BGE 80 I 210 (1954) — constitutional law and administrative law and public international law

Sachverhalt ab Seite 210

A.- Luigi Caligari, assunto nel Corpo delle guardie di confine nel 1932, fu promosso appuntato nel 1942. Egli è ammogliato e padre d'un figlio minorenne.

Da parecchi anni Caligari incontrava delle difficoltà ad adeguare le spese dell'economia domestica allo stipendio.

Nel 1946 la Cassa di previdenza del personale delle dogane gli concesse un prestito di 2500 fr., che avrebbe dovuto permettergli di sistemare la sua situazione finanziaria. Egli continuò invece, nonostante gli ammonimenti dei suoi superiori, ad indebitarsi alla leggera. Per questo motivo, la Direzione generale delle dogane gli comunicò, nell'ottobre 1950, che la rielezione pel nuovo periodo amministrativo 1951-53 sarebbe stata differita fino a quando avesse fornito la prova di aver pagato tutti i creditori, con l'avvertenza che se non vi avesse proceduto entro la fine dell'anno sarebbe stata presa una decisione sull'ordinamento del rapporto d'impiego. Caligari non ottemperò all'invito di sistemare la sua situazione finanziaria. Il 28 dicembre 1950, la Direzione generale delle dogane gli comunicò la decisione di sciogliere il rapporto di servizio a fine 1950. L'Amministrazione si dichiarò tuttavia disposta ad occuparlo ulteriormente quale impiegato, a condizione tuttavia che avesse a pagare i suoi debiti ed evitasse di contrarne dei nuovi. Questa decisione non fu impugnata dall'interessato.

Il 18 luglio 1952, Caligari fu trasferito dal posto di Maglio di Colla a quello di Besazio. Un'inchiesta esperita alcuni mesi dopo avendo permesso di accertare che si era nuovamente addossati dei debiti, la Direzione generale delle dogane sciolse definitivamente il rapporto d'impiego pel 19 gennaio 1953, osservando che il licenziamento era da attribuirsi a colpa propria dell'impiegato a'sensi degli statuti 29 settembre 1950 della Cassa di assicurazione federale. Nei considerandi di questa decisione 16 dicembre 1952 si legge: "Dal fatto che nonostante gl'insistenti avvertimenti ed i consigli e malgrado la minaccia del licenziamento l'app. Caligari ha in breve tempo nuovamente contratto dei debiti per l'importo di 2018 fr. 92 è uopo inferire che non è in grado e non ha neppure la volontà di adattare le spese alle entrate. Segnatamente col contrarre prestiti e fare debiti da persone che abitano la zona di confine egli si priva della possibilità di assumere davanti ad essi, nell'esecuzione del servizio, l'atteggiamento che richiede la sua posizione di funzionario".

B.- Con gravame 14 gennaio 1953 al Tribunale federale Caligari chiese la revoca del licenziamento e, in via subordinata, fece valere delle pretese pecuniarie verso la Confederazione. Tanto il ricorso disciplinare, quanto l'azione pecuniaria furono dichiarati irricevibili, quest'ultima perchè la competente autorità amministrativa non si era ancora pronunciata sulle pretese dell'attore (sentenza 11 giugno 1953).

