Le competenze già attribuite dalla legge al Comitato per i minori stranieri non sono state trasferite al Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Materia: Straniero

Numero 01535/2020  e data 
        		28/09/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 24 settembre 2020
NUMERO AFFARE 00257/2020
OGGETTO:
Ministero del lavoro e delle politiche sociali. 
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.M.) recante “Regolamento concernente i compiti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, a norma dell’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e dell’articolo 22, comma 1, della legge 7 aprile 2017, n. 47”.


LA SEZIONE
Vista la nota prot. 3348 in data 1° aprile 2020, con la quale il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Visto il parere interlocutorio della Sezione n. 822 del 28 aprile 2020;
Vista la nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Ufficio legislativo prot. 8220 in data 3 agosto 2020, con la quale è stato dato riscontro al parere interlocutorio n. 822 del 2020;
Esaminati gli atti e uditi i relatori, consiglieri Daniele Ravenna e Giuseppe Chiné;

Premesso:
1. Con nota prot. 3348 in data 1° aprile 2020, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto indicato, la cui provvista si rinverrebbe negli articoli 22 della legge 7 aprile 2017, n. 47 (“Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati”) e 33, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (“Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”).
Nella relazione illustrativa che accompagna la richiesta di parere, il Ministero precisa che con la legge 7 aprile 2017, n. 47, apportando modifiche alla normativa previgente, è stato definito un sistema stabile di accoglienza volto a garantire pari condizioni di accesso ai minori stranieri non accompagnati, i cui punti essenziali sono:
a) la necessità di uniformare le procedure di identificazione e di accertamento dell’età dei minori;
b) l’istituzione di un sistema nazionale di accoglienza, con un numero adeguato di posti e con standard qualitativi garantiti e l’istituzione di una banca dati nazionale per censire e monitorare la presenza dei minori stranieri non accompagnati sul territorio nazionale;
c) la partecipazione attiva e diretta dei minori stranieri non accompagnati a tutti i procedimenti che li riguardano;
d) la promozione della presa in carico e di un sostegno continuativo dei minori stranieri in condizioni di particolare vulnerabilità;
e) il sostegno organico all’integrazione sociale, scolastica e lavorativa dei minori stranieri non accompagnati.
In tale cornice normativa si inserisce la previsione dell’articolo 22 della predetta legge n. 47 del 2017, secondo cui “Entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo provvede ad apportare le modifiche necessarie ai regolamenti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, e di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 dicembre 1999, n. 535”, per adeguare i citati testi regolamentari alle sopravvenute previsioni normative di rango primario.
Con la medesima relazione, il Ministero riferisce che l’esigenza di adeguamento della vigente normativa regolamentare, e segnatamente di quella contenuta nel d.P.C.M. 9 dicembre 1999, n. 535, discende “anche da altre disposizioni che hanno nel
tempo inciso sulla competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali in ordine alla disciplina dei minori stranieri non accompagnati”, le quali “hanno previsto la soppressione del Comitato per i minori stranieri (articolo 33 del Testo unico immigrazione) ai sensi dell’articolo 12, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135; l’attribuzione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali (articolo 32, comma 1-bis del Testo unico immigrazione) del compito di esprimere il parere sul percorso di integrazione sociale e civile del minore, finalizzato al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo (articolo 32, comma 1); l’entrata in vigore del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale) e, da ultimo, della legge n. 47 del 2017”.
Sotto il profilo della tecnica normativa prescelta, il Ministero precisa di aver predisposto un nuovo testo regolamentare “concernente i compiti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ai sensi dell’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e dell’articolo 22, comma 1, della legge 7 aprile 2017, n. 47”, destinato a recepire “le modifiche intervenute a legislazione vigente” e ad abrogare il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 dicembre 1999, n. 535.
