Il Consiglio di Stato, in tema di revoca di permesso di soggiorno, riconosce l’obbligo di tenere conto delle sopravvenienze maturate

Materia: Straniero

N. 04467/2022REG.PROV.COLL.
N. 02643/2017 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2643 del 2017, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avv. ti Vittorio Glauco Ebner e Martino Ebner, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; ed elettivamente domiciliato presso l’avv. Vittorio G. Ebner con studio in Roma, Via Gregorio VII n.466, 

contro
il Ministero dell'interno e la Questura di Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12, 

per la riforma
della sentenza del Tar Lombardia, sede di Milano, -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'interno e della Questura di Milano; 
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’ordinanza collegiale -OMISSIS-, che rigettava l’istanza di sospensione;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 maggio 2022 il Cons. Giulia Ferrari e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con il provvedimento impugnato, la Questura di Milano ha revocato all’appellante, cittadino -OMISSIS- residente regolarmente in Italia -OMISSIS-, il permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Tale revoca è stata motivata alla luce di una riscontrata pericolosità sociale del soggetto, in quanto tratto in arresto, in due occasioni, -OMISSIS-, per -OMISSIS-.
Alla luce di tali fatti criminosi e delle conseguenti risultanze processuali che hanno condotto l’autorità competente all’arresto dell’appellante e all’applicazione, nei suoi confronti, di una misura cautelare, la Questura ha compiuto una complessiva valutazione di pericolosità sociale, ravvisando il concreto pericolo di reiterazione di reati della stessa specie di quelli commessi.
2. Avverso tale provvedimento, l’appellante ha proposto ricorso dinanzi al Tar Lombardia, sede di Milano, chiedendo contestualmente tutela cautelare. L’ordinanza cautelare di rigetto è stata riformata dal Consiglio di Stato poiché “quanto imputato all’appellante non risulta definitivamente accertato”. 
3. Il Tar Milano, con sentenza -OMISSIS-, ha respinto comunque il ricorso, ritenendo il provvedimento immune da qualsiasi profilo di irragionevolezza o abnormità in punto valutazione della pericolosità sociale del soggetto e ciò in considerazione della particolare gravità dei reati e della qualificazione della persona offesa.  
4. La sentenza resa dal giudice di prime cure è stata impugnata, con appello notificato al Ministero in data -OMISSIS- e depositato -OMISSIS-. 
L’appellante ha contestualmente proposto istanza cautelare ed istanza cautelare monocratica per la concessione della sospensione dell’esecutività della sentenza di primo grado.
5. Con decreto presidenziale -OMISSIS-, il Presidente della Sezione ha respinto l’istanza cautelare per carenza di fumus.
6. In data -OMISSIS-, si sono costituiti formalmente in giudizio il Ministero dell’Interno e la Questura di Milano. 
7. Con l’ordinanza -OMISSIS- è stata respinta l’istanza cautelare.
8. Alla pubblica udienza del 19 maggio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con due articolati motivi di appello che, per la loro stretta connessione, possono trattarsi congiuntamente, il sig. -OMISSIS- lamenta difetto di istruttoria, violazione e falsa applicazione di legge in quanto il Giudice di prime cure non ha tenuto in considerazione che, nelle more tra la definizione del procedimento amministrativo e l’instaurazione del processo dinanzi al Tar, è intervenuta la sentenza di assoluzione con formula piena per il reato -OMISSIS- e la sentenza di non doversi procedere per difetto di querela rispetto al reato -OMISSIS-.  
