Competenza funzionale del Tar del Lazio, nella controversia sui finanziamenti erogati da Invitalia quale soggetto delegato dal Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19

Materia: Processo amministrativo

N. 06782/2020 REG.PROV.COLL.
N. 07193/2020
            REG.RIC.           


REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 7193 del 2020, proposto da 
Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa S.p.A. - Invitalia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta 142; 
contro
Helpcodelife S.r.l., non costituita in giudizio; Commissario Straordinario per L'Attuazione e il Coordinamento Misure di Contenimento Emergenza Covid, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti
Bioside S.r.l. non costituita in giudizio; Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per regolamento di competenza
in relazione all' ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 1051/2020, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti e/o comunque adozione di idonee misure cautelari, del provvedimento di Invitalia S.p.a. avente ad oggetto “agevolazioni ex Ordinanza Commissario Straordinario per l'attrazione delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica COVID-19 EX Art. 5 DL 17 marzo 2020 – CIT0000663 – HELPCODELIFE Srl – Comunicazione non ammissione”, comunicato via pec in data 26.5.202.

Visto il ricorso per regolamento di competenza;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario Straordinario per l'Attuazione e il Coordinamento Misure di Contenimento Emergenza Covid;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Ernesto Papponetti su delega dell'avvocato Giuseppe Franco Ferrari e l'avvocato dello Stato Salvatore Adamo;

Helpcodelife S.r.l. ha adito il TAR Lombardia-Milano per ottenere l’annullamento del provvedimento con il quale l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. – Invitalia non l’ha ammessa a fruire delle agevolazioni previste dall’art. 5, d.l. 18/2020, conv. in legge 27/2020.
Nella specie, si tratta dei finanziamenti erogati alle imprese dal Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica COVID-19, attraverso contributi a fondo perduto e in conto gestione e finanziamenti agevolati, al fine di assicurare la produzione e la fornitura di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale sull’intero territorio nazionale.
Il TAR, ritenuta la giurisdizione e la competenza ha deciso in sede cautelare.
L’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. - Invitalia – ha impugnato la decisione cautelare a mezzo di regolamento di competenza. Deduce che gli atti impugnati hanno efficacia territorialmente “non limitata” e quindi non sussumibile nel disposto di cui all’art. 13 comma 1 del c.p.a. Si tratterebbe piuttosto di atti statali che esplicano i loro effetti sull’intero territorio nazionale, posto che essi costituiscono il portato di misure di ampio respiro attuate dal Commissario straordinario per l’emergenza, con la finalità di incentivare la produzione di dispositivi medici e di protezione individuale per l’intero territorio nazionale attraverso un fondo nazionale appositamente costituito, cui hanno accesso le imprese istanti variamente distribuite sul territorio nazionale. Da ciò deriverebbe la competenza territoriale inderogabile del TAR Lazio di cui all’art. 13 comma 3 c.p.a.
Nel giudizio si sono costituiti il Commissario Straordinario per l’Attuazione e il Coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19 e la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Entrambe le amministrazioni concludono per la competenza del TAR Lazio, evidenziando ulteriormente come Invitalia, nel caso di specie, agisca nella qualità di Soggetto Attuatore del Commissario Straordinario, sicchè, in tale gli atti posti in essere dalla prima in virtù dell’avvalimento amministrativo, dovrebbero ritenersi come posti in essere dal Commissario Straordinario medesimo.
Nessuno si è invece costituito per Helpcodelife S.r.l.
Ritiene il Collegio che il gravame sia fondato.
L’art. 5 del decreto legge n. 18/2020 istituisce una “specifica misura di incentivo alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale, operante secondo modalità compatibili con la normativa europea, autorizzando a tal fine la spesa complessiva di 50 milioni di euro per l’anno 2020”, stabilendo tra l’altro che, “per assicurare la produzione e la fornitura di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale, ai valori di mercato correnti al 31 dicembre 2019, in relazione alla inadeguata disponibilità degli stessi nel periodo di emergenza COVID-19, il Commissario straordinario …. è autorizzato a erogare finanziamenti mediante contributi a fondo perduto e in conto gestione, nonché finanziamenti agevolati”. La disposizione ha cura di specificare, sul versante organizzativo e operativo che “il Commissario straordinario si avvale dell’Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. – Invitalia, in qualità di soggetto gestore della misura”.
Non v’è dubbio che il rapporto di avvalimento amministrativo, previsto direttamente dalla legge, in virtù del quale il Commissario straordinario amministrazione utilizza risorse, capacità organizzative e gestionali proprie di un apparato organizzativo di un’altra Pubblica amministrazione, implica e presuppone la conservazione della titolarità della funzione in capo al Commissario nonchè la riconducibilità ad esso degli atti di esercizio “gestionale”.
Questa notazione è già ampiamente sufficiente a ricondurre la fattispecie in esame nell’alveo dell’art. 135 comma 1 lett. e) del codice del processo amministrativo, a mente del quale “le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992”.
Nel caso di specie i provvedimenti di erogazione degli incentivi o di non ammissione alle agevolazioni rimangono “provvedimenti commissariali” anche se sono stati concretamente adottati dall’apparato amministrativo terzo del quale il Commissario è autorizzato ad avvalersi. E’ infatti evidente che in situazioni emergenziali come quella conseguente all’attuale diffusione pandemica, la misura organizzativa più razionale ed efficace è quella di istituire un amministrazione straordinaria dotata di poteri anche derogatori, scevra dal “carico”, nello stretto torno temporale in cui è chiamata ad operare, di erigere una struttura e reperire le risorse umane, potendo all’uopo “avvalersi” operativamente di strutture già esistente e funzionalmente idonee in ragione delle specifiche competenze possedute.
L’ “avvalimento”, in quanto strumento meramente organizzativo, ferma la titolarità della funzione, nulla sposta in ordine alla competenza territoriale del TAR Lazio, declinata dalla legge processuale come “funzionale” e “inderogabile” (art. 135 c.p.a. cit.) proprio in ragione della titolarità e della mission della funzione commissariale, vieppiù nel caso di specie in cui la mission ha sicura vocazione nazionale, come giustamente evidenziato dalla ricorrente.
Il regolamento proposto va dunque risolto nel senso della competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio.
Avuto riguardo alla novità della questione, il Collegio ritiene sussistano giusti motivi per compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul regolamento di competenza in epigrafe, dichiara competente il Tar del Lazio.
Compensa le spese della presente fase.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:


