Il Consiglio di Stato dà il parere sulle linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico

Materia: Giochi

Numero 00161/2021  e data 
        		04/02/2021 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 12 gennaio 2021
NUMERO AFFARE 00884/2018
OGGETTO:
Ministero della salute 
Schema di regolamento recante adozione delle “Linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)”.


LA SEZIONE
Vista la nota del Ministero della salute - Direzione generale della prevenzione sanitaria - del 26 aprile 2018, n. 0012577-P, di trasmissione della relazione dello stesso Ministero con la quale è stato chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;
Visti i propri pareri interlocutori n. 1540/2018 in data 14 giugno 2018 e n. 1631/2020 in data 23 ottobre 2020;
Vista l’ulteriore nota del 23 dicembre 2020 (prot. n. 0007642), con cui l’Amministrazione proponente ha riscontrato i predetti pareri interlocutori;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;

1. Il fondamento legislativo
1.1. Lo schema di regolamento in epigrafe si fonda sull’art. 1, comma 133, terzo periodo, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, in base a cui il Ministro della salute, con decreto di natura regolamentare, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, adotta linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP). 
Il quarto periodo del medesimo comma ha inoltre stabilito il trasferimento al Ministero della salute dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, precedentemente allocato presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.
1.2. Successivamente, con decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 24 giugno 2015 è stato istituito presso il Ministero della salute l’Osservatorio, tra i cui compiti, elencati nell’art. 1, comma 2, è compresa anche la “definizione delle linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP), ai fini della predisposizione del decreto regolamentare di adozione delle linee guida”. E’ da annotare che, con ulteriore decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 12 agosto 2019, è stato ricostituito l’Osservatorio e tra le relative funzioni è stato ricompreso l’aggiornamento, sulla base delle evidenze scientifiche, delle linee di azione in questione.