2. Lo schema di regolamento è articolato in cinque Capi e si compone di diciassette articoli.
Il Capo I è dedicato alle disposizioni generali. Nei Capi II (articoli 2- 6) e III (articoli 7-12) vi sono le disposizioni dedicate ai minori stranieri non accompagnati (in particolare il Capo III tratta del Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati-SIM), mentre nel Capo IV (articoli 13-15) sono contenute le disposizioni dedicate ai minori accolti nell’ambito dei programmi solidaristici di accoglienza temporanea. Il Capo V contiene le disposizioni finali (articoli 16-17), concernenti, rispettivamente, la clausola di invarianza finanziaria e l’abrogazione del ricordato d.P.C.M. 9 dicembre 1999, n. 535.
3. Sullo schema di regolamento risultano acquisiti i pareri favorevoli della Conferenza Unificata e dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, il parere favorevole con osservazioni del Garante per la protezione dei dati personali, nonché gli assensi dei Ministeri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dell’interno, della giustizia e della salute.
Per quanto concerne l’assenso del Ministero dell’istruzione, università e ricerca, il Ministero riferente ha inizialmente trasmesso la nota prot. 6196 del 6 novembre 2019, a firma del Capo dell’Ufficio legislativo, avente a oggetto “Bozza di revisione del regolamento di cui al d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394”, non concernente, pertanto, lo schema di d.P.C.M. sottoposto al parere del Consiglio di Stato. In riscontro al parere interlocutorio n. 822 del 2020, ha successivamente trasmesso la nota prot. 1910 del 1° giugno 2020 recante l’assenso del Ministero dell’istruzione sullo schema di regolamento.
4. Il testo trasmesso al Consiglio di Stato per il prescritto parere è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica (in riscontro al parere interlocutorio n. 822 del 2020 trasmessa nella versione positivamente verificata da parte del competente Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato), dall’analisi di impatto della regolamentazione-A.I.R. e dall’analisi tecnico normativa-A.T.N.
Nell’A.I.R. si evidenzia che gli obiettivi specifici dell’intervento normativo (punto 2.1) sono: a) “adeguare le disposizioni regolamentari vigenti in materia alle norme contenute nella legge n. 47 del 2017”; b) “delineare le nuove competenze che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha assunto successivamente alla soppressione del Comitato, ai sensi dell’articolo 33 del decreto legislativo n. 286 del 1998”.
5. Con il già menzionato parere interlocutorio n. 822 del 2020, reso nell’adunanza del 23 aprile 2020, la Sezione ha sospeso l’espressione del parere definitivo sull’affare consultivo in oggetto e ha richiesto documentati chiarimenti al Ministero proponente in relazione a questioni che, attingendo la fonte stessa del potere regolamentare esercitato, potrebbero avere ricadute dirette sulla legittimità dello schema di regolamento sottoposto al parere del Consiglio di Stato.
6. Con la nota prot. 8220 del 3 agosto 2020, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Ufficio legislativo, sul presupposto “di aver fornito, in modo puntuale, i chiarimenti richiesti da codesto Consiglio con il parere interlocutorio reso nell’adunanza del 23/04/2020”, ha concluso confidando “nel buon esito della successiva trattazione della materia”.
In allegato alla medesima nota, il Ministero proponente ha trasmesso un nuovo testo dello schema di regolamento contenente modifiche formali necessarie per adeguarlo al decreto legge 9 gennaio 2020, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 12, che ha istituito i due nuovi Ministeri dell’istruzione, nonché dell’università e della ricerca in luogo di quello dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Il nuovo testo contiene, inoltre, talune modifiche di mero drafting. 
Considerato:
7. Come già evidenziato con il parere interlocutorio n. 822 del 2020, il Ministero riferente ritiene di individuare la provvista dell’intervento normativo proposto negli articoli 22 della legge 7 aprile 2017, n. 47, recante “Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati”, e 33, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante il “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”.
L’articolo 22 della legge n. 47 del 2017 autorizza il Governo ad apportare, al regolamento di cui al d.P.C.M. 9 dicembre 1999, n. 535, le modifiche necessarie per adeguarlo alle novità normative introdotte con la citata legge; l’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998, norma costituente l’autorizzazione regolamentare del suddetto d.P.C.M. n. 535 del 1999, stabilisce che “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro da lui delegato, sentiti i Ministri degli affari esteri, dell’interno e di grazia e giustizia, sono definiti i compiti del Comitato di cui al comma 1, concernenti la tutela dei diritti dei minori stranieri in conformità alle previsioni della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva ai sensi della legge 27 maggio 1991, n. 176”.
