Riconoscimento della infermità del militare da uranio impoverito come dipendente da causa di servizio

Materia: Militari, forze armate e di polizia

Numero 00435/2021  e data 
        		17/03/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 10 febbraio 2021
NUMERO AFFARE 01138/2020
OGGETTO:
Ministero della difesa-Direzione generale della previdenza militare e della leva 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS-, avverso decreto 3192/n di diniego riconoscimento dipendenza da causa di servizio;

LA SEZIONE
Vista la relazione prot. 132036 in data 29.11.2019, trasmessa il 29/09/2020, con la quale il Ministero della difesa-Direzione generale della previdenza militare e della leva, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antonella De Miro;

Premesso:
La sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS-, n.q. di amministratore di sostegno del sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, propone ricorso straordinario contro il Ministero della difesa per l’annullamento del decreto n. 3I92/N dell'8.11.2017, notificato in data 15.05.2019, con il quale è stato denegato il richiesto riconoscimento della causa di servizio.
Riferisce che il ricorrente:
-in servizio nell'Esercito Italiano a Rivoli (TO), presso il -OMISSIS-, come primo Maresciallo con l'incarico di “marconista” e, in seguito, come “addetto di branca”, è stato impiegato in scenari operativi all’estero anche caratterizzati da inquinamento ambientale. In particolare, in un lungo arco temporale dal 1993 al 10.9.2014, è stato comandato in missione in Mozambico, Bosnia Herzegovina, Albania, Iraq, Kosovo, Afghanistan, Libano, venendo sottoposto prima di ogni partenza a plurime vaccinazioni, come da libretto sanitario;
-nei primi mesi del 2015 cominciò a manifestare deficit nell’eloquio e, a seguito di accertamenti neurologici, gli è stata diagnosticata la Sclerosi Laterale Amiotrofica (SLA); 
-ritenendo trattarsi di patologia riconosciuta in militari operanti in scenari esteri, con istanza in data 13.10.2015, ha chiesto l'accertamento della dipendenza da causa di servizio per l'infermità "sclerosi laterale amiotrofica", con contestuale istanza di un equo indennizzo.
L’istanza è stata respinta con il decreto ministeriale, oggetto del ricorso in esame, che fonda la sua motivazione sul giudizio del Comitato di valutazione per le cause di servizio.
Il ricorrente contesta la legittimità del giudizio espresso dall’organo tecnico di valutazione perché ritiene che la grave, sopravvenuta infermità accertata sia conseguenza della sua esposizione a fattori di inquinamento ambientale nelle attività all’estero, e precisamente in aree come i Balcani in cui è stata ormai conclamata la presenza di uranio impoverito, oltre che delle molteplici vaccinazioni cui è stato sottoposto prima di ogni missione. 
Allega, a riprova della sua pretesa, documentazione già unita alla istanza di riconoscimento della causa di servizio. E, in particolare, la relazione rilasciata il 20.9.2015 dall’ “Azienda Ospedaliera Città della salute e delle scienze” di Torino, che certifica la patologia di cui soffre il militare, specificando che “come riportato dalla letteratura scientifica, tra i veterani della Prima Guerra del Golfo si è verificato un aumento dell'incidenza di suddetta patologia, suggerendo l'esistenza di un fattore ambientale scatenante correlato alla guerra. A seguito di tale osservazione, la SLA è stata riconosciuta dall'U.S. Depertement of veterans Affairs come malattia dei veterani americani.”
Sottolinea che la sua condizione di salute, stante l’esposizione ai fattori ambientali inquinanti in zone di guerra, rientra nelle ipotesi prese in considerazione dal legislatore ai fini del riconoscimento dello status di vittima del dovere ai sensi dell'art. 1, comma 563 della legge 266 del 2005 o, in alternativa, ai sensi del comma 564.
Afferma che, essendo stato esposto a fattori nocivi in attività di interesse pubblico (per la tutela dell'odine pubblico e della pubblica incolumità, nella protezione e per l'assistenza delle popolazioni in scenari operativi esteri interessati da conflitti), anche nel suo caso deve valere                     l’asserito “evidente collegamento causale tra la patologia sofferta e gli elementi nocivi assorbiti tramite prolungata esposizione in contesti operativi così difficili, la riconduzione della lesione neurologica venutasi sempre più ad aggravare, alla tutela fornita dalla norma in questione”,  perché la letteratura scientifica citata nella relazione specialistica allegata e l’esperienza stessa delle forze armate americane, che hanno già catalogato espressamente la patologia in questione come conseguenza di scenari bellici (praticati anche dall'odierno ricorrente che era in servizio nei medesimi contesti), devono a suo giudizio “condurre a considerare sussistente il legame tra le attività "sensibili" del comma 563 e la patologia”.
A conforto della sua tesi, richiama la Corte di Appello dell’Aquila che, con sentenza in data 25.3.2015, ha accolto il ricorso dei familiari di un vigile del fuoco, morto per patologia tumorale, cui l’Amministrazione aveva negato la qualifica di vittima del dovere. 
Cita diffusamente i lavori della Commissione Ministeriale che ha esaminato la situazione del personale impiegato in missioni estere, da cui discende la invocata normativa, volta a poter prendere in considerazione quelle situazioni di pericolo in cui i nostri militari si siano trovati esposti alle particolari condizioni ambientali e operative che caratterizzano gli scenari bellici. 
Richiama le conclusioni della Commissione d’inchiesta che, avuto riguardo in particolare al rapporto tra l’insorgere di tumori e l’esposizione ad uranio impoverito,  a suo giudizio “ha operato un mutamento di prospettiva nell'impostazione del problema, invertendo l'onere della prova atteso che le ricerche e i dati disponibili non consentivano di confermare ma neanche di escludere un possibile legame tra le patologie oggetto dell’inchiesta e l'esposizione all'uranio impoverito o ad altri agenti nocivi, e sostituendo il nesso di causalità con il criterio di probabilità utilizzando strumenti statistico-probabilistici nella valutazione delle possibili patologie e sganciando, in un certo senso, l'effetto dalla causa”. …. non potendosi affermare - ma neanche escludere - la relazione tra evento morboso e la causa scatenante, il fatto stesso che l'evento si sa verificato costituisce di per sé, a prescindere cioè dalla dimostrazione del nesso diretto, motivo sufficiente per il ricorso agli strumenti risarcitori”. Afferma che siffatta considerazione ha portato la Commissione a ritenere “consentito l'accesso alle forme di assistenza e risarcimento previste dalle disposizioni vigenti (compreso il riconoscimento della causa di servizio e della speciale elargizione) in base ad un dato obiettivo ed inconfutabile rappresentato, appunto, dal verificarsi dell'evento morboso a prescindere dall'accertamento scientifico e medico della causa scatenante”. E sottolinea pure che l’impostazione proposta dalla Commissione ha trovato accoglimento anche in sede normativa, con appositi stanziamenti a favore delle vittime e dei loro familiari, nel testo del decreto Legge 1.10.2007 n. 159 (convertito con modificazioni, dalla legge 29.11.2007, n. 222).”
