Indennità per servizi esterni alle Forze di polizia assegnate presso gli uffici giudiziari per attività di polizia giudiziaria di ausilio ai P.M.

Materia: Militari, forze armate e di polizia

N. 01073/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02245/2008 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il  Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2245 del 2008, proposto da Caterina Barison, rappresentata e difesa dall'avvocato Michela Reffo, con domicilio fisico eletto presso la Segreteria del T.A.R. Veneto; 

contro
Ministero dell’Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza e Questura di Padova, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, presso i cui uffici domicilia in Venezia, San Marco, 63;  

per l'annullamento, previa sospensione,
del provvedimento della Questura di Padova n. 01154/GAB. in data 22.8.2008, a firma del Questore Vicario di cui la ricorrente ha avuto notizia in data 15 settembre 2008, con il quale è stata rigettata l'istanza datata 22.4.2008 volta ad ottenere la corresponsione dell'indennità per servizi esterni, ai sensi e per gli effetti dell'art.11, comma 1, D.P.R. n. 254/99, cosi come  modificato dall'art. 9 del D.P.R. 18.6.2002, n. 164, già prevista e disciplinata dall'art. 9, comma 1, D.P.R. 31.7.1995, n. 395, nonché di ogni atto presupposto, connesso, consequenziale, ivi compresa per quanto di ragione la nota prot. n. 1654/Cont/2.2 del 26.5.2008 
e per l'accertamento del diritto del ricorrente alla corresponsione dell'indennità per servizi esterni, ai sensi e per gli effetti dell'art. 11, comma 1, D.P.R. n. 254/1999 a far data dal 23.4.2003;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica straordinaria del giorno 6 ottobre 2020 il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. L’esponente rappresenta di essere sostituto commissario della Polizia di Stato, in servizio nell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza dal 9 settembre 1986, e che dall’anno 2000 è inviata quotidianamente alla Procura della Repubblica di Padova, per esigenze in materia di lotta alla criminalità, segnatamente a reati fallimentari e societari (ove continua ad essere inviata ex art. 42 d.P.R. n. 782/1985).
L’esponente evidenzia che con istanza del 22 aprile 2008, ritenendo di aver diritto - quale aggregato presso la Procura della Repubblica di Padova - Ministero di Giustizia - alla corresponsione dell'indennità ex art. 9 d.P.R. 18 giugno 2002 n. 164, ne ha richiesto alla Questura di Padova il riconoscimento e la corresponsione; l’istanza è stata dapprima riscontrata con nota soprassessoria dell'Ufficio Amministrativo Contabile n. 1654.Cont./2.2 in data 26 maggio 2008 indirizzata all'Ufficio di Gabinetto (e per conoscenza all'istante), finalizzata ad ottenere una dichiarazione di tutti i servizi svolti, suddivisi per anno e, successivamente, rigettata con provvedimento n. 01154/GAB. in data 22 agosto 2008.
La ricorrente - lamentando l’illegittimità ed il carattere pregiudizievole del diniego oppostole ed affermando il suo diritto alla corresponsione dell’indennità per servizi esterni a far data dal 23 aprile 2003 - ha proposto gravame notificato in data 13 novembre 2008 e depositato in data 26 novembre 2008.
1.1. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza e la Questura di Padova, contestando quanto dedotto in fatto e in diritto dalla parte ricorrente e chiedendo la declaratoria di inammissibilità del ricorso ovvero, in subordine, il rigetto dello stesso.
1.2. Con ordinanza 16 dicembre 2008, n. 1013 è stata accolta la domanda cautelare (“[…] avuto riguardo al sin qui prevalente indirizzo giurisprudenziale in materia […]”).
1.3. Con ordinanza 10 novembre 2005, n. 1072 è stato posto a carico dell’Amministrazione resistente l’adempimento del deposito - entro i termini ivi specificati - di documentati chiarimenti sull’evoluzione della vicenda contenziosa che ha dato origine al ricorso stesso, in particolare all’esito dell’ordinanza n. 1013 del 2008 di accoglimento dell’istanza di sospensione. 
L’ordine istruttorio è rimasto inadempiuto.
