Premio per l’arresto temporaneo obbligatorio dell'attività di pesca

Materia: Pesca

N. 03013/2020REG.PROV.COLL.
N. 08941/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8941 del 2019, proposto da S.n.c. Giordano Giuseppe & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Sgarbi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, via Calatafimi n.2; 

contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n.3463/2019, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento: 
A) del provvedimento con cui la Direzione Generale della Pesca Marittima e dell’Acquacoltura del resistente Ministero disponeva l’archiviazione dell’istanza di ammissione al premio per arresto temporaneo obbligatorio dell’attività di pesca - annualità 2015 di cui al Decreto Ministeriale 6 agosto 2015, e nello specifico del provvedimento Fascicolo 842/ATE/15 - M/P ORIZZONTE n. UE 25663 Prot. Uscita n. 0019602 del 03/10/2018, notificato dalla Capitaneria di Porto di Ancona in data 08.10.2018;
B) dell’art. 4, comma 2, decreto del Direttore Generale della pesca marittima e dell’acquacoltura del 17/06/2016 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.150 del 29/06/2016 in quanto di portata generale presupposto e connesso;
C) nonché di ogni provvedimento eventualmente antecedente o successivo o comunque connesso a quelli sopra elencati;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2020, tenutasi ex art. 84 comma 5 del d.l. 18/2020, il Cons. Giulio Veltri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La Giordano Giuseppe & C. S.n.c. ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il provvedimento con cui la Direzione Generale della Pesca Marittima e dell'Acquacoltura del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha disposto l'archiviazione dell'istanza di ammissione al premio per arresto temporaneo obbligatorio dell'attività di pesca - annualità 2015 di cui al decreto ministeriale 6 agosto 2015. 
1.1. Il diniego impugnato è motivato con riferimento a due circostanze: 1) il ricorrente – come risulta dal giornale di bordo - avrebbe pescato, nella settimana dal 5 all’11 ottobre 2015, un’ora in più di quanto consentito (60 ore); 2) il ricorrente inoltre avrebbe consentito – debitamente autorizzato - ad effettuare attività di ricerca in mare a scopi scientifici, durante il periodo di arresto temporaneo.
2. Il TAR ha ritenuto il ricorso inammissibile per carenza di interesse. Dirimente, secondo il TAR, la mancata impugnazione del DM 17 giugno 2016, atto generale immediatamente lesivo nei confronti del ricorrente che ha introdotto una nuova causa di inammissibilità dell’accesso al premio, consistente nell’essere stati autorizzati dalla Direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura all’effettuazione di attività di ricerca in mare, a scopi scientifici, durante il periodo di arresto temporaneo obbligatorio.
3. Avverso la sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente. 
3.1. A supporto del gravame l’appellante deduce che l’atto presupposto non è un decreto ministeriale, ma un atto dirigenziale di carattere attuativo con il quale si sono stabilite le condizioni per il riconoscimento del premio stabilito dall’art. 1, comma 8, decreto ministeriale 6 agosto 2015. Siffatto decreto dirigenziale, non solo sarebbe intervenuto quando le domande di ammissione all’aiuto erano state già presentate (17 giugno 2016) ma, secondo l’appellante, avrebbe ex novo, e al di fuori di qualsiasi autorizzazione ministeriale, trasformato la facoltà concessa dall’art.  7, comma 3, del DM 3 luglio 2015 - di prestare assistenza, durante il periodo di fermo, ad attività di ricerca in mare, a scopi scientifici, nelle acque del compartimento in cui si attua la misura di interruzione temporanea, previa autorizzazione della Direzione Generale della pesca e Acquacoltura – in una causa di inammissibilità del premio. Secondo l’appellante, il contrasto evidente tra il suddetto art. 7, comma 3, Decreto Ministeriale 3 luglio 2015 e l’art. 4, comma 2, Decreto del Direttore Generale della pesca marittima e dell’acquacoltura, avrebbe dovuto essere risolto, in sede di concessione dell’aiuto, in favore del decreto ministeriale “in virtù della gerarchia delle fonti normative”.
3.2. Confidando nell’accoglimento di tale motivo di gravame, l’appellante ripropone le ulteriori censure già svolte in primo grado e deduce, quanto all’ora di pesca in esubero rispetto al limite settimanale, che: a) si tratterebbe di un mero errore di calcolo, essendo stato ricompreso anche il tempo dello spostamento per recarsi sulla zona di pesca; b) sarebbe uno “sforamento” irrilevante posto che il monte ore complessivo del fermo biologico è stato comunque rispettato.
4. Nel giudizio si è costituito il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. Il medesimo eccepisce, in via preliminare, l’inammissibilità del gravame a cagione della sua genericità. Nel merito difende le statuizioni di prime cure e comunque insiste per la reiezione del gravame in quanto infondato.
5. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 7 maggio 2020, tenutasi secondo il rito previsto dall’art. 84 comma 5 del d.l. 18/2020.
6. Ritiene il Collegio che il gravame sia fondato. 
6.1. Le censure, sono sufficientemente argomentate sì da superare la soglia della genericità, e si concentrano su un aspetto della vicenda che rende inapplicabile – ad avviso del Collegio – il pacifico orientamento giurisprudenziale, valorizzato dal primo giudice, secondo il quale quando l’atto generale presupposto è immediatamente lesivo esso deve essere impugnato nel termine decadenziale, senza attendere l’atto applicativo.
