Alla giurisdizione del giudice amministrativo il diniego di cittadinanza per matrimonio

Materia: Giurisdizione

Numero 01387/2020  e data 
        		05/08/2020 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 8 luglio 2020
NUMERO AFFARE 00696/2020
OGGETTO:
Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensiva, proposto da -OMISSIS-, contro il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il Ministero dell’interno ed il Consolato Generale d’Italia a Londra, per l’annullamento del decreto di diniego di concessione della cittadinanza italiana del 12 novembre 2019, notificato alla ricorrente in data 19 novembre 2019, emesso dal Console Generale d’Italia a Londra.


LA SEZIONE
Vista la nota prot. MAE 60208 del 4/06/2020 di trasmissione della relazione con la quale il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Chine';

Premesso:
1. Con il ricorso straordinario in oggetto, la ricorrente impugna, chiedendone l’annullamento e la sospensione in via cautelare, il decreto di diniego di concessione della cittadinanza italiana del 12 novembre 2019, notificatole in data 19 novembre 2019, emesso dal Console Generale d’Italia a Londra.
2. Con l’atto di gravame espone:
a) di aver presentato, in data 15 gennaio 2015, presso la Prefettura di Parma domanda di cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 5 della legge n. 91 del 1992;
b) di aver trasferito in data 18 maggio 2017 la pratica da Parma al Consolato Generale d’Italia a Londra;
c) di aver ricevuto, in data 4 luglio 2019, comunicazione del Consolato Generale d’Italia a Londra con cui le veniva richiesto di depositare entro dieci giorni il certificato penale britannico legalizzato e tradotto in lingua italiana;
d) poiché la ricorrente, nonostante si sia attivata tempestivamente presso gli uffici competenti, non riusciva a produrre il certificato richiesto, in data 19 novembre 2019 si vedeva notificare il decreto di rigetto oggetto di gravame.
3. Ritenendo il predetto modus operandi del Consolato irrazionale e sommario, la ricorrente affida il gravame ad un triplice ordine di censure: 1) Eccesso di potere per difetto e/o insufficiente motivazione, mancanza di istruttoria, violazione del giusto procedimento; 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 7 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento; 3) Violazione e falsa applicazione dei principi costituzionali di uguaglianza e di imparzialità dell’azione amministrativa, anche in riferimento agli artt. 29 ss., 32 e 38 Cost.;Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Cost. Illogicità ed irragionevolezza delle disposizioni impugnate; Eccesso di potere. 
4. Con i primi due motivi la ricorrente denuncia rispettivamente i vizi di difetto di motivazione e di istruttoria; con il terzo denuncia, richiamando disposizioni costituzionali e della CEDU, la violazione del principio di non discriminazione.
5. Con il medesimo atto di gravame propone altresì domanda di risarcimento dei danni, da quantificarsi mediante apposita consulenza tecnica d’ufficio, cagionati dall’illegittimo comportamento del Consolato Generale d’Italia a Londra.
6. Con la relazione istruttoria in atti, il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dopo aver ricostruito compiutamente la vicenda controversa, eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando precedenti giurisprudenziali in termini; nel merito, conclude per l’integrale infondatezza del ricorso, di cui chiede quindi il rigetto.
Considerato:
7. Rileva il Collegio che assume valenza necessariamente preliminare lo scrutinio dell’accezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione sollevata dal Ministero riferente.
7.1 Secondo la prospettazione ministeriale, le controversie aventi ad oggetto provvedimenti di diniego della cittadinanza italiana richiesta dallo straniero per matrimonio, ai sensi dell’art. 5 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, esulerebbero dalla giurisdizione del giudice amministrativo per rientrare in quella del giudice ordinario, e ciò in quanto il coniuge di un cittadino italiano, alla luce della cornice normativa di riferimento, sarebbe titolare di un vero e proprio diritto soggettivo, suscettibile di affievolimento ad interesse legittimo soltanto quando la pubblica amministrazione eserciti il potere discrezionale di valutare l’esistenza di motivi ostativi all’acquisto della cittadinanza italiana inerenti alla sicurezza della Repubblica.