1.4. All’udienza pubblica straordinaria del giorno 6 ottobre 2020, presenti i difensori delle parti, come da verbale, i quali si sono riportati alle conclusioni già prese chiedendone l’accoglimento, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Occorre osservare in via preliminare che nell’ambito del contenzioso c.d. sul pubblico impiego si deve distinguere tra controversie relative ad atti autoritativi, attinenti alla costituzione, modificazione o estinzione del rapporto d'ufficio, e controversie relative ad atti o comportamenti paritetici, attinenti all’adempimento delle obbligazioni derivanti dal rapporto di servizio; le prime, in quanto concernenti interessi legittimi, seguono le regole processuali dettate per la giurisdizione generale di legittimità (quali, exempli gratia, quelle che subordinano l'ammissibilità del ricorso all'impugnazione di una determinazione amministrativa, immediatamente e direttamente lesiva, contenuta in un formale provvedimento); le seconde, invece, in quanto concernenti diritti soggettivi (od altre situazioni soggettive ad essi riconducibili) sono state da tempo sganciate dalle regole suddette, ed in particolare da quelle che subordinano il ricorso all'impugnativa di una specifica determinazione amministrativa, e ciò in quanto il comportamento amministrativo che concreta la lesione rileva non come atto bensì come semplice fatto, e cioè come inadempimento di una obbligazione preesistente, ed è quindi espressione di una condotta che non rientra nell'area del diritto pubblico, riservata all'Amministrazione, ma nell'area del diritto comune, in cui quest'ultima può operare alla pari di qualsiasi operatore privato, ed in cui qualsiasi comportamento concludente può esser valutato dal giudice senza alcuna preclusione (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 20 marzo 2019, nn. 350 e 351).
2. Ciò premesso, occorre osservare che l’esponente ha affidato la pretesa demolitoria a tre motivi di gravame che sinteticamente si riportano di seguito.
Con il primo ha dedotto i vizi di Violazione e falsa applicazione degli art. 9, comma 1, d.P.R. 31.7.1995 n. 395, art. 11, comma 1, d.P.R. n. 254/99 e art. 9 d.P.R. 18.6.2002 n. 164.
Dopo aver ricostruito il pertinente quadro normativo, la ricorrente ha evidenziato che il legislatore ha ampliato l’area delle attività istituzionali che legittimano l’attribuzione dell'indennità per servizi esterni, introducendo le seguenti novità:
- l’estensione del diritto al compenso per servizi esterni al personale che eserciti precipuamente precise e specifiche attività di “lotta alla criminalità”;
- impiegato in turni e sulla base di formali ordini di servizio;
- la qualificazione di tali servizi come esterni anche quando siano svolti oltre che all'esterno anche presso enti e strutture di terzi;
- servizi esterni di durata non inferiore a tre ore.
L’esponente argomenta di recarsi quotidianamente nei diversi Uffici della Procura della Repubblica di Padova, ove svolge attività di polizia giudiziaria nella lotta alla criminalità, mediante l’espletamento degli interi turni quotidiani, su ordine della Questura di Padova; trattasi, per la deducente, di attività che, oltre ad essere svolta secondo le modalità stabilite dalla norma, rientra tra le tipologie previste dell'art. 11, comma 1, del D.P.R. n. 254/1999, in quanto espletata presso una struttura del Ministero di Grazia e Giustizia e, quindi, presso un’Amministrazione terza rispetto a quella di appartenenza (Ministero dell’Interno) e in ambiente esterno.
La ricorrente ha richiamato, a supporto delle proprie domande, alcuni precedenti giurisprudenziali e ha argomentato come risulta dimostrata la sussistenza dei presupposti ex art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 254/1999 per il riconoscimento del diritto alla corresponsione dell’indennità per servizi esterni.
Con il secondo ha dedotto il vizio di Eccesso di potere per difetto di motivazione.
Secondo la ricorrente, la genericità del provvedimento avversato, che non adduce alcun fondamento alla negazione dell'indennità e che si limita a delle generiche affermazioni, cela di fatto la carenza motivazionale dello stesso.
