Struttura, a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti in Toscana - Termine per l’esercizio del potere di autotutela

Materia: Atto amministrativo

N. 07476/2019REG.PROV.COLL.
N. 02519/2019 REG.RIC.
N. 02994/2019 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2519 del 2019, proposto dal Comune di Livorno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Abeniacar, Lucia Macchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro
Villa Sovrana S.a.s. di Torri Valentina & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Cenerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

nei confronti
Azienda Usl Toscana Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Serena Spizzamiglio, Silvia Carli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Mario Tognetti, Elisa Schiano, Narda Merlini, Fandia Faenzi, Franca Faraoni, Renata Pesci, Loretta Turini, Pierluigi Barzanti, Giorgia Della Vida non costituiti in giudizio; 

sul ricorso numero di registro generale 2994 del 2019, proposto dall’Azienda Usl Toscana Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Serena Spizzamiglio, Raffaella Chiummiento, Silvia Carli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Raffaella Chiummiento in Roma, via Salaria 103; 

contro
Villa Sovrana S.a.s. di Torri Valentina & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Cenerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

nei confronti
Comune di Livorno, Mario Tognetti, Elisa Schiano, Narda Merlini, Fandia Faenzi, Franca Faraoni, Renata Pesci, Loretta Turini, Pier Luigi Barzanti, Giorgia Della Vida non costituiti in giudizio; 

per la riforma

A) quanto al ricorso n. 2519 del 2019,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Toscana (sezione Seconda) n. 00015/2019, 

B) quanto al ricorso n. 2994 del 2019:

della medesima sentenza suindicata.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Villa Sovrana S.a.s. di Torri Valentina & C., dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest, appellante nel ricorso sub B).
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Lucia Macchia, Massimo Cenerini, Serena Spizzamiglio, Silvia Carli, Raffaella Chiummiento;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La società Villa Sovrana è una struttura autorizzata dal Comune di Livorno, ab origine, ad esercitare quale Centro Residenziale per Anziani Autosufficienti ai sensi della legge regionale della Regione Toscana n. 28/1980 in forza di atto di autorizzazione 44837/28 del 27/09/1995. A tale titolo abilitativo si è successivamente sovrapposta l’autorizzazione quale residenza sociale assistita
per anziani autosufficienti (7 posti residenziali e 3 semiresidenziali), in forza di atto n. 6280/21 del 25/09/1997, provvedendosi, con successivo atto 3595/2007, a ridefinire la sola capienza della struttura con aumento di due posti residenziali per anziani autosufficienti rispetto ai 7 posti già assentiti. I suddetti titoli abilitativi fanno, comunque, riferimento alla sola accoglienza di ospiti autosufficienti, anche se l’ultimo atto, per errore, reca un richiamo, nell’oggetto e nel dispositivo, alla tipologia di Residenza Sanitaria Assistita anziché Residenza Sociale Assistita.

