Interventi di recupero e riqualificazione aree compromesse e trasformazione del territorio per lo sviluppo sostenibile delle aree

Materia: Paesaggio

Numero 00380/2021  e data 
        		15/11/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Adunanza delle Sezioni riunite  del 9 novembre 2021
NUMERO AFFARE 00149/2020
OGGETTO:
Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale. 
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dal Comune di Melilli, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Virzì, avverso il decreto dell’Assessore regionale dei beni culturali e dell'identità Siciliana del 20 ottobre 2017, pubblicato nella GURS n. 12, del 16 marzo 2018, di “Approvazione del Piano Paesaggistico degli Ambiti 14 e 17 ricadenti nella Provincia di Siracusa”.


LA SEZIONE
Vista nota di trasmissione della relazione n. 8351/203.18.80, del 13 maggio 2020, con la quale la Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Callea;


Premesso e considerato

1. Con il ricorso straordinario in oggetto il Comune di Melilli agisce per l’annullamento del provvedimento in epigrafe annotato, nella parte in cui ha imposto vincoli a quattro ben individuate aree, ricadenti nel territorio dello stesso Comune, ove sono vigenti il Piano Regolatore Generale (di seguito PRG), approvato nel 2003, e il Piano delle Aree di Sviluppo Industriale (di seguito ASI), approvato nel 2001 e modificato nell'anno 2006. Si lamenta, in generale, che il Piano Paesaggistico impugnato preveda, per alcune delle aree ricadenti nelle zone deputate allo sviluppo delle zone <produttive> e di quelle <commerciali> vincoli troppo stringenti, che impediscono o ostacolano l'Amministrazione comunale dal poter dare piena ed efficace esecuzione agli strumenti di pianificazione territoriale già vigenti e di perseguire l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dei fini ed indirizzi di sviluppo del territorio insiti nei predetti strumenti urbanistici, mettendo in evidenza i differenti livelli di tutela rispetto al piano paesaggistico precedente.
2. Il Comune ricorrente adduce a motivo di doglianza l’eccesso di potere per difetto d'istruttoria, illogicità ed irragionevolezza della scelta, difetto di motivazione e disparità di trattamento, in cui sarebbe incorsa la Regione Siciliana, declinandone i profili per ognuna delle quattro aree per le quali si agisce. Si lamenta, in sintesi, per le prime tre aree (Pietrenere, Bagagli e Bondifè), che detti vincoli di tutela sarebbero ingiustificati in quanto disomogenei e illogici ove messi a confronto con tutta l'area circostante, caratterizzata dall'assenza di vincoli, e che, pertanto, ne costituirebbero «un'isola» rispetto alle zone circostanti, mentre per la quarta (Marina di Melilli), che il piano paesaggistico impugnato, contrariamente all'indirizzo di sviluppo già impresso dal PRG, prevede in alcune parti di tali aree un vincolo di “tutela 3”, che di fatto paralizza ogni possibilità di sviluppo imprenditoriale della zona.
Più nello specifico si riassumono di seguito i citati motivi sottorubricati al punto 5 del ricorso. 
2.1. Nella contrada Pietrenere, definita dal PRG vigente come area ricadente nei Piani di Insediamento Produttivo (di seguito PIP), sono state già interamente realizzate le infrastrutture a corredo, quali strade ed impianti e contrasta con tutta l'area circostante caratterizzata dall'assenza di vincoli.
2.2. Per la contrada Bagagli, che la disomogeneità di detti vincoli impedirebbe e ostacolerebbe gli interventi di miglioramento e bonifica dell’intera area, peraltro interessata dalla presenza di due discariche. 
2.3. Per la contrada Bondifè, rientrante nel piano ASI, agglomerato G3 destinato alle piccole e medie industrie, ove già sono insediate molte aziende e sono quasi integralmente realizzate le opere di urbanizzazione primaria, l'apposizione del vincolo, sempre «ad isola», sarebbe illogica perché in contrasto con una vocazione ed una programmazione già in essere da oltre due decenni, con l'effetto di neutralizzare l'indirizzo di pianificazione del territorio adottata dal Comune di Melilli nell'ottica dello sviluppo economico. 
2.4. Più articolate le questioni, ulteriormente sotto rubricate, per la quarta area Marina di Mellili, attualmente destinata dal piano ASI a piccole e medie industrie per la cantieristica navale, per la costruzione delle piattaforme petrolifere e delle grandi carpenterie metalliche ed in generale, alle attività che necessitano della vicinanza del mare. Nel merito, si contestano le misure del vincolo, volto alla «valorizzazione del patrimonio paesaggistico attraverso misure orientate a migliorare gli ecosistemi esistenti, al disinquinamento del mare e del litorale, al recupero ambientale, alla conservazione degli habitat naturali ed incremento delle biodiversità» ove si prevedono “aree di recupero”. 
2.4.1. Le norme tecniche del piano impugnato, al riguardo, prevedono una serie di prescrizioni, dettagliatamente riportate, che il ricorrente ritiene, con argomentate motivazioni, non applicabili alle aree in questione e, in particolare, quelle risultanti dal combinato disposto dell’articolo 20 e dell’articolo 27 (relativo alla pianura costiera megarese a alle arre industriali) in virtù delle quali, tra l’altro, «nelle aree di recupero non è consentita alcuna edificazione (cfr. art. 20), sino a quando non saranno adottati i Piani di recupero i quali, però, dovrebbero prevedere la progressiva eliminazione delle industrie per riconvertire l'area a una non meglio identificata "naturale vocazione paesaggistica" (inesistente nella realtà attuale)». Dopo aver ricostruito le fonti da cui discendono le disposizioni, il ricorrente conclude: «Ne risulta una necessaria attività di ricognizione dei siti e di valutazione del territorio, anche nella prospettiva della comparazione e della valutazione degli atti di programmazione e pianificazione vigenti», dal momento che, a dire del ricorrente «L'area […] ha perso qualsiasi pretesa "naturale vocazione paesaggistica", se con ciò si intende un paesaggio costiero libero dalla presenza delle attività produttive: paesaggio che oggi, in quest'area, non esiste.»

