Inserimento della Vitis nell’elenco delle piante sensibili a tutti i ceppi batterici di Xylella fastidiosa

Materia: Ambiente

N. 02096/2021REG.PROV.COLL.
N. 05618/2020 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5618 del 2020, proposto da Impresa Individuale Negro Daniele, in persona dell’omonimo titolare, rappresentata e difesa dall'avvocato Valeria Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento n. 11; 

contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sabino Persichella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30; 
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 12921/2019, resa tra le parti, concernente la domanda di risarcimento dei danni asseritamente derivanti dal divieto di movimentazione della “Vitis vinifera” all’interno o all’esterno delle zone delimitate.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2021, tenuta in modalità telematica, il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati Valeria Pellegrino e Sabino Persichella;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Il Consorzio Vivaisti Pugliesi e l’impresa individuale Negri Daniele hanno agito in primo grado (con ricorso n. 11453/2015) per ottenere l’annullamento dell’art. 12 del decreto ministeriale 19 giugno 2015 , recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio della Repubblica Italiana”.
Il decreto è stato contestato - come irrazionale, sproporzionato e contrastante con principi costituzionali (3 e 41) ed eurocomunitari - nella parte in cui, dando attuazione alla decisione di esecuzione della Commissione UE n. 789/2015, ha vietato “lo spostamento all’interno dell’Unione, all’interno o all’esterno delle zone delimitate, di piante specificate che sono state collegate per almeno parte del loro ciclo di vita in una zona delimitata stabilita ai sensi dell’art. 6”. 
Tra queste piante specificate (ossia sensibili a tutti i ceppi batterici della Xylella fastidiosa) è stata inclusa anche la Vitis vinifera (v. allegato 1 al d.m. 19 giugno 2015). 
I ricorrenti hanno avvertito come ingiusto e non motivato l’effetto limitativo della circolazione delle suddette specie vegetali e i conseguenti effetti lesivi della loro libertà di impresa e di iniziativa economica.
2. Va sin d’ora chiarito che le misure ministeriali qui contestate si iscrivono in un più ampio quadro di iniziative adottate al dichiarato fine di fronteggiare la nota emergenza fitosanitaria consistente nella comparsa nel Salento di una grave patologia dell’olivo (il Codiro, complesso di disseccamento rapido dell’olivo), che sin dall’ottobre 2013 è stata associata al rinvenimento nei vasi xilematici di molti ulivi malati del batterio Xylella fastidiosa, patogeno ritenuto da quarantena ai sensi dell’All. 1 della Direttiva 29/2000/CE del Consiglio UE, in quanto sino ad allora mai comparso in Europa.
3. In quel contesto, l’azione di contenimento della circolazione di piante ritenute contaminate o contaminabili dallo specifico agente patogeno da debellare, avviata con il d.m. 19 giugno 2015, è proseguita attraverso i successi decreti ministeriali del 18 febbraio 2016, 7 dicembre 2016 e 13 febbraio 2018, adottati in parallelo al susseguirsi di più aggiornate indicazioni dettate dalla Commissione UE con le decisioni di esecuzione nn. 2417/2015, 764/2016 e 2352/2017.
Si è quindi passati da un regime di preclusione assoluta alla movimentazione delle piante, ad un successivo e più mite regime di possibile movimentazione al di fuori della zona infetta previa termoterapia (un trattamento da eseguirsi in appositi impianti consistente nell’immersione delle piante per 45 minuti in acqua riscaldata a 50 gradi) ed, ancora oltre, all’esclusione dell’obbligo di termoterapia per alcune varietà appartenenti alla specie Vitis.
4. All’evoluzione del quadro regolativo si è conformata anche l’iniziativa giudiziale delle ricorrenti le quali, con successivo e separato ricorso (n. 4294/2016) hanno contestato il d.m. del febbraio 2016; la decisione UE n. 2417/2015, in quanto ritenuta in contrasto con superiori principi eurocomunitari (la Direttiva 08/05/2000 n. 29 CE e la presupposta Convenzione Internazionale per la protezione dei vegetali – CIPV – del 6 dicembre 1951; l’art. 216 par. 2 TFUE; i principi di proporzionalità e precauzione); nonché il d.lgs. n. 214/2005 di recepimento della Direttiva UE n. 89/2000, con particolare riferimento all’art. 16, par. 3, censurato come veicolo di possibile ingresso nel nostro ordinamento di provvedimenti vincolanti della Commissione suscettibili di violare i precetti costituzionali (artt. 3, 23 e 113) e non sindacabili innanzi agli organismi dell’UE.