C.- Dopo di aver previamente adito il Dipartimento federale delle finanze e dogane, che con decisione 29 settembre 1953 respinse le pretese pecuniarie avanzate contro la Confederazione, Caligari ha promosso azione davanti al Tribunale federale. Egli chiede che gli sia accordata la pensione d'invalidità, subordinatamente che gli sia corrisposto il supplemento sui contributi versati alla cassa di assicurazione (art. 18 degli statuti). Il gravame è motivato in sostanza come segue: La ragione addotta dal Dipartimento non giustifica lo scioglimento del rapporto di servizio per colpa dell'impiegato. È vero che nell'autunno 1952 l'attore ha contratto dei nuovi debiti verso persone abitanti la zona di frontiera; nondimeno, egli non era e non è nullatenente, avendo a proprio nome una sostanza immobiliare di valore assai superiore all'importo dei debiti. Ipotecando i suoi beni, avrebbe potuto retrocedere facilmente e in ogni momento le somme mutuate. Non è quindi ragionevole pensare che assumendosi tali obblighi finanziari era venuto a trovarsi in una posizione di dipendenza nei confronti dei creditori, pregiudizievole all'adempimento corretto delle sue funzioni. Indipendentemente da queste considerazioni, all'epoca del licenziamento l'attore non era più abile al servizio doganale. Già il 7 gennaio 1953 il dott. de Stoppani, a Lugano, aveva accertato dei disturbi funzionali in rapporto con una pletora e leggera ipertensione arteriosa, leggero enfisema, tachicardia sinusale e deformazione dei piedi. Questo reperto trovò conferma nella decisione 26 marzo 1953 della Commissione sanitaria militare che dichiarò l'attore completamente inabile al servizio. In un ulteriore rapporto il dott. de Stoppani valutò l'incapacità lavorativa al 30%. Non fa quindi dubbio che, già quando l'amministrazione pronunciò il licenziamento, egli era inabile al servizio doganale e avrebbe dovuto esser posto al beneficio della pensione d'invalidità.

D.- Nella sua risposta l'Amministrazione federale delle finanze ha proposto la reiezione del gravame, essenzialmente per i seguenti motivi: Anche negli ultimi anni Caligari prestò normalmente il servizio di guardia di confine. Il giorno del licenziamento notificò dei disturbi; dall'esame praticatogli dal medico di fiducia dott. Bianchi risultò però che, nonostante i disturbi lamentati, avrebbe potuto adempiere il servizio ancora durante degli anni. Anche se fosse stato invalido nella misura asserita dal dott. de Stoppani, l'Amministrazione non lo avrebbe licenziato, ma trasferito ad un posto meno gravoso. Dal fatto che la CVS lo dichiarò inabile al servizio militare non si può senz'altro inferire che fosse anche inabile al servizio doganale. In realtà, il rapporto d'impiego fu sciolto esclusivamente per colpa dell'attore. Questi non ignorava l'importanza che l'Amministrazione dà alla solvibilità delle guardie di confine e sapeva che sarebbe stato oggetto di provvedimenti particolarmente severi qualora avesse continuato ad indebitarsi.

Erwägungen

Considerando in diritto:

1. Caligari ha riproposto l'azione dopo che la competente autorità amministrativa si è pronunciata sulle pretese pecuniarie da lui avanzate contro la Confederazione. Il gravame è quindi ricevibile (art. 110 cp. 1 lett. a e 114 OG; art. 70 cp. 3 dell'Ordinamento degli impiegati).

2. La contestazione verte sulle prestazioni della Cassa federale di assicurazione a dipendenza dello scioglimento del rapporto d'impiego. In siffatte contestazioni il Tribunale federale decide sovranamente, giusta l'art. 60 cp. 2 della legge concernente l'ordinamento dei funzionari federali, se il provvedimento impugnato dipenda da colpa dell'assicurato e, dato il caso, se esista o no un'invalidità permanente. La portata di questo disposto, applicabile per analogia anche agli impiegati della Confederazione (art. 62 StF), è tuttavia limitata dalle disposizioni degli statuti 29 settembre 1950 della Cassa federale di assicurazione, approvati dall'Assemblea federale.

Secondo l'ordinamento della cassa, l'agente ha diritto alla pensione d'invalidità se in base agli accertamenti del servizio medico amministrativo non è più idoneo alle funzioni esercitate o ad altri servizi che si possano ragionevolmente pretendere da lui, semprechè il rapporto d'impiego sia sciolto per questa ragione dall'autorità di nomina (art. 21). L'agente che domanda il licenziamento prima di aver raggiunto il limite d'età o che, per colpa sua, non vien più rieletto od è licenziato non ha invece diritto alcuno a prestazioni della cassa (art. 9 cp. 3). Questa disposizione essendo conciliabile con quella dell'art. 60 cp. 2 StF (come è già stato giudicato pel disposto sostanzialmente identico dell'art. 9 cp. 3 degli statuti della Cassa pensioni delle FFS), quando l'agente è stato licenziato per colpa propria il Tribunale federale deve bensì esaminare, a titolo pregiudiziale, s'egli fosse in colpa, ma non se fosse anche invalido (RU 69 I 224). Ci si potrebbe invero chiedere se la questione dell'invalidità non dovrebbe essere esaminata almeno nel caso in cui l'agente se ne fosse prevalso già nella procedura amministrativa conclusasi col licenziamento per colpa propria; tale questione può tuttavia rimanere aperta, atteso che in concreto non si pone. Caligari ha infatti invocato l'invalidità soltanto dopo lo scioglimento del rapporto d'impiego. Da decidere è quindi solo la questione se il licenziamento sia da ascriversi a colpa propria dell'impiegato.

