Sanzione disciplinare espulsiva nei confronti di un carabiniere resosi protagonista di un episodio di consumo di cocaina e attendibilità degli esami di laboratorio

Materia: Militari, forze armate e di polizia

N. 00788/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00106/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Emilia Romagna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 106 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Monti e Giovanni Carlo Parente Zamparelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Carlo Parente Zamparelli in Roma, via Emilia 81; 

contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, ivi domiciliataria ex lege, via  A. Testoni 6; 

per l'annullamento
previa sospensiva
-del provvedimento MD GMIL REG2018 0687179 notificato il 3.12.18 con cui è stata disposta la perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari e la conseguente cessazione dal servizio; 
- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ivi compreso il verbale redatto dalla Commissione di Disciplina nella seduta del 18.9.18 nonchè del referto dell'11.10.18 del medico legale incaricato dall'Arma dei Carabinieri.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il dott. Paolo Amovilli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1.-L’odierno ricorrente, appuntato dei carabinieri in servizio dal 2002, con il ricorso in esame ha impugnato la sanzione disciplinare della perdita del grado motivata dall’aver assunto sostanza stupefacente (cocaina) in occasione di attività di indagine finalizzata al contrasto dello spaccio, come accertato da referto medico, ritenendo l’uso di droga di per sé incompatibile con lo status di militare, risultando la relazione fiduciaria “irrimediabilmente compromessa”.
A sostegno del gravame ha dedotto motivi così riassumibili:
I)VIOLAZIONE DEL DIRITTO AL LAVORO DI CUI AGLI ARTT. 1, 2, 4,  35 E SS. DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO E SVIAMENTO DI POTERE. ILLOGICITA’ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA.DIFETTO   ASSOLUTO   DI   ISTRUTTORIA   ED   ERRORE   NEI PRESUPPOSTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSIVA SPROPORZIONE TRA  FATTO    E    SANZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART.60 DEL D.P.R. N. 545/1986. VIOLAZIONE DEGLI  ARTT. 861,  COMMA  1,  LETTERA  D);  867, COMMA 6; 1355; 1371; 1375 DEL D.LGS. N. 66/2010: posto che il ricorrente ha ammesso il consumo in una sola occasione di droga pur nell’ignoranza della natura della sostanza, lamenta l’incompetenza del laboratorio privato che il 7 settembre 2018 ha effettuato il prelievo tossicologico secondo il Regolamento interno del Ministero “Regolamento per l’applicazione delle procedure per gli accertamenti sanitari di assenza di tossicodipendenza o di assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope in militari addetti a mansioni che comportano particolari rischi per la sicurezza, l'incolumità e la salute di terzi presso il Ministero della Difesa”; nel luglio e nel novembre 2018 le analisi tossicologiche volontariamente effettuate avrebbero fornito esito negativo in merito alla presenza di stupefacenti. 
II) VIOLAZIONE DEL REGOLAMENTO PER L’APPLICAZIONE DELLE PROCEDURE  PER  GLI  ACCERTAMENTI  SANITARI  DI ASSENZA   DI   TOSSICODIPENDENZA   O   DI   ASSUNZIONE   DI SOSTANZE    STUPEFACENTI    O    PSICOTROPE    IN    MILITARI ADDETTI   A   MANSIONI   CHE   COMPORTANO   PARTICOLARI RISCHI  PER  LA  SICUREZZA,  L'INCOLUMITÀ  E  LA  SALUTE  DI TERZI PRESSO IL MINISTERO DELLA DIFESA.VIOLAZIONE DELL’ACCORDO  18  SETTEMBRE  2008,  N. 178/CSR: risulterebbero violate tutte le norme procedurali prescritte in questi casi tra cui l’effettuazione in caso di positività di ulteriore secondo prelievo di controllo; lamenta il difetto di proporzionalità della sanzione alla luce anche di precedenti giurisprudenziali, dovendosi operare una distinzione tra consumo abituale ed episodico.
Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa rilevando in punto di fatto di aver sottoposto il ricorrente ad esame tossicologico già l’11 maggio impossibilitato dalla riscontrata carenza di materiale pillifero, eccependo comunque l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti, essendo legittima la sanzione espulsiva dall’Arma anche per uso soltanto occasionale di droga.