Quest’ultima norma di autorizzazione regolamentare si riferisce ai compiti del Comitato per i minori stranieri, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, dall’articolo 33, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, “al fine di vigilare sulle modalità di soggiorno dei minori stranieri temporaneamente ammessi sul territorio dello Stato e di coordinare le attività delle amministrazioni interessate” e composto da rappresentanti dei Ministeri degli affari esteri, dell’interno e di grazia e giustizia, del Dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché di rappresentanti dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), dell’Unione province d’Italia (UPI) e delle organizzazioni maggiormente rappresentative operanti nel settore dei problemi della famiglia.
Detto Comitato risulta essere stato soppresso per effetto dell’articolo 12, comma 20, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, secondo cui “A decorrere dalla data di scadenza degli organismi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni, in regime di proroga ai sensi dell’articolo 68, comma 2, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, le attività svolte dagli organismi stessi sono definitivamente trasferite ai competenti uffici delle amministrazioni nell’ambito delle quali operano”.
Pertanto l’articolo 12, comma 20, del decreto-legge n. 95 del 2012, nel sopprimere il Comitato per i minori stranieri, dispone il trasferimento delle relative competenze alla Presidenza del Consiglio dei ministri, presso la quale il Comitato era stato istituito ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998.
8. Con il parere interlocutorio n. 822 del 2020, la Sezione ha anzitutto richiamato l’attenzione del Ministero proponente sull’affermazione contenuta nel preambolo dello schema di regolamento in oggetto: “che il Comitato per i minori stranieri, in quanto organismo collegiale in proroga, ha cessato le proprie attività il 2 agosto 2012 ai sensi dell’articolo 12, comma 20, del decreto-legge n. 95 del 2012, con conseguente trasferimento dei suoi compiti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali”.  Ciò in quanto il Ministero sembra presupporre l’avvenuto trasferimento in proprio favore delle competenze del soppresso Comitato per i minori stranieri - tant’è che l’oggetto del proposto intervento regolamentare è, tra l’altro, quello di disciplinare “i compiti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali nelle materie di competenza indicate all’articolo 32, comma 1-bis, e articolo 33 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286” (articolo 1, comma 1, dello schema) – senza però indicare quale sia la previsione normativa di rango primario che abbia disposto detto trasferimento, derogando alla disposizione di cui all’articolo 12, comma 20, del decreto legge n. 95 del 2012.
Con il medesimo parere, la Sezione ha altresì evidenziato che l’osservazione che precede assume particolare rilievo ai fini della perimetrazione dell’autorizzazione regolamentare contenuta nell’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998, in quanto detta autorizzazione ha a oggetto la definizione dei “compiti” del Comitato per i minori stranieri. In seguito alla soppressione del Comitato per effetto dell’articolo 12, comma 20, del decreto legge n. 95 del 2012, la corretta individuazione dell’amministrazione alla quale sono state trasferite le relative competenze finisce con avere immediate ricadute sul legittimo esercizio del potere regolamentare esercitato.
Con riferimento all’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998, la Sezione ha inoltre aggiunto che la predetta disposizione legislativa, nel richiamare lo strumento del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro da lui delegato, da adottare sentiti i Ministri degli affari esteri, dell’interno e di grazia e giustizia, non menziona il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Ciononostante, lo schema di regolamento sottoposto al parere del Consiglio di Stato risulta predisposto esclusivamente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali che, nel preambolo dello schema, menziona l’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988. Nessun atto di delega da parte del Presidente del Consiglio dei ministri viene né richiamato, né tanto meno prodotto, e nessun atto di condivisione formale dello schema di regolamento da parte dei competenti Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri è stato trasmesso a corredo della richiesta di parere del Consiglio di Stato.
