Alla Corte costituzionale l’abrogazione del premio ex art. 2262, comma 3, del Codice militare

Materia: Militari, forze armate e di polizia

N. 00624/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00962/2015
            REG.RIC.           


REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la  Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 962 del 2015, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco De Filippis e Maria Grazia De Simini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Aurelio De Angelis in Bari, alla via Piccinni n. 128; 
contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bari, alla via Melo, n. 97; 

per l'accertamento 
dell’illegittimità del silenzio-rifiuto (ex art. 117 c.p.a) formatosi sull’istanza del 25.02.2015, finalizzata a ottenere il riesame della precedente determinazione di cui alla nota del 2.02.2015 e il riconoscimento del diritto a percepire la corresponsione del premio di cui all’art. 2262, comma 3, della legge n. 66 del 15.03.2010; nonché del diritto del ricorrente al riconoscimento del premio di cui al menzionato art. 2262, comma 3, della legge n. 66/2010; e per la condanna del Ministero della Difesa al pagamento della somma di € 21.691,19, oltre interessi e rivalutazione come per legge, dalla data di cessazione del rapporto di lavoro, avvenuta il 7.06.2015; nonché per l’annullamento,
ove occorra, della nota prot. -OMISSIS-del 2.02.2015 con la quale è stata “momentaneamente respinta, con espressa riserva di dare risposta definitiva” l’istanza presentata dal sig. -OMISSIS-per beneficiare della concessione del premio di cui all’art. 2262 della legge n. 66/2010 e di ogni altro atti presupposto, preordinato, connesso e conseguente, comunque lesivo dei diritti del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2020, la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori, come da verbale di udienza;

Premesso che:
- il sig. -OMISSIS-, tenente colonnello dell’Aeronautica militare, ha prestato servizio presso il -OMISSIS-, in qualità di -OMISSIS-, dal 27.1.1987 al 7.6.2015, data in cui è cessato dal servizio permanente per raggiungimento dei limiti di età;
- il suddetto ha presentato domanda di corresponsione del premio ex art 2, comma 3, della legge n. 365 del 22 dicembre 2003, disciplina introdotta in favore del personale militare in possesso dell’abilitazione di -OMISSIS-, al fine di disincentivarne l’esodo verso l’E.N.A.V. (in tal senso si è espresso il T.a.r. Lazio, Roma, sez. I-bis, 12.3.2018 n. 2800, su precedente conforme del T.a.r. Campania, Napoli, Sez. VII, 3.4.2009) con versamento dell’intera somma in un’unica soluzione al raggiungimento dei limiti di età; disciplina successivamente trasfusa negli artt. 1804 e 2262 del d.lgs. n. 66 del 15.03.2010 (Codice dell’ordinamento militare);
- con nota del 2.2.2015, l’Aeronautica Militare ha riscontrato la predetta richiesta, comunicando all’interessato di non poter liquidare il premio in parola, in quanto “i commi 2 e 3 dell’art. 2262 del d.lgs. 15.03.2010 n. 66 sono stati abrogati dalla legge di stabilità 23.12.2014 n. 190”;