2. L’iter dello schema di regolamento
Secondo quanto riferito dall’amministrazione: 
- l’Osservatorio, insediatosi il 13 aprile 2016, ha predisposto le linee d’azione, approvate il 25 settembre 2017;
- lo schema di decreto, con le relative linee di azione, è stato quindi sottoposto alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, nella seduta del 6 dicembre 2017, ha sancito l’intesa.
2.1. Con nota del 26 aprile 2018, n. 0012577-P, il Ministero della salute ha trasmesso lo schema di regolamento al Consiglio di Stato, con la relazione di accompagnamento, vistata dal Ministro. 
Tali linee si articolavano in tre distinti capitoli, riguardanti, rispettivamente: interventi di prevenzione; definizione di gioco d’azzardo patologico, cura e riabilitazione; analisi della normativa e delle prassi.
Lo schema di regolamento si componeva di due articoli e di un allegato.
L’articolo 1 prevedeva che fossero adottate le linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP), parte integrante dello schema di decreto. L’articolo 2 prevedeva la clausola di invarianza finanziaria. L’allegato era costituito da un ampio documento che si proponeva l’obiettivo, secondo quanto indicato nella relazione illustrativa, di fornire prioritariamente uno strumento per gli operatori socio-sanitari dei Dipartimenti delle dipendenze e delle Comunità accreditate al SSN o autorizzate, attraverso la definizione di procedure e/o protocolli di trattamento finalizzati a migliorare gli interventi di prevenzione, la qualità dell’assistenza e riabilitazione per le persone affette da DGA e di rendere omogeneo, efficace e di qualità il percorso diagnostico, terapeutico ed assistenziale del paziente e dei suoi familiari.
2.2. Questa Sezione, con il parere interlocutorio n. 1540/2018 reso nell’adunanza del 7 giugno 2018, ha svolto alcuni rilievi:
- ha riscontrato che lo schema di regolamento non risultava corredato né dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) né dall’analisi tecnico-normativa (A.T.N.); ha pertanto invitato l’Amministrazione a predisporre l’A.I.R. e l’A.T.N. e a trasmetterle alla Sezione stessa;
- ha rilevato che la relazione tecnico-finanziaria trasmessa non era stata vidimata dalla competente Amministrazione;
- ha evidenziato alcune questioni meritevoli di approfondimento, da parte dell’Amministrazione richiedente, con riguardo all’allegato allo schema di decreto.
Una prima considerazione di carattere generale derivava dalla natura propria dell’atto normativo in questione (regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988), di pertinenza del Ministero della salute, in quanto espressione della competenza propria di questi. La Sezione ha rilevato che alcune parti dell’allegato non parevano rientrare nella competenza esclusiva del Ministero della salute, ad esempio con riferimento ai “Programmi di formazione nelle scuole” o all’ultimo capitolo dedicato all’inquadramento legislativo/normativo e alla disciplina del gioco pubblico, in cui, sotto forma di raccomandazioni, venivano prospettate modifiche al sistema sanzionatorio e cautelare. E ancora, la Sezione ha rilevato che la parte delle linee di azione riguardanti il percorso diagnostico terapeutico assistenziale (PDTA) per il paziente con disturbo da gioco d’azzardo conteneva ampi riferimenti alla letteratura nazionale sull’argomento e, nella parte finale, un elenco dei riferimenti bibliografici, da espungere in ragione del valore normativo del regolamento, a meno che non intendesse recedere dall’idea che l’allegato debba costituire parte integrante dello schema regolamentare. Ulteriormente, la Sezione aveva rilevato che nel documento allegato erano, poi, indicate le diverse categorie dei destinatari dello stesso e che appariva opportuno che, alla luce delle specifiche competenze del dicastero proponente, venissero indicate le concrete modalità di attivazione delle linee di azione.
La Sezione ha conclusivamente ritenuto necessario che venissero forniti chiarimenti in ordine agli aspetti sopra evidenziati, impregiudicata ogni valutazione in sede di parere definitivo, raccomandando un’attenta revisione del testo secondo le indicazioni della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 (“Guida alla redazione dei testi normativi”).
2.3. Con ulteriore parere interlocutorio n. 1631/2020 reso nell’adunanza del 23 ottobre 2020, la Sezione, preso atto che, richiesto, il Ministero aveva riconosciuto sussistente l’interesse all’acquisizione del parere in merito allo schema in oggetto, ha reiterato gli incombenti istruttori già disposti con il primo parere interlocutorio, concedendo ulteriore termine di sessanta giorni.
2.4. Con nota del 23 dicembre 2020 (prot. n. 0007642), il Ministero della salute ha trasmesso nuovamente lo schema di decreto, con una serie di modifiche conseguenti al primo parere interlocutorio della Sezione.
Sul nuovo schema trasmesso, corredato dalla relazione illustrativa, dall’analisi tecnico-normativa e dalla relazione tecnico-finanziaria,  sono stati acquisiti il nulla osta del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e l'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano nella riunione del 17 dicembre 2020. Il Ministero ha poi trasmesso, l’11 gennaio 2021, l'Analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Come si legge nella relazione illustrativa, nel nuovo schema trasmesso non compaiono più, rispetto al primo, le parti dell’allegato di cui la Sezione aveva suggerito l’espunzione. Si tratta delle parti relative alla prevenzione nelle scuole, al “Modello di intervento per le sale” e alla “Formazione relativa al personale operante presso le sale gioco”, del terzo capitolo relativo all’inquadramento legislativo-normativo. Inoltre, riferisce la relazione che sono stati espunti dal documento anche i riferimenti alla letteratura nazionale sull’argomento del disturbo da gioco d’azzardo e i riferimenti bibliografici, atteso il valore normativo proprio del regolamento.
Il nuovo schema è stato approvato dall’Osservatorio nella seduta del 16 dicembre 2019. Su di esso è stata sancita l’intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nella seduta del 17 dicembre 2020, con l’accoglimento di alcune proposte emendative presentate dalle Regioni.
2.5. Lo schema in esame risulta ora composto da quattro articoli e da un allegato.
L’ art. 1 individua l’oggetto e rinvia alle linee di azione individuate nell’allegato A, che costituisce parte integrante del decreto.
L’art. 2 riguarda le modalità di attuazione.
L’art. 3 riguarda l’applicabilità alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome.
L’art. 4 contiene la clausola di invarianza finanziaria. 