Con due atti di motivi aggiunti l’impugnativa è stata infine estesa ai d.m. del 7 dicembre 2016 e del 13 febbraio 2018 che, pur eliminando l’obbligo di termoterapia per tre varietà di vitis (Cabernet Sauvignon, Negramaro e Primitivo elencate sub allegato III), in quanto ritenute “non sensibili al rispettivo ceppo (ST 53) della sottospecie (pauca) dell’organismo specificato”, ne ha invece confermato l’operatività per tutte le altre cultivar. Ciò in asserita esecuzione della sopraggiunta Decisione di esecuzione della Commissione UE n. 2352/2017.
5. Con la sentenza qui appellata n. 12921/2019 il Tar Lazio, previa riunione dei due ricorsi, ha dichiarato improcedibile il primo per sopravvenuta carenza di interesse (in quanto avente ad oggetto un d.m. non più efficace) e respinto nel merito il secondo.
6. Non paga di questo esito, la sola Impresa individuale Negro Daniele ha impugnato la pronuncia di primo grado.
7. Nel corso del giudizio d’appello, svoltosi nel contraddittorio con la Regione Puglia, la parte ricorrente (con memoria ex art. 73 c.p.a. del 28.12.2020) ha precisato di non avere più interesse alla pronuncia demolitoria, stante l’intervenuto superamento delle misure restrittive inizialmente contestate, ma di conservare interesse, in ottica risarcitoria, alla declaratoria di illegittimità degli atti impugnati.
8. La causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica del 4 marzo 2021.
9. Va dato atto del fatto che la Decisione di esecuzione della Commissione UE n. 789/15 è stata impugnata dalla odierna ricorrente anche innanzi al Tribunale di I grado della UE con ricorso in data 4 agosto 2015: il gravame, tuttavia, è stato dichiarato irricevibile sul rilievo che le Decisioni di esecuzione impugnate sono dirette allo Stato Italiano, richiedono misure di esecuzione e quindi non riguardano direttamente ed individualmente le imprese ricorrenti.
DIRITTO
1. La pronuncia di primo grado riporta al paragrafo III la ricostruzione dettagliata del quadro normativo di riferimento, la quale prende le mosse dalla direttiva 2000/29/CE (recepita in Italia con d.lgs. n. 214/2005) concernente le misure di protezione contro l'ingresso e la diffusione nella Comunità europea di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali. 
1.1. Detta direttiva è stata modificata dalla successiva 2002/89/CE il cui articolo 3, commi 1 e 4, ha imposto agli Stati membri il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena, includendo tra questi la “Xylella”.
1.2. A seguito della segnalazione per la prima volta nella Provincia di Lecce del batterio Xylella, con le Decisioni nn. 87/2014 e 97/2014 la Commissione UE ha ordinato allo Stato italiano di adottare tutte le ulteriori misure idonee e necessarie ad impedire l’introduzione e la diffusione della “Xylella fastidiosa” nel territorio dell’Unione, determinando le modalità di accertamento della fitopatia e di delimitazione delle aree già infette. 
1.3. Sono seguiti numerosi provvedimenti emessi dallo Stato italiano, sulla base dei quali è stato affidato ai servizi fitosanitari regionali il compito di effettuare annualmente indagini su tutte le piante ospiti sulla base di specifici piani di monitoraggio regionali. Tra questi provvedimenti spicca la delibera del 10 febbraio 2015, con la quale è stato dichiarato nel territorio della Regione Puglia lo stato di emergenza ed è stato nominato il Commissario delegato che ha predisposto il Piano degli interventi, in seguito approvato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
1.4. In tale contesto è sopraggiunta la Decisione di esecuzione UE n. 789/2015, abrogativa della precedente n. 497/2014, il cui articolo 9 ha previsto il divieto di “movimentazione” all’interno o all’esterno delle zone delimitate di piante “specificate” (cioè sensibili al batterio) ivi inclusa tra queste la “vitis vinifera”, coltivate per almeno parte del loro ciclo di vita in zona delimitata. 
1.5. Il divieto è stato una prima volta temperato dalla Decisione n. 2417/2015 la quale, attraverso il paragrafo 4-bis dell’art. 9, pur mantenendo la vitis nell’allegato I (piante specificate sensibili a Xylella), ne ha consentito la movimentazione al di fuori della zona infetta previa termoterapia – (trattamento da eseguirsi in appositi impianti consistente nell’immersione delle piante per 45 minuti in acqua riscaldata a 50 gradi).
Sono seguiti conformi provvedimenti dello Stato italiano (decreto ministeriale del 18 febbraio 2016, ha introdotto il comma 4-bis all’articolo 12 del precedente decreto in data 19 giugno 2015).