Richiama, altresì, la giurisprudenza che riconosce le condizioni ambientali del militare nelle missioni all’estero quali causa di servizio (sentenza della Corte di Appello Brescia, sez. lav., n. 64/2014 e Corte di Cassazione, Sez. Un. 23300/2016 punto 14, e Cass. 18.12.2007 n. 26626 e 29.08.2008 n. 21927 che ha affermato il principio secondo cui i soggetti "vittime del dovere", o i loro familiari superstiti, hanno una posizione giuridica soggettiva nei confronti di un'amministrazione pubblica priva di discrezionalità in ordine alla decisione di erogare o meno le provvidenze ed in ordine alla misura stessa).
Ritiene violato l’articolo 1904 dell’Ordinamento militare, in virtù del quale sono equiparati ai soggetti di cui al comma 563  coloro  che abbiano contratto infermità permanentemente invalidanti o alle quali consegua il decesso,  in  occasione  o  a  seguito  di  missioni  di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini  nazionali  e che siano riconosciute  dipendenti  da  causa  di  servizio  per  le particolari condizioni ambientali od operative.
Ed, infine, contesta la violazione degli artt. 1079 e ss del DPR. 90/2010 (codice dell'ordinamento militare) che affidano al Comitato di verifica  il compito di formulare un parere medico legale in ordine al riconoscimento della dipendenza delle infermità invalidanti o del decesso da causa di servizio, perché il Comitato, nell’esercizio della discrezionalità tecnica volta ad accertare la dipendenza da causa di servizio, deve comunque “applicare criteri e modalità per la determinazione dell'invalidità permanente” e “disporre di dati più completi ed accurati, oltre che di tempi adeguati per poter ipotizzare conclusioni attendibili e non contestabili”.
Dichiara che il decreto impugnato non ha tenuto conto del parere della Commissione medica ospedaliera, perché la norma stessa prevede che “ l'amministrazione in conformità al giudizio espresso dalle commissioni mediche ospedaliera nonché al parere del comitato di verifica" adotta il provvedimento di attribuzione del beneficio e ne cura la liquidazione, senza introdurre elementi di discrezionalità, facendo con ciò intendere che il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dovrebbe, a suo giudizio, discendere direttamente dallo stesso accertamento della sofferta patologia, considerando il fattore di rischio ambientale quale fonte della malattia secondo un orientamento probabilistico.
L’Amministrazione ritiene il ricorso infondato deducendo che:
1) la Commissione Medica Ospedaliera (C.M.O.) di Milano, con verbale mod. BL/B n. 2391 del 03/11/2015, ha giudicato il militare affetto dall'infermità "sclerosi laterale amiotrofica (sla) ad andamento ingravescente" ritenendola ascrivibile alla 1" Categoria;
2) il Comitato di verifica per le cause di servizio (C.V.C.S.), con parere n. 960452017 reso nell'adunanza n. 668 del 23/10/2017, ha giudicato la suddetta patologia non dipendente da causa di servizio;
3) l’Amministrazione, uniformandosi al predetto parere, con decreto n. 3192/N del 08/11/2017, ha respinto l'istanza di concessione del beneficio indennitario, in quanto l'infermità non poteva ritenersi riconducibile a fatti di servizio;
4) al fine di accertare la riconducibilità della patologia sofferta ai fatti di servizio addotti dal sottufficiale, l’Amministrazione ha considerato:
 a) i numerosi rapporti informativi acquisiti dai Comandanti che hanno avuto alle loro dipendenze il ricorrente, che hanno documentato che durante le missioni fuori area a cui ha partecipato, il militare ha svolto prevalentemente attività di amministrazione con incarichi svolti all'interno dei moduli adibiti ad ufficio;
b)  che il ricorrente non si è mai trovato nelle vicinanze di quelle fonti che la controparte assume come fattori di rischio;
c) all'esito della approfondita istruttoria l'Organo tecnico ha escluso che il sottufficiale durante la permanenza presso i TT.00. sia stato esposto ad inquinanti ambientali derivanti dall'attività svolta presso tali siti, ritenendo in conseguenza che sull'insorgenza e decorso della patologia dallo stesso sofferta non abbiano nocivamente influito gli invocati eventi del servizio anche solo sotto il profilo concausale efficiente e determinante;
5)	il decreto si fonda sul giudizio del Comitato di verifica che ha giudicato la patologia "Sclerosi laterale amiotrofica (SLA) ad andamento ingravescente", ai sensi del DPR 461/2001, non dipendente da causa di servizio: "...trattandosi di affezione del sistema nervoso centrale, caratterizzata da processo atrofico degenerativo del primo e del secondo motoneurone con conseguente sclerosi del tessuto nervoso, celebrale e/o midollare, sull'insorgenza e decorso della quale è da escludere che abbiano nocivamente influito gli invocati eventi del servizio...". A tal fine il Comitato ha tenuto conto che:
a) il ricorrente è risultato affetto da SLA a 48 anni (nei primi mesi del 2015) e la sua condizione appare in linea con gli studi statistici ed epidemiologici della patologia;
b) al momento, la causa della SLA non è ancora completamente compresa, ritenendosi che la maggior parte dei casi di SLA sia causata da una serie di fattori che insieme contribuiscono alla sua insorgenza, come predisposizione genetica, fattori ambientali e stile di vita;
c) per quanto attiene la somministrazione di vaccini in ambito militare, non vi è alcuna evidenza né scientifica, né di tipo probabilistico che possa condurre a ritenere che la patologia in argomento sia eziologicamente ricollegabile ai vaccini cui è stato sottoposto il nominato militare;
e) stante le attuali conoscenze scientifiche, non è possibile riconoscere nel servizio prestato dal ricorrente alcuni fattori di rischio noto o ipotizzati per lo sviluppo della SLA la quale, pertanto, nel caso in esame, non può riconoscersi dipendente da causa di servizio.
In conclusione, l’Amministrazione afferma che il provvedimento contestato è un atto plurimotivato e adeguatamente sostenuto dal risolutivo riferimento - "per relationem" - alla circostanza che sulla insorgenza ed evoluzione della patologia sofferta dal sottufficiale, il servizio prestato non ha potuto influire neppure sotto il profilo concausale efficiente e determinante, come risulta dalle sopra menzionate affermazioni del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio; è pretestuosa la lamentata carenza istruttoria perché il Comitato ha valutato approfonditamente anche e soprattutto i periodi di servizio svolti dall'interessato in operazioni fuori area.

