Adesione dei militari alle associazioni sindacali

Materia: Militari, forze armate e di polizia

Numero 01960/2020  e data 
        		01/12/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 14 ottobre 2020
NUMERO AFFARE 01029/2017
OGGETTO:
Ministero della difesa. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensiva, proposto dal Brigadiere dei Carabinieri -OMISSIS-, sottoscritto anche dal Maresciallo dei Carabinieri -OMISSIS-, in qualità di Segretario generale nazionale del sindacato militare (U.N.A.C.), avverso e per l’annullamento: della nota prot. n. 177/3-0/2015 in data 10 dicembre 2015 del Comando Compagnia CC. di Matera, riportante sanzione disciplinare di corpo della “consegna” di giorni sette; della nota n. 369/16-2015 in data 4 marzo 2016 del Comando provinciale Carabinieri di Matera, riportante “rigetto” del relativo ricorso gerarchico avverso la suddetta sanzione disciplinare di corpo; del silenzio rigetto della diffida inviata in data 16 settembre 2015 al Comandante della Compagnia di Matera, nonché al Ministero della difesa; del silenzio rigetto alla diffida in data 25 novembre 2015 al Comandante della Compagnia CC. di Matera, circa la richiesta di accesso agli atti e partecipazione al procedimento amministrativo avviato dal Segretario generale nazionale del Sindacato Carabinieri U.N.A.C..


LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota n. 340356 del 31 maggio 2017, con la quale il Ministero della difesa, Direzione Generale per il personale militare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul ricorso in oggetto;
visto il ricorso, datato 28 marzo 2016; 
visto il parere interlocutorio n. -OMISSIS-, con il quale la Sezione ha disposto incombenti istruttori a carico dell’Amministrazione;
vista con nota ministeriale n. 245680del 22 giugno 2020;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antimo Prosperi.

