Portabilità della previdenza complementare nell’ordinamento militare

Materia: Militari, forze armate e di polizia

N. 04332/2020REG.PROV.COLL.
N. 10691/2015 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10691 del 2015, proposto dai signori Luciano Malandrucco, Vincenzo Crisci, Giuseppe Patrizio, Francesco De Nuntiis e Mario Saverio Spagnuolo, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Fata Musto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angela Fiorentino in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 11; 

contro
Cassa di Previdenza delle Forze Armate, Ministero della difesa, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione I-bis, n. 7566 del 27 maggio 2015, resa tra le parti, concernente l’accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennità supplementare della Cassa ufficiali dell’Aeronautica militare.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle intimate Amministrazioni;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020 - svoltasi in video-conferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020 - il consigliere Luca Lamberti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. I signori Luciano Malandrucco, Vincenzo Crisci, Giuseppe Patrizio, Francesco De Nuntiis, Giorgio Troise e Mario Saverio Spagnuolo - ufficiali dell’Aeronautica militare transitati a far data dal 1 ottobre 2006, ossia prima della maturazione del diritto a pensione, nel ruolo “tecnico logistico amministrativo – T.L.A.” della Guardia di finanza (transito all’epoca previsto dalla legge al fine di dotare di personale il neo-istituito ruolo T.L.A. della Guardia di Finanza) - hanno adito il T.a.r. per il Lazio al fine di sentir accertare:
a) il proprio diritto alla percezione dell’indennità supplementare dovuta dalla Cassa ufficiali dell’Aeronautica militare, eventualmente mediante trasferimento, presso la corrispondente Cassa della Guardia di Finanza, della posizione previdenziale nel tempo accumulata;
b) in subordine, il proprio diritto alla restituzione delle somme versate alla Cassa dell’Aeronautica nel corso del servizio presso la Forza Armata, verificandosi altrimenti un illegittimo arricchimento della Cassa stessa.
2. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. ha respinto il ricorso, osservando che:
- “la questione sottoposta all’esame del Collegio concerne, più che la legittimità del diniego della corresponsione dell’indennità supplementare prevista dalla legge n. 35 del 4.1.1937 istitutiva della Cassa Ufficiali dell’Aeronautica Militare, o, in alternativa la restituzione dei contributi versati alla predetta Cassa, la legittimità costituzionale della normativa che disciplina l’istituto in questione. Il diniego di corresponsione dell’indennità in questione infatti anziché porsi in contrasto con la normativa in questione costituisce un atto vincolato in applicazione della legge n. 35 del 4.1.1937, istitutiva della predetta Cassa, che all’art. 6 subordina il pagamento della predetta indennità all’aver maturato il diritto a pensione. Ugualmente il rifiuto di restituire le contribuzioni versate non costituisce un’illegittima scelta della Cassa, bensì la mera applicazione di quanto disposto dall’art. 27 del regolamento di attuazione della menzionata legge istitutiva n. 35/1937, approvato con R.D. 25.11.1937, n. 2616, che sancisce che <<in nessun caso è dovuto il rimborso delle quote pagate dagli ufficiali per il periodo in cui sono stati regolarmente iscritti>>”;
- tale disciplina sarebbe la conseguenza della natura essenzialmente mutualistica e solidaristica, non strettamente corrispettiva, propria delle provvidenze rese dalla Cassa (e, più in generale, della Cassa stessa), testimoniata anche dal carattere obbligatorio della relativa iscrizione, di talché la questione di legittimità costituzionale prospettata – peraltro “genericamente” – dai ricorrenti sarebbe manifestamente infondata;
- la diversità della disciplina attualmente stabilita per i sottufficiali sarebbe espressione di discrezionalità legislativa e riposerebbe sulla diversità del relativo status e sulla “diversità sostanziale delle rispettive esigenze [delle due categorie di personale] e dei mezzi per farvi fronte”;
- il fatto che altri ufficiali avrebbero goduto, in passato, di un trattamento diverso e più favorevole non rileva, posto che “la concessione di benefici non spettanti ad alcuni soggetti non comporta l’obbligo dell’Amministrazione di estendere questi ad altri soggetti, ma piuttosto obbliga l’Amministrazione a recuperare i benefici erogati a soggetti ai quali non spettavano”. 
