Individuazione del contingente indiviso agli operatori economici che gestiscono le tonnare fisse per la pesca del tonno rosso

Materia: Pesca

N. 07759/2019REG.PROV.COLL.
N. 09826/2018 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9826 del 2018, proposto da Carloforte Tonnare Piam s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Beniamino Caravita di Toritto e dall’Avvocato Andrea Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Beniamino Caravita di Toritto in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6; 

contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 

nei confronti
Nino Castiglione s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Matteo Gandolfo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Nicola Mancuso in Roma, via Oslavia, n. 14; Tonnare Sulcitane s.r.l., non costituita in giudizio;Giuseppe Sergio Brignone, non costituito in giudizio;Regione Autonoma della Sardegna, non costituita in giudizio; 

per la riforma
della sentenza n. 4000 del 12 aprile 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso promosso dall’odierno appellante, Carloforte Tonnare Piam s.r.l., al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti:

a) il decreto n. 8447 del 7 aprile 2017 del Direttore Generale della Pesca Marittima e dell’Acquacoltura del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, recante disposizioni concernenti la «Campagna di pesca del tonno rosso - Anno 2017»;

b) il decreto n. 8746 del 10 aprile 2017 del Direttore Generale della Pesca Marittima e dell’Acquacoltura del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, recante «Approvazione delle Disposizioni Applicative per la campagna di pesca del tonno rosso 2017»
nonché

c) il decreto n. 8074 pubblicato il 5 maggio 2015 del Sottosegretario di Stato alle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, recante la ripartizione del contingente nazionale di cattura nel triennio 2015-2017;

d) il decreto n. 8980 del 5 maggio 2015 del Direttore Generale della Pesca Marittima e dell’Acquacoltura del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, recante l’approvazione delle «Disposizioni Applicative per la campagna di pesca del tonno rosso 2015».