L’esponente, dopo aver richiamato la giurisprudenza e la circolare del Ministero dell’Interno n. 333.A/9807.D.2.2 del 20 dicembre 1999 (circa la finalità del beneficio di ricompensare il particolare disagio derivante dall’espletamento di attività lavorativa esterna, anche quando sia svolta oltre che all’esterno anche presso enti e strutture di terzi), ha contestato il richiamo contenuto nel provvedimento avversato alle “disposizioni impartite dal Ministero dell'Interno - Ufficio II – Ordinamento”, mai notificate, che comunque costituiscono un mero “parere” unilaterale non vincolante che non può modificare la legge e che non è pertinente agli effetti che qui interessano (comunque anch’esso oggetto di impugnazione). 
Per la deducente, a quanto è dato capire, considerata la difficoltà ad interpretare tale assunto, il diniego opposto sarebbe fondato sul fatto che il servizio svolto presso la Procura della Repubblica da un congruo periodo di tempo configurerebbe l’ipotesi dell’ordinaria sede di servizio; tuttavia, la disposizione di cui all'art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 254/1999 non stabilisce affatto, quale condizione necessaria ai fini del riconoscimento dell’emolumento per servizi esterni, la non ordinarietà e/o saltuarietà dell'attività svolta presso enti o strutture di terzi.
Per la deducente la norma non opera una distinzione temporale, non prevedendo affatto un periodo massimo di “giorni di disagio” presso “ente terzo” oltre cui decadrebbe il diritto all'indennità in parola, richiedendo invece, con riferimento all’elemento temporale, una durata minima del servizio che non deve essere inferiore alle tre ore (art. 9 del D.P.R. n. 164/2002).
All’uopo l’esponente ha richiamato la giurisprudenza dalla quale si ricava che il riconoscimento dell’indennità di servizio esterno è stato reso possibile anche grazie alla dimostrazione degli interessati di essere stati concretamente e abitualmente addetti ai servizi istituzionalmente esterni.
Inoltre la ricorrente, in forza alla Questura di Padova, presta servizio quotidiano presso la Procura della Repubblica di Padova, che è “ente e struttura terza” rispetto a quello di appartenenza.
Se, come rilevato dall'Amministrazione, si “ipotizza” la Procura della Repubblica di Padova come “ordinaria sede di servizio” della ricorrente, ciò è potuto accadere solo per effetto di reiterati ordini di servizio della Questura; pertanto, se, come viene indicato dalla citata circolare del Ministero dell'Interno, la finalità del beneficio è quella di ricompensare il particolare disagio derivante dall'espletamento di attività lavorativa esterna o presso enti e strutture di terzi, è evidente che non può essere penalizzato chi, in ottemperanza a ordini superiori, è chiamato a svolgere il proprio servizio presso ente terzo rispetto a quello di appartenenza, per un periodo di tempo che si protrae, ma non certo per sua volontà.
Inoltre, l’esponente ha richiamato l’orientamento secondo il quale per tali servizi esterni è necessaria solo una normalità - cioè un carattere di stabilità e periodicità - della turnazione, intesa come “preventiva e ricorrente disponibilità del soggetto allo svolgimento di turnazione di servizi” e si è soffermata sul gruppo di lavoro ove svolge la propria attività lavorativa, in aggregazione quotidiana (gruppo composto da cinque elementi, tutti aggregati da Polizia di Stato e da Guardia di Finanza, che svolge indagini di polizia giudiziaria su delega del Pubblico Ministero, esclusivamente nell'ambito dei reati previsti dalla legge fallimentare e dalla disciplina delle società).
Secondo la deducente non esiste alcuna disposizione che autorizzi ad istituire stabilmente, presso i Palazzi di Giustizia, Uffici della Polizia di Stato denominati “Gruppo di Polizia Giudiziaria”; il gruppo di lavoro in questione (gruppo interforze, non Ufficio della Polizia di Stato) è stato ideato ed approntato provvisoriamente, fino a cessate esigenze, nel contesto di organizzazione dei gruppi specializzati di lavoro dei magistrati, all'interno dell’Ufficio Requirente in questione; questo è stato possibile in forza dell'art. 6 del D.Lgs. n. 51/1998. In tale contesto, la Procura della Repubblica si può avvalere del personale in forza alla Sezione di Polizia Giudiziaria alla quale il personale delle forze di Polizia (civili e militari) può accedere esclusivamente su domanda e selezione, mediante le modalità di cui all'art. 8 del D.Lgs. n. 271/1989; in caso di ulteriori necessità di ausilio, la Procura della Repubblica si può avvalere di ogni altra figura professionale che ricopra la veste di agente o di ufficiale di polizia giudiziaria come previsto dall'art. 109 Cost. (l’esponente ha richiamato anche l’art. 56 cod. proc. pen.). 