Considerato:
1.In via generale il Collegio intende riaffermare i principi enunciati da una consolidata giurisprudenza, secondo cui,
l. a)  la valutazione del Comitato di verifica delle cause di servizio, cui è riconosciuta ampia discrezionalità tecnica, è sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, violazione delle regole procedurali (Cons. St. sez. III, 20 maggio 2019, n.3223), allorquando non siano state adeguatamente considerate le peculiari condizioni di lavoro del dipendente ( ex multis Cons. St., sez. VI, 1 9 ottobre 2009, n. 6366);
1. b)  il positivo riconoscimento della dipendenza di una patologia da causa di servizio può conseguire solo all’accertamento di una effettiva e comprovata riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione, ai sensi dell’art. 11, comma 1, DPR n. 461/2011 (ex multis: Cons. Stato, sez. I, n. 1642/2020):
- in proposito non è sufficiente la mera “possibile” valenza patogenetica del servizio prestato, ma occorre la puntuale verifica, connotata da certezza o almeno da alto grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio prestato quale fattore eziologicamente assorbente o, quanto meno, preponderante nella genesi della patologia;
-è necessario che l’attività lavorativa possa con certezza ritenersi concausa efficiente e determinante della patologia lamentata, non potendo farsi ricorso a presunzioni di sorta e non trovando applicazione, diversamente dalla materia degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, la regola, contenuta nell’art. 41 cod. pen., per cui il rapporto causale tra evento e danno è governato dal principio dell’equivalenza delle condizioni;
-il principio della causalità adeguata richiede sempre la riconoscibilità dell’esistenza di fattori riconducibili al servizio, che rivestano un ruolo di “adeguata efficiente incidenza” nell’insorgenza e nello sviluppo del processo morboso, mentre devono ritenersi totalmente escluse tutte le altre condizioni che un tale grado di concausale ingerenza non presentino, le quali – benché parimenti verificatesi in servizio – restano tuttavia riguardabili unicamente quali “mere occasioni rivelatrici” di una infermità non avente alcun nesso di causalità o concausalità con le condizioni di servizio;
-nella nozione di concausa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, che vanno necessariamente documentati, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress che costituiscono fattori di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa.