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e di Nino Castiglione s.r.l.;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 il Consigliere Massimiliano Noccelli e udito per l’odierna appellante, Carloforte Tonnare Piam s.r.l., l’Avvocato Beniamino Caravita di Toritto e l’Avvocato Andrea Greco e per l’odierno appellato, il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, l’Avvocato dello Stato Daniela Giacobbe;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Carloforte Tonnare Piam s.r.l., odierna appellante, da circa trenta anni gestisce, anche in base alla concessione regionale, la tonnara fissa “Isola Piana” di Carloforte che pratica la pesca e la lavorazione del tonno dal 1600, utilizzando metodi tradizionali e processi artigianali di lavorazione. 
1.1. Essa riferisce che della disciplina statale attualmente vigente il sistema di tonnara fissa avrebbe subito una disparità di trattamento rispetto alle unità di pesca autorizzate con i sistemi a palangaro e a circuizione, i quali utilizzano metodi di cattura più dannosi per l’ambiente.
1.2. Nel ricostruire la normativa applicabile in materia, l’odierna appellante ha esposto che il settore della pesca del tonno rosso trova la disciplina all’interno della Convenzione internazionale per la pesca dei tonnidi dell’Atlantico, ratificata con la l. n. 169 del 1997. 1.3. L’attuazione della Convenzione è affidata alla Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi (ICCAT) e l’Unione europea, che dispone di competenza concorrente nel settore della pesca, aderisce alla Convenzione istitutiva dell’ICCAT.
1.4. Dal 2006 l’ICCAT ha adottato un piano pluriennale di ricostituzione del tonno rosso nell’Atlantico Orientale e nel Mediterraneo, modificato da ultimo con la Raccomandazione 14-04 per il triennio 2015-2017, stabilendo i totali ammissibili di cattura per ciascuna parte contraente per ciascuna annualità.
1.5. Tale piano è stato recepito dall’Unione europea con il Reg. CE n. 302/2009, abrogato e sostituito dal Regolamento (UE) n. 1627/2016, che ha definito principi generali per l’applicazione nell’Unione.
1.6. In particolare, ai sensi dell’art. 8 di tale Regolamento, in sede di assegnazione delle possibilità di pesca a disposizione, gli Stati membri utilizzano criteri trasparenti e oggettivi anche di tipo ambientale, sociale ed economico con criteri equi di ripartizione dei contingenti nazionali tra i vari segmenti di flotta.
1.7. La ripartizione del totale ammissibile di catture (TAC) attribuito all’Italia annualmente con Regolamento UE tra i diversi sistemi di pesca è disposta con decreto del Direttore Generale della Pesca Marittima del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e per l’anno 2017 la ripartizione è stata stabilita dal D.M. del 7 aprile 2017, n. 8447 - sulla base del piano del triennio 2015-2017 recepito nel Decreto del Sottosegretario di Stato n. 8074/2015 – che ha determinato i coefficienti di ripartizione del contingente nazionale di cattura per la campagna di pesca in corso, fissato in 3.304,82 tonnellate. 
1.8. Il provvedimento ha confermato 12 unità, quale numero massimo di imbarcazioni da utilizzare per la pesca a circuizione, 30 unità per il sistema a palangaro e 6 unità per le tonnare fisse autorizzate. 
1.9. Inoltre per le imbarcazioni a circuizione è prevista una quota di contingente pari al 74 per cento c.a. del totale (2.460,23 t.), per quelle a palangaro il 13,5 per cento c.a. (449,25 t.) e per la tonnara fissa una quota intorno all’8,5 per cento dell’ammontare complessivo (279,73 t.)
1.10. Per le singole unità di pesca – a palangaro e a circuizione – sono state assegnate anche le quote individuali, mentre la quota totale attribuita alle tonnare è rimasta indivisa tra le tre strutture ammesse a pescare per il 2016 – tra cui figura anche l’odierna appellante – con la specificazione per le rimanenti tonnare autorizzate della possibilità di operare, previa richiesta, per finalità di natura esclusivamente turistica e con l’obbligo di liberare gli esemplari di tonno eventualmente catturati e divieto di attività di sfruttamento commerciale di questi ultimi (art. 4 del decreto n. 8447 del 2017).
2. Avverso i suddetti decreti, indicati più precisamente in epigrafe, Carloforte Tonnare Piam s.r.l. ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, e ha dedotto tre seguenti motivi di impugnazione.
2.1. Con il primo è stata dedotta l’illegittimità del decreto n. 8447 del 2017 nella parte in cui consente di partecipare alla quota alle tonnare fisse a di cui alla parte (b) dell’allegato C, autorizzate alla pesca a scopo turistico, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, l’irragionevolezza e manifesta illogicità, la disparità di trattamento.
2.1.1. Il decreto impugnato ha ammesso a partecipare alla campagna di pesca 2017 le tonnare fisse di cui alla parte (a) dell’elenco in allegato C (art. 4, comma 1), ovvero Isola Piana, Capo Altano e Porto Paglia.
2.1.2. Le tonnare fisse di cui alla parte (b) dell’allegato, ovvero Favignana, Camogli e Cala Vinagra, possono essere autorizzate, previa richiesta alla Direzione Generale, ad operare per finalità di natura esclusivamente turistica, con l’obbligo di liberare gli esemplari di tonno rosso eventualmente catturati, relativamente ai quali è vietata qualsiasi attività di sfruttamento commerciale. 
