Riacquisto di un bene di produzione assegnato dal Consorzio di Sviluppo Industriale ad imprenditori privati per ripristinarne la destinazione produttiva

Materia: Procedimento amministrativo

N. 12198/2019 REG.PROV.COLL.
N. 03296/2018 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il  Lazio
(Sezione Seconda Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3296 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da Ditta Individuale Anna Maria D'Alessandra, in P.L.R.P.T., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicolle Purificati, Matteo Di Vittorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nicolle Purificati in Roma, via di Villa Sacchetti, 9; 

contro
Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Rieti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Vella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Rieti, viale Matteucci, 3; 

nei confronti
Maona Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Vecchio Verderame, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale G. Mazzini 11; Fattorie Vallesanta S.r.l. – Società Agricola, in P.L.R.P.T. non costituita in giudizio; 

per l'annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: 
della delibera del Consiglio di Amministrazione del Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Rieti, n. 174 del 30.10.2017, notificata alla ditta individuale Anna Maria D'Alessandra in data 19.1.2018, come pure dell'allegata proposta irrevocabile di acquisto, nella parte in cui l'Ente ha richiesto alla ricorrente, quale assegnataria finale dello stabilimento industriale denominato “Ex Verbania”, di accettare senza riserve, ai fini dell'acquisizione di tale compendio, il pagamento di spese illegittimamente calcolate in complessivi euro 508.497,73, oltre IVA; nonché per l'annullamento di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale; 
con riserva di agire per il risarcimento dei danni subìti per effetto della illegittimità della delibera impugnata.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti: 
della delibera del C.d.A. del Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Rieti, n. 98 del 23.5.2018, notificata alla ditta individuale Anna Maria D'Alessandra in pari data, con la quale è stato disposto l'annullamento in autotutela: della delibera dello stesso Consorzio n. 51/2016 e del relativo verbale della Commissione, di approvazione della graduatoria per l'assegnazione del compendio industriale “Ex Verbania” e di individuazione dell'odierna ricorrente quale aggiudicataria definitiva della procedura; della delibera n. 174 del 2017, di assegnazione finale dello stabilimento all'odierna ricorrente;
nonché per l'annullamento, previa adozione di misure cautelari, del verbale della Commissione di valutazione allegato alla delibera gravata, prot. 2064 del 18.5.2018 con il quale è stata disposta l'esclusione della ricorrente dalla procedura per “non aver ottemperato alla richiesta integrazione documentale […] e per non aver comunque mai prodotto alcunché, neanche tardivamente, per superamento del termine perentorio concesso per tale integrazione”.
Nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quelli gravati, ivi compreso, ove occorrer possa, la delibera del Consorzio n. 99 del 23.5.2018, laddove viene ribadito l'annullamento in autotutela della graduatoria finale e del provvedimento di assegnazione del compendio “Ex Verbania” in favore della ditta individuale A.M. D'Alessandra; il parere a firma dell'Avv. Andrea Vella, nonché la delibera n. 87 del 2018, di riconvocazione della Commissione di valutazione.
Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti: 
della delibera del C.d.A. del Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di Rieti, n. 144 del 18 luglio 2018, notificata alla ditta individuale Anna Maria D'Alessandra via pec in data 8.8.2018, con la quale è stato disposto l'annullamento in autotutela della delibera del medesimo Ente n. 27/2017, con la quale era stata disposta l'acquisizione, al patrimonio del Consorzio, del compendio industriale “Ex Verbania”, di proprietà della società Maona Italia s.r.l., nell'ambito della procedura di cui all'art. 63 della l. n. 448 del 1998; 
di ogni atto antecedente, connesso e consequenziale a quelli gravati, in particolare della presupposta delibera di avvio del procedimento di autotutela n. 132/2018.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Maona Italia S.r.l. e di Consorzio per Lo Sviluppo Industriale di Rieti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 luglio 2019 la dott.ssa Floriana Rizzetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

La Ditta Individuale A.M. D’Alessandra (CF:DLSNMR67R59B627N; P.Iva 00985290576) congiuntamente al procuratore generale Sig. Renzo Rossi (CF RSSRNZ67H18C746P), individuata dal CSI di Rieti come soggetto cui assegnare il complesso immobiliare “Ex Verbania”, con il ricorso introduttivo impugna la delibera n. 174 del 2017, con cui il Consorzio ha liquidato il prezzo di acquisto del compendio “Ex Verbania” in complessivi euro 508.497,73, oltre IVA, nonché l’allegata proposta irrevocabile d’acquisito, contestando esclusivamente l’importo del prezzo richiesto.
Con deliberazione 25.9 del 18.6.2013, il Consorzio per lo Sviluppo industriale della Provincia di Rieti, nel perseguimento della funzione di promozione e sviluppo dell’industrializzazione nelle aree di propria competenza, aveva deciso di ri-acquisire le strutture produttive dismesse site negli agglomerati industriali di Rieti,-Cittaducale e Borgorose, al fine di ripristinarne la destinazione istituzionale per insediarvi nuove attività produttive, dando avvio all’operazione di cui dall’art. 63 della legge n. 448 del 1998.
A tal fine, il Presidente del CSI con provvedimento n. 57 del 16.12.2013 aveva approvato un avviso con cui le imprese venivano invitate a presentare manifestazioni di interesse - entro il 31.1.2014 – per l’assegnazione dei beni individuati nell’elenco allegato, tra i quali figurava anche lo stabilimento industriale denominato “Ex Verbania”, già di proprietà della controinteressata Maona srl. e prima ancora della Verbania, realizzato grazie alla concessione dei contributi dell’ex Cassa del Mezzogiorno, che era rimasto inutilizzato per oltre tre anni-
Detto invito si limitava a richiedere la presentazione di un modulo contenente i dati identificativi del soggetto richiedente, nonché le informazioni sulla regolarità contributiva e delle norme sul collocamento obbligatorio, una manifestazione irrevocabile per l’impresa richiedente –ma non altrettanto irrevocabile per l’Amministrazione, come espressamente precisato nell’invito, che specificava altresì che l’avviso non aveva valore di proposta contrattuale – con cui l’istante si assumeva l’impegno, garantito da apposita idonea polizza fideiussoria, a corrispondere per l’immobile il prezzo determinato a seguito di perizia disposta dal Tribunale, nonché al rispetto delle prescrizioni urbanistiche, ambientali e della disciplina autorizzatoria delle attività da esercitare. Non venivano fornite ulteriori informazioni.
Alla scadenza prefissata venivano presentate 27 manifestazioni di interesse da parte di imprese, di cui solo 18 avevano trasmesso i plichi contenenti la documentazione richiesta del responsabile del procedimento; visto “il crescente interesse manifestato per la procedura avviata” e le numerosissime richieste di informazioni più dettagliate, il CSI con deliberazione n. 128 del 26.10.2015 decideva di riaprire la procedura, diramando con atto prot. 4387 del 3.12.2015 un nuovo invito – di identico contenuto del precedente – con cui fissava la scadenza per la presentazione delle domanda alla data del 15.1.2016.
In data 14.1.2016 la Ditta individuale ricorrente presentava, mediante il proprio procuratore (anch’esso ricorrente), la propria istanza.
Con nota prot. 721 del 22.2.2016 il Responsabile del Procedimento chiedeva, con riferimento alla predetta istanza, di produrre, a pena di nullità, entro 20 giorni dal ricevimento, una serie di documenti, tra cui il Piano di Impresa, contenente, tra l’altro, la presentazione dell’idea imprenditoriale, del mercato di riferimento, previsione costi/ricavi, piano occupazionale e degli investimenti, etc., prospettando una valutazione della predetta documentazione da parte di un’apposita Commissione e rappresentando che, qualora detta Commissione avesse individuato l’istante come pre-assegnataria, avrebbe dovuto fornire entro il termine essenziale di 30 giorni una fideiussione a prima richiesta, a pena di decadenza, a garanzia per il caso di rinuncia. Con successiva comunicazione veniva concessa all’Impresa ricorrente una proroga fino al 21.3.2016 dei termini per la presentazione della predetta documentazione.
In data 18.3.2016 la ricorrente ha presentato un Piano di Impresa relativo al progetto imprenditoriale denominato “Verdepiana”, che intendeva realizzare, nell’ambito del Polo Agroalimentare Rieti Cittaducale, finalizzato all’occupazione degli operai che avevano perduto il lavoro a causa della chiusura delle attività del nucleo industriale, rilanciando le coltivazioni tradizionali ormai abbandonate, mediante valorizzazione del comparto agro-alimentare, partendo da filiera operativa nell’ambito locale (km. zero) e prospettando le possibilità di commercializzazione internazionale dei prodotti realizzati, sulla base di asseriti contatti con potenziali clienti avvenuti nel corso dell’Expo del mese di ottobre 2015 e di una collaborazione con società cinese, non indicata, nel mese di marzo 2016; prospettando costi per il primo biennio pari a circa €. 1.500.000 e per il successivo triennio a €. 4.000.000 – che si proponeva di ricoprire per metà a finanziamenti e per metà a fondi facenti parte di un accordo di programma del 17.12.2014 che vedeva coinvolta la D’Alessandra Anna Maria srls per la realizzazione di un Progetto Architettonico allegato alla relazione tecnico-illustrativa -  ipotizzando ricavi netti per €. 3.000.000 con BEP al quarto/quinto anno di attività; allegava Business Plan del progetto a nome della società D’Alessandra Anna Maria srls; informazioni sul Piano Marketing, prospettive occupazionali (37 addetti); precisava che il Marchio Verdepiana, di cui era titolare la D’Alessandra Anna Maria srls, amministrata dallo stesso Procuratore della Ditta individuale ricorrente - aveva partecipato anche a due bandi relativi al programma APEA – Aree Produttive Ecologicamente Attrezzate della Regione Lazio. Alla documentazione veniva unita visura della Camera di Commercio della società D’Alessandra Anna Maria srls, costituita il 4.3.2016 con inizio attività 9.3.2016 - di proprietà della medesima personale titolare della omonima Ditta Individuale, di cui è amministratore unico lo stesso soggetto, anch’esso ricorrente - con capitale sociale €. 900,00 ed avente come oggetto sociale la produzione, lavorazione, commercializzazione, trasporto logistica in conto proprio e conto terzi di prodotti agroalimentari tipici italiani.
Il Presidente del CSI con Provvedimento n. 11 dell’11.4.2016 nominava la Commissione di Valutazione incaricata di giudicare i progetti presentati dalle imprese che avevano manifestato interesse all’assegnazione dei compendi in parola.
Con deliberazione n. 51 del 12.5.2016 il CSI, premesso che, a seguito della riapertura dei termini, avevano presentato manifestazione di interesse 13 imprese, alle quali il Responsabile unico del procedimento aveva chiesto la documentazione relativa ai progetti da realizzare, e che questa era stata esaminata dalla Commissione di Valutazione nella seduta dell’11.5.2016, ha approvato il verbale della relativa seduta e la graduatoria stilata dalla Commissione.
Nell’allegato verbale, la Commissione di valutazione dà atto di essersi riunita nelle cinque sedute precedenti, per verificare la documentazione tecnico-amministrativa, presentata dalle 14 imprese che avevano manifestato interesse, ed alle quali il Responsabile unico del procedimento in data 22.2.2016 aveva chiesto la documentazione relativa ai progetti da realizzare, che era stata trasmessa solo da cinque imprese. 
Tanto premesso, la Commissione precisava di aver “acquisito come parametri di valutazione di ogni singola iniziativa: i livelli occupazionali, le azioni ed i progetti mirati all’innovazione tecnologica, il            mantenimento e/o lo sviluppo dei livelli occupazionali; la costituzione di mini reti aziendali tra le aziende presenti nell’agglomerato industriale”. Non vengono precisati i punteggi minimi e massimi di ciascun elemento oggetto di valutazione (cd. peso), né gli intervalli della scala di valutazione. La Commissione, infatti, passa direttamente, senza precisare le valutazioni relative a ciascuno degli elementi sopraindicati, ad individuare la graduatoria, per ogni immobile, dei singoli progetti “alla luce delle proposte imprenditoriali presentate ed esaminate”.