2. Sennonché, questa Sezione, con parere n. 536/2020, ha anche avuto modo di considerare:
- che l'esposizione dei militari ad agenti patogeni, in specie uranio impoverito, e i correlati rischi per la loro salute, è da tempo al centro dell’attenzione istituzionale. Basti pensare alle seguenti iniziative: Commissione di indagine istituita con decreto del Ministro della difesa del 22 dicembre 2000; Commissione Parlamentare d'inchiesta istituita con delibera del Senato del 17 novembre 2004; Commissione Parlamentare d'inchiesta istituita con delibera del Senato dell'11 ottobre 2006; Commissione Parlamentare d'inchiesta istituita con delibera del Senato del 16 marzo 2010 e, infine, Commissione parlamentare di inchiesta istituita con delibera della Camera dei deputati del 30 giugno 2015. Nella relazione di tale ultima Commissione, tra l’altro, si legge che “la Commissione d'inchiesta, grazie alle penetranti metodologie investigative adottate, ha scoperto - dietro le rassicuranti dichiarazioni rese dai vertici dell'Amministrazione della Difesa e malgrado gli assordanti silenzi generalmente mantenuti dalle Autorità di Governo pur esplicitamente sollecitate - le sconvolgenti criticità che in Italia e nelle missioni all'estero hanno contribuito a seminare morti e malattie tra i lavoratori militari del nostro Paese” (v. relazione approvata dalla Commissione nella seduta del 7 febbraio 2018 e trasmessa alla Presidenza della Camera dei deputati il 7 febbraio 2018);
- quanto alla esistenza di un rapporto di causalità tra l’esposizione all’uranio impoverito e la malattia, la Commissione istituita dal Ministero e le prime due Commissioni parlamentari erano orientate nel senso di ritenere ignota e comunque non accertata la sussistenza di un nesso causale fra l'esposizione all'uranio impoverito e le patologie riscontrate fra i militari; anche la terza Commissione parlamentare ha ritenuto che “le attuali conoscenze scientifiche non consentono di affermare con certezza il ruolo causale dei fattori di malattia esaminati rispetto agli effetti denunciati ma, allo stesso tempo, non consentono di escludere che una concomitante e interagente azione dei fattori potenzialmente nocivi possa essere alla base delle patologie e dei decessi osservati.”. Infine la quarta Commissione parlamentare ha ritenuto che “la patogenicità dell'uranio impoverito è stata altresì riconosciuta sul piano scientifico, dal momento che la tabella delle malattie professionali, approvata con decreto ministeriale del 9 aprile 2008, su proposta dell'apposita commissione scientifica, elenca al numero 15 le malattie causate da effetti non radioattivi dell'uranio e suoi composti. Vero è che l'unica patologia nosologicamente definita è la nefropatia tubulare, ma altrettanto vero è che la voce 15 della tabella contiene anche una dizione aperta, così formulata: "altre malattie causate dall'esposizione ...". Ciò dimostra che gli effetti patogenetici dell'uranio impoverito sono multiformi e che a dieci anni di distanza dall'emanazione della predetta tabella, i progressi della scienza medica e i risultati delle indagini epidemiologiche imporrebbero un aggiornamento della tabella stessa, con l'inclusione di altre patologie nosologicamente definite, con particolare riguardo a talune forme tumorali del sistema emolinfopoietico”. 

3. In tale situazione il Collegio condivide e fa proprio il principio – già affermatosi presso i Tribunali amministrativi – secondo cui la mancanza di una legge scientifica universalmente valida che stabilisca un nesso diretto fra l’operatività nei contesti caratterizzati dalla presenza di uranio impoverito e l’insorgenza di specifiche patologie tumorali non impedisce il riconoscimento del rapporto causale, posto che la correlazione eziologica, ai fini amministrativi e giudiziari, può basarsi anche su una dimostrazione in termini probabilistico-statistici. In presenza di elementi statistici rilevanti (come accade allorché il militare abbia prestato servizio in uno dei sopra indicati teatri operativi) la dipendenza da causa di servizio deve considerarsi accertata salvo che la P.A. non riesca a dimostrare la sussistenza di fattori esogeni, dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l'insorgere dell'infermità (TAR FI n. 156/2021).
In sostanza è proprio per l'impossibilità di stabilire, sulla base delle attuali conoscenze scientifiche, un nesso diretto di causa-effetto e per il riconoscimento del concorso di altri fattori collegati ai contesti fortemente degradati ed inquinati dei teatri operativi che il legislatore non richiede la dimostrazione dell'esistenza del nesso causale con un grado di certezza assoluta, essendo sufficiente la dimostrazione in termini probabilistico-statistici. 
In tale prospettiva è stato ritenuto che il verificarsi dell'evento costituisca di per sé elemento sufficiente (criterio di probabilità) a determinare il diritto per le vittime delle patologie e per i loro familiari al ricorso agli strumenti indennitari previsti dalla legislazione vigente (compreso il riconoscimento della causa di servizio e della speciale elargizione) in tutti quei casi in cui l'Amministrazione militare non sia in grado di escludere un nesso di causalità. 
Quindi la normativa in materia prevede un'inversione dell'onere della prova per cui una volta accertata l'esposizione del militare all'inquinante in parola è la PA che deve dimostrare che tale inquinante non abbia determinato l'insorgere della patologia e che essa dipenda invece da altri fattori (esogeni) dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l'insorgere dell'infermità (TAR Lazio-Roma, Sezione Prima Bis, n. 4345/2015).

