BGE 117 Ib 172 (1991) — administrative law and public international law

117 Ib 172

Sachverhalt ab Seite 173

    X. e Y. Z. acquistarono il 26 novembre 1988 il fondo n. 683 del Comune di Cavergno come terreno edificabile, sulla base delle indicazioni fornite loro dal Municipio e di quelle risultanti dai vari piani ufficiali. Il piano regolatore comunale inserisce il mappale - eccettuata una superficie di 48 m2 definita boschiva - nella zona residenziale semi-estensiva (R2 - 0.4). In sede di raggruppamento il fondo è stato valutato come terreno edificabile; stimato fr. 45.-- il m2, esso è stato assegnato ai precedenti proprietari in cambio di altri fondi di natura edilizia da loro conferiti al raggruppamento.

Nell'ambito della procedura ricorsuale contro il progetto di nuovo riparto dei fondi del raggruppamento dei terreni, con istanza del 23 gennaio 1989 i coniugi Z. chiesero al Consiglio di Stato di compiere un accertamento della natura formale della loro particella. Con risoluzione governativa del 2 agosto 1989 l'esecutivo cantonale si limitò a definire boschiva la superficie di 48 m2 del fondo, di cui non era contestata la natura silvestre; ai rimanenti 601 m2 fu negato tale carattere. Fu così confermata la linea di delimitazione del bosco tracciata nel piano regolatore.

Contro questa decisione il 12 settembre 1989 la Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio insorse al Tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo; proponeva di annullare la risoluzione impugnata e di definire silvestre conformemente alla normativa forestale federale tutta la superficie ricoperta di alberi e arbusti del fondo all'esame. Nell'ambito di questa procedura una delegazione del Tribunale federale esperì un sopralluogo e constatò la natura boschiva di circa 300 m2 della particella n. 683. Al fine di facilitare la conclusione della procedura di raggruppamento, in atto da più di un decennio, e di evitare una nuova ricomposizione particellare, come pure nella salvaguardia delle zone pianificatorie, la delegazione suggerì al Consiglio di Stato di autorizzare il dissodamento dell'area litigiosa. Data l'importanza degli interessi pubblici in gioco le parti acconsentirono alla proposta.

Sulla base delle risultanze del sopralluogo, il 19 giugno 1990 il Consiglio di Stato ha revocato la sua precedente risoluzione del 2 agosto 1989, autorizzando il dissodamento di una superficie di 300 m2. Il rilascio del permesso è stato subordinato alle seguenti condizioni:

3. Il proprietario, non essendo nella condizione di provvedere

personalmente al rimboschimento di compensazione, è tenuto a versare alla

Cassa cantonale un contributo di fr. 400.-- per ara dissodata (in totale

fr. 1'200.--) per opere di rimboschimento da eseguire secondo le direttive

e per iniziativa della Sezione forestale cantonale.

4. Il taglio degli alberi, rispettivamente la nuova destinazione

dell'area boschiva, può compiersi solo quando sono adempiute

cumulativamente le seguenti condizioni, ossia:

- siano trascorsi 15 giorni dalla scadenza del termine utile per la

presentazione del ricorso e nessuno si sia aggravato (in totale 45 giorni

dopo la pubblicazione sul Foglio ufficiale);

- sia stato effettuato il pagamento, dietro fatturazione, del contributo

di compensazione;

- sia stata rilasciata l'autorizzazione edilizia corrispondente allo

scopo per cui è chiesto il dissodamento.

5. La presente autorizzazione ha una validità di due anni.

In seguito alla revoca della risoluzione impugnata dalla Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio, il Tribunale federale ha stralciato dai ruoli la relativa causa, siccome divenuta priva d'oggetto.

Il 14 luglio 1990 X. e Y. Z. hanno chiesto all'esecutivo ticinese il riesame della risoluzione del 19 giugno 1990, postulando l'annullamento del dispositivo n. 5 e la modifica dei dispositivi n. 3 e 4. Nonostante alcune esitazioni di carattere formale, il Consiglio di Stato è entrato nel merito dell'istanza, per poi respingerla con decisione del 9 agosto 1990.

