BGE 129 I 337 (2003) — constitutional law

129 I 337

Sachverhalt ab Seite 338

L'11 febbraio 1999 il Consiglio comunale di Medeglia ha adottato un nuovo piano regolatore; vi fa parte un piano dei sentieri che prevede, nel comprensorio dei monti, diversi percorsi, alcuni dei quali interessano, nel nucleo di Troggiano di Canedo, fondi di proprietà di A.: si tratta, in particolare, delle particelle n. x, y e z.

Il proprietario è insorto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino contestando i sentieri riguardanti i suoi fondi; rimproverava tra l'altro al Comune di aver ignorato l'esistenza di un sentiero più comodo e sicuro costruito da privati cittadini a monte di Troggiano.

Con risoluzione dell'11 luglio 2000 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso e approvato il nuovo piano regolatore. Ha rilevato che l'Autorità comunale si era in sostanza limitata a riprendere nel piano dei sentieri una situazione già acquisita.

Il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT), adito dal proprietario, ne ha respinto il ricorso con sentenza del 12 dicembre 2002. Ha ritenuto i tracciati litigiosi d'interesse locale e rientranti quindi nelle competenze pianificatorie del Comune; ha inoltre considerato il provvedimento pianificatorio fondato su un sufficiente interesse pubblico e rispettoso del principio della proporzionalità.

Il proprietario impugna questo giudizio con un ricorso di diritto pubblico e un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Chiede con il primo di annullare la sentenza impugnata e con il secondo di annullare ogni tracciato pedonale sui suoi fondi.

Il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il ricorso di diritto amministrativo e ha respinto il ricorso di diritto pubblico.

Erwägungen

Dai considerandi:

1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 129 I 185 consid. 1; DTF 128 I 46 consid. 1a e rinvii).

1.1 Quando, come in concreto, il ricorrente agisca simultaneamente attraverso la via del ricorso di diritto pubblico e attraverso quella del ricorso di diritto amministrativo - ciò che è possibile anche con un unico allegato (DTF 128 II 13 consid. 1a; DTF 126 II 377 consid. 1) - occorre, per la natura sussidiaria del ricorso di diritto pubblico enunciata dall'art. 84 cpv. 2 OG, esaminare in primo luogo se siano date le condizioni per l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (DTF 128 I 46 consid. 1a; DTF 127 II 161 consid. 1; DTF 126 II 269 consid. 2a).

Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale - o che avrebbero dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata nessuna delle eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione speciale (DTF 128 I 46 consid. 1b e rinvii; DTF 125 II 10 consid. 2a; DTF 124 I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a; DTF 124 II 409 consid. 1a e 1d/dd). La decisione impugnata concerne tracciati pedonali fissati dall'Autorità comunale nell'ambito della revisione del piano regolatore. Secondo la disposizione speciale dell'art. 34 cpv. 3 LPT (RS 700), trattandosi di una contestazione riguardante un piano di utilizzazione (art. 14 LPT), è di principio dato solo il ricorso di diritto pubblico. La giurisprudenza del Tribunale federale ammette eccezionalmente il ricorso di diritto amministrativo contro un piano di utilizzazione quand'esso contenga, o avrebbe dovuto contenere, prescrizioni fondate sul diritto federale aventi le caratteristiche di una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, né sia realizzato un motivo di esclusione secondo gli art. 99 segg. OG (DTF 125 II 18 consid. 4c/cc pag. 25; DTF 123 II 88 consid. 1a, 289 consid. 1b e rinvii). Ciò si avvera segnatamente quando siano in discussione norme del diritto federale sulla protezione dell'ambiente e della natura direttamente applicabili e il piano riguardi un progetto concreto (DTF 123 II 231 consid. 2; DTF 121 II 72 consid. 1b).

1.2 Le condizioni per ammettere eccezionalmente il ricorso di diritto amministrativo contro un piano regolatore non sono in concreto adempiute. La competenza della Confederazione riguardo ai sentieri e ai percorsi pedonali, analogamente alla sua competenza in materia di pianificazione del territorio (art. 75 Cost.), si limita all'emanazione di principi (art. 88 Cost.). La formulazione delle due norme costituzionali è simile e riprende sostanzialmente il diritto previgente (cfr. art. 37quater e art. 22quater vCost.; JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 1 segg. all'art. 88 Cost.; MARTIN LENDI, in: Kommentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, n. 2 all'art. 37quater vCost.).

La legge federale del 4 ottobre 1985 sui percorsi pedonali ed i sentieri (LPS; RS 704), fondata sull'art. 37quater vCost., è quindi una legge quadro e lascia ai Cantoni la competenza riguardo alla pianificazione, alla realizzazione e alla manutenzione di sentieri e percorsi pedonali (LENDI, Kommentar, n. 3, 4 e 9 all'art. 37quater vCost.): essi allestiscono piani per le reti di percorsi pedonali e di sentieri esistenti o previsti (art. 4 cpv. 1 lett. a LPS), li rivedono periodicamente e, all'occorrenza, li modificano (art. 4 cpv. 1 lett. b LPS) e ne determinano gli effetti giuridici, disciplinandone la procedura d'allestimento e di modificazione (art. 4 cpv. 2 LPS); i Cantoni sono di principio autonomi nella pianificazione dei tracciati, che possono quindi essere compresi negli strumenti della pianificazione territoriale, come il piano regolatore comunale (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la LPS, del 26 settembre 1983, FF 1983 IV 1 segg., in particolare pag. 8/9; LENDI, Kommentar, n. 5 e n. 9 nota n. 5 all'art. 37quater vCost.; LENDI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Zurigo 2002, n. 9 all'art. 88 Cost.). D'altra parte, il mantenimento e la costruzione di vie ciclabili e pedonali rientrano nei principi pianificatori che le Autorità incaricate della pianificazione sono tenute a rispettare secondo l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT. La decisione impugnata, che non riguarda un caso di sostituzione di percorsi (cfr. art. 7 LPS, art. 88 cpv. 3 Cost.; sentenza 1A.44/1988 del 3 novembre 1988, consid. 4, parzialmente pubblicata in ZBl 91/1990 pag. 349 segg.), ma la fissazione dei loro tracciati nell'ambito della pianificazione territoriale, non è quindi fondata direttamente sul diritto federale, sicché è in concreto ammissibile solo il ricorso di diritto pubblico.

1.3 Il ricorso di diritto pubblico è fondato sulla pretesa violazione di diritti costituzionali del cittadino ed è stato presentato tempestivamente contro una decisione emanata da un'autorità cantonale d'ultima istanza: esso è di principio ricevibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 OG e 34 cpv. 3 LPT. La legittimazione del ricorrente, proprietario di particelle colpite dal provvedimento pianificatorio, è data secondo l'art. 88 OG (DTF 119 Ia 362 consid. 1a; cfr., in generale, DTF 127 III 41 consid. 2b; DTF 126 I 43 consid. 1a e rispettivi rinvii); egli non è però abilitato a criticare i tracciati stabiliti su fondi altrui e che non si ripercuotