Disciplina del Comitato e della sperimentazione FinTech

Materia: Economia

Numero 00109/2021  e data 
        		29/01/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 12 gennaio 2021
NUMERO AFFARE 01523/2020
OGGETTO:
Ministero dell'economia e delle finanze. 
Schema di decreto del Ministro dell'economia e delle finanze recante attuazione dell'articolo 36, commi 2-bis e seguenti, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, sulla disciplina del Comitato e della sperimentazione FinTech.


LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota n. 11486 del 22 dicembre 2020, con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze, Ufficio legislativo economia, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antimo Prosperi.

PREMESSO e CONSIDERATO:
1. Il Ministero dell’economia e delle finanze, Ufficio legislativo economia, ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto in oggetto adottato in base all'articolo 36, commi 2-bis e seguenti, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, come modificato dall'articolo 1, comma 4-undecies, del decreto-legge 7 ottobre 2020, n.125, convertito dalla legge 27 novembre 2020, n. 159. 
2. Il predetto comma 2-bis all'art. 36 testualmente stabilisce: “Al fine di promuovere e sostenere l'imprenditoria, di stimolare la competizione nel mercato e di assicurare la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali, nonché di favorire il raccordo tra le istituzioni, le autorità e gli operatori del settore, il Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti la Banca d'Italia, la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) e l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), adotta, entro il 31 gennaio 2021, uno o più regolamenti per definire le condizioni e le modalità di svolgimento di una sperimentazione relativa alle attività di tecno-finanza (FinTech) volte al perseguimento, mediante nuove tecnologie quali l'intelligenza artificiale e i registri distribuiti, dell'innovazione di servizi e di prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo e dei mercati regolamentati”.
In materia di finanza digitale occorre anche richiamare la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa a una Strategia in materia di finanza digitale per l'Unione europea (24.9.2020 COM(2020) 591 final), nella quale, come evidenziato dall’Amministrazione, sono indicate le priorità e le relative azioni che la Commissione intende intraprendere per permettere ai consumatori e alle imprese di trarre vantaggio dalla finanza digitale mitigandone al contempo i rischi, anche attraverso opportune modifiche ed integrazioni alla normativa vigente; a tal fine viene incentivato lo scambio delle conoscenze tra le autorità e gli operatori dei diversi Stati membri. 
3. Rappresenta l’Amministrazione che la sperimentazione FinTech risponde all'esigenza di promuovere l'innovazione tecnologica nei settori bancario, finanziario e assicurativo, attraverso l'introduzione di nuovi modelli di business, nuovi processi, prodotti e applicazioni che possono determinare significativi mutamenti nella struttura del mercato e nelle modalità di prestazione e fruizione dei servizi.
Pertanto, occorre adottare un approccio regolamentare e di vigilanza coordinato e condiviso tra le autorità a livello nazionale, europeo e globale, per promuovere l'innovazione e rimuovere ostacoli al suo sviluppo, al contempo assicurando l'integrità dei mercati e la tutela di utenti e risparmiatori.
Riferisce sempre il Ministero che “il regolamento in esame si inserisce in tale contesto di promozione del FinTech e, sulla scorta anche dell'esperienza di altri Paesi (ad esempio la Gran Bretagna) delinea le condizioni e le modalità di svolgimento della sperimentazione di attività FinTech volta a ‘testare’ i prodotti, servizi e business innovativi nei settori bancario, finanziario e assicurativo tramite una stretta collaborazione tra operatori e Autorità vigilanti. Il Regolamento consente ai soggetti che svolgono o intendono svolgere attività FinTech di godere di deroghe transitorie con riferimento ai profili di cui all'art. 36 comma 2-quater del decreto-legge n. 34 del 2019, sperimentando, entro un ‘perimetro monitorato’ dalle autorità di vigilanza, i servizi, i prodotti e i processi di business innovativi in campo bancario, finanziario e assicurativo”. Ciò consentirebbe, da un lato agli operatori FinTech di testare determinate attività di tecno-finanza usufruendo eventualmente, per un periodo transitorio, di un regime semplificato, dall'altro al regolatore e alle autorità di vigilanza di osservare e monitorare il fenomeno, anche al fine di individuare le eventuali modifiche da apportare al quadro regolatorio per renderlo adeguato alle attività di tecno-finanza.
Il provvedimento, secondo quanto stabilito al comma 2-octies dell’art. 36 e confermato all’art 19 dello schema, non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Riferisce inoltre l’Amministrazione che l’articolato è stato sottoposto a previa consultazione pubblica dal 3 febbraio al 19 marzo 2020 (termine poi prorogato al 31 marzo 2020), senza tuttavia fornire gli esiti di tale consultazione.
