciati” (Corte cost. 4 novembre 2004, n. 316).
L’articolo 23 dello Statuto ha avuto una prima attuazione con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654, che ha appunto istituito il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana con il compito di esercitare “le funzioni consultive e giurisdizionali spettanti alle sezioni regionali del Consiglio di Stato previste dall'art. 23 dello statuto della Regione siciliana”. Si stabiliva che tale organo fosse presieduto da un Presidente di sezione del Consiglio di Stato e, in sede giurisdizionale, fosse composto da due magistrati dello stesso Consiglio di Stato e da due “giuristi” non togati scelti dalla giunta regionale, con un incarico quadriennale rinnovabile, tra professori universitari di diritto o avvocati abilitati al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, ai quali, durante la carica, era interdetto l'esercizio della professione davanti alle giurisdizioni amministrative.
Modificazioni ed integrazioni al suddetto d.lgs. n. 654 del 1948 sono state introdotte dal d.P.R. 5 aprile 1978, n. 204, anche a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 25 del 1976, prevedendo in particolare che i “giuristi” non togati componenti del Consiglio di giustizia amministrativa, in sede giurisdizionale, fossero quattro ed il loro mandato avesse una durata di sei anni non rinnovabile, anche se per essi era ammessa la prorogatio della carica, e disponendo altresì che il collegio giudicante fosse composto dal presidente, da due consiglieri di Stato e da due membri “laici”.
Tali decreti di attuazione dell'articolo 23 dello statuto siciliano sono stati però espressamente abrogati ed integralmente sostituiti dal d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, il quale, innanzi tutto, in coerenza con il tenore letterale dell'articolo 23, ha mutato la struttura organizzativa del Consiglio di giustizia amministrativa, stabilendone la composizione in due sezioni, con funzioni rispettivamente consultive e giurisdizionali, le quali “costituiscono sezioni staccate del Consiglio di Stato”. 
In correlazione con questo nuovo assetto organizzativo sono stati introdotti significativi mutamenti alla previgente disciplina, prevedendo, tra l'altro, l'aumento del numero dei componenti “togati” e “laici” ed una loro diversa ripartizione tra le due sezioni, nonché la formale equiparazione di questi ultimi ai primi per quanto attiene allo stato giuridico, al regime disciplinare ed anche, sia pure entro certi limiti, al trattamento economico.
A tal riguardo, la Corte costituzionale, con la già citata sentenza n. 316 del 4 novembre 2004, ha precisato che “il d. lgs. n. 373 del 2003 ha attuato una completa revisione della previgente normativa eliminando precedenti “anomalie”, già segnalate dalla Corte, e in particolare ha ripristinato l'originario modello statutario di decentramento, organizzato su due sezioni “staccate” del Consiglio di Stato, dando così “piena” attuazione al principio di specialità contenuto nell'art. 23. In questo modo si è dato vita ad una disciplina che ha fissato entro i contorni dello statuto quelli che, in relazione a questo profilo particolare, si possono definire i “contenuti storico-concreti” dell'autonomia regionale siciliana (cfr. sentenza n. 213 del 1998). La peculiare struttura e composizione del Consiglio di giustizia amministrativa delineate dal decreto n. 373 appaiono dunque pienamente giustificate, stante la chiarezza del principio espresso nell'art. 23 ma anche l'assenza di soluzioni organizzative prestabilite, dall'intento di realizzare concretamente quel principio attraverso la prefigurazione di un apposito modello la cui specialità, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questa Corte, non appare certo praeter statutum”.
Sempre la Corte ha affermato altresì che “il carattere di piena attuazione (…) del d.lgs. 373/2003 rispetto all’articolo 23 dello Statuto, che è norma di grado costituzionale, esclude, di per sé, qualsiasi contrasto, (…) sia con l’articolo 102, comma 2, relativo al divieto di istituire sezioni specializzate, sia con la VI disposizione transitoria della Costituzione, che ha sottratto la giurisdizione del Consiglio di Stato dalla prevista procedura di revisione degli organi speciali di giurisdizione esistenti”.