Secondo la deducente, contrariamente a tutti gli altri colleghi che svolgono servizio all'interno della Questura o del loro reparto d'appartenenza, la stessa è tenuta a svolgere la propria attività presso la Procura della Repubblica sulla base di direttive “funzionali” che promanano dal magistrato di volta in volta delegante ex art. 56 cod. proc. pen. e l'invio quotidiano di un investigatore della Polizia di Stato alla Procura della Repubblica, anche per lunghi periodi, avviene solo per volontà dell'Ufficio di appartenenza, in base a precise, discrezionali e ponderate esigenze.
L'aggregazione quotidiana dell’esponente alla Procura della Repubblica di Padova, dunque, non può modificare l'Ufficio di appartenenza della stessa, che continua ad essere la Questura di Padova, con conseguente diritto della dipendente del Ministero dell'Interno, che svolge attività di lotta alla criminalità presso strutture del Ministero di Grazia e Giustizia, di percepire il compenso de quo.
Peraltro, la ricorrente espone di non sapere fino a quando la Questura la invierà presso la Procura della Repubblica, ma sa solo che deve attenersi ad ogni disposizione di servizio della Questura stessa sia per i turni quotidiani sia per l'addestramento, l'aggiornamento professionale, la compilazione periodica dei rapporti informativi, gli incombenti amministrativi relativi a stato di salute, aspettativa, trattamento economico e previdenziale, disciplina.
Con l’ultimo motivo ha dedotto il vizio di Eccesso di potere per disparità di trattamento, dal momento che l'indennità per servizi esterni negata alla ricorrente è stata (e continua ad essere) riconosciuta a personale di Polizia della Questura di Padova, in identica posizione di servizio-aggregazione, a seguito di alcune sentenze (richiamate dalla deducente).
La difesa erariale ha contrastato le domande della ricorrente.
2.1. Il ricorso va respinto.
2.1.1. Giova premettere che l’art. 9, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1995, n. 395 recita: “A decorrere dal 1° novembre 1995 al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena e quelli svolti dal personale del Corpo forestale dello Stato, è corrisposto un compenso giornaliero pari a L. 5.100 lorde”.
Ai sensi dell’art. 11, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 16 marzo 1999, n. 254 “A decorrere dal 1° giugno 1999 il compenso giornaliero di cui all'art. 9, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1995, n. 395, è esteso al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno degli uffici o presso enti e strutture di terzi”.
Infine, per l’art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 2002, n. 164 “A decorrere dal primo giorno del mese successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, il compenso giornaliero corrisposto al personale impiegato nei servizi esterni di durata non inferiore a tre ore, secondo le modalità di cui all'articolo 9 del primo quadriennio normativo Polizia, e all'articolo 11 del secondo quadriennio normativo Polizia, è rideterminato nella misura di euro 6,00”.
2.1.2. Ciò premesso sul piano normativo, va ora osservato che secondo consolidato orientamento giurisprudenziale - che il Collegio condivide e al quale intende dare continuità - il riconoscimento del beneficio in questione costituisce un ristoro per un’attività caratterizzata da condizioni di particolare disagio, derivante dall’esposizione a particolari agenti atmosferici o a specifici rischi, mentre non si può configurare per il solo fatto che l'attività lavorativa si svolga fisicamente al di fuori dei locali dell’ufficio di appartenenza; diversamente opinando si determinerebbe un evidente snaturamento della finalità della suddetta indennità (cfr., ex plurimis, T.A.R. Piemonte, sez. I, 10 luglio 2017, n. 795; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 9 giugno 2016, n. 667; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 15 maggio 2014, n. 1243).
