Il Consiglio di Stato ha reso il parere sullo schema di Regolamento concernente la disciplina del Registro dei pegni mobiliari non possessori

Materia: Società

Numero 01939/2020  e data 
        		25/11/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 3 novembre 2020
NUMERO AFFARE 01850/2018
OGGETTO:
Ministero dell'economia e delle finanze. 
Schema di decreto ministeriale concernente il registro dei pegni mobiliari non possessori ai sensi decreto legge 3 maggio 2016, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 giugno 2016, n. 119.

LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione, datata 29 ottobre 2018, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Visto il parere interlocutorio n. 2880/2018 reso all’adunanza dell’8 novembre 2018;
Vista la nota 21 luglio 2020, prot. n. 8526, di dichiarazione di persistenza di interesse, trasmessa su sollecito del Presidente della Sezione;
Vista la documentazione integrativa pervenuta in data 30 settembre, 6 ottobre e 28 ottobre 2020;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Rotondo;

1. L’articolo 1 del decreto legge 3 maggio 2016, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 giugno 2016, n. 119, ha introdotto nell’ordinamento la figura del pegno mobiliare non possessorio.
Il comma 4 del menzionato articolo prevede che “Il pegno non possessorio ha effetto verso i terzi esclusivamente con la iscrizione in un registro informatizzato costituito presso l'Agenzia delle entrate e denominato «registro dei pegni non possessori»; dal momento dell'iscrizione il pegno prende grado ed è opponibile ai terzi e nelle procedure esecutive e concorsuali”. 
Il successivo comma 6 disciplina le modalità della iscrizione nel registro e, tra l’altro, stabilisce che “le operazioni di iscrizione, consultazione, modifica, rinnovo o cancellazione presso il registro, gli obblighi a carico di chi effettua tali operazioni nonché le modalità di accesso al registro stesso sono regolati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della giustizia, da adottarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, prevedendo modalità esclusivamente informatiche. Con il medesimo decreto sono stabiliti i diritti di visura e di certificato, in misura idonea a garantire almeno la copertura dei costi di allestimento, gestione e di evoluzione del registro”.
La regolamentazione delle operazioni da effettuare presso il registro dei pegni non possessori, gli obblighi a carico di chi le effettua, nonché le modalità di accesso al suddetto registro è stata demandata, dall’articolo 1, comma 6, del decreto legge 3 maggio 2016, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 giugno 2016, n. 119, a un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da adottarsi di concerto con il Ministro della giustizia.
Il Ministro dell'economia e delle finanze ha rimesso al Consiglio di Stato, per la formulazione del parere di competenza, lo schema di Regolamento concernente la disciplina del Registro dei pegni mobiliari non possessori, in attuazione della predetta fonte normativa primaria.
Il Ministero, all’esito degli incontri con i rappresentanti dell’Agenzia delle entrate, della Ragioneria Generale dello Stato e del Ministero della giustizia, ha elaborato la bozza di regolamento in esame che dispone l’istituzione, presso l’Agenzia delle entrate, del registro dei pegni mobiliari non possessori, e disciplina le modalità di iscrizione, consultazione, modifica, rinnovo o cancellazione delle formalità, nonché di accesso alle medesime. Sulla predetta bozza l’Autorità remittente ha acquisito anche il parere del Garante per la protezione dei dati personali.
Lo schema di regolamento, corredato delle relazioni richieste dalla legge (relazione illustrativa, AIR, ATN) e munito di formale concerto del Ministero della giustizia, è stato inviato, con richiesta debitamente vistata dal Ministro, alla sezione per gli atti normativi del Consiglio di Stato per il parere di sua competenza.
La bozza originaria di decreto si componeva di tre Titoli (ora diventati Capi), per un totale di quattordici articoli (ora divenuti tredici).
