Poteri di revoca di una autorizzazione alla coltivazione per sopravvenienze

Materia: Cave

N. 01837/2020REG.PROV.COLL.
N. 00936/2011 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 936 del 2011, proposto dalla Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Londei, Ezio Zanon, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5; 

contro
Società Chesini S.n.c. (ora Chesini S.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Cacciavillani, con domicilio eletto presso l’avv. Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello 55; 

nei confronti
la Provincia di Verona, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Simone Cadeddu, Franco Zumerle, con domicilio eletto presso l’avv. Simone Cadeddu in Roma, via Flaminia n. 133; il signor Giulio Soffiati, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Orrico, con domicilio eletto presso l’avv. Sergio Blasi in Roma, via Duilio n. 13;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 2384/2010, resa tra le parti, concernente la impugnativa della provvedimento della Giunta regionale n. 1922 del 25 giugno 2004 di revoca della autorizzazione alla coltivazione di una cava di ghiaia

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Chesini S.n.c. della Provincia di Verona e del signor Giulio Soffiati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2020 il Cons. Cecilia Altavista e uditi per le parti gli avvocati Gaia Stivali, Chiara Cacciavillani e Simone Cadeddu;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con decreto della Giunta della Regione Veneto n. 3841 del 3 novembre 2000 è stata rilasciata alla  Chesini Ernesto e Figli s.n.c. una autorizzazione per la coltivazione di una cava di ghiaia sita nella località “Bardoline Alte”, nel Comune di Pescantina; il provvedimento prevedeva la scadenza al 31 dicembre 2024, sulla base del progetto di coltivazione e ricomposizione ambientale e del piano economico-finanziario presentati dalla ditta; l’autorizzazione era sottoposta ad alcune prescrizioni tra cui, ai fini della prosecuzione dei lavori, un sopralluogo quinquennale di concerto tra Regione Comune e Provincia per una verifica circa lo stato di avanzamento dei lavori.
Tale autorizzazione sostituiva integralmente la precedente autorizzazione di coltivazione rilasciata alla Chesini con delibera della Giunta regionale del 3 febbraio 1981.  
Con provvedimento n. 5113 del 10 ottobre 2002, la Provincia di Verona autorizzava l’installazione nell’area di cava, di un impianto per la lavorazione e il recupero di materiali inerti provenienti da scavi e demolizioni esterne. 
Il 6 novembre 2002 veniva presentato un esposto da un gruppo di cittadini del Comune di Pescantina al Presidente della Giunta Regionale chiedendo l’esercizio dei poteri di autotutela in particolare lamentando che l’autorizzazione era stata rilasciata senza alcuna valutazione della vicinanza della zona di estrazione ad un’area destinata in base al PRG vigente a zona omogenea D.
Con nota del 6 marzo 2003 il Dirigente Regionale della Direzione Geologia e Ciclo dell’Acqua della Regione Veneto inviava alla impresa Chesini l’esposto dei cittadini invitando alla presentazione di osservazioni in particolare sulle tempistiche di realizzazione del progetto di coltivazione della cava autorizzato fino al 31 dicembre 2024; le osservazioni sono state effettivamente inviate il 3 aprile 2003, contestando le argomentazioni dell’esposto e facendo presente di avere  acquistato un impianto per la lavorazione e il recupero di materiali inerti provenienti anche dall’esterno, autorizzato dalla Provincia di Verona con provvedimento del 10 ottobre 2002.
La Commissione tecnica regionale per le attività estrattive, organo consultivo regionale, ai sensi dell’art. 39 della legge regionale 7 settembre 1982 n. 44, anche a seguito di un sopralluogo dei propri tecnici sul sito della cava e di ulteriori osservazioni della impresa interessata prevenute il 26 novembre 2003, proponeva, nella seduta del 27 novembre 2003, la modifica del periodo di durata della autorizzazione, indicando la cessazione alla data del 31 dicembre 2008, con la estrazione delle stesse quantità di materiali previste nel piano originario per il periodo fissato al 31 dicembre 2024.
