Legittimo il diniego di cittadinanza italiana opposto allo straniero vicino ad un movimento responsabile di attività gravemente delittuose

Materia: Cittadinanza

N. 08133/2020REG.PROV.COLL.
N. 09069/2018 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9069 del 2018, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela Fachile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Salvatore Fachile in Roma, piazza Mazzini 8, 

contro
il Ministero dell'interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I, -OMISSIS- del 19 luglio 2018, resa tra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il diniego di concessione della cittadinanza italiana.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le ordinanze istruttorie -OMISSIS- del 27 giugno 2019, -OMISSIS- del 27 dicembre 2019 e -OMISSIS- del 28 ottobre 2020;
Visti tutti gli scritti difensivi;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 10 dicembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, il Cons. Giulia Ferrari e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;

FATTO
1. Con ricorso notificato il 15 ottobre 2018 e depositato il successivo 13 novembre il signor -OMISSIS-, cittadino -OMISSIS-, ha impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I, -OMISSIS- del 19 luglio 2018, con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il diniego di concessione della cittadinanza italiana, opposto per “contiguità del richiedente a movimenti aventi scopi non compatibili con la sicurezza della Repubblica”.
Deduce l’appellante l’erroneità della sentenza per non aver, in particolare, dichiarato l’illegittimità del diniego per difetto assoluto di motivazione.
2. Con ordinanza -OMISSIS- del 27 giugno 2019 la Sezione ha disposto incombenti istruttori al fine di acquisire gli atti su cui si fonda la valutazione di pericolosità.
Non avendo il Ministero adempiuto, l’ordine è stata reiterato con ordinanza -OMISSIS- del 27 dicembre 2019.
In data 12 dicembre 2019 è stata celebrata la pubblica udienza, senza che l’adempimento istruttorio fosse stato evaso. Peraltro quando la causa era stata già trattenuta in decisione, alla segreteria della Sezione è pervenuta busta chiusa “riservata” dal Ministero dell’interno contenente risposta alla disposta istruttoria.
Di tale circostanza è stato avvertito il Collegio, che ha ritenuto di dover fissare nuova udienza senza reiterare l’incombente istruttorio, presumibilmente assolto, seppure con notevole ritardo.
3. In data 9 marzo 2020 si è costituito in giudizio il Ministero dell’interno.
4. Con ordinanza -OMISSIS- del 7 maggio 2020 è stato reiterato l’incombente istruttorio, non adempiuto nei termini che erano stati chiesti dalla Sezione.
A fronte dell’inadempimento l’incombente istruttorio è stato nuovamente disposto con ordinanza -OMISSIS- del 28 ottobre 2020.
5. In data 7 dicembre 2020 è stato depositato plico chiuso – riservato alla Segreteria della Sezione.
Con istanza del successivo 8 dicembre l’appellante ha chiesto termini a difesa e, quindi, il differimento dell’udienza di merito. 
Con memoria del 9 dicembre lo stesso appellante ha ritirato la richiesta di differimento atteso che, dopo aver preso visione del deposito avvenuto il 7 dicembre, ha ritenuto sufficiente ribadire i motivi di gravame e, in particolare, il difetto di motivazione.
6. All’udienza del 10 dicembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Come esposto in narrativa, il signor -OMISSIS-, cittadino -OMISSIS-, ha impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. I, -OMISSIS- del 19 luglio 2018, con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il diniego di concessione della cittadinanza italiana, opposto per “contiguità del richiedente a movimenti aventi scopi non compatibili con la sicurezza della Repubblica”.
All’istruttoria disposta dalla Sezione con le ordinanze -OMISSIS- del 27 giugno 2019 e -OMISSIS- del 27 dicembre 2019 il Ministero dell’interno ha risposto, in data 11 dicembre 2019, indicando, quale elemento ostativo, la circostanza che “lo straniero in oggetto …. omissis …. manterrebbe, da sempre, un atteggiamento di forte critica verso la cultura occidentale”.
Con ordinanze -OMISSIS- del 7 maggio 2020 e, a fronte del perdurante inadempimento, -OMISSIS- del 28 ottobre 2020 è stata reiterata l’istruttoria, adempiuta il 7 dicembre 2020.