2. Con parere interlocutorio n. 2880/2018, reso all’adunanza dell’8 novembre 2018, la Sezione, esaminato lo schema di decreto, ha ritenuto di dover svolgere talune osservazioni per le quali ha reputato necessario rinviare l’Affare al Ministero richiedente per un supplemento di istruttoria, preavvisando che, in ogni caso, su quelle di carattere più prettamente formale si sarebbe soffermato in sede di esame definitivo del decreto.
Il Ministero ha adempiuto all’incombente con nota prot. 0010932, datata 29 settembre 2020.
All’adunanza del 3 novembre, l’affare è stato trattenuto per l’espressione del parere.
3. Fra le misure legislative introdotte negli ultimi anni a sostegno dell’accesso al credito delle imprese, è contemplato anche il cosiddetto pegno mobiliare non possessorio.
Come prima accennato, la misura è prevista dall’articolo 1 decreto legge 3 maggio 2016, n. 59, convertito con modificazioni dalla legge 30 giugno 2016, n. 119, che ha recepito a livello legislativo un istituto nato nella prassi, confermata poi dalla giurisprudenza (v. Cass. civ, sentenza 1 luglio 2015, n. 13508), i cui tratti caratteristici erano già rinvenibili nell'istituto del pegno “rotativo”, un pegno tipico, cui accede una clausola, c.d. “di rotatività”, che consente la sostituzione dell’oggetto del pegno senza effetti novativi sull'originaria costituzione della garanzia.
Si tratta di una possibilità riservata agli imprenditori iscritti al Registro Imprese, che potranno garantire un finanziamento con un pegno sui beni mobili destinati all’esercizio di impresa.
È prevista l’attivazione dello strumento in questione previa iscrizione in un apposito registro informatico tenuto dall’Agenzia delle Entrate, da istituirsi secondo apposito decreto ministeriale.
Esso rappresenta una nuova forma di garanzia diversa rispetto all’ordinario pegno regolato dal codice civile ed è stata introdotta al fine di incentivare i finanziamenti alle imprese e all’attività d’impresa, agevolando nel contempo il recupero del credito da parte del finanziatore/creditore.
Tale nuova forma di garanzia è connotata da profili di peculiarità e settorialità, in quanto retta da una disciplina derogatoria rispetto alle ordinarie regole codicistiche in materia di pegno. 
4. Il pegno “ordinario” (articolo 2786 codice civile) costituisce, infatti, una forma di garanzia del credito inerente a beni mobili e si caratterizza  per lo spossessamento che subisce il debitore, il quale si priva del bene che passa nella disponibilità del creditore pignoratizio. Il contratto (di natura reale) si perfeziona senza formalità ma con la consegna materiale al creditore della cosa o del documento, in caso di titoli al portatore o rappresentativi (e non di semplici documenti di legittimazione), dei quali il creditore acquisisce la detenzione. 
La datio rei (momento perfezionativo del contratto) risponde a due ordini di ragioni: la prima, a tutela del creditore, affinché non si rischi che il debitore, restando nella disponibilità del bene, lo venda o comunque lo deteriori, così inficiando la garanzia del credito (tutela della garanzia patrimoniale); la seconda, a tutela dell’affidamento dei terzi, che in questo modo non rischiano di acquistare un bene gravato da pegno senza saperlo: l’impossessamento del bene da parte del creditore svolge la funzione di pubblicità in senso lato, avvertendo i terzi del fatto che il bene è a disposizione del creditore a garanzia del suo credito.
5. Rispetto al pegno regolato dal codice civile, il nuovo strumento disciplina una (atipica) forma di “pegno”, pur sempre mobiliare, ma che si caratterizza per la mancanza dello spossessamento, in quanto prevede che il bene resti nella disponibilità del debitore.
Le parti stipulano un accordo mediante il quale, per il solo effetto del consenso, la parte debitrice costituisce un pegno su un proprio bene mobile, a garanzia di un credito concesso dalla parte creditrice direttamente al debitore o a un terzo, senza che intervenga lo spossessamento del bene in favore del creditore.