3.2. L’articolo 1, comma 2 del d.lgs. 373/2003 dispone che “il Consiglio di giustizia amministrativa ha sede in Palermo ed è composto da due Sezioni, con funzioni, rispettivamente, consultive e giurisdizionali, che costituiscono Sezioni staccate del Consiglio di Stato”. Conseguentemente in sede consultiva il CGARS è organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo regionale (articolo 9, comma 1) mentre in sede giurisdizionale esercita le funzioni di giudice di appello contro le pronunce del TAR Sicilia (articolo 4, comma 3). 
Per quanto concerne la composizione e le funzioni del CGARS, l’articolo 2 del d.lgs. 373/2003 dispone che “il Consiglio di giustizia amministrativa è presieduto da un Presidente di Sezione del Consiglio di Stato. Al Consiglio sono destinati altri due presidenti di Sezione del Consiglio di Stato, di cui uno, con funzioni di presidente aggiunto del Consiglio di giustizia amministrativa, preposto alla Sezione consultiva e l'altro assegnato alla Sezione giurisdizionale. Il Presidente aggiunto del Consiglio di giustizia amministrativa sostituisce il Presidente nello svolgimento dei compiti organizzativi e di gestione dell'ufficio a lui spettanti in caso di sua assenza, impedimento o delega; ove delegato, lo sostituisce altresì nella presidenza di una o più adunanze o udienze delle Sezioni riunite o della Sezione giurisdizionale”. Il secondo comma stabilisce che al CGARS “sono, altresì assegnati sei magistrati appartenenti al Consiglio di Stato” e che questi e quelli di cui al primo comma sono assegnati e collocati fuori ruolo secondo quanto disposto dall’articolo 13 della l. 186/1982. Inoltre, “il Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa, all'inizio di ciascun anno, assegna quattro consiglieri di Stato alla Sezione giurisdizionale e due alla Sezione consultiva” e nel caso in cui “manchi in una Sezione per un'udienza o adunanza il numero di consiglieri o di componenti necessario per deliberare […] provvede ai sensi dell'articolo 12, comma 2, del R.D. 1054/1924” ossia “supplisce con consiglieri appartenenti ad altre sezioni”. Il comma 5 dell’articolo 2 infine dispone che “su richiesta del Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa, il presidente del Consiglio di Stato, qualora ne riscontri l'esigenza in esito a una valutazione comparativa delle esigenze del Consiglio di Stato e del Consiglio di giustizia amministrativa, può disporre l'applicazione presso quest'ultimo, per non oltre un anno rinnovabile una volta, di un ulteriore consigliere di Stato, che è collocato fuori ruolo ai sensi del comma 3 per la durata dell'applicazione e senza ricopertura del posto lasciato libero al Consiglio di Stato”. Nelle ipotesi di assenza o impedimento dei presidenti in sede giurisdizionale, questi sono “sostituiti dal consigliere di Stato più anziano assegnato alla Sezione”; in sede consultiva, il presidente assente o impedito è “sostituito dal consigliere di Stato più anziano tra i due assegnati alla Sezione” (articolo 5). 
Con specifico riferimento alla Sezione consultiva, l’articolo 3 ne delinea la composizione. In particolare, è composta da: “a) il presidente preposto alla Sezione consultiva, che la presiede; b) due consiglieri di Stato; c) un prefetto della Repubblica; d) cinque componenti in possesso dei requisiti di cui all'articolo 106, comma 3, della Costituzione per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all'articolo 19, comma 1, numero 2), della l. 186/1982.”. Mentre ai fini della validità delle deliberazioni della Sezione consultiva, il citato articolo dispone che “occorre il voto di non meno di quattro membri della Sezione, tra cui almeno un magistrato del Consiglio di Stato. Le deliberazioni sono adottate a maggioranza. In caso di  parità, prevale il voto espresso dal presidente”. Quanto invece alla sede giurisdizionale, ai sensi dell’articolo 4, il Consiglio ha competenza per gli appelli avverso le decisioni del Tribunale amministrativo Regionale siciliano e per i ricorsi, in unico grado, per i giudizi di ottemperanza di decisioni dello stesso Consiglio. 
3.3. Con specifico riferimento ai componenti c.d. laici del CGARS, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, “il prefetto è designato dal Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per gli affari regionali”, mentre i componenti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d) e all'articolo 4, comma 1, lettera d) – cioè i componenti “in possesso dei requisiti di cui all'articolo 106, comma 3, della Costituzione per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all'articolo 19, comma 1, numero 2), della legge 186/1982” delle sezioni consultiva e giurisdizionale – sono designati dal Presidente della Regione siciliana. Costoro sono poi nominati “con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, cui partecipa il Presidente delle Regione siciliana ai sensi dell'articolo 21, comma 3, dello Statuto” (articolo 6, comma 3). 