Per l’immobile in contestazione la graduatoria vede posizionata al primo posto la Ditta Individuale ricorrente, con apposizione della precisazione “Il layout di progetto ed alcune delle attività presenti nello stesso dovranno essere oggetto di ulteriori verifiche tecnico/urbanistiche, secondo quanto disposto dalle NTA vigenti”; in seconda posizione è collocata, con analoga riserva, la Fattoria Vallesanta sr., cui il ricorso è stato notificato.
Con il ricorso in esame la parte ricorrente impugna la delibera n. 174 del 2017, con cui il Consorzio ha liquidato il prezzo di acquisto del compendio “Ex Verbania” in complessivi euro 508.497,73, oltre IVA, deducendo le seguenti censure:
1)	Illegittimità della delibera impugnata per violazione del bando e difetto assoluto di motivazione.
Con il primo motivo di gravame, la ricorrente contesta la violazione delle prescrizioni del bando n. 4387 del 2015, il quale prevedeva che il prezzo del bene, da porre a carico dell’assegnatario finale, sarebbe stato determinato da apposita perizia disposta dal Tribunale competente, decurtati tutti gli incentivi pubblici ottenuti per il singolo immobile, oltre le spese tecnico amministrative da versare al Consorzio (nella misura dello 0,50 del valore sopracitato), e le eventuali spese legali, ivi comprese quelle di eventuali contenziosi; stabiliva inoltre che qualora il valore attualizzato degli incentivi pubblici per la costruzione del compendio immobiliare fosse risultato maggiore dell’attuale valore dell’immobile, l’assegnatario avrebbe dovuto corrispondere al Consorzio unicamente le spese tecnico-amministrative oltre alle eventuali spese legali e contenziose. 
Siccome il perito nominato dal Tribunale di Rieti aveva stimato in € 2.924.351,00 il valore di mercato, a corpo, del compendio “Ex Verbania”, ed in € 33.999.216,18 i contributi pubblici erogati per la costruzione del compendio ed attualizzati alla data di stima, ed il valore di mercato del compendio immobiliare risultava inferiore al totale dei contributi ricevuti ed attualizzati, la ricorrente ritiene di dovere al Consorzio le sole spese tecnico-amministrative della procedura.
In ogni caso, la ricorrente ritiene tale richiesta “ingiusta” dato che l’acquirente è tenuto a rendere nuovamente produttivo l’opificio entro 6 mesi dal trasferimento e ciò comporta ingenti costi, a causa del cattivo stato di conservazione del complesso; pertanto la richiesta di un prezzo esorbitante si pone in contrasto con la ratio della normativa di settore che è volta a consentire il recupero di immobili, che i precedenti proprietari avevano abbandonato, mediante interventi che la parte pubblica non intende assumere; soprattutto, il prezzo così determinato non tiene conto del fatto che il compendio in contestazione era già stato “pagato con soldi pubblici” (oltre il decuplo) dato che erano stati corrisposti incentivi per oltre 30 milioni di Euro a fronte di un valore di mercato del complesso di 3 milioni. 
Infine, secondo la ricorrente il provvedimento sarebbe viziato per difetto assoluto di motivazione in quanto non sarebbero state indicate in alcun modo le modalità concrete che hanno condotto ad una tale quantificazione; anzi sospetta addirittura sia frutto di mero errore materiale.
2)	Illegittimità del provvedimento per violazione dell’art. 1337 c.c.
Con il secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta la lesione del legittimo affidamento riposto nelle inequivoche previsioni del bando, che prevedeva la determinazione del prezzo secondo parametri numerici ed operazioni numeriche non opinali. Certa, infatti, che le spese finali per ottenere il trasferimento del bene sarebbero state unicamente quelle prestabilite nell’invito per manifestazione di interesse, ha impiegato ingenti risorse, cominciando ad assumere impegni e obbligazioni collegate alla futura gestione degli impianti. Dunque, il Consorzio, discostandosi in corso d’opera dal regime iniziale, avrebbe violato i generali principi di correttezza e buona fede di cui all’art. 1337 c.c. 
Il Consorzio industriale si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse in capo alla ricorrente sul presupposto che quest’ultima pur risultata aggiudicataria definitiva nel 2016 e assegnataria finale del compendio, non avrebbe a suo tempo riscontrato la richiesta di integrazione documentale formulata dal RUP nel corso del procedimento, per cui deve essere estromessa dalla procedura.
Si è costituita in giudizio, altresì, la Maona SRL, alla quale era stato precedentemente assegnato il compendio in questione -- poi revocato con provvedimento dalla stessa impugnato con ricorso n. 7034/2018 – che è stato poi riallocato alla Ditta ricorrente al prezzo che costituisce oggetto di contestazione.
Non si è costituita in giudizio la Fattoria Vallesanta srl, seconda classificata nella graduatoria per l’assegnazione del compendio in contestazione, ed alla quale il ricorso è stato ritualmente notificato.
Alla camera di consiglio del 24 aprile 2018, il Collegio con ordinanza n. 2551/2018 ha accolto l’istanza cautelare, ordinando al Consorzio di ricalcolare, entro 60 giorni, il prezzo di acquisto del compendio “Ex Verbania” nel rispetto di quanto stabilito dalla lex specialis.
Avverso tale ordinanza il Consorzio ha presentato appello cautelare al Consiglio di Stato dichiarato successivamente improcedibile con ordinanza n. 2998/2018 per aver medio tempore l’Amministrazione agito in autotutela annullando la graduatoria definitiva del 2016 (approvata con delibera n. 51/2016) e l’ulteriore delibera n. 174/2017 di assegnazione finale dello stabilimento alla ricorrente (già impugnata con il ricorso introduttivo nella parte relativa alla determinazione del prezzo) con delibera n. 98 del 23.5.2018 in considerazione dell’asserita mancata integrazione documentale relativa alla manifestazione di interesse da parte della ricorrente.
L’atto di autotutela --unitamente al verbale della Commissione di valutazione prot. 2064 del 18.5.2018 con cui la ricorrente è stata esclusa dalla procedura per mancata integrazione documentale, alla delibera n. 99/2019 che ribadisce l’annullamento in autotutela e la delibera 87/2018 di riconvocazione della Commissione di valutazione – è stato impugnato con motivi aggiunti, deducendo le seguenti censure:  
1)	violazione degli artt. 7 e 21-nonies, l. 241/1990; violazione falsa del bando, dei principi di buon andamento e legittimo affidamento ex art. 3, 97 e 117, comma 1, Cost. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria, insussistenza dei presupposti: Sviamento.
La ricorrente contesta l’illegittimità della decadenza dalla procedura, sia sotto il profilo del mancato rispetto delle garanzie procedimentali sancite dalla legge n. 241/90, sia sotto il profilo sostanziale, della mancanza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio della procedura ex art. 63 Legge 488/1998. A quest’ultimo riguardo, la ricorrente nega la sussistenza delle mancanze addebitate, asserendo che l’integrazione documentale è stata dalla stessa correttamente effettuata, nei termini assegnati dal RUP, per il tramite del sig. Renzo Rossi - procuratore generale della ditta individuale D’Alessandra e legale rappresentante della società D’Alessandra S.r.l.s. – il quale dichiarava espressamente di produrre i documenti richiesti (piano d’impresa e progetto industriale) con riguardo alla manifestazione di interesse già presentata; risultando a tal fine ininfluente – stante l’inconfigurabilità di dubbi sull’effettiva identità e “continuità” del soggetto - che, per mero errore materiale, sulla stessa documentazione si facesse riferimento alla società D’Alessandra S.r.l.s. anziché alla ditta individuale D’Alessandra. In conclusione la parte ricorrente ritiene che la tardiva rilevazione dell’incompletezza documentale sarebbe indicativa di uno sviamento di potere in quanto costituisce solo un pretesto per sottrarsi all’alienazione del bene ad un prezzo non conveniente.
Sostiene, infatti, che nel bando non sussiste alcuna prescrizione, sanzionata con esclusione dalla procedura, relativa al termine perentorio entro cui l’operatore avrebbe dovuto presentare il proprio piano d’impresa (anzi, dalla delibera n. 51/2016 e dalla n. 174/2017 si evince che la produzione di detto piano sarebbe dovuta avvenire entro il termine essenziale di 30 giorni dalla data di trasferimento dell’immobile) – per cui, in mancanza, l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio, anziché dichiararla decaduta – né in merito alla necessaria corrispondenza tra il soggetto partecipante alla selezione – per acquisire l’opificio -e la titolarità dell’idea progettuale da realizzare nello stesso (anzi, agli stessi partecipanti veniva richiesto di dichiarare l’eventuale creazione di filiera tra aziende operanti nell’agglomerato industriale ed eventuale partecipazione a bandi per e iniziative di riconversione e riqualificazione industriale di cui all’Accordo di programma del 17.12.2014; circostanza che, a suo avviso, è indicativa della valutazione positiva di convergenze tra diversi soggetti per collaborare al recupero dei compendi dismessi). In altri termini, il soggetto che aspira ad essere acquirente dello stabilimento industriale, ben può essere soggetto differente da quello che presenta il piano d’impresa, ferma restando nel caso di specie la corrispondenza tra detti soggetti, stante le qualifiche rivestite dal sig. Renzo Rossi nella ditta individuale e nella società: tanto più che queste fanno capo entrambe allo stesso sig. Renzo Rossi e nel 2016 hanno siglato tra loro un contratto di rete, pienamente valido ed efficace, mediante scrittura privata regolarmente sottoscritta tra le parti, –non richiedendo la forma dell’atto pubblico, come sostenuto dalla resistente -- proprio per realizzare, attraverso l’utilizzo dell’impianto in questione, gli obiettivi promossi dal CSI.