9. In riscontro ai suindicati rilievi, con la nota prot. 8220 del 3 agosto 2020 (cfr. punto 1), il Ministero proponente ha evidenziato che l’articolo 45, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, in attuazione della legge di delega 15 marzo 1997, n. 59 (“Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa”) “ha disposto il trasferimento all’istituendo Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali (dal 7/08/2001 Ministero del lavoro e delle politiche sociali), delle funzioni del Dipartimento per gli affari sociali, operante presso la Presidenza del Consiglio, comprese le attribuzioni in materia di immigrazione”. Il Ministero perviene pertanto alla conclusione che “Il descritto trasferimento a favore del MLPS delle funzioni riguardanti gli affari sociali nel suo complesso, con l’espressa previsione, tra l’altro, proprio delle attribuzioni in materia di immigrazione, già in capo all’ex Dipartimento per gli affari sociali, ha determinato la ricollocazione presso questo Ministero anche del Comitato per i minori stranieri”.
9.1 Quanto all’assenza di atti di condivisione formale dello schema regolamentare da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero ha trasmesso la nota prot. 5343 del 27 maggio 2019 del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi concernente la valutazione finale della relazione di A.I.R. allegata allo schema.
9.2 Ciò premesso, la Sezione ritiene che i suindicati chiarimenti ministeriali non permettano di superare i rilievi sollevati con il parere interlocutorio e anzi confermino che le competenze attribuite dalla legge al Comitato per i minori stranieri non possono considerarsi trasferite al Ministero del lavoro e delle politiche sociali al momento della soppressione del Comitato in virtù dell’articolo 12, comma 20, del decreto legge n. 95 del 2012.
A tale conclusione si perviene prendendo le mosse proprio dall’ambito applicativo della disposizione legislativa richiamata dal Ministero proponente a sostegno della propria tesi, giacché l’articolo 45, comma 3, del decreto legislativo n. 300 del 1999 ha trasferito al Ministero del lavoro e delle politiche sociali soltanto “le funzioni del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, nonché le funzioni del Dipartimento per gli affari sociali, operante presso la Presidenza del Consiglio, ivi comprese quelle in materia di immigrazione…”.
Tale trasferimento non può aver attinto le competenze che l’articolo 33 del decreto legislativo n. 286 del 1998 ha attribuito al Comitato per i minori stranieri, se solo si consideri che quest’ultimo è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (e non presso il Dipartimento per gli affari sociali della medesima Presidenza) e che il Dipartimento per gli affari sociali, per espressa previsione legislativa, è presente con propri rappresentanti nell’ambito del Comitato. Difatti l’articolo 33, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, come già sopra evidenziato, stabilisce che il Comitato è composto da “rappresentanti dei Ministeri degli affari esteri, dell’interno e di grazia e giustizia, del Dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché da due rappresentanti dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), da un rappresentante dell’Unione province d’Italia (UPI) e da due rappresentanti di organizzazioni maggiormente rappresentative operanti nel settore dei problemi della famiglia”. 
Un ulteriore argomento che impedisce di accogliere la prospettazione del Ministero si desume dalla successione cronologica delle fonti richiamate. Invero il decreto legislativo n. 300 del 1999 (dal cui articolo 45, comma 3, discenderebbe, secondo il Ministero, il trasferimento del Comitato presso il Ministero stesso) è entrato in vigore il 14 settembre 1999. Ma il d.P.C.M. n. 535 del 1999 – recante il regolamento sui compiti del Comitato e che incardina in modo inequivocabile il Comitato stesso presso la Presidenza del Consiglio – è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 gennaio 2000 ed è quindi entrato in vigore il 9 febbraio 2000, dunque ben dopo il decreto legislativo n. 300 del 1999; né risulta che finora ne sia stata fatta valere l’illegittimità per contrasto con il predetto decreto legislativo.
In assenza dunque di una norma primaria che abbia trasferito le competenze del Comitato per i minori stranieri prima della sua soppressione (tale non potendo considerarsi, per le ragioni già enunciate, l’articolo 45, comma 3, del decreto legislativo n. 300 del 1999), deve ritenersi che, in virtù della piana lettera dell’articolo 12, comma 20, del decreto legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, le competenze facenti capo al soppresso Comitato siano state ex lege trasferite alla Presidenza del Consiglio dei ministri, amministrazione presso la quale il Comitato era stato istituito ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998 ed era formalmente incardinato al momento della soppressione.