Il parere della Commissione indicava, quali valutazioni poste a base del parere, il contemperamento dei contrapposti interessi ambientali e ricompostivi e imprenditoriali, alla luce dei fatti sopravvenuti al rilascio del provvedimento del 2000, in particolare l’aggravio dell’impatto ambientale prodotto dal sommarsi dell’attività di estrazione con quella di recupero degli inerti con relativo frantoio autorizzato dalla Provincia di Verona nel 2002, nonché la vicinanza ai nuclei abitati; quindi riteneva idonea una riduzione temporale del periodo di coltivazione della cava, in rapporto alle dimensioni della stessa, in funzione delle esigenze di ricomposizione. Tali esigenze venivano assicurate anche tramite le prescrizioni imposte ovvero la messa a dimora di una quinta arborea protettiva da polveri e rumori, la realizzazione di un argine di terra di circa 2 metri all’interno di tale quinta, e di un ulteriore filare di piante con funzione protettiva su tale argine; nonché da una raccomandazione anche a Comune e Provincia di valutare lo spostamento del punto di accesso alla cava.
La Giunta Regionale, sulla base di tale parere, adottava la n. 1922 del 25 giugno 2004, con cui l’impresa Chiesini veniva autorizzata a coltivare la cava di ghiaia fino al 31 dicembre 2008, riducendo il termine originariamente previsto dalla concessione, ma con riferimento allo stesso piano di coltivazione quindi alle medesime quantità di materiale estratto; recepiva altresì le prescrizioni di cui al parere della Commissione tecnica. 
Tale provvedimento è stato impugnato dalla Chesini s.n.c. davanti al Tribunale amministrativo regionale del Veneto formulando i seguenti motivi:
-violazione dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, per non avere motivato sull’interesse pubblico ed attuale alla revoca della concessione;
-eccesso di potere in relazione alla valutazione della sopravvenuta autorizzazione alla frantumazione, estranea al provvedimento di concessione della cava ed oggetto di altro ricorso pendente davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto R.G. n. 662 del 2004 (successivamente dichiarato improcedibile con sentenza n. 2952 del 2005 essendo intervenuta una nuova rideterminazione della Provincia a seguito dell’ordinanza di accoglimento della domanda cautelare ai fini del riesame pronunciata in quel giudizio);
- violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento non essendo stata data comunicazione relativa allo specifico provvedimento negativo che si intendeva adottare.
Nel giudizio di primo grado si costituivano la Regione Veneto e il controinteressato signor Soffiati contestando la fondatezza del ricorso; la Provincia di Verona interveniva ad opponendum;
Con ordinanza n. 1043 del 17 dicembre 2008 è stata respinta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato per la mancanza del periculum in mora, confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1184 del 2009.
La sentenza n. 2384 del 4 giugno 2010 ha accolto il ricorso, qualificando il provvedimento impugnato come revoca priva dei requisiti di valutazione dell’interesse pubblico richiesti dall’art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241 ed espressione di principi generali applicabili anche agli atti precedenti alla introduzione di tale disposizione ritenendo ingiustificate la ragioni addotte dalla Regione.
Avverso tale sentenza ha proposto appello la Regione Veneto formulando un unico motivo di appello relativo alla erronea valutazione degli atti e dei documenti con conseguente travisamento dei fatti da parte del giudice di primo grado, con cui ha dedotto che la modifica del periodo della concessione era stata proposta dalla Commissione tecnica regionale per essere intervenuti fatti sopravvenuti, in particolare dovuti all’ attività di frantumazione di inerti da parte della Chesini autorizzata dalla provincia di Verona con atto del 15 ottobre 2002; inoltre, il provvedimento del 2000 prevedeva comunque una verifica quinquennale da effettuarsi con Comune e Provincia e i poteri di revoca erano espressamente previsti dalla legge regionale n. 44 del 1982. In ogni caso, il provvedimento regionale aveva ampiamente contemperato i differenti interessi in gioco e la riduzione del periodo di estrazione doveva ritenersi congrua in relazione alla ingente domanda di ghiaia nell’ambito provinciale che avrebbe consentito di assorbire lo sfruttamento più intensivo della cava 
La Chesini s.r.l. si è costituita in giudizio contestando la fondatezza dell’appello e riproponendo i due motivi di ricorso assorbiti con la sentenza.
Si è costituito altresì il controinteressato Giuliano Soffiati che nella memoria difensiva ha sostenuto la fondatezza dell’appello della Regione
La Provincia di Verona si è costituita sostenendo anch’essa la fondatezza dell’appello della Regione.