1.1. Tale erronea formulazione veniva segnalata dall’ASL con nota prot.102356 del 29.11.2012. 
1.2. Con la determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013, dopo aver dato correttamente atto della erroneità della riproposizione della dicitura "residenza sanitaria assistita", da utilizzare solo per ospitare soggetti non autosufficienti, mentre la struttura La Sovrana possedeva i requisiti di una struttura per l'ospitalità esclusivamente di anziani autosufficienti, nonché del contenuto del precedente parere n.102356 del 2012 dell'ASL che richiamava la sussistenza dei requisiti per l’accoglienza dei soli anziani autosufficienti, il Comune di Livorno riteneva opportuno ridefinire la precedente autorizzazione amministrativa modificandola nel senso di riferirla a
“…struttura a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità assistenziale, in base alla Legge Regionale 41 del 21 febbraio 2005 art. 21 comma b)”.
1.3. La commissione multidisciplinare di valutazione nucleo operativo locale zona di Livorno, chiamata ai sensi dell’articolo 20 del regolamento regionale 15/2008 a verificare la presenza dei requisiti per il rilascio dell'autorizzazione e lo svolgimento delle attività, eseguiva, su impulso del Comune di Livorno, un sopralluogo in data 16.11.2017, redigendo apposito verbale dal quale emergevano diverse irregolarità e la presenza di anziani con requisiti di non autosufficienza. In particolare, nei successivi sviluppi istruttori emergeva che tutti gli anziani presenti avevano il riconoscimento di una invalidità civile al 100% con diritto all’accompagnamento, tranne uno, ed erano così qualificati: otto pazienti con isogravità 3 e due con isogravità 4.
1.4. Con determinazione dirigenziale n. 5533/2018 il Comune di Livorno assumeva nei confronti della società Villa Sovrana il provvedimento di annullamento della determinazione n. 132/2013. L’opportunità dell’annullamento era ravvisata dall’Amministrazione nella circostanza che, ai fini dell’ampliamento del titolo autorizzatorio, la società Villa Sovrana non avesse partecipato alla sperimentazione di cui alla deliberazione della Giunta della Regione Toscana n. 594/2014, necessaria ai fini del rilascio di autorizzazione allo svolgimento di attività di accoglienza a bassa intensità assistenziale di ospiti non autosufficienti. Con il provvedimento finale veniva, altresì, ordinata alla società ricorrente la cessazione dell’attività di accoglienza di pazienti non autosufficienti, non compatibile con il titolo abilitante n. 3595/2007;
1.5. La società ricorrente, con l’atto introduttivo del ricorso di primo grado, notificato al Comune di Livorno, impugnava la determinazione dirigenziale n. 5533/2018. 
1.6. L’Amministrazione, da parte sua, in data 19 luglio 2018, adottava un’ulteriore determinazione, n. 6044/2018, con cui integrava le ragioni di ritiro già poste a fondamento della determina n. 5533/2018, all’uopo evidenziando che:
- non risultava agli atti una richiesta da parte della società interessata volta al rilascio di un'autorizzazione per “degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità assistenziale” e che, conseguentemente, la determina n. 132/2013 era stata adottata in totale assenza di qualsivoglia rappresentazione dei fatti e dei presupposti legittimanti il rilascio di tale tipo di autorizzazione alla gestione di struttura rivolta ad anziani parzialmente autosufficienti;
- il parere dell'Azienda USL Toscana Nord Ovest, prot. n. 102356/2012 riconosceva alla struttura i requisiti per accoglienza dei soli anziani autosufficienti;
- l'interesse pubblico attuale, a fondamento dell'intervento dell’Amministrazione volto a rimuovere l'autorizzazione n. 132/2013 e reprimere l'esercizio di attività di assistenza per soggetti non autosufficienti, andava individuato nella tutela dell'interesse primario alla salute, altrimenti lesa dall'esercizio di un'attività espletata in assenza dei presupposti di legge, sia al momento del rilascio dell'autorizzazione n. 132/2013 sia al momento dei successivi e più recenti sopralluoghi effettuati dall'Ausl e dalle forze di Polizia;
- al momento della determina n. 132/2013, i requisiti della struttura erano per “degenti autosufficienti e diurnisti” e non per “degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità assistenziale” e che, inoltre, non risultava essere stata avanzata alcuna istanza in tal senso dalla parte interessata potendosi evincere che l'atto era stato adottato in carenza dei requisiti essenziali previsti dalla legge per l'ottenimento dell'autorizzazione assentita ed in assenza di una richiesta di parte.
Strettamente consequenziale all’annullamento in autotutela era poi l’ordine di cessazione dell’attività di accoglienza di anziani non autosufficienti, impartito dal Comune di Livorno e che, in coerenza con la suddetta premessa, si fonda sul fatto che la tale attività non sarebbe conforme al setting assistenziale della struttura.
1.7. Anche tale atto veniva attratto nel fuoco della contestazione mediante la proposizione di motivi aggiunti, con i quali la società Villa Sovrana estendeva il giudizio anche nei confronti dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest, impugnando anche il parere della Commissione Multidisciplinare Nucleo Operativo locale zona di Livorno del 29.03.2018 ed il presupposto verbale di sopralluogo del 16.11.2017.
1.8. Il Comune di Livorno depositava in atti un ulteriore verbale di accertamento della Azienda USL Toscana Nord Ovest dell’8 ottobre 2018, che dava atto dell’ulteriore sopralluogo effettuato, in data 20.09.2018, e nel quale si rilevava come, a seguito di accertamento dello stato clinico condotto sugli ospiti della struttura, alcuni apparivano in condizione di probabile non autosufficienza. L’Asl soggiungeva che dalle valutazioni effettuate gli anziani erano risultati con un valore di isogravità del 2° o 3° livello e concludeva nel senso che le condizioni clinico-assistenziali degli anziani ospiti presenti alla data del sopralluogo non fossero compatibili con l’autorizzazione al funzionamento posseduta dalla struttura.
2. Con la sentenza in questa sede fatta oggetto di gravame, il Tar Toscana accoglieva il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, della società Villa Sovrana, annullando i provvedimenti lesivi impugnati. Rilevava il Tar come nelle due determinazioni nn. 5533 e 6044 del 2018 fosse possibile isolare due distinti contenuti provvedimentali, aventi ad oggetto, rispettivamente, l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 132/2013, perché ottenuta in assenza di una espressa domanda di parte e senza aver partecipato alla sperimentazione per come prevista dalla deliberazione della Giunta della Regione Toscana n. 594/2014 e, dall’altro lato, la cessazione dell’attività di ricovero di anziani parzialmente non autosufficienti esercitata dalla società ricorrente; 
2.1. Nella ricostruzione offerta dal giudice di prime cure, il profilo di illegittimità dell’autorizzazione n. 132/2013, necessario per procedere al suo annullamento d’ufficio, era stato individuato nel fatto che il Comune non avesse competenza autonoma ad autorizzare le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) cit., le quali – nella versione del Comune, per come ricostruita in sentenza - sarebbero autorizzabili solo in esito alla partecipazione al percorso di sperimentazione regionale di cui alla DGRT n. 594 del 2014, cui la ricorrente non aveva preso parte. Una tale ricostruzione non è stata ritenuta convincente dal Tar sulla base del rilievo che il dato testuale dell’art. 21 citato prevedeva la competenza comunale all’autorizzazione delle strutture di cui al comma 1, lett. b) cit., non facendo cenno ad una compressione della competenza medesima a favore di un ruolo autorizzatorio della Regione. Dalla lettura della normativa emergevano sì competenze regionali, ma di natura regolatoria, attinenti alla fissazione di requisiti disciplinari, nessuna delle quali sembrava stabilire la imprescindibilità della partecipazione alla sperimentazione quale presupposto per l’autorizzazione comunale.
2.2. Inoltre, rispetto alla determinazione n. 6044/2018, rilevava il Tar che le integrazioni fornite non concorrevano a chiarire le ragioni dell’annullamento, continuando l’Amministrazione a evocare in termini assolutamente generici la totale assenza dei presupposti legislativi a fondamento dell’autorizzazione annullata. 