Giova infine ricordare che “i componenti designati dalla Regione e il prefetto durano in carica sei anni, decorrenti per ciascuno di essi dalla data del rispettivo giuramento, e non possono essere confermati” e “alla scadenza del sessennio i componenti del Consiglio di giustizia amministrativa designati dal Presidente della Regione e il prefetto cessano dalla carica e dall'esercizio delle funzioni” (articolo 6, commi 4 e 5).
Sempre la Corte costituzionale, in relazione alla presenza dei c.d. “laici”, ha affermato - come sopra detto - che la peculiare struttura e composizione del Consiglio di giustizia amministrativa delineate dal decreto n. 373 appaiono pienamente giustificate
(Corte cost., 4 novembre 2004, n. 316). 
A questo riguardo è significativo ricordare che lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (ed il relativo decreto di attuazione 6 aprile 1984, n. 426) si sia ispirato agli stessi principi di autonomia, riproducendo sostanzialmente, a distanza di anni, il modello organizzativo siciliano basato sulla presenza, nell’organo di giustizia amministrativa, di membri “non togati” designati in sede locale. Si tratta evidentemente di un modello del tutto particolare fondato sulla “specialità” di alcuni statuti regionali i quali possono anche, nel campo dell’organizzazione giudiziaria, contenere norme a loro volta espressive di autonomia. 
3.4. Il CGARS, in considerazione del carattere unitario del complesso costituito dal Consiglio in questione e dal Consiglio di Stato, può deferire l’affare consultivo all’Adunanza generale del Consiglio di Stato e, per le controversie in sede giurisdizionale, rimettere la decisione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in esatta corrispondenza all’analoga facoltà delle altre sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. 
L’articolo 9, comma 3, sancisce al riguardo che “quando il parere riguarda materie che incidano notevolmente sugli interessi generali dello Stato o di altre Regioni, il Consiglio può deferirne l'esame all'Adunanza generale del Consiglio di Stato, sentita sul punto la Regione. In tale caso l'Adunanza generale esamina gli affari su preavviso del Consiglio di giustizia amministrativa e con l'intervento di almeno due magistrati di quest'ultimo”; a ciò si aggiunga che all'Adunanza generale del Consiglio di Stato, composta ai sensi dell’articolo 9, comma 3, è altresì devoluta la cognizione dei conflitti di competenza, in sede consultiva, tra il Consiglio di giustizia amministrativa e il Consiglio di Stato. 
Inoltre, ai sensi dell’articolo 10, comma 4, “ove il punto di diritto sottoposto all'esame del Consiglio di giustizia amministrativa abbia dato luogo o possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali con le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, la Sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa può, in qualunque stadio del processo, deferire la cognizione del ricorso all'Adunanza plenaria delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. In tale caso, l'Adunanza plenaria è integrata da due magistrati della Sezione medesima”. 


Le criticità interpretative.

4. Ai sensi degli articoli 19 e 20 del R.D. n. 1054/1924, il Segretario Generale è tenuto ad avvisare della fissazione delle sedute i componenti dell’Adunanza generale legittimati a parteciparvi. In tale veste, anche in esecuzione di quanto stabilito dal CPGA nella delibera del l4 novembre 2005 – che, come riferito al paragrafo 1.1., ha ritenuto che i componenti c.d. laici del CGARS, possano partecipare all’Adunanza generale limitatamente agli affari della Regione siciliana rimessi dallo stesso CGARS – il Segretario generale ha sempre avvisato i consiglieri di Stato assegnati al CGARS, mentre i componenti c.d. laici sono stati invitati soltanto quando dovevano essere trattati gli affari della Regione siciliana rimessi dallo stesso CGARS. 