La parte appellata ha depositato in giudizio in vista della udienza pubblica i provvedimenti regionali del 14 febbraio 2019 di trasferimento della intestazione della autorizzazione a Chesini s.r.l.., il piano di gestione dei rifiuti di estrazione della cava approvato con delibera della Giunta regionale del 21 dicembre 2015; il verbale di sopralluogo quinquennale congiunto di Regione, Provincia e Comune di Pescantina dell’11 novembre 2016; le comunicazioni annuali dei quantitativi estratti di sabbia e ghiaia per l’anno 2008 e per gli anni dal 2010 al 2018 - da cui emergerebbe secondo la difesa appellante la impossibilità della estrazione di tale quantità di materiale solo fino al 2008; il nulla osta provinciale del 13 gennaio 2010 per le attività di frantumazione e vagliatura dei materiali inerti e terra; la determinazione provinciale n. 2063 del 20 giugno 2018 di aggiornamento all'autorizzazione di carattere generale alle emissioni in atmosfera; il nulla osta provinciale e assegnazione n. 69 nel registro imprese per recupero rifiuti non pericolosi prot. n. 5918/2010; la determinazione provinciale n. 4301/12 del 1 ottobre 2012 di rinnovo dell'iscrizione al registro imprese per recupero rifiuti non pericolosi; la nota provinciale prot. n. 64549 del 4 agosto 2016 per la sottoposizione a verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale; la determinazione provinciale n. 422/17 del 9 novembre 2017, di esclusione da valutazione di impatto ambientale; la determinazione provinciale n. 2715/18 del 10 agosto 2018, di conferma dell'iscrizione al registro imprese per recupero rifiuti non pericolosi; ulteriore documentazione relativa alla sistemazione del tratto stradale attraversato dai mezzi con il materiale per la frantumazione degli inerti imposta come prescrizione dalla Provincia.  
Nelle memorie e nelle memorie di repliche la Regione Veneto e la Chesini hanno insistito nelle rispettive posizioni.
All’udienza pubblica del 28 gennaio 2020 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione della sentenza n. 2384 del 2010 del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto con il quale è stato accolto il ricorso dell’impresa Chiesini s.n.c. avverso la delibera della Giunta Regionale della Regione Veneto n. 1922 del 25 giugno 2004. 
La delibera è basata sul parere della Commissione tecnica regionale per le attività estrattive che, a  seguito di un sopralluogo, e dell’esame delle osservazioni della ditta interessata, riteneva di contemperare i contrapposti interessi imprenditoriali e ambientali e ricompositivi con la riduzione del periodo di coltivazione della cava, originariamente fissato al 31 dicembre 2024, al 31 dicembre 2008, riducendolo, quindi, di 16 anni, pari a due terzi del periodo complessivo; oltre alla imposizione di alcune prescrizioni relative alla diminuzione dell’impatto ambientale tramite l’obbligo di messa a dimore di filari arborei. E’ rimasto, invece, invariato il quantitativo di ghiaia complessivamente estraibile, con la conseguenza che per tale periodo temporale complessivo di 8 anni -di cui 4 ancora rimanenti alla data di adozione del provvedimento-sarebbe stata estratta la medesima quantità di ghiaia prevista nell’arco temporale originario di 24 anni. 
La Regione, nell’atto di appello, sostiene l’erroneità della affermazioni del giudice di primo grado relative all’illegittimo esercizio del potere di revoca in assenza della motivazione dell’interesse pubblico, deducendo che la Giunta regionale manteneva comunque il potere di verifica sulle condizioni di coltivazione e il potere revoca della autorizzazione previsto in generale dalla legge regionale n. 44 del 1982; inoltre, in concreto, la Giunta regionale, sulla base del parere della Commissione tecnica regionale, aveva proceduto ad una specifica valutazione dei contrapposti interessi in funzione di contemperare l’interesse imprenditoriale - non avendo inciso sulla posizione della Chesini consentendo anzi il completamento del piano di estrazione solo riducendo il periodo originariamente previsto- con quello ambientale e con le esigenze di ricomposizione al più presto del territorio della cava. Con riferimento alla conservazione della medesima quantità di materiale estraibile in tempi ridotti la difesa regionale ha sostenuto anche in appello che la notevole domanda di ghiaia nel territorio della provincia di Verona avrebbe consentito alla impresa di completare facilmente la quantità di estrazione prevista nel piano solo aumentando il numero dei mezzi impiegati ogni giorno e la loro portata.
Ritiene il Collegio la infondatezza di tale motivo d’appello.
La legge regionale Veneto 7 settembre 1982, n. 44, “Norme per la disciplina dell'attività di cava” ora abrogata dalla legge regionale 16 marzo 2018, n. 13, disciplinava il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione alla coltivazione di una cava prevedendo anche una fase partecipativa di tutti i cittadini tramite la presentazione di osservazioni a seguito dell’affissione di un avviso della avvenuta presentazione della domanda all’albo pretorio del Comune.
In particolare ai sensi del comma 7 dell’art. 18 l’autorizzazione “stabilisce: 