7.2 A sostegno dell’eccezione proposta, il Ministero richiama precedenti giurisprudenziali sia di T.A.R., sia della Sezione III del Consiglio di Stato. In particolare, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768, secondo cui lo straniero richiedente la cittadinanza per matrimonio con cittadino italiano ai sensi dell’art. 5 della legge n. 91 del 1992 è titolare di una posizione soggettiva di diritto soggettivo, non ravvisandosi poteri discrezionali in capo all’amministrazione deputata ad istruire e provvedere sulla richiesta di cittadinanza. Ad avviso della Sezione III del Consiglio di Stato, l’unica causa preclusiva demandata alla valutazione discrezionale della competente amministrazione sarebbe quella di cui all’art. 6, comma 1, lett. c), L. 5 febbraio 1992, n. 91, ossia i <<comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica>>. Soltanto in tale evenienza, la situazione di diritto soggettivo dello straniero risulterebbe affievolita ad interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione in capo al giudice amministrativo. In tutti gli altri casi, la controversia andrebbe radicata dinanzi al giudice civile.
7.3 Il suesposto orientamento si pone in contrasto con un ormai consolidato indirizzo della Sezione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. I, 30 ottobre 2018, n. 2476; Id., 10 maggio 2018, n. 1252; Id., 8 maggio 2018, n. 1230; Id., 25 gennaio 2017, n. 189). 
Secondo detto indirizzo le determinazioni dell’Amministrazione relative a domande di acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio ai sensi dell’art. 5 della legge n. 91 del 1992, “non possono essere considerate vincolate; l’amministrazione dispone, infatti, di una sfera di discrezionalità, relativa all’esame dei relativi presupposti, indicati dall’art. 6 della stessa legge n. 91, ed in particolare dalla lettera c), in ordine a requisiti necessari ed a cause ostative. La discrezionalità in questione, d'altra parte, non può che tradursi in un apprezzamento di opportunità, circa lo stabile inserimento dello straniero nella comunità nazionale: quanto sopra, sulla base di un complesso di circostanze, atte a dimostrare l'integrazione del soggetto interessato nel tessuto sociale, sotto il profilo delle condizioni lavorative, economiche, familiari e di irreprensibilità di condotta. I limiti della valutazione in questione non possono essere che quelli generalmente riconosciuti, in tema di esercizio di poteri discrezionali, necessariamente orientati all'effettuazione delle migliori possibili scelte, per l'attuazione dell'interesse pubblico nel caso concreto. Ne deriva che, essendo affidata ad una valutazione ampiamente discrezionale, il controllo demandato al giudice, avendo natura estrinseca e formale, non può spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell'esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole. Il parametro sindacatorio è quindi quello della abnormità/irragionevolezza (cfr. Cons. Stato, sez. I, n. 2476 del 2018).
In altri pareri, la Sezione, in linea con proprie precedenti pronunce in materia, pur riconoscendo che “relativamente all’acquisto della cittadinanza per matrimonio (come nel caso di specie) l’unica causa preclusiva che risulta essere demandata alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione (e dunque alla giurisdizione amministrativa), sia quella di cui all'art. 6 comma 1, lettera c), della legge 5 febbraio 1992, n. 91, ossia la sussistenza di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica", ha enunciato il principio che “la circostanza che l’Amministrazione statale si trova a dover valutare, a monte di ogni altra valutazione in proposito, l’assenza di quei <<comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica>> riconduce tutta la materia nell’alveo della giurisdizione amministrativa; e dunque, conseguentemente, nel caso di specie, in cui è impugnato un provvedimento amministrativo definitivo, nell’alveo del ricorso straordinario ai sensi dell’articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971 n. 1199” (cfr. Cons. Stato, sez. I, n. 1230 del 2018)