Il quesito relativo alla sussistenza o meno in capo ai componenti laici del CGARS del titolo a partecipare all’Adunanza generale nonchè all’esistenza o meno di limitazioni a tale diritto, dipende, a giudizio del Segretario generale, dalla formulazione, da un lato, dell’articolo 3, comma 1, della l. 186/1982, ai sensi del quale l’Adunanza generale è composta da tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato e, dall’altro lato, dell’articolo 9 del d.lgs. 373/2003, per il quale nel caso in cui il parere richiesto al CGARS riguardi materie che incidono notevolmente sugli interessi dello Stato o di altre Regioni, la questione può essere deferita all’Adunanza generale del Consiglio di Stato, con l’intervento di “almeno due magistrati” del CGARS. 
In particolare, sarebbero prospettabili due letture diverse. Secondo la prima lettura, i componenti del CGARS non sarebbero qualificabili come magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato e la loro partecipazione all’Adunanza generale sarebbe consentita dall’articolo 9 cit., che costituirebbe una norma legittimante di natura speciale e derogatoria. 
In base ad una diversa lettura, invece, essendo il CGARS una sezione staccata del Consiglio di Stato, i magistrati in servizio presso il CGARS, compresi i componenti c.d. laici, dovrebbero intendersi magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato con conseguente legittimazione a partecipare all’Adunanza generale. 
A sostegno di quest’ultima lettura deporrebbero gli articoli 2 e 7 del d.lgs. 373/2003 e l’articolo 23 dello Statuto della Regione siciliana. In questa prospettiva, diversamente dalla prima, l’articolo 9 cit. non sarebbe una norma legittimante di natura speciale e derogatoria ma si limiterebbe a prescrivere un requisito ulteriore di validità stabilendo che, nel caso di affari deferiti all’Adunanza generale del Consiglio di Stato dal CGARS, debbano intervenire almeno due componenti del CGARS stesso. Seguendo questo ragionamento, i componenti c.d. laici del CGARS dovrebbero essere sempre chiamati a partecipare all’Adunanza generale, costituendo la loro partecipazione adempimento di un obbligo di servizio.

La risposta ai quesiti

5. Alla luce del quadro sino a qui delineato, reputa la Sezione che debba darsi continuità all’orientamento espresso nel 2005 dal Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa e alla prassi sin qui seguita nella convocazione dell’Adunanza generale.
Ed invero, l’equiparazione contenuta all’articolo 7 d.lgs. 373/2003 – ai sensi del quale ai componenti c.d. laici “durante il periodo di durata in carica, si applicano le norme concernenti lo stato giuridico e il regime disciplinare dei magistrati del Consiglio di Stato” – è prevista dalla legge solo con riferimento allo status di magistrato ma non anche in relazione alle funzioni esercitate. 
Il quadro normativo sin qui delineato impone quindi di distinguere tra le funzioni svolte dal componente laico (afferente lato sensu al “rapporto organico” con l’Ente) e il rapporto giuridico del componente laico instaurato con la giustizia amministrativa (il rapporto di servizio). 
In relazione al primo profilo (“rapporto organico”) vi è un legame funzionale esclusivamente con l’attività giurisdizionale e consultiva relativa agli affari di interesse regionale. Dalla ricostruzione delle norme vigenti ora richiamate emerge, infatti, che i componenti laici svolgono una funzione legata all’amministrazione della giustizia esclusivamente nel territorio regionale e alle controversie in cui è interessata la regione stessa.
Con riferimento al secondo profilo (“rapporto di servizio”), invece, vi è, per il periodo del mandato, l’equiparazione ai magistrati del Consiglio di Stato. I componenti laici, nel periodo in cui svolgono il loro mandato, hanno il medesimo stato giuridico dei consiglieri di Stato e, conseguentemente, sono assoggettati al regime disciplinare di questi ultimi. 
Ciò, peraltro, giustifica la ragione per cui hanno sempre goduto, durante il loro mandato, dell’elettorato attivo in occasione delle elezioni dei componenti del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.
Le conclusioni ora raggiunte sono avvalorate anche dalla ragione storica dell’istituzione del Consiglio di Giustizia Amministrativa – prima esaminata al paragrafo 3.1. – nonché dalla specifica competenza a quest’ultimo demandata dallo Statuto siciliano e dalla legge. 
In primo luogo, risulta innegabile che al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana sono devolute solo le questioni relative a “gli affari concernenti la Regione” e conseguentemente a tale oggetto deve risultare limitata la “competenza” e le “funzioni” dei componenti laici.