3. Osservazioni
3.1. La Sezione non può che ribadire l’esigenza di carattere generale, senz’altro riferibile allo schema in esame, che venga assicurata la tempestiva attuazione regolamentare alle disposizioni di rango primario, segnalando che, nella specie, la norma primaria risale alla legge di stabilità 2015.
3.2. E’ poi da sottolineare che esulano dall’oggetto del presente parere i rilievi relativi all’esercizio del potere regolamentare e sul contenuto proprio delle “linee di azione” nell’ambito delle fonti del diritto, in una materia di legislazione concorrente Stato – Regioni (la tutela della salute), a seguito di intesa in Conferenza Stato-Regioni. Si tratta infatti di una questione attinente alla scelta a monte del legislatore, che costituisce presupposto per l’adozione dello schema di regolamento e non deve essere considerata ai fini dell’espressione del presente parere.
3.3. Premesse
Venendo ai contenuti del nuovo schema trasmesso, alla seconda pagina delle premesse, ottavo capoverso, è stabilito che le linee di azione “sono finalizzate a migliorare gli interventi di prevenzione, la qualità dell’assistenza per le persone con problemi di Disturbo da Gioco d’Azzardo e a rendere omogeneo, efficace e di qualità il percorso diagnostico, terapeutico ed assistenziale del paziente e dei suoi familiari, così come descritto nelle sue articolazioni”. E’ da segnalare che tale finalizzazione risulta ulteriore rispetto a quella prevista dall’art. 1, comma 133, terzo periodo, della legge di stabilità 2015 e riprodotta nel settimo capoverso della medesima pagina dello schema in esame. Occorrerebbe se non altro precisare, tanto nelle premesse quanto nello schema di decreto e nell’allegato, la corrispondenza o la correlazione tra GAP (secondo la definizione datane dalla legge) e DGA (Disturbo da Gioco di azzardo). Non è a tal fine sufficiente il riferimento incidentale contenuto a pag. 12 dell’allegato contenente le linee di azione, in cui, in relazione al capitolo F60-F69 dell’ICD 10  è precisato che, nell’ambito dei disturbi della personalità e del comportamento dell’adulto in cui è compreso il gioco di azzardo patologico (F63.0), dal DSM 5 definito Disturbo da gioco di azzardo (GAP). Andrebbe dunque chiarito che la definizione scientifica citata presenta un rilievo prescrittivo ai fini propri del decreto ministeriale.
3.4. Art. 1 (Oggetto)

Si ribadiscono le considerazioni già svolte con riguardo alle finalità delle linee di azione indicate dallo schema in esame, non coincidenti con l’enunciato legislativo di cui all’art. 1, comma 133, terzo periodo, della legge di stabilità 2015 che costituisce la fonte primaria per l’adozione del regolamento in esame. 
Si osserva inoltre che, mentre la disposizione di rango primario fa espresso riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e “riabilitazione” delle persone affette dal gioco di azzardo patologico (GAP), l’art. 1 dello schema non fa espresso riferimento, per lo meno sotto un profilo formale, alle prestazioni di riabilitazione ed estende le prestazioni anche nei confronti dei familiari del paziente, quasi fosse presupposta una potenzialità trasmissiva del disturbo.
Inoltre, per le ragioni già illustrate sub 3.3, l’equivalenza tra DGA e GAP dovrebbe essere esplicitata nell’art. 1 dello schema di decreto.

3.5. Art. 2 (Modalità di attuazione)

Andrebbe chiarita la portata dell’inciso relativo alla clausola di salvaguardia delle disposizioni vigenti, in cui va comunque costituita la parola “fermo” con “ferme”. La clausola di salvaguardia non può infatti costituire vincolo per le Regioni le quali, proprio nell’ambito della propria autonomia legislativa e regolamentare evocata dall’art. 2, possono adottare misure che configurino il seguito – non solo amministrativo – delle linee di azione e, nel caso, realizzino “forme maggiori di tutela per la popolazione”, secondo la locuzione presente nel medesimo articolo 2.
Si valuti inoltre se il “privato sociale accreditato” (locuzione già conosciuta dal legislatore ma dai contorni assai sfumati) costituisca una categoria sufficientemente definita e se la categoria del “volontariato” coincida o meno con gli enti del terzo settore (per i quali cfr. in particolare la legge n. 106/2016 e il d.lgs. n. 117/2017).
Si osserva inoltre che l’aggettivo “maggiori” dovrebbe essere riferito più appropriatamente non tanto alle “forme” quanto invece, al singolare, alla “tutela”.
3.6. Art. 3 (Regioni a statuto speciale e province autonome)

E’ da dubitare che una disposizione di rango secondario possa disporre circa l’applicabilità delle proprie disposizioni alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome, i cui ambiti di competenza trovano radice in disposizioni di rango costituzionale e ulteriore specificazione nei decreti legislativi di attuazione ed eventualmente nella legge. Si suggerisce pertanto di espungere l’articolo dallo schema.
3.7. Art. 4 (Clausola di invarianza finanziaria)