7.4 Il Collegio, per le ragioni di seguito enunciate, ritiene di dover dare continuità all’indirizzo della Sezione. 
7.5 Costituisce principio giurisprudenziale ormai sedimentato, a più riprese enunciato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Ad. Pl. 5 luglio 1999, n. 18; Id., 24 maggio 2007, n. 8; Id. 26 ottobre 1979, n. 25), quello secondo cui “la posizione di interesse legittimo si collega all'esercizio di una potestà amministrativa rivolta, secondo il suo modello legale, alla cura diretta ed immediata di un interesse della collettività; il diritto soggettivo nei confronti della pubblica amministrazione trova, invece, fondamento in norme che, nella prospettiva della regolazione di interessi sostanziali contrapposti, aventi di regola natura patrimoniale, pongono a carico dell'amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale. Donde il principio che, la distinzione fra interessi legittimi e diritti soggettivi va fatta con riferimento alla finalità perseguita dalla norma alla quale l'atto si collega, giacché quando risulti, attraverso i consueti processi intepretativi, che l'ordinamento abbia inteso tutelare l'interesse pubblico, alle contrapposte posizioni sostanziali dei privati non può che essere riconosciuta una protezione indiretta, che, da un lato, passa necessariamente attraverso la potestà provvedimentale dell'amministrazione e, dall'altro, si traduce nella possibilità di promuovere, davanti al giudice amministrativo, il controllo sulla legittimità dell'atto”. Pertanto, a fronte di norme che perseguono in via diretta ed immediata finalità di interesse pubblico e, nel contempo, definiscono in modo puntuale i presupposti ed il contenuto dell’azione amministrativa, “anche in tal caso l'attività con la quale l'organo competente effettua, in modo unilaterale, il raffronto fra la fattispecie concreta e il suo modello legale è espressione, in quanto funzionale alla cura di un interesse della collettività, di un potere autoritativo ed esclusivo dell'amministrazione, con la conseguenza che l'atto soggiace al regime proprio del provvedimento amministrativo (presunzione di legittimità, inoppugnabilità dopo il decorso del termine di decadenza, soggezione alla potestà di autotutela) e la posizione di chi aspira a ricevere un'utilità sostanziale dal corretto esercizio del potere assume la configurazione dell'interesse legittimo”. Di qui la conclusione che costituisce “un postulato privo di qualsiasi fondamento... che, di regola, al carattere vincolato del provvedimento corrispondano situazioni giuridiche qualificabili quali diritti soggettivi e, per converso, all'area della discrezionalità amministrativa quelle definibili come interessi legittimi" (così, Ad Pl. n. 18 del 1999, che richiama C. Cost., 16 aprile 1998, n.127). 
7.6 Alla luce delle superiori coordinate giurisprudenziali può essere esaminata la disciplina di fonte primaria che regola l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio.
Ai sensi dell’art. 5 della legge n. 91 del 1992 (“Nuove norme sulla cittadinanza”), “Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano può acquistare la cittadinanza italiana quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente da almeno due anni nel territorio della Repubblica, oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio se residente all’estero, qualora, al momento dell’adozione del decreto di cui all’articolo 7, comma 1, non sia intervenuto lo scioglimento, l’annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e se non sussista la separazione personale dei coniugi”.
Il successivo art. 6, comma 1, della medesima legge elenca le cause preclusive dell’acquisto della cittadinanza ai sensi dell’art. 5, nei termini che seguono: “a) la condanna per uno dei delitti previsti nel libro secondo, titolo I, capi I, II e III, del codice penale; b) la condanna per un delitto non colposo per il quale la legge prevede una pena edittale non inferiore nel massimo a tre anni di reclusione; ovvero la condanna per un reato non politico ad una pena detentiva superiore ad un anno da parte di una autorità giudiziaria straniera, quando la sentenza sia stata riconosciuta in Italia; c) la sussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica”.
I successivi artt. 7 e 8 disciplinano rispettivamente il decreto ministeriale di concessione della cittadinanza e quello di diniego. 
Per il provvedimento di diniego, la disposizione legislativa precisa che con decreto ministeriale motivato l’istanza di acquisto della cittadinanza è respinta “ove sussistano le cause ostative previste dall’articolo 6”, aggiungendo che “Ove si tratti di ragioni inerenti alla sicurezza della repubblica, il decreto è emanato su conforme parere del Consiglio di Stato” e che “L’istanza respinta può essere riproposta dopo cinque anni dall’emanazione del provvedimento”.
7.6 Dal quadro normativo che precede si desume che il legislatore ha dettato una specifica disciplina per l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio, fissando sia requisiti positivi (art. 5), i quali legittimano lo straniero alla presentazione della domanda, sia cause impeditive la cui ricorrenza impone il rigetto della domanda stessa (art. 6, comma 1).
In particolare, mettendo a fuoco la disciplina scolpita nell’art. 5 della legge n. 91 del 1992, il legislatore àncora la possibilità di acquisto della cittadinanza italiana non solo al matrimonio dello straniero con un cittadino, bensì ai requisiti ulteriori della residenza legale per un determinato periodo nel territorio della Repubblica ovvero al decorso di un lasso temporale minimo dal matrimonio per i residenti all’estero, purché al momento del decreto ministeriale di accoglimento della domanda non sia intervenuto lo scioglimento, l’annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e se non sussista la separazione personale dei coniugi.
Ma pur in presenza dei suesposti requisiti, la domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio non può essere accolta, laddove l’Amministrazione accerti la ricorrenza di una delle tre cause ostative elencate dall’art. 6, comma 1, della legge n. 91 del 1992, le prime due relative a sentenze penali di condanna subite dallo straniero, la terza concernente la sussistenza, nel caso specifico, “di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica”.
L’esame complessivo delle suesposte previsioni legislative dimostra che il legislatore, da un lato, ha inteso enunciare analiticamente i requisiti che legittimano la presentazione della domanda di acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio, senza lasciare in questa fase margini discrezionali di apprezzamento all’Amministrazione procedente, dall’altro ha imposto alla medesima Amministrazione di accertare l’eventuale ricorrenza di cause ritenute ope legis ostative dell’acquisto, di cui una connotata da una ampia discrezionalità.   
Difatti, mentre l’accertamento della intervenuta condanna dello straniero per determinati reati integra una attività priva di qualsiasi margine di apprezzamento, la valutazione in ordine alla sussistenza nel caso specifico di comprovati motivi inerenti la sicurezza della Repubblica presuppone non solo un’istruttoria complessa, coincidente con un’attività puntuale di raccolta di dati ed informazioni, ma soprattutto una conseguente attività di giudizio e ponderazioni di interessi, quello privato dello straniero richiedente e quello di matrice pubblicistica alla sicurezza della Repubblica, quest’ultimo considerato dalla legge in ogni caso prevalente sul primo. Di talché ove l’accoglimento della domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio, secondo l’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione procedente, entrasse in insanabile conflitto con quest’ultimo interesse, mettendolo irrimediabilmente a rischio, è lo stesso legislatore a risolvere il potenziale conflitto, imponendo il rigetto della domanda.
7.7 L’esame delle pertinenti disposizioni legislative concernenti l’acquisto della cittadinanza per matrimonio scolpite negli artt. 5 e 6 della legge n. 91 del 1992 disvela quindi un quadro normativo in cui coesistono in capo all’Amministrazione procedente, e competente all’adozione del provvedimento finale, attività di mero accertamento di fatti, documenti e comportamenti, ed attività valutative connotate da margini piuttosto ampi di apprezzamento e da ponderazioni di interessi. 
In ossequio alle già enunciate coordinate giurisprudenziali, per individuare la natura della posizione soggettiva azionata dal privato richiedente la cittadinanza italiana, assume pertanto rilievo accertare se l’attività di tipo vincolato cui è tenuta l’Amministrazione ai sensi degli artt. 5 e 6 della legge n. 91 del 1992 sia funzionale alla tutela in via primaria di un interesse pubblico ovvero dell’interesse del privato istante.
Sia la lettera delle disposizioni legislative sopra richiamate, sia la loro ratio, depongono univocamente nel primo senso. 
Osserva invero il Collegio, già su di un piano generale, che la concessione della cittadinanza italiana, cui consegue la titolarità in capo al cittadino di diritti, anche di rilievo costituzionale, non può non attingere l’interesse pubblico all’ordinato svolgimento di tutte quelle attività su cui si fonda l’ordinamento democratico della Repubblica.
E’ questa la ragione per la quale il legislatore, anche a fronte di matrimonio tra lo straniero ed un cittadino italiano, richiede requisiti ulteriori, come la residenza nel territorio della Repubblica ovvero, per chi risieda all’estero, il decorso di un lasso temporale minimo dal matrimonio, a condizione che non sia intervenuto scioglimento, annullamento, cessazione degli effetti civili del matrimonio ovvero separazione personale dei coniugi. 
Nella medesima logica, si giustificano le cause ostative all’acquisto della cittadinanza costituite dalla sussistenza di sentenze penali di condanna ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 91 del 1992.
Si impone pertanto la conclusione che, nella cornice normativa di riferimento, il vincolo che presiede alla attività di competenza dell’Amministrazione procedente a fronte di una domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio è imposto in via diretta a primario presidio ed a salvaguardia dell’interesse pubblico e soltanto in via indiretta e mediata per la tutela dell’interesse del privato richiedente. Da ciò consegue, in base alle già menzionate coordinate giurisprudenziali, che la posizione giuridica del privato non assume nella specie consistenza di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo, il cui vaglio, in caso di controversia, non può che spettare al giudice amministrativo.