In ogni caso, l’Amministrazione – di fronte a tale “innocuo errore materiale”, facilmente sanabile ai sensi dell’art. 21 octies legge n. 241/90, avrebbe potuto tutt’al più chiedere alla Ditta la “ratifica” dell’operato del Sig. Rossi quale “procuratore” che ha agito eccedendo i propri poteri.
Infine la ricorrente sostiene che, in ogni caso, l’Amministrazione non avrebbe potuto agire in autotutela data l’insussistenza di adeguate ragioni di interesse pubblico, e lamenta, comunque, il difetto di motivazione dell’atto di autotutela, che, anzi, risulta intrinsecamente contraddittorio con la dichiarata finalità di evitare prosecuzione del contenzioso giurisdizionale.
Il Consorzio e la controinteressata hanno prodotto memorie volte a contestare le doglianze della ricorrente. Inoltre la Maona srl, cui era stato precedentemente assegnato il compendio dello stabilimento “Ex Verbania”, con ricorso n. 7034/2018 ha impugnato le delibere del Consorzio n. 27 del febbraio 2017 (di riacquisizione al patrimonio del Consorzio della proprietà dei beni) e n. 174 dell’ottobre 2017 (di assegnazione e trasferimento dello stabilimento alla ditta D’Alessandra), sostenendo di esserne venuta a conoscenza solo a seguito della notifica del ricorso n. 3296/2018, ed eccependo la nullità della notifica degli stessi (presso la sede amministrativa, anziché presso la sede legale, nonché presso l’avv. Boccafresca), nonché denunciandone l’illegittimità sotto il profilo della violazione delle garanzie procedimentali per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 241/90; inoltre contesta anche il mancato riconoscimento del diritto di qualunque ristoro economico per la riacquisizione del bene.
Da ultimo, il Consorzio in autotutela, con provvedimento n. 144 del 18 luglio 2018 ha annullato la delibera n. 27/2017 con la quale aveva acquisito al proprio patrimonio lo stabilimento industriale, aderendo sostanzialmente alle doglianze manifestate dalla Maona nel predetto autonomo giudizio e iscritto al n.r.g. 7034/2018.
Detto provvedimento è stato impugnato dalla ricorrente con ulteriore atto di motivi aggiunti così articolati:
1)	Illegittimità del provvedimento impugnato per aver accolto i rilievi infondati della Maona in ordine alla sua asserita estromissione dalla procedura. Violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241 del 1990; violazione e falsa applicazione del bando, dei principi di buon andamento e legittimo affidamento ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost., 6 e 1, prot. add. 1, CEDU. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria, insussistenza dei presupposti di fatto, sviamento.
Innanzitutto si eccepisce che la Maona – che non è stata estromessa dalla procedura ex. art. 63 l. n. 448/1998 - avrebbe potuto e dovuto far valere eventuali vizi della procedura di riacquisizione nel rispetto dei termini decadenziali, dato che sia la delibera di riacquisizione che quella recante la perizia di stima redatta dal perito del Tribunale di Rieti n. 27/2017 ed il successivo provvedimento n. 174/2017 sono stati ritualmente notificati alla Maona. A tale riguardo la ricorrente sostiene che le notifiche effettuate a mezzo pec all’avv. Boccafresca sono valide ed efficaci, dato che dal verbale del sopralluogo effettuato dal perito, si evince che il predetto era munito di mandato generale rispetto alle vicende dell’iter riacquisitivo.
Pertanto, per la parte ricorrente risulta inficiato da contraddittorietà l’operato dell’Amministrazione, la quale, da una parte, ha annullato in autotutela la delibera n. 27/2017 - aderendo sostanzialmente alle  censure mosse dalla Maona circa l’invalidità delle notifiche e dall’altro ha dato atto nella delibera n. 144/2018 della ritualità delle notifiche stesse e della mancata tempestiva impugnazione dei propri provvedimenti nei termini di legge da parte della Maona.
2) Illegittimità del provvedimento gravato per aver “accolto” i rilievi infondati della Maona in ordine alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento e alla lesione del contraddittorio nel procedimento di volontaria giurisdizione. Violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241 del 1990; violazione e falsa applicazione del bando, dei principi di buon andamento e legittimo affidamento ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost., 6 e 1, prot. add. 1, CEDU. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria, insussistenza dei presupposti di fatto, sviamento.
La ricorrente sostiene che la comunicazione di avvio del procedimento è stata regolarmente notificata alla Maona presso i propri uffici amministrativi, a nulla valendo la circostanza per cui la notifica è stata effettuata presso gli uffici amministrativi, anziché presso la sede legale. Al riguardo, sulla scorta di un consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. ex multis Cass. Civ., sent. n. 24842 del 2011), parte ricorrente precisa che per “sede” ex art. 145 c.p.c. presso cui effettuare la notificazione alle persone giuridiche possa intendersi tanto la sede amministrativa quanto la sede legale, fermo restando che la circostanza per cui la Maona, per il tramite dell’avv. Boccafresca, abbia consentito l’ingresso nel proprio stabilimento industriale al perito del Tribunale prova l’avvenuta conoscenza da parte della Maona delle note 1805/15 e 4460/16, sanando gli eventuali vizi di notifica delle stesse (cfr. Tar Lazio, sez. II Quater, sent. n. 9036/2017).
Inoltre, la ricorrente sostiene che analoghe conclusioni debbano valere anche con riguardo alla presunta lesione delle garanzie del contraddittorio lamentate dalla Maona con riferimento al procedimento di volontaria giurisdizione innanzi al Tribunale civile di Rieti e poste a base dell’annullamento in autotutela della delibera 27/2017 da parte del Consorzio. Al riguardo, infatti, asserisce che i procedimenti di volontaria giurisdizione non prevedono il contraddittorio tra le parti, salvo casi tassativi fra i quali peraltro non rientra quello in esame, fermo restando che dalla partecipazione del legale della Maona al sopralluogo svolto dal perito si può desumere la partecipazione della società stessa al procedimento di stima.  
2)	 Illegittimità del provvedimento impugnato per insussistenza di idonee ragioni di interesse pubblico e difetto di motivazione. 
La ricorrente asserisce che l’interesse pubblico all’annullamento non possa trovare fondamento in eventuali irregolarità procedurali, dovendo invece fondarsi su vizi di legittimità accertati e ritenuti dall’Amministrazione di gravità tale da giustificare la lesione del legittimo affidamento in capo al privato. Tali non possono essere considerate le irregolarità evocate dalla Maona e contraddittoriamente poste a base dell’autotutela da parte dell’Amministrazione. Secondo la ricorrente è invece proprio quest’ultima scelta dell’Amministrazione a risultare incongrua rispetto alla finalità perseguita in quanto determina, da una parte, la lesione dell’interesse individuale della ditta alla realizzazione di un progetto imprenditoriale, dall’altra dell’interesse pubblico della comunità reatina, che rischia di vedere irrimediabilmente compromesso detto progetto.
Sono seguiti un fitto scambio di memorie conclusionali, di replica e controreplica tra le parti interessate
All’udienza pubblica del 19.7.2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
La controversia in esame scaturisce da un complesso intreccio di vicende relative alla riacquisizione in capo al Consorzio di sviluppo industriale di Rieti di un compendio industriale dismesso dalla proprietaria Maona Srl (provvedimento impugnato dalla stessa con ricorso n. 7038/2018), ed alla sua successiva riassegnazione ad altro soggetto, la Ditta Individuale d’Alessandra, attuale ricorrente che, con il ricorso introduttivo agisce in giudizio contestando il prezzo di assegnazione del bene, nonché, con primi motivi aggiunti, la decisione del Consorzio di escluderla dalla graduatoria e, con secondi motivi aggiunti la scelta di annullare, in autotutela, il provvedimento di riacquisizione in danno della Maona.
Il Collegio ritiene che esigenze di semplificazione e speditezza del processo escludano che si possano trattate congiuntamente il complesso di cause sopramenzionate, che verrebbero ulteriormente complicate dall’intreccio reciproco, data la connessione per nesso di pregiudizialità/conseguenzialità dei numerosi procedimenti intervenuti nel tempo.
Giova pertanto esaminare in questa sede unicamente le cause proposte dalla Ditta ricorrente, cominciando dal ricorso introduttivo con cui si limita ad impugnare la determinazione del valore ai fini della cessione del bene recuperato dalla Maona, e poi “trasferito” alla ricorrente ad un prezzo da questa ritenuto eccessivo, ai sensi dell’art. 63 della legge n.448/1998.
La predetta disposizione così recita: “1. I consorzi di sviluppo industriale di cui all'articolo 36 della legge 5 ottobre 1991, n. 317, nonché quelli costituiti ai sensi della vigente legislazione delle regioni a statuto speciale, hanno la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per intraprese industriali o artigianali nell'ipotesi in cui il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine di cinque anni dalla cessione.  2. Gli stessi consorzi di cui al comma 1 hanno altresì la facoltà di riacquistare unitamente alle aree cedute anche gli stabilimenti industriali o artigianali ivi realizzati nell'ipotesi in cui sia cessata l'attività industriale o artigianale da più di tre anni.  3. Nell'ipotesi di esercizio delle facoltà di cui al presente articolo i consorzi dovranno corrispondere al cessionario il prezzo attualizzato di acquisto delle aree e, per quanto riguarda gli stabilimenti, il valore di questi ultimi come determinato da un perito nominato dal presidente del tribunale competente per territorio, decurtato dei contributi pubblici attualizzati ricevuti dal cessionario per la realizzazione dello stabilimento.” 