Nessuna osservazione
3.8. Allegato
Si ribadiscono i rilievi già svolti in precedenza circa la corrispondenza tra GAP e DGA. Ciò anche al fine di chiarire se le forme lievi, in quanto ricomprese nell’ambito del disturbo, possano comportare interventi anche nei confronti dei “giocatori sociali” (cfr. pp. 12 e 13 dell’allegato). Occorre infatti ribadire che la disposizione di legge di riferimento, su cui si fonda l’adozione del regolamento in esame, è mirata a circoscrivere l’oggetto e le finalità delle linee di azione nei confronti dei soli soggetti affetti da GAP.
E’ poi da rilevare che l’allegato è contraddistinto da una tecnica redazionale di tipo discorsivo che solo in parte può essere ricondotta alla sua qualificazione come “linee di azione”, una volta che ad esse, facendo parte integrante del decreto, è riconosciuta natura normativa. Sono ad esempio presenti ampie parti meramente descrittive degli approdi scientifici in materia di disturbo da gioco di azzardo (a titolo esemplificativo, le classificazioni delle tipologie di giocatori), di indubbio rilievo conoscitivo ma di dubbia efficacia normativa o anche solo di indirizzo per l’esercizio delle funzioni proprie degli enti territoriali.
E’ da segnalare poi che sono ancora presenti nell’allegato alcuni riferimenti bibliografici, di cui la Sezione aveva già suggerito la soppressione (v. ad esempio, a pag. 5 sulle campagne di sensibilizzazione, la parte introdotta nel corso dell’esame in Conferenza Stato - Regioni).
E’ da rilevare infine, come già annotato, che alla tripartizione legislativa delle prestazioni in favore delle persone affette dal gioco di azzardo (prevenzione, cura e riabilitazione, in base all’art. 1, comma 133, terzo periodo, della legge di stabilità 2015) non corrisponde analoga distinzione nell’allegato, in cui manca un riferimento espresso alla riabilitazione, sebbene alcuni degli interventi descritti possano essere ricondotti a tale finalità.
3.9. Rilievi redazionali - Premesse
Alla prima pagina, primo capoverso, sostituire le parole “ed in particolare,” con le seguenti “e, in particolare,”.
Alla prima pagina, al quinto capoverso, inserire una virgola dopo la parola “convertito” e, al settimo capoverso, inserire una virgola dopo le parole “comma 946”.
Alla seconda pagina, primo capoverso, sostituire le parole “della legge n. 190 del 2014” con le seguenti “della citata legge n. 190 del 2014”.
Al penultimo e all’ultimo capoverso della seconda pagina, inserire una virgola, rispettivamente, dopo le parole “n. 400” e “comma 3”.
P.Q.M.
Nei termini di cui in motivazione è il parere della Sezione




IL SEGRETARIO
Cinzia Giglio


Massima:
Giochi - Gioco d’azzardo – Gioco d’azzardo patologico - Prevenzione, cura e riabilitazione – Linee guida del Ministero della salute – Parere favorevole 
  
          Il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole sullo schema delle linee di azione del Ministero della salute, per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (1). 
 
(1) Ha chiarito la Sezione che lo schema di regolamento sulle linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP) in epigrafe si fonda sull’art. 1, comma 133, terzo periodo, l. 23 dicembre 2014, n. 190, in base a cui il Ministro della salute, con decreto di natura regolamentare, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, adotta linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico.  
Il quarto periodo del medesimo comma ha inoltre stabilito il trasferimento al Ministero della salute dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, precedentemente allocato presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Successivamente, con decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 24 giugno 2015 è stato istituito presso il Ministero della salute l’Osservatorio, tra i cui compiti, elencati nell’art. 1, comma 2, è compresa anche la “definizione delle linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP), ai fini della predisposizione del decreto regolamentare di adozione delle linee guida”.  
Con ulteriore decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, del 12 agosto 2019, è stato ricostituito l’Osservatorio e tra le relative funzioni è stato ricompreso l’aggiornamento, sulla base delle evidenze scientifiche, delle linee di azione in questione. 
Con parere interlocutorio n. 1540 del 7 giugno 2018 la Sezione - soffermandosi sulla natura propria dell’atto normativo in questione (regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, l. n. 400 del 1988), di pertinenza del Ministero della salute, in quanto espressione della competenza propria di questi - ha rilevato che alcune parti dell’allegato non parevano rientrare nella competenza esclusiva del Ministero della salute, ad esempio con riferimento ai “Programmi di formazione nelle scuole” o all’ultimo capitolo dedicato all’inquadramento legislativo/normativo e alla disciplina del gioco pubblico, in cui, sotto forma di raccomandazioni, venivano prospettate modifiche al sistema sanzionatorio e cautelare. E ancora, la Sezione ha rilevato che la parte delle linee di azione riguardanti il percorso diagnostico terapeutico assistenziale (PDTA) per il paziente con disturbo da gioco d’azzardo conteneva ampi riferimenti alla letteratura nazionale sull’argomento e, nella parte finale, un elenco dei riferimenti bibliografici, da espungere in ragione del valore normativo del regolamento, a meno che non intendesse recedere dall’idea che l’allegato debba costituire parte integrante dello schema regolamentare. Ulteriormente, la Sezione aveva rilevato che nel documento allegato erano, poi, indicate le diverse categorie dei destinatari dello stesso e che appariva opportuno che, alla luce delle specifiche competenze del dicastero proponente, venissero indicate le concrete modalità di attivazione delle linee di azione.