a) il piano e i tempi di estrazione; 


b) le modalità della ricomposizione ambientale delle aree interessate; 


c) l'ammontare del deposito cauzionale da prestarsi nelle forme ammesse dalle leggi a garanzia di tutti gli obblighi derivanti dall'autorizzazione. L'entità del deposito è adeguata, a cura del titolare, ogni due anni, alla intervenuta variazione nell'indice I.S.T.A.T. del costo della vita. La certificazione comprovante l'intervenuto adeguamento deve essere depositata entro sessanta giorni presso la struttura regionale competente; 


d) il recepimento della convenzione di cui all'art. 20; 


e) il termine entro il quale il titolare deve, a pena di decadenza dell'autorizzazione medesima, produrre il titolo di disponibilità del giacimento; 


f) le eventuali prescrizioni a tutela del pubblico interesse”. 
Da tale disciplina della legge regionale deriva, in primo luogo, che già al momento del rilascio dell’autorizzazione n. 3481 del 3 novembre 2000 - oggetto del provvedimento di revoca - la Regione aveva valutato o avrebbe dovuto valutare le varie esigenze anche ambientali e ricompositive, nonché di tutela dei cittadini del Comune, tenuto conto che l’autorizzazione del 2000 era una nuova autorizzazione integralmente sostitutiva di quella precedente. 
Quanto all’esercizio dei poteri sulla gestione della cava in corso, le disposizioni della legge regionale prevedono, all’art. 28, generali funzioni di vigilanza sui lavori
di coltivazione dei materiali di cava
circa la loro abusività o difformità dalla legge e dal titolo abilitativo. 
Le disposizioni successive prevedono il potere di ordinare la sospensione dei lavori, in caso di inosservanza delle prescrizioni del provvedimento e fino al loro adempimento o quando siano necessari ulteriori accertamenti in vista dell'adozione di un provvedimento di decadenza o di revoca del titolo di modifica, totale o parziale, del progetto di coltivazione; di disporre la decadenza dell’autorizzazione, quando il titolare non inizi i lavori di coltivazione o non dia a essi adeguato sviluppo secondo il progetto di coltivazione o non ottemperi a un precedente provvedimento di sospensione dei lavori, adottato dalle autorità competenti nell’ambito dei rispettivi poteri; quando non siano state ottemperate le prescrizioni del provvedimento per l'osservanza delle quali la decadenza sia stata espressamente prevista nel medesimo provvedimento; quando sia venuta meno la capacità tecnica o economica del titolare. Ai sensi dell’art. 31 è prevista la revoca  “qualora sia intervenuta una alterazione della situazione geologica e idrogeologica della zona interessata dal giacimento tale da rendere pericoloso il proseguimento dell’attività di cava o siano intervenuti altri fattori tali da rendere non tollerabile la prosecuzione dell'attività di cava, è disposta la revoca dell'autorizzazione o della concessione, fatta salva la determinazione di equo indennizzo e fermo restando l'obbligo per il titolare alla ricomposizione ambientale prevista dal provvedimento di cui viene disposta la revoca”. 
La Regione, nel caso di specie, ha esercitato, quindi, il potere di revoca che la legge regionale le attribuiva in relazione all’intervento di fatti sopravvenuti, di natura geologica, o anche di altro tipo, in cui rientra senz’altro la valutazione della intervenuta autorizzazione provinciale per l’impianto di frantumazione degli inerti rilasciata dalla Provincia il 10 ottobre 2002 successivamente alla autorizzazione alla coltivazione della cava del 3 novembre 2000. 
Peraltro, poiché la disposizione della legge regionale configura un generale potere di revoca per l’intervento di elementi sopravvenuti, tale potere non può che rientrare nel potere generale di revoca degli atti amministrativi (cfr. Cons. Stato Sez. VI, 28 febbraio 2006, n. 895, con riferimento alla revoca prevista dalle legge regionale del Veneto n. 44 del 1982).  
Inoltre, per costante giurisprudenza il potere di revoca può essere esercitato - in attuazione del principio di conservazione degli atti - anche con una revoca parziale (Cons. Stato Sez. VI, 9 aprile 2010 n. 2380; id. 28 febbraio 2006, n. 895, citata, con riferimento alla revoca prevista dalle legge regionale del Veneto n. 44 del 1982), che, nel caso di specie, si è esplicata nella riduzione temporale dell’autorizzazione. 