4. Tali principi, a giudizio del Collegio, devono essere estesi anche alla specifica infermità di cui è affetto il ricorrente. Al riguardo si vedano gli atti della Commissione parlamentare d’inchiesta istituita con delibera della Camera dei deputati del 30 giugno 2015, citata, che nella relazione finale  approvata il 19 luglio 2017, tra l’altro, scrive: “è stato rilevato come negli Stati Uniti, tra i veterani della Guerra del Golfo, si sia riscontrata un’incidenza di SLA che ha indotto le Autorità di quel Paese a riconoscere la SLA come malattia connessa al servizio militare, e dunque come malattia indennizzabile, per tutti i veterani che anno prestato servizio per più di 90 giorni. Analogo provvedimento è stato adottato in Canada. Spontaneo è chiedersi se in Italia l’Amministrazione della difesa abbia svolto indagini e condotto studi sulla SLA tra i militari……”.


Ed, ancora, toccando il tema delle vaccinazioni, dichiara: “E’, altresì, accertato che la causa dell’incremento della patologia oncologica del personale dell’Amministrazione della Difesa nell’ultimo ventennio non possa qualificarsi in termini di univocità, ma piuttosto di multifattorialità, che, come già appurato dalla Commissione d’inchiesta nel corso della XVI legislatura, comprende la vaccinazione e le sue modalità. Come già evidenziato nella relazione intermedia di luglio, la vaccinazione comporta dei rischi in termine di problemi di immunosoppressione, iperimmunizzazione, autoimmunità e di ipersensibilità. Questa affermazione ha trovato conferma dall’analisi dei documenti pubblici dei vaccini, quali fogli illustrativi e schede tecniche”. 


5. In ogni caso – anche per l’infermità da cui è affetto il ricorrente – vale il principio secondo cui, nell’accertare i presupposti sostanziali della dipendenza della patologia da causa di servizio, la P.A. procedente ed i suoi organi tecnici sono gravati da un onere d’istruttoria e di motivazione assai stringente, circa la sussistenza, in concreto, delle circostanze straordinarie e dei fatti di servizio che hanno esposto il militare ad un maggior rischio rispetto alle condizioni ordinarie d’attività; nei casi delicati, qual è quello in esame, all’interessato basta dimostrare l’insorgenza della malattia in termini probabilistico–statistici, non essendo sempre possibile stabilire un nesso diretto di causalità tra l’insorgenza della infermità ed i contesti operativi complessi o degradati sotto il profilo bellico o ambientale in cui questi è chiamato ad operare. Viceversa, la P.A. procedente, che ha disposizione dati aggiornati e più precisi e le professionalità più acconce per effettuare la verifica della concreta posizione del militare, pure in ordine alla ricostruzione dell’attività da lui svolta con riguardo alla di lui qualifica e profilo d’impiego operativo, ben più facilmente può tratteggiare, partendo da questi ultimi dati, una seria probabilità d’insorgenza, o meno, della malattia denunciata; l’efficacia del parere del Comitato di verifica (obbligatorio e vincolante in ordine ai dati così accertati) non può esser confuso con i diversi profili, per un verso, della congruità fattuale e scientifica dell’accertamento svolto e, per altro verso, dell’esatta rappresentazione di esso in forma intelligibile a qualunque terzo (Cons. Stato, sez. IV, n. 837/2016).
Tale orientamento è stato ribadito recentemente da questo Consiglio di Stato: deve escludersi la necessità della dimostrazione dell’esistenza del nesso causale con un grado di certezza assoluta essendo sufficiente tale dimostrazione, in termini probabilistico-statistici, con riferimento ai teatri operativi principali, tra cui quelli in cui ha operato il ricorrente (Cons. Stato, sez. IV, n. 1661/2021).