In applicazione di tale previsione il Consorzio resistente con deliberazione n. 27/2017 il CSI, acquisita la perizia di stima del valore del complesso, ha valutato la “convenienza funzionale” dell’acquisizione del compendio per ridestinarlo ad usi produttivi “in conformità alla missione istituzionale dell’Ente”, ha deliberato la decadenza dell’atto di assegnazione del bene immobiliare alla Maona e, per l’effetto, disposto il rientro nella disponibilità in capo al Consorzio dell’immobile, che è stato poi messo a gara tra più società interessate, e poi aggiudicato alla ricorrente, ma ad un “prezzo” da questa considerato eccessivo. 
Tutto il ricorso introduttivo è infatti volto a contestare, nel merito, la correttezza del valore del bene (nonché della quantificazione dei contributi finanziari pubblici corrisposti per la sua realizzazione) stimato dal perito, denunciando la violazione delle previsioni del bando n. 4387 del 2015 sulla determinazione del prezzo del compendio, ove prevede, che “qualora la differenza dei suddetti valori sia negativa, l’assegnatario debba corrispondere unicamente le spese della procedura”.

Il Collegio ritiene, approfondita la questione nell’appropriata sede di merito, di non discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, che ritiene che le controversie relative alla stima del valore dell'area oggetto di riacquisto ai sensi dell'art. 63 della legge n. 448/1998, per la determinazione del quantum da corrispondere al proprietario, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
È stato infatti costantemente ribadito che “ai fini del riparto della giurisdizione tra g.o. e g.a., la controversia avente ad oggetto l’esercizio, da parte di un consorzio di sviluppo industriale, del potere autoritativo di disporre la risoluzione del contratto ed il riacquisto dei beni venduti al privato per mancata realizzazione del programma industriale, ai sensi dell'art. 63 l. 23 dicembre 1998 n. 448, spetta al giudice amministrativo, mentre spetta al g.o. la giurisdizione sulla domanda relativa al prezzo di acquisto, atteso che quest'ultima integra una questione di tipo meramente patrimoniale” (vedi, tra le tante, Tar Sardegna, sez. II, n. 55/2018; n. 294/2017, Tar Lazio, Latina, sez. I, n. 206 del 2018;  n. 712 del 2016; C.d.S., sez. IV, sent. n. 1477 del 2014; Cass. civ., Sez. Un., sent. 24 febbraio 2011, n. 4462).
Tale orientamento, peraltro, è stato espressamente richiamato dal Giudice del Tribunale di Rieti e posto a fondamento della sentenza di rigetto del ricorso cautelare ex art. 700 presentato dalla Ditta Individuale ricorrente, proprio sulla base del presupposto che, nel caso ad esso sottoposto, la controversia non concernesse l’entità del prezzo di riacquisto del compendio da parte del Consorzio, bensì che la ricorrente intendesse introdurre una controversia sulla legittimità di una delibera adottata dal Consorzio nell’esercizio del suo potere autoritativo. A tale pronuncia il giudice cautelare civile è pervenuto sulla base di una articolata riqualificazione del petitum alla quale la ricorrente ha prestato acquiescenza, preferendo adire questo Tribunale Amministrativo, questa volta chiarendo in termini inequivocabili che il petitum concerne esclusivamente il prezzo del compendio e le modalità con cui il perito nominato dal Tribunale per la determinazione del relativo importo.
Al Collegio non resta che prendere atto che, in questa sede, la pretesa azionata è effettivamente ed inequivocabilmente volta alla corretta determinazione del prezzo e ribadire, convenendo con l’orientamento giurisprudenziale soprarichiamato, e condiviso anche dal Tribunale di Rieti, sulla giurisdizione del giudice civile in materia, dichiarando, per conseguenza, il ricorso in esame – inequivocabilmente volto a contestare, nel merito, la correttezza del valore del bene stimato dal perito (nonché della quantificazione dei contributi finanziari pubblici corrisposti per la sua realizzazione) - inammissibile per difetto di giurisdizione.
In ogni caso, anche a ritenere il ricorso ammissibile, esso sarebbe divenuto improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, comunque, la ricorrente sarebbe stata esclusa dalla procedura di riassegnazione per mancata ottemperanza alla richiesta di integrazione documentale, con provvedimento impugnato con i primi motivi aggiunti; e comunque sarebbe risultato definitivamente improcedibile dato che poi tutti gli atti della procedura di riacquisizione e riassegnazione sono stati annullati in autotutela dal Consorzio di sviluppo industriale con provvedimenti impugnati con i secondi motivi aggiunti.
Si procede ad esaminare anticipatamente i secondi motivi aggiunti, attesa la loro priorità logico-giuridica nel concatenamento dei procedimenti che hanno condotto alla determinazioni oggetto di impugnativa.
I secondi motivi aggiunti risultano infondati, alla luce delle considerazioni che si seguito si espongono, svolte in relazione alle censure dedotte dalla Maona avverso il provvedimento con cui il Consorzio ha deciso di riacquisire il compendio immobiliare in contestazione.
Nella controversia proposta dalla controinteressata, infatti, i principi sulla ritualità della notifica degli atti giudiziari – da cui si pretenderebbe far discendere l’irricevibilità, per tardività, dell’impugnativa – risultano non applicabili al diverso caso della comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo.
Le doglianze poste dalla Maona a fondamento del ricorso n. 7034/2018 e riconducibili, in sostanza, alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90, sono state ritenute condivisibili dal Collegio sulla base di considerazioni in merito all’illegittimità del provvedimento di decadenza e riacquisizione del compendio ai sensi dell’art. 63 della legge n.448/1998, non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, che valgono anche in questa sede, a respingere le censure avverso l’atto di ritiro della predetta deliberazione impugnato con i secondi motivi aggiunti dalla Ditta Individuale ricorrente, soprattutto contestando il difetto di motivazione dell’atto di ritiro, anche sotto il profilo della mancata illustrazione della ponderazione comparativa degli interessi e delle ragioni attuali di interesse pubblico che sorreggono la decisione di autoannullamento. 
Per meglio inquadrare la questione occorre premettere alcune considerazioni sulla natura e la finalità del potere esercitato dal CSI con l’atto di recupero del compendio ex Verbania e sui vizi dello stesso che hanno indotto il medesimo Consorzio ad annullare, nell’esercizio della propria facoltà di autotutela, sia tale provvedimento che tutti gli atti successivi e conseguenziali, inclusa l’assegnazione del compendio alla ricorrente.
Com’è noto l’assegnazione in proprietà o la concessione in uso di aree a prezzi inferiori a quelli di mercato, costituiscono uno strumento di intervento pubblico per la promozione delle attività imprenditoriali mediante abbattimento di costi (quindi con effetto economicamente equivalente alla concessione di diversi tipi di incentivo finanziario) per la realizzazione di stabilimenti produttivi (misure cui si accompagnano spesso altre forme di agevolazioni, inclusa la corresponsione di contributi “a fondo perduto”) proprio per promuovere, grazie a considerazioni di convenienza delle imprese, l’insediamento di attività produttive in aree che altrimenti resterebbe depresse, e sostenere lo sviluppo delle potenzialità locali mediante la sinergia tra attività e la loro concentrazione in apposite aree attrezzate, secondo il modello economico sottostante alla legge 29 luglio 1957, n. 634 – in base alla quale è stato istituito il CSI di Rieti con D.P.R. 1383 del 27.9.1965 per promuovere l'industrializzazione e contrastare lo spopolamento della Provincia - ed alla base degli interventi per l'innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese dei cd. distretti industriali, previsti a partire dalla Legge 5 ottobre 1991, n. 317 (e nel Lazio dalla LR n. 13/97), a cui fa riferimento la legge n. 448/98.
Dato che la mancata utilizzazione delle aree e dei complessi immobiliari in questione per le attività produttive cui è finalizzata la loro cessione in proprietà o concessione in uso a imprenditori privati comporta la vanificazione delle finalità perseguite con tale iniziativa, l'art. 63 della legge n. 448/98 prevede la “ripresa in mano pubblica” dei beni assegnati alle imprese e da queste lasciati improduttivi, come chiarito dalla giurisprudenza in materia (vedi, da ultimo, TAR Lazio, Sez. II/Bis, 15 maggio 2018, n. 5410, che, in tale prospettiva, ha ribadito che la ratio di tale norma “è, infatti, chiaramente, quella di favorire la concreta ripresa dell'attività economico-produttiva negli stabilimenti nei quali essa sia stata dismessa da almeno un triennio”). 

