Il Consiglio di Stato ribadisce la necessità di ulteriori verifiche prima di abbattere i bovini affetti da brucellosi

Materia: Animali

N. 02175/2022 REG.PROV.CAU.
N. 02692/2022
            REG.RIC.           


REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

ORDINANZA
Sull’appello n. 2692 del 2022, proposto dalla signora Rosa Maria Di Meo, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Orazio Abbamonte in Roma, via Sistina, n. 121; 
contro
l’Asl di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Bonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; il Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; l’Azienda Sanitaria Locale Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mariarosaria Di Trolio e Marco Mariano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Faustino De Palma, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Petrillo in Roma, via A. Mordini, n. 14; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede di Napoli (Sezione Quinta) n. 1931/2022, resa tra le parti, concernente l’abbattimento di tutti i capi bovini presenti nell’azienda del ricorrente. 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'art. 98 cod. proc. amm.;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl Caserta, della Regione Campania, del Ministero della Salute, dell’Azienda Sanitaria Locale di Avellino e dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno;
Visti tutti gli atti della causa; 
Vista la domanda di sospensione dell'efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale di reiezione del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2022 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati Luigi Maria D'Angiolella, Giuseppe Calabrese, Faustino De Palma per sé e su delega di Enrico Bonelli e l'avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia;