2.1.3. La ricorrente in prime cure ha dedotto che tali previsioni riguarderebbero allo stato solo la tonnara di Favignana, mentre l’impianto di Cala Vinagra non sarebbe concesso ad alcuna società e l’impianto di Camogli per le caratteristiche tecniche non sarebbe utilizzabile per la pesca del tonno rosso. 
2.1.4. Sulla base di ciò Favignana, Camogli e Cala Vinagra non potrebbero produrre pescato, per l’obbligo imposto di rimettere in mare l’eventuale cattura provocata accidentalmente o per fini dimostrativi o turistici e, conseguentemente, le 279 tonnellate dovrebbero essere riservate solamente a tre tonnare su sei.
2.1.5. La corretta applicazione di tali previsioni risulterebbe irragionevole perché la pubblica amministrazione non avrebbe tenuto conto delle caratteristiche tecniche e di funzionamento degli impianti in questione.
2.1.6. Nella tonnara fissa composta da un sistema di reti ancorate al fondale marino, nel corso delle fasi di cattura un ingente quantitativo di pesce morirebbe impigliato nelle reti (c.d. immaglio) o durante la permanenza nella camera della morte (ultimo comparto della rete e della mattanza).
2.1.7. Un fenomeno simile si verificherebbe in particolar modo all’interno della camera della morte nella quale i pesci necessariamente convoglierebbero, specie se l’obiettivo dell’operazione sarebbe quello della dimostrazione ai turisti.
2.1.8. Pertanto questa attività, ove animata da fini non commerciali, provocherebbe un quantitativo non trascurabile di catture accidentali che non troverebbero collocazione in una apposita quota di riserva o sforamento all’interno delle previsioni del decreto e finirebbero inevitabilmente per intaccare la quota riservata alle tonnare autorizzate.
2.1.9. La ricorrente ha lamentato che dovrebbe essere stralciata la parte del decreto riguardante le tonnare a scopo turistico, e comunque la tonnara di Favignana, onde evitare che il pescato di quest’ultima possa comprimere la quota riservata a Isola Piana, Capo Altano e Porto Paglia. 
2.1.10. L’attività sopra descritta degli impianti autorizzati alle simulazioni a scopo turistico, con le numerose catture accidentali, contrasterebbe con lo spirito della normativa in materia di attività di pesca, incidendo negativamente sulla quota di spettanza delle tonnare effettivamente autorizzate alla pesca, con la creazione di ostacoli, altresì, per la realizzazione degli obiettivi di ricostruzione degli stock di tale specie di tonno, sottesi all’istituzione dell’ICAAT.
2.2. Con il secondo motivo di censura in prime cure è stata dedotta l’illegittimità del decreto n. 8447/2017 nella parte in cui attribuisce al sistema delle tonnare fisse una quota indivisa, la violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del Regolamento (UE) n. 1627/2016 nonché il Regolamento (UE) n. 1380/2013, l’illegittimità per contrasto con gli articoli 41, 3 e 97 Cost., l’eccesso di potere per l’irragionevolezza e la manifesta illogicità, la disparità di trattamento, la carenza di istruttoria e il difetto assoluto di motivazione.
2.2.1. La tonnara fissa rappresenterebbe, secondo la tesi della ricorrente, il metodo di cattura maggiormente sostenibile per l’ecosistema marino e, malgrado ciò, tale sistema subirebbe una disparità di trattamento rispetto ai sistemi a palangaro e a circuizione, più impattanti dal punto di vista ambientale.
2.2.2. Il decreto direttoriale n. 8447 del 2017 sarebbe irragionevole ed illogico nella parte di attribuzione al sistema a tonnara fissa di una quota indivisa, trattandosi di un ingiustificato vantaggio per quelle strutture che per l’andamento delle correnti mediterranee orientanti il passaggio del tonno si troverebbero in una posizione più favorevole nella determinata stagione di pesca, penalizzando le altre, mentre le imbarcazioni degli altri sistemi di pesca godrebbero tutte delle stesse possibilità di cattura, tra le tonnare sarebbero ingiustificatamente favorite quelle collocate in una posizione di vantaggio lungo l’andamento delle correnti e del percorso del tonno.
2.2.3. Inoltre il provvedimento impugnato sarebbe privo, in concreto, delle indicazioni riguardo le valutazioni e i criteri – sia di natura tecnica che scientifica – posti alla base della scelta di attribuire alle tonnare una quota indivisa di cattura e non la suddivisione della quota complessiva in base al criterio di storicità del pescato, differentemente dagli altri sistemi di pesca e sarebbe, altresì, carente dal punto di vista motivazionale circa le valutazioni alla base della scelta di attribuire alle tonnare una quota indivisa di cattura, differentemente da come accade con riguardo agli altri sistemi di pesca.
2.2.4. Per l’esigenza di assicurare il primato del diritto dell’Unione Europea in materia di conservazione delle risorse biologiche del mare, di competenza esclusiva europea, nonché nella materia della pesca, di competenza concorrente, la ricorrente in prime cure ha chiesto al Tribunale, in subordine, che venga sollevato rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Ue ai sensi dell’art. 267 del TFUE.