La giurisprudenza in materia ha precisato i presupposti sostanziali e le condizioni per l’attivazione del potere di recupero dei beni produttivi dismessi precisando, tra l’altro, che "...non costituisce presupposto del <<riacquisto>> di cui al citato art. 63 la circostanza che il Consorzio fosse proprietario dell'area assegnata" e che, ai fini del riacquisto, “l'elemento determinante è che l'area sia compresa nel territorio consortile mentre è irrilevante il modo di acquisto di essa da parte del destinatario del provvedimento osservando che, altrimenti, “Una differente interpretazione potrebbe, del resto, implicare la facile elusione della norma attraverso una semplice alienazione ad un terzo (magari di comodo) del bene che l'originario assegnatario riuscirebbe, così, a mettere il bene al riparo dal trasferimento coattivo” (T.A.R. Lazio, sez. II bis, 15/05/2018, n. 5410, con adesione a Cons. St. Sez. VI, 22.03.2010 n. 1637; Cons. St. Sez. IV, 7.02.2012 n. 664; TAR Lazio, Latina, 18/04/2018, n. 206; TAR Sardegna, Sez. I, 23.12.2014 n. 1122). In tale ottica, è stato escluso che tale disposizione possa presentare profili di incostituzionalità, per contrarietà all'art. 42 della Costituzione, in quanto è stato chiarito che “la normativa in questione costituisce non violazione, ma piena applicazione dello stesso nell'ottica del perseguimento degli interessi prioritari di natura sociale che possono determinare una limitazione del diritto stesso al fine di favorire il programmato sviluppo industriale nel mezzogiorno mediante l'attribuzione di concreti strumenti operativi ai soggetti che ne devono agevolare l'attuazione” (T.A.R. Lazio sez. II bis, 15/05/2018, n. 5410 cit.). E proprio in tale prospettiva funzionale, è stato chiarito che la possibilità di riacquisto prevista dall'articolo 63 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 trova applicazione anche prima della sua entrata in vigore, non ostando il principio di irretroattività delle leggi, nella misura in cui tale norma, che pure incide su rapporti giuridici in corso di svolgimento, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri principi o valori costituzionalmente protetti (vedi, da ultimo, TAR Sardegna, sez. II, 31/01/2018, n. 55).
In tale ottica, la giurisprudenza ha precisato anche l’importanza delle garanzie procedimentali che devono assistere l’esercizio del potere di recupero ai sensi dell'art. 63 della legge n. 448/1998, chiarendo che “la comunicazione di avvio del procedimento e la relativa partecipazione del privato al procedimento stesso vanno viste come strumento di partecipazione collaborativa diretta ad arricchire l'istruttoria procedimentale”, limitando i casi in cui si può prescindere da tale fondamentale garanzia procedimentale alle sole ipotesi in cui l’istruttoria non possa essere arricchita dalla partecipazione, cioè quando essa risulti inutile ove “non presenta concretamente prospettive di vantaggio all'interno dell'iter procedimentale teso a creare un provvedimento finale completo ed esaustivo che tiene conto di tutte le molteplici sfaccettature ed interessi della situazione concreta” (vedi, TAR Sardegna, Sez. II, 31/01/2018, n. 55, cit.).
Il Collegio condivide pienamente tale orientamento giurisprudenziale dato che tali principi ben si attagliano alla natura del potere di recupero del bene di produzione assegnato ad imprenditori privati ed alla sua funzione di ripristino della destinazione produttiva finalizzata al perseguimento dello scopo istituzionale di promozione/ripresa di attività economiche soprarichiamato.
Per quanto riguarda la natura del potere esercitato, va infatti osservato che il legislatore del 1998 ha configurato l’azione di recupero delle aree inutilizzate e degli stabilimenti produttivi dismessi non come attività vincolata, bensì come “facoltà” riconosciuta al Consorzio di Sviluppo Industriale; sicchè ne consegue la necessaria procedimentalizzazione del suo esercizio, che presuppone, a monte, lo svolgimento di un’accurata istruttoria volta a ad accertare non solo l’esistenza dei presupposti fattuali prescritti per disporre il recupero del bene immobile – cioè il protratto inutilizzo degli impianti produttivi (o la mancata costruzione degli stessi sulle aree) – ma anche a verificare le cause della mancata realizzazione di tali condizioni, nonché ad acquisire ogni altro dato utile per effettuare le valutazioni di opportunità in merito all’azione da intraprendere, sulla base delle prospettive di sostenibilità dello sviluppo dell’area, nonché della convenienza, anche economica, dell’iniziativa, etc.. 
In tale prospettiva, la comunicazione dell’avvio del procedimento di riacquisto al soggetto proprietario dell’area o dello stabilimento da recuperare in mano pubblica è finalizzata non solo ad assicurare il contraddittorio a difesa dei propri interessi - consentendogli di rappresentare circostanze di fatto utili a chiarire l’effettiva cessazione dell’attività, le sue cause e le eventuali possibilità di immediata ripresa (evenienze tutt’altro che improbabili in settori di produzione soggetti a ricorrenti crisi) o di riconversione - , ma risponde anche alla concomitante necessità di assicurare, mediante la partecipazione dello stesso al procedimento finalizzato al recupero dell’impianto produttivo, l’apporto conoscitivo del soggetto interessato, che può contribuire all’arricchimento dell’acquisizione di fatti ed interessi rilevanti ai fini della decisione amministrativa, con ulteriori dati in merito ai problemi ed alle prospettive evolutive dello specifico settore di attività e della particolare dell’area, e può concorrere all’elaborazione di “misure alternative” (incluse quelle relative alla ripresa dell’attività o alla sua conversione in attività diversa) o alla progettazione di ulteriori “iniziative di accompagnamento” da intraprendere. 
Pertanto la violazione delle garanzie procedimentali in parola risulta, nello specifico settore di intervento pubblico a sostegno delle attività imprenditoriali dei privati, un vizio particolarmente grave sotto un duplice profilo. 
Innanzitutto, sotto il profilo funzionale, del corretto perseguimento degli interessi affidati alla cura dell’Amministrazione, perché, date le finalità perseguite dalla parte pubblica con la specifica azione di sostegno al sistema impresa locale, l’omessa partecipazione del soggetto interessato ha impedito alla P.A. l’acquisizione di dati ed interessi potenzialmente rilevanti, precludendo la completa rappresentazione di tutte le circostanze del caso di specie, necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali, e quindi ha inficiato la corretta formazione delle scelte dell’Amministrazione in un settore particolarmente delicato, qual è quello dell’intervento nell’economia mediante iniziative per la promozione ed il sostegno delle attività imprenditoriali private che, per loro natura, sono sempre esposte al rischio di “effetti distorsivi”.