- con successiva istanza del 25.2.2015, il sig. -OMISSIS- ha chiesto il riesame della suddetta determinazione ma il Ministero intimato è rimasto inerte; né, all’atto della cessazione dal servizio, ha provveduto alla corresponsione del premio;
- l’interessato ha, dunque, presentato ricorso, notificato il 10.7.2015 e depositato il successivo 22 luglio, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., avverso l’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero sull’istanza di riesame, chiedendo la declaratoria dell’obbligo di provvedere, nonché l’accertamento del diritto al riconoscimento e la conseguente condanna alla corresponsione del premio di cui al menzionato art. 2262 comma 3 del d.lgs. n. 66/2010, oltre l’annullamento della nota del 2.2.2015;
- con sentenza parziale -OMISSIS-/2016, questa Sezione ha dichiarato inammissibile il ricorso avverso il silenzio e rimessa sul ruolo la domanda di accertamento del diritto alla corresponsione del premio stesso, venuta in decisione all’odierna udienza;
Rilevato che:
- il ricorrente, subordinatamente a un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, solleva questione di legittimità costituzionale dell’art.1, comma 261, della legge di stabilità 23.12.2014 n. 190, richiamata dall’Amministrazione resistente a sostegno delle su riportate determinazioni negative, per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione;
- in particolare, assume preliminarmente che l’art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014 vada interpretato in un senso atto a salvaguardare il legittimo affidamento ingeneratosi nel lavoratore all’atto dell’opzione – esercitata nel 2003 - per la permanenza nei ruoli dell’Aeronautica militare, impedendo alla norma in parola di operare con efficacia retroattiva rispetto ad aspettative consolidate, in ragione di una scelta operata in un momento molto risalente nel tempo; 
- in subordine, solleva questione di costituzionalità della cennata normativa sulla base degli argomenti qui di seguito riportati:
a) la disposizione in esame, abrogando la disposizione del Codice militare di cui all’art. 2262 che viene qui in considerazione, determinerebbe un’alterazione del rapporto di sinallagmaticità tra prestazioni già rese e retribuzione corrispondente promessa, in violazione dell’art. 36 Cost.;
b) la norma stessa, in mancanza della previsione di un graduale regime transitorio teso a evitare la vanificazione di aspettative legittimamente createsi nel tempo (e confermate dal legislatore nel 2010) nonché ad evitare irragionevoli disparità di trattamento, violerebbe i principi di uguaglianza sostanziale e di ragionevolezza, sanciti dall’art. 3 Cost.; in particolare riserverebbe un trattamento uguale a situazioni radicalmente diverse, in ragione del fatto che porrebbe sullo stesso piano il personale di cui al comma 3 dell’art. 2262 (tra cui il ricorrente), che avrebbe percepito l’intero trattamento premiale solo al raggiungimento dei limiti di età ed il personale di cui al comma 2 della stessa disposizione, che avrebbe – medio tempore - percepito parte dei premi e che, per effetto dell’abrogazione disposta dalla norma sospettata di incostituzionalità, perderebbe solo il premio residuo; tanto più che la norma abrogativa è entrata in vigore soltanto sei mesi prima del pensionamento dell’odierno ricorrente; 
Considerato che:
- la suggerita interpretazione adeguatrice non si ritiene praticabile in ragione del tenore letterale della norma e della sua ratio, che non consentono di attribuire alla stessa un significato diverso da quello sospettato di incostituzionalità, cioè il significato di vietare – per ragioni di copertura finanziaria (la disposizione incriminata è infatti contenuta in legge finanziaria) - la liquidazione del premio di cui si discute in favore dei controllori di volo (tra cui è l’odierno ricorrente) che avrebbero perfezionato i requisiti per andare in pensione, nel quinquiennio 2014-2018, per aver raggiunto i 45 anni e non superato i 50 alla data di entrata in vigore della legge n. 365/2003; ove si cercasse infatti di attribuirvi un significato diverso, nel tentativo di risolvere le antinomie di sistema, si finirebbe per privare la norma di qualsivoglia significato ed effetto; 
- deve dunque esaminarsi la questione di costituzionalità, in punto di rilevanza e di non manifesta infondatezza, secondo il costante insegnamento della Consulta alla stregua del quale “nessuna disposizione di legge può essere dichiarata illegittima sol perché suscettibile di essere interpretata in contrasto con i precetti costituzionali, ma deve esserlo soltanto quando non sia possibile attribuirle un significato che la renda conforme a Costituzione” (ex plurimis, la sentenza n. 271 del 14.12.2017);
Ciò premesso,
A) Sulla rilevanza della questione:
- in punto di rilevanza si osserva che la questione di legittimità sollevata è decisiva ai fini della risoluzione della controversia in esame, giacché il rifiuto di corresponsione del premio de quo è dichiaratamente collegato all’intervenuta abrogazione del comma 2 dell’art. 2262 del Codice dell’ordinamento militare, ad opera dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014, la cui applicazione alla fattispecie in esame non potrebbe che comportare il rigetto della pretesa azionata; - in buona sostanza, soltanto ove la disposizione abrogativa del beneficio venisse dichiarata incostituzionale, la domanda giudiziale promossa dal ricorrente - di accertamento della spettanza del premio controverso e di conseguente condanna dell'Amministrazione alla relativa corresponsione - potrebbe essere accolta;
- il giudizio principale non può dunque essere definito indipendentemente da tale questione e la soluzione della stessa è strumentale alla definizione della controversia (ex plurimis, Corte cost. 23.5.2018, n. 104; idem 12.10.2017, n. 213).
B) Sulla non manifesta infondatezza:
- la questione di costituzionalità appare altresì non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione; 