7.8 Le rassegnate conclusioni in punto di giurisdizione trovano poi conferma nell’art. 6, comma 1, lett. c), della legge n. 91 del 1992, che impone all’Amministrazione procedente di respingere la domanda di acquisto di cittadinanza italiana per matrimonio a fronte di “comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica”.
Si è già evidenziato che, per un indirizzo giurisprudenziale recentemente seguito anche da una Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 2768 del 2019), laddove l’Amministrazione procedente eserciti quel potere ampiamente discrezionale di valutazione di motivi ostativi all’acquisto della cittadinanza italiana inerenti la sicurezza della Repubblica, la posizione di diritto soggettivo del richiedente affievolirebbe ad interesse legittimo, con conseguente spostamento della giurisdizione sull’eventuale provvedimento di diniego dal giudice ordinario a quello amministrativo. 
Tale argomentazione non risulta convincente, e non solo perché induce, nell’ambito dell’unitario procedimento amministrativo attivato dalla domanda dello straniero, uno spostamento della giurisdizione tra i due plessi, a seconda che l’Amministrazione procedente decida o meno di esercitare il potere discrezionale di valutazione dei motivi ostativi all’acquisto della cittadinanza italiana di cui all’art. 6, comma 1, lett. c) della legge n. 91 del 1992.
Ciò che invece massimamente rileva è che la normativa di fonte primaria, sia nella parte in cui rimette all’Amministrazione di esercitare un’attività vincolata di apprezzamento di fatti, documenti ed informazioni, sia laddove disciplini la ponderazione di interessi pubblici e privati per garantire la salvaguardia della sicurezza della Repubblica, persegue un obiettivo finale unitario di chiara matrice pubblicistica. In entrambi i casi, l’Amministrazione, all’esito dell’istruttoria procedimentale imposta dalla legge, deve in ultima istanza accertare se lo straniero possieda i requisiti essenziali rientranti nella specifica fattispecie di acquisto della cittadinanza per matrimonio e se risulti quindi pronto per lo stabile inserimento nella comunità nazionale e l’esercizio, senza pregiudizio per l’ordinamento democratico della Repubblica, dei diritti e delle prerogative attribuiti dalla Carta costituzionale e dalle leggi ordinarie ai cittadini italiani: quanto sopra, sulla base della valutazione di un complesso di circostanze, atte sostanzialmente a dimostrare l'integrazione del soggetto interessato nel tessuto sociale, anche in termini di irreprensibilità di condotta.
7.9 Traslando i superiori principi all’odierno gravame, deve essere quindi respinta l’eccezione di inammissibilità proposta dal Ministero riferente e conseguentemente affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Risulta invero per tabulas che il decreto impugnato reca il rigetto della domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio presentata dalla ricorrente per la mancata produzione nel termine fissato con il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 del “certificato penale britannico in corso di validità, con apostille e traduzione”. 
La mancata produzione del certificato penale, rilasciato dalle autorità competenti dello Stato straniero di residenza della ricorrente, ha difatti reso impossibile l’accertamento del requisito essenziale per l’acquisto della cittadinanza per matrimonio costituito dalla assenza di condanne penali ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 91 del 1992.  
8. Nel merito, il ricorso è integralmente infondato, e deve pertanto essere respinto.
8.1 Con i primi due motivi, che per evidenti ragioni di connessione possono essere di seguito congiuntamente scrutinati, la ricorrente denuncia i vizi di difetto di motivazione e di istruttoria, lamentando che il Consolato Generale d’Italia a Londra avrebbe respinto la domanda di acquisto della cittadinanza italiana senza adeguata indicazione della ragioni in fatto e diritto sottese al provvedimento negativo ed in assenza di qualsiasi approfondimento istruttorio in ordine al contesto personale, familiare e lavorativo in cui essa ricorrente è attualmente inserita.
8.2 Entrambi i motivi sono privi di pregio.
8.3 Dalla documentazione prodotta agli atti dal Ministero riferente si evince che il decreto impugnato è stato preceduto dalla nota del 4 luglio 2019, inviata per raccomanda a.r. alla ricorrente, recante preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, con la quale il Consolato Generale d’Italia a Londra, con riferimento alla istanza di acquisto della cittadinanza presentata in data 15 gennaio 2015, avvisava l’interessata che l’iter istruttorio non avrebbe potuto proseguire “a causa della carenza dei requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di cittadinanza”, ove non fosse stato prodotto nel termine di legge il “certificato penale britannico”, con la precisazione che “il certificato penale inglese accettato da questo Consolato è il Criminal Record – For Immigration Purposes, legalizzato e tradotto in italiano”.