Premesso: 
1. Con il ricorso straordinario in oggetto il ricorrente ha chiesto l’annullamento: della nota prot. n. 177/3-0/2015 in data 10 dicembre 2015 del Comando Compagnia CC. di Matera, riportante sanzione disciplinare di corpo della “consegna” di giorni sette, avente la seguente motivazione: “Sovrintendente effettivo alla Stazione Carabinieri di -OMISSIS- (MT), aderiva all’associazione sindacale denominata ‘Unione Nazionale Arma Carabinieri-UNAC’. Il comportamento tenuto, contrario ai doveri del giuramento prestato e del grado, privo di senso di responsabilità, violava l’articolo 1475 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, nonché gli articoli 712, 713, 717 e 724 del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90. Mancanza commessa in Bari il -OMISSIS-nel grado di Brigadiere”; della nota n. 369/16-2015 in data 4 marzo 2016 del Comando provinciale Carabinieri di Matera, riportante “rigetto” del relativo ricorso gerarchico avverso la suddetta sanzione disciplinare di corpo; del silenzio rigetto della diffida inviata in data 16 settembre 2015 al Comandante della Compagnia di Matera, nonché al Ministero della difesa; del silenzio rigetto alla diffida in data 25 novembre 2015 al Comandante della Compagnia CC. di Matera, circa la richiesta di accesso agli atti e partecipazione al procedimento amministrativo avviato dal Segretario generale nazionale del Sindacato Carabinieri UNAC.
2. Il predetto provvedimento sanzionatorio del 10 dicembre 2015 è stato impugnato dall’interessato con ricorso gerarchico in data 17 dicembre 2015, il quale veniva rigettato con determinazione del 4 marzo 2016.
3. Il ricorso straordinario è affidato ai seguenti motivi:
a) violazione dell’articolo 1465 del codice dell’ordinamento militare (d.lgs. n. 66/2010);
b) violazione dell’articolo 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;
c) violazione degli articoli 2, 3, 21 e 39 della Costituzione;
d) violazione e falsa applicazione degli articoli 1472, 1474, 1475 e 1832 del d.lgs. n. 66/2010 e degli articoli 712, 713, 717 e 724 del testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare;
e) violazione e falsa applicazione dell’articolo 1046 del d.lgs. n. 66/2010;
f) eccesso di poter per violazione della “Guida tecnica norme e procedure disciplinari”, 3^ edizione, anno 2011, cap. IV, n. 2, lett. D;
g) violazione dell’articolo 1371 del d.lgs. n. 66/2010; violazione del principio del ne bis in idem;
h) eccesso di potere per travisamento dei fatti e per erroneità di presupposti; eccesso di potere per motivazione incongrua e carenza di attività istruttoria; sviamento di potere;
i) violazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990.
4. Il Ministero della difesa, in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto volto ad un riesame dei fatti e dell’apprezzamento compiuto dall’autorità irrogante la sanzione, giudizio connotato da ampia discrezionalità tecnica dell’Amministrazione e, quindi, non sindacabile in sede di legittimità se non per manifesta illogicità ed evidente travisamento. Il Ministero ritiene, comunque, il ricorso infondato nel merito.
5. La Sezione, con parere interlocutorio n. -OMISSIS-, ha invitato l’Amministrazione a comunicare se l’U.N.A.C. (Unione nazionale Arma dei Carabinieri) ha chiesto il riconoscimento ministeriale e, in caso positivo, eventualmente ottenuto l’assenso del Ministro della difesa ai sensi dell’articolo 1475, comma 1, del codice dell’ordinamento militare, o altro riconoscimento militare, trasmettendo la relativa documentazione.
6. L’Amministrazione, con nota n. 22788 del 16 giugno 2020, ha comunicato che l’Associazione U.N.A.C. “non ha ricevuto l’assenso ministeriale per il riconoscimento quale associazione sindacale”.
Considerato:
7. Il ricorso, alla luce anche delle considerazioni espresse dalla Sezione in ordine ad altro analogo ricorso (cfr. parere n. 2571/2019 del 3 ottobre 2019), è in parte inammissibile e in parte infondato.
8. La controversia concerne, in sostanza, la legittimità della costituzione di una associazione sindacale rappresentativa degli interessi corporativi del personale militare e, quindi, del provvedimento disciplinare inflitto al ricorrente per la sua attività sindacale.
La vicenda riguarda dunque, in via presupposta e generale, la problematica della legittima costituzione in associazione sindacale del personale militare il cui divieto - sancito dal codice dell’ordinamento militare all’art. 1465 - è alla base del contestato provvedimento disciplinare, nonché del provvedimento del 4 marzo 2016 di rigetto del ricorso gerarchico proposto dall’interessato. 
9. Come è noto, la questione è stata portata all’esame della Corte costituzionale con due distinte ordinanze di rimessione, rispettivamente del Consiglio di Stato (R.G. n. 111/2017) e del T.A.R. del Veneto (R.G. n. 198/2017), relative all’asserito contrasto dell’art. 1475, comma 2, del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), con l’art. 117, comma 1, Cost., in relazione: - agli artt. 11 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), come da ultimo interpretati dalle sentenze emesse in data 2 ottobre 2014 dalla Corte europea dei diritti dell’uomo: - all’art. 5, terzo periodo, della Carta sociale europea (CSE).
10. La Corte costituzionale, con sentenza 13 giugno 2018, n. 120, ha sancito l’illegittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, del d. lgs. n. 66/2010 (Codice dell’ordinamento militare) in quanto prevede che «I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali», invece di prevedere che «I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali». 
In particolare, come già rilevato dalla Sezione, la Corte costituzionale:
a) ha ribadito che la costituzione di associazioni fra militari è subordinata al previo assenso ministeriale, come stabilito dall’art. 1475, comma 1, del d.lgs. n. 66 del 2010: “si tratta di una condizione di carattere generale valida a fortiori per quelle a carattere sindacale, sia perché species del genere considerato dalla norma, sia per la loro particolare rilevanza”;
b) ha evidenziato che il carattere democratico di tali associazioni e la relativa neutralità rivestono importanza “fondamentale”, alla luce dei principi desumibili dagli articoli 39, 52, 97 e 98 Cost.;