- in particolare l’art. 36 viene in considerazione, poiché pone in uno stringente rapporto sinallagmatico le prestazioni lavorative e la relativa retribuzione, nell’ottica di garantire un compenso sufficiente e adeguato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto; nella fattispecie, l’abrogazione postuma, a distanza di oltre dieci anni dall’introduzione del premio e dalla conseguente opzione operata da alcuni soggetti (tra cui il ricorrente) di restare nei ruoli dell’Amministrazione militare anziché transitare nei ruoli dell’E.N.A.V. (nei quali le stesse mansioni risultavano e sono ancora oggi meglio retribuite), comporta un’alterazione - in modo retroattivo - del compenso promesso, con evidente compromissione dell’equilibrio tra prestazione resa e retribuzione complessivamente percepita; 
- l’art. 3 viene poi in considerazione poiché la norma censurata, in ragione dei suoi effetti necessariamente retroattivi, risulta lesiva dei canoni costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza e legittimo affidamento:
a) del canone di uguaglianza, perché – come ben rappresentato dal ricorrente - ha posto sullo stesso piano i dipendenti di cui al terzo e secondo comma dell’art. 2262 del d.lgs. 15.3.2010, n.66, sebbene soltanto i primi (tra cui il ricorrente) non hanno ricevuto in toto il premio promesso; in secondo luogo, perché il premio stesso è stato ripristinato e viene oggi nuovamente corrisposto all’atto della cessazione del servizio, come comprovato dalla documentazione in atti (cfr. doc. 1 del deposito ricorrente in data 22 gennaio 2020), con l’effetto di aver determinato un’iniqua sperequazione in danno dei soli soggetti che hanno integrato i requisiti nel quinquiennio 2014-2018 (si tratta, peraltro, di un gruppo di dipendenti pubblici piuttosto esiguo);
b)  del canone di ragionevolezza e di legittimo affidamento, poiché la decurtazione ex post del premio dalla complessiva retribuzione tradisce l’affidamento che i dipendenti in questione (e, in particolare, il ricorrente) hanno riposto nella certezza della corresponsione del trattamento economico premiale di cui si tratta, optando per la prosecuzione del rapporto di lavoro con l’Amministrazione militare nel 2003, non essendo stati neanche posti nella condizione di optare per il pre-pensionamento, onde conservare il beneficio di cui si tratta. La corresponsione del denegato premio finale rappresenta invero il perfezionamento di una fattispecie a formazione progressiva, il cui presupposto - radicatosi nel 2003 (attraverso - si ribadisce - l’opzione per la permanenza nei ruoli militari) - è stato confermato dal Codice militare nel 2010, riproducendo la norma verosimilmente nell’ottica della tutela dei diritti quesiti.
La Corte costituzionale, pur in assenza della codificazione nella Carta fondamentale di un divieto generalizzato di irretroattività della legge, ha più volte valorizzato il principio dell'affidamento del cittadino sulla certezza e sicurezza dell'ordinamento giuridico, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, che non può essere leso da norme con effetti retroattivi, incidenti in modo arbitrario e irragionevole su situazioni regolate da leggi precedenti, quand’anche le scelte siano dettate da esigenze di contenimento della spesa pubblica (cfr. in particolare la sentenza n. 271/2011; in termini, la n. 416 del 1999, la n. 374 del 2002 e la n. 156 del 2007); e tali principi sono stati riaffermati anche di recente (cfr., da ultimo, le sentenze nn. 108/2019 e 26/2020). 
Tornando alla fattispecie in esame, non può revocarsi in dubbio che la disposizione censurata interferisca con la regolamentazione giuridica del rapporto tra le parti, andando a modificare situazioni già consolidate e acquisite al patrimonio giuridico degli interessati, indotti – si ribadisce ancora una volta - a permanere nei ruoli dell’Amministrazione militare, confidando nella convenienza riferita a quello specifico quadro normativo; il legislatore è, cioè, intervenuto su situazioni in cui si era consolidato l'affidamento riguardo alla regolamentazione del rapporto, sacrificando tali posizioni - all'esito di un’arbitraria ponderazione - a distanza di un periodo di tempo considerevolmente ampio, sufficiente a giustificare l’affidamento nell'avvenuto consolidamento della situazione sostanziale;
- infine, la norma censurata, inducendo un’azione amministrativa iniqua, determina anche una violazione del principio di buon andamento della pubblica Amministrazione, sancito dall’art. 97 della Costituzione; 
Ritenuto che:
- risulta evidente il contrasto della disposizione censurata con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, integrando la disposizione sospettata di incostituzionalità un'ipotesi di esercizio irrazionale del potere del legislatore di emanare norme con effetto retroattivo, incidendo sul legittimo affidamento dei soggetti coinvolti, sul rapporto sinallagmatico tra prestazione resa e retribuzione proporzionale e sufficiente e, in ultima analisi, sul buon andamento dell’azione amministrativa;
- Ritenuto, per le su esposte ragioni, di sollevare la questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014 per violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione e di sospendere conseguentemente ogni decisione sulla controversia oggetto del giudizio principale in attesa della pronunzia della Corte costituzionale;
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - Bari, Sez. III, visti gli artt.1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronunzia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190/2014 in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che la presente ordinanza a cura della Segreteria della Sezione sia notificata alle parti in causa e comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva le spese di giudizio. 
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2020, con l'intervento dei magistrati:


Orazio Ciliberti,	Presidente
Carlo Dibello,	Consigliere
Giacinta Serlenga,	Consigliere, Estensore

Orazio Ciliberti,	Presidente
Carlo Dibello,	Consigliere
Giacinta Serlenga,	Consigliere, Estensore



IL SEGRETARIO


Massima:
Militari, forze armate e di polizia – Trattamento economico – Premio ex art. 2262, comma 3, del Codice militare – Abrogazione ex art. 1, comma 261, l. n. 190 del 2014 – Violazione artt. 3, 36 e 97 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.

     Non è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge di stabilità 23 dicembre 2014, n. 190, che ha disposto l’abrogazione della corresponsione del premio previsto dall’art. 2262, comma 3, del Codice militare, per violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost., integrando tale disposizione un'ipotesi di esercizio irrazionale del potere del legislatore di emanare norme con effetto retroattivo, incidendo sul legittimo affidamento dei soggetti coinvolti, sul rapporto sinallagmatico tra prestazione resa e retribuzione proporzionale e sufficiente e, in ultima analisi, sul buon andamento dell’azione amministrativa  (1).

(1) Afferma la Sezione che l’art. 1, comma 261, l. n. 190 del 2014 potrebbe essere interpretato in un senso atto a salvaguardare il legittimo affidamento ingeneratosi nel lavoratore all’atto dell’opzione – esercitata nel 2003 - per la permanenza nei ruoli dell’Aeronautica militare, impedendo alla norma in parola di operare con efficacia retroattiva rispetto ad aspettative consolidate, in ragione di una scelta operata in un momento molto risalente nel tempo. Ritiene però tale interpretazione non praticabile in ragione del tenore letterale della norma e della sua ratio, che non consentono di attribuire alla stessa un significato diverso da quello sospettato di incostituzionalità, cioè il significato di vietare – per ragioni di copertura finanziaria (la disposizione incriminata è infatti contenuta in legge finanziaria) - la liquidazione del premio di cui si discute in favore dei controllori di volo che avrebbero perfezionato i requisiti per andare in pensione, nel quinquiennio 2014-2018, per aver raggiunto i 45 anni e non superato i 50 alla data di entrata in vigore della l. n. 365 del 2003; ove si cercasse infatti di attribuirvi un significato diverso, nel tentativo di risolvere le antinomie di sistema, si finirebbe per privare la norma di qualsivoglia significato ed effetto.
La Sezione ritiene che vada quindi sollevata questione di costituzionalità della cennata normativa sul duplice rilievo che: a) la norma, abrogando la disposizione del Codice militare di cui all’art. 2262, determinerebbe un’alterazione del rapporto di sinallagmaticità tra prestazioni già rese e retribuzione corrispondente promessa, in violazione dell’art. 36 Cost.; b) la norma stessa, in mancanza della previsione di un graduale regime transitorio teso a evitare la vanificazione di aspettative legittimamente createsi nel tempo (e confermate dal legislatore nel 2010) nonché ad evitare irragionevoli disparità di trattamento, violerebbe i principi di uguaglianza sostanziale e di ragionevolezza, sanciti dall’art. 3 Cost.; in particolare riserverebbe un trattamento uguale a situazioni radicalmente diverse, in ragione del fatto che porrebbe sullo stesso piano il personale di cui al comma 3 dell’art. 2262 (tra cui il ricorrente), che avrebbe percepito l’intero trattamento premiale solo al raggiungimento dei limiti di età ed il personale di cui al comma 2 della stessa disposizione, che avrebbe – medio tempore - percepito parte dei premi e che, per effetto dell’abrogazione disposta dalla norma sospettata di incostituzionalità, perderebbe solo il premio residuo.