Michele Corradino,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere, Estensore
Solveig Cogliani,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Giovanni Tulumello,	Consigliere

Michele Corradino,	Presidente
Giulio Veltri,	Consigliere, Estensore
Solveig Cogliani,	Consigliere
Ezio Fedullo,	Consigliere
Giovanni Tulumello,	Consigliere



IL SEGRETARIO


Massima:
Processo amministrativo – Competenza - Finanziamenti - Erogati alle imprese dal Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19 – Impugnazione - Competenza funzionale del Tar del Lazio, sede di Roma 
​​​​​​​
            Rientra nella competenza funzionale del Tar del Lazio, sede di Roma, la controversia avente ad oggetto i finanziamenti erogati da Invitalia quale soggetto delegato dal Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19, ai sensi dell'art. 5, d.l. n. 18 del 2020, ad attuare le specifiche misure di incentivo alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale nell'ambito dell'emergenza da Covid-19 (1). 
 
(1) Nella specie, si tratta dei finanziamenti erogati alle imprese dal Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19, attraverso contributi a fondo perduto e in conto gestione e finanziamenti agevolati, al fine di assicurare la produzione e la fornitura di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale sull’intero territorio nazionale. 
Ha ricordato la Sezione che l’art. 5, d.l. n. 18 del 2020 istituisce una “specifica misura di incentivo alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale, operante secondo modalità compatibili con la normativa europea, autorizzando a tal fine la spesa complessiva di 50 milioni di euro per l’anno 2020”, stabilendo tra l’altro che, “per assicurare la produzione e la fornitura di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale, ai valori di mercato correnti al 31 dicembre 2019, in relazione alla inadeguata disponibilità degli stessi nel periodo di emergenza COVID-19, il Commissario straordinario …. è autorizzato a erogare finanziamenti mediante contributi a fondo perduto e in conto gestione, nonché finanziamenti agevolati”. La disposizione ha cura di specificare, sul versante organizzativo e operativo che “il Commissario straordinario si avvale dell’Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. – Invitalia, in qualità di soggetto gestore della misura”. 
Il rapporto di avvalimento amministrativo, previsto direttamente dalla legge, in virtù del quale il Commissario straordinario amministrazione utilizza risorse, capacità organizzative e gestionali proprie di un apparato organizzativo di un’altra Pubblica amministrazione, implica e presuppone la conservazione della titolarità della funzione in capo al Commissario nonchè la riconducibilità ad esso degli atti di esercizio “gestionale”. 
Questa notazione è già ampiamente sufficiente a ricondurre la fattispecie in esame nell’alveo dell’art. 135, comma 1, lett. e), c.p.a., a mente del quale “le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992”. 
Nel caso di specie i provvedimenti di erogazione degli incentivi o di non ammissione alle agevolazioni rimangono “provvedimenti commissariali” anche se sono stati concretamente adottati dall’apparato amministrativo terzo del quale il Commissario è autorizzato ad avvalersi. E’ infatti evidente che in situazioni emergenziali come quella conseguente all’attuale diffusione pandemica, la misura organizzativa più razionale ed efficace è quella di istituire un amministrazione straordinaria dotata di poteri anche derogatori, scevra dal “carico”, nello stretto torno temporale in cui è chiamata ad operare, di erigere una struttura e reperire le risorse umane, potendo all’uopo “avvalersi” operativamente di strutture già esistente e funzionalmente idonee in ragione delle specifiche competenze possedute. 
L’ “avvalimento”, in quanto strumento meramente organizzativo, ferma la titolarità della funzione, nulla sposta in ordine alla competenza territoriale del TAR Lazio, declinata dalla legge processuale come “funzionale” e “inderogabile” (art. 135 c.p.a. cit.) proprio in ragione della titolarità e della mission della funzione commissariale, vieppiù nel caso di specie in cui la mission ha sicura vocazione nazionale, come giustamente evidenziato dalla ricorrente. 
Il regolamento proposto va dunque risolto nel senso della competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio, sede di Roma.