c) ha precisato che il preventivo scrutinio ministeriale “comporta, in particolare, l’esame dell’apparato organizzativo, delle sue modalità di costituzione e di funzionamento” e che, nell’ambito di tale scrutinio, “spiccano per la loro rilevanza il sistema di finanziamento e la sua assoluta trasparenza”;
d) ha ribadito il “divieto di esercizio di sciopero”, giustificato “dalla necessità di garantire l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti”;
e) ha precisato che, benché sia indispensabile, “con riguardo agli ulteriori limiti, … una specifica disciplina legislativa, … tuttavia, per non rinviare il riconoscimento del diritto di associazione, nonché l’adeguamento agli obblighi convenzionali, questa Corte ritiene che, in attesa dell’intervento del legislatore, il vuoto normativo possa essere colmato con la disciplina dettata per i diversi organismi della rappresentanza militare e in particolare con quelle disposizioni (art. 1478, comma 7, del d.lgs. n. 66 del 2010) che escludono dalla loro competenza «le materie concernenti l’ordinamento, l’addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l’impiego del personale». Tali disposizioni infatti costituiscono, allo stato, adeguata garanzia dei valori e degli interessi prima richiamati”.
La Corte costituzionale, come già rilevato dalla Sezione, ha quindi ritenuto costituzionalmente legittimo l’art. 1475, comma 2, cod. ord. mil. nella parte in cui vieta ai militari l’adesione ad associazioni sindacali costituite al di fuori dell’organizzazione militare, con un ragionevole bilanciamento tra le esigenze istituzionali delle Forze Armate e quelle di tutela sindacale dei militari. 
11. Il Ministero della difesa, per dare tempestiva attuazione alla citata sentenza della Consulta, ha emanato la circolare 21 settembre 2018 (“Sentenza della Corte costituzionale n. 120/2018. Procedure per la costituzione di associazioni professionali tra militari a carattere sindacale”), con la quale, in coerenza con le indicazioni della Corte, ha tra l’altro previsto che tali associazioni dovranno necessariamente avere l’assenso del Ministro della difesa ai sensi dell’art. 1475, comma 1, del codice di ordinamento militare.
12. Al riguardo, giova anche richiamare la recente pronuncia del Consiglio di Stato (Sez. IV, sentenza 31 gennaio 2019, n. 02887) che, nell’annullare l’atto impugnato laddove dichiara inammissibile l’istanza di autorizzazione alla costituzione di un’associazione sindacale fra militari, ha, tra l’altro, precisato quanto segue:
- a seguito della pronuncia della Corte costituzionale n. 120 del 2018 l’ordinamento giuridico non contempla affatto un diritto soggettivo del militare alla costituzione di un’associazione sindacale fra il personale delle Forze Armate o delle Forze di polizia ad ordinamento militare: di contro, la peculiarità e la specialità dell’ordinamento militare giustificano la presenza di limiti e vincoli all’esercizio (in linea di principio riconosciuto) della libertà sindacale; 
- la costituzione di un’associazione sindacale fra appartenenti alle Forze Armate ed alle Forze di polizia ad ordinamento militare è subordinata al preventivo assenso ministeriale, in applicazione estensiva dell’art. 1475, comma 1, cod. ord. mil.; 
- pertanto, il competente Ministero è tenuto ad accertare, “con valutazione espressione di lata discrezionalità, in quanto volta a tutelare (recte, contemperare) contestualmente la libertà sindacale del militare e l’interesse pubblico al pronto ed efficace funzionamento della Forza Armata o della Forza di polizia ad ordinamento militare:
- l’effettivo carattere democratico, neutrale ed aperto dell’assetto strutturale e delle modalità operative della costituenda associazione;
- la compatibilità del relativo apparato organizzativo e delle relative modalità di funzionamento con le particolarità ordinamentali dell’organizzazione militare;
- l’assoluta trasparenza del sistema di finanziamento (e, quindi, di contabilizzazione e rendicontazione);
- l’attinenza statutaria alle sole materie che possono essere oggetto di intervento sindacale (con esclusione, pertanto, delle materie indicate dall’art. 1478, comma 7, cod. ord. mil.);
- l’assoluta esclusione del ricorso all’esercizio dello sciopero o di condotte funzionalmente affini”.
13. Premesso quanto sopra, sulla base dei criteri e dei principi affermati dalla Corte costituzionale e alla luce dei citati orientamenti giurisprudenziali formatisi sulla questione, il ricorso è infondato.
Infatti, come sopra evidenziato, l’Amministrazione in riscontro al citato parere interlocutorio n-OMISSIS-, con nota n. 22788 del 16 giugno 2020, ha comunicato che l’Associazione U.N.A.C. (Unione Nazionale Arma dei Carabinieri) “non ha ricevuto l’assenso ministeriale per il riconoscimento quale associazione sindacale”.
Pertanto, in difetto dei requisiti stabiliti dall’art. 1465 del d.lgs. n. 66 del 2010 (mancato avvio ad istanza di parte del procedimento di riconoscimento ministeriale; mancato assenso del Ministero), il ricorso non può essere accolto.
Di conseguenza, il provvedimento n. 369/16-2015 del 4 marzo 2016 di rigetto del ricorso gerarchico avverso la suddetta sanzione disciplinare di corpo trova il suo presupposto di legittimità nella riscontrata violazione dell’art. 1465 del d.lgs. n. 66 del 2010, secondo le richiamate statuizioni della Corte costituzionale contenute nella sentenza n. 120 del 2018 e gli indirizzi giurisprudenziali che vi hanno fatto seguito.
14. Con riguardo ai contestati “silenzi rigetto” alle diffide inviate dall’interessato in data 16 settembre 2015 e 25 novembre 2015, si ribadisce l’inammissibilità della censura in quanto la relativa azione, secondo la consolidata interpretazione da parte della Sezione della normativa che disciplina il ricorso straordinario (d.P.R. n. 1179 del 1971), non è contemplata tra le azioni esperibili con tale strumento la cui natura è prettamente impugnatoria di atti autoritativi espressi e, quindi, non utilizzabile per azioni di accertamento e condanna, o recanti ordini di “facere” a carico dell’amministrazione. 
15. Infine, è inammissibile anche la domanda di accertamento e di riconoscimento del diritto alla libertà sindacale per i militari trattandosi, appunto, di azione di accertamento e condanna non esperibile con lo strumento del ricorso straordinario.
16. In conclusione, alla stregua delle predette considerazioni, il ricorso va respinto.
17. L’istanza di sospensiva dell’efficacia degli atti impugnati resta assorbita.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel provvedimento.




IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Militari, forze armate e di polizia – Procedimenti disciplinari - Sanzione disciplinare di corpo – Per adesione ad associazione sindacale non autorizzata – Legittimità della sanzione. 
  
         E’ legittima la sanzione disciplinare di corpo della “consegna” di sette giorni irrogata ad un carabiniere per aver aderito ad una associazione sindacale non autorizzata (1). 
 
(1) La Corte costituzionale, con sentenza 13 giugno 2018, n. 120, ha sancito l’illegittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, d.lgs. n. 66 del 2010 (Codice dell’ordinamento militare) in quanto prevede che «I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali», invece di prevedere che «I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali». 
In particolare, come già rilevato dalla Sezione, la Corte costituzionale: 
a) ha ribadito che la costituzione di associazioni fra militari è subordinata al previo assenso ministeriale, come stabilito dall’art. 1475, comma 1, d.lgs. n. 66 del 2010: “si tratta di una condizione di carattere generale valida a fortiori per quelle a carattere sindacale, sia perché species del genere considerato dalla norma, sia per la loro particolare rilevanza”; b) ha evidenziato che il carattere democratico di tali associazioni e la relativa neutralità rivestono importanza “fondamentale”, alla luce dei principi desumibili dagli articoli 39, 52, 97 e 98 Cost.; c) ha precisato che il preventivo scrutinio ministeriale “comporta, in particolare, l’esame dell’apparato organizzativo, delle sue modalità di costituzione e di funzionamento” e che, nell’ambito di tale scrutinio, “spiccano per la loro rilevanza il sistema di finanziamento e la sua assoluta trasparenza”; d) ha ribadito il “divieto di esercizio di sciopero”, giustificato “dalla necessità di garantire l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti”; e) ha precisato che, benché sia indispensabile, “con riguardo agli ulteriori limiti, … una specifica disciplina legislativa, … tuttavia, per non rinviare il riconoscimento del diritto di associazione, nonché l’adeguamento agli obblighi convenzionali, questa Corte ritiene che, in attesa dell’intervento del legislatore, il vuoto normativo possa essere colmato con la disciplina dettata per i diversi organismi della rappresentanza militare e in particolare con quelle disposizioni (art. 1478, comma 7, d.lgs. n. 66 del 2010) che escludono dalla loro competenza «le materie concernenti l’ordinamento, l’addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l’impiego del personale». Tali disposizioni infatti costituiscono, allo stato, adeguata garanzia dei valori e degli interessi prima richiamati”. 
La Corte costituzionale, come già rilevato dalla Sezione, ha quindi ritenuto costituzionalmente legittimo l’art. 1475, comma 2, del Codice militare nella parte in cui vieta ai militari l’adesione ad associazioni sindacali costituite al di fuori dell’organizzazione militare, con un ragionevole bilanciamento tra le esigenze istituzionali delle Forze Armate e quelle di tutela sindacale dei militari. 
Il Ministero della difesa, per dare tempestiva attuazione alla citata sentenza della Consulta, ha emanato la circolare 21 settembre 2018 (“Sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018. Procedure per la costituzione di associazioni professionali tra militari a carattere sindacale”), con la quale, in coerenza con le indicazioni della Corte, ha tra l’altro previsto che tali associazioni dovranno necessariamente avere l’assenso del Ministro della difesa ai sensi dell’art. 1475, comma 1, del codice di ordinamento militare.