Dopo aver preso visione della relazione coperta da riservatezza (perché rientrante tra gli “atti classificati”), il difensore dell’appellante (anch’egli tenuto, a sua volta, alla riservatezza dei dati classificati) ha chiesto, con breve scritto depositato il 9 dicembre 2020, che la causa fosse decisa e ha ribadito l’illegittimità del diniego “non essendo emerso alcun nuovo elemento idoneo a precisare o dimostrare in cosa si sostanzierebbe ‘l’atteggiamento di forte critica verso la cultura occidentale’, sulla base del quale la presente difesa può replicare”.
2. L’appello è infondato.
Giova premettere che lo straniero non ha un diritto soggettivo all'acquisto della cittadinanza, ai sensi della l. 5 febbraio 1992, n. 91 (Cons.St., sez. III, 23 novembre 2018, n. 5638).
Come chiarito dalla Sezione (16 novembre 2020, -OMISSIS-) e ribadito anche dalla sezione consultiva del Consiglio di Stato in sede di esame di ricorso straordinario al Capo dello Stato (1 dicembre 2020, -OMISSIS-), il provvedimento di concessione della cittadinanza, ai sensi dell'art. 9, comma 1, lett. f), l. n. 91 del 1992, è atto squisitamente discrezionale di "alta amministrazione", condizionato all'esistenza di un interesse pubblico che con lo stesso atto si intende raggiungere e da uno “status illesae dignitatis” (morale e civile) di colui che lo richiede (Cons. St., sez. I, 20 gennaio 1993, n. 1878/94; 12 aprile 1995, n. 1834/91; 26 agosto 1998, n. 1108/96; 3 marzo 1999, n. 29/99; sez. III, 14 febbraio 2017, n. 657; 25 agosto 2016, n. 3696).
Si tratta di provvedimento fondato su determinazioni che rappresentano un'esplicazione del potere sovrano dello Stato di ampliare il numero dei propri cittadini (Cons. St., sez. III, 13 novembre 2018, n. 6374; 27 febbraio 2019, n. 1390).
Il Collegio condivide, dunque, il tradizionale orientamento giurisprudenziale per cui l'Amministrazione, dopo aver accertato l'esistenza dei presupposti per proporre la domanda di cittadinanza, effettua una valutazione ampiamente discrezionale, che non può che tradursi in un apprezzamento di opportunità, circa lo stabile inserimento dello straniero nella comunità nazionale, sulle ragioni che inducono lo straniero a chiedere la nazionalità italiana e riguardo alle sue possibilità di rispettare i doveri che derivano dall'appartenenza alla comunità nazionale.
Nella valutazione articolata che spetta all'Amministrazione per concedere o meno la cittadinanza assumono rilievo tutti gli aspetti da cui è possibile desumere l’integrazione del richiedente nella comunità nazionale, sotto il profilo della conoscenza e osservanza delle regole giuridiche, civili e culturali che la connotano.
Vengono, perciò, in rilievo tutti quegli aspetti che farebbero dello straniero un buon cittadino, quali la perfetta integrazione nel tessuto sociale italiano, l’assenza di precedenti penali, considerazioni di carattere economico e patrimoniale per cui si possa presumere che egli sia in grado di adempiere ai doveri di solidarietà economica e sociale richiesti a tutti i cittadini, pur senza stretti limiti reddituali imposti per legge, le condizioni familiari e di irreprensibilità della condotta.
Tale valutazione discrezionale può essere sindacata in questa sede nei ristretti ambiti del controllo estrinseco e formale; il sindacato del giudice non può dunque spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell'esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole (Cons. St., sez. VI, 9 novembre 2011, n. 5913).
3. Ciò chiarito, contrariamente a quanto asserisce l’appellante, alla luce dei fatti, non può ritenersi irragionevole o incompleta la valutazione compiuta dall’Amministrazione che ha ritenuto ostative le plurime condanne.
Ritiene il Collegio che l’unico motivo dedotto non tiene conto dell’amplissima discrezionalità, informata anche a criteri di precauzione di profilo oggettivo (Cons. St., sez. III, 11 maggio 2016, n. 1874) e di cautela (Cons. St., sez. III, 29 marzo 2019, n. 2102; 6 settembre 2018, n. 5262), che – come si è detto sub 2 – caratterizza il provvedimento di concessione della cittadinanza italiana, in quanto atto che attribuisce definitivamente uno status che comporta rilevantissime conseguenze per il patrimonio giuridico del richiedente e sui suoi diritti all’interno dello Stato; tale concessione può però comportare conseguenze altrettanto rilevanti, anche gravemente perniciose per l’interesse nazionale in caso di infelice concessione. Proprio per la rilevanza di tale riconoscimento, l’art. 9, l. n. 91 del 1992 demanda al Presidente della Repubblica, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Ministro dell'interno, la concessione della cittadinanza.