Preliminarmente, il Collegio osserva che la circostanza allegata dall’appellante non comporta l’illegittimità del provvedimento impugnato in quanto lo stesso è il risultato di una decisione maturata sulla base della valutazione delle circostanze di fatto e di diritto esistenti nel momento della sua adozione sulla scorta del principio del tempus regit actum. L’amministrazione non poteva che determinarsi in quel modo specifico stante la gravità dei (presunti) addebiti penali e la qualifica della persona offesa, -OMISSIS-.
Pertanto, sotto questo profilo, l’appello non può trovare accoglimento. 
Tuttavia, la specificità della questione al vaglio giurisdizionale, impone una valutazione più ampia sulla possibile rilevanza delle circostanze maturate in un momento successivo all’adozione dell’atto che, se pur non idonee a intaccare sfavorevolmente la valutazione amministrativa, tuttavia incidono significativamente sulla attuale situazione giuridica dell’appellante.  
La giurisprudenza amministrativa, in tema di immigrazione, ha talora ritenuto irrilevanti le sopravvenienze. Tale posizione trova conforto in una prospettiva del processo amministrativo inteso come giudizio meramente impugnatorio in cui al centro della valutazione del Giudice sta solo la legittimità dell’atto al momento della sua adozione.  In questa prospettiva, il sindacato di legittimità dell’atto si limita alla verifica della ragionevolezza e della proporzionalità della decisione dell’amministrazione secondo quanto conosciuto dalla stessa al momento in cui aveva maturato la propria determinazione.  
Questa impostazione, legata alla qualificazione del giudizio amministrativo come meramente impugnatorio, non sempre risulta adeguata alla funzione assegnata al Giudice amministrativo dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo e alla luce della successiva giurisprudenza sovranazionale e interna.
Ciò tanto più nelle ipotesi in cui oggetto del giudizio sono diritti fondamentali della persona umana che possono trovare tutela nel quadro di un idoneo bilanciamento con i valori essenziali della sicurezza e della sostenibilità dei flussi migratori.  
Da tempo la giurisprudenza ha dato atto della trasformazione del processo amministrativo “da giudizio amministrativo sull’atto, teso a vagliarne la legittimità alla stregua dei vizi denunciati in sede di ricorso e con salvezza del riesercizio del potere amministrativo, a giudizio sul rapporto regolato dal medesimo atto, volto a scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata” (Adunanza Plenaria, -OMISSIS-).
È proprio in questi casi in cui il bene della vita da tutelare ha natura personale che oggetto della valutazione giudiziale non può essere solo il provvedimento in sé poiché essa deve necessariamente avvolgere la situazione giuridica soggettiva che fa da sfondo alla vicenda procedimentale. 
Se a ciò si aggiungono gli ultimi approdi sull’inesauribilità del potere amministrativo e la specifica funzione riconosciuta al giudicato amministrativo e al giudizio di ottemperanza, diventa chiaro che il giudice amministrativo non può più limitarsi ad una valutazione di tipo statico, ancorata al provvedimento impugnato ma dovrà operare una valutazione di tipo dinamico – fermi restando il potere discrezionale dell’amministrazione competente e il divieto assoluto di sindacato esteso al merito – al fine di evitare il concretizzarsi di un pregiudizio per la situazione giuridica sostanziale. 
È in questo quadro che si collocano del resto le ordinanze propulsive a mezzo delle quali il giudice amministrativo, in sede cautelare, ricorre chiedendo all’amministrazione competente di riesaminare la situazione giuridica del ricorrente. 
Nella specifica materia dell’immigrazione, il giudizio amministrativo come giudizio sulla situazione giuridica soggettiva e non solo sull’atto impugnato, impone dunque la valutazione degli elementi che si sono effettivamente concretizzati nelle more tra l’istanza presentata, il suo esame da parte dell’amministrazione e il giudizio dinanzi al Giudice, specie quando ci sono gli elementi per il riconoscimento di altro titolo di soggiorno perché, se è vero che questi non potevano incidere sull’atto, incidono sulla situazione giuridica dell’appellante e la loro mancata valutazione può comprometterla irrimediabilmente, arrecando un pregiudizio a diritti fondamentali della persona umana.