Ulteriore conferma, in secondo luogo, la si ritrova nel fatto che le ipotesi in cui i predetti componenti laici possono partecipare all’assunzione delle decisioni presso il Consiglio di Stato – ossia i casi previsti dagli artt. 9, comma 3, e 10, comma 4, d. lgs. 373/2003 – sono riferibili esclusivamente a controversie che interessano la Regione Siciliana. 
Ed invero, l’articolo 9, comma 3, ora cit., nel prescrivere che “l'Adunanza generale esamina gli affari su preavviso del Consiglio di giustizia amministrativa e con l'intervento di almeno due magistrati di quest'ultimo”, si limita ad affermare unicamente che è necessaria la presenza di due magistrati del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la validità della adunanza quando si discute di affari inerenti la Regione Siciliana. Nessuna indicazione espressa, invece, vi è nel senso della possibilità di partecipare alle decisioni dell’Adunanza generale e dell’Adunanza plenaria quando non vengono in discussione questioni che riguardano la Sicilia.
In terzo luogo, l’impossibilità di operare una totale assimilazione discende anche dalla disposizione secondo cui, ai fini della validità delle deliberazioni della Sezione consultiva del CGARS, “occorre il voto di non meno di quattro membri della Sezione, tra cui almeno un magistrato del Consiglio di Stato” con conseguente distinzione funzionale tra i componenti laici e i consiglieri di Stato. 
Ed invero, se i primi fossero assimilati in toto ai secondi, tale disposizione non avrebbe ragion d’essere. 
In coerenza con tale assunto, infine, si spiega la ragione per cui all’Adunanza generale del Consiglio di Stato devono partecipare i consiglieri di Stato anche se in servizio presso il Consiglio di Giustizia Amministrativa.
P.Q.M.
Nei termini suesposti è il parere della Sezione.




IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli


Massima:
Consiglio di Stato e Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana – Adunanza generale – Componenti - Componenti cd. laici del C.g.a. – Partecipazione – Solo per affari della Regione Sicilia, ossia rimessi dal medesimo C.g.a.

   I componenti cd. laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana possono di partecipare all’Adunanza generale del Consiglio di Stato limitatamente agli affari della Regione Sicilia, ossia rimessi dal medesimo C.g.a. (1). 

 
(1) Ha chiarito il parere, con specifico riferimento ai componenti c.d. laici del C.g.a., che ai sensi dell’articolo 6, comma 1, “il prefetto è designato dal Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per gli affari regionali”, mentre i componenti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d) e all'articolo 4, comma 1, lettera d) – cioè i componenti “in possesso dei requisiti di cui all'articolo 106, comma 3, della Costituzione per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all'articolo 19, comma 1, numero 2), della legge 186/1982 ” delle sezioni consultiva e giurisdizionale – sono designati dal Presidente della Regione siciliana. Costoro sono poi nominati “con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, cui partecipa il Presidente delle Regione siciliana ai sensi dell'articolo 21, comma 3, dello Statuto” (articolo 6, comma 3). 
Giova infine ricordare che “i componenti designati dalla Regione e il prefetto durano in carica sei anni, decorrenti per ciascuno di essi dalla data del rispettivo giuramento, e non possono essere confermati” e “alla scadenza del sessennio i componenti del Consiglio di giustizia amministrativa designati dal Presidente della Regione e il prefetto cessano dalla carica e dall'esercizio delle funzioni” (articolo 6, commi 4 e 5).
Sempre la Corte costituzionale, in relazione alla presenza dei c.d. “laici”, ha affermato - come sopra detto - che la peculiare struttura e composizione del Consiglio di giustizia amministrativa delineate dal decreto n. 373 appaiono pienamente giustificate (Corte cost., 4 novembre 2004, n. 316). 
A questo riguardo è significativo ricordare che lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (ed il relativo decreto di attuazione 6 aprile 1984, n. 426) si sia ispirato agli stessi principi di autonomia, riproducendo sostanzialmente, a distanza di anni, il modello organizzativo siciliano basato sulla presenza, nell’organo di giustizia amministrativa, di membri “non togati” designati in sede locale. Si tratta evidentemente di un modello del tutto particolare fondato sulla “specialità” di alcuni statuti regionali i quali possono anche, nel campo dell’organizzazione giudiziaria, contenere norme a loro volta espressive di autonomia. 