3. Gli originari ricorrenti, tranne il sig. Troise, hanno interposto appello, sostenendo, in particolare, che:
a) il rapporto di impiego militare (sia pure nella diversità soggettiva del Corpo) è proseguito nel tempo senza soluzione di continuità: non ricorrerebbe, dunque, una “cessazione dal servizio senza aver maturato il diritto a pensione”, posto che il rapporto di impiego è, di contro, continuato senza soluzione di continuità presso un altro Corpo militare dello Stato, con mantenimento di anzianità, grado e trattamento economico; 
b) il precedente del T.a.r. capitolino citato nella sentenza impugnata (sentenza n. 997 del 2013) si riferirebbe a ufficiali della Marina militare (la Cassa della Marina sarebbe del tutto analoga a quella dell’Aeronautica) transitati nei ruoli civili del Ministero, mentre i ricorrenti hanno mantenuto lo status militare;
c) la decisione del T.a.r. contrasterebbe con la finalità insita nella costituzione, per accorpamento, di un’unica Cassa ufficiali per le Forze Armate da parte del regolamento attuativo del codice dell’ordinamento militare (d.p.r. n. 90 del 2010, art. 74);
d) in caso di esegesi difforme della disciplina circa il funzionamento della Cassa, risulterebbe rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1914, 1917 e 1919 del codice dell’ordinamento militare, già formulata in prime cure.
3.1. Si sono costituite in resistenza le intimate Amministrazioni.
3.2. In vista della trattazione del ricorso le parti hanno depositato difese scritte.
3.3. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla camera di consiglio del 28 maggio 2020 ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020, e deliberato in pari data in audio-conferenza ai sensi del comma 6 della medesima disposizione.
4. Il ricorso in appello è fondato ai sensi delle argomentazioni che seguono.
5. Il Collegio premette una sintetica ricostruzione del quadro normativo e procedimentale di riferimento:
a) l’art. 45, comma 1, d.lgs. n. 69 del 2001 (recante “Riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell'avanzamento degli ufficiali del Corpo della Guardia di finanza, a norma dell'articolo 4 della legge 31 marzo 2000, n. 78”), vigente ratione temporis, stabiliva che “in relazione, alle esigenze operative e funzionali da soddisfare per l'iniziale costituzione del ruolo tecnico logistico amministrativo del Corpo della Guardia di finanza, sono autorizzati, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro della difesa, per gli anni dal 2001 al 2005, transiti in tale ruolo di unita' di ufficiali provenienti dall'esercito, dalla Marina e dall'Aeronautica, dai ruoli e dai gradi ove risultino eccedenze rispetto ai volumi organici fissati, nonche', su indicazione del Capo di Stato Maggiore di Forza Armata, oltre tali eccedenze”;
b) il successivo comma 3-bis, aggiunto dal d.lgs. n. 473 del 2001, precisava che “l'anzianità di servizio maturata nei ruoli degli ufficiali della Forza armata di provenienza è utile ai fini del computo dei periodi previsti dall'articolo 43, commi 22 e 23, e dall'articolo 43-ter della legge 1 aprile 1981, n. 121, per la determinazione del trattamento economico all'atto del transito ai sensi dei commi 1, 2 e 3”;
c) con decreto interministeriale del 5 aprile 2005 è stato previsto “il transito di 30 ufficiali delle Forze Armate, dei quali 18 provenienti dall’Esercito e 12 dall’Aeronautica”, poi concretamente disposto con successiva determinazione del Comandante generale della Guardia di Finanza - di concerto con il Direttore generale per il personale militare del Ministero della difesa - del 2 agosto 2006, che ha coinvolto anche gli odierni ricorrenti;
d) nella pendenza del rapporto d’impiego con l’Aeronautica Militare, gli odierni ricorrenti erano iscritti d’autorità alla Cassa Ufficiali dell’Aeronautica Militare, ai sensi dell’art. 3, primo comma, dell’allora vigente legge n. 35 del 1937, subendo le corrispondenti trattenute sulla retribuzione;
e) la “Cassa ufficiali della Regia Aeronautica” - istituita dal legge n. 35 del 1937, dotata di personalità giuridica e posta sotto la vigilanza del Ministero dell’aeronautica - aveva “il compito di corrispondere una indennità supplementare agli ufficiali della Regia aeronautica” all’atto della cessazione dal servizio con diritto a pensione;
f) l’art. 27 del r.d. n. 2616 del 1937, recante la “approvazione del regolamento della Cassa ufficiali della Regia aeronautica”, stabiliva che “in nessun caso è dovuto il rimborso delle quote pagate dagli ufficiali per il periodo in cui sono stati regolarmente iscritti”;
g) l’art. 1913 del codice dell’ordinamento militare (che, agli articoli 2268 e 2269, ha fra l’altro abrogato l’intera l. n. 35 del 1937 e l’intero r.d. n. 2616 del 1937) ha disciplinato, nell’ambito dell’unitaria Cassa di previdenza delle Forze armate (già istituita dal d.p.r. n. 211 del 2009), i seguenti “fondi previdenziali integrativi tra loro indipendenti e a gestione separata … : “a) fondo di previdenza ufficiali dell'Esercito italiano e dell'Arma dei carabinieri; b) fondo di previdenza ufficiali della Marina militare; c) fondo di previdenza ufficiali dell'Aeronautica militare; d) fondo di previdenza sottufficiali dell'Esercito italiano e dell'Arma dei carabinieri; e) fondo di previdenza appuntati e carabinieri; f) fondo di previdenza sottufficiali della Marina militare; g) fondo di previdenza sottufficiali dell'Aeronautica militare”;
h) l’art. 1914 del codice ha ribadito che l’indennità supplementare spetta, fra l’altro, agli ufficiali in s.p.e., iscritti da almeno sei anni, che cessano dal servizio con diritto a pensione; 
i) l’art. 1916 del codice ha disposto un “contributo obbligatorio” a carico degli iscritti ai fondi ed il successivo art. 1917 ha previsto, a certe condizioni, il diritto alla restituzione dei contributi obbligatori soltanto a favore dei sottufficiali, degli appuntati e dei carabinieri; 
l) l’art. 74 del d.p.r. n. 90 del 2010 (“Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare”) ha disciplinato il riordino “per accorpamento” delle diverse Casse militari nell’unitaria Cassa di previdenza delle Forze Armate, “quale organo con personalità giuridica di diritto pubblico istituito nell'ambito della struttura organizzativa del Ministero della difesa”;
m) il comma 2 del citato articolo 74 del regolamento ha precisato che “la Cassa gestisce i fondi previdenziali” di cui all’art. 1913 del codice ed ha, in proposito, fatto “salvi il vigente regime previdenziale e creditizio che regola i singoli istituti, la salvaguardia dei diritti maturati dagli iscritti, nonché la separazione e l’autonomia patrimoniale e contabile di ciascun fondo stesso. Resta ferma la disciplina recata dal codice in materia di iscrizione, contribuzione ed erogazione delle prestazioni”;
n) l’art. 1917-bis del codice, introdotto con d.l. n. 148 del 2017 convertito con l. n. 242 del 2017, ha disposto che “a far data dall'entrata in vigore dei decreti legislativi 29 maggio 2017, nn. 94 e 95, il personale militare iscritto ai fondi di cui all'articolo 1913 che transita tra ruoli è iscritto al nuovo fondo di previdenza con decorrenza dalla data di iscrizione al fondo di provenienza. L'intero importo dei contributi versati è trasferito al pertinente fondo di destinazione. A tal fine, il diritto alla liquidazione dell'indennità supplementare è riconosciuto computando il numero di anni complessivi di servizio prestato nei diversi ruoli”.
6. Tanto premesso, il Collegio osserva che l’accorpamento delle preesistenti Casse in un’unitaria Cassa di previdenza delle Forze Armate risponde ad esigenze di semplificazione gestoria e contabile, ma lascia “fermo un sistema strutturato su distinti fondi previdenziali integrativi, per le diverse Forze e per le diverse categorie, tra di loro separati e diversamente disciplinati”; l’accorpamento, in sostanza, è volto “principalmente alla razionalizzazione degli organi collegiali e gestionali … mantenendo tuttavia l’amministrazione separata delle diverse entità previdenziali e la tenuta di distinte evidenze contabili per i singoli istituti, quale espressione della loro riconosciuta autonomia patrimoniale amministrativa e contabile” (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 18 marzo 2020, n. 1932).