2.3. Quanto all’ordine di cessazione dell’attività, ad avviso del Tar la circostanza che durante i sopralluoghi fosse stata riscontrata la presenza di soggetti con isogravità 4, giudicata incompatibile con l’autorizzazione in possesso alla società ricorrente, avrebbe dovuto condurre l’Amministrazione all’adozione di un’ordinanza di contestazione della relativa irregolarità con assegnazione di un termine per la regolarizzazione della posizione della struttura, non sussistendo viceversa i presupposti per un intervento in autotutela.
3. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello, con ricorso n. 2519/2019, anzitutto, il Comune di Livorno, all’uopo articolando i seguenti motivi di gravame: 
a) ai sensi dell’art. 2, comma 2, del Regolamento di attuazione, le strutture di cui all'articolo 21, comma 1, lettera b), della L.R. n. 41/2005, sono disciplinate nell'ambito della sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell'articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005, sperimentazione cui la struttura La Sovrana non ha partecipato, ma necessaria per rendere operativo il modello organizzativo erroneamente accordato. Il Comune avrebbe, pertanto, competenza a rilasciare l'autorizzazione, ma l'esercizio del relativo potere è condizionato dall’accertamento della sussistenza dei requisiti, non definiti dalla normativa di riferimento, salvo che mediante la partecipazione alla procedura di sperimentazione;
b) la società La Sovrana non avrebbe mai attivato il procedimento di rilascio di una autorizzazione diversa da quella già rilasciata per l’ospitalità di soli anziani autosufficienti e, dunque, i requisiti per il rilascio della nuova autorizzazione (per ospitare anziani non autosufficienti) non sarebbero mai stati sottoposti al vaglio delle Autorità competenti. Difetterebbe, in radice, un'istanza di parte, pur essendo espressamente prescritta dalla disciplina di settore, con conseguente violazione anche dei principi di ragionevolezza e parità di trattamento; 
c) vi sarebbe un vizio genetico tecnico-giuridico di qualificazione della struttura, incidente nella fase di redazione dell’atto, che avrebbe dunque determinato una discrasia insanabile tra manifestazione giuridica esternata dall’atto (autorizzazione per parzialmente autosufficienti) e volontà sostanziale dell’Ente (continuazione per totalmente autosufficienti); 
d) tale circostanza svuoterebbe, altresì, di contenuto le ulteriori doglianze sull'affidamento che non potrebbe ritenersi incolpevole; 
e) l'esame "dettagliato" reclamato dal Tar quanto ai requisiti mancanti sarebbe impercorribile: il ventaglio dei requisiti richiesti varia in funzione della caratterizzazione degli utenti accolti e della quantità e qualità del personale impiegato, di talchè tale mancanza sarebbe "nella natura delle cose", comunque acclarata dalla Commissione Multidisciplinare; 
f) del pari sarebbe conforme alla disciplina di settore l'ordine di cessazione delle attività non legittimamente assentite (id est quelle per anziani non autosufficienti), fermo restando che sarebbe emersa anche l'abusiva gestione della struttura gestita dalla società appellata presso la quale è stata rilevata la presenza di una decina di anziani non autosufficienti , invalidi al 100%, titolari d'indennità di accompagnamento, con un numero di infermieri, animatori e terapisti insufficienti, con " condizioni clinico assistenziali degli ospiti NON compatibili con l'autorizzazione al funzionamento " in assenza della prescritta autorizzazione (parere dell'Asl del 29.3.2018) ovvero che O.S.S. E O.S.A. "somministrano agli ospiti anche le terapie prescritte dai singoli medici curanti (verbale di controllo dei NAS);
g) sarebbe erronea la qualificazione come atti endoprocedimentali dei pareri e dei verbali suindicati, siccome atti vincolanti, con conseguente tardività del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado.
3.1. Resiste in giudizio la società Villa Sovrana s.a.s. di Torri Valentina & C che ha chiesto la conferma dell’appello. La suddetta società ripropone, inoltre, i motivi dichiarati assorbiti e/o non esaminati nella sentenza appellata, di seguito sintetizzati:
- violazione delle regole che presidiano il corretto esercizio del potere di autotutela, quanto al termine di adozione del provvedimento, che risulterebbe abbondantemente superato sia nella misura fissa di 18 mesi sia inteso come termine ragionevole, alla mancata allegazione di un interesse pubblico alla rimozione dell’atto, non potendo questo genericamente consistere nel diritto alla salute generale e in particolare nel diritto alla salute degli ospiti della struttura, oltretutto smentito dal livello di cura garantito agli ospiti (come rilevato dalla stessa Commissione AUSL nel verbale del 29 marzo 2018), alla mancata indicazione dei requisiti asseritamente carenti, non potendo ai fini del sindacato sulla validità dell’atto rilevare eventuali infrazioni consumate nella gestione delle strutture autorizzate;
- legittimità della determinazione del 2013, anche perché la legge regionale 41/2005 non attribuirebbe alla Regione il potere regolamentare di vietare il funzionamento a regime, al di fuori della sperimentazione, delle strutture per anziani parzialmente non autosufficienti di cui all’art. 21 lett. b) della citata legge, con la conseguenza che, ove diversamente interpretato, il regolamento 15/2008, all’epoca vigente, risulterebbe affetto, in parte qua, da un vizio di nullità per difetto assoluto di attribuzione. L’art. 14 comma 5 delle legge regionale n. 41/2005 prevede che la Regione col piano sanitario e sociale integrato regionale possa prevedere sperimentazioni relative a tipologie di strutture residenziali e semiresidenziali di cui al capo III, comprese quelle di ambito delle comunità di tipo familiare, definendone i requisiti necessari al funzionamento ulteriori rispetto a quelli previsti dall'articolo 62 della medesima legge. Tale disposizione non pregiudicherebbe il funzionamento “a regime”, sulla base dei requisiti di cui all’art. 62 cit., delle strutture di residenza per anziani. Nella ricostruzione dell’appellato i requisiti tecnici delle strutture di cui alla lett. b) sono quelli stabiliti nel piano regionale, applicabili sia alle strutture che chiedono di far parte della sperimentazione, per gli effetti da questa previsti, sia alle altre strutture, previste a regime dalla legge regionale 41/2005 nei suoi articoli 21 e 62;
- il rilievo di eventuali irregolarità nella gestione avrebbe implicato, secondo il corrispondente modulo procedimentale, l’assegnazione di un termine ai fini della possibile regolarizzazione;
3.2. Si è costituita, nel procedimento n. 2519.2019, l’Azienda USL Toscana Nord Ovest, appellante nel coevo giudizio n. 2994/2019, come di seguito meglio evidenziato, che ha concluso per l’accoglimento dell’appello proposto dal Comune di Livorno, riproponendo il proprio difetto di legittimazione passiva, radicandosi la competenza in subiecta materia in capo al Comune di Livorno, cui, d’altro canto, sono intestati i procedimenti impugnati. E ciò sarebbe vieppiù a dirsi considerato che lo stesso giudice di prime cure ha evidenziato che i verbali di sopralluogo della ASL e i pareri resi dalla stessa, in quanto atti endo - procedimentali ricompresi nella istruttoria procedimentale, non avrebbero dovuto essere impugnati siccome privi di autonoma efficacia lesiva.
Viceversa, a voler ritenere vincolante il parere della Commissione Multidisciplinare della AUSL lo stesso avrebbe dovuto essere impugnato già con il ricorso principale, con conseguente inammissibilità dei motivi aggiunti. Quanto al merito, l’ASL ripropone le argomentazioni già poste a fondamento del gravame.
4. Con distinto mezzo, rubricato al numero di r.g. 2994.2019, ha proposto, altresì, appello, avverso la medesima sentenza, l’Azienda Usl Toscana Nord Ovest che ha articolato i seguenti motivi di gravame:
a) mancata dichiarazione del proprio difetto di legittimazione passiva;
b) illogicità della decisione appellata non evidenziandosi nel corpo della relativa motivazione quali requisiti dovessero avere le strutture di cui all'art. 21 lett.b) della L.R.T. n. 41/2005 oltre quello della sperimentazione regionale di cui alla DGRT n. 594/2014 alla quale la medesima struttura non ha partecipato;
c) contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, il richiamo alla mancanza di istanza di parte si riferisce al fatto che la diversa denominazione della struttura autorizzata non può, di per sé, significare, con la pretesa automaticità, l’ampliamento dell'ambito di esercizio dell’attività della struttura che, anche nel provvedimento n. 132/2013, rimane circoscritta solo ad una attività per anziani autosufficienti;
d) il modulo assistenziale calibrato per anziani solo parzialmente autosufficienti risulta attuabile oggi solo nelle strutture per anziani non autosufficienti ex art. 21 c.1 lett. a) e, in vigenza del regolamento n. 15/R/2008, solo nelle strutture inserite nel percorso di sperimentazione. La sussistenza dei relativi requisiti non risulta dimostrata dall’appellata ed, anzi, la Commissione multidisciplinare dell'AUSL ha verificato, sia nel sopralluogo del 16.11.2017 sia nel successivo controllo del 20.09.2018, che le condizioni di salute ed i bisogni degli ospiti della struttura sono incompatibili con le caratteristiche della struttura.
Resiste anche nel procedimento qui in rilievo, n. 2994.2019, la società Villa Sovrana, che ha riproposto le controdeduzioni già rassegnate nel coevo procedimento 2519.2019, sopra riportate in via di sintesi e da intendersi qui integralmente richiamate, soggiungendo la contraddittorietà della posizione dell’ASL che ha spiegato appello formulando doglianze di merito in un giudizio in cui eccepisce, in apice, il proprio difetto di legittimazione passiva.
5. Le parti hanno, poi, prodotto memorie illustrative riproponendo le proprie tesi, replicando con ulteriori atti difensivi a quelle avverse.
Quindi, all’udienza del 24.10.2019, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
5.1. Va preliminarmente disposta, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 96 del c.p.a., la riunione degli appelli in epigrafe siccome proposti avverso la medesima sentenza.
5.2 Va, poi, accolto, in rito, il motivo di gravame con il quale l’ASL lamenta il proprio difetto di legittimazione passiva.
Ed, invero, il giudice di prime cure ha correttamente evidenziato come, da un lato, oggetto del giudizio siano le determinazioni dirigenziali n. 5533 del 05.07.2018 e n. 6044 del 19.07.2018 emanate dal Comune di Livorno ed aventi ad oggetto l’annullamento d’ufficio della autorizzazione n. 132 del 16.01.2013 di cui era titolare la soc. Villa Sovrana e, dall’altro, che l’Amministrazione titolare del potere di emanarne il relativo provvedimento è, ai sensi degli artt. 20, 23 e 24 dalla legge regionale n. 41/2005, il Comune, laddove l’intervento dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest nella materia (e nella vicenda in esame) è quindi limitato ad una attività istruttoria endoprocedimentale, di valutazione dell’attività svolta all’interno della struttura, del rispetto dei relativi requisiti e delle condizioni degli ospiti assistiti.
Com’è noto, “la regola secondo la quale l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, giacché la lesione della sfera giuridica del suo destinatario è normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento, è di carattere generale; la possibilità di un'impugnazione anticipata è invece di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale” (Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2011 , n. 2961), fattispecie che non ricorrono nel caso di specie; e ciò vieppiù in rilievo del fatto che, come di seguito meglio evidenziato, nel processo di determinazione che ha condotto al ritiro dell’atto hanno assunto rilievo assorbente questioni di rilievo essenzialmente giuridico rispetto ai profili tecnici che esauriscono l’apporto consultivo della parte pubblica suindicata.
Il giudice di prime cure ha fatto applicazione del suddetto principio solo in parte: ha, infatti, correttamente disatteso l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti spiegati avverso il parere dell’ASL, ma, al contempo, non ha tratto le ulteriori conseguenze di tale assunto, segnatamente quanto al difetto di legittimazione passiva dell’ASL, che, pertanto, merita di essere dichiarato.
6. L’appello del Comune di Livorno, incentrato sul merito della vicenda, è parimenti fondato in ragione dei rilievi di seguito esposti e, pertanto, va accolto.
6.1 Ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda occorre muovere dalla ricostruzione dell’articolato rapporto autorizzatorio che conforma l’attività esercita dalla società Villa Sovrana quale operatore attivo nel campo degli interventi e servizi sociali in favore degli anziani.
6.2. Sul punto, e richiamando in via di sintesi quanto già evidenziato nella narrativa in fatto, giova rammentare che tale società è stata autorizzata, ab origine, dal Comune di Livorno ad operare quale Centro Residenziale per Anziani Autosufficienti ai sensi della LRT 28/1980 in forza di atto di autorizzazione 44837/28 del 27/09/1995. A tale titolo si è, poi, sovrapposta l’autorizzazione quale Residenza Sociale Assistita per anziani autosufficienti (7 posti residenziali e 3 semiresidenziali), in forza di atto n. 6280/21 del 25/09/1997, provvedendosi con successivo atto 3595/2007 a ridefinire la sola capienza della struttura, con aumento di due posti residenziali per anziani autosufficienti rispetto ai 7 posti già assentiti. 
I suddetti titoli abilitativi fanno, dunque, pacifico riferimento ad un operatore attivo nel campo sociale e riflettono un vissuto professionale circoscritto alla sola accoglienza di ospiti autosufficienti, anche se l’ultimo atto, per errore, reca un equivoco riferimento, nell’oggetto e nel dispositivo, alla tipologia di Residenza Sanitaria Assistita anziché Residenza Sociale Assistita, da intendersi quest’ultima, in base all’allegato B) della deliberazione del consiglio regionale n. 228/1998, recante l’approvazione del "Piano integrato sociale regionale", una residenza di dimensioni limitate per accoglienza di adulti o anziani in condizioni di solitudine, emarginazione, devianza o di limitata autonomia.
6.3. Orbene, è in tale fase che si innesta sul rapporto in atto, con gli effetti di seguito approfonditi, il tentativo di rimediare alla suddetta erronea formulazione, segnalata dall’ASL con nota prot.102356 del 29.11.2012, e confluito nella determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013, poi annullata in autotutela.
Ed, invero, con la suddetta nota l’Azienda USL 6 di Livorno segnalava che, con la determina 3595/2007, l’autorizzazione rilasciata alla odierna appellata recava la dicitura "Residenza Sanitaria Assistita", dicitura che, rispetto alla pregressa disciplina, aveva acquisito, con l’entrata in vigore della legge 41 del febbraio 2005, per come attualizzata dal relativo regolamento esecutivo, un significato diverso e cioè di “..struttura prevalentemente rivolta ad anziani non autosufficienti, assolutamente non corrispondente alle caratteristiche di Villa Sovrana, struttura dedicata ad anziani autosufficienti”.
Da qui il suggerimento di una modifica volta a superare ogni incertezza operativa in vista delle attività di controllo, consistente nel far riferimento, in mancanza di pertinenti riferimenti normativi, alla “… stessa legge 41 che all'art.21 comma b richiama Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzate da bassa intensità assistenziale (omissis)” ferma restando, però, “la fattispecie di una condizione di sussistenza dei requisiti per una struttura che ha sempre operato rivolta ad anziani autosufficienti”.
L’atto di impulso del procedimento di “modifica/perfezionamento” dell’autorizzazione già in godimento si ascrive, dunque, in una logica che, dal punto di vista sostanziale, si dispiega in termini conservativi dell’assetto esistente, in continuità cioè con il vissuto professionale proprio della struttura, declinato all’insegna di interventi assistenziali riferiti ad anziani autosufficienti, mentre, solo dal punto di vista formale, in un ambito cioè meramente nominalistico, che muove dalla necessità di conciliare tale struttura con le nuove categorie previste dalla legge regionale 41/2005, si introduce il quid novi del riferimento alle strutture di cui al comma b dell’articolo 21 della suddetta legge regionale “Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi”, preoccupandosi, al contempo, di contenere nei termini suddetti, vale a dire meramente nominalistici, i profili innovativi, come è fatto palese dalla raccomandazione di esplicitare nel corpo della autorizzazione, ed a conferma della continuità con la situazione pregressa, la fattispecie di una condizione di sussistenza dei requisiti per una struttura che ha sempre operato rivolta ad anziani autosufficienti.