4. Lo schema di decreto ministeriale è stato trasmesso, ai sensi del citato art. 36, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34/2019, alla Banca d'Italia, alla CONSOB e all’IVASS per l'acquisizione del parere di competenza. La Banca d'Italia e l'IVASS, rispettivamente con nota prot.n. 1110211/20 del 31 agosto 2020 e con nota prot.n. 172115/20 del 2 settembre 2020, hanno comunicato di non avere osservazioni al riguardo.
La CONSOB, con nota prot. n. 746661/20 del 30 luglio 2020, ha invece espresso parere negativo limitatamente alla previsione che amplia l’ambito di applicazione della sperimentazione a soggetti che non abbiano la loro sede in Italia, e ciò in ragione della riduzione delle competenze e dei poteri esercitabili e della conseguente ridotta portata dell’attività di vigilanza esercitabili da parte dell’Autorità dello Stato ospitante. In proposito, il Ministero ha rappresentato di aver, tuttavia, ritenuto opportuno non escludere dall'applicazione del regolamento in oggetto le attività svolte da o a favore di soggetti con sede legale in uno Stato dell’U.E. e operanti in Italia in regime di libera prestazione di servizi. 
5. Lo schema di regolamento è corredato della relazione illustrativa, della relazione tecnica, dell’analisi di impatto della regolazione (A.I.R.) e dell’analisi tecnico-normativa (ATN).
6. Lo schema di regolamento è articolato in due Capi e si compone di diciannove articoli. Il Capo I è dedicato al Comitato FinTech e il Capo II disciplina la sperimentazione FinTech. 
7. OSSERVAZIONI
Preambolo:
- le parole “VISTO” e “RITENUTA” vanno scritte solo con le iniziali maiuscole;
- al primo “Visto”, le parole “Decreto-Legge” e “Legge” vanno scritte con le iniziali minuscole; dopo la parola “convertito” inserire la virgola; dopo le parole “con modificazioni” inserire la virgola;
- al terzo “Visto”, va richiamato anche l'art. 1, comma 4-undecies, del decreto-legge 7 ottobre 2020, n.125, convertito dalla legge 27 novembre 2020, n. 159, che ha modificato l’art. 36, commi 2-bis e seguenti, del decreto-legge n. 34/2019;
- al “Ritenuta”, la parola “emanare” va sostituita” con “adottare”;
- il penultimo “Visto” va sostituito con la seguente formula: “Udito il parere del Consiglio di Stato reso dalla sezione normativa per gli atti consultivi nell’adunanza del …;”.
Capo I (Il Comitato Fintech) 
Articolo 1 (Definizioni): la definizione di “FiTech” (lett. c) appare generica ed eccessivamente ampia e va perlomeno richiamato quanto previsto al comma 2-bis del decreto-legge n. 34/2019; pertanto, la definizione va riformulata come segue: "FinTech": attività volte al perseguimento, mediante nuove tecnologie quali l’intelligenza artificiale e i registri distribuiti, dell'innovazione di servizi e di prodotti nei settori bancario, finanziario, assicurativo e dei mercati regolamentati”.
Articolo 2 (Composizione del Comitato): considerato che a norma di legge (comma 2-octies) sono membri permanenti del Comitato i Ministri dell’economia e delle finanze (al quale nello schema viene attribuita la carica di Presidente), dello sviluppo economico e per gli affari europei, per simmetria istituzionale, i rappresentanti (e i loro sostituti) degli altri membri del Comitato (Banca d’Italia, CONSOB, IVASS, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Garante della protezione dei dati personali, Agenzia per l’Italia digitale e Agenzia delle entrate) vanno individuati nel presente regolamento a livello di vertice dei relativi organi. 
I commi 2 e 4 vanno opportunamente fusi come segue: “2. Il Comitato non dispone di personale proprio e si avvale di una segreteria tecnica, incardinata presso il Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze, incaricata di svolgere i compiti previsti dal presente regolamento”.
Art. 3 (Attribuzioni del Comitato): al comma 1, lett. a) alinea, ai sensi di quanto previsto al citato comma 2-octies, sostituire le parole “ed europeo” con “, europeo ed internazionale”, considerata la portata globale delle attività in discorso.
Allo stesso comma 1, la disposizione di cui alla lett. e) - che rinvia genericamente alle attività di sperimentazione previste al Capo II - va ancorata alle specifiche attività a cui si intende far riferimento.
CAPO II (La sperimentazione FinTech)
Art. 5 (Ambito di applicazione): il comma 1 appare superfluo e pertanto andrebbe espunto.