9.3 Le considerazioni che precedono assumono significativo rilievo ai fini della verifica del perimetro dell’autorizzazione regolamentare invocata dal Ministero proponente e permettono di concludere che l’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998, avente a oggetto la definizione dei “compiti” del Comitato per i minori stranieri, non può essere applicato per disciplinare, con un regolamento, in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali competenze che a legislazione vigente non risultano essere state attribuite a quest’ultimo Dicastero. 
Né, tanto meno, la predetta norma legislativa può essere invocata per trasferire, attraverso la mediazione del regolamento, le medesime competenze al Ministero proponente, non essendo questo l’oggetto della evocata autorizzazione regolamentare e non potendo il regolamento, in quanto fonte secondaria, provvedere a tale trasferimento in assenza di una specifica fonte di rango primario. 
9.4 Sebbene le considerazioni precedenti assumano valenza assorbente sul punto, con riferimento alla trasmissione da parte del Ministero proponente della nota prot. 5343 del 27 maggio 2020 del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi-D.A.G.L., deve essere ulteriormente rilevato che con detta nota il D.A.G.L. ha solo comunicato al Ministero del lavoro e delle politiche sociali l’esito finale della verifica effettuata dal Nucleo A.I.R., ai sensi dell’articolo 2, comma 10, del d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169.
Ne discende che, a differenza di quanto sembra voler lasciare intendere il Ministero proponente, la predetta nota non può assumere alcun rilievo di atto di condivisione formale da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri del testo dello schema di regolamento sottoposto al presente vaglio consultivo. Né, tanto meno, può valere come delega a un ministro da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, in applicazione dell’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998 (che parla di “Ministro…delegato”).
Trova pertanto conferma quanto già sul punto osservato dalla Sezione con il parere interlocutorio n. 822 del 2020. 
10. Con quest’ultimo parere, la Sezione ha altresì osservato che l’autorizzazione regolamentare contenuta nell’articolo 22 della legge n. 47 del 2017 – anch’essa invocata dal Ministero proponente a sostegno dello schema regolamentare in esame - ha un perimetro ben delimitato sia dal punto di vista oggettivo, sia da quello teleologico. In primo luogo la disposizione legislativa autorizza il Governo a modificare esclusivamente i regolamenti di cui al d.P.R. n. 394 del 1999 e di cui al d.P.C.M. n. 535 del 1999; in secondo luogo, dette modifiche sono soltanto quelle “necessarie” ad adeguare i predetti testi regolamentari alle novità introdotte dalla legge n. 47 del 2017.
Ne discende che l’articolo 22 della legge n. 47 del 2017 non può essere utilizzato per adeguare il testo del d.P.C.M. n. 535 del 1999 a norme di rango primario sopravvenute contenute in provvedimenti legislativi diversi dalla predetta legge.
Tale osservazione, ad avviso della Sezione, assume particolare rilievo in quanto il Ministero riferente dichiara genericamente di perseguire l’obiettivo dell’adeguamento del testo del d.P.C.M. n. 535 del 1999 a norme di rango primario la cui collocazione si rinviene anche fuori dalla legge n. 47 del 2017, come quelle contenute nel decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, avente a oggetto “Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale”.
Con riferimento all’iter normativo di adozione del regolamento di cui all’articolo 22 della legge n. 47 del 2017, la Sezione ha aggiunto che, trattandosi di fonte regolamentare integrativa e modificativa del d.P.C.M. n. 535 del 1999, anche in virtù del principio del contrarius actus, va comunque rispettato il procedimento puntualmente disciplinato dall’articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998.
10.1 In riscontro al suindicato rilievo, il Ministero proponente, con la nota prot. 8220 del 3 agosto 2020 (cfr. punto 2), conferma che lo schema regolamentare “non mira soltanto ad assolvere all’obbligo di adeguamento imposto dall’art. 22 della L. 47/2017, bensì si propone di aggiornare, in
generale, la disciplina dei compiti di questa Amministrazione in materia di minori stranieri, in considerazione delle diverse norme di recente intervenute sulla stessa”.