Con ricorso di diritto amministrativo, il 24 agosto 1990 i coniugi Z. hanno adito il Tribunale federale. In accoglimento del ricorso postulano, oltre all'annullamento del dispositivo n. 5 della risoluzione governativa del 19  giugno 1990, la modifica dei dispositivi n. 3 e 4 della stessa decisione, ossia, da un lato, che sia annullato il contributo sostitutivo di fr. 1'200.--, subordinatamente, che lo stesso sia posto a carico del Consorzio per il raggruppamento dei terreni di Cavergno, salva la sua facoltà di regresso presso i proprietari che hanno apportato l'attuale fondo RT 683; dall'altro, che il dissodamento debba essere effettuato entro un anno dalla crescita in giudicato della decisione governativa, senza ulteriori condizioni.

Sia nel primo che nel secondo scambio di scritti il Consorzio per il raggruppamento dei terreni e il Governo ticinese chiedono il rigetto dell'impugnativa. Per il DFI, l'UFAFP propone il parziale accoglimento dell'impugnativa, considerando troppo restrittivo il termine di due anni fissato dal Consiglio di Stato per il dissodamento. Chiamati dal Tribunale federale a determinarsi in merito, i ricorrenti hanno dichiarato di accettare per il permesso di dissodamento il proposto termine di validità di 15 anni. Nella duplica il Consorzio per il raggruppamento dei terreni chiede al Tribunale di porre direttamente a carico dei "proprietari anteriori" del fondo n. 683 il contributo sostitutivo.

Il Tribunale federale ha accolto il gravame, annullando la decisione governativa del 9 agosto 1990 e i dispositivi n. 3, 4 e 5 della risoluzione del  19 giugno 1990 e invitando contemporaneamente l'esecutivo cantonale a riformulare le disposizioni accessorie della concessa autorizzazione di dissodamento (300 m2 alla particella n. 683 del Comune di Cavergno).

Erwägungen

Dai considerandi:

2. I ricorrenti ravvisano in primo luogo una violazione del diritto federale nel fatto che l'esecutivo ticinese ha posto a loro carico il contributo sostitutivo di fr. 1'200.--, ossia fr. 400.-- per ara.

Secondo l'art. 26bis OVPF, di norma, ogni dissodamento dev'essere compensato con un rimboschimento di superficie equivalente, nella stessa regione (cpv. 1); la compensazione in natura comprende l'acquisto del terreno, la piantagione, gli allacciamenti necessari a tale fine e tutti i provvedimenti indispensabili a garantire durevolmente, di diritto e di fatto, il rimboschimento. Il cpv. 3 dello stesso disposto dà ai cantoni la possibilità di riscuotere, in sostituzione di tale compensazione, una somma di denaro commisurata alle esigenze poste nei capoversi 1 e 2. I cantoni si obbligano pertanto a provvedere al rimboschimento compensativo a breve scadenza. In quest'ambito il Tribunale federale ha già avuto modo di decidere che, ove manchi o sia insufficiente la compensazione reale, una disposizione cantonale volta a precisare in modo auspicabile il precetto del risarcimento non contraddice il diritto federale, l'art. 26bis OVPF non dovendo essere inteso come esauriente (DTF 112 Ib 319). Nel Cantone Ticino, l'art. 2 del decreto esecutivo concernente i dissodamenti di bosco del 3 dicembre 1976 stabilisce che, in principio, l'obbligo di compensare con rimboschimenti la superficie dissodata spetta al proprietario interessato. Contrariamente a quanto sostiene il Consiglio di Stato, i ricorrenti non erano direttamente interessati al disboscamento. In effetti, il rilascio del permesso di dissodamento avvenuto nell'ambito della prima procedura condotta davanti al Tribunale federale non aveva lo scopo principale di permettere ad ogni costo ai ricorrenti di edificare la particella litigiosa, ma voleva piuttosto salvaguardare interessi pubblici preminenti, come la rapida conclusione di una già lunga procedura di raggruppamento. In quell'occasione si era considerato che la rinuncia alla nuova ricomposizione particellare di un vasto comprensorio prevaleva sul dissodamento di una superficie boschiva di 300  m2. A prescindere da ciò, l'interesse dei ricorrenti all'ottenimento di un'area edificabile era già dimostrato a sufficienza dal fatto che i precedenti proprietari del fondo - cui i ricorrenti sono succeduti in diritto - avevano apportato al raggruppamento terreno edificabile. In queste circostanze, non solo mancano le premesse dell'art. 2 del decreto esecutivo ticinese, ma, secondo lo scopo della legge, nemmeno rimane spazio per applicare l'art. 26bis OVPF a scapito dei ricorrenti. L'addossamento del contributo sostitutivo agli attuali proprietari del fondo configura pertanto una lesione del diritto federale.