6. Occorre inoltre considerare che questo Consiglio di Stato, in una fattispecie in cui si discuteva del diritto al risarcimento dei danni conseguenti alla malattia ed al successivo decesso di un militare, dopo una missione nei territori dell’ex Jugoslavia, ha ritenuto che (Cons. Stato, sez. IV, n. 7578/2020):
-	allorché, su disposizione dei competenti Organi della Repubblica, invia uomini in missione all’estero, l’Amministrazione della difesa versa in una condizione di responsabilità lato sensu di posizione, cui fa eccezione il solo rischio oggettivamente imprevedibile - giuridicamente qualificabile alla stessa stregua del caso fortuito - ma in cui, viceversa, rientra il rischio da esposizione ad elementi che, benché non ancora scientificamente acclarati come sicuro fattore eziopatogenetico, ciononostante lo possano essere, secondo un giudizio di non implausibilità logico-razionale. La diligentia cui è tenuta l’Amministrazione si situa dunque, in tali casi, ad un livello massimo. In sostanza, nel caso delle missioni all’estero, il militare ha il dovere di esporsi al rischio bellico (sempre latente in tali contesti), ma l’Amministrazione ha il dovere di circoscrivere al massimo, in un’ottica di precauzione, i diversi ed ulteriori rischi concretamente prevedibili (in quanto non implausibili) ed oggettivamente prevenibili. Mentre, dunque, il rischio bellico grava sul militare, il rischio non stricto
sensu bellico, ove non implausibile, può e deve essere previsto, circoscritto e prevenuto, nei limiti del possibile, dall’Amministrazione;
-	era dovere istituzionale dell’Amministrazione, prima del materiale invio degli uomini in missione, accertarsi presso le parallele strutture della difesa degli Alleati della NATO, fra l’altro, circa il tipo di munizionamento utilizzato durante i pregressi eventi bellici, al fine di individuare l’equipaggiamento più opportuno e predisporre le migliori procedure per l’assolvimento della missione ordinata dalle massime Autorità dello Stato. L’amministrazione della difesa, quale Ente datoriale, è sottoposta agli obblighi di protezione stabiliti dall’art. 2087 c.c., che impone a quanti ricorrano, nell’esercizio di attività imprenditoriale, ad energie lavorative di terzi di adottare, nell’esercizio di tali attività, “misure” idonee, secondo un criterio di precauzione e di prevenzione, a “tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”. Nel caso di invio di militari all’estero, l’Amministrazione è tenuta, prima di procedere all’esecuzione materiale della missione, ad una rigorosa analisi delle condizioni del contesto ambientale, ad una puntuale enucleazione dei possibili fattori di rischio e, quindi, ad una conseguente individuazione delle “misure” tecnico-operative concretamente disponibili, ragionevolmente implementabili e potenzialmente idonee ad eliminare o, comunque, ad attenuare il più possibile i rischi non stricto sensu bellici connessi all’impiego di militari nel teatro de quo. Ciò è tanto più vero allorché la missione debba svolgersi in contesti operativi interessati da previ eventi bellici, come tali connotati da una poliedrica, imponderabile e multifattoriale pericolosità: nell’ex Jugoslavia, in particolare, era stata condotta una campagna di bombardamenti con uso anche di munizionamento pesante, con conseguente presenza, inter alia, di un potenziale e non implausibile rischio chimico/radiologico da inalazione/ingestione umana di particelle finissime di metalli pesanti, rimaste sospese nell’aria a seguito di esplosioni di obiettivi attinti da proiettili DU;
-	la questione della natura rischiosa delle condizioni operative nel teatro ex jugoslavo era così evidente ab origine, che è confluita in iniziative istituzionali sia del Legislatore (cfr. art. 4-bis d.l. n. 393 del 2000, introdotto dalla legge di conversione n. 27 del 2001, nonché le numerose Commissioni parlamentari d’inchiesta disposte nel corso del tempo), sia della stessa Amministrazione (si ponga mente alla campagna di monitoraggio eseguita in loco dal CISAM). Può, quindi, affermarsi che l’assenza di una piena dimostrazione scientifica circa la valenza oncogenetica dell’esposizione a DU o, comunque, a residui di combustione di metalli pesanti non osta, nel particolare caso di specie, a riconoscere comunque integrato l’elemento eziologico dell’illecito civile. Può, anzi, sostenersi che, alla luce della peculiarità del contesto operativo, del carattere contrattuale della responsabilità dell’Amministrazione, dei valori primari in gioco, della mancata adozione degli accorgimenti pur apprestati dagli Alleati a beneficio del proprio personale, della specifica missione affidata al ricorrente gravasse sull’Amministrazione l’onere di fornire, a contrario, un principio di prova circa l’intervento di un fattore oncogenetico alternativo e diverso rispetto all’esposizione al DU ed ai metalli pesanti. 

7. Traslando ora tali principi nella fattispecie in esame appare palese che la decisione non possa quindi prescindere dall’analisi della possibile correlazione tra il vissuto professionale del militare impiegato in teatri operativi all’estero - che, prima dell’arrivo del contingente italiano quale forza di pace, erano stati teatro di guerra con uso di armi e esplosioni di bombe con rilascio di uranio impoverito - ed una patologia, la SLA, che colpisce il sistema neurologico, e, quindi, dall’analisi se l’ambiente fortemente inquinato in cui è stato mandato ad operare il militare - peraltro sottoposto per anni a molteplici vaccini che possono aver minato le sue difese immunitarie - possa essere inteso quale “ fonte” causante o concausante la patologia legata a lesioni neurologiche.
Né, a fronte di condizioni di particolare rischio di esposizione ambientale, astrattamente configurabile anche come causa o concausa efficiente, può apoditticamente essere opposta al ricorrente la sintetica motivazione che la natura stessa della patologia è tale da far escludere la dipendenza da causa di servizio. 
Né può condividersi nella sua assolutezza l’affermazione dell’Amministrazione, secondo cui, al momento, la causa della SLA non è ancora completamente compresa, ritenendosi che la maggior parte dei casi di SLA sia causata da una serie di fattori che insieme contribuiscono alla sua insorgenza, come predisposizione genetica, fattori ambientali e stile di vita.