Conclude, pertanto, nel senso che, sia “in considerazione dei chiarimenti già forniti in ordine al trasferimento delle competenze del Comitato per i minori stranieri in capo a questa Amministrazione…”, sia “delle osservazioni, di cui al successivo punto 3, sul Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati (SIM) – e quindi, nel rispetto del principio, invocato dallo stesso Consiglio di Stato, del contrarius actus – appare legittimo e opportuno provvedere, attraverso lo schema di regolamento in oggetto, al generale adeguamento delle disposizioni del DPCM n. 535/1999 al complesso delle norme intervenute in materia medio tempore”.
10.2 Anche questi ultimi chiarimenti, ad avviso della Sezione, non permettono di superare i rilievi sollevati con il parere interlocutorio n. 822 del 2020.
10.3 Come già sopra evidenziato, l’autorizzazione regolamentare di cui all’articolo 22 della legge n. 47 del 2017 ha un perimetro ben delimitato e riguarda esclusivamente le modifiche resesi “necessarie”, alla luce delle previsioni normative contenute nella medesima legge, “ai regolamenti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, e di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 dicembre 1999, n. 535”.
Sulla base della chiara lettera della disposizione legislativa (che prevede l’esercizio del potere regolamentare nel termine ordinatorio di un mese “dalla data di entrata in vigore della presente legge”, con la finalità dichiarata di apportare al d.P.R. n. 394 del 1999 e al d.P.C.M. n. 535 del 1999 le modifiche “necessarie”, in quanto indotte dalle nuove previsioni della legge n. 47 del 2017), e nel rispetto dei criteri di interpretazione sistematica e teleologica, non sono pertanto possibili interpretazioni estensive come quelle patrocinate dal Ministero proponente. Né è consentito ravvisare nell’articolo 22 della legge n. 47 del 2017 la fonte di un potere regolamentare dai contorni oggettivi praticamente illimitati.
Le considerazioni che precedono impongono pertanto la conclusione che lo schema di regolamento sottoposto al presente vaglio consultivo, nella parte in cui reca disposizioni che, come confermato dal Ministero proponente con la nota del 3 agosto 2020, esulano dai suindicati limiti dell’autorizzazione regolamentare di cui all’articolo 22 della legge n. 47 del 2017, presenta evidenti profili di illegittimità.   
11. Con riferimento al Capo III dello schema in esame (articoli 7-12), dedicato a “Il trattamento dei dati personali contenuti nel Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati (SIM)”, nel parere interlocutorio reso da questa Sezione si è osservato che il fondamento normativo delle disposizioni in questione pare doversi rinvenire nell’articolo 19, comma 5, del già menzionato decreto legislativo n. 142 del 2015, di attuazione delle direttive 2013/33/UE e 2013/32/UE, ai sensi del quale “L'autorità di pubblica sicurezza dà immediata comunicazione della presenza di un minore non accompagnato [...] al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza, al fine di assicurare il censimento e il monitoraggio della presenza dei minori non accompagnati”; disposizione che ha poi trovato specificazione nell’articolo 9, comma 1, della più volte citata legge n. 47 del 2017, ai sensi del quale “In attuazione dell'articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è istituito il Sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati.”

Sempre nel parere interlocutorio, la Sezione ha aggiunto che le su ricordate disposizioni di rango primario sopraggiunte nel 2015 e nel 2017 hanno radicato in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la competenza relativa all’istituzione e alla gestione del SIM. 
La Sezione ha, quindi, dubitato, della congruità di disciplinare con d.P.C.M. – così come proposto dallo schema in esame – l’istituzione e il funzionamento della banca dati in questione, materia come detto rientrante, per espressa disposizione di legge, nella competenza propria del Ministero riferente, invitando il Governo a valutare se non avvalersi, ai fini dell’attuazione delle suddette norme primarie, del generale potere di adottare regolamenti di esecuzione e di attuazione di cui all’articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988.