6.2. L’aspetto peculiare della vicenda risiede nella sequenza temporale degli atti: 1) il DM 3 luglio 2015 ha previsto l’arresto temporaneo obbligatorio delle unità navali autorizzate all’esercizio della pesca con il sistema a strascico per l’anno 2015 e ha previsto che, in deroga alle previsioni del medesimo decreto, il Direttore Generale della pesca marittima e dell’acquacoltura avrebbe potuto, durante il periodo di fermo, autorizzare l’effettuazione di attività di ricerca in mare, a scopi scientifici, nelle acque del compartimento in cui si attua la misura di interruzione temporanea. Ha inoltre stabilito che “con successivo decreto ministeriale sono determinati i criteri e le modalità di aiuto delle imprese di pesca che effettuano l’interruzione temporanea obbligatoria di cui al presente provvedimento”; 2) il DM 6 agosto 2015, in dichiarata attuazione del DM 3 luglio 2015 ha poi determinato criteri e modalità, ivi comprese le cause di inammissibilità dell’aiuto, onerando le imprese di pesca, della presentazione, entro e non oltre la fine del periodo di arresto obbligatorio, di apposita manifestazione di interesse all’aiuto. Ha altresì previsto che “con decreto del Direttore Generale della pesca marittima e dell’acquacoltura sono stabilite le modalità attuative del presente decreto”  ; 3) l’odierna appellante, in ossequio alle disposizioni ministeriali del 3 luglio 2015, avendo rispettato il fermo, ha presentato manifestazione di interesse; 4) un anno dopo è intervenuto il decreto del direttore generale del 17 giugno 2016, il quale, oltre ad individuare le risorse e i criteri di selezione delle imprese avuto riguardo all’incapienza delle risorse, ha introdotto un’ulteriore causa di inammissibilità dell’aiuto, prevedendo che “l’unità che ha usufruito della deroga prevista dall’art. 7 comma 4 del DM 3 luglio 2015 ed è stata autorizzata dalla direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura all’effettuazione  di attività di ricerca in mare, a scopi scientifici, durante il periodo di arresto obbligatorio non è ammessa all’aiuto di cui all’art. 1 del decreto ministeriale del 6 agosto 2015”; 5) con provvedimento notificato il 29 giugno 2017, l’aiuto richiesto dall’appellante è stato dichiarato inammissibile.
6.3. Orbene, non v’è dubbio che il decreto dirigenziale sia un atto presupposto di carattere generale, come evidenziato in prime cure; tuttavia esso ha avuto ad oggetto una procedura già avviata sulla base di un atto generale ministeriale (il DM 6 agosto 2015) che aveva in precedenza stabilito l’aiuto e già dettato i criteri di ammissibilità, tanto che l’appellante aveva persino presentato manifestazione di interesse all’ottenimento dell’aiuto. Il decreto dirigenziale cit. si è dunque inserito nel quadro di un più ampio procedimento, avviato con DM 3 luglio 2015 e conclusosi con la deliberazione reiettiva impugnata, del quale ha costituito una sottofase procedimentale.
Volendo fare un raffronto con la tradizionale e nota fattispecie del bando e delle clausole cd espulsive, nel caso di specie il bando (ossia l’invito a manifestare interesse) è rappresentato dal DM 3 luglio 2015, mentre il decreto dirigenziale costituisce atto endoprocedimentale con il quale sono disciplinate le modalità finanziarie e organizzative per ripartire le somme tra gli aventi diritto. Non contenendo, il bando,  clausole espulsive rispetto ai requisiti dell’appellante, quest’ultimo ha presentato domanda, e correttamente, solo all’esito della procedura (divenuta concorsuale a causa della limitatezza delle risorse finanziarie) ha impugnato il provvedimento finale e quello intermedio che aveva modificato in modo asseritamente illegittimo le condizioni di ammissione all’aiuto.
6.4.Del resto, anche alla luce del principio di buona fede e di leale cooperazione fra le parti del procedimento, non può seriamente pretendersi, in assenza di specifiche e chiare previsioni del “bando” (id est il DM 3 luglio 2015), che l’interessato, pur avendo fatto domanda nei termini  previsti dal DM citato,  e nel rispetto delle condizioni, dei tempi  e delle modalità ivi previste, dovesse poi seguire quotidianamente la Gazzetta Ufficiale per attenzionare e impugnare, nel termine decadenziale, ulteriori atti generali non soggetti a comunicazione individuale, intervenuti nel procedimento già avviato. Un tale comportamento non è seriamente esigibile, sicchè è del tutto ragionevole che l’impugnazione dell’atto generale endoprocedimentale sia postergata (com’è avvenuto) al momento della comunicazione del diniego individuale e terminativo del procedimento.
7. Ciò chiarito in punto di ammissibilità dell’originario ricorso, nel merito le censure appaiono pienamente fondate. L’avere prestato collaborazione, previa autorizzazione della direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura, all’effettuazione di attività di ricerca in mare, a scopi scientifici, durante il periodo di arresto obbligatorio, sulla base di una espressa disposizione ministeriale che nulla lasciava intendere in ordine alla refluenza di tale collaborazione sul regime degli aiuti, non può ex post essere considerata una causa di inammissibilità dell’aiuto senza violare frontalmente il principio di tutela dell’affidamento. A tacer d’altro poi la (tardiva) condizione di ammissibilità appare prima facie irragionevole e sproporzionata nei suoi contenuti, facendo discendere la dedotta inammissibilità dell’aiuto dal semplice atto della collaborazione nella ricerca in mare, quasi come fosse attività controindicata, senza alcun riferimento ad entità, tempi e profitti della collaborazione stessa.
8. E’ fondato anche l’ulteriore motivo di censura avente ad oggetto i tempi dell’attività di pesca. La tesi dell’incolpevole errore del comandante del motopesca nel calcolo matematico delle ore disponibili nella settimana dal 5 ottobre 2015 all’11 ottobre 2015, appare verosimile avuto riguardo al piccolo scostamento (un’ora di pesca) rispetto  alle sessanta ore complessive in quattro giornate di lavoro e, soprattutto all’esame complessivo dei fatti, che fanno emergere un comportamento, nel periodo di vigenza delle misure tecniche successive al fermo obbligatorio, assolutamente rispettoso e in linea con l’obbiettivo dichiarato nel primo comma dell’art. 1 DM 5 luglio 2015, di  “garantire un idoneo equilibrio tra le risorse biologiche e l’attività di pesca” (segnatamente  il motopesca Orizzonte è stato fuori dal Porto di Ancona per 588 ore, numero di ore inferiore a quelle complessivamente consentite di 600). 
9. L’appello è pertanto accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, gli atti impugnati sono annullati nei limiti dell’interesse di parte ricorrente. 
10. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie. Per l’effetto annulla gli atti impugnati, nella parte e nei limiti dell’interesse dedotto in giudizio.
Condanna l’amministrazione alla refusione delle spese sostenute dall’appellante per il doppio grado di giudizio, forfettariamente liquidate in €. 3.000, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 con l'intervento dei magistrati:


Franco Frattini,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Giovanni Tulumello,	Consigliere

Franco Frattini,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Giovanni Tulumello,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Pesca - Premio - Per arresto temporaneo obbligatorio dell'attività di pesca -  Deroga prevista dall’art. 7, comma 4, d.m. 3 luglio 2015 - Esclusione dell'aiuto - Illegittimità.

    E’ illegittimo in parte qua il decreto del Direttore Generale della pesca marittima e dell’acquacoltura del 17 giugno 2016, attuativo del d.m. 6 agosto 2015 che, introducendo un’ulteriore causa di inammissibilità dell’aiuto rispetto al quelle del d.m. cit., ha stabilito che “l’unità che ha usufruito della deroga prevista dall’art. 7, comma 4, d.m. 3 luglio 2015 ed è stata autorizzata dalla direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura all’effettuazione di attività di ricerca in mare, a scopi scientifici, durante il periodo di arresto obbligatorio non è ammessa all’aiuto di cui all’art. 1 del decreto ministeriale del 6 agosto 2015”  (1).

(1) La Sezione ha chiarito, in riforma della sentenza di prime cure, che la disposizione impugnata, per le modalità che hanno contraddistinto la sua emanazione, è qualificabile quale atto generale endoprocedimentale, sicchè è del tutto ragionevole che la sua contestazione sia postergata (com’è avvenuto) al momento della comunicazione del diniego individuale e terminativo del procedimento. Del resto – aggiunge la Sezione  - “anche alla luce del principio di buona fede e di leale cooperazione fra le parti del procedimento, non può seriamente pretendersi, in assenza di specifiche e chiare previsioni del “bando” (id est il d.m. 3 luglio 2015), che l’interessato, pur avendo fatto domanda nei termini previsti dal DM citato, e nel rispetto delle condizioni, dei tempi e delle modalità ivi previste, dovesse poi seguire quotidianamente la Gazzetta Ufficiale per attenzionare e impugnare, nel termine decadenziale, ulteriori atti generali non soggetti a comunicazione individuale, intervenuti nel procedimento già avviato”.