2.3. Con il terzo motivo, articolato in prime cure, è stata dedotta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 della 1990, l’eccesso di potere per l’irragionevolezza e la manifesta illogicità nonché per la disparità di trattamento, la carenza di istruttoria e il difetto assoluto di motivazione.
2.3.1. Risulterebbe abnorme, nonché ingiustificata e priva di motivazione, la disparità di trattamento per il sistema a tonnara fissa (nel terzo “Ritenuto” del decreto n. 8447 del 2017), in quanto la fruizione del contingente indiviso, previsto per le catture c.d. accessorie praticate da imbarcazioni non autorizzate alla cattura del tonno rosso (pari al 3,035 % del totale, ovvero a 100,29 tonnellate) sarebbe estesa al sistema a palangaro, il quale ne potrebbe beneficiare in caso di sforamento del contingente di cattura assegnato. 
2.3.2. Nello specifico, consentendo anche alle tonnare fisse di avvalersi della quota di riserva, si potrebbe evitare che il pescato accidentale, prodotto eventualmente dalla tonnara di Favignana, ricadesse sulla quota riservata alle tonnare autorizzate, con ulteriore compressione.
2.4. Carloforte Tonnare Piam s.r.l., nell’articolare i tre motivi di censura sin qui riassunti, ha quindi chiesto al Tribunale adìto l’annullamento, previa sospensione, degli atti impugnati.
2.5. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (di qui in avanti, per brevità, il Ministero) per resistere al ricorso e, dopo aver ricostruito la disciplina normativa disciplinante il settore della pesca del tonno rosso, ha chiesto la reiezione del ricorso, in quanto infondato, tenuto conto che la parte del contingente nazionale di cattura del tonno rosso (attribuito all’Italia con Regolamento europeo) destinato alla tonnara fissa sarebbe stata sempre assegnata su base indivisa (tranne per la campagna di pesca 2012), senza attribuzioni di quote individuali a ciascuno degli operatori autorizzati, in conformità al quadro normativo europeo e internazionale. 
2.5.1. Contrariamente a quanto assunto dalla ricorrente, quindi, l’utilizzo del contingente indiviso non sarebbe destinato alla copertura di eventuali eccessi di pesca maturati dalle imbarcazioni autorizzate alla cattura del tonno rosso con il sistema a palangaro, quanto piuttosto alla copertura delle c.d. catture “accessorie” (by-catch), praticate da unità non autorizzate al prelievo bersaglio della specie tonno rosso. 
2.5.2. Il Ministero ha aggiunto altresì che, alla luce anche della situazione fattuale, i tre impianti di tonnara fissa, espressamente autorizzati allo sfruttamento commerciale della risorsa tonno rosso, per la corrente annualità, sarebbero ormai in procinto di ultimare l’intera quota assegnata dal D.M 17 aprile 2015, senza essere intaccata dalle richiamate attività di natura meramente turistica. 
2.5.3. Nello specifico l’impianto della società ricorrente allo stato avrebbe catturato una quota di circa 153 tonnellate, ben oltre il 50% del contingente indiviso riconosciuto all’intero settore delle tonnare fisse, con conseguente infondatezza del ricorso e comunque della lamentata possibilità che, nelle more, il contingente indiviso possa essere catturato da altro impianto.
2.6. Nino Castiglione s.r.l., controinteressata, si è costituita nel primo grado del giudizio ed ha eccepito preliminarmente il proprio difetto di legittimazione passiva, in relazione ai provvedimenti impugnati riguardanti l’amministrazione comunale di Favignana, richiedente e destinatario dell’autorizzazione al calo della predetta tonnara, mentre la controinteressata risulterebbe essere mero operatore economico, titolare della relativa concessione demaniale e in possesso di adeguati mezzi e strumenti, individuata dall’amministrazione comunale per il concreto avvio dell’attività in questione.
2.6.1. Nino Castiglione s.r.l. ha dedotto, peraltro, che le perplessità manifestate dalla ricorrente sarebbero smentite dalle circostante di fatto perché nel 2016, primo calo di una tonnara turistica a Favignana sarebbero stati consegnati alla Capitaneria di Porto di Trapani, nei giorni 2 aprile e 20 giugno 2016, 6 esemplari ammagliati, per un totale di 400 kg, con la conseguente smentita dell’asserita incidenza sulla quota tonno ad essa spettante. 
2.6.2. Essa ha rilevato, altresì, che a differenza della tonnara tradizionale, la tonnara turistica sarebbe priva della c.d. camera della morte ovvero del sistema di reti disposte sul fondo, che sollevate nel momento cruciale determinerebbero la mattanza.
2.6.3. Peraltro le reti sarebbero di colore tale da essere riconosciute dai tonni e nel caso di eventuale cattura verrebbe attuata la procedura di segnalazione all’autorità con recupero quotidiano delle prede da parte dei sommozzatori. 
2.6.4. I tonni comunque, anche in questa area, continuerebbero a riprodursi per tutto il periodo di permanenza all’interno dell’area interessata di tonnara, fino ad avvenuta liberazione e sempre alla presenza delle autorità competenti. 
2.6.5. Pertanto l’epilogo cruento dell’attività di tonnara sarebbe stato sostituito dal mero abbassamento delle reti installate a ponente dell’isola in modo da consentire ai tonni di proseguire liberamente il loro percorso e la mancata collocazione della c.d. “camera della morte” e il sistema di reti utilizzato, eliminerebbero alla radice la concreta, seppur accidentale, possibilità di mattanza delle prede arrivando inverosimilmente ad intaccare la quota delle restanti tonnare fisse.