Il Ministero, rispondendo con la già menzionata nota prot. 8220 del 3 agosto 2020 al suddetto parere interlocutorio, ha rappresentato che la banca dati per la gestione dei minori stranieri è stata espressamente prevista dal più volte ricordato d.P.C.M. n. 535 del 1999, e in particolare dall'articolo 4, comma 2, secondo il quale "è autorizzata, nel rispetto delle leggi sulla tutela della riservatezza, e nei limiti delle risorse di cui al comma 1, l'istituzione e la gestione di una banca dati, contenente gli elementi necessari per l'attuazione e la garanzia dei diritti inerenti alla popolazione di minori stranieri ed ogni altra notizia o informazione utili per il raggiungimento degli scopi istituzionali del Comitato".
Questo strumento operativo contemplato, dunque, fin dall'inizio dalla specifica disciplina regolatoria del Comitato – prosegue la nota ministeriale - serviva per svolgere i compiti relativi al censimento dei minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio italiano e, in generale, all'esercizio delle competenze istituzionali che lo stesso d.P.C.M. n. 535 del 1999 attribuiva al Comitato medesimo.
Il decreto legislativo n. 142 del 2015 e la successiva legge n. 47 del 2017 - continua il Ministero riferente -  hanno, rispettivamente, disciplinato alcuni obblighi di comunicazione a favore del Ministero, finalizzati al censimento e al monitoraggio dei minori stranieri (articolo 19, comma 5, e articolo 19-bis, comma 9, del decreto legislativo n. 142 del 2015), e istituito il Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati-SIM (articolo 9, comma 1, della legge n. 47 del 2017).
In definitiva, il Ministero asserisce che l'attuale sistema informativo utilizzato dallo stesso Dicastero per il censimento e il monitoraggio dei minori stranieri non accompagnati sul territorio nazionale deriva in toto dalla preesistente banca dati dedicata alle medesime finalità, concludendo per la congruità dell’utilizzo dello schema in esame per disciplinare anche il SIM, come avviene con le norme del Capo III; trattandosi della regolamentazione di uno strumento operativo che rappresenta, a tutti gli effetti, l'implementazione della banca dati sui minori stranieri già prevista dal d.P.C.M. n. 535 del 1999, di cui l'articolo 22 della legge n. 47 del 2017 impone la modifica per il necessario adeguamento alle novità normative introdotte dalla medesima legge.
11.1 La Sezione premette, innanzitutto, che il SIM è stato istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali solo con l’articolo 9, comma 1, della legge n. 47 del 2017. Mentre l’articolo 19, comma 5, del decreto legislativo n. 142 del 2015, a cui si richiama il citato articolo 9, comma 1, ha imposto unicamente specifici obblighi di comunicazione al detto Ministero da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, con riguardo alla presenza di minori non accompagnati.
La banca dati istituita ai sensi dell’articolo 4 del d.P.C.M. n. 535 del 1999 era finalizzata al raggiungimento degli scopi istituzionali del soppresso Comitato per i minori stranieri ed era servente all’attività del medesimo Comitato, che, come si è detto, ha sempre operato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Quindi, ad avviso della Sezione, la previsione dell’articolo 22, comma 1, della legge n. 47 del 2017 non consente di disciplinare il SIM modificando il d.P.C.M. n. 535 del 1999, che non poteva contenere la disciplina della banca dati istituita presso il Ministero solo nel 2017 ma riguardava un’altra e diversa banca dati. E comunque, in mancanza di una specifica legge che espressamente ne conferisca il potere, non è possibile disciplinare il SIM con un regolamento ex articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988.
Al Ministero sarebbe, invece, consentito - relativamente, si sottolinea, alla sola istituzione del SIM - emanare un regolamento governativo ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988, ma seguendo il relativo e diverso iter procedimentale.
P.Q.M.
Nei termini suesposti è il parere negativo della Sezione.




IL SEGRETARIO
Cinzia Giglio


Massima:
Stranieri – Minori – Comitato per i minori stranieri – Trasferimento competenze al Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Esclusione.
 
                Le competenze attribuite dalla legge al Comitato per i minori stranieri non possono considerarsi trasferite al Ministero del lavoro e delle politiche sociali al momento della soppressione del Comitato in virtù dell’arti. 12, comma 20, d.l. n. 95 del 2012, giacché l’art. 45, comma 3, d.lgs. n. 300 del 1999 ha trasferito al Ministero del lavoro e delle politiche sociali soltanto “le funzioni del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, nonché le funzioni del Dipartimento per gli affari sociali, operante presso la Presidenza del Consiglio, ivi comprese quelle in materia di immigrazione”, mentre il Comitato per i minori stranieri è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e non presso il Dipartimento per gli affari sociali della medesima Presidenza (1).