Ed è, dunque, nel solco di tale proposta che si ascrive la determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013 che replica pedissequamente i contenuti della suddetta nota prot.llo 102356 del 2012 dell’ASL, recependone le relative indicazioni tanto in relazione al profilo formale, modificandone, dunque, la denominazione nei termini suesposti, quanto al profilo sostanziale, rimarcandone la condizione, quanto ai requisiti, di “struttura che ha sempre ospitato esclusivamente anziani autosufficienti”. 
6.4. A fronte di quanto fin qui evidenziato è, viceversa, emerso, a seguito del parere della Commissione Multidisciplinare di Vigilanza strutture n.41163 del 29/03/2018 e della segnalazione inoltrata in esito a sopralluogo ispettivo del Comando della Corpo di Polizia Municipale, che l’attività concretamente esercitata dalla società La Sovrana non rispecchiasse i contenuti precettivi dell’autorizzazione in godimento siccome diretta nei confronti di ospiti non autosufficienti con conseguente radicale mutamento del target operativo che per il pregresso aveva caratterizzato la sua azione.
Da qui, dunque, le determinazioni in autotutela assunte dal Comune di Livorno, affidate al provvedimento n. 5533 del 5.7.2018 successivamente integrato con atto n. 6044 del 19.7.2018, con le quali il suddetto Ente ha annullato la propria determina determinazione dirigenziale n.132 del 16/01/2013, intimando al contempo la cessazione dell'attività di accoglienza residenziale degli ospiti non autosufficienti presso la struttura Villa La Sovrana siccome non compatibile con il provvedimento autorizzatorio n. 3595/2007 richiamato in premessa e relativo ad un centro residenziale anziani ai sensi della L.R.T. 28/1980 per n. 9 ospiti residenziali e n. 3 semi residenziali.
6.5. Il Comune, nella lettura integrata dei due atti, rilevava che, al momento della determina n. 132/2013, la categoria di cui alla lettera b) dell’articolo 21 della legge regionale 41/2005 era riferibile esclusivamente alle strutture oggetto della sperimentazione regionale di cui alla DGRT 594/2014 alla quale la società La Sovrana non aveva partecipato. Inoltre, i requisiti della struttura erano per “degenti autosufficienti e diurnisti” e non per “degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità assistenziale” e che, inoltre, non risultava essere stata avanzata alcuna istanza in tal senso dalla parte interessata potendosi evincere da ciò che l'atto era stato adottato in carenza dei requisiti essenziali previsti dalla legge per l'ottenimento dell'autorizzazione assentita ed in assenza di una richiesta di parte.
7. Orbene, così ricostruita la fattispecie di riferimento, ritiene il Collegio che, contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure, l’esercizio delle prerogative di autotutela sia avvenuto in piena sintonia con le coordinate normative che governano il corretto esercizio del potere di autotutela.
7.1. Segnatamente, si rivela, anzitutto, fuori sesto la lettura offerta dal primo giudice che affronta la res controversa da un’angolatura del tutto impropria, incentrata cioè sul profilo formale della competenza del Comune (e non della Regione) ad autorizzare le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) cit, profilo questo non in contestazione.
E’, infatti, di tutta evidenza come, nel percorso argomentativo seguito dal Comune di Livorno non si dubitasse della piana riconducibilità al suddetto Ente delle competenze formali al rilascio dell’autorizzazione in argomento, vertendo piuttosto i rilievi svolti sulla mancanza di un quadro regolatorio di riferimento che, per effetto dell’attualizzazione operativa dello schema di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) cit, consentisse al suddetto Comune l’esercizio della suddetta competenza al di fuori dei circoscritti ambiti in cui la normativa di riferimento l’aveva confinata. Ciò in quanto, come di seguito meglio evidenziato, il regolamento di attuazione della legge regionale 41/2005, cui era giustappunto demandata la disciplina di dettaglio, aveva riservato la disciplina delle strutture di cui all’articolo 21 comma b della legge suindicata alla sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell'articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005.
7.2. Va qui, inoltre, anticipato che la suddetta sperimentazione – sulla quale si tornerà in prosieguo – è stata poi avviata solo con la D.G.R.T. 594 del 21/07/2014, a conferma del fatto che, alla data di adozione della determina n. 132/2013, lo schema di cui all’art. 21, comma 1, lett. b) era del tutto inattuabile, non essendo, all’epoca, nemmeno enunciati i requisiti organizzativi, strutturali e funzionali di tali strutture.
8. Allo stesso modo, non condivisibile è la traiettoria argomentativa in virtù della quale il giudice di prime cure dequota ad un profilo di natura essenzialmente formale l’ulteriore rilievo della mancanza di una richiesta da parte della Società interessata diretta al rilascio di un'autorizzazione per <degenti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzata da bassa intensità assistenziale>. E’, infatti, di tutta evidenza come tale precisazione nell’economia complessiva dell’intervento in autotutela del Comune di Livorno risulta rimarcata al fine di ricostruire l’esatto significato sotteso al deliberato poi annullato e che, come sopra evidenziato, muoveva da una necessità di correzione meramente formale e nominalistica del pregresso titolo autorizzatorio, lasciandone immutata la portata conformativa di abilitare una struttura in possesso dei requisiti per operare in favore di anziani autosufficienti.
9. Ne discende, pertanto, che, contrariamente a quanto statuito dal giudice di prime cure, il Comune di Livorno ha adeguatamente dato conto dei profili di illegittimità della determina annullata per come interpretata ed applicata dalla società appellata.
9.1. Ed, invero, richiamando le considerazioni già sopra svolte, va qui ribadito, anzitutto, che la determina n. 132/2013, per come desumibile da una lettura estesa anche al suo preambolo ed al parere dell’ASL cui fa espresso rinvio, avrebbe dovuto esaurire i suoi effetti su un piano meramente formale, nominalistico e classificatorio, ponendo rimedio ad una pregressa, ambigua formulazione mediante l’esplicito riferimento, in ottica correttiva, alla nuova classificazione introdotta dalla legge regionale 41/2005, e, segnatamente, per maggiore prossimità, al comma b dell’articolo 21 della suddetta legge regionale che contempla le “Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi”.