Parte ricorrente ha poi depositato perizia tossicologica a firma della dott.ssa Tittarelli e del dott. Mannocchi tesa ad evidenziare le numerose violazioni procedurali commesse nella fase del campionamento e di trasporto dei campioni dalla dott.ssa Borrello al Laboratorio di tossicologia forense dell’Università di Bologna in violazione delle “Linee Guida per le strutture dotate di laboratori per gli accertamenti di sostanze d’abuso con finalità tossicologico-forensi e medico-legali su campioni biologici prelevati da vivente” del Gruppo Tossicologi Forensi Italiani”, Rev. n. 5 del 29 maggio 2017 e delle “Linee guida per la determinazione delle sostanze d’abuso nella matrice pilifera” redatte dal Centro Dipendenze e Doping dell’Istituto Superiore di Sanità (ISS).
In sintesi l’articolata perizia ha evidenziato l’assenza della catena di custodia, di verbale di trasporto del campione utilizzato, dell’unità di misura utilizzata, dell’effettuazione dei lavaggi, concludendo per la non attendibilità delle analisi effettuate dall’Amministrazione ai fini medico legali. In subordine parte ricorrente ha chiesto verificazione.
Alla camera di consiglio del 15 luglio 2020 con ordinanza n. 275/2020 la domanda incidentale cautelare è stata accolta “attesa in particolare la complessiva inattendibilità delle analisi ai fini medico legali utilizzate dall’Amministrazione unitamente alla sussistenza del pregiudizio “grave ed irreparabile” rappresentato dall’effetto espulsivo dall’Arma dei Carabinieri e dal conseguente scioglimento del rapporto di impiego”.
In prossimità della discussione nel merito le parti hanno depositato documentazione e precisato le proprie argomentazioni.
All’udienza pubblica del 12 novembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137..
DIRITTO
1.-E’ materia del contendere la legittimità della sanzione disciplinare della perdita del grado inflitta dal Ministero della Difesa all’odierno ricorrente, appuntato dei carabinieri, motivata dal riscontrato consumo di cocaina ritenuto incompatibile con lo status di militare, risultando la relazione fiduciaria “irrimediabilmente compromessa”.
2. - In punto di fatto giova evidenziare come il -OMISSIS- in data 4 maggio 2018 abbia confessato di aver assunto cocaina seppur inconsapevolmente e comunque in una sola occasione. L’11 maggio 2018 è stato sottoposto a esame tossicologico reso impossibile dalla riscontrata assenza di formazioni pillifere per rasatura. Il 7 settembre 2018 è stato poi sottoposto a prelievo dal medico legale incaricato dall’Amministrazione dott.ssa Borrello il quale accertava la presenza di cocaina e benzoilecgonina.
Il 2 luglio 2018 il -OMISSIS- si è sottoposto presso il Dipartimento di Scienze Anatomiche Istologiche Medico Legali dell’Università La Sapienza di Roma ad esame tossicologico risultando negativo all’analisi del capello. Nel mese di novembre 2018 lo stesso Dipartimento ha nuovamente confermato la negatività del ricorrente alla cocaina e altre sostanze stupefacenti.
3. - Tanto premesso va rilevato come l’assunzione di cocaina almeno in una circostanza sia stata ammessa dallo stesso ricorrente, seppur asseritamente per errore, si che tale elemento fattuale può dirsi pacifico, mentre rimane incerta l’entità della sostanza assunta così come il carattere abituale e non episodico del consumo.
4. - Anche a voler prescindere dalla denunziata incompetenza della dott.ssa Del Borrello, gli accertamenti effettuati presentano seri dubbi di attendibilità nella fase di campionamento e trasporto dei campioni utilizzati, essendosi riscontrata l’assenza della catena di custodia, di un verbale di trasporto dei campioni prelevati oltre che dell’unità di misura utilizzata, tutte criticità ampiamente e dettagliatamente evidenziate nella perizia tossicologica depositata e invero non smentite dalla difesa erariale, nel complesso senz’altro lesive del diritto di difesa nel procedimento disciplinare.
Ciò ha determinato - sempre secondo la perizia tossicologica depositata da parte ricorrente - la violazione delle “Linee Guida per le strutture dotate di laboratori per gli accertamenti di sostanze d’abuso con finalità tossicologico-forensi e medico-legali su campioni biologici prelevati da vivente” del Gruppo Tossicologi Forensi Italiani”, Rev. n. 5 del 29 maggio 2017 e delle “Linee guida per la determinazione delle sostanze d’abuso nella matrice pilifera” redatte dal Centro Dipendenze e Doping dell’Istituto Superiore di Sanità, le quali seppur prive di valore normativo assumono valore di “best practice” in materia a garanzia dell’attendibilità ai fini medico legali delle analisi.