A detta comunicazione la ricorrente non ha dato alcun seguito, né producendo il certificato penale richiesto, né formulando osservazioni, né tanto meno richiedendo una proroga del termine concesso per la produzione del documento.
Non pervenendo alcuna comunicazione da parte della ricorrente, il Consolato Generale d’Italia a Londra, con il decreto del 12 novembre 2019, emesso circa quattro mesi dopo il preavviso di rigetto, sul presupposto della mancata produzione del certificato penale richiesto alla istante, ha respinto la domanda di acquisto della cittadinanza.
Tanto rilevato, il provvedimento gravato sfugge alle proposte censure, in quanto adeguatamente motivato e preceduto da idonea istruttoria procedimentale diretta all’acquisizione di un documento essenziale, ai sensi dell’art. 6, comma 1, della legge n. 91 del 1992, per l’accoglimento della domanda di acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio.
Resta ovviamente impregiudicata la possibilità per la ricorrente, nel rispetto delle norme vigenti, di riproporre in futuro la domanda di acquisto della cittadinanza italiana, producendo la pertinente documentazione. 
8.4 Del pari privo di pregio è il terzo motivo, con cui la ricorrente denuncia il contrasto del decreto impugnato con i principi costituzionali di uguaglianza e di imparzialità dell’azione amministrativa e con previsioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo contenute negli artt. 8 e 14. In particolare, ad avviso della ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe discriminatorio, in quanto giustificato esclusivamente dallo status di cittadino straniero della richiedente la cittadinanza italiana.
Come sopra già evidenziato, nella documentazione versata in atti non vi è traccia di discriminazione alcuna: il decreto di rigetto della domanda della ricorrente trova legittimamente ragione nella mancata acquisizione al procedimento del suo certificato penale, documento essenziale per accertare la sussistenza dei requisiti di cui all’art.6, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 91 del 1992.  Anzi, l’Amministrazione, operando nel pieno rispetto dei canoni che presiedono alla partecipazione procedimentale, ha formalmente avvisato la ricorrente della necessità di produrre il certificato, indicandole dettagliatamente la tipologia e l’ufficio pubblico inglese presso il quale avrebbe potuto essere rilasciato. Ma la ricorrente, nonostante il decorso di circa quattro mesi dalla predetta comunicazione, non ha prodotto né comunicato alcunché all’Amministrazione procedente.
8.5 L’accertata infondatezza di tutte le censure articolate impone pertanto il rigetto del ricorso straordinario, con assorbimento della domanda di sospensiva. 
9. Deve infine essere dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno genericamente proposta dalla ricorrente, giacché, per orientamento affatto consolidato (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. I, 7 gennaio 2020, n. 1), in sede di ricorso straordinario non possono essere proposte né le azioni di accertamento, né quelle di condanna della pubblica amministrazione ad un facere specifico, né quelle di risarcimento danni, sia in forma specifica che per equivalente monetario.
P.Q.M.
esprime il parere che il ricorso debba essere respinto, con assorbimento della domanda di sospensiva.




IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli


Massima:
Giurisdizione –  Cittadinanza – Per matrimonio – Diniego – Impugnazione - Giurisdizione del giudice amministrativo 
 
           Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di provvedimenti di diniego della cittadinanza italiana richiesta dallo straniero per matrimonio, ai sensi dell’art. 5, l. 5 febbraio 1992, n. 91 in quanto la valutazione in ordine alla sussistenza nel caso specifico di comprovati motivi inerenti la sicurezza della Repubblica presuppone una attività di giudizio e ponderazioni di interessi, quello privato dello straniero richiedente e quello di matrice pubblicistica alla sicurezza della Repubblica, quest’ultimo considerato dalla legge in ogni caso prevalente sul primo. Di talché ove l’accoglimento della domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio, secondo l’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione procedente, entrasse in insanabile conflitto con quest’ultimo interesse, mettendolo irrimediabilmente a rischio, è lo stesso legislatore a risolvere il potenziale conflitto, imponendo il rigetto della domanda (1).  