Premesso che:
-- è in discussione la legittimità del provvedimento di abbattimento totale dei bovini di razza podolica appartenenti ai sig.ri Di Meo, Percio N., Percio L. e Buono A., pervenuti nel territorio della provincia di Caserta a seguito di transumanza dall’Irpinia e costituenti, ai fini delle determinazioni sanitarie qui contestate, un’unica unità epidemiologica;
-- la peculiarità del caso deriva sia dalla rara qualità degli animali, appartenenti ad un’antica razza selezionata, sia dall’anomalo andamento della malattia, della quale è stata riscontrata negli ultimi mesi una consistente regressione; 
-- l’infezione era emersa la prima volta nel mese di maggio 2021, allorché, su un totale di 365 capi, 10 erano risultati positivi alla TBC a seguito di controllo effettuato con IDT – intradermotubercolinizzazione – singola (di questi capi, otto avevano manifestato lesioni tubercolari all’esame autoptico); 
-- ulteriori esami sono stati effettuati: a) nel mese di giugno 2021, con l’esito di 116 capi risultati positivi alla prova del gamma interferone, 86 dei quali recanti evidenze al macello di lesioni tubercolari in fase cronica evolutiva; b) nel mese di ottobre 2021, con l’esito di 12 capi risultati positivi all’esame con IDT singola, 5 dei quali con evidenze di lesioni tubercolari al macello; c) nel mese di gennaio 2022, con l’esito di 7 capi risultati positivi (su 247 inoculati con IDT singola), 2 dei quali con evidenze di lesioni tubercolari al macello; 
-- nel descritto contesto, il Collegio è chiamato a valutare il profilo della proporzionalità della misura dell’abbattimento totale (cd. stampig out), da eseguire dopo numerosi abbattimenti selettivi e nel quadro di una significativa riduzione del numero dei capi infetti (dovendosi sottolineare come tale riduzione delle positività sia stata oggetto di contrapposte considerazioni delle parti del giudizio, volte ad accreditare alternativamente la tesi dell’effettiva contrazione dell’infezione e, quindi, dell’opportunità di misure contenitive alternative a quella dello stamping out; ovvero la tesi che correla la riduzione delle infezioni ad un andamento subdolo ed ingannevole della malattia, sostanzialmente persistente ma sensibilmente più nascosta);
Considerato che:
-- in analoghe e recenti analoghe controversie, questa Sezione ha già adottato un approccio valutativo di tipo “prudenziale”, suggerito dalla combinata considerazione degli interessi pubblici da soddisfare sul piano sanitario ed epidemiologico, da un lato, e del carattere esiziale che il provvedimento di stamping out riveste per la vita degli animali e per la sopravvivenza delle realtà produttive coinvolte, dall’altro (anche in considerazione del rischio dalla possibile estinzione dello stesso ceppo di razza podolica al quale appartengono gli animali in questione, sui quali si fonda una peculiare filiera produttiva);
-- su queste premesse la Sezione, nei precedenti richiamati:
a) ha ritenuto che l’unico modus procedendi idoneo a garantire una delibazione giurisdizionale effettiva della ragionevolezza della prognosi effettuata ex ante dall’amministrazione sia quello di verificare la condizione dei capi residui ancora in vita, sì da comprendere se, come rappresentato dall’amministrazione, la malattia si sia ulteriormente diffusa e in che misura;
b) ha rimarcato come lo scopo dell’approfondimento istruttorio non sia quello di sindacare il “merito” dei poteri tecnico-discrezionali esercitati dall’amministrazione nella scelta dello stamping out rispetto all’abbattimento di singoli capi (scelta tra l’altro coerente con le previsioni dell'articolo 5 della ordinanza ministeriale 28 maggio 2015, recepita dalla delibera della giunta della Regione Campania del 28 maggio 2019, n. 207, di approvazione del “Piano straordinario per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana per la Regione Campania”), quanto quello di verificare indirettamente, attraverso l’unico controllo ex post effettuabile (quello, appunto, sui capi residui rimasti in vita), l’adeguatezza dell’istruttoria al tempo condotta dall’amministrazione attraverso esami – oggi irripetibili - sui numerosi capi (nel caso di specie 145) considerati infetti poi tempestivamente abbattuti (adeguatezza istruttoria che, invero, deve risultare per una prognosi ex ante che consenta di rilevare la legittimità dell’atto impugnato in primo grado);
-- anche per esigenze di coerenza e di attuazione del principio della parità di trattamento rispetto a casi analoghi, il Collegio ritiene di dover adottare anche nella presente controversia un analogo approccio cautelativo e, quindi, di disporre una verificazione tecnica avente gli obiettivi innanzi evidenziati, sicché l’organismo di verificazione dovrà sottoporre i capi residui dell’allevamento degli appellanti a ‘intradermotubercolinizzazione’ unica e poi al test supplementare del gamma interferone, per poi relazionare e commentare gli esiti.
Ritenuto che:
i) l’organismo di verificazione designato avrà una composizione collegiale e sarà formato da tre esperti di riconosciuta indipendenza designati, entro il termine di 30 giorni decorrente dalla comunicazione della presente ordinanza, rispettivamente dal Ministro della salute, dal Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità e dal Comandante dell’Arma dei Carabinieri, di cui si chiede la più opportuna collaborazione istituzionale (copia di ciascuna designazione sarà trasmessa alla Segreteria della Sezione all’indirizzo PEC: cds-sezioneterzaprotocolloamm@ga-cert.it);
ii) tale organo collegiale condurrà gli esami in contraddittorio con gli eventuali consulenti nominati senza particolari formalità dalle parti del presente giudizio, fisserà in piena autonomia le relative regole di svolgimento della propria attività e depositerà la relazione finale, entro il termine di giorni 60 decorrente dall’inizio delle operazioni, inizio che avverrà, su convocazione del componente nominato dal Ministro della salute, entro 10 giorni dall’ultima nomina;
iii) l’organo collegiale metterà a disposizione delle parti la bozza preliminare della relazione, acquisirà entro un termine da esso assegnato le osservazioni dei consulenti di parte e depositerà la relazione conclusiva, completa di deduzioni in replica a quelle formulate dalle parti;
iv) l’organismo fornirà alla Sezione ogni altra ulteriore indicazione, di rilievo scientifico, utile per il corretto inquadramento della vicenda e dei metodi utilizzati o utilizzabili:
v) qualora lo riterrà indispensabile, l’organo collegiale potrà motivatamente chiedere al presidente di questa Sezione una proroga del sopra fissato termine di sessanta giorni;
Ritenuto che, contestualmente al disposto approfondimento istruttorio, la Sezione ritiene che debbano essere sospesi gli effetti dell’ordine di abbattimento impugnato in primo grado;
Rilevato che la Sezione, inoltre, ritiene che medio tempore mantengano tutta la loro rilevanza le disposizioni sanitarie dettate dalla ASL di Caserta con la nota prot. 1227070-VET 12 del 2 ottobre 2021, le quali, per la salvaguardia della salute pubblica, andranno scrupolosamente osservate dagli allevatori, sotto la vigile e fattiva sorveglianza delle amministrazioni preposte, sicché qualsiasi violazione di tali disposizioni – oltre a comportare le conseguenze giuridiche loro proprie – sarà segnalata dalle autorità sorveglianti all’autorità giudiziaria, dal momento che la mancata esecuzione dolosa della presente ordinanza cautelare – che concerne la tutela della proprietà e del possesso - comporta la violazione dell’art. 388 del codice penale, secondo comma, come modificato con la legge n. 94 del 2009;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza):
-- accoglie l'istanza cautelare incidentale, formulata nel giudizio n. 2692/2022, e, per l'effetto, sospende gli effetti dell’ordine di abbattimento, impugnato in primo grado;
-- ordina alla parte appellante di rispettare le disposizioni sanitarie disposte dalla ASL di Caserta con la nota n. 1227070-VET 12 del 2 ottobre 2021, ai sensi e per gli effetti dell’art. 388 del codice penale;
-- dispone gli incombenti istruttori nei sensi e nei termini di cui in motivazione;
-- manda alla Segreteria per la comunicazione della presente ordinanza alle parti, al Ministro della salute, al Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità e al Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri;
-- dispone la corresponsione di un anticipo di €. 2.000 a favore di ciascuno dei componenti dell’organismo di verificazione, ponendo l’anticipo, nonché le spese necessarie per l’effettuazione e la refertazione degli esami, provvisoriamente a carico dell’appellante.
-- compensa le spese della presente fase cautelare;
-- dispone che l'udienza di definizione del secondo grado del giudizio sia fissata con separato decreto del presidente della Sezione, dopo il deposito della relazione da parte dell’organo collegiale di verificazione. 
La presente ordinanza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:


Luigi Maruotti,	Presidente
Giovanni Pescatore,	Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Antonio Massimo Marra,	Consigliere

Luigi Maruotti,	Presidente
Giovanni Pescatore,	Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Antonio Massimo Marra,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Animali - Brucellosi – Abbattimento capi infetti – Nuovo esame sui capi in vita - Necessità  
              Al fine di garantire una delibazione giurisdizionale effettiva della ragionevolezza della prognosi effettuata ex ante dall’amministrazione in ordine alla legittimità del provvedimento di abbattimento totale dei bovini affetti da brucellosi va verificata la condizione dei capi residui ancora in vita, sì da comprendere se, come rappresentato dall’amministrazione, la malattia si sia ulteriormente diffusa e in che misura; la verificazione è affidata a tre esperti di riconosciuta indipendenza designati rispettivamente dal Ministro della salute, dal Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità e dal Comandante dell’Arma dei Carabinieri (1). 
 
 
 
(1) Ha ancora chiarito la Sezione che medio tempore mantengano tutta la loro rilevanza le disposizioni sanitarie dettate dalla ASL, le quali, per la salvaguardia della salute pubblica, andranno scrupolosamente osservate dagli allevatori, sotto la vigile e fattiva sorveglianza delle amministrazioni preposte, sicché qualsiasi violazione di tali disposizioni – oltre a comportare le conseguenze giuridiche loro proprie – sarà segnalata dalle autorità sorveglianti all’autorità giudiziaria, dal momento che la mancata esecuzione dolosa della presente ordinanza cautelare – che concerne la tutela della proprietà e del possesso - comporta la violazione dell’art. 388, secondo comma, c.p. come modificato con la legge n. 94 del 200 
 
; Rilevato che la Sezione, inoltre, ritiene che medio tempore mantengano tutta la loro rilevanza le disposizioni sanitarie dettate dalla ASL di Caserta con la nota prot. 1227070-VET 12 del 2 ottobre 2021, le quali, per la salvaguardia della salute pubblica, andranno scrupolosamente osservate dagli allevatori, sotto la vigile e fattiva sorveglianza delle amministrazioni preposte, sicché qualsiasi violazione di tali disposizioni – oltre a comportare le conseguenze giuridiche loro proprie – sarà segnalata dalle autorità sorveglianti all’autorità giudiziaria, dal momento che la mancata esecuzione dolosa della presente ordinanza cautelare – che concerne la tutela della proprietà e del possesso - comporta la violazione dell’art. 388 del codice penale, secondo comma, come modificato con la legge n. 94 del 2009;