Pertanto, la Regione poteva rivalutare la situazione posta alla base del provvedimento impugnato in primo grado, in relazione a fatti sopravvenuti, quali l’aumento dell’impatto ambientale dovuto al rilascio dell’autorizzazione provinciale all’impianto di frantumazione, ma tale potere avrebbe dovuto essere esercitato conformemente ai principi generali, successivamente codificati dall’art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel testo modificato dalla legge 11 febbraio 2015, n. 15, ma comunque applicabili anche agli atti precedentemente adottati, in base ai principi già elaborati dalla giurisprudenza, ovvero in relazione alla valutazione della sussistenza di un interesse pubblico attuale alla revoca anche in considerazione dell’ affidamento ingenerato nel privato. 
L’atto di revoca, infatti, anche se per sua natura ampiamente discrezionale, deve dar conto del raffronto con l’interesse privato sotteso all’atto oggetto di revoca. 
Questo Consiglio ha, infatti, evidenziato che la revoca si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione di un atto ad efficacia durevole, in esito ad una nuova e diversa valutazione dell'interesse pubblico. I presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi sono definiti dall'art. 21 quinquies, con formule lessicali volutamente generiche e consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto, imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento e in una rinnovata e diversa valutazione dell'interesse pubblico originario. A differenza del potere di annullamento d’ufficio, che postula l’illegittimità dell’atto rimosso d’ufficio, quello di revoca resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'Amministrazione procedente.
Peraltro, la previsione normativa dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 deve essere interpretata alla luce anche dei principi generali dell'ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione e del buon andamento dell’azione amministrativa, che implicano il rispetto della imparzialità e della proporzionalità, per cui la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario deve essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare; non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell'atto originario; le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l'intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell'atto originario; la motivazione della revoca deve esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell'interesse pubblico, ma anche la prevalenza di tale interesse pubblico su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole (cfr. Consiglio di Stato Sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026; Sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4206). 
Applicando tali principi affermati dalla giurisprudenza, la delibera impugnata in primo grado risulta carente, come correttamente osservato dal Tribunale, proprio sotto il profilo motivazionale in punto di interesse pubblico all’adozione del provvedimento di revoca in relazione all’affidamento del privato al mantenimento della autorizzazione fino al 31 dicembre 2024. 
Correttamente il giudice di primo grado ha, infatti, ritenuto la illegittimità del provvedimento, in quanto privo di una specifica motivazione sulla attualità dell’interesse pubblico alla revoca come concretamente disposta con la riduzione temporale di ben 16 anni del periodo di coltivazione della cava.
La Regione ha contestato tale affermazione del giudice di primo grado sostenendo che il provvedimento sarebbe ampiamente motivato in relazione alla sussistenza dell’interesse pubblico alle esigenze di tutela ambientale anche tenuto conto della posizione imprenditoriale della Chesini, che avrebbe potuto continuare ad estrarre la medesima quantità di materiali dalla cava. 
Il Collegio non condivide le argomentazioni della difesa regionale.