Il C.g.a., in considerazione del carattere unitario del complesso costituito dal Consiglio in questione e dal Consiglio di Stato, può deferire l’affare consultivo all’Adunanza generale del Consiglio di Stato e, per le controversie in sede giurisdizionale, rimettere la decisione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in esatta corrispondenza all’analoga facoltà delle altre sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. 
L’articolo 9, comma 3, sancisce al riguardo che “quando il parere riguarda materie che incidano notevolmente sugli interessi generali dello Stato o di altre Regioni, il Consiglio può deferirne l'esame all'Adunanza generale del Consiglio di Stato, sentita sul punto la Regione. In tale caso l'Adunanza generale esamina gli affari su preavviso del Consiglio di giustizia amministrativa e con l'intervento di almeno due magistrati di quest'ultimo”; a ciò si aggiunga che all'Adunanza generale del Consiglio di Stato, composta ai sensi dell’articolo 9, comma 3, è altresì devoluta la cognizione dei conflitti di competenza, in sede consultiva, tra il Consiglio di giustizia amministrativa e il Consiglio di Stato. 
Inoltre, ai sensi dell’articolo 10, comma 4, “ove il punto di diritto sottoposto all'esame del Consiglio di giustizia amministrativa abbia dato luogo o possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali con le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, la Sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa può, in qualunque stadio del processo, deferire la cognizione del ricorso all'Adunanza plenaria delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. In tale caso, l'Adunanza plenaria è integrata da due magistrati della Sezione medesima”. 
Le criticità interpretative. 
Ai sensi degli articoli 19 e 20 del R.D. n. 1054/1924, il Segretario Generale è tenuto ad avvisare della fissazione delle sedute i componenti dell’Adunanza generale legittimati a parteciparvi. In tale veste, anche in esecuzione di quanto stabilito dal CPGA nella delibera del l4 novembre 2005 – che, come riferito al paragrafo 1.1., ha ritenuto che i componenti c.d. laici del CGARS, possano partecipare all’Adunanza generale limitatamente agli affari della Regione siciliana rimessi dallo stesso CGARS – il Segretario generale ha sempre avvisato i consiglieri di Stato assegnati al CGARS, mentre i componenti c.d. laici sono stati invitati soltanto quando dovevano essere trattati gli affari della Regione siciliana rimessi dallo stesso CGARS. 
Il quesito relativo alla sussistenza o meno in capo ai componenti laici del CGARS del titolo a partecipare all’Adunanza generale nonchè all’esistenza o meno di limitazioni a tale diritto, dipende, a giudizio del Segretario generale, dalla formulazione, da un lato, dell’articolo 3, comma 1, della l. 186/1982, ai sensi del quale l’Adunanza generale è composta da tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato e, dall’altro lato, dell’articolo 9 del d.lgs. 373/2003, per il quale nel caso in cui il parere richiesto al C.g.a. riguardi materie che incidono notevolmente sugli interessi dello Stato o di altre Regioni, la questione può essere deferita all’Adunanza generale del Consiglio di Stato, con l’intervento di “almeno due magistrati” del C.g.a.. 
In particolare, sarebbero prospettabili due letture diverse. Secondo la prima lettura, i componenti del C.g.a. non sarebbero qualificabili come magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato e la loro partecipazione all’Adunanza generale sarebbe consentita dall’articolo 9 cit., che costituirebbe una norma legittimante di natura speciale e derogatoria. 
In base ad una diversa lettura, invece, essendo il C.g.a. una sezione staccata del Consiglio di Stato, i magistrati in servizio presso il C.g.a., compresi i componenti c.d. laici, dovrebbero intendersi magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato con conseguente legittimazione a partecipare all’Adunanza generale. 
A sostegno di quest’ultima lettura deporrebbero gli articoli 2 e 7 del d.lgs. 373/2003 e l’articolo 23 dello Statuto della Regione siciliana. In questa prospettiva, diversamente dalla prima, l’articolo 9 cit. non sarebbe una norma legittimante di natura speciale e derogatoria ma si limiterebbe a prescrivere un requisito ulteriore di validità stabilendo che, nel caso di affari deferiti all’Adunanza generale del Consiglio di Stato dal C.g.a., debbano intervenire almeno due componenti del C.g.a. stesso. Seguendo questo ragionamento, i componenti c.d. laici del C.g.a. dovrebbero essere sempre chiamati a partecipare all’Adunanza generale, costituendo la loro partecipazione adempimento di un obbligo di servizio.