1.6. La nuova decisione di esecuzione UE n. 764/2016 ha aggiunto alla decisione n. 789/2015 l’art. 9 bis (rubricato “Spostamento all'interno dell'Unione di piante specificate che sono state coltivate in vitro”), recante a sua volta una deroga al divieto di spostamento per le “piante di vitis in riposo vegetativo destinate alla piantagione”.
La decisione è stata recepita nell’ordinamento italiano con il d.m. 7 dicembre 2016 (art. 12), che ha ammesso lo spostamento di tali piante a condizione che le stesse siano state coltivate in un sito registrato in conformità alla direttiva 92/90/CEE e che, il più vicino possibile al momento dello spostamento, siano sottoposte a un opportuno trattamento di termoterapia in un impianto di trattamento autorizzato per tale scopo e sorvegliato dal Servizio fitosanitario regionale.
1.7. L’obbligo di termoterapia è stato infine escluso dalla decisione di esecuzione n. 2352/2017 per le tre varietà appartenenti alla specie Vitis e identificate nel Cabernet Sauvignon, nel Negramaro e nel Primitivo, in quanto ritenute “varietà non sensibili al rispettivo ceppo (ST 53) della sottospecie (pauca) dell’organismo specificato”. Anche tali disposizioni sono state recepite dal governo italiano con il decreto ministeriale del 13 febbraio 2018.
1.8. Da ultimo, per effetto del Regolamento di Esecuzione della Commissione UE n. 1201/2020 la Vitis risulta inserita tra le piante sensibili alla sola subspecie
fastidiosa del batterio Xylella ma non più alla subpsecie
pauca, solo con riferimento alla quale, dal 2018, la Regione Puglia delimita la zona del suo territorio in cui è presente il batterio. Da qui il dichiarato difetto di interesse alla pronuncia demolitoria, manifestato dalla parte appellante con memoria del 28.12.2020.
2. Dalla riportata successione di fonti, risulta evidente che il quadro normativo si è evoluto nel senso di un progressivo ammorbidimento del divieto di movimentazione.
3. Ebbene, la tesi offerta in primo grado da parte ricorrente da un lato mirava a contestare la razionalità delle misure limitative di volta in volta adottate - in coerenza con quelle introdotte dalla Commissione Europea - siccome ritenute ingiustificate e foriere di ingenti danni economici; dall’altro, imputava alle autorità nazionali (statali e regionali) la responsabilità di un’omessa azione di arginamento delle elastiche e derogabili misure restrittive comunitarie. 
I ricorrenti hanno contestato, in modo particolare, la scelta di inserire la Vitis nell’elenco delle piante specificate (cioè sensibili a tutti i ceppi batterici di Xylella fastidiosa), pur trattandosi di pianta non contaminata né contaminabile dallo specifico agente patogeno da debellare (la subspecie pauca ST53 del batterio Xylella).
3.1. Il primo giudice ha respinto detta impostazione, osservando che:
-- l’applicazione, in parte qua vincolata, delle decisioni di esecuzione discende dal contenuto precettivo di cui alla Direttiva 2000/29/CE, ripreso puntualmente dal decreto legislativo n. 214 del 2005;
-- stante la rilevanza dei rischi fitosanitari fronteggiati, è infondata “.. la questione circa la necessità dei c.d. controlimiti nella applicazione della disciplina comunitaria al fine della tutela dei diritti irrinunciabili dell’ordinamento interno, non rinvenendosi, nel caso che ne occupa, alcuna immotivata compressione dei diritti che, seppure degni di ogni considerazione e tutela, siccome costituzionalmente protetti, si pongono in posizione subalterna rispetto ad altri diritti fondamentali della persona quali il diritto alla salute e alla salubrità dell’ambiente, che la normativa in esame si prefigge di preservare”;
-- è quindi manifestamente infondata anche “.. la questione di legittimità costituzionale, paventata .. con riferimento al d.lgs. n. 214/2005, di recepimento della Direttiva UE n. 89/2000, con particolare riferimento all’art. 16, par. 3, nella parte in cui sarebbe consentito l’ingresso nel nostro ordinamento di provvedimenti vincolanti della Commissione suscettibili di violare i precetti costituzionali, apparendo invece compatibile con i principi costituzionali una disciplina che disponga in termini rigorosi gli adempimenti da porre in essere proprio a salvaguardia dei diritti irrinunciabili della persona di cui sopra si è detto”.
3.2. Quanto al tema specifico dell’inserimento della Vitis nell’elenco delle piante specificate, il primo giudice ha rilevato come per lungo tempo si sia registrata l’assenza di qualunque “.. certezza assoluta sulla non contaminabilità della Vitis ad una delle sottospecie del batterio da Xylella” e come, per tale ragione, “.. in una logica di complessiva precauzione, al fine di evitare anche solo la potenziale infezione e diffusione dell'organismo specificato” le misure adottate si siano rivelate “..pienamente funzionali allo scopo e, in definitiva, non manifestamente sproporzionate”. 