A fronte degli importanti interessi della comunità nazionale coinvolti nel procedimento l’interesse del cittadino di altro Stato a conseguire la cittadinanza italiana è inevitabilmente recessivo e sottoposto a severa verifica istruttoria, affidata non solo alle autorità locali di pubblica sicurezza (il Prefetto e il Questore, i quali nella fattispecie, come prospettato dall’appellante, non hanno evidenziato criticità), ma anche agli organismi specificamente preposti ai servizi di sicurezza dello Stato, che invece nella presente fattispecie hanno evidenziato - con modalità compatibili con la riservatezza (pure consentita perché dovuta a esigenze di sicurezza nazionale: si pensi alla tutela delle fonti di informazione) e dunque non soggette ai pieni canoni di trasparenza che debbono caratterizzare l’attività amministrativa ordinaria - possibili criticità (Cons. St., sez. II, 31 agosto 2020, n. 5326).
Sicché lo stesso obbligo di motivazione del diniego si presta ad essere adeguatamente calibrato in funzione, anche, della delicatezza degli interessi coinvolti (Cons. St., sez. III, 29 marzo 2019, n. 2102).
Come più volte chiarito (Cons. St., sez. II, 31 agosto 2020, n. 5326), non sono negati diritti fondamentali della persona garantiti a livello costituzionale, comunitario o internazionale; è stato invece negato un beneficio la cui concessione è subordinata ad una valutazione di opportunità politico-amministrativa altamente discrezionale e informata a principi di cautela, nell’interesse nazionale, senza che sia peraltro preclusa al richiedente la riproposizione dell’istanza, alla luce di eventuali successivi ed ulteriori elementi (in tesi) “favorevoli” alla sua posizione.
Rispetto a queste valutazioni la posizione soggettiva del richiedente ha consistenza di affievolito interesse legittimo, atteso che l’attribuzione del nuovo status di cittadino italiano comporta l’inserimento dello straniero, a tutti gli effetti, nella collettività nazionale e l’acquisizione a pieno titolo, da parte del richiedente, dei diritti e dei doveri che competono ai cittadini.
Né altresì – considerate le indicate caratteristiche di delicatezza e riservatezza dell’istruttoria in tema di concessione della cittadinanza e della suddetta cautela alla base delle relative statuizioni – è dato di ravvisare nell’atto classificato depositato il 7 dicembre 2020 alcuna laconicità dei dati posti a base dell’impugnato diniego. Dalla nota ministeriale emerge piuttosto l’apporto di elementi di valutazione dai quali risulta un’applicazione dei criteri, anche di cautela, sopra esposti che – tenuto conto della particolare materia – appare priva di palesi vizi logico-valutativi e motivazionali.
E’, infatti, del tutto idonea, per la giustificazione del diniego di cittadinanza, la mera valutazione che a persone contigue, simpatizzanti o comunque idealmente vicine o in contatto con un movimento responsabile di attività gravemente delittuose, non si possa riconoscere lo status di cittadino italiano.
La sicurezza della Repubblica è interesse di rango certamente superiore rispetto all’interesse di uno straniero ad ottenere la cittadinanza italiana.
Riconoscimento, quello della cittadinanza, per sua natura irrevocabile e che dunque presuppone che nessun dubbio, nessuna ombra di inaffidabilità del richiedente sussista, anche con valutazione prognostica per il futuro, circa la piena adesione ai valori costituzionali su cui Repubblica Italiana si fonda.
Per questi motivi non è irragionevole la valutazione negativa condotta dal Ministero dell’interno nei confronti della appellante.
4. L’appello, in conclusione, deve essere respinto.  
Sussistono giusti motivi, in considerazione dei reiterati incombenti istruttori non adempiuti dall’Amministrazione, per compensare tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), 
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina alla segreteria della Sezione di provvedere alla comunicazione della presente ordinanza.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellato e di tutti i fatti e dati allo stesso riconducibili.