Il mancato spossessamento del bene in favore del creditore rappresenta la peculiarità dell’istituto: il creditore beneficia del pegno su di un determinato bene mobile, senza tuttavia entrarne materialmente in possesso. Da qui, la denominazione di “pegno non possessorio”.
In mancanza di spossessamento, ovvero in mancanza della datio rei, l’iscrizione del contratto nel registro svolge la funzione di garanzia sia nei rapporti interni tra creditore e debitore sia nei rapporti esterni verso terzi (possibili acquirenti e altri creditori), i quali sono avvertiti circa il fatto che il bene è a disposizione del creditore a garanzia di un suo credito.
Il mancato spossessamento giustifica anche la formalità dell’atto scritto, richiesta dalla fonte primaria a pena di nullità (articolo 1, comma 3, del decreto legge 3 maggio 2016, n. 59).
L’ulteriore formalità dell’atto pubblico, della scrittura privata autenticata o accertata giudizialmente, del contratto sottoscritto digitalmente ai sensi dell’articolo 24 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, o di altro provvedimento dell’autorità giudiziaria, seppure non richiesto dalla fonte primaria e previsto in via regolamentare (articolo 3, comma 4, del decreto), appare coerente con il sistema di “pubblicità” dei vincoli cartolari gravanti sui beni mobili e immobili, tenuto conto delle responsabilità che incombono sul conservatore del registro.
L’iscrizione conferisce pubblicità al “pegno” e lo rende efficace (opponibile) verso i terzi.
La parte contrattuale costituente il pegno dev’essere un imprenditore iscritto nel registro delle imprese (requisito formale): la norma perimetra, infatti, il proprio ambito soggettivo di applicazione a questa esclusiva categoria di soggetti (articolo 1, comma 1, D.L. 3 maggio 2016, n. 59).
Sotto il profilo oggettivo, il credito così garantito dev’essere, inoltre, “inerente l’esercizio d’impresa” (articolo 1, comma 1, D.L. 3 maggio 2016, n. 59). 
Ulteriore peculiarità dell’istituto in esame è la possibilità, normativamente prevista, che le parti stipulino il c.d. patto di rotatività. Ed invero, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, decreto legge 3 maggio 2016, n. 59, “ove non sia diversamente disposto nel contratto, il debitore o il terzo concedente il pegno è autorizzato a trasformare o alienare, nel rispetto della loro destinazione economica, o comunque a disporre dei beni gravati da pegno. In tal caso il pegno si trasferisce, rispettivamente, al prodotto risultante dalla trasformazione, al corrispettivo della cessione del bene gravato o al bene sostitutivo acquistato con tale corrispettivo, senza che ciò comporti costituzione di una nuova garanzia”.
Sul piano delle tutele, il creditore pignoratizio potrà promuovere, in funzione di custodia utile del bene, azioni conservative o inibitorie nel caso di abuso nell'utilizzo dei beni da parte del debitore o del terzo concedente il pegno.
Nel caso in cui si verifichi un evento che determina l’escussione del pegno, il creditore nel rispetto delle formalità previste dalla legge (in particolare comma 7) può:
- vendere il bene, trattenendo il corrispettivo che corrisponde alla garanzia e restituendo l’eccedenza;
- escutere i crediti oggetto di pegno fino a concorrenza della somma garantita;
- ove previsto dal contratto e iscritto nel registro, locare il bene oggetto di pegno, imputando i canoni fino a concorrenza della somma garantita;
- ove previsto dal contratto e iscritto nel registro, appropriarsi dei beni oggetto di garanzia: deve essere esplicitato nel contratto, che deve anche prevedere criteri e modalità di valutazione del bene.
6. Come anticipato in premessa, la Sezione – con la decisione interlocutoria n. 2880/2018, prima citata – ha sospeso l’espressione del parere definitivo al fine di acquisire chiarimenti dal Ministero.
Il Ministero ha adempiuto all’incombente istruttorio. 
La Sezione, all’esito dell’esame della documentazione trasmessa, prende favorevolmente atto che l’Amministrazione riferente ha tenuto conto dei rilievi formulati dal Consiglio di Stato, adeguandosi in larga parte ad essi. 