Il Tribunale ha supportato tali conclusioni sulla scorta dei generali principi di matrice comunitaria di precauzione e di proporzionalità, i quali assegnano alla Commissione UE ampia discrezionalità nella determinazione delle misure più idonee per il controllo e la gestione di rischi di questo tipo.
4. Nell’avversare le esposte conclusioni, la parte appellante in questa sede innanzitutto ribadisce (con un primo motivo) il proprio interesse alla declaratoria di illegittimità anche del DM 19 giugno 2015, ex art. 34 comma 3 c.p.a., oltre che di tutta la susseguente serie procedimentale, in quanto tutti atti posti in stretta relazione causale con i lamentati danni economici.
4.1. Nel merito, con un secondo motivo (pagg. 9-14 atto di appello), censura come erronea l’affermazione secondo cui i DM impugnati “risultano in linea con la Direttiva (n. 29 del 08/05/2000) e le conseguenti Decisioni di esecuzione”, a loro volta ritenute vincolanti alla stregua della medesima Direttiva nonché delle procedure individuate dal d.lgs. n. 214/05 (capo IV.1 della sentenza). 
L’affermazione è ritenuta erronea in quanto, secondo la parte appellante, a valle della Decisione n. 2417/2015 le Autorità italiane avrebbero potuto restringere l’individuazione delle aree delimitate in relazione solo alla subspecie effettivamente isolata (la pauca): e ciò sia perché tale possibilità era ammessa dall’art. 4 della Decisione n. 789/2015 (come modificata dalla Decisione 2417/2015); sia perché era pacifico sin dal 2015 che la vite non è sensibile alla subpsecie pauca, ma solo alla subspecie fastidiosa, batterio che provoca la Malattia di Pierce (v. pareri EFSA 6 gennaio 2015 e 20 marzo 2015);
-- a conferma di questo margine di discrezionalità azionabile dalle autorità nazionali rileva il fatto che la movimentazione di piante specificate all’interno della zona infetta è stata ammessa entro certi limiti sia con il d.m. 19 giugno 2015, sia con il successivo 18 febbraio 2016;
-- sicché, mentre dall’ottobre 2013 al maggio 2015, sulla scorta dei controlli e delle ispezioni imposte ex lege, è stata consentita la libera movimentazione della vite (a condizione del solo rilascio del passaporto della pianta, da sempre associato alla circolazione della vite), nel 2015 tale regime è stato ribaltato senza che le precedenti attività di controllo sul campo fossero mai state smentite;
-- viene contestato come improprio anche il riferimento ai temi della tutela della salute pubblica e ciò in quanto, essendo le barbatelle di vite destinate non al consumo umano ma al commercio, dalla loro movimentazione non potrebbe derivare alcun pericolo per l’incolumità dei consumatori finali. L’unico pericolo che il legislatore ha inteso arginare limitandone la circolazione consiste nel rischio (prettamente economico) di contaminazione di altre merci e produzioni;
-- per la stessa ragione viene censurato come erroneo il rigetto delle questioni pregiudiziali comunitaria e costituzionale, motivato sull’esigenza di bilanciamento dei diritti economici azionati dai ricorrenti con un supposto e prevalente diritto della persona alla salute e alla salubrità dell’ambiente.
4.2. Con un terzo motivo (pagg. 14 – 20 atto di appello) vengono censurati i capi IV.2 e IV.3 della sentenza di primo grado, e dunque la conclusiva affermazione secondo cui poiché “non esiste una certezza assoluta sulla non contaminabilità della vite ad una delle sottospecie del batterio Xylella … in una logica di complessiva precauzione, al fine di evitare anche solo la potenziale diffusione, le misure adottate appaiono pienamente funzionali allo scopo e non manifestamente sproporzionate”.