Nel caso di specie, è evidente dalla natura del provvedimento di revoca concretamente adottato che esso ha inciso in maniera determinante sull’autorizzazione originaria, riducendone “drasticamente” la durata dell’autorizzazione 24 a 8 anni (di cui solo 4 residui alla data di adozione del provvedimento impugnato), quindi di ben due terzi del periodo complessivo (di quattro quinti con riferimento al periodo residuo di 4 anni), senza alcuna valutazione, quindi, della posizione di affidamento del privato che solo qualche anno prima aveva avuto una autorizzazione che prevedeva un periodo di sfruttamento di 24 anni.
Inoltre, la revoca non ha modificato la quantità del materiale estratto né ha imposto ulteriori specifiche prescrizioni, se non quelle relative ai filari di alberi sopra indicate, con la conseguenza che, con tale provvedimento di revoca parziale, nella sostanza, è stato previsto uno sfruttamento molto più intenso della cava, con la estrazione del medesimo materiale originariamente previsto in un arco temporale di venti anni in soli quattro anni, con un prevedibile aumento della movimentazione di mezzi e materiali giornalieri, come dimostrato dalle stesse deduzioni difensive della Regione nell’atto di appello, che si riferiscono alla necessità di impiego di un numero maggiore di mezzi di trasporto e di maggiore portata.
Tale scelta dell’amministrazione, posta implicitamente a base del provvedimento impugnato, di ridurre il tempo complessivo di sfruttamento della cava a fronte di una coltivazione a ritmi più intensi, non trova però riscontro né nella motivazione del provvedimento stesso, né nella relativa istruttoria, che appaiono privilegiare le esigenze di tutela ambientale.
Tale sfruttamento intensivo, oltre che più costoso per la società Chesini, avrebbe comportato un evidente aumento dell’impatto ambientale della cava per i quattro anni dal 2004 al 2008, che l’Amministrazione avrebbe dovuto specificamente motivare come maggiormente funzionale all’interesse pubblico alla successiva ricomposizione rispetto ad uno sfruttamento più blando ma prolungato nel tempo.
In ogni caso, tale scelta dell’Amministrazione non appare ragionevole e proporzionale al sacrificio imposto alla Chesini circa lo sfruttamento della cava in un periodo di tempo così radicalmente ridotto.    
L’Amministrazione regionale aveva il potere di rivalutare l’autorizzazione alla luce dei fatti sopravvenuti, ma avrebbe dovuto specificamente esplicitare le ragioni per cui l’interesse pubblico alla tutela dell’ambiente, all’interesse ricompositivo della cava e alla tutela dei residenti fosse maggiormente garantito da uno sfruttamento concentrato in quattro anni piuttosto che diluito nei successivi venti anni, in relazione all’affidamento del privato autorizzato con il provvedimento oggetto di revoca fino al 2024, anche tenuto conto che, rispetto al provvedimento concretamente adottato, avrebbero potuto essere esaminate soluzioni intermedie, quali la modifica delle quantità complessivamente estratte o la diminuzione del periodo di coltivazione in termini contenuti e ragionevoli, anche in relazione al rispetto del principio di proporzionalità.
Una ponderata rivalutazione degli interessi originariamente considerati a fondamento del provvedimento ampliativo, alla luce dei fatti sopravvenuti, avrebbe potuto portare l’Amministrazione Regionale, quindi, ad una rimodulazione del piano di estrazione o alla limitazione di qualche anno del periodo di sfruttamento privilegiando in particolare, ad esempio, nell’ultimo periodo le attività di ricomposizione, mentre il provvedimento in concreto adottato comportava al contrario che le aumentate quantità di materiale estratto (evidentemente quintuplicate per ogni anno di estrazione fino al 2008) almeno per quattro anni avrebbero aggravato le conseguenze ambientali sul territorio e i rischi lamentati dai residenti, senza alcuna preventiva valutazione istruttoria circa l’effettiva fattibilità economica e ambientale di tale attività estrattiva.
L’appello è quindi infondato e deve essere respinto.
L’infondatezza dell’appello comporta la conferma della sentenza impugnata e la carenza di interesse all’esame dei motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello.
In considerazione della particolarità e novità della questione, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:


Gianpiero Paolo Cirillo,	Presidente
Giancarlo Luttazi,	Consigliere
Antonella Manzione,	Consigliere
Cecilia Altavista,	Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino,	Consigliere

Gianpiero Paolo Cirillo,	Presidente
Giancarlo Luttazi,	Consigliere
Antonella Manzione,	Consigliere
Cecilia Altavista,	Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Cave – Attività di estrazione -  Autorizzazione – Revoca – Per fatti sopravvenuti – Possibilità – Condizione.
 
          In tema di revoca di una autorizzazione alla coltivazione di una cava di ghiaia l’Amministrazione regionale ha il potere di rivalutare l’autorizzazione alla luce dei fatti sopravvenuti, ma deve esplicitare le ragioni di interesse pubblico in relazione ai principi di proporzionalità e affidamento del privato, tenuto conto delle concrete modalità con cui si dispone la revoca (1).
 
(1) Il potere di revoca può essere esercitato - in attuazione del principio di conservazione degli atti - anche con una revoca parziale (Cons. St., sez. VI, 9 aprile 2010, n. 2380; id. 28 febbraio 2006, n. 895).
Nella specie la Regione poteva rivalutare la situazione posta alla base del provvedimento impugnato in primo grado, in relazione a fatti sopravvenuti, quali l’aumento dell’impatto ambientale dovuto al rilascio dell’autorizzazione provinciale all’impianto di frantumazione, ma tale potere avrebbe dovuto essere esercitato conformemente ai principi generali, successivamente codificati dall’art. 21 quinquies, l. 7 agosto 1990, n. 241, nel testo modificato dalla l. 11 febbraio 2015, n. 15, ma comunque applicabili anche agli atti precedentemente adottati, in base ai principi già elaborati dalla giurisprudenza, ovvero in relazione alla valutazione della sussistenza di un interesse pubblico attuale alla revoca anche in considerazione dell’ affidamento ingenerato nel privato.
 
L’atto di revoca, infatti, anche se per sua natura ampiamente discrezionale, deve dar conto del raffronto con l’interesse privato sotteso all’atto oggetto di revoca.
Il giudice di appello ha, infatti, evidenziato che la revoca si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione di un atto ad efficacia durevole, in esito ad una nuova e diversa valutazione dell'interesse pubblico. I presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi sono definiti dall'art. 21 quinquies, con formule lessicali volutamente generiche e consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto, imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento e in una rinnovata e diversa valutazione dell'interesse pubblico originario. A differenza del potere di annullamento d’ufficio, che postula l’illegittimità dell’atto rimosso d’ufficio, quello di revoca resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'Amministrazione procedente.
Peraltro, la previsione normativa dell’art. 21 quinquies, l. n. 241 del 1990 deve essere interpretata alla luce anche dei principi generali dell'ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione e del buon andamento dell’azione amministrativa, che implicano il rispetto della imparzialità e della proporzionalità, per cui la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario deve essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare; non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell'atto originario; le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l'intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell'atto originario; la motivazione della revoca deve esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell'interesse pubblico, ma anche la prevalenza di tale interesse pubblico su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole (Cons. St., sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026; id., sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4206).