8. Alla luce della documentazione allegata e delle acquisizioni conoscitive sul pericolo che l’esposizione a fonti di inquinamento, come l’uranio impoverito, ha rappresentato per la salute dei nostri militari, e non solo, impiegati in teatri operativi all’estero come i Balcani, è indubitabile che la motivata istanza per il riconoscimento della causa di servizio ed equo indennizzo presentata dal militare avrebbe meritato un’approfondita istruttoria da parte del Comitato di verifica - di cui in ogni caso non c’è menzione nell’atto impugnato - volta a valutare le effettive condizioni di criticità ambientale cui è stato esposto il militare nei diversi periodi temporali  e le misure di protezione che i Comandi di volta in volta hanno approntato sul posto a salvaguardia della salute dei militari presenti in sede.
E ciò alla luce dei principi che – nello specifico caso in esame – governano l’onere della prova in tema di riconoscimento della causa di servizio così come delineati al punto 3 del presente parere.
Invero, il Comitato, senza alcun riferimento alle motivazioni poste a base della istanza del militare,  così sinteticamente si esprime: “l’infermità sclerosi laterale amiotrofica (sla) ad andamento ingravescente non puo' riconoscersi dipendente da fatti di servizio, “perché trattandosi di affezione del sistema nervoso centrale, caratterizzata da processo atrofico degenerativo del primo e secondo motoneurone con conseguente sclerosi del tessuto nervoso, cerebrale e/o midollare, sull'insorgenza e decorso della quale è da escludere che abbiano nocivamente influito gli invocati eventi del servizio, anche sotto il profilo concausale efficiente e determinante. Quanto sopra dopo aver esaminato e valutato tutti gli elementi connessi con lo svolgimento del servizio da parte del dipendente e tutti i precedenti di servizio risultanti dagli atti”.
Questa determinazione, non ancorata ad evidenze istruttorie di cui si dia conto nello stesso provvedimento, si presta a far considerare la motivazione come apodittica, volta ad escludere tout court ogni possibile connessione della patologia con il servizio prestato dal militare, quindi stereotipata ed per ciò stessa inidonea a rendere possibile la comprensione delle ragioni in base alle quali l’organo tecnico ha ritenuto di dover categoricamente escludere ogni nesso tra la insorgenza della grave patologia  e l’oggettiva esposizione ai fattori di rischio come tali ormai riconosciuti anche in ambito scientifico internazionale.
Né si può sottovalutare che, se anche il militare - come dichiarato dall’Amministrazione -  ha svolto attività prevalentemente in ufficio, nessuna attività di servizio può essere considerata “ordinaria’ allorché un militare operi in aree che sono state teatro di guerra; ed ancora, in disparte l’ovvia considerazione che le stesse basi in cui è stato impiegato il ricorrente insistevano in aree esposte a fattori inquinanti dal momento che l’uranio impoverito si disperde in nano particelle nell’aria e nell’acqua, è pure comprovato dalle note informative trasmesse dalla stessa Amministrazione che il militare operava anche all’esterno delle sedi in autoveicolo e a piedi. 
Talune attestazioni dei superiori comandanti riportano, infatti, che il Sottufficiale “ ..ha sempre partecipato allo svolgimento delle attività addestrative interne ed esterne alla Caserma (CAGSM, marce, poligoni etc.)”; “.. le mansioni svolte nell'ambito del Reparto alla sede hanno fatto sì che il SU abbia trascorso diverso tempo all'aria aperta, a prescindere dalle condizioni climatiche”;.. ha partecipato a tutti gli ammaestramenti calendarizzati nel lasso di tempo qui circostanziato classificati quali propedeutici al raggiungimento dello specifico livello di approntamento richiesto per la decretazione del pronti all'impiego. Tali attività si riassumono in attività addestrative fuori sede, marce zavorrate, poligoni sempre conclusisi con esito positivo”.

Proprio la circostanza - ben illustrata dal ricorrente nella sua domanda per il riconoscimento della causa di servizio e dell’equo indennizzo - di avere operato per oltre 20 anni all’estero in condizioni di esposizione a fattori inquinanti, avrebbe richiesto una circostanziata valutazione dei luoghi e della reale sussistenza delle indicate situazioni di criticità ambientale e dell’effettivo loro livello di rischio, un’anamnesi completa e approfondita della persona, in grado di escludere con assoluta certezza la causa o la concausa delle condizioni del servizio quale evento patogeno.
E ciò alla luce dei principi secondo cui – nel particolare caso in esame – l’Amministrazione è gravata da oneri d’istruttoria e di motivazione assai stringenti, come indicato al punto 5 del presente parere.
E, comunque sia, una argomentata risposta, anche se in termini negativi, sarebbe stata più rispettosa di un militare che per oltre vent’anni ha servito le Forze Armate in difficili e delicati contesti operativi; un servitore dello Stato che, come si evince dalle note informative, ha svolto incarichi di particolare riservatezza, garantendo la rete dei sistemi informativi, operando anche all’esterno delle basi e, se necessario, pure in attività ricognitive per la sicurezza e di supporto a squadra NBC, riscuotendo la fiducia di tutti gli ufficiali comandanti dei diversi reparti di appartenenza, che su di lui hanno espresso concordi positivi giudizi. 