 
(1) Aveva chiarito il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, nell’evadere una interlocutoria predisposta dalla Sezione consultiva atti normativo ad un primo esame dello schema di regolamento  che disciplinava la materia dell’accesso ai minori stranieri non accompagnati - che l’art. 45, comma 3, d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, in attuazione della legge di delega 15 marzo 1997, n. 59 (“Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa”) “ha disposto il trasferimento all’istituendo Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali (dal 7 agosto 2001 Ministero del lavoro e delle politiche sociali), delle funzioni del Dipartimento per gli affari sociali, operante presso la Presidenza del Consiglio, comprese le attribuzioni in materia di immigrazione”. Il Ministero perviene pertanto alla conclusione che “Il descritto trasferimento a favore del MLPS delle funzioni riguardanti gli affari sociali nel suo complesso, con l’espressa previsione, tra l’altro, proprio delle attribuzioni in materia di immigrazione, già in capo all’ex Dipartimento per gli affari sociali, ha determinato la ricollocazione presso questo Ministero anche del Comitato per i minori stranieri”.
 
La Sezione consultiva atti normativi non ha condiviso tali conclusioni.
Alle ragioni connesse alla circostanza che il Comitato per i minori stranieri è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e non presso il Dipartimento per gli affari sociali mentre l’art. 45, comma 3, d.lgs. n. 300 del 1999 ha trasferito al Ministero le funzioni del Dipartimento per gli affari sociali, si aggiunge un ulteriore argomento che si desume dalla successione cronologica delle fonti richiamate. Invero il d.lgs. n. 300 del 1999 (dal cui art. 45, comma 3, discenderebbe, secondo il Ministero, il trasferimento del Comitato presso il Ministero stesso) è entrato in vigore il 14 settembre 1999. Ma il d.P.C.M. n. 535 del 1999 – recante il regolamento sui compiti del Comitato e che incardina in modo inequivocabile il Comitato stesso presso la Presidenza del Consiglio – è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 gennaio 2000 ed è quindi entrato in vigore il 9 febbraio 2000, dunque ben dopo il decreto legislativo n. 300 del 1999; né risulta che finora ne sia stata fatta valere l’illegittimità per contrasto con il predetto decreto legislativo.
In assenza dunque di una norma primaria che abbia trasferito le competenze del Comitato per i minori stranieri prima della sua soppressione (tale non potendo considerarsi, per le ragioni già enunciate, l’articolo 45, comma 3, del decreto legislativo n. 300 del 1999), deve ritenersi che, in virtù della piana lettera dell’articolo 12, comma 20, d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 135 del 2012, le competenze facenti capo al soppresso Comitato siano state ex lege trasferite alla Presidenza del Consiglio dei ministri, amministrazione presso la quale il Comitato era stato istituito ai sensi dell’art. 33, comma 1, d.lgs. n. 286 del 1998 ed era formalmente incardinato al momento della soppressione.
 
Fatta questa premessa la Sezione ha dato parere negativo sullo schema di regolamento, predisposto dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sull’accesso in Italia dei minori stranieri non accompagnati.
 
Ha osservato, in conclusione, che l’art. 33, comma 2, d.lgs. n. 286 del 1998, avente a oggetto la definizione dei “compiti” del Comitato per i minori stranieri, non può essere applicato per disciplinare, con un regolamento, in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali competenze che a legislazione vigente non risultano essere state attribuite a quest’ultimo Dicastero. Né, tanto meno, la predetta norma legislativa può essere invocata per trasferire, attraverso la mediazione del regolamento, le medesime competenze al Ministero proponente, non essendo questo l’oggetto della evocata autorizzazione regolamentare e non potendo il regolamento, in quanto fonte secondaria, provvedere a tale trasferimento in assenza di una specifica fonte di rango primario.