2.7. Con la sentenza n. 4000 del 12 aprile 2018 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, all’esito del primo grado giudizio, ha respinto il ricorso.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello Carloforte Tonnare Piam s.r.l., articolando tre motivi di censura che di seguito saranno di seguito uno ad uno esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma.
3.1. Si è costituito il Ministero, depositando il 12 luglio 2019 un’articolata memoria in cui ha controdedotto rispetto alle censure articolate in prime cure, per chiedere la reiezione dell’appello.
3.2. Si è altresì costituita la controinteressata Nino Castiglione s.r.l., che ha chiesto la reiezione del primo motivo di appello e l’accoglimento degli altri due.
3.3. Nella camera di consiglio del 24 gennaio 2019, fissata per l’esame della domanda sospensiva, il Collegio, preso atto della rinuncia a tale domanda, con l’ordinanza n. 285 resa in pari data l’ha dichiarata improcedibile e ha fissato, per la sollecita trattazione del merito, l’udienza pubblica del 20 giugno 2019.
3.4. All’esito di tale udienza il Collegio, venuto a conoscenza, con la produzione documentale effettuata dall’appellante in tale udienza, che anche per il sistema a tonnara fissa, in riferimento all’annata 2019, era stato adottato dal Ministero appellato il riparto per quote individuali in sostituzione del contingente di pesca indiviso, come emergeva dal decreto n. 210 del 16 maggio 2019 e dal decreto n. 235 del 30 maggio 2019, ha disposto, con l’ordinanza n. 4659 del 5 luglio 2019, un più completo approfondimento istruttorio, richiedendo al Ministero, entro il 30 settembre 2019, il deposito di una dettagliata relazione in ordine all’adozione del nuovo riparto per quote individuali e ha fissato la nuova udienza pubblica del 24 ottobre 2019.
3.5. Il Ministero, in adempimento dell’ordinanza istruttoria, ha depositato il 25 settembre 2019 tale relazione.
3.6. Il 21 ottobre 2019 l’appellante, all’esito di tale deposito, ha a sua volta depositato brevi note scritte in vista dell’udienza pubblica.
3.7. Infine, nell’udienza pubblica del 24 ottobre 2019, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
4. L’appello di Carloforte Tonnare Piam s.r.l. è fondato, limitatamente al secondo e al terzo motivo.
5. Quanto al primo motivo di appello (pp. 9-10 del ricorso), inerente alla censura mossa in primo grado all’autorizzazione per la pesca a fini turistici per le tonnare fisse di Isola Piana, Capo Altano e Porto Paglia, di cui alla parte (b) dell’elenco in allegato C, Carloforte Tonnare Piam s.r.l. lamenta che nel corso delle passate stagioni la pesca a scopo turistico, a causa del fenomeno del c.d. immaglio, ha sistematicamente sottratto alle tonnare autorizzate alla pesca commerciale, quelle di cui alla parte (a) dell’elenco in allegato C, Favignana, Camogli e Carla Vinagra, una quota di tonno pari al 3% del totale complessivamente attribuito.
5.1. Quota che, diversamente da quanto sostenuto dalla sentenza impugnata, sarebbe ben lungi dall’essere esigua, ad avviso dell’appellante, ed è in grado di incidere fortemente, sotto il profilo economico, sui risultati stagionali dei singoli operatori.
5.2. Il motivo non merita accoglimento.
5.3. Il primo giudice ha ritenuto che le censure mosse dalla società ricorrente, in relazione al rischio del c.d. immaglio del tonno nelle reti durante la permanenza nella c.d. camera della morte nell’ambito della tonnara fissa, nella specie quella di Favignana, nello svolgimento delle attività per fini non commerciali, e le asserite conseguenze negative relativamente alla compressione della quota riservata alle altre tonnare autorizzate, peraltro – come si dirà esaminando il secondo motivo di appello – indivisa, sarebbero infondate, tenuto conto del prescritto divieto di qualsiasi attività di sfruttamento commerciale per le predette tonnare con finalità turistiche e dell’obbligo, per tali impianti, di liberare gli esemplari eventualmente ammagliati nelle reti – sussistendo peraltro un sistema di reti, che consente ciò con la liberazione del tonno ammagliato per favorire la prosecuzione del percorso, e non il sistema c.d. “camera della morte”, come asserito dall’odierna appellante – e della prescritta informazione all’autorità competente che è coinvolta nel recupero.
5.4. Peraltro, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, la doglianza risulterebbe indimostrata e non suffragata da comprovati puntuali elementi di prova e, comunque, contrastante rispetto ai dati riguardanti l’attività di cattura degli operatori interessati, come attestati in atti con riferimento alle ultime tre campagne di pesca (2014-2015-2016), con un ammontare complessivo di esemplari “ammagliati” al di sotto del 3% dell’intero contingente nazionale annualmente assegnato al settore della tonnara fissa, in assenza anche di rilievi da parte della Commissione europea in merito ai contenuti del Piani Annuali di Pesca e alle determinazioni specifiche assunte dalla pubblica amministrazione.
5.5. Il motivo qui in esame deve essere respinto.
5.6. Le argomentazioni del primo giudice, contestate in modo alquanto generico dall’appellante con il motivo in esame, resistono alla censura, in quanto:

a) le caratteristiche dimensionali dell’impianto della tonnara turistica sono state tarate in modo da ridurre al minimo l’impatto della risorsa e quindi evitare, nei limiti del possibile, che gli esemplari restino ammagliati;

b) è stata prevista una puntuale comunicazione alle competenti autorità di ogni attività, con particolare riguardo alle operazioni di rilascio degli esemplari di tonno presenti nell’impianto;

c) è stato fatto divieto di cattura, anche a fini dimostrativi ed uso commerciale;

d) è stato fatto obbligo di compilare il registro giornaliero delle attività svolte e del numero e del peso degli esemplari presenti nell’impianto o ammagliati;

e) è stata resa necessaria la presenza di un osservatore nominato dalla Direzione ministeriale;

f) per tutte le operazioni di rilascio degli esemplari catturati è stata prevista la presenza dell’osservatore ministeriale e dell’autorità marittima preposta;

g) è stato previsto lo smantellamento della struttura nei tempi indicati.
5.7. Il rischio di possibili incidenze sulle quote assegnate agli operatori da parte delle tonnare a fini turistici, complessivamente, può dirsi modesto e peraltro, con i decreti direttoriali n. 11779/2018 e n. 21975/2018, sono stati inseriti nuovi operatori autorizzati alla pesca con il sistema a tonnara fissa, tra cui la controinteressata Nino Castiglione s.r.l. per la tonnara di Favignana e, conseguentemente, è venuta di fatto meno la possibilità di riduzione della quota, “a fini turistici”, con conseguente, sostanziale, improcedibilità della censura per sopravvenuto difetto di interesse.
6. È fondato, invece, il secondo motivo di appello (pp. 10-19 del ricorso), incentrato sulla illegittimità dell’assegnazione di una quota indivisa al sistema di pesca della tonnara fissa, in dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 del Regolamento (UE) n. 1627 del 2017 nonché del Regolamento (UE) n. 1380 del 2013 e in dedotto contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 Cost., oltre che per l’eccesso di potere per l’irragionevolezza, la manifesta illogicità, la disparità di trattamento, la carenza di istruttoria e il difetto assoluto di motivazione.
6.1. Il Collegio di prime cure, nel respingere la censura, ha evidenziato il fondamento derivante dal quadro normativo sovranazionale di riferimento per l’assegnazione al sistema della tonnara fissa di un contingente di cattura indiviso, non frazionato in quote individuali attribuite ai singoli operatori del settore, a differenza di quanto espressamente previsto dalla Racc. ICCAT n. 14-04 e dai Regolamenti UE per gli altri sistemi di pesca (a circuizione e a palangaro) dell’obbligo per gli Stati membri, di assegnare contingenti individuali di cattura.
6.2. Del resto, ha argomentato la sentenza impugnata, la differenziazione stabilita tra i vari sistemi di pesca trova giustificazione nelle ragioni tecniche, correlate alle diverse modalità di svolgimento dei vari sistemi impiegati per la pesca del tonno rosso.
6.3. Gli impianti di tonnara fissa, per la tipologia delle strutture, costituiscono dei sistemi di pesca c.d. “passivi”, in quanto originano dalla costa e si sviluppano con un sistema di reti nel mare, ancorate comunque al fondale, con un casuale intrappolamento degli esemplari nel percorso migratorio (incompatibile con un sistema di attribuzione di un contingente individuale di cattura), mentre gli altri sistemi di pesca (a circuizione e a palangaro) sono destinati alla ricerca c.d “attiva” degli esemplari miranti alla cattura, con la legittima attribuzione di un contingente individuale in conformità ai dettami comunitari e internazionali.
6.3. Peraltro, ha concluso il primo giudice, l’auspicata attribuzione di un contingente individuale alla tonnara fissa, caratterizzata da un sistema passivo e accidentale di intrappolamento degli esemplari, senza la possibilità di interrompere il flusso delle catture, frequente, determinerebbe il rischio del possibile sforamento da parte di un singolo impianto la quota incidente su tale contingente.
6.4. Ciò dimostrerebbe il profilo di incompatibilità della attribuzione di un contingente individuale di cattura con la modalità di funzionamento dell’impianto di tonnara fissa, con la conseguenza che la previsione della attribuzione del contingente indiviso per il settore in questione, oltre che legittimata dal complesso quadro normativo sovranazionale, appare dettata ai fini della tutela di interessi pubblici e di quelli degli stessi impianti interessati, come dimostrato anche dalla esperienza, assentita dal Ministero nel 2012, della attribuzione di quote individuali di cattura per le tonnare fisse, con ripristino dall’anno successivo del contingentamento “indiviso”, su richiesta dello stesso settore.
6.5. Le argomentazioni del primo giudice non persuadono e meritano riforma.
6.6. Non esiste anzitutto alcuna previsione normativa, dettata a livello sovranazionale o nazionale, che imponga l’assegnazione della quota indivisa al sistema della tonnara fissa né esiste alcuna previsione che vieti l’assegnazione di quote individuali ai singoli operatori del settore.
6.7. Il primo giudice non ha potuto, infatti, indicare alcuna previsione di simile contenuto precettivo e, d’altro canto, ciò non sarebbe stato possibile proprio perché l’assegnazione di una quota individuale anche al sistema della tonnara fissa non è incompatibile con la regolamentazione della materia e con i principî che l’informano.
6.8. Nemmeno a questo Collegio è dato rinvenire, anche all’esito dell’istruttoria svolta nel presente giudizio, ragioni tecniche o scientifiche che, secondo un plausibile margine di apprezzamento, giustifichino l’irragionevole attribuzione di una quota indivisa al solo settore della tonnara fissa, diversamente dai sistemi a circuizione e a palangaro, e la presunta minore selettività delle tonnare fisse, che si adduce a sostegno di tale scelta, è comunque una circostanza smentita dallo stesso funzionamento delle tonnare fisse, tradizionalmente riconosciuto come il più selettivo e, peraltro, più ecologico.
7. L’assegnazione della quota indivisa, non sorretta da apprezzabili ragioni giuridiche e/o tecniche, costringe gli operatori del settore ad una corsa alla prenotifica, nella quale ogni impianto cerca di comunicare l’inizio delle operazioni di mattanza per primo al fine di evitare di rimanere bloccato dal contingentamento indiviso di settore e di vedersi sottrarre l’intera quota di pescato.
7.1. Ciò, peraltro, può comportare una illegittima restrizione dell’attività economica di tutti gli operatori per effetto della sovrastima del pescato effettivo da parte dell’operatore primo notificante, sicché l’esercizio dell’attività economica, da parte dei singoli operatori, è limitato non solo dall’assegnazione di un rigido contingente del settore, conforme alle previsioni sovranazionali a tutela del tonno rosso, ma anche dall’attività degli altri, eventualmente sovrastimata, con obbligo di rilasciare il pescato in eccesso, rispetto alla quota di settore, anche quando poi si dimostri che la stima del singolo operatore era stata eccessiva.