Al comma 2, secondo rigo, dopo le parole “un’attività” aggiungere “di innovazione tecnologica”.
Sempre al comma 2, alle lett. c) e d) (v. anche art. 13, comma 4, penultimo periodo), si prevede che la sperimentazione può essere anche richiesta per un’attività “in favore di un soggetto avente sede legale in un altro Stato membro dell'Unione europea e operante in Italia in regime di libera prestazione di servizi”. In proposito la CONSOB, con la citata nota del 30 luglio 2020, ha espresso avviso negativo in ragione della “contrazione delle competenze e dei poteri esercitabili da parte dell'autorità dello Stato membro ospitante e la conseguente ridotta portata dell'attività di vigilanza”. Il Ministero, come sopra evidenziato, ha ritenuto opportuno non escludere dall’applicazione del presente regolamento le attività in questione, ritenendo prevalente l’esigenza di apertura all’innovazione derivante dalla sperimentazione da parte di operatori residenti in altri Paesi dell’U.E., espressione dei principi comunitari di libertà di circolazione e di stabilimento; con riguardo ai profili di rischio indicati dalla CONSOB, il Ministero ha significato che potrebbero essere superati alla luce del principio di proporzionalità che guida le autorità nella valutazione delle richieste di ammissione alla sperimentazione. Al riguardo, considerato che sia la citata Comunicazione della Commissione europea 24.9.2020 COM(2020) 591 final che la normativa nazionale in materia di sperimentazione FinTech pone l’accento sull’esigenza del contenimento dei relativi rischi e della connessa necessità di garantire “adeguate forme di informazione e di protezione a favore di consumatori e investitori” (cfr. comma 2-quinquies dell’art. 36), e che le autorizzazioni rimangono in ogni caso in capo alle autorità di vigilanza, le predette osservazioni della CONSOB appaiono meritevoli di adeguata considerazione proprio a tutela dei prioritari interessi sopra richiamati. A tal fine, tenuto conto delle indicazioni espresse dalla Commissione europea in materia e ai sensi della normativa nazionale (art. 36, comma 2-octies), si invita l’Amministrazione ad introdurre nel decreto, con riguardo a tali fattispecie, apposite disposizioni volte a sviluppare le opportune ed efficaci forme di coordinamento e collaborazione tra le diverse Autorità nazionali dei Paesi dell’U.E. a tutela dei consumatori e degli investitori.
Art. 6 (Presupposti per l'ammissibilità): al comma 1, alinea, è preferibile sostituire la locuzione “quando l’attività soddisfa” con la seguente “a condizione che l’attività soddisfi”.
Sempre al comma 1, la lett. a) va riformulata dando alla relativa disposizione carattere normativo; in alternativa, la nozione di “attività significativamente innovativa” può essere inserita tra le definizioni di cui all’art. 1 dello schema.
Art. 7 (Soggetti richiedenti l'ammissione alla sperimentazione): al comma 2, la formula di rinvio “o da altro decreto ministeriale che lo sostituisce”, va modificata in quanto, in caso di abrogazione del richiamato D.M. n. 161/1998, la normativa che eventualmente lo sostituisca potrebbe non assumere la forma del decreto ministeriale; appare, quindi, preferibile una formulazione più generica (es. “o da altro atto che lo sostituisca”).
Al comma 4, lett. a), la parola “legislazione” va sostituita con “normativa”.
Art. 8 (Interlocuzioni con le Autorità): al comma 2, alla fine, appare incongruo che alla “segreteria” sia attribuito il potere di convocare la riunione del Comitato: tale potere va correttamente attribuito al Presidente.
Art. 10 (Contenuto della richiesta): al comma 1, la lett. d), ai fini della migliore tutela degli utenti e per le ragioni indicate con riferimento al precedente art. 5, comma 2, lett. c) e d), va riformulata come segue “l’indicazione e la valutazione dei potenziali rischi e la specifica indicazione e descrizione delle adeguate misure che verranno adottate per presidiarli”; alla lett. e), alinea, dopo l’articolo “gli” inserire la parola “specifici”; alla stessa lett. e), al punto i., dopo la parola “corretta” inserire “e completa”; sempre alla lett. e), al punto v., occorre  specificare meglio i “meccanismi” atti ad assicurare il “celere risarcimento”.
Sempre al comma 1, alle lett. h), i) e j), occorre precisare che la dichiarazione e le autocertificazioni ivi previste vanno fatte a pena di responsabilità ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n.445/2000.
Art. 11 (Durata): al comma 2, alinea, dopo la parola “richiesta” aggiungere “motivata”. 