Dalle suesposte considerazioni, nonché dalle ulteriori che il Collegio non ritiene necessario ulteriormente dettagliare, il ricorrente lamenta l’illogicità del piano impugnato, dal momento che «i piani paesaggistici non sono previsti dalla legge per imporre la demolizione di decine di chilometri di industrie, piazzali, impianti, infrastrutture, strade, raffinerie, cave di inerti e pontili, al fine di trasformare la costa riportandola ad uno stato pregresso ipotetico (quale non è dato sapere fra i molti succedutisi nel passato), o per creare un nuovo paesaggio.» In definitiva, conclude il ricorrente, «lo scrivente ritiene che il vincolo imposto dal Piano paesaggistico ("tutela 3") non sia coerente con quanto stabilito con il P.r.g. vigente ma soprattutto in difformità con quanto previsto per aree vicine e similari, come quelle ricadenti nel territorio di Augusta, ove nella fascia costiera avente le stesse caratteristiche è stato apposto un regime caratterizzato da un livello di "tutela 1", che di conseguenza continua a permettere la fruizione di tali aree, a vocazione di cantieristica navale, senza la limitazione del "piano di recupero». Il ricorrente, infine, per l’area costiera tra i fiumi Marcellino e Cantera e per quella tra il pontile Nato e cava Canniolo, rinvia alle stesse considerazioni appena citate.
3. L’ULL, verificata l’assenza di cause di pregiudizialità e di inammissibilità, premette, nella relazione inviata al Collegio che «conformemente alla giurisprudenza consolidata […] le valutazioni in materia di tutela del paesaggio sono "espressione dell'ampia discrezionalità tecnico-amministrativa attribuita all'Amministrazione in materia pianifìcatoria, che involge, primariamente, un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che gli atti di esercizio del potere pianificatorio siano inficiati da errori di fatto, abnormi illogicità o profili di eccesso di potere per palese travisamento dei fatti o manifesta irrazionalità" (C. Stato, sez. VI, 3.07.2014, n. 3367)», non senza mettere
in debita evidenza che «la tutela del paesaggio gode di copertura costituzionale (art. 9), con la conseguenza di un sindacato ancora più limitato sulle scelte operate dalla P.A.: "Atteso il valore "primario e assoluto" che la Costituzione riconosce al paesaggio, l'esercizio dei poteri, ampiamente discrezionali, di pianificazione paesaggistica può essere sindacabile, da parte del g. a., limitatamente ai profili di legittimità estrinseca, vale a dire per abnormità e assoluta carenza di motivazione, e non certo per ragioni attinenti al merito delle scelte compiute" (C.G.A.R.S., 27 agosto 2013, n. 736)».