Per tale ragione non si riportano nel presente parere.  
Con riferimento, invece, al punto 2.4. del parere interlocutorio, giova osservare che la Sezione aveva rilevato un possibile difetto di coordinamento dell’articolo 3, comma 2, del decreto (ove vengono indicati i dati da indicare nella domanda di iscrizione nel registro pubblico) con l’articolo 1, commi 3 e 5 del decreto legge 3 maggio 2016, n. 59. La Sezione aveva, inoltre, segnalato al Ministero l’opportunità di inserire nell’elenco dei dati da indicare nella domanda di iscrizione la facoltà, eventualmente esercitata dalle parti, del c.d. patto di “rotatività”.
Il Ministero ha provveduto a eliminare dal testo del regolamento le informazioni ritenute non necessarie o non pertinenti, anche in considerazione delle osservazioni delle categorie intervenute in fase di consultazione. L’Amministrazione ha, tuttavia, segnalato che alcune delle informazioni prefigurate nel contenuto della domanda, pur non essendo espressamente menzionate dalla norma primaria, risulterebbero necessarie per dare pubblicità a facoltà rilevanti nell’esecuzione del contratto di garanzia, altrimenti non conoscibili ai terzi, e ha proposto comunque il mantenimento delle seguenti previsioni: - importo massimo garantito; - descrizione del credito garantito se trattasi di credito presente o descrizione del rapporto giuridico esistente dal quale potrà sorgere il credito futuro; - indicazione dei beni o crediti gravati con la descrizione degli elementi che ne permettono l’identificazione; - destinazione economica del bene gravato come dichiarata dal datore del pegno nell’atto di costituzione; - indicazione della facoltà, ove prevista, per il creditore di locare il bene oggetto di pegno al verificarsi di eventi che ne determinano l’escussione; - indicazione della facoltà per i creditore, ove prevista, di appropriarsi dei beni oggetto di pegno al verificarsi degli eventi che ne determinano l’escussione; - specifica individuazione del bene il cui acquisto è finanziato con il credito garantito, ove ricorra tale ipotesi; - dichiarazione del debitore che i beni o i crediti oggetto di pegno, nonché il credito garantito sono destinati ovvero inerenti l’esercizio di impresa; - dichiarazione del datore del pegno sull’esistenza o meno di precedente garanzia sui beni o i crediti dati in pegno; - la volontà delle parti, ove manifestata nel contratto, di non consentire al costituente la garanzia di trasformare il bene oggetto del pegno (o di alienarlo o comunque di disporne.
La Sezione, dato atto che talune delle suddette previsioni risultano suggerite anche dal Ministero della Giustizia e  dalla Banca d’Italia, non ravvede ulteriori profili di criticità alla luce dei chiarimenti forniti, tenuto conto delle esigenze e delle finalità che il Ministero ha rappresentato nella relazione integrativa con la quale ha disvelato le ragioni sottese alle previsioni mantenute.
7. Passando ora alle osservazioni di drafting sull’articolato, vanno compiute le seguenti osservazioni. 
Articolo 3
1. All’articolo 3, reputa necessario la Sezione, che:
- al comma 1, dopo la parola “domanda” vada eliminata la virgola;
- al comma 2, lettera i), punto n. 2, il Ministero valuti l’opportunità di sostituire le parole “se presente” con le seguenti “se indicato nel titolo”;
- al comma 2, lettera i), punti n. 3 e 5, il Ministero valuti l’opportunità di sostituire le parole “se presenti” con le seguenti “se indicati nel titolo”;
2 Va inoltre osservato che al comma 2, lettere “p” e “q” si ripete quanto scritto rispettivamente alle lettera “m” e “n”.