Nella suddetta prospettiva, l’Amministrazione, a conferma della continuità con la situazione pregressa ed escludendo pertanto qualsivoglia novazione sostanziale del titolo in godimento, si è peritata di chiarire che tale titolo fa riferimento alla “…fattispecie di una condizione di sussistenza dei requisiti per una struttura che ha sempre operato rivolta ad anziani autosufficienti”.

9.2. Orbene, l’intervento in autotutela, emendando il riferimento alla fattispecie di cui al comma b dell’articolo 21 della suddetta legge regionale che contempla le “Strutture a prevalente accoglienza alberghiera per soggetti parzialmente autosufficienti o disabili non gravi”, muove dalla lettura impropria che la struttura ha in concreto fatto della detta determina n. 132/2013, attribuendogli una valenza sostanziale di ampliamento dei pregressi limiti operativi con conseguente legittimazione ad intervenire in ambiti assistenziali, quelli riferiti ad anziani non autosufficienti, prima preclusi.
9.3. Già sotto tale specifico profilo deve ritenersi che, così reinterpretata la determina n. 132/2013, l’intervento in autotutela risulta ampiamente giustificato dalla grave patologia che inficia tale determina siccome adottata in mancanza di un procedimento di revisione del titolo (da qui il riferimento all’assenza di un’istanza di parte) e, dunque, della rappresentazione (ad opera dell’interessato) ovvero, comunque, anche della semplice ricognizione (d’ufficio) dei fatti e dei presupposti legittimanti il rilascio di un tal tipo di autorizzazione in favore di una struttura rivolta fino a quel momento ad anziani autosufficienti, con conseguente difetto in radice di elementi essenziali dell’atto (quanto alla volontà ed allo stesso oggetto del provvedimento), sì da lasciar emergere indici di grave invalidità dell’atto astrattamente idonei a configurare, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 21 septies della legge n. 241/1990, finanche una fattispecie di nullità.
9.4. D’altronde, ed in disparte quanto appena evidenziato, già di per sé assorbente, non può dubitarsi della plateale illegittimità della determina n. 132/2013, ove intesa, anche sul piano sostanziale, come rilascio di una nuova autorizzazione ai sensi dell’articolo 21 lettera b) della legge regionale 41/2005, siccome in evidente contrasto, al momento della sua adozione, con la disciplina normativa di riferimento.
9.5. A tal riguardo, mette conto evidenziare che la LRT n. 41 del 24.02.2005, all'art. 21 rubricato come “strutture soggette ad autorizzazione” prevede al comma 1 che sono soggette ad autorizzazione del Comune una serie di strutture tra le quali, alla lett. b), le “strutture a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti o disabili non gravi, caratterizzate da bassa intensità assistenziale, media ed alta complessità organizzativa, con una capacità ricettiva massima di ottanta posti letto organizzati in nuclei fino a quaranta ospiti;”. Il successivo comma 2 precisa
che “Con il regolamento regionale, di cui all'articolo 62, sono definiti i requisiti, criteri ed i termini necessari ai fini dell'autorizzazione”.