4. L’ULL, anche sulla scorta del rapporto inviato dall’amministrazione resistente, perviene alla conclusione dell’infondatezza del gravame, non apparendo «sussistere profili di palese travisamento dei fatti o manifesta irrazionalità, tali da inficiare la validità delle scelte, ampiamente discrezionali, che connotano la pianificazione paesaggistica», in ragione dei motivi di seguito rubricati in contro riferimento a quelli dedotti dalla parte ricorrente.
Sui motivi di cui ai paragrafi 1. e 2. l’ULL rappresenta che «l'Amministrazione intimata ha contro dedotto che i vincoli paesaggistici inerenti le aree caratterizzate da formazioni boschive, così come da fiumi e torrenti, sono posti direttamente ope legis (art. 142, lett. g e c del D.lgs. 42/04), per cui il piano approvato, rispetto ad essi, assume valenza meramente dichiarativa. Ha inoltre rilevato che le norme concernenti il contesto 7n non ostacolano eventuali interventi di miglioramento e bonifica dell'area interessata dalla discarica».
Per i motivi di cui ai paragrafi 3. e 4., concernenti, in via di sintesi, l'impatto del piano paesaggistico sulla pianificazione di PRG e su quella settoriale del piano ASI, l’ULL richiama l’orientamento di questo Collegio, in base al quale «le disposizioni dei piani paesaggistici prevalgono su quelle contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore» e che
dette disposizioni «costituiscono altresì il metodo per l'individuazione sia degli interventi (di competenza operativa comunque altrui) di recupero e riqualificazione delle aree compromesse o degradate, sia delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio per lo sviluppo sostenibile delle aree coinvolte». Infine, per quanto concerne ancora il punto 4. (punto 5.4.1. come rubricato in ricorso), «concernente le refluenze dell'art. 20 delle norme di attuazione del Piano sulle aree costiere», l’ULL riporta che «L'Amministrazione intimata ha rilevato un sostanziale fraintendimento da parte del Comune ricorrente circa l'effettiva portata della disciplina vincolistica, evidenziando che il livello di tutela 3 afferisce alle aree interessate “da specifici provvedimenti di vincolo archeologico di tipo diretto”, nonché alle “fasce costiere ancora integre ed eventuali presenze vegetazionali di particolare pregio”», non chiarendo, tuttavia al riguardo, quale sia effettivamente il livello di tutela corrispondente al vincolo apposto.
5. Il Collegio, fermo restando che nella materia non intende discostarsi dal consolidato orientamento sull’«apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità», correttamente riportato dalla relazione dell’ULL (vedi supra, par. 3.), ha ritenuto di richiedere integrazioni istruttorie al fine di meglio evidenziare che, nella fattispecie, gli atti di esercizio del potere pianificatorio
non risultassero palesemente «inficiati da errori di fatto, abnormi illogicità o profili di eccesso di potere per palese travisamento dei fatti o manifesta irrazionalità». Ha richiesto, pertanto, all’ULL referente, di integrare la relazione trasmessa, al fine di fugare ogni possibile dubbio limitatamente alla razionalità del percorso ricognitivo adottato dall’amministrazione nelle procedure propedeutiche all’adozione delle misure contestate dai ricorrenti. 
7. Con nota prot. n. 19392/203.18.8, del 25 agosto 2021, l’ULL ha trasmesso le integrazioni richieste, unitamente ad un dettagliato rapporto del Dipartimento regionale dei beni culturali e dell'identità Siciliana e alla relazione tecnica di parte allegata al ricorso e non rivenuta in atti.
L’ULL, nel ribadire le considerazioni già espresse con la propria relazione, prot. n. 8351, del 13 maggio 2020, aggiunge, in linea generale, che «sia il ricorso introduttivo che la sopra citata relazione prodromica di parte muovono dal rilevato contrasto della disciplina introdotta dal Piano paesaggistico impugnato rispetto agli strumenti di pianificazione vigenti sul territorio interessato, ossia il PRG ed il Piano ASI» e che dette censure «non colgono nel segno, stante il principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli altri atti di pianificazione, sancito dall'art. 143, comma 9, D. Lgs. n. 42/2004.»
8. Il Collegio, nel parere interlocutorio reso dall’Adunanza delle Sezioni riunite del 15 giugno, osservava come il processo di redazione, adozione e approvazione del piano, come evidenziano le premesse del provvedimento impugnato e la copiosa documentazione versata in atti, sia stato lungo, laborioso e complesso. È stata svolta dall’Amministrazione procedente un’ampia fase di concertazione con le amministrazioni interessate (attestata dai numerosi verbali allegati) e di confronto scritto con interlocutori pubblici e privati, in risposta alle osservazioni dagli stessi presentate a seguito dell’adozione del piano. Del processo svolto, l’amministrazione dà analiticamente conto nell’atto di approvazione del piano (652 pagine), ove, tra l’altro, sono riportati, dettagliatamente per ciascuna osservazione ricevuta, i motivi dell’accoglimento o del rigetto. Al riguardo, nella relazione del Dipartimento regionale competente, si dà conto che il Comune di Melilli non ha sollevato nel procedimento, né in sede di confronto preliminare, né in sede di trasmissione di osservazioni scritte, alcuna proposta.