Art. 12 (Istruttoria per l'ammissione alla sperimentazione): al comma 1, per le stesse ragioni richiamate con riguardo al precedente art. 10, alla fine della lett. c) aggiungere il seguente periodo: “fermo restando, in ogni caso, il necessario rispetto delle disposizioni inderogabili dell’Unione europea”; alla lett. e), punto i), sostituire la parola “mitigazione” con “presidio” dei rischi; alla successiva lett. ii), dopo la parola “utenti”, aggiungere “, anche mediante adeguate garanzie e assicurazioni”.
Al comma 2, si prevede che le autorità di vigilanza, nella valutazione dei requisiti ai fini dell’ammissione alla sperimentazione, osservano un principio di proporzionalità tenuto, tra l’altro, conto di alcuni parametri ivi indicati. Al riguardo, considerato che, a norma del comma 2-ter dell’art. 36, la sperimentazione nelle attività di tecno-finanza “si conforma al principio di proporzionalità previsto dalla normativa dell’Unione europea” e che nello schema di regolamento non risultano compiutamente individuati e stabiliti
nel rispetto della normativa inderogabile dell’Unione europea, ai sensi del successivo comma 2-quater, i “criteri per determinare” i requisiti e i presupposti (tra cui: i requisiti patrimoniali, gli adempimenti semplificati e proporzionati , i perimetri di attività, gli obblighi informativi, le forme societarie anche in deroga e le garanzie finanziarie) per l’ammissione alla sperimentazione, si pone l’esigenza di assicurare ai richiedenti parità di condizioni e non discriminazione all’accesso alla sperimentazione. Pertanto, al comma 2, secondo rigo, occorre quanto meno sostituire la locuzione “osservano un principio di proporzionalità” con il seguente periodo: “applicano i
principi di proporzionalità, di parità di trattamento e di non discriminazione, secondo parametri predeterminati oggettivi e omogenei,”
Al comma 5, viene attribuito a ciascun membro del Comitato l’esorbitante potere di convocare il Comitato stesso entro sette giorni dalla richiesta, “per la discussione circa gli esiti delle valutazioni delle autorità di vigilanza competenti, svolte ai sensi del comma 1, ove essi siano tali da incidere nel proprio ambito di competenza”, e si prevede altresì che, in tali casi, i termini per l’adozione dei relativi provvedimenti da parte delle autorità interessate sono sospesi. In proposito, si invita il Ministero a precisare nella disposizione in questione che la sospensione del procedimento di autorizzazione opera nei soli casi di competenza concorrente o di sovrapposizione di competenze tra diverse Autorità nell’ambito dello stesso procedimento.
Al comma 8, al terzo rigo, sostituire le parole “progetti ammessi” con “progetti ammissibili”.
Art. 14 (Sperimentazione): al comma 1, secondo rigo, per le ragioni indicate con riferimento al precedente art. 12, comma 2, eliminare le parole “tenendo conto”; sempre al comma 1, alla lett. d), sostituire le parole “revocare la” con “revocare l’ammissione della” sperimentazione; alla stessa lett. d), al punto v), sostituire le parole “dei contenuti” con “delle prescrizioni”.
Al comma 2, per le medesime motivazioni evidenziate con riferimento ai precedenti artt. 5, 10 e 12: alla lettera a), sostituire le parole “le forme del dialogo che ha” con “le forme e i contenuti delle comunicazioni che hanno” luogo durante il monitoraggio; alla successiva lett. c), punto i), sostituire le parole “abbiano espressamente acconsentito” con “devono espressamente acconsentire”; al successivo punto iii), sostituire le parole “siano risarciti in maniera celere” con “sono risarciti tempestivamente”; il secondo periodo dello stesso punto iii), va riformulato come segue: “Al fine di assicurare agli utenti finali il tempestivo risarcimento, il provvedimento di ammissione alla sperimentazione può disporre che il prestatore del servizio sia munito di una adeguata garanzia finanziaria o assicurativa”. Infine, con riguardo alla disposizione di cui alla successiva lett. d), si osserva che la stessa appare generica e non idonea a tutelare efficacemente gli utenti finali dopo la chiusura della sperimentazione.
Art. 17 (Termine della sperimentazione): al comma 4, lett. b), dopo la parola “richiesta” inserire “motivata”; al successivo comma 5, alinea, dopo la parola “L’autorità” inserire “può”, ad evitare che la proroga debba essere concessa di diritto nei casi ivi indicati
Art. 18 (Regime linguistico della sperimentazione), con riferimento al comma 1, pur comprendendosi le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione a prevedere la possibilità, a scelta del richiedente, di presentare tutta la documentazione in lingua inglese, occorre tuttavia rilevare che, ai sensi di quanto previsto all’art. 1 della legge n. 482 del 1999 (secondo cui “La lingua ufficiale della Repubblica è l’italiano”), almeno la domanda di ammissione alla sperimentazione va formulata in lingua italiana; pertanto, alla fine del primo periodo del comma 1, vanno aggiunte le seguenti parole “, salvo la domanda di ammissione” e al secondo rigo dello stesso periodo, le parole “può essere” vanno sostituite con “è”.