Coerentemente, l'art. 62 della legge in commento affida, dunque, ad un regolamento la definizione dei requisiti (strutturali, organizzativi, professionali) necessari per il rilascio dell'autorizzazione (ex art. 21).
Alla stregua di una lettura coordinata di tali disposizioni appare già evidente il rilievo centrale che, ai fini della concreta operatività della riforma, svolge la disciplina di dettaglio, espressamente chiamata a fornire l’indefettibile cornice regolatoria di riferimento per il legittimo esercizio del potere autorizzatorio.
Su un diverso ed aggiuntivo piano opera l'art. 14 comma 5 della medesima legge regionale secondo cui la Regione, con il piano sanitario e sociale integrato, “può prevedere sperimentazioni relative a tipologie di strutture residenziali e semiresidenziali di cui al Capo III.... definendone i requisiti necessari al funzionamento ulteriori a quelli previsti dall'art. 62”.
9.6. Orbene, nello sviluppo attuativo di tale disciplina primaria il regolamento di attuazione adottato con D.P.G.R. 26/03/2008, n. 15, vigente ratione temporis, pur riferendo il suo ambito di applicazione (cfr. articolo 1 comma 2) a tutte le strutture di cui agli articoli 21 e 22 della L.R. n. 41/2005, di nuova istituzione ovvero, a certe condizioni anche alle strutture già operanti (in caso di modifiche), rinvia espressamente la disciplina delle strutture di cui all’articolo 21 comma b della legge regionale 41/2005, qui in rilievo, agli atti che governano la sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell'articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005.
9.7. A questo punto, occorre trarre dalla piana lettura della disciplina di dettaglio soprarichiamata un ulteriore corollario e cioè che il modello legale delle autorizzazioni di cui all’articolo 21 comma b della legge regionale 41/2005 riferito alle “strutture a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti o disabili non gravi…” non trova una compiuta ed organica disciplina nel testo coordinato delle fonti normative, primarie e secondarie, soprarichiamate, e viene reso operativo solo nell’ambito della sperimentazione prevista nel piano integrato sociale, ai sensi dell'articolo 14, comma 5, della L.R. n. 41/2005.
Vale soggiungere che la sperimentazione è stata avviata dalla Regione Toscana con la D.G.R.T. 594 del 21/07/2014, che ha approvato uno schema di bando per l'avvio di una selezione di strutture nelle quali attuare progetti di sperimentazione per accoglienza a bassa intensità assistenziale (modulo BIA) di ospiti non autosufficienti. In riferimento al modulo BIA di cui al punto 6.1.1. vengono individuati requisiti minimali ma riferiti a strutture già abilitate per l'accoglienza della non autosufficienza (categoria alla quale non appartiene l’appellata).
9.8. Segnatamente, la delibera in questione dichiaratamente intercetta l'esigenza di rispondere, in modo appropriato e sostenibile, ad un bisogno di assistenza prioritariamente sociale per soggetti il cui grado di complessità infermieristica e disabilità funzionale rende inappropriato in eccesso un ricovero nei Moduli Base delle Residenze Sanitarie Assistenziali, e inappropriato in difetto il ricovero in strutture pensate per l’assistenza a persone autosufficienti.
Nel calibrare la risposta assistenziale al peculiare bisogno qui in rilievo la delibera prevede che il modulo assistenziale potrà essere attivato anche presso le strutture presenti sul territorio e cosiddette “miste”. Tali strutture, infatti, pur ospitando sia persone autosufficienti che non autosufficienti, sulla base di normativa risalente nel tempo, potranno, attivando il modulo a “bassa intensità assistenziale”, fronteggiare l'aggravamento delle condizioni di bisogno delle persone autosufficienti offrendo loro maggior adeguatezza assistenziale e, al tempo stesso, progressivamente adeguare i parametri gestionali e organizzativi della struttura alla condizione di bisogno prevalente degli anziani ospitati.
Tale modulo dovrà essere finalizzato a:
- fornire accoglienza e sostegno per la vita quotidiana e per la cura della persona (personale di assistenza alla persona); 
- svolgere una funzione di protezione e di contrasto al decadimento funzionale e alla disabilità promuovendo stili di vita sani e fornendo stimoli all’attività fisica e relazionale;
- assicurare la cura e l’assistenza in relazione alle problematiche sanitarie accertate o sopraggiunte.
Coerentemente con tali premesse l’accesso a tale protocollo assistenziale è riservato ad anziani valutati dalla UVM non autosufficienti in almeno una o due attività di base della vita quotidiana (BADL), i cui livelli di isogravità vanno dall'uno al tre.
9.9. Orbene, a conclusione di tale ricognizione della disciplina di riferimento vigente all’epoca di adozione dell’atto qui in rilievo, deve rilevarsi che:
- la determina n. 132/2013 è stata adottata in un momento storico in cui il modello di cui all’articolo 21 comma b) della L.R. n. 41/2005 era inattuabile anche perché privo di qualsivoglia indicazione sul ventaglio dei requisiti organizzativi, strutturali e professionali delle strutture e dei relativi ambiti operativi e gestionali. Il primo atto utile ad avviare interventi riconducibili al suindicato modello è intervenuto solo in epoca successiva con la D.G.R.T. 594 del 21/07/2014. Né è qui sindacabile tale scelta perseguita dal legislatore regionale non essendo il suddetto regolamento attratto nel fuoco della contestazione attorea mediante rituale impugnazione partecipata alla Regione. D’altro canto, nemmeno gioverebbe all’appellato l’accertamento, mediante declaratoria di nullità per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21 septies della L. 241/1990, del contrasto di tale scelta con l’impianto della disciplina di rango primario nella parte in cui rimetteva allo stesso regolamento – e non ad un successivo atto, oltretutto riferito ad un ambito limitato – la definizione dei requisiti di operatività delle strutture di cui all’articolo 21 lettera b citato, dal momento che a tale accertamento non potrebbe, comunque, conseguire per via giudiziaria la definizione dei requisiti “a regime, all’epoca non previsti in sede regolamentare. Né parimenti potrebbero estendersi, a regime, e con effetto retroattivo, i requisiti previsti dalla delibera del 2014 per la sola fase di sperimentazione e, peraltro, in riferimento a categorie di strutture (già abilitate all’assistenza in favore di anziani non autosufficienti) nelle quali non è possibile sussumere la Sovrana; 
- non può dubitarsi, pertanto, della mancanza, in capo alla società appellata, dei requisiti di operatività richiesti come struttura di cui all’articolo 21 lettera b, non avendo essa partecipato all’attività di sperimentazione né rientrando nel perimetro dei soggetti (RSA ovvero strutture miste) presso le quali era attivabile il modulo BIA (bassa intensità assistenziale) e che, per effetto della presentazione di una manifestazione di interesse, hanno partecipato alla relativa selezione ed i cui progetti, una volta attivati, sono stati oggetto di attività di monitoraggio in vista del passaggio dalla fase sperimentale alla fase di regolamentazione a regime;
- nel nuovo assetto regolatorio recepito nel regolamento adottato con D.P.G.R. 09/01/2018, n. 2/R il modulo BIA resta attivabile solo presso le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. a), della L.R. 41/2005;
- il centro Villa Sovrana non possiede i requisiti di cui alle strutture abilitate a prestare assistenza a persone autosufficienti tout court presso le quali, sia in via provvisoria che oggi a regime, è consentito attivare un modulo BIA, come peraltro emerge dal parere dell’Azienda USL del 29.3.2018.
10. Né la concreta attivazione del potere di annullamento incontra ostacoli – come erroneamente sostenuto dall’appellato - nelle coordinate che, ai sensi dell’articolo 21 nonies della legge n. 241/1990, governano il legittimo esercizio del potere di autotutela; e ciò anche a voler prescindere dalla verosimile nullità dell’atto fatto oggetto di annullamento in autotutela per mancanza di elementi essenziali.
10.1 Ed, invero, deve, anzitutto, rilevarsi, come, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il nuovo termine di 18 mesi - introdotto dall'art. 6, comma 1, lett. d) della Legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. Riforma Madia) – resta predicabile nella sua rigida previsione solo in relazione ai provvedimenti di annullamento in autotutela che abbiano ad oggetto provvedimenti che siano, anch'essi, successivi all'entrata in vigore della nuova disposizione.
10.2. Di contro, nel caso di provvedimenti già adottati il termine suddetto integra un parametro di riferimento per valutare la "ragionevolezza del termine" dell’intervento di riesame. Il nuovo termine legislativamente predeterminato non sostituisce "in toto" il "termine ragionevole" (e indeterminato) il quale, presente fin dall'originaria formulazione della disposizione delineata dalla Legge n. 15 del 2005, continua a costituire il parametro normativo di riferimento laddove non possa trovare applicazione, "ratione temporis", il termine di mesi 18 (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 29/05/2019, n.3583; Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4374; Cons. St., Sez. VI, 19 gennaio 2017, n. 250; Id., Sez. IV, 9 giugno 2017, n. 2789; Id., Sez. VI, 13 luglio 2017, n. 3462; Id., Sez. VI, 18 luglio 2017, n. 3524; Id., Sez. VI, 20 luglio 2017, n. 3586; Id., Sez. III, 28 luglio 2017, n. 3780). 
10.3. Vale, poi, soggiungere che il termine "ragionevole" decorre soltanto dal momento della scoperta, da parte dell'amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell'atto di ritiro (Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 8), che nel caso in esame parrebbe coincidere con l’acquisizione del parere della Commissione multidisciplinare di vigilanza strutture ex legge regionale n. 41/2005 dell’AUSL Toscana Nord Ovest del 29 marzo 2018, in cui si trova affermato che le condizioni cliniche dei pazienti residenti presso la struttura Villa Sovrana, risultati non completamente autosufficienti, non sono compatibili con l’autorizzazione al funzionamento rilasciata dall’Amministrazione e, altresì, nel verbale ispettivo trasmesso in data 18 maggio 2018, recante la segnalazione di violazione dell’art. 21, comma 1, lett. a), legge regionale n. 41/2005 per esercizio di struttura residenziale per ospiti non autosufficienti in assenza di autorizzazione.
10.4. Del pari deve ritenersi compiutamente assolto l’onere esigibile dall’Amministrazione di motivare la propria scelta in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro, tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
Ed, invero, fermo restando che tale onere deve ritenersi qui attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati, non può essere sottaciuto come l’Amministrazione abbia, ancorchè in via sintetica, adeguatamente rappresentato le rilevanti esigenze pubblicistiche che hanno ispirato il proprio atto di ritiro, evidenziando la necessità di recuperare coerenza all’azione svolta dall’operatore qui in rilievo con i parametri che declinano le condizioni di appropriatezza delle forme di assistenza predicabili in ambito sociale ed assistenziale.
E’, infatti, chiaramente esposto nel corpo degli atti gravati in prime cure che l’intervento in autotutela si è reso necessario nel momento in cui l’Amministrazione ha acquisito conoscenza del fatto che la struttura assistenziale avesse interpretato la d.d. 132/2013 come una nuova e diversa autorizzazione che la abilitava ad operare sulla base di requisiti diversi e mai fatti oggetto di accertamento.
A fronte di quanto appena esposto appare di tutta evidenza non solo l’adeguatezza motivazionale dell’atto qui in rilievo ma anche l’intrinseca ragionevolezza della scelta adottata siccome posta a presidio di rilevanti esigenze pubblicistiche a fronte delle quali gli interessi antagonistici azionati dall’appellato non possono che restare recessivi. E tanto anche in ragione della difficoltà di immaginare nel caso qui in rilievo un affidamento tutelabile a conservare un titolo autorizzatorio recante, in mancanza di qualsivoglia verifica sul possesso dei relativi requisiti, un così significativo ampliamento del perimetro delle autorizzazioni già in godimento. 
10.2. L’ulteriore statuizione con la quale il Comune di Livorno ordina la cessazione dell'attività di accoglienza residenziale degli ospiti non autosufficienti presso la struttura Villa La Sovrana siccome non compatibile con il provvedimento autorizzatorio n. 3595/2007 costituisce, infine, il naturale sviluppo logico del legittimo intervento di ritiro dell’autorizzazione n. 132/2013, in quanto riconduce l’attività dell’operatore in coerenza con il perimetro di efficacia del titolo che continua a conformare e regolare il rapporto autorizzatorio. 
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, gli appelli meritano accoglimento e, per l’effetto, in integrale riforma della decisione appellata, s’impone il rigetto del ricorso proposto dalla società Villa Sovrana in primo grado.
Le spese del doppio grado di giudizio, in ragione della complessità e della natura controversa delle questioni trattate, vanno compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così provvede:
1) dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;
2) accoglie l’appello n. 2994.2019 e, per l’effetto, in riforma della decisione di primo grado, dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’ Azienda Usl Toscana Nord Ovest;
3) accoglie l’appello n. 2519.2019 e, per l’effetto, in riforma della decisione appellata, respinge il ricorso proposto dalla società Villa Sovrana in primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019 con l'intervento dei magistrati:


Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere
Raffaello Sestini,	Consigliere
Umberto Maiello,	Consigliere, Estensore

Franco Frattini,	Presidente
Massimiliano Noccelli,	Consigliere
Giulia Ferrari,	Consigliere
Raffaello Sestini,	Consigliere
Umberto Maiello,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Sanità pubblica – Regione Toscana – Struttura, a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti - Autorizzazione – Presupposti – Individuazione.
 
 
 
Atto amministrativo – Autotutela – Atto adottato anteriormente al 28 agosto 2015 - Termine di 18 mesi per l’autotutela – Applicabilità - Limiti
 
In Toscana, il modello legale delle autorizzazioni di cui all’art. 21 comma 1, lett. b, l. reg. 24 febbraio 2005, n. 41, riferito alle “strutture a prevalente accoglienza alberghiera, per soggetti parzialmente non autosufficienti o disabili non gravi…”, necessita, per essere operativo, della definizione, in sede regolamentare, del ventaglio dei requisiti organizzativi, strutturali e professionali delle strutture e dei relativi ambiti operativi e gestionali (1).
 
Il nuovo termine di 18 mesi - introdotto dall'art. 6, comma 1, lett. d), l. 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. Riforma Madia) – è predicabile nella sua rigida previsione solo in relazione ai provvedimenti di annullamento in autotutela che abbiano ad oggetto provvedimenti che siano, anch'essi, successivi all'entrata in vigore della nuova disposizione (2).
 
(1) Ha chiarito la Sezione che in una prima fase il suddetto modello è stato attuato, attraverso il regolamento di attuazione adottato con D.P.G.R. 26/03/2008, non a regime ma solo nell’ambito della sperimentazione prevista nel piano integrato sociale di cui ai sensi dell'art. 14, comma 5, l. reg. Toscana 24 febbraio 2005, n. 41, realizzata con delibera D.G.R.T. 594 del 21 luglio 2014, che ha approvato un modulo BIA (Bassa Intensità Assistenziale) in riferimento a strutture già abilitate per l'accoglienza della non autosufficienza.
Nel nuovo assetto regolatorio recepito nel regolamento adottato con D.P.G.R. 9 gennaio 2018, n. 2/R il modulo BIA resta attivabile solo presso le strutture di cui all’art. 21, comma 1, lett. a), l. reg. n. 41 del 2005.
 
(2) Ha ricordato la Sezione che nel caso di provvedimenti già adottati il termine suddetto integra un parametro di riferimento per valutare la "ragionevolezza del termine" dell’intervento di riesame. Il nuovo termine legislativamente predeterminato non sostituisce in toto il "termine ragionevole" (e indeterminato) il quale, presente fin dall'originaria formulazione della disposizione delineata dalla l. n. 15 del 2005, continua a costituire il parametro normativo di riferimento laddove non possa trovare applicazione, ratione temporis, il termine di mesi 18 (Cons. St., sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4374; id., sez. VI, 19 gennaio 2017, n. 250; id., sez. IV, 9 giugno 2017, n. 2789; id., sez. VI, 13 luglio 2017, n. 3462; id. 18 luglio 2017, n. 3524; id. 20 luglio 2017, n. 3586; id., sez. III, 28 luglio 2017, n. 3780). 
Vale, poi, soggiungere che il termine "ragionevole" decorre soltanto dal momento della scoperta, da parte dell'amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell'atto di ritiro (Cons. St., A. P., 17 ottobre 2017, n. 8).