Secondo condiviso orientamento giurisprudenziale, invero, deve escludersi che la speciale indennità di cui trattasi possa essere corrisposta per il mero svolgimento del proprio servizio al di fuori del proprio ufficio (arg. ex Cons. Stato, sez. III, 18 dicembre 2013, n. 6047; Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9358).
La ricorrente include nel concetto di servizio esterno, quale quello della norma in esame, anche il servizio svolto presso altra sede, mentre il dato letterale e quello esegetico sono chiari per ritenere il servizio esterno quello svolto proprio all’esterno di edifici, in condizioni di disagio (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. I, 20 marzo 2015, n. 477). 
Si tratta, in definitiva, di personale che, dal punto di vista delle modalità di prestazione del servizio, non si distacca in nulla da quello impiegato presso gli uffici della Questura e per il quale, dunque, non si giustifica un trattamento differenziato ed integrativo, quale quello richiesto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 2012, n. 1446).
Infine, quanto all’affermato riconoscimento, in favore di altri dipendenti nella medesima condizione, dell’indennità de qua, si tratta di circostanza inidonea ad evidenziare il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento: come più volte affermato dalla giurisprudenza, l'eccesso di potere per disparità di trattamento costituisce un vizio inerente le ipotesi di discriminazioni nell'attribuzione di un bene della vita che risulta dovuto e, pertanto, non è configurabile in ipotesi in cui il richiedente non è in condizione di ottenere il titolo richiesto; in tal caso, infatti, l'eventuale illegittimità commessa a favore di altri non può essere in alcun modo invocata per ottenere che la stessa illegittimità venga compiuta anche in proprio favore (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II bis, 18 novembre 2019, n. 13207).
Va peraltro osservato che la discrezionalità dell’Amministrazione nell’ampliare l’efficacia del giudicato è stata esclusa dall’art. 1, comma 132, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 – secondo il quale “per il triennio 2005-2007 è fatto divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, di adottare provvedimenti per l'estensione di decisioni giurisdizionali aventi forza di giudicato, o comunque divenute esecutive, in materia di personale delle amministrazioni pubbliche” - e il successivo art. 41, comma 6, decreto legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito in legge 27 febbraio 2009, n. 14, ha previsto che “il divieto di cui all'articolo 1, comma 132, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, è prorogato anche per gli anni successivi al 2008” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 maggio 2013, n. 2826).
3. In conclusione il ricorso deve essere respinto.
4. L’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci – specie all’epoca dell’instaurazione del giudizio – in merito alla res controversa giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio. 
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:


Andrea Migliozzi,	Presidente
Marco Rinaldi,	Primo Referendario
Giovanni Giuseppe Antonio Dato,	Referendario, Estensore

Andrea Migliozzi,	Presidente
Marco Rinaldi,	Primo Referendario
Giovanni Giuseppe Antonio Dato,	Referendario, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Militari, forze armate e di polizia - Polizia di Stato - Indennità per servizi esterni – Polizia assegnata presso gli uffici giudiziari - Attività di polizia giudiziaria di ausilio ai P.M. – Non spetta. 
 
 
         L’indennità per servizi esterni non spetta alle Forze di polizia assegnate presso gli uffici giudiziari per attività di polizia giudiziaria di ausilio ai P.M. 
 
(1) Ha premesso la Sezione che secondo consolidato orientamento giurisprudenziale (Tar Piemonte, sez. I, 10 luglio 2017, n. 795; Tar Reggio Calabria, 9 giugno 2016, n. 667; Tar Palermo, sez. I, 15 maggio 2014, n. 1243) il riconoscimento del beneficio dell’indennità per servizi esterni costituisce un ristoro per un’attività caratterizzata da condizioni di particolare disagio, derivante dall’esposizione a particolari agenti atmosferici o a specifici rischi, mentre non si può configurare per il solo fatto che l'attività lavorativa si svolga fisicamente al di fuori dei locali dell’ufficio di appartenenza; diversamente opinando si determinerebbe un evidente snaturamento della finalità della suddetta indennità. 
Deve escludersi che la speciale indennità di cui trattasi possa essere corrisposta per il mero svolgimento del proprio servizio al di fuori del proprio ufficio (Cons. Stato, sez. III, 18 dicembre 2013, n. 6047; Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9358).