Tali dubbi di attendibilità risultano poi avvalorati dagli esami a cui si è volontariamente sottoposto il -OMISSIS- nei mesi di luglio e di novembre, i quali hanno fornito esito negativo.
Ciò si pone in contrasto, d’altronde, con le esigenze del “giusto processo” di cui all’art. 6 CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo quale norma costituzionale interposta ex art. 117 c. 1 Cost (ex multis Corte Costituzionale, 13 dicembre 2017, n.263) ritenuto applicabile anche ai provvedimenti sanzionatori di natura afflittiva (sentenze 4 marzo 2014, ric. n. 18640/10 Grande Stevens e altri c. Italia; 29 ottobre 2013, ric. n. 17475/2009 Varvara c. Italia; 20 gennaio 2009, Sud Fondi s.r.l. e altri c. Italia) con particolare riferimento - per quel che qui rileva - ai procedimenti preordinati all’applicazione di sanzioni con valenza disciplinare, attesane la natura punitiva (sent. 28 giugno 1978, ric. n. 6232/73 Konig c. Repubblica Federale Tedesca; 26 settembre 1995. ric. n. 18160/91 Diennet c. Francia) se lesivi di un diritto “civile” del ricorrente, quale la sospensione o la cessazione dell’attività professionale (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 13 ottobre 2020, n. 612).
L’esigenza di un procedimento equo comporta il riconoscimento - tra l’altro - per quel che qui rileva della disponibilità di tutte le opportunità di difesa, vanificate dalla complessiva inattendibilità delle analisi effettuate dall’Amministrazione
5. - In tal contesto le censure di cui al primo motivo appaiono meritevoli di positiva considerazione.
6.  - Merita adesione poi anche la stessa lagnanza, logicamente subordinata, di difetto di proporzionalità della sanzione comminata.
Invero secondo un diffuso orientamento giurisprudenziale il consumo anche episodico di droga da parte di un militare contrasta con le finalità del Corpo a cui il militare appartiene se tra i compiti a cui questo attende vi è proprio il contrasto al contrabbando e al traffico di stupefacenti, si da legittimare la sanzione espulsiva (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 22 maggio 2012 , n. 2958; T.A.R. Campania Napoli, sez. VI , 6 settembre 2010, n. 17311).
Secondo altra tesi, invece, l'apprezzamento della circostanza di un episodico consumo di sostanze stupefacenti contestata al dipendente in maniera isolata rispetto a tutte le altre circostanze, nell'esclusiva ottica della sua incidenza sugli obblighi assunti con il giuramento e al di fuori di ogni prospettiva di proporzionalità, rende l'impugnata sanzione espulsiva illegittima, in quanto non adeguatamente motivata, non basata su una completa e razionale considerazione del disvalore effettivamente evidenziato dall'illecito disciplinare contestato e conseguentemente sganciata da ogni giudizio di graduazione (così T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 13 febbraio 2012, n.1389; in termini Consiglio di Stato, sez. IV , 15 gennaio 2009, n. 173; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 16 maggio 2002, n.2089).
7. - Ritiene il Collegio, nel caso di specie, che la sanzione della perdita del grado inflitta - seppur nell’ambito dell’ampia discrezionalità in materia spettante all’Amministrazione in ordine all’apprezzamento della gravità dei fatti e nella graduazione della sanzione (ex multis T.A.R. Sicilia Palermo,sez. I, 3 maggio 2019, n.1234) - sia sproporzionata, specie alla luce del descritto quadro di incertezza fattuale in ordine all’entità della sostanza riscontrata, all’abitualità o meno del consumo e più in generale alla complessiva attendibilità delle analisi medico legali, tenuto conto dello stesso comportamento collaborativo tenuto dal ricorrente.
8. - Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso è fondato e va accolto, con l’effetto dell’annullamento della sanzione disciplinare inflitta.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite in considerazione della particolare materia trattata.  
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 tenutasi da remoto mediante videoconferenza con l'intervento dei magistrati:


Andrea Migliozzi,	Presidente
Marco Morgantini,	Consigliere
Paolo Amovilli,	Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi,	Presidente
Marco Morgantini,	Consigliere
Paolo Amovilli,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Militari, forze armate e di polizia – Rimozione – Per consumo occasionale di cocaina – Dubbi sulla attendibilità delle analisi di laboratorio – Illegittimità della sanzione. 
 
Militari, forze armate e di polizia – Rimozione – Per consumo occasionale di cocaina – Dubbi sulla attendibilità delle analisi di laboratorio – Sanzione sproporzionata. 
 
 
   E’ illegittima la sanzione disciplinare espulsiva nei confronti di un carabiniere resosi protagonista di un episodio di consumo di cocaina ove gli accertamenti effettuati presentino seri dubbi di attendibilità nella fase di campionamento e trasporto dei campioni utilizzati, essendosi riscontrata l’assenza della catena di custodia, di un verbale di trasporto dei campioni prelevati oltre che dell’unità di misura utilizzata (1). 
 
   E’ sproporzionata la sanzione della perdita del grado inflitta - seppur nell’ambito dell’ampia discrezionalità in materia spettante all’Amministrazione in ordine all’apprezzamento della gravità dei fatti e nella graduazione della sanzione – per uso occasionale, da parte del militare, di sostanze stupefacenti  nel caso di incertezza fattuale in ordine all’entità della sostanza riscontrata, all’abitualità o meno del consumo e più in generale alla complessiva attendibilità delle analisi medico legali (2). 
 
 
 
(1) Ha chiarito la Sezione che le criticità che hanno indotto ad annullare la sanzione espulsiva hanno determinato - sempre secondo la perizia tossicologica depositata da parte ricorrente - la violazione delle “Linee Guida per le strutture dotate di laboratori per gli accertamenti di sostanze d’abuso con finalità tossicologico-forensi e medico-legali su campioni biologici prelevati da vivente” del Gruppo Tossicologi Forensi Italiani”, n. 5 del 29 maggio 2017 e delle “Linee guida per la determinazione delle sostanze d’abuso nella matrice pilifera” redatte dal Centro Dipendenze e Doping dell’Istituto Superiore di Sanità, le quali seppur prive di valore normativo assumono valore di best practice in materia a garanzia dell’attendibilità ai fini medico legali delle analisi. 
Ciò si pone in contrasto, d’altronde, con le esigenze del “giusto processo” di cui all’art. 6 CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo quale norma costituzionale interposta ex art. 117, c. 1, Cost. (ex multis Corte cost. 13 dicembre 2017, n.263) ritenuto applicabile anche ai provvedimenti sanzionatori di natura afflittiva (sentenze 4 marzo 2014, ric. n. 18640/10 Grande Stevens e altri c. Italia; 29 ottobre 2013, ric. n. 17475/2009 Varvara c. Italia; 20 gennaio 2009, Sud Fondi s.r.l. e altri c. Italia) con particolare riferimento - per quel che qui rileva - ai procedimenti preordinati all’applicazione di sanzioni con valenza disciplinare, attesane la natura punitiva (sent. 28 giugno 1978, ric. n. 6232/73 Konig c. Repubblica Federale Tedesca; 26 settembre 1995. ric. n. 18160/91 Diennet c. Francia) se lesivi di un diritto “civile” del ricorrente, quale la sospensione o la cessazione dell’attività professionale (Tar Bologna, sez. I, 13 ottobre 2020, n. 612).
L’esigenza di un procedimento equo comporta il riconoscimento - tra l’altro - per quel che qui rileva della disponibilità di tutte le opportunità di difesa, vanificate dalla complessiva inattendibilità delle analisi effettuate dall’Amministrazione 
 
(2) Ha ricordato la Sezione che sulla questione della sproporzione della sanzione si sono registrati due orientamenti giurisprudenziali. 
Ad avviso di un primo orientamento il consumo anche episodico di droga da parte di un militare contrasta con le finalità del Corpo a cui il militare appartiene se tra i compiti a cui questo attende vi è proprio il contrasto al contrabbando e al traffico di stupefacenti, si da legittimare la sanzione espulsiva (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2958; Tar Napoli, sez. VI, 6 settembre 2010, n. 17311).
Secondo altra tesi, invece, l'apprezzamento della circostanza di un episodico consumo di sostanze stupefacenti contestata al dipendente in maniera isolata rispetto a tutte le altre circostanze, nell'esclusiva ottica della sua incidenza sugli obblighi assunti con il giuramento e al di fuori di ogni prospettiva di proporzionalità, rende l'impugnata sanzione espulsiva illegittima, in quanto non adeguatamente motivata, non basata su una completa e razionale considerazione del disvalore effettivamente evidenziato dall'illecito disciplinare contestato e conseguentemente sganciata da ogni giudizio di graduazione (Tar Lazio, sez. II, 13 febbraio 2012, n.1389; Cons. Stato, sez. IV, 15 gennaio 2009, n. 173).