 
(1) Ha chiarito la Sezione che costituisce principio giurisprudenziale ormai sedimentato, a più riprese enunciato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Ad. Pl. 5 luglio 1999, n. 18; Id., 24 maggio 2007, n. 8; Id. 26 ottobre 1979, n. 25), quello secondo cui “la posizione di interesse legittimo si collega all'esercizio di una potestà amministrativa rivolta, secondo il suo modello legale, alla cura diretta ed immediata di un interesse della collettività; il diritto soggettivo nei confronti della pubblica amministrazione trova, invece, fondamento in norme che, nella prospettiva della regolazione di interessi sostanziali contrapposti, aventi di regola natura patrimoniale, pongono a carico dell'amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale. Donde il principio che, la distinzione fra interessi legittimi e diritti soggettivi va fatta con riferimento alla finalità perseguita dalla norma alla quale l'atto si collega, giacché quando risulti, attraverso i consueti processi intepretativi, che l'ordinamento abbia inteso tutelare l'interesse pubblico, alle contrapposte posizioni sostanziali dei privati non può che essere riconosciuta una protezione indiretta, che, da un lato, passa necessariamente attraverso la potestà provvedimentale dell'amministrazione e, dall'altro, si traduce nella possibilità di promuovere, davanti al giudice amministrativo, il controllo sulla legittimità dell'atto”. Pertanto, a fronte di norme che perseguono in via diretta ed immediata finalità di interesse pubblico e, nel contempo, definiscono in modo puntuale i presupposti ed il contenuto dell’azione amministrativa, “anche in tal caso l'attività con la quale l'organo competente effettua, in modo unilaterale, il raffronto fra la fattispecie concreta e il suo modello legale è espressione, in quanto funzionale alla cura di un interesse della collettività, di un potere autoritativo ed esclusivo dell'amministrazione, con la conseguenza che l'atto soggiace al regime proprio del provvedimento amministrativo (presunzione di legittimità, inoppugnabilità dopo il decorso del termine di decadenza, soggezione alla potestà di autotutela) e la posizione di chi aspira a ricevere un'utilità sostanziale dal corretto esercizio del potere assume la configurazione dell'interesse legittimo”. Di qui la conclusione che costituisce “un postulato privo di qualsiasi fondamento... che, di regola, al carattere vincolato del provvedimento corrispondano situazioni giuridiche qualificabili quali diritti soggettivi e, per converso, all'area della discrezionalità amministrativa quelle definibili come interessi legittimi" (così, Ad Pl. n. 18 del 1999, che richiama C. Cost., 16 aprile 1998, n.127). 
Ha ancora chiarito la Sezione che mettendo a fuoco la disciplina scolpita nell’art. 5 della legge n. 91 del 1992, il legislatore àncora la possibilità di acquisto della cittadinanza italiana non solo al matrimonio dello straniero con un cittadino, bensì ai requisiti ulteriori della residenza legale per un determinato periodo nel territorio della Repubblica ovvero al decorso di un lasso temporale minimo dal matrimonio per i residenti all’estero, purché al momento del decreto ministeriale di accoglimento della domanda non sia intervenuto lo scioglimento, l’annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e se non sussista la separazione personale dei coniugi. 
Ma pur in presenza dei suesposti requisiti, la domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio non può essere accolta, laddove l’Amministrazione accerti la ricorrenza di una delle tre cause ostative elencate dall’art. 6, comma 1, della legge n. 91 del 1992, le prime due relative a sentenze penali di condanna subite dallo straniero, la terza concernente la sussistenza, nel caso specifico, “di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica”. 
L’esame complessivo delle suesposte previsioni legislative dimostra che il legislatore, da un lato, ha inteso enunciare analiticamente i requisiti che legittimano la presentazione della domanda di acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio, senza lasciare in questa fase margini discrezionali di apprezzamento all’Amministrazione procedente, dall’altro ha imposto alla medesima Amministrazione di accertare l’eventuale ricorrenza di cause ritenute ope legis ostative dell’acquisto, di cui una connotata da una ampia discrezionalità. 