Franco Frattini,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere, Estensore

Franco Frattini,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Cittadinanza – Concessione – Diniego – Per vicinanza a movimento responsabile di attività delittuose – Legittimità. 
 
È legittimo il diniego di riconoscimento della cittadinanza italiana opposto allo straniero simpatizzante o comunque idealmente vicina o in contatto con un movimento responsabile di attività gravemente delittuose, e ciò in quanto la sicurezza della Repubblica è interesse di rango certamente superiore rispetto all’interesse di uno straniero ad ottenere la cittadinanza italiana (1). 
 
(1) Ha ricordato la Sezione che il provvedimento di concessione della cittadinanza, ai sensi dell'art. 9, comma 1, lett. f), l. n. 91 del 1992, è atto squisitamente discrezionale di "alta amministrazione", condizionato all'esistenza di un interesse pubblico che con lo stesso atto si intende raggiungere e da uno status illesae dignitatis (morale e civile) di colui che lo richiede (Cons. St., sez. III, 13 novembre 2018, n. 6374; id. 27 febbraio 2019, n. 1390; id. 14 febbraio 2017, n. 657; id. 25 agosto 2016, n. 3696; id., sez. I, 20 gennaio 1993, n. 1878/94; id. 12 aprile 1995, n. 1834/91; id. 26 agosto 1998, n. 1108/96; id. 3 marzo 1999, n. 29/99). 
L'Amministrazione, dopo aver accertato l'esistenza dei presupposti per proporre la domanda di cittadinanza, effettua una valutazione ampiamente discrezionale, che non può che tradursi in un apprezzamento di opportunità, circa lo stabile inserimento dello straniero nella comunità nazionale, sulle ragioni che inducono lo straniero a chiedere la nazionalità italiana e riguardo alle sue possibilità di rispettare i doveri che derivano dall'appartenenza alla comunità nazionale. 
Nella valutazione articolata che spetta all'Amministrazione per concedere o meno la cittadinanza assumono rilievo tutti gli aspetti da cui è possibile desumere l’integrazione del richiedente nella comunità nazionale, sotto il profilo della conoscenza e osservanza delle regole giuridiche, civili e culturali che la connotano.  
Sono, perciò, in rilievo tutti quegli aspetti che farebbero dello straniero un buon cittadino, quali la perfetta integrazione nel tessuto sociale italiano, l’assenza di precedenti penali, considerazioni di carattere economico e patrimoniale per cui si possa presumere che egli sia in grado di adempiere ai doveri di solidarietà economica e sociale richiesti a tutti i cittadini, pur senza stretti limiti reddituali imposti per legge, le condizioni familiari e di irreprensibilità della condotta. 
Riconoscimento, quello della cittadinanza, per sua natura irrevocabile e che dunque presuppone che nessun dubbio, nessuna ombra di inaffidabilità del richiedente sussista, anche con valutazione prognostica per il futuro, circa la piena adesione ai valori costituzionali su cui Repubblica Italiana si fonda. 
Tale valutazione discrezionale può essere sindacata in questa sede nei ristretti ambiti del controllo estrinseco e formale; il sindacato del giudice non può dunque spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell'esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole (Cons. St., sez. VI, 9 novembre 2011, n. 5913). 
Ha aggiunto la Sezione che a  fronte degli importanti interessi della comunità nazionale coinvolti nel procedimento l’interesse del cittadino di altro Stato a conseguire la cittadinanza italiana è inevitabilmente recessivo e sottoposto a severa verifica istruttoria, affidata non solo alle autorità locali di pubblica sicurezza (il Prefetto e il Questore, i quali nella fattispecie, come prospettato dall’appellante, non hanno evidenziato criticità), ma anche agli organismi specificamente preposti ai servizi di sicurezza dello Stato, che invece nella presente fattispecie hanno evidenziato - con modalità compatibili con la riservatezza (pure consentita perché dovuta a esigenze di sicurezza nazionale: si pensi alla tutela delle fonti di informazione) e dunque non soggette ai pieni canoni di trasparenza che debbono caratterizzare l’attività amministrativa ordinaria - possibili criticità (Cons. St., sez. II, 31 agosto 2020, n. 5326).
Come più volte chiarito (Cons. St., sez. II, 31 agosto 2020, n. 5326), non sono negati diritti fondamentali della persona garantiti a livello costituzionale, comunitario o internazionale; è stato invece negato un beneficio la cui concessione è subordinata ad una valutazione di opportunità politico-amministrativa altamente discrezionale e informata a principi di cautela, nell’interesse nazionale, senza che sia peraltro preclusa al richiedente la riproposizione dell’istanza, alla luce di eventuali successivi ed ulteriori elementi (in tesi) “favorevoli” alla sua posizione.