Alla luce di tali coordinate normative, il Collegio ritiene che, nel caso specifico, siano intervenuti molteplici elementi sopravvenuti che rivestono carattere rilevante nei termini anzidetti. 
Nello specifico, come dedotto dall’appellante, occorre innanzitutto rilevare come le condotte che avevano originariamente comportato l’adozione delle misure cautelari nei suoi confronti si sono concluse, con una pronuncia di assoluzione con formula piena perché il fatto non sussiste (sentenza -OMISSIS-, divenuta definitiva in data -OMISSIS-) per il reato -OMISSIS- nei confronti -OMISSIS-. Con riguardo al reato -OMISSIS-, il giudice penale ha altresì dichiarato non doversi procedere per difetto di querela. Più in generale, come opportunamente messo in luce dall’appellante (cfr. da ultimo, memoria -OMISSIS-), il giudice penale ha sottolineato “il forte ridimensionamento di quanto denunciato” e l’assenza “di un quadro abituale -OMISSIS-” a suo carico. 
Sul punto occorre rilevare che è vero che, come sottolineato dal giudice di prime cure, la valutazione discrezionale e ponderata di pericolosità sociale compiuta dall’Amministrazione può basarsi anche su elementi e condotte non ancora necessariamente cristallizzate in un provvedimento di condanna, ma è altresì vero che la sopravvenuta pronuncia di assoluzione, specie laddove essa intervenga, come è nel presente caso -OMISSIS-, con formula piena, impone una rimeditazione della decisione amministrativa alla luce di un quadro che risulta ormai completamente diverso in punto di fatto e di diritto completamente, quadro che impatta in maniera decisiva sulla situazione giuridica dell’appellante, specie se si considera l’ulteriore elemento dedotto e rappresentato dal provvedimento reso dal Tribunale -OMISSIS- che ha autorizzato la permanenza temporanea in Italia dello straniero, ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.lgs. n. 286 del 1998 in quanto un eventuale allontanamento dell’appellante – -OMISSIS- - rappresenterebbe una situazione pregiudizievole per -OMISSIS-. Ciò a conferma del concreto ed effettivo ruolo di riferimento e supporto ricoperto dal -OMISSIS- nei confronti -OMISSIS- e -OMISSIS- (che rivestiva la qualifica di persona offesa nell’ambito dei summenzionati procedimenti penali). 
Nelle more della definizione di questo giudizio di appello, il Tribunale di Milano ha riconosciuto al sig. -OMISSIS- la protezione umanitaria ai sensi dell’art 5, comma 6, d.lgs. n. 286 del 1998, con la dicitura “casi speciali” (confr. doc. 2 memoria -OMISSIS-). 
Tutto quanto premesso, l’Amministrazione, pertanto, nell’esercizio del suo potere, deve  tenere in debito conto le circostanze sopravvenute che, anche se non conoscibili perché non esistenti al momento dell’adozione dell’atto – che quindi deve ritenersi pienamente legittimo – comunque hanno modificato la situazione giuridica dell’appellante e potrebbero, nel rispetto della normativa vigente e in concorrenza degli ulteriori indefettibili presupposti, condurre ad una nuova valutazione ed un differente esito procedimentale. 
Sotto questo limitato profilo, può essere accolta l’istanza di tutela dell’appellante, ai soli fini della rivalutazione sulla sua posizione giuridica.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), 
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente nei sensi di cui in motivazione, lo rigetta per il resto.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del grado di giudizio. 
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 2, d.lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:


Michele Corradino,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo,	Consigliere

Michele Corradino,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere
Giovanni Pescatore,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo,	Consigliere



IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



Massima:
Straniero – Permesso di soggiorno – Provvedimento amministrativo – Sopravvenienze
 
      Di regola, la legittimità del provvedimento impugnato va vagliata al momento della sua adozione, sulla scorta del principio del tempus regit actum, essendo irrilevanti le circostanze sopravvenute.
Nella specifica materia dell’immigrazione, il giudizio amministrativo, come giudizio sulla situazione giuridica soggettiva e non solo sull’atto impugnato, impone la valutazione degli elementi che si sono effettivamente concretizzati nelle more tra l’istanza presentata, il suo esame da parte dell’amministrazione ed il giudizio dinanzi al giudice, specie quando emergano elementi per il riconoscimento di altro titolo di soggiorno, perché, se è vero che questi ultimi non possono incidere sulla legittimità formale dell’atto, possono comunque incidere sulla situazione giuridica dell’interessato, che può essere irrimediabilmente compromessa dalla loro pretermissione, con pregiudizio a diritti fondamentali della persona umana.
L’amministrazione, pertanto, nell’esercizio del suo potere, deve tenere in debito conto le circostanze sopravvenute che, anche se non conoscibili perché non esistenti al momento dell’adozione dell’atto, comunque hanno modificato la situazione giuridica dell’interessato e possono, nel rispetto della normativa vigente e in concorrenza degli ulteriori indefettibili presupposti, condurre ad una nuova valutazione ed un differente esito procedimentale
(1, 2).

 
(1) Ha precisato la Sezione che tale soluzione trova conforto in una prospettiva del processo amministrativo inteso come giudizio meramente impugnatorio in cui al centro della valutazione del Giudice sta solo la legittimità dell’atto al momento della sua adozione. In questa prospettiva, il sindacato di legittimità dell’atto si limita alla verifica della ragionevolezza e della proporzionalità della decisione dell’amministrazione secondo quanto conosciuto dalla stessa al momento in cui aveva maturato la propria determinazione.
Questa impostazione, legata alla qualificazione del giudizio amministrativo come meramente impugnatorio, non sempre risulta adeguata alla funzione assegnata al giudice amministrativo dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo e alla luce della successiva giurisprudenza sovranazionale e interna.
Ciò tanto più nelle ipotesi in cui oggetto del giudizio sono diritti fondamentali della persona umana che possono trovare tutela nel quadro di un idoneo bilanciamento con i valori essenziali della sicurezza e della sostenibilità dei flussi migratori. Da tempo la giurisprudenza ha dato atto della trasformazione del processo amministrativo “da giudizio amministrativo sull’atto, teso a vagliarne la legittimità alla stregua dei vizi denunciati in sede di ricorso e con salvezza del riesercizio del potere amministrativo, a giudizio sul rapporto regolato dal medesimo atto, volto a scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata” (cfr. Adunanza Plenaria, 2011, n. 3).
È proprio in questi casi in cui il bene della vita da tutelare ha natura personale che oggetto della valutazione giudiziale non può essere solo il provvedimento in sé poiché essa deve necessariamente avvolgere la situazione giuridica soggettiva che fa da sfondo alla vicenda procedimentale.
Se a ciò si aggiungono gli ultimi approdi sull’inesauribilità del potere amministrativo e la specifica funzione riconosciuta al giudicato amministrativo e al giudizio di ottemperanza, diventa chiaro che il giudice amministrativo non può più limitarsi ad una valutazione di tipo statico, ancorata al provvedimento impugnato ma dovrà operare una valutazione di tipo dinamico – fermi restando il potere discrezionale dell’amministrazione competente e il divieto assoluto di sindacato esteso al merito – al fine di evitare il concretizzarsi di un pregiudizio per la situazione giuridica sostanziale.
Sul punto occorre rilevare che è vero che, come sottolineato dal giudice di prime cure, la valutazione discrezionale e ponderata di pericolosità sociale compiuta dall’Amministrazione può basarsi anche su elementi e condotte non ancora necessariamente cristallizzate in un provvedimento di condanna, ma è altresì vero che la sopravvenuta pronuncia di assoluzione, specie laddove essa intervenga, come è nel presente caso di maltrattamenti, con formula piena, impone una rimeditazione della decisione amministrativa alla luce di un quadro che risulta ormai completamente diverso in punto di fatto e di diritto completamente, quadro che impatta in maniera decisiva sulla situazione giuridica dell’appellante. (2) Per gli stessi principi, cfr. anche la coeva:
​​​​​​​Cons. St., sez. III, sent., 1 giugno 2022, n. 4471 - Pres. ed Est. Corradino