3. A norma dell'art. 68 cp. 2 dell'Ordinamento degli impiegati, è ragione grave giustificante il licenziamento qualsiasi circostanza che non consenta in buona fede di pretendere dall'autorità di nomina che continui il rapporto di servizio. Tra le ragioni gravi, espressamente menzionate da questo disposto, figura l'indebitamento costante per sconsideratezza.

L'Amministrazione muove a Caligari l'addebito di aver continuato, nonostante i ripetuti ammonimenti e i provvedimenti presi nei suoi confronti, ad indebitarsi alla leggera, segnatamente verso persone abitanti la zona di frontiera. È pacifico che gli obblighi finanziari assunti dall'attore nel 1952 fanno seguito ai numerosi debiti contratti negli anni precedenti e che avevano provocato la sua non rielezione quale funzionario. Egli è tuttavia dell'opinione che l'Amministrazione gli rimprovera a torto di essersi indebitato, atteso che, anche tenuto conto dei nuovi debiti, la sua situazione patrimoniale rimane attiva. Non occorre in concreto decidere se l'indebitamento a'sensi dell'art. 68 testè citato presupponga necessariamente l'insolvenza. Già la circostanza che Caligari ha continuato a spendere più di quanto guadagnava e, anzichè consumare i suoi averi, si è assunto dei nuovi debiti verso privati, che spesso hanno dovuto rivolgersi ai suoi superiori per essere pagati, giustifica la severità del provvedimento preso dall'autorità di nomina. Per di più egli non è soltanto ricaduto nella stessa colpa, ma l'ha ancora aggravata contraendo dei debiti verso persone abitanti la zona di frontiera, cioè verso persone con le quali poteva venire in rapporto nell'adempimento del servizio. Così facendo si è posto in una situazione di dipendenza nei loro confronti, che poteva facilmente indurlo a condiscendenze contrarie ai suoi obblighi di servizio. È vero che non gli è rimproverata nessuna infrazione a tale proposito; altrettanto vero è però che il suo modo di agire era atto a suscitare nel pubblico dei dubbi sulla di lui integrità ed a discreditare il Corpo delle guardie di confine e l'Amministrazione stessa. Anche col contegno fuori servizio l'agente deve mostrarsi degno della fiducia richiesta dalla sua posizione ufficiale (art. 24 cp. 1 dell'Ordinamento degli impiegati). A questo dovere Caligari ha contravvenuto in modo grave: non si può quindi pretendere in buona fede che l'autorità di nomina continuasse il rapporto d'impiego. Poichè il licenziamento è da attribuirsi a colpa dell'attore, questi non può essere messo al beneficio della pensione. Per lo stesso motivo non ha neppure diritto al supplemento sui contributi pagati alla cassa di assicurazione (art. 18 cp. 1 degli statuti).

Dispositiv

Il Tribunale federale pronuncia:

L'azione pecuniaria è respinta.

Regeste:
1. Art. 60 cp. 2 StF, art. 9 cp. 3 e 21 degli statuti 29 settembre 1950 della Cassa federale di assicurazione. In via di massima, quando l'agente è stato licenziato per colpa propria il Tribunale federale deve bensi esaminare, a titolo di questione pregiudiziale, s'egli fosse in colpa, ma non se fosse eventualmente anche invalido (consid. 2).  2. Art. 9 cp. 3 degli statuti della Cassa federale di assicurazione. L'impiegato licenziato per colpa propria non ha diritto a prestazioni della cassa. Colpa propria d'una guardia di confine ravvisata nel fatto di aver continuato ad indebitarsi alla leggera (consid. 3).