3. Al comma 2, lettera u), dopo la parola “rotatività” va inserita la virgola.
Articolo 8
1. All’articolo 8, comma 2, lett. c), occorre sostituire  le parole “comma 3” con le seguenti “comma 4”.
Articolo 9
1. All’articolo 9,  comma 1, occorre eliminare l’aggettivo “relativo”.
Articolo 10
1. All’articolo 10, comma 4, dopo le parole “Registro Pegni” eliminare la virgola.
8. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, la Sezione esprime parere favorevole nei termini prima esposti.
P.Q.M.
Nei termini suesposti è il parere della Sezione.




IL SEGRETARIO
Campobasso Maurizia


Massima:
Società – Credito di impresa - Pegno mobiliare non possessorio – Registro – Schema di Regolamento – Parere del Consiglio di Stato. 
 
         Il Consiglio di Stato ha reso il parere sullo schema di Regolamento concernente la disciplina del Registro dei pegni mobiliari non possessori, in attuazione della predetta fonte normativa primaria (1)  
 
(1) Nel parere è stato preliminarmente ricordato che la regolamentazione delle operazioni da effettuare presso il registro dei pegni non possessori, gli obblighi a carico di chi le effettua, nonché le modalità di accesso al suddetto registro è stata demandata, dall’art. 1, comma 6, d.l. 3 maggio 2016, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 giugno 2016, n. 119, a un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da adottarsi di concerto con il Ministro della giustizia. 
Tra le misure legislative introdotte negli ultimi anni a sostegno dell’accesso al credito delle imprese, è contemplato anche il cosiddetto pegno mobiliare non possessorio. 
Il cit. art. 1, d.l. n. 59 del 2016 ha recepito a livello legislativo un istituto nato nella prassi, confermata poi dalla giurisprudenza (v. Cass. civ, sentenza 1 luglio 2015, n. 13508), i cui tratti caratteristici erano già rinvenibili nell'istituto del pegno “rotativo”, un pegno tipico, cui accede una clausola, c.d. “di rotatività”, che consente la sostituzione dell’oggetto del pegno senza effetti novativi sull'originaria costituzione della garanzia. 
Si tratta di una possibilità riservata agli imprenditori iscritti al Registro Imprese, che potranno garantire un finanziamento con un pegno sui beni mobili destinati all’esercizio di impresa. 
È prevista l’attivazione dello strumento in questione previa iscrizione in un apposito registro informatico tenuto dall’Agenzia delle Entrate, da istituirsi secondo apposito decreto ministeriale. 
Esso rappresenta una nuova forma di garanzia diversa rispetto all’ordinario pegno regolato dal codice civile ed è stata introdotta al fine di incentivare i finanziamenti alle imprese e all’attività d’impresa, agevolando nel contempo il recupero del credito da parte del finanziatore/creditore. 
Tale nuova forma di garanzia è connotata da profili di peculiarità e settorialità, in quanto retta da una disciplina derogatoria rispetto alle ordinarie regole codicistiche in materia di pegno. 
Il pegno “ordinario” (art. 2786 cod.civ.) costituisce, infatti, una forma di garanzia del credito inerente a beni mobili e si caratterizza per lo spossessamento che subisce il debitore, il quale si priva del bene che passa nella disponibilità del creditore pignoratizio. Il contratto (di natura reale) si perfeziona senza formalità ma con la consegna materiale al creditore della cosa o del documento, in caso di titoli al portatore o rappresentativi (e non di semplici documenti di legittimazione), dei quali il creditore acquisisce la detenzione. 
La datio rei (momento perfezionativo del contratto) risponde a due ordini di ragioni: la prima, a tutela del creditore, affinché non si rischi che il debitore, restando nella disponibilità del bene, lo venda o comunque lo deteriori, così inficiando la garanzia del credito (tutela della garanzia patrimoniale); la seconda, a tutela dell’affidamento dei terzi, che in questo modo non rischiano di acquistare un bene gravato da pegno senza saperlo: l’impossessamento del bene da parte del creditore svolge la funzione di pubblicità in senso lato, avvertendo i terzi del fatto che il bene è a disposizione del creditore a garanzia del suo credito. 