9. Quanto alle censure svolte sulle scelte dell’Amministrazione, aderendo alle considerazioni svolte dall’ULL, il ricorso è da ritenersi infondato.
9.1. Va preliminarmente ribadito che il “nucleo vivo” delle scelte programmatorie dell’Amministrazione, istituzionalmente attributaria della competenza in proposito, è insindacabile nel merito e che, in base a quanto può evincersi dalla documentazione versata in atti, il Piano, nella parte di interesse, non presenta assunti di fatto palesemente erronei o eclatanti illogicità tali da renderne possibile un intervento demolitorio in parte qua. Né il rilevamento dello stato di fatto da parte del ricorrente, anche a mezzo di perizia tecnica di parte, può essere idoneo a modificare la valutazione di merito dell’amministrazione, soggetta ad ampia discrezionalità amministrativa. 
9.2. Non meritano accoglimento le censure introdotte con i motivi del ricorso riportati ai paragrafi 2.1 e 2.2. Il Collegio non trova ragioni per dubitare della correttezza dell’iter logico procedimentale seguito dall’Amministrazione, tenuto, altresì, conto che le aree in questione, le cui superfici sono state individuate in base all'Inventario forestale regionale, approvato dalla Giunta Regionale il 10 gennaio 2012, insistono su territori connotati da vincolo paesaggistico imposto ope legis con l'art. 142, comma 1, lett. g), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio. 
Nel processo di elaborazione del Piano, e, in particolare, nel passaggio dalla fase di adozione a quella di approvazione, la tematica boschiva, vertente anche sull'attribuzione dei livelli di tutela, è stata uno dei temi ricorrenti affrontati dall'Osservatorio per la qualità del paesaggio. Nella fase che ha condotto all' approvazione definitiva del piano, infatti, per le aree individuate con l'acronimo 71. - Aree Boscate e vegetazione assimilata (comprensive delle contrade Pietrenere, e Bagali) ed aree di interesse archeologico con livello di tutela 3, l’Amministrazione, a seguito di una più puntuale distinzione dell'articolata natura boschiva e della conseguente, e altrettanto articolata, "gradazione" dei livelli di tutela da garantire, si è determinata, tra l’altro, a definire, per dette zone, livelli di tutela diversificati. 
In altri termini, nel decreto di approvazione del Piano – ove si dà ampiamente conto del processo seguito – l’Amministrazione resistente ha proceduto alla rimodulazione delle aree boscate sottoposte a vincolo paesaggistico e, attraverso gli esiti della verifica, ne ha calibrato il livello di tutela, che, ad ogni buon fine, prevede per la contrada Pietrenere il livello di tutela “1”, anziché l’originario livello “3”. 
L’analogo procedimento svolto per la contrada Bagagli ha comportato, in parte il mantenimento del livello di tutela “3” originariamente individuato – «per la porzione limitrofa alla discarica “Aprile”, data la presenza di vegetazione ripariale di cui alla legge n. 16/96» – in parte la rimodulazione, anche in questo caso, del livello di tutela da “3” a “1”. 
Anche il livello di tutela attribuito al contesto fluviale, quale quello comprendente la località Andolina, è il risultato di un’attività di ricognizione svolta sulla base delle connotazioni paesaggistiche e delle specifiche caratteristiche geomorfologiche e vegetazionali. L’Amministrazione ha, infatti, chiarito che «ai contesti connotanti diverse aree del siracusano, solcate dalle numerose ed irregolari incisioni vallive, ossia le caratteristiche "cave "che danno luogo a scenari di rara bellezza, viene attribuito il livello di tutela 3 […] mentre, nel caso delle aste fluviali minori, quali quelle comprese nel contesto 7a in questione, per l'appunto comprendenti la località Andolina, la tutela viene esercitata attraverso il livello di tutela 1». 
Il Collegio osserva, infine, come il corretto metodo di ricognizione del territorio e il conseguente iter della formazione del convincimento dell’Amministrazione risultino, nella fattispecie, attestati dalla circostanza di aver considerato e accolto, anche parzialmente, nel passaggio dalla fase di adozione a quella di approvazione, alcune osservazioni (riguardanti il Vallone della Neve, il Vallone Bondifè e il Torrente Canniolo), non proposte dal Comune ricorrente, con il risultato di aver garantito, ove possibile, il contemperamento dell’interesse pubblico con quello dei privati cittadini.
9.3. Anche la censura introdotta con il motivo del ricorso di cui al paragrafo 2.3. non merita accoglimento.
Il Comune ricorrente si duole, in sintesi, del contrasto della disciplina introdotta dal Piano paesaggistico impugnato con gli strumenti di pianificazione vigenti sul territorio interessato, ossia il PRG e il Piano ASI, lamentando l’illogicità delle scelte compiute dall’Amministrazione. Analoga doglianza sarà riproposta con il motivo del ricorso di cui al paragrafo 2.4.
L’Amministrazione, avendo accertato che nella contrada Bondifè insiste un «insediamento antico e relativa necropoli», e che, pertanto, la stessa area è ricompresa, anche in questo caso ope legis, tra le aree sottoposte a tutela ai sensi dell'art.142, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 42/2004 (zone di interesse archeologico), non ha potuto che inserirla
nel regime normativo del Piano 7e "aree di interesse archeologico e area archeologica” - livello di tutela 1. 