3. I coniugi Z. pretendono di poter procedere al dissodamento senza restrizione di sorta, in particolare senza essere costretti a utilizzare il terreno a scopi edilizi entro il breve termine di due anni, il fondo in discussione essendo stato attribuito loro come terreno edificabile. Definiscono gli oneri previsti dal Consiglio di Stato ingiustificati, non avendo essi responsabilità alcuna per la situazione venutasi a creare nel caso in esame.

Il principio della legalità vale anche per le disposizioni accessorie, le quali non devono tuttavia essere previste espressamente da una norma legale. Infatti, una disposizione accessoria, per esempio una condizione o un onere, è ammissibile anche quando è connessa allo scopo della legge o a un interesse pubblico basato sulla stessa. Inammissibili sono per contro condizioni e oneri completamente estranei allo scopo della normativa (GYGI, Verwaltungsrecht, Berna 1986, pag. 292 seg.; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurigo 1990, n. 721). Nel caso concreto trattasi di una condizione che non c'entra con la disposizione principale. In effetti, l'autorizzazione di dissodamento è stata rilasciata -  com'è stato illustrato - perché si è considerato l'interesse pubblico a una celere conclusione della procedura di raggruppamento superiore all'interesse alla conservazione di 300 m2 di area boschiva. Manca però qualsiasi nesso tra questa problematica e l'ottenimento di un permesso di costruzione da parte dei ricorrenti. In assenza di una base legale sufficiente, la relativa condizione dev'essere soppressa.

4. I ricorrenti contestano infine l'onere di utilizzare il fondo a scopo edilizio entro due anni. Reputano la limitazione sproporzionata, non sussistendo alcun obbligo giuridico di ottenere entro un così breve termine un permesso di costruzione e di iniziare a edificare il loro mappale.

Secondo l'art. 27bis OVPF le autorizzazioni di dissodamento hanno una durata di validità limitata che, giusta l'art. 4 Cost., dev'essere stabilita sulla base della situazione concreta. Nel caso in esame anche il Direttore federale delle foreste reputa il termine di due anni fissato dall'esecutivo ticinese troppo restrittivo. Cita la prassi adottata in casi del genere dall'UFAFP, la quale consiste nell'adeguare il termine di dissodamento a quello previsto dalla normativa pianificatoria per le zone edificabili, fissando - conformemente agli art. 15 lett. b e 21 cpv. 2 LPT - termini fino a 15 anni di validità, oppure in corrispondenza del prossimo adeguamento dei piani comunali. Su richiesta del Tribunale federale i ricorrenti si sono dichiarati disposti ad accettare il termine di dissodamento di 15 anni suggerito dall'autorità federale. La proposta del Direttore federale delle foreste prende in considerazione sia il coordinamento con il diritto pianificatorio sia le particolarità di casi come quello che ci occupa. La limitazione a due anni della validità del termine di dissodamento fissata nella fattispecie dall'autorità cantonale in base all'art. 27bis OVPF risulta pertanto ingiustificata.

Regeste:
Condizioni e oneri di un'autorizzazione di dissodamento.  1. L'art. 26bis OVPF non è esauriente. L'art. 2 del decreto esecutivo ticinese concernente i dissodamenti di bosco del 3 dicembre 1976, secondo cui l'obbligo di compensare con rimboschimenti la superficie dissodata spetta al proprietario interessato, non contraddice il diritto federale. Negato nella fattispecie l'interesse diretto dei proprietari del fondo al dissodamento  (consid. 2). 
2. Applicazione del principio della legalità alle disposizioni accessorie;  inammissibilità di condizioni e oneri completamente estranei allo scopo della normativa (consid. 3). 
3. Giusta l'art. 27bis OVPF le autorizzazioni di dissodamento hanno una durata di validità limitata che, secondo l'art. 4 Cost., dev'essere stabilita sulla base della situazione concreta. Conformemente agli art. 15 lett. b e 21  cpv. 2 LPT, nella fattispecie si giustifica di limitare la validità del termine di dissodamento a 15 anni (consid. 4).