9. Infine, è appena il caso di ricordare che - secondo la giurisprudenza costante - se è vero che il Giudice amministrativo (o il Consiglio di Stato in sede straordinaria) non può sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dalle competenti autorità in sede di riconoscimento della dipendenza di un'infermità da causa di servizio, è anche vero che tale sindacato è ammesso nell'ipotesi di vizi logici desumibili dalla motivazione degli atti impugnati, dai quali si evidenzi l'inattendibilità metodologica delle conclusioni cui è pervenuta l'Amministrazione stessa, ovvero nelle ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto, tali da poter incidere sulla valutazione finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito.
Orbene la decisione del Comitato di verifica - fatta propria acriticamente dal Ministero della difesa nel provvedimento impugnato - che ha ritenuto la SLA non dipendente da causa di servizio, appare incongrua e non sufficientemente motivata, illogica e viziata da un falso apprezzamento e da un travisamento dei fatti.
Il ricorso, pertanto, deve essere accolto.

P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere accolto.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art.22, comma 8 D.lg.s. 196/2003, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.




IL SEGRETARIO
Maria Grazia Salamone
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Militari, forze armate e di polizia - Infermità – Da uranio impoverito - Riconoscimento causa di servizio – Nesso di causalità – Mancanza di legge scientifica certa – Conseguenza. 
 
          In sede di riconoscimento della infermità come dipendente da causa di servizio, la mancanza di una legge scientifica universalmente valida che stabilisca un nesso diretto fra l’operatività nei contesti caratterizzati dalla presenza di uranio impoverito e l’insorgenza di specifiche patologie tumorali non impedisce il riconoscimento del rapporto causale, posto che la correlazione eziologica, ai fini amministrativi e giudiziari, può basarsi anche su una dimostrazione in termini probabilistico-statistici (1).  
(1) Ha chiarito il parere che in presenza di elementi statistici rilevanti (come accade allorché il militare abbia prestato servizio in uno dei sopra indicati teatri operativi) la dipendenza da causa di servizio deve considerarsi accertata salvo che la P.A. non riesca a dimostrare la sussistenza di fattori esogeni, dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l'insorgere dell'infermità. 
In sostanza, è proprio per l'impossibilità di stabilire, sulla base delle attuali conoscenze scientifiche, un nesso diretto di causa-effetto e per il riconoscimento del concorso di altri fattori collegati ai contesti fortemente degradati ed inquinati dei teatri operativi che il legislatore non richiede la dimostrazione dell'esistenza del nesso causale con un grado di certezza assoluta, essendo sufficiente la dimostrazione in termini probabilistico-statistici.  
In tale prospettiva è stato ritenuto che il verificarsi dell'evento costituisca di per sé elemento sufficiente (criterio di probabilità) a determinare il diritto per le vittime delle patologie e per i loro familiari al ricorso agli strumenti indennitari previsti dalla legislazione vigente (compreso il riconoscimento della causa di servizio e della speciale elargizione) in tutti quei casi in cui l'Amministrazione militare non sia in grado di escludere un nesso di causalità.  
Quindi la normativa in materia prevede un'inversione dell'onere della prova per cui una volta accertata l'esposizione del militare all'inquinante in parola è la PA che deve dimostrare che tale inquinante non abbia determinato l'insorgere della patologia e che essa dipenda invece da altri fattori (esogeni) dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica e determinanti per l'insorgere dell'infermità. 
Ha aggiunto il parere che nell’accertare i presupposti sostanziali della dipendenza della patologia da causa di servizio, la P.A. procedente ed i suoi organi tecnici sono gravati da un onere d’istruttoria e di motivazione assai stringente, circa la sussistenza, in concreto, delle circostanze straordinarie e dei fatti di servizio che hanno esposto il militare ad un maggior rischio rispetto alle condizioni ordinarie d’attività; nei casi delicati, qual è quello in esame, all’interessato basta dimostrare l’insorgenza della malattia in termini probabilistico–statistici, non essendo sempre possibile stabilire un nesso diretto di causalità tra l’insorgenza della infermità ed i contesti operativi complessi o degradati sotto il profilo bellico o ambientale in cui questi è chiamato ad operare. Viceversa, la P.A. procedente, che ha disposizione dati aggiornati e più precisi e le professionalità più acconce per effettuare la verifica della concreta posizione del militare, pure in ordine alla ricostruzione dell’attività da lui svolta con riguardo alla di lui qualifica e profilo d’impiego operativo, ben più facilmente può tratteggiare, partendo da questi ultimi dati, una seria probabilità d’insorgenza, o meno, della malattia denunciata; l’efficacia del parere del Comitato di verifica (obbligatorio e vincolante in ordine ai dati così accertati) non può esser confuso con i diversi profili, per un verso, della congruità fattuale e scientifica dell’accertamento svolto e, per altro verso, dell’esatta rappresentazione di esso in forma intelligibile a qualunque terzo (Cons. Stato, sez. IV, n. 837 del 2016).
Tale orientamento è stato ribadito recentemente da questo Consiglio di Stato, che ha chiarito che deve escludersi la necessità della dimostrazione dell’esistenza del nesso causale con un grado di certezza assoluta essendo sufficiente tale dimostrazione, in termini probabilistico-statistici, con riferimento ai teatri operativi principali, tra cui quelli in cui ha operato il ricorrente (Cons. Stato, sez. IV, n. 1661 del 2021).