L’Amministrazione, nel rapporto trasmesso, quanto al percorso ricognitivo effettuato, ha evidenziato che «le aree di interesse archeologico sono individuate nelle tavole dei beni paesaggistici, oltre che nella tavola di analisi "Sistema storico-culturale" ove vengono parimenti inserite in relazione alle altre connotazioni e valenze paesaggistiche che descrivono tale sistema. La presenza umana in questi territori ha origini remote, come testimonia la ricchezza di beni archeologici e architettonici che oggi convivono con le trasformazioni dovute alla recente storia degli insediamenti industriali, così come riportato nelle analisi del Piano attraverso le schede dei Paesaggi locali, con riferimento al paesaggio locale 7 "Pianura costiera megarese" di cui il contesto 7e fa parte, schede che sintetizzano le connotazioni, nonché le criticità e i fattori di rischio, propri di ogni territorio "racchiuso" in ciascun Paesaggio locale». 

Nel contempo, quanto all’individuazione dei livelli di tutela, l’Amministrazione ha, altresì, chiarito che «Le relative scelte di tutela […] (che possono assumere da un livello 1 fino ad un livello 3) derivano, oltre che dalla loro consistenza e rilevanza e dallo studio delle fonti, anche bibliografiche […] dalla compresenza in situ di altre componenti qualificanti […]. La mappatura e restituzione delle aree di interesse archeologico può assumere "topologicamente" una conformazione "ad isola" nei siti non già interessati da ulteriori elementi paesaggistici degni di tutela, come nel caso in esame. Il che, ovviamente, comporta, comunque la necessaria azione di tutela limitatamente alla singola area di interesse archeologico e per il motivo della "sola presenza" dell'interesse archeologico, l'area in questione viene formata con il livello di tutela 1. L'azione di tutela si concretizza con il rimando alle norme per componente Archeologia e con la sorveglianza della Soprintendenza sugli interventi che interessano il sottosuolo, non precludente dunque la possibilità di edificazione previa verifica archeologica.»

Relativamente, ancora, al lamentato contrasto con gli strumenti di pianificazione territoriali vigenti, è appena il caso di evidenziare come l’art. 145, comma 3, del Codice dei beni culturali preveda espressamente che le previsioni dei piani paesaggistici, ex artt. 143 e 156 «[…] non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici[...], sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente (ivi) contenute[…], stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono[...] vincolanti per gli interventi settoriali […].» Il Collegio, al riguardo, anche prendendo atto degli ulteriori elementi acquisiti, non ritiene di doversi discostare dal proprio orientamento, come correttamente richiamato dall’ULL, secondo il quale, «Ai fini della tutela essenziale del paesaggio […] le norme di piano non sono soltanto il metro per la valutazione e per la conformazione dei piani e programmi di governo del territorio e delle relative attività d'esecuzione, come ben evincesi, d’altro canto, proprio dagli artt. 146 e ss. del Dlg 42/2004, sulla vigilanza ed i controlli per le vicende inerenti ai beni culturali e del paesaggio. Esse costituiscono altresì, perché lo dice l’art. 143, c. 1, lett. g) e h), il metodo per l’individuazione sia degli interventi (di competenza operativa comunque altrui) di recupero e riqualificazione delle aree compromesse o degradate, sia delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio per lo sviluppo sostenibile delle aree coinvolte.» (Cgars, sez. giur., 27 settembre 2012, n. 811). 
Concludendo, il Collegio, anche per questa doglianza, non trova ragioni per dubitare della legittimità del metodo di ricognizione del territorio e del conseguente iter logico procedimentale adottato dall’Amministrazione per la collocazione di detta area nel Piano paesaggistico. 
9.4. Anche le censure rivolte alle determinazioni relative all’area costiera di Marina di Melilli non vanno incontro a miglior sorte.
9.4.1. Relativamente al contrasto del Piano in esame con gli strumenti di pianificazione territoriale vigenti, non si può che ribadire quanto appena riportato al punto 9.3.
9.4.2. Relativamente al lamentato inserimento di detta area, nonché delle ulteriori zone individuate dal ricorrente, tra i fiumi Marcellino e Cantera e tra il pontile Nato e cava Canniolo, nel regime vincolistico con i relativi livelli di tutela, non sfugge al Collegio che trattasi di superfici sottoposte a tutela ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 42/2004, in quanto facenti parte della fascia costiera, anch’essa tutelata ope legis, che certamente il Piano, nella sua fase ricognitiva, non poteva estromettere, pur tenendo nel dovuto conto la presenza degli insediamenti industriali, che sono stati inseriti nelle aree di recupero. Anche in questo caso l’Amministrazione resistente chiarisce di aver attentamente considerato, nella fase di redazione del Piano, e recependo le indicazioni della Soprintendenza ai beni culturali, la molteplicità e compresenza di valori paesaggistici ed episodi di urbanizzazione disordinata della costa siracusana. Ciò si è tradotto nell’attribuire, conseguentemente, il massimo livello di tutela laddove sono state riscontrate le alte valenze paesaggistiche, o la necessità della conservazione delle aree ancora integre, e «sottoponendo alla disciplina delle aree di recupero laddove queste risultano "... interessate da processi di trasformazione intensi e disordinati, caratterizzati dalla presenza di attività o di usi che compromettono il paesaggio e danneggiano risorse e beni di tipo naturalistico e storico-culturale "(art. 20 NdA , pag.69 e 70).»

L’Amministrazione, al riguardo, illustra le motivazioni che sorreggono le scelte adottate nello stesso provvedimento impugnato. Nella parte in cui si dà risposta alle osservazioni presentate nella fase di approvazione del Piano – anche in questo caso senza interventi del Comune ricorrente – chiarisce, infatti, preliminarmente, i presupposti considerati e le motivazioni a sostegno dei livelli di tutela disposti [Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana (p. I), n. 12, del 16 marzo 2018 (n.15), pag. 160, par.fo R)].
9.4.3. Relativamente, infine, alla doglianza introdotta con il motivo del ricorso di cui al paragrafo 2.4.1. (5.4.1- ART 20 E 27 N.T.A., come rubricato nel ricorso), a seguito dei chiarimenti forniti dall’Amministrazione, appare evidente la distinzione tra aree sottoposte a regime vincolistico e aree inserite nella disciplina delle aree di recupero. Le prime sono assoggettate a livelli crescenti di tutela (quali quelle previste dall’art. 27 norme di attuazione), ove il “3”, afferente, sia alle aree interessate «da specifici provvedimenti di vincolo archeologico di tipo diretto», sia alle «fasce costiere ancora integre ed eventuali presenze vegetazionali di particolare pregio», rappresenta quello volto a garantire l’immodificabilità del paesaggio. Le seconde, di cui all’art. 20 delle norme di attuazione, sono soggette alle prescrizioni previste dalla stessa disposizione, e non prevedono un vincolo di inedificabilità assoluta di livello “3”, come sostenuto dal ricorrente, ma il mero divieto di edificare prima della redazione dei piani di recupero da parte dei Comuni.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso sia da respingere.




IL SEGRETARIO
Giuseppe Chiofalo


Massima:
Paesaggio – Tutela – Interventi di recupero aree compromesse e trasformazione del territorio per lo sviluppo sostenibile delle aree – Individuazione - Criterio.  
 
       Ai fini della tutela essenziale del paesaggio le norme di piano non sono soltanto il metro per la valutazione e per la conformazione dei piani e programmi di governo del territorio e delle relative attività d'esecuzione, come ben evincesi, d’altro canto, proprio dagli artt. 146 e ss., d.lgs. n. 42 del 2004, sulla vigilanza ed i controlli per le vicende inerenti ai beni culturali e del paesaggio; esse costituiscono altresì, perché lo dice l’art. 143, comma 1, lett. g) e h), il metodo per l’individuazione sia degli interventi (di competenza operativa comunque altrui) di recupero e riqualificazione delle aree compromesse o degradate, sia delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio per lo sviluppo sostenibile delle aree coinvolte  (1). 

(1) C.g.a., sez. giur., 27 settembre 2012, n. 811. ​​​​​​​