Rispetto al pegno regolato dal codice civile, il nuovo strumento disciplina una (atipica) forma di “pegno”, pur sempre mobiliare, ma che si caratterizza per la mancanza dello spossessamento, in quanto prevede che il bene resti nella disponibilità del debitore. 
Le parti stipulano un accordo mediante il quale, per il solo effetto del consenso, la parte debitrice costituisce un pegno su un proprio bene mobile, a garanzia di un credito concesso dalla parte creditrice direttamente al debitore o a un terzo, senza che intervenga lo spossessamento del bene in favore del creditore. 
Il mancato spossessamento del bene in favore del creditore rappresenta la peculiarità dell’istituto: il creditore beneficia del pegno su di un determinato bene mobile, senza tuttavia entrarne materialmente in possesso. Da qui, la denominazione di “pegno non possessorio”. 
In mancanza di spossessamento, ovvero in mancanza della datio rei, l’iscrizione del contratto nel registro svolge la funzione di garanzia sia nei rapporti interni tra creditore e debitore sia nei rapporti esterni verso terzi (possibili acquirenti e altri creditori), i quali sono avvertiti circa il fatto che il bene è a disposizione del creditore a garanzia di un suo credito. 
Il mancato spossessamento giustifica anche la formalità dell’atto scritto, richiesta dalla fonte primaria a pena di nullità. 
L’ulteriore formalità dell’atto pubblico, della scrittura privata autenticata o accertata giudizialmente, del contratto sottoscritto digitalmente ai sensi dell’art. 24, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, o di altro provvedimento dell’autorità giudiziaria, seppure non richiesto dalla fonte primaria e previsto in via regolamentare (articolo 3, comma 4, del decreto), appare coerente con il sistema di “pubblicità” dei vincoli cartolari gravanti sui beni mobili e immobili, tenuto conto delle responsabilità che incombono sul conservatore del registro. 
L’iscrizione conferisce pubblicità al “pegno” e lo rende efficace (opponibile) verso i terzi. 
La parte contrattuale costituente il pegno dev’essere un imprenditore iscritto nel registro delle imprese (requisito formale): la norma perimetra, infatti, il proprio ambito soggettivo di applicazione a questa esclusiva categoria di soggetti. 
Sotto il profilo oggettivo, il credito così garantito dev’essere, inoltre, “inerente l’esercizio d’impresa”. 
Ulteriore peculiarità dell’istituto in esame è la possibilità, normativamente prevista, che le parti stipulino il c.d. patto di rotatività. Ed invero, ai sensi dell’art. 1, comma 2, d.l. n. 59 del 2016, “ove non sia diversamente disposto nel contratto, il debitore o il terzo concedente il pegno è autorizzato a trasformare o alienare, nel rispetto della loro destinazione economica, o comunque a disporre dei beni gravati da pegno. In tal caso il pegno si trasferisce, rispettivamente, al prodotto risultante dalla trasformazione, al corrispettivo della cessione del bene gravato o al bene sostitutivo acquistato con tale corrispettivo, senza che ciò comporti costituzione di una nuova garanzia”. 
Sul piano delle tutele, il creditore pignoratizio potrà promuovere, in funzione di custodia utile del bene, azioni conservative o inibitorie nel caso di abuso nell'utilizzo dei beni da parte del debitore o del terzo concedente il pegno. 
Nel caso in cui si verifichi un evento che determina l’escussione del pegno, il creditore nel rispetto delle formalità previste dalla legge (in particolare comma 7) può: 
- vendere il bene, trattenendo il corrispettivo che corrisponde alla garanzia e restituendo l’eccedenza; 
- escutere i crediti oggetto di pegno fino a concorrenza della somma garantita; 
- ove previsto dal contratto e iscritto nel registro, locare il bene oggetto di pegno, imputando i canoni fino a concorrenza della somma garantita; 
- ove previsto dal contratto e iscritto nel registro, appropriarsi dei beni oggetto di garanzia: deve essere esplicitato nel contratto, che deve anche prevedere criteri e modalità di valutazione del bene. ​​​​​​​