6.1. Tanto ciò è vero, che il legislatore ha dettato una disposizione (il già citato art. 1917-bis del codice) esplicitamente volta a consentire il trasferimento della posizione previdenziale da un fondo all’altro.
7. L’indennità supplementare erogata dai cennati fondi è sussumibile nell’ampio genus della previdenza complementare o integrativa, che dir si voglia (si vedano, in proposito, le argomentazioni contenute nella citata sentenza di questa Sezione n. 1932 del 2020).
7.1. Ora, principio generale delle forme di previdenza complementare (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 477 del 14 gennaio 2015) è rappresentato dalla portabilità, ossia dall’ambulatorietà della posizione previdenziale, che segue il dipendente nel corso della sua carriera, a prescindere dalla tipologia del fondo pensione (se a capitalizzazione individuale o meno) e dalla data di iscrizione allo stesso (se posteriore o meno alla vigenza del d.lgs. n. 124 del 1993).
7.2. L’art. 1913 del codice dell’ordinamento militare richiama espressamente, quanto alla previdenza complementare, il d.lgs. n. 124 del 1993 (“Fermo restando quanto previsto per i dipendenti pubblici dal decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124…”): ne consegue che l’esegesi giurisprudenziale relativa a tale disciplina normativa, per una scelta operata direttamente dal codice dell’ordinamento militare, si estende per relationem anche all’impiego militare
7.2.1. Tanto in coerenza con il generale principio di specificità ed autosufficienza dell’ordinamento militare, secondo cui tale ordinamento (e, in particolare, lo statuto del personale militare) è costituito dalle sole norme recate dal codice ovvero da esso richiamate, oppure da leggi speciali che espressamente vi deroghino (cfr. ex plurimis Cons. Stato sez. IV, n. 1489 del 2020; n. 7224 del 2018; n. 2514 del 2018; n. 1347 del 2013, Corte cost., n. 215 del 2017).
7.2.2. Sotto tale angolazione, nessuna norma espressa di divieto della cosiddetta portabilità della posizione contributiva complementare si rinveniva nella disciplina codicistica (ovvero in altra disposizione speciale) prima della novella che ha introdotto l’art. 1917-bis.

7.3. Ancora, l’art. 1838, oltre a ribadire che resta “ferma la disciplina generale in materia di trattamento previdenziale dei dipendenti pubblici”, precisa che “al personale militare, incluso quello appartenente alle Forze di polizia a ordinamento militare, si applicano le disposizioni contenute nel presente libro” settimo. 
8. Dal combinato disposto di queste norme si trae che:
a) i fondi menzionati dall’art. 1913 del codice, quali forme di previdenza complementare, sono tra l’altro connotati, al pari di quelli disciplinati dal decreto legislativo n. 124 del 1993, dal principio della portabilità della posizione previdenziale (ovvero, da altra angolazione prospettica, dal principio della reciproca comunicabilità per così dire orizzontale, scilicet salva la rispettiva autonomia amministrativa, patrimoniale e contabile, nonché la differenza di disciplina in punto di iscrizione, contribuzione ed erogazione delle prestazioni);
b) tale principio, intrinseco al sistema, è stato esplicitato dall’art. 1917-bis del codice, norma cui deve dunque ascriversi, a ben vedere, un carattere meramente ricognitivo, ossia di veicolo di emersione testuale di valori già strutturalmente sottesi alla materia;
c) ai sensi dell’art. 1838 del codice, il trattamento previdenziale degli ufficiali della Guardia di finanza, forza di polizia ad ordinamento militare, è retto dalla disciplina del Libro VII del codice, ivi incluso, dunque, il principio della portabilità della posizione previdenziale complementare;
d) la mancata previsione, nel corpo dell’art. 1913, del fondo per gli appartenenti alla Guardia di finanza non consente di assumerne, ai fini che qui interessano, la separatezza e l’incomunicabilità rispetto ai fondi previsti per le Forze Armate, specificamente menzionati dalla norma: in disparte il fatto che la Guardia di finanza non è in tutto e per tutto una Forza Armata inserita nell’organizzazione strutturale della Difesa (ciò che dà ragione della mancata esplicita previsione da parte dell’art. 1913), la natura di Forza di polizia ad ordinamento militare propria del Corpo impone, ex art. 1838 cit.,  l’estensione ad esso dei principi che reggono il sistema della previdenza complementare per i membri delle Forze Armate, tra cui, appunto, la reciproca comunicabilità orizzontale fra le rispettive forme di previdenza complementare.