Difatti, mentre l’accertamento della intervenuta condanna dello straniero per determinati reati integra una attività priva di qualsiasi margine di apprezzamento, la valutazione in ordine alla sussistenza nel caso specifico di comprovati motivi inerenti la sicurezza della Repubblica presuppone non solo un’istruttoria complessa, coincidente con un’attività puntuale di raccolta di dati ed informazioni, ma soprattutto una conseguente attività di giudizio e ponderazioni di interessi, quello privato dello straniero richiedente e quello di matrice pubblicistica alla sicurezza della Repubblica, quest’ultimo considerato dalla legge in ogni caso prevalente sul primo. Di talché ove l’accoglimento della domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio, secondo l’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione procedente, entrasse in insanabile conflitto con quest’ultimo interesse, mettendolo irrimediabilmente a rischio, è lo stesso legislatore a risolvere il potenziale conflitto, imponendo il rigetto della domanda. 
L’esame delle pertinenti disposizioni legislative concernenti l’acquisto della cittadinanza per matrimonio scolpite negli artt. 5 e 6 della legge n. 91 del 1992 disvela quindi un quadro normativo in cui coesistono in capo all’Amministrazione procedente, e competente all’adozione del provvedimento finale, attività di mero accertamento di fatti, documenti e comportamenti, ed attività valutative connotate da margini piuttosto ampi di apprezzamento e da ponderazioni di interessi. 
Le rassegnate conclusioni in punto di giurisdizione trovano poi conferma nell’art. 6, comma 1, lett. c), della legge n. 91 del 1992, che impone all’Amministrazione procedente di respingere la domanda di acquisto di cittadinanza italiana per matrimonio a fronte di “comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica”. 
Si è già evidenziato che, per un indirizzo giurisprudenziale recentemente seguito dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 2768 del 2019), laddove l’Amministrazione procedente eserciti quel potere ampiamente discrezionale di valutazione di motivi ostativi all’acquisto della cittadinanza italiana inerenti la sicurezza della Repubblica, la posizione di diritto soggettivo del richiedente affievolirebbe ad interesse legittimo, con conseguente spostamento della giurisdizione sull’eventuale provvedimento di diniego dal giudice ordinario a quello amministrativo. 
Tale argomentazione non risulta convincente, e non solo perché induce, nell’ambito dell’unitario procedimento amministrativo attivato dalla domanda dello straniero, uno spostamento della giurisdizione tra i due plessi, a seconda che l’Amministrazione procedente decida o meno di esercitare il potere discrezionale di valutazione dei motivi ostativi all’acquisto della cittadinanza italiana di cui all’art. 6, comma 1, lett. c) della legge n. 91 del 1992. 
Ciò che invece massimamente rileva è che la normativa di fonte primaria, sia nella parte in cui rimette all’Amministrazione di esercitare un’attività vincolata di apprezzamento di fatti, documenti ed informazioni, sia laddove disciplini la ponderazione di interessi pubblici e privati per garantire la salvaguardia della sicurezza della Repubblica, persegue un obiettivo finale unitario di chiara matrice pubblicistica. In entrambi i casi, l’Amministrazione, all’esito dell’istruttoria procedimentale imposta dalla legge, deve in ultima istanza accertare se lo straniero possieda i requisiti essenziali rientranti nella specifica fattispecie di acquisto della cittadinanza per matrimonio e se risulti quindi pronto per lo stabile inserimento nella comunità nazionale e l’esercizio, senza pregiudizio per l’ordinamento democratico della Repubblica, dei diritti e delle prerogative attribuiti dalla Carta costituzionale e dalle leggi ordinarie ai cittadini italiani: quanto sopra, sulla base della valutazione di un complesso di circostanze, atte sostanzialmente a dimostrare l'integrazione del soggetto interessato nel tessuto sociale, anche in termini di irreprensibilità di condotta. 
Traslando i superiori principi all’odierno gravame, deve essere quindi respinta l’eccezione di inammissibilità proposta dal Ministero riferente e conseguentemente affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. 
Risulta invero per tabulas che il decreto impugnato reca il rigetto della domanda di acquisto della cittadinanza per matrimonio presentata dalla ricorrente per la mancata produzione nel termine fissato con il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 del “certificato penale britannico in corso di validità, con apostille e traduzione”. 
La mancata produzione del certificato penale, rilasciato dalle autorità competenti dello Stato straniero di residenza della ricorrente, ha difatti reso impossibile l’accertamento del requisito essenziale per l’acquisto della cittadinanza per matrimonio costituito dalla assenza di condanne penali ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 91 del 1992. ​​​​​​​