7.2. Un simile meccanismo, irragionevole e, comunque, immotivato, mortifica l’attività economica degli operatori, senza che ciò corrisponda alla tutela effettiva e proporzionata dell’interesse pubblico alla tutela dei tonni rossi, con un evidente vulnus dell’art. 41 Cost., e con una palese disparità di trattamento, in violazione degli artt. 3 e 97 Cost., rispetto anche agli operatori dei sistemi a circuizione e a palangaro.
7.3. Riprova dell’irragionevolezza e dell’iniquità, insite in detto sistema, è del resto data dal fatto che lo stesso Ministero, per l’annualità del 2019, ha previsto il sistema delle quote individuali anche per le tonnare fisse.
7.4. Né le argomentazioni contenute nella relazione depositata il 25 settembre 2019 dal Ministero, in ossequio all’ordinanza istruttoria, sembrano poter sanare la contraddittorietà nell’atteggiamento tenuto dal Ministero che, al di là delle contingenti valutazioni politiche, ha adottato, quest’anno, una scelta radicalmente opposta a quella sin qui seguita, e in questo giudizio difesa, senza sapere spiegare le ragioni, giuridiche o tecniche, di tale mutamento.
7.5. Ciò che avvalora, una volta di più, il giudizio di irragionevolezza circa la scelta di assegnare un contingente indiviso al settore, che non ha un solido fondamento né giuridico né tecnico e concretizza non solo un’evidente lesione dell’iniziativa economica, ma anche una evidente disparità economica rispetto agli altri operatori economici nei due restanti sistemi di pesca, quello a circuizione e a palangaro.
7.6. Il primo giudice ha inteso negare la disparità di trattamento che la mancata assegnazione di quote singole di cattura determinerebbe agli impianti interessati, impedendo lo svolgimento di un’attività economicamente sostenibile. 
7.7. Tale assunto non sarebbe fondato, a suo avviso, alla luce del riscontro del contingente indiviso assegnato per l’anno 2017 al sistema della tonnara fissa, pari a circa 280 tonnellate, con l’attribuzione in linea teorica, a ciascuno dei 3 impianti autorizzati allo sfruttamento commerciale della risorsa, tra cui l’odierna appellante, di una quota teorica media di cattura pari a circa 93 tonnellate, valore tra l’altro superiore ai parametri minimi di sostenibilità economica che la Commissione ICCAT ha stabilito per il sistema a circuizione.
7.8. Tra l’altro, nello specifico, la doglianza apparirebbe irrilevante dalle risultanze riportate dall’impianto della società appellante con la cattura, allo stato, di una quota di circa 153 tonnellate, oltre il 50 per cento del predetto contingente indiviso riconosciuto al settore, circostanza non smentita dalla ricorrente.
7.9. Anche queste argomentazioni, però, non sono condivisibili perché, per quanto detto, la cattura di una tonnara fissa è vincolata da quella preventiva da altra, che l’abbia preceduta nella notifica, non potendo escludersi la possibilità che un singolo impianto esaurisca l’intera quota assegnata al sistema, per le stesse modalità operative con cui il Ministero disciplina la procedura della prenotifica e l’inizio delle operazioni di mattanza.
7.10. Di qui, per tutte le ragioni esposte, l’illegittimità della contestata assegnazione per eccesso di potere sotto il profilo della manifesta irragionevolezza o, comunque, per il difetto di sufficiente, ragionevole, motivazione.
8. Va accolto, infine, anche il terzo e ultimo motivo di appello (pp. 19-21), con il quale l’odierna appellante Carloforte Tonnare Piam s.r.l. ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata nel rigettare anche il terzo motivo di appello, inerente all’utilizzabilità, in via straordinaria, del contingente indiviso solo da parte del sistema palangaro e non anche da parte degli altri sistemi.
8.1. La sentenza impugnata ha sottolineato che l’effettivo utilizzo del contingente indiviso residuo (UNCL) non è destinato a coprire eventuali eccessi di pesca realizzati dalle imbarcazioni autorizzate alla pesca con il sistema a palangaro, ma a coprire le catture c.d. accessorie (by-catch) consentite alle imbarcazioni non autorizzate espressamente alla pesca al bersaglio del tonno rosso sulla base delle disposizioni internazionali ed europee (par. 29 della Racc.ICCAT n. 14-04 e art. 16 Regolamento (UE) n. 2016/1627). 
8.2. Del resto, ha osservato il primo giudice, l’asserito trattamento irragionevole sfavorevole riservato al sistema delle tonnare fisse con il previsto contingente indiviso in favore del sistema a palangaro appare, nella specie, non dimostrato, solo eventuale, e non di probabile verificazione e la possibilità di fruizione della quota di riserva da parte delle imbarcazioni autorizzate a palangaro è, in ogni caso, subordinata alla preventiva consumazione della quota individuale di cattura assegnata a tali imbarcazioni ovvero all’eventuale restante ammontare di quota indivisa.
8.3. Anche su questo punto le argomentazioni della sentenza impugnata non meritano condivisione.
8.4. Ben evidente è, infatti, il dato che la scelta di assegnare il contingente indiviso residuo (UNCL) solo al sistema a palangaro è immotivato e genera una evidente disparità di trattamento rispetto agli operatori del sistema a tonnara fissa e a circuizione, in quanto non è dato comprendere, dalla lettura dei provvedimenti impugnati, per quale ragione, giuridica, tecnica e/o economica, la quota residua non dovrebbe essere distribuita in modo proporzionale tra tutti i soggetti autorizzati, una volta coperte le cc.dd. catture accessorie praticate da imbarcazioni non autorizzate alla cattura del tonno rosso.
8.5. In ogni caso le ragioni che si leggono nella memoria difensiva depositata dall’Avvocatura Generale dello Stato (p. 17), secondo cui detto margine viene assegnato agli operatori del sistema a palangaro perché questi ultimi, potendo commercializzare solo esemplari morti di tonno rosso, spunterebbero notoriamente livelli di redditività meno elevati di quelli raggiunti dal settore della circuizione e della tonnara fissa, costituiscono una motivazione postuma che, al di là della sua opinabilità, non è contenuta nei provvedimenti impugnati e, come tale, è inammissibile in questa sede giudiziale.
8.6. Di qui l’illegittimità anche di tale misura per eccesso di potere, quantomeno per difetto di motivazione e di istruttoria.
9. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello di Carloforte Tonnare Piam s.r.l. deve essere in parte accolto, nel secondo e nel terzo motivo, con il conseguente annullamento, per dette ragioni e nei limiti dell’interesse, degli atti impugnati in primo grado.
10. Le spese del doppio grado del giudizio, attesa la particolare complessità tecnica del contenzioso e la novità delle questioni trattate, sulle quali non constano al Collegio precedenti in termini specifici, possono essere interamente compensate tra tutte le parti.
10.1. Il Ministero appellato, per la soccombenza, deve essere condannato a rimborsare il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da Carloforte Tonnare Piam s.r.l., lo accoglie in parte, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, annulla i provvedimenti impugnati in prime cure.
Compensa interamente tra tutte le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Condanna il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali a rimborsare in favore di Carloforte Tonnare Piam s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019, con l’intervento dei magistrati:


Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari,	Consigliere
Raffaello Sestini,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere

Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari,	Consigliere
Raffaello Sestini,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Pesca – Tonno – Contingente – Individuazione – Tonno rosso - Contingente indiviso a tutti gli operatori economici che gestiscono le tonnare fisse – Illegittimità.
 
             Sono illegittimi i provvedimenti ministeriali che hanno fissato un contingente indiviso a tutti gli operatori economici che gestiscono le tonnare fisse per la pesca del tonno rosso, a differenza degli altri operatori economici che praticano la pesca secondo il sistema a circuizione o a palangaro (1).
 
(1) La Sezione, anche all’esito dell’istruttoria svolta nel giudizio, non ha ravvisato ragioni tecniche o scientifiche che, secondo un plausibile margine di apprezzamento, giustifichino l’irragionevole attribuzione di una quota indivisa al solo settore della tonnara fissa, diversamente dai sistemi a circuizione e a palangaro, e la presunta minore selettività delle tonnare fisse, che si adduce a sostegno di tale scelta, è stata ritenuta una circostanza smentita dallo stesso funzionamento delle tonnare fisse, tradizionalmente riconosciuto come il più selettivo e, peraltro, più ecologico.
L’assegnazione della quota indivisa, non sorretta da apprezzabili ragioni giuridiche e/o tecniche, costringe gli operatori del settore ad una corsa alla prenotifica, nella quale ogni impianto cerca di comunicare l’inizio delle operazioni di mattanza per primo al fine di evitare di rimanere bloccato dal contingentamento indiviso di settore e di vedersi sottrarre l’intera quota di pescato.
Ciò, peraltro, può comportare una illegittima restrizione dell’attività economica di tutti gli operatori per effetto della sovrastima del pescato effettivo da parte dell’operatore primo notificante, sicché l’esercizio dell’attività economica, da parte dei singoli operatori, è limitato non solo dall’assegnazione di un rigido contingente del settore, conforme alle previsioni sovranazionali a tutela del tonno rosso, ma anche dall’attività degli altri, eventualmente sovrastimata, con obbligo di rilasciare il pescato in eccesso, rispetto alla quota di settore, anche quando poi si dimostri che la stima del singolo operatore era stata eccessiva.
Un simile meccanismo, irragionevole e, comunque, immotivato, mortifica l’attività economica degli operatori, senza che ciò corrisponda alla tutela effettiva e proporzionata dell’interesse pubblico alla tutela dei tonni rossi, con un evidente vulnus dell’art. 41 Cost., e con una palese disparità di trattamento, in violazione degli artt. 3 e 97 Cost., rispetto anche agli operatori dei sistemi a circuizione e a palangaro.
Riprova dell’irragionevolezza e dell’iniquità, insite in detto sistema, è del resto data dal fatto che lo stesso Ministero, per l’annualità del 2019, ha previsto il sistema delle quote individuali anche per le tonnare fisse.