Alla fine dello schema di decreto va inserita la formula di chiusura dei regolamenti: “Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare”.
8. In conclusione, sotto il profilo formale, si raccomanda il puntuale rispetto della Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2001, recante “Guida alla redazione dei testi normativi”.
P.Q.M.
La Sezione esprime parere favorevole con le osservazioni e nei termini di cui in motivazione.




IL SEGRETARIO
Cinzia Giglio


Massima:
Economia – FinTech - Comitato e sperimentazione - Decreto del Ministro dell’economia e finanze – Parere favorevole. 
 
         Il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole sullo schema di decreto relativo alla disciplina del Comitato e della sperimentazione FinTech (1). 
 
(1) Ha chiarito la Sezione che lo schema di decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, recante attuazione dell'art. 36, commi 2-bis e seguenti, d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 giugno 2019, n. 58, dispone in ordine alla disciplina del Comitato e della sperimentazione FinTech.  
Ha ricordato il parere che predetto comma 2-bis all'art. 36 testualmente stabilisce che “Al fine di promuovere e sostenere l'imprenditoria, di stimolare la competizione nel mercato e di assicurare la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali, nonché di favorire il raccordo tra le istituzioni, le autorità e gli operatori del settore, il Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti la Banca d'Italia, la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) e l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), adotta, entro il 31 gennaio 2021, uno o più regolamenti per definire le condizioni e le modalità di svolgimento di una sperimentazione relativa alle attività di tecno-finanza (FinTech) volte al perseguimento, mediante nuove tecnologie quali l'intelligenza artificiale e i registri distribuiti, dell'innovazione di servizi e di prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo e dei mercati regolamentati”. Ha ancora ricordato la Sezione che in materia di finanza digitale occorre anche richiamare la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa a una Strategia in materia di finanza digitale per l'Unione europea (24.9.2020 COM(2020) 591 final), nella quale sono indicate le priorità e le relative azioni che la Commissione intende intraprendere per permettere ai consumatori e alle imprese di trarre vantaggio dalla finanza digitale mitigandone al contempo i rischi, anche attraverso opportune modifiche ed integrazioni alla normativa vigente; a tal fine viene incentivato lo scambio delle conoscenze tra le autorità e gli operatori dei diversi Stati membri.  
La sperimentazione FinTech risponde all'esigenza di promuovere l'innovazione tecnologica nei settori bancario, finanziario e assicurativo, attraverso l'introduzione di nuovi modelli di business, nuovi processi, prodotti e applicazioni che possono determinare significativi mutamenti nella struttura del mercato e nelle modalità di prestazione e fruizione dei servizi. Pertanto, occorre adottare un approccio regolamentare e di vigilanza coordinato e condiviso tra le autorità a livello nazionale, europeo e globale, per promuovere l'innovazione e rimuovere ostacoli al suo sviluppo, al contempo assicurando l'integrità dei mercati e la tutela di utenti e risparmiatori. 
Il regolamento in esame si inserisce in tale contesto di promozione del FinTech e, sulla scorta anche dell'esperienza di altri Paesi (ad esempio la Gran Bretagna) delinea le condizioni e le modalità di svolgimento della sperimentazione di attività FinTech volta a ‘testare’ i prodotti, servizi e business innovativi nei settori bancario, finanziario e assicurativo tramite una stretta collaborazione tra operatori e Autorità vigilanti. Il regolamento consente ai soggetti che svolgono o intendono svolgere attività FinTech di godere di deroghe transitorie con riferimento ai profili di cui all'art. 36, comma 2-quater, d.l. n. 34 del 2019, sperimentando, entro un ‘perimetro monitorato’ dalle autorità di vigilanza, i servizi, i prodotti e i processi di business innovativi in campo bancario, finanziario e assicurativo”. Ciò consentirebbe, da un lato agli operatori FinTech di testare determinate attività di tecno-finanza usufruendo eventualmente, per un periodo transitorio, di un regime semplificato, dall'altro al regolatore e alle autorità di vigilanza di osservare e monitorare il fenomeno, anche al fine di individuare le eventuali modifiche da apportare al quadro regolatorio per renderlo adeguato alle attività di tecno-finanza. ​​​​​​​