9. Ne consegue che un militare che transiti da un Corpo militare dello Stato ad un altro (ivi inclusa la Guardia di finanza), senza soluzione di continuità, ha il diritto di non perdere la complessiva posizione previdenziale, anche complementare, maturata nel Corpo di provenienza.
10. A ciò, del resto, conduce una doverosa interpretazione secundum Constitutionem delle disposizioni rilevanti in materia: al mantenimento dello status militare, infatti, non può che conseguire la perdurante applicazione degli istituti previsti dal relativo codice ordinamentale, tra cui quelli relativi alla previdenza complementare.
10.1. Del resto, una siffatta conclusione non lede il valore, pure esso di rilievo costituzionale, dell’equilibrio delle pubbliche finanze.
10.2. Il montante spettante a ciascun militare, invero, si compone di una contribuzione individuale ed una di Forza Armata.
10.3. Ora, la contribuzione individuale è stata versata dall’interessato tramite trattenute sulla retribuzione, sì che si pone un mero profilo di trasferimento materiale della stessa; quanto, invece, ai contributi della Forza Armata, le Amministrazioni militari coinvolte ben possono provvedere tra loro al riequilibrio delle rispettive posizioni di dare/avere.
11. Per le esposte ragioni, dunque, in riforma della sentenza impugnata il ricorso in appello deve essere accolto, nel senso che agli interessati compete la fruizione del montante maturato presso la Cassa ufficiali dell’Aeronautica sino al momento del transito nella Guardia di finanza.
12. Spetta alle Amministrazioni interessate, in applicazione di tale principio generale, decidere in concreto se erogare agli appellanti, all’atto del relativo pensionamento, due distinte (pur se coordinate) liquidazioni ovvero una liquidazione unitaria.
13. La complessità e novità delle questioni impone la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 10691 del 2015, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ai sensi, per gli effetti e nei limiti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020 - svoltasi da remoto in audio-conferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020 - con l’intervento dei magistrati:


Vito Poli,	Presidente
Luca Lamberti,	Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo,	Consigliere
Roberto Caponigro,	Consigliere
Michele Conforti,	Consigliere

Vito Poli,	Presidente
Luca Lamberti,	Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo,	Consigliere
Roberto Caponigro,	Consigliere
Michele Conforti,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Militari, forze armate e di polizia - Pensione - Previdenza complementare - Transiti da un Corpo militare dello Stato ad un altro - Portabilità.
 

            Nell’ordinamento militare vige la regola della portabilità della previdenza complementare (1).

 
(1) Ha chiarito la Sezione che un militare che transiti da un Corpo militare dello Stato ad un altro (ivi inclusa la Guardia di finanza), senza soluzione di continuità, ha il diritto di non perdere la complessiva posizione previdenziale, anche complementare, maturata nel Corpo di provenienza Ha precisato la Sezione che l’art. 1913 del codice dell’ordinamento militare richiama espressamente, quanto alla previdenza complementare, il d.lgs. n. 124 del 1993 (“Fermo restando quanto previsto per i dipendenti pubblici dal decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124…”): ne consegue che l’esegesi giurisprudenziale relativa a tale disciplina normativa, per una scelta operata direttamente dal codice dell’ordinamento militare, si estende per relationem anche all’impiego militare Tanto in coerenza con il generale principio di specificità ed autosufficienza dell’ordinamento militare, secondo cui tale ordinamento (e, in particolare, lo statuto del personale militare) è costituito dalle sole norme recate dal codice ovvero da esso richiamate, oppure da leggi speciali che espressamente vi deroghino.