Alla luce del quadro sino a qui delineato, reputa la Sezione che debba darsi continuità all’orientamento espresso nel 2005 dal Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa e alla prassi sin qui seguita nella convocazione dell’Adunanza generale.
Ed invero, l’equiparazione contenuta all’articolo 7, d.lgs. n. 373 del 2003 – ai sensi del quale ai componenti c.d. laici “durante il periodo di durata in carica, si applicano le norme concernenti lo stato giuridico e il regime disciplinare dei magistrati del Consiglio di Stato” – è prevista dalla legge solo con riferimento allo status di magistrato ma non anche in relazione alle funzioni esercitate. 
Il quadro normativo sin qui delineato impone quindi di distinguere tra le funzioni svolte dal componente laico (afferente lato sensu al “rapporto organico” con l’Ente) e il rapporto giuridico del componente laico instaurato con la giustizia amministrativa (il rapporto di servizio). 
In relazione al primo profilo (“rapporto organico”) vi è un legame funzionale esclusivamente con l’attività giurisdizionale e consultiva relativa agli affari di interesse regionale. Dalla ricostruzione delle norme vigenti ora richiamate emerge, infatti, che i componenti laici svolgono una funzione legata all’amministrazione della giustizia esclusivamente nel territorio regionale e alle controversie in cui è interessata la regione stessa.
Con riferimento al secondo profilo (“rapporto di servizio”), invece, vi è, per il periodo del mandato, l’equiparazione ai magistrati del Consiglio di Stato. I componenti laici, nel periodo in cui svolgono il loro mandato, hanno il medesimo stato giuridico dei consiglieri di Stato e, conseguentemente, sono assoggettati al regime disciplinare di questi ultimi. 
Ciò, peraltro, giustifica la ragione per cui hanno sempre goduto, durante il loro mandato, dell’elettorato attivo in occasione delle elezioni dei componenti del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.
Le conclusioni ora raggiunte sono avvalorate anche dalla ragione storica dell’istituzione del Consiglio di Giustizia Amministrativa nonché dalla specifica competenza a quest’ultimo demandata dallo Statuto siciliano e dalla legge. 
In primo luogo, risulta innegabile che al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana sono devolute solo le questioni relative a “gli affari concernenti la Regione” e conseguentemente a tale oggetto deve risultare limitata la “competenza” e le “funzioni” dei componenti laici.
Ulteriore conferma, in secondo luogo, la si ritrova nel fatto che le ipotesi in cui i predetti componenti laici possono partecipare all’assunzione delle decisioni presso il Consiglio di Stato – ossia i casi previsti dagli artt. 9, comma 3, e 10, comma 4, d.lgs. n. 373 del 2003 – sono riferibili esclusivamente a controversie che interessano la Regione Siciliana. 
Ed invero, l’articolo 9, comma 3, ora cit., nel prescrivere che “l'Adunanza generale esamina gli affari su preavviso del Consiglio di giustizia amministrativa e con l'intervento di almeno due magistrati di quest'ultimo”, si limita ad affermare unicamente che è necessaria la presenza di due magistrati del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la validità della adunanza quando si discute di affari inerenti la Regione Siciliana. Nessuna indicazione espressa, invece, vi è nel senso della possibilità di partecipare alle decisioni dell’Adunanza generale e dell’Adunanza plenaria quando non vengono in discussione questioni che riguardano la Sicilia.
In terzo luogo, l’impossibilità di operare una totale assimilazione discende anche dalla disposizione secondo cui, ai fini della validità delle deliberazioni della Sezione consultiva del C.g.a., “occorre il voto di non meno di quattro membri della Sezione, tra cui almeno un magistrato del Consiglio di Stato” con conseguente distinzione funzionale tra i componenti laici e i consiglieri di Stato. 
Ed invero, se i primi fossero assimilati in toto ai secondi, tale disposizione non avrebbe ragion d’essere. 
​​​​​​​In coerenza con tale assunto, infine, si spiega la ragione per cui all’Adunanza generale del Consiglio di Stato devono partecipare i consiglieri di Stato anche se in servizio presso il Consiglio di Giustizia Amministrativa.