Inoltre, sotto il profilo del rapporto tra autorità e soggetti all’azione amministrativa, il vizio in parola risulta particolarmente grave, dato che l’azione di recupero del bene per ripristinarne la destinazione istituzionale avviene a mezzo di un atto che ha natura “latu sensu” espropriativa in quanto incide sul diritto di proprietà del titolare del bene di un produzione (ancorchè “funzionalizzato” e soggetto ad immanente vincolo di destinazione) – e ciò vale, peraltro, a maggior ragione, nel caso in esame, in cui l’operazione riguarda un impianto produttivo realizzato grazie ad ingenti contributi finanziari pubblici, conferiti “a fondo perduto” per lo svolgimento di una specifica iniziativa imprenditoriale che ha natura totalmente diversa dall’attività che la nuova assegnataria del bene intende intraprendere –che deve essere necessariamente messo in grado di difendere le proprie posizioni giuridiche già acquisite nella naturale sede procedimentale.
Pertanto, il rispetto delle garanzie procedimentali sancite dall’art. 7 della legge n. 241/90 risulta imprescindibile per assicurare il corretto esercizio della facoltà di riacquisto prevista dall’art. 63 della Legge n. 448/1998 e l’Autorità amministrativa che ha adottato il provvedimento finale in violazione di tali prescrizioni può evitare l’annullamento dell’atto solo se soddisfa l’onere, posto a suo carico dall’art. 21 octies, co 2, secondo periodo, della legge n. 241/90, di provare che, nelle specifiche circostanze del caso, la partecipazione procedimentale sarebbe stata del tutto ininfluente in quanto l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso. Ma nel caso in esame, nessuna delle parti interessate al recupero ed alla riassegnazione del bene è stata in grado di dimostrare l’inutilità della partecipazione procedimentale del soggetto proprietario dell’immobile riacquisito dal Consorzio.
In conclusione, il Consorzio di Sviluppo Industriale resistente, una volta ravvisato il grave vizio che inficiava, a monte, il procedimento di recupero del complesso immobiliare ex Verbania in danno della società controinteressata Maona - che si è vista privata della sua proprietà senza poter interloquire con l’Autorità procedente - ha legittimamente ritenuto di annullare, nell’esercizio della propria facoltà di autotutela, un provvedimento con effetto sostanzialmente “espropriativo” adottato in violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale sancite dall’art. 7 della legge n. 241/1990; non ravvisandosi quelle specialissime circostanze che consentono di ritenere scontato l’esito del procedimento e quindi sostanzialmente “inutile” la partecipazione dell’interessato.
L’annullamento dell’atto di riacquisto del complesso produttivo in contestazione, che costituiva il presupposto della sua rimessa in disponibilità per l’assegnazione ad altre imprese, comporta, inoltre, la necessaria rimozione, a catena, degli atti conseguenziali, per cui anche quelli relativi a quest’ultima procedura sono stati correttamente annullati, in autotutela dall’Amministrazione, con l’atto impugnato con i motivi aggiunti in esame; l’atto di ritiro dei provvedimenti conseguenziali che individuavano la ricorrente quale pre-assegnataria del compendio, pertanto, costituiva, nelle specifiche circostanze del caso, un atto dovuto, per le ragioni indicate dalla PA, e che, pertanto, non avrebbe potuto essere evitato dalla ricorrente, la quale non può utilmente invocare la violazione dell’art. 7 e dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90, dato che, se anche avesse partecipato al procedimento, non avrebbe potuto apportare elementi atti a superare il vizio insanabile che inficiava la riacquisizione del compendio in danno della Maona. 
Inoltre, il provvedimento di annullamento degli atti relativi al procedimento di riassegnazione è stato disposto nei confronti di tutti i soggetti coinvolti nella procedura in esame, la quale, peraltro, avrebbe meritato comunque di essere annullata anche per ulteriori vizi propri, viste le criticità rilevate dalle stesse imprese partecipanti in merito alla carenza di informazioni dell’invito a presentare manifestazione di interesse e soprattutto della mancata predeterminazione dei criteri di valutazione dei progetti d’impresa e addirittura dell’omessa menzione, nel bando, di tale fase valutativa e della stessa necessità di presentare la relativa documentazione entro un termine di decadenza prefissato. 
Infine va osservato che il provvedimento di annullamento degli atti relativi al procedimento di riassegnazione è stato disposto in una fase tutt’altro che avanzata della procedura di assegnazione del bene produttivo in contestazione, che non si era ancora perfezionata, essendo a tal fine necessario il compimento di ulteriori passaggi della procedura, che non s’era conclusa con il passaggio di proprietà in capo alla Ditta ricorrente, che era stata semplicemente individuata nella graduatoria come soggetto più meritevole, tra i vari aspiranti, sulla base di un progetto che, però, riguardava altra e diversa società, e destinataria di una proposta di acquisto - che non era stata ancora accettata – formulata con il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo. 
In conclusione l’operato dell’Amministrazione risulta immune dai vizi dedotti con i secondi motivi aggiunti.
A questo punto, però, non essendo più disponibile per la riassegnazione ad altri soggetti il complesso produttivo in questione, che costituisce il presupposto delle successive attività di messa a gara del bene per l’attribuzione ad altri soggetti, risulterebbero improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse i primi motivi aggiunti con cui la Ditta individuale d’Alessandra impugna il provvedimento di decadenza dalla graduatoria e dal beneficio disposta nei suoi confronti in considerazione della mancata ottemperanza alla richiesta di integrazione documentale formulata con nota prot. n. 721 del 22 febbraio 2016 - con cui si chiedeva di produrre: il piano d’impresa, la visura della camera di commercio di competenza e la dichiarazione riguardante la creazione di una filiera tra le aziende operanti nell’agglomerato industriale di Rieti –con conseguente annullamento del provvedimento di assegnazione dello stabilimento industriale in contestazione.
Tali motivi aggiunti risultano, tuttavia, ancor prima, del tutto infondati alla luce delle considerazioni soprarichiamate, in merito alla ratio degli interventi pubblici a sostegno dello sviluppo di piccole e medie imprese mediante la concessione di aree o stabilimenti produttivi: appare evidente, data la sua funzione nell’economia dell’incentivo in questione che il piano di impresa e la documentazione progettuale volta ad illustrare come l’impresa intende utilizzare il bene di produzione a cui aspira costituisce un elemento fondamentale, dato che il suo l’utilizzo nell’attività produttiva costituisce il motivo per cui esso viene attribuito ad un privato. Nell’ottica funzionale sopraillustrata, pertanto, il piano di impresa ed il progetto dell’attività produttiva da realizzare costituisce il fulcro del procedimento concorsuale finalizzato all’assegnazione delle aree e dei complessi produttivi in questione. Si tratta di adempimenti essenziali per soddisfare l’interesse perseguito mediante l’intervento pubblico di assegnazione di aree attrezzate/complessi produttivi a privati e pertanto la loro presentazione è condizione imprescindibile per ottenere tali beni, in quanto costituisce la causa del trasferimento di proprietà dell’immobile o della concessione in uso del bene immobile, e ciò a prescindere dal fatto che sia espressamente richiamata, come condizione per conseguire detto beneficio, dal bando e/o lettera d’invito.
Anche nel caso in esame, come confermato da tutti i passaggi riportati nella parte in fatto, la valutazione comparativa dei progetti imprenditoriali presentati dai vari aspiranti assegnatari dei beni in questione, ha determinato l’ordine di graduatoria, anche se tale procedura non è stata espressamente indicata nel bando. Quest’ultima circostanza, pertanto, rileva solo al fine di individuare la decorrenza del termine per la presentazione della documentazione progettuale predetta, che va riportata alla data in cui essa è richiesta dall’Amministrazione; ciò che, nel caso in esame, è avvenuto con la spedizione, da parte del Responsabile unico del procedimento della nota del 22.2.2016 con cui aveva domandato alle imprese che avevano manifestato interesse di presentare la predetta documentazione. Termine che, nel caso della ricorrente, è stato prorogato, su istanza della stessa interessata, a data dalla stessa accettata e della quale, né in quella sede, né in questa, viene contestata l’incongruità del lasso temporale (cfr. TAR Puglia, Lecce, n. 1813/2011 nel senso che il termine di 20 giorni assegnato da un CSI per la produzione della documentazione “risulta del tutto congruo e ragionevole soprattutto in considerazione della non laboriosità degli incombenti previsti, trattandosi prevalentemente di notizie già note all’impresa”).