4.3. Osserva di contro la parte appellante che:
-- ai sensi della Direttiva 2000/29, le operazioni di contrasto e lotta all’organismo infestante possono essere rivolte ai soli vegetali “riconosciuti contaminati o che possono esserlo stati” (cfr. art. 22 e art. 23 par. 2), sulla base di un’analisi preliminare del rischio fitosanitario (art. 16 par. 5);
-- nel caso in esame, le misure introdotte con la Decisione 789/15 (il blocco totale della movimentazione) e con la Decisione 2417/15 (l’obbligo di termoterapia delle piante di vite) hanno disatteso tali principi, in quanto: a) la vite, alla luce di tutti gli studi sin qui condotti, non rientra tra i vegetali “riconosciuti contaminati o che possono esserlo stati”, per i quali soltanto la Direttiva 29/00 consente la distruzione, disinfezione, disinfestazione, sterilizzazione o pulizia; b) la preliminare analisi del rischio fitosanitario, cui sono assimilabili gli studi EFSA e CNR, ha sancito l’immunità della vite dalla subspecie pauca; c) come ammesso dallo stesso EFSA nel parere 2 settembre 2015, la termoterapia non è stata oggetto di un approfondito studio scientifico che ne analizzasse l’effettivo impatto sulla vite ed, in particolare, sulle principali cultivar presenti nella zona delimitata della provincia di Lecce; d) le piante di vite non in fase di riposo vegetativo non sono termo-trattabili, e quindi, non potendo più essere vendute, sono destinate alla distruzione;
-- a queste considerazioni la ricorrente aggiunge che né le Decisioni UE, né gli atti interni prevedono alcuna partecipazione finanziaria dell’UE alle spese determinate dall’introduzione dell’obbligo di termoterapia, né alcun regime risarcitorio dei viti-vivaisti danneggiati;
-- tanto avrebbe dovuto indurre il TAR a sollevare il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, in virtù della evidente discrasia tra le Decisioni UE e le fonti comunitarie poste a loro fondamento;
-- infine, viene nuovamente contestato come improprio il riferimento ai principi di precauzione e proporzionalità correlati al rischio di danno per la salute umana in quanto, con riguardo alla circolazione dei vegetali, la direttiva ha declinato tali principi nel senso di pretendere, al fine di giustificare misure restrittive, non una mera probabilità di danno, bensì un’effettiva contaminazione in essere o pregressa, che nel caso di specie non si è mai verificata.
5. Il Collegio reputa fondato il rilievo preliminare (di cui al motivo I), e infondate le censure di merito di cui ai motivi II e III.
5.1. Nell’ordine, è certamente concreto e attuale l’interesse strumentale azionato dalla parte appellante ai sensi dell’art. 34 comma 3 c.p.a. a vedere scrutinata la legittimità dell’intera serie di atti impugnati, ivi incluso il d.m. 19 giugno 2015, e ciò in quanto i danni dedotti vengono prospettati come conseguenti tanto all’iniziale divieto di movimentazione, quanto al successivo obbligo di termoterapia; sicché anche rispetto alla prima misura restrittiva è lecito invocare il sindacato di legittimità.
5.2. Nel merito, le deduzioni della parte ricorrente si concentrano intorno a tre assunti fondamentali: a) l’improprio riferimento ai principi di precauzione e proporzionalità, in quanto non conferenti in un quadro di interessi di carattere essenzialmente economico; b) l’assenza di evidenze scientifiche a fondamento delle determinazioni assunte a livello comunitario e nazionale; c) la conseguente colpevole inerzia dello Stato nell’assumere misure in deroga alle generali limitazioni imposte dalle fonti comunitarie.
5.3. Si tratta di argomenti complessivamente infondati. 
5.4. Merita di essere confutata, innanzitutto, la tesi di fondo secondo cui la materia in esame non sarebbe esposta all’applicazione del principio di precauzione.
L’ordito delle pertinenti fonti comunitarie trae origine, come già esposto, dalla direttiva UE n. 2000/29, la quale ha inteso perseguire l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione fitosanitaria contro l'introduzione nell'Unione di organismi nocivi nei prodotti importati da paesi terzi.
Le più specifiche regole di contenimento della circolazione di piante contaminate o contaminabili dal batterio Xylella si sono conformate a questo obiettivo di fondo, in quanto sono state concepite come misure strettamente funzionali all’eradicazione del batterio, ovvero alla circoscrizione della sua ulteriore diffusione all'infuori della Regione Puglia.
Su questo sfondo strategico si innesta il richiamo al principio di precauzione, criterio di orientamento certamente invocabile in un ambito di interessi (la salubrità e la salute delle piante) quali quelli che rilevano nella materia fitosanitaria (v., in tal senso, Corte giustizia UE sez. I, n. 78/2016, punti 53-55).
Il principio di precauzione, estendendo l’azione di contrasto anche ad aree di rischio non ancora accertate ma potenziali, consente un approccio più efficace avverso l’introduzione e la diffusione degli agenti infestanti; esso quindi amplia l’impatto della tutela di interessi prevalenti (presi in considerazione dalla direttiva del 2000), attraverso una bilanciata e proporzionata opzione di preferenza su altri istanze con essi antagoniste (il commercio e l’iniziativa economico-imprenditoriale).    
Se queste sono le finalità avute di mira dalle autorità regolatrici, in piena coerenza con i principi della normativa comunitaria, appare del tutto evidente l’irrilevanza della specifica destinazione d’uso della merce potenziale vettrice del batterio. È infatti trascurabile la circostanza che le barbatelle di vite non siano destinate al consumatore finale ma ad altri imprenditori, poiché ciò che rileva è unicamente il nesso tra la loro movimentazione e l’incremento del rischio di diffusione del batterio, nesso che, appunto, le misure di contrasto hanno inteso cautelativamente sciogliere.
5.5. Proprio nella materia delle misure di contenimento della diffusione della Xylella fastidiosa sul territorio pugliese, questa sezione ha già avuto modo di ricordare, come del resto ha fatto la Corte di Giustizia UE nella già citata sentenza del 9 giugno 2016, in C-78/16 (punti 47-48):

a) che il legislatore dell’Unione, al pari del legislatore nazionale, deve tenere conto del principio di precauzione, in virtù del quale, quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi;

b) che qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito, a causa della natura non concludente dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale (per la salute pubblica o per l’equilibrio fitosanitario) nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive (v., in particolare, Corte di Giustizia UE, 17 dicembre 2015, in C-157/14, punti 81-82);

c) che il suddetto principio deve, inoltre, essere applicato tenendo conto del principio di proporzionalità, il quale esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione e quelli adottati dalle amministrazioni nazionali in conseguenza non superino i limiti di ciò che è appropriato e necessario per il conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno gravosa, e che gli inconvenienti causati non devono essere eccessivi rispetto agli scopi perseguiti (Cons. Stato, Sez. III, n. 1692/2020, punti 9.1-9.3).  
6. Chiarita la stretta pertinenza alla materia del principio di precauzione, diventa necessario esaminare l’ulteriore assunto svolto dalla ricorrente, secondo il quale l’azione di contenimento della circolazione della Vitis non sarebbe stata impostata, dalle autorità comunitarie e nazionali, su solide basi scientifiche e istruttorie, sicché le misure restrittive avrebbero ecceduto i limiti della adeguatezza e della proporzionalità, provocando esternalità negative del tutto ingiustificate, sovrabbondanti e facilmente evitabili.
6.1. Per cogliere l’inconsistenza di questa affermazione è sufficiente fare richiamo al 5° considerando della decisione UE n. 2352/2017 (peraltro menzionato nella sentenza di primo grado alle pagg. 25 e 26, ma non investito da specifiche deduzioni della parte appellante), nel quale si legge che “Le prove scientifiche cui fa riferimento l'Agenzia europea per la sicurezza alimentare (EFSA) nel parere scientifico del gennaio 2015 indicano che esiste la possibilità di una ricombinazione genetica tra diverse sottospecie dell'organismo specificato rilevato in altre parti del mondo, con effetti su nuove specie vegetali che non erano mai risultate infette dalle sottospecie interessate. Di conseguenza, al fine di garantire un approccio più precauzionale e dato che recentemente sono state rilevate diverse sottospecie nell'Unione, è importante chiarire che, qualora in una zona siano state rilevate più di una sottospecie dell'organismo specificato, tale zona dovrebbe essere delimitata in relazione all'organismo specificato e a tutte le sue possibili sottospecie. Inoltre, se l'individuazione della presenza di una sottospecie è in corso, lo Stato membro interessato dovrebbe delimitare in via precauzionale anche tale zona in relazione all'organismo specificato e a tutte le sue possibili sottospecie”.
Sono, dunque, le stesse fonti scientifiche prese in considerazione dalla Commissione UE a confermare come all’epoca non esistesse alcuna certezza assoluta sulla non contaminabilità della Vitis ad una delle sottospecie del batterio da Xylella, il che giustificava, in una logica di complessiva precauzione ed al fine di evitare anche solo la potenziale infezione e diffusione dell'organismo specificato, l’adozione delle misure qui contestate.
Su questa base si sono orientate le iniziative delle autorità comunitarie e nazionali, sino a che le evidenze scientifiche hanno giustificato un graduale cambio di strategia. 
6.2. La parte appellante non confuta in modo puntuale l’attendibilità scientifica della base motivazionale della decisione n. 2352/2017, in quanto si limita a menzionare con formule del tutto generiche gli studi EFSA e CNR, senza tuttavia precisare in quale punto e con quali argomenti gli stessi attesterebbero una posizione contraria a quella poc’anzi richiamata.
6.3. Non rilevante ai fini della confutazione di quanto sopra riportato è inoltre la correlazione più volte rimarcata dalla parte ricorrente (v. pag. 19 e 20 dell’atto di appello) tra la Malattia di Pierce della vite e il batterio Xylella fastidiosa, subspecie fastidiosa.
Invero, questa accertata correlazione nulla dice né dimostra circa l’assenza di rischi di ricombinazioni genetiche tra le diverse sottospecie dell'organismo infettante (pauca e fastidiosa); è esattamente questo fattore di rischio che ha motivato l’azione preventiva del legislatore e nel quale si situa il vero punctum dolens del contendere. 
6.4. Il fatto, poi, che nel corso degli anni i controlli subiti dalla vite non abbiano dato esito positivo rispetto al ceppo batterico causa della Xylella (subspecie pauca) è argomento che giustifica la scelta sopravvenuta di sottrarre la Vitis, prima parzialmente e poi definitivamente, alle misure di limitazione alla circolazione. A contrario, il solo fatto che la strategia precauzionale abbia ceduto il passo alle nuove evidenze che non la giustificavano più, non dimostra affatto che sino a quel momento non vi fossero i presupposti per poterla legittimamente invocare.
6.5. E’ già stato ricordato che il principio di precauzione, lungi dal vietare l'adozione di qualsiasi misura in mancanza di certezza scientifica quanto all'esistenza o alla portata di un rischio sanitario, può, del tutto all'opposto, giustificare l'adozione di misure di protezione quand'anche permangano in proposito incertezze scientifiche; e l’appropriatezza di simili iniziative non può che essere valutata alla luce dei dati scientifici e conoscitivi disponibili alla data della loro adozione  (v. Corte giustizia UE sez. I, n. 78/2016, punti 56 e 60).  
6.6. Per altra via, la ricorrente tenta di enucleare dalla direttiva n. 29/2000 una regola restrittiva secondo cui le misure di contenimento potrebbero riguardare i soli vegetali “riconosciuti contaminati o che possono esserlo” (artt. 22 e 23), non quindi quelli meramente “sospettabili” di contaminazione.
Anche questa argomentazione si rivela debole, tuttavia, innanzitutto perché l’espressione in commento contiene una formulazione parzialmente dubitativa e aperta (“possono esserlo”) del tutto sintonica con applicazioni di tipo meramente precauzionale; e poi perché gli stessi obiettivi avuti di mira dalla direttiva sono stati interpretati dal Giudice comunitario (lo si è già detto) come ampiamente conciliabili con una azione improntata al principio di precauzione (Corte giustizia UE sez. I, n. 78/2016, punti 53-55).
6.7. Dunque, detto principio costituisce criterio orientativo e interpretativo di tutta la serie consecutiva di fonti (comunitarie e nazionali) preposte alla regolamentazione della materia, sicché va ancora una volta respinto il tentativo della parte appellante di espungerlo dal quadro degli elementi di valutazione del thema decidendum.
6.8. Distratta da questa fuorviante interpretazione dei principi regolativi della materia - che alimenta altrettanto mal poste richieste di interpello pregiudiziale ai giudici comunitario e costituzionale - la parte ricorrente non addiviene a contestare la concreta proporzionalità delle misure di contenimento, in quanto non effettua alcun sindacato di adeguatezza e di congruità esteso a tutte le concrete variabili in gioco (la tipologia di rischio scongiurato, l’entità e la capacità diffusiva del batterio, i tempi di vigenza delle misure restrittive).
7. Per concludere, anche l’argomento della mancata attivazione degli strumenti di sussidio finanziario - in asserito contrasto con le disposizioni della direttiva n. 29/2000 - viene agitato in modo generico e non concludente, in quanto la parte non prende in adeguata considerazione le disposizioni che regolamentano questo specifico segmento di materia, né commisura l’iniziativa dello Stato alle condizioni analiticamente imposte dalla direttiva (art. 23).  
8. Per le ragioni sin qui esposte, l’appello va integralmente respinto.
9. La natura e la peculiarità dei temi esaminati e degli interessi implicati giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2021 con l'intervento dei magistrati:


Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere

Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Ambiente – Ulivi – Puglia – Infezione Xylella Fastidiosa – Piante sensibili alla Xylella Fastidiosa – Vitis – Inclusione – Legittimità. 

    ​​​​​​​È legittimo l’inserimento della Vitis nell’elenco delle piante specificate, cioè sensibili a tutti i ceppi batterici di Xylella fastidiosa, pur trattandosi di pianta non contaminata né contaminabile dallo specifico agente patogeno da debellare (1). 

 
(1) Ha premesso la Sezione che la materia in esame è soggetta all’applicazione del principio di precauzione. 
L’ordito delle pertinenti fonti comunitarie trae origine dalla direttiva UE n. 2000/29, la quale ha inteso perseguire l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione fitosanitaria contro l'introduzione nell'Unione di organismi nocivi nei prodotti importati da paesi terzi. Le più specifiche regole di contenimento della circolazione di piante contaminate o contaminabili dal batterio Xylella si sono conformate a questo obiettivo di fondo, in quanto sono state concepite come misure strettamente funzionali all’eradicazione del batterio, ovvero alla circoscrizione della sua ulteriore diffusione all'infuori della Regione Puglia.
Su questo sfondo strategico si innesta il richiamo al principio di precauzione, criterio di orientamento certamente invocabile in un ambito di interessi (la salubrità e la salute delle piante) quali quelli che rilevano nella materia fitosanitaria (v., in tal senso, Corte giustizia UE sez. I, n. 78/2016, punti 53-55).
Il principio di precauzione, estendendo l’azione di contrasto anche ad aree di rischio non ancora accertate ma potenziali, consente un approccio più efficace avverso l’introduzione e la diffusione degli agenti infestanti; esso quindi amplia l’impatto della tutela di interessi prevalenti (presi in considerazione dalla direttiva del 2000), attraverso una bilanciata e proporzionata opzione di preferenza su altri istanze con essi antagoniste (il commercio e l’iniziativa economico-imprenditoriale). 
Se queste sono le finalità avute di mira dalle autorità regolatrici, in piena coerenza con i principi della normativa comunitaria, appare del tutto evidente l’irrilevanza della specifica destinazione d’uso della merce potenziale vettrice del batterio. È infatti trascurabile la circostanza che le barbatelle di vite non siano destinate al consumatore finale ma ad altri imprenditori, poiché ciò che rileva è unicamente il nesso tra la loro movimentazione e l’incremento del rischio di diffusione del batterio, nesso che, appunto, le misure di contrasto hanno inteso cautelativamente sciogliere.
Proprio nella materia delle misure di contenimento della diffusione della Xylella fastidiosa sul territorio pugliese, questa sezione ha già avuto modo di ricordare, come del resto ha fatto la Corte di Giustizia UE nella già citata sentenza del 9 giugno 2016, in C-78/16 (punti 47-48): a) che il legislatore dell’Unione, al pari del legislatore nazionale, deve tenere conto del principio di precauzione, in virtù del quale, quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi; b) che qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito, a causa della natura non concludente dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale (per la salute pubblica o per l’equilibrio fitosanitario) nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive (v., in particolare, Corte di Giustizia UE, 17 dicembre 2015, in C-157/14, punti 81-82); c) che il suddetto principio deve, inoltre, essere applicato tenendo conto del principio di proporzionalità, il quale esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione e quelli adottati dalle amministrazioni nazionali in conseguenza non superino i limiti di ciò che è appropriato e necessario per il conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno gravosa, e che gli inconvenienti causati non devono essere eccessivi rispetto agli scopi perseguiti (Cons. Stato, sez. III, n. 1692 del 2020).
 
Quanto, poi, all’inserimento della Vitis nell’elenco delle piante specificate, cioè sensibili a tutti i ceppi batterici di Xylella fastidiosa, ha ricordato la Sezione
che il quinto considerando della decisione UE n. 2352/2017 chiarisce che “Le prove scientifiche cui fa riferimento l'Agenzia europea per la sicurezza alimentare (EFSA) nel parere scientifico del gennaio 2015 indicano che esiste la possibilità di una ricombinazione genetica tra diverse sottospecie dell'organismo specificato rilevato in altre parti del mondo, con effetti su nuove specie vegetali che non erano mai risultate infette dalle sottospecie interessate. Di conseguenza, al fine di garantire un approccio più precauzionale e dato che recentemente sono state rilevate diverse sottospecie nell'Unione, è importante chiarire che, qualora in una zona siano state rilevate più di una sottospecie dell'organismo specificato, tale zona dovrebbe essere delimitata in relazione all'organismo specificato e a tutte le sue possibili sottospecie. Inoltre, se l'individuazione della presenza di una sottospecie è in corso, lo Stato membro interessato dovrebbe delimitare in via precauzionale anche tale zona in relazione all'organismo specificato e a tutte le sue possibili sottospecie”.
​​​​​​​Sono, dunque, le stesse fonti scientifiche prese in considerazione dalla Commissione UE a confermare come all’epoca non esistesse alcuna certezza assoluta sulla non contaminabilità della Vitis ad una delle sottospecie del batterio da Xylella, il che giustificava, in una logica di complessiva precauzione ed al fine di evitare anche solo la potenziale infezione e diffusione dell'organismo specificato, l’adozione delle misure qui contestate. 
Su questa base si sono orientate le iniziative delle autorità comunitarie e nazionali, sino a che le evidenze scientifiche hanno giustificato un graduale cambio di strategia.