In tali circostanze, la mancata integrazione della domanda di assegnazione del compendio presentata dalla ricorrente con la documentazione relativa al progetto imprenditoriale che questa intendeva realizzarvi ha precluso alla PA “la valutazione della meritevolezza dell’iniziativa”, che, si ricorda, andava giudicata in prospettiva comparativa con le iniziative presentate dagli altri cinque imprenditori concorrenti per l’assegnazione dello stesso bene, per cui l’omessa produzione della documentazione richiesta giustifica l’esclusione della ricorrente dalla procedura concorsuale in questione - e ciò anche a prescindere dall’espressa indicazione della comminatoria di decadenza nella lex specialis (dato che l’Amministrazione non può disattendere tale procedura) - non potendo essere considerata alla stregua di una mera irregolarità formale suscettibile di successiva sanatoria.
I primi motivi aggiunti in esame vanno disattesi anche nella parte in cui censurano il predetto provvedimento di esclusione relativamente all’imputazione dell’integrazione documentale in parola alla Ditta Individuale D’Alessandra.
Anche in questo caso l’operato del Consorzio risulta immune dai vizi dedotti, in quanto dalla documentazione progettuale si rinviene una confusione di soggetti intervenienti nel procedimento di assegnazione del bene, dovuta alla discrepanza tra il soggetto che ha presentato la manifestazione di interesse (Ditta Individuale D’Alessandra Anna Maria) ed il nuovo soggetto (la neo-costituita D’Alessandra Anna Maria S.r.l.s.) che interviene nella realizzazione del piano di impresa e che risulta beneficiaria di contributi per la realizzazione del progetto, e nel nome del quale viene presentata parte della documentazione progettuale richiesta dal Responsabile del Procedimento con la nota sopraindicata.
La circostanza che le due società siano accomunate dal medesimo rappresentante legale, non vale ad escludere che esse abbiano autonoma soggettività giuridica, in quanto è indubitabile che esse costituiscono distinti soggetti, che si differenziano per generalità fiscali (codice fiscale e partita IVA) e con autonoma iscrizione presso la competente Camera di Commercio e come è confermato dalla stessa esistenza di accordi di rete, inutilmente invocata a suo favore dalla parte ricorrente, dato che tale circostanza vale, al contrario, proprio a confermare la differenziazione dei soggetti che, appunto, proprio in quanto soggetti distinti, possono concludere tra di loro un accordo di cooperazione.
La circostanza che la persona del ricorrente figuri sia come amministratore della predetta nuova società, sia come procuratore della ditta odierna ricorrente, inoltre, non consente di superare il problema dell’indeterminatezza del soggetto effettivamente titolare dell’iniziativa, che costituisce un elemento essenziale, questa volta d’ordine soggettivo, dell’istanza, in quanto necessaria per individuare il soggetto responsabile giuridicamente degli impegni assunti di fronte all’Amministrazione con la “manifestazione irrevocabile d’interesse all’acquisto del compendio”. Peraltro, ove si consideri la finalità di assegnazione del bene di produzione, risulta ancor più necessaria la determinatezza e l’identità di struttura soggettiva dell’impresa che presenta la domanda di assegnazione di compendi industriali dismessi (che si assume gli impegni previsti con la “manifestazione irrevocabile di volontà”) e quella titolare del progetto dell’attività imprenditoriale che mediante tali beni di produzione si intende realizzare (che si assume obblighi di fare connessi alla destinazione istituzionale dell’immobile cui è funzionalizzato il potere di assegnazione che trova espressione nel provvedimento di assegnazione del bene finale, per cui se tali impegni non vengono soddisfatti, deve essere dichiarata la decadenza/revoca della concessione del beneficio, però, in questo caso, nei confronti di soggetto diverso rispetto a quello previsto dal provvedimento) che invece, nel caso in esame, si è venuta a modificare nel corso del procedimento e del successivo svolgimento del rapporto con l’intervento di nuovo e diverso soggetto, che è inammissibile (salvo, ovviamente, il caso in cui l’aggiunta o il subentro di nuovo e diverso soggetto sia previsto dalla normativa in materia ed autorizzato dalla PA). 
Pertanto non si tratta, nemmeno in questo caso, di una mera irregolarità formale (che il Responsabile del Procedimento avrebbe dovuto ritenere sanabile o comunque surrogabile mediante elementi estrinseci); e risulta, a tal fine, perciò irrilevante la circostanza – peraltro labialmente dedotta - che, al momento della produzione dell’integrazione documentale richiesta abbia asseritamente precisato all’Ufficio ricevente che i documenti venivano depositati con riferimento alla manifestazione di interesse già presentata, dato che tale circostanza non vale a superare la discrepanza e la confusione tra soggetti che emerge dalle risultanze documentali. 
Quanto alla censura, appena ventilata, relativa allo sviamento di potere, va ribadito che tale vizio è soggetto a rigoroso onere probatorio, che nel caso in esame non è soddisfatto ed anzi, risulta da escludere alla luce delle circostanze soprarappresentate in merito alle finalità perseguite mediante l’operazione di assegnazione dei beni di produzione in contestazione.
In conclusione, il ricorso introduttivo è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; vanno respinti in quanto infondati sia primi motivi aggiunti, proposti avverso l’atto di decadenza dalla graduatoria e dall’assegnazione del compendio, sia secondi motivi aggiunti, con cui si impugna il provvedimento di annullamento della procedura di riacquisizione e riassegnazione del compendio in contestazione.
Quanto alle spese di lite, sussistono giusti motivi per disporne la compensazione nei confronti dell’Amministrazione resistente, visto il contributo nell’insorgere della controversia, nonché nei confronti della controinteressata, in considerazione della complessità della vicenda amministrativa e delle questioni giuridiche sollevate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e sui motivi aggiunti, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo; respinge i primi motivi aggiunti; respinge i secondi motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2019 con l'intervento dei magistrati:


Leonardo Pasanisi,	Presidente
Floriana Rizzetto,	Consigliere, Estensore
Silvia Coppari,	Primo Referendario

Leonardo Pasanisi,	Presidente
Floriana Rizzetto,	Consigliere, Estensore
Silvia Coppari,	Primo Referendario



IL SEGRETARIO


Massima:
Procedimento – Comunicazione di avvio - Contributi e finanziamenti - Consorzio di Sviluppo Industriale – Beni assegnati per ripristinare la destinazione produttiva – Riacquisto – Necessità della fase partecipativa.
 
       La possibilità di riacquisto di un bene di produzione assegnato dal Consorzio di Sviluppo Industriale ad imprenditori privati al fine di ripristinarne la destinazione produttiva prevista dall'art. 63, l. 23 dicembre 1998, n. 448, incidendo su rapporti giuridici in corso di svolgimento, deve avvenire nel rispetto delle garanzie procedimentali sancite dall’art. 7, l. n. 241 del 1990 (1).
 
(1) Ha chiarito il Tar che l’assegnazione in proprietà o la concessione in uso di aree a prezzi inferiori a quelli di mercato, costituiscono uno strumento di intervento pubblico per la promozione delle attività imprenditoriali mediante abbattimento di costi (quindi con effetto economicamente equivalente alla concessione di diversi tipi di incentivo finanziario) per la realizzazione di stabilimenti produttivi (misure cui si accompagnano spesso altre forme di agevolazioni, inclusa la corresponsione di contributi “a fondo perduto”) proprio per promuovere, grazie a considerazioni di convenienza delle imprese, l’insediamento di attività produttive in aree che altrimenti resterebbe depresse, e sostenere lo sviluppo delle potenzialità locali mediante la sinergia tra attività e la loro concentrazione in apposite aree attrezzate, secondo il modello economico sottostante alla l. 29 luglio 1957, n. 634 – in base alla quale è stato istituito il Consorzio di Sviluppo Industriale di Rieti con d.P.R. 1383 del 27.9.1965 per promuovere l'industrializzazione e contrastare lo spopolamento della Provincia - ed alla base degli interventi per l'innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese dei cd. distretti industriali, previsti a partire dalla l. 5 ottobre 1991, n. 317 (e nel Lazio dalla LR n. 13/97), a cui fa riferimento la legge n. 448 del 1998.
Dato che la mancata utilizzazione delle aree e dei complessi immobiliari in questione per le attività produttive cui è finalizzata la loro cessione in proprietà o concessione in uso a imprenditori privati comporta la vanificazione delle finalità perseguite con tale iniziativa, l'art. 63 della legge n. 448/98 prevede la “ripresa in mano pubblica” dei beni assegnati alle imprese e da queste lasciati improduttivi, come chiarito dalla giurisprudenza in materia (vedi, da ultimo, TAR Lazio, Sez. II/Bis, 15 maggio 2018, n. 5410, che, in tale prospettiva, ha ribadito che la ratio di tale norma “è, infatti, chiaramente, quella di favorire la concreta ripresa dell'attività economico-produttiva negli stabilimenti nei quali essa sia stata dismessa da almeno un triennio”)”. 
La possibilità di riacquisto di un bene di produzione assegnato dal Consorzio di Sviluppo Industriale ad imprenditori privati al fine di ripristinarne la destinazione produttiva prevista dall'art. 63, l. 23 dicembre 1998, n. 448, incidendo su rapporti giuridici in corso di svolgimento, deve avvenire nel rispetto delle garanzie procedimentali sancite dall’art. 7, l. n. 241 del 1990 in considerazione sia della natura del potere esercitato (che il legislatore del 1998 ha configurato non come attività vincolata, bensì come “facoltà”), sia dell’esigenza di assicurare il contraddittorio a difesa del proprietario “espropriato” del bene di produzione (consentendogli di chiarire le cause del mancato utilizzo del compendio industriale e le eventuali possibilità di riattivazione dell’attività o di riconversione della stessa), sia, infine, della funzione “collaborativa” della partecipazione del privato in funzione dell’arricchimento dell’istruttoria  e, soprattutto, all’elaborazione delle diverse “misure alternative” che possono essere intraprese (incluse quelle relative alla ripresa dell’attività o alla sua conversione in attività diversa o alla progettazione di ulteriori “iniziative di accompagnamento”) che consentono alla PA di assumere con completa cognizione una scelta sul della PA di recuperare finalizzata al perseguimento dello scopo istituzionale di promozione/ripresa di attività economiche soprarichiamato.
Legittimamente, perciò, il Consorzio di Sviluppo Industriale ha disposto l’annullamento in autotutela di un provvedimento di recupero di un complesso industriale adottato in violazione dell’art. 7, l. n. 241 del 1990 e, di conseguenza, ha annullato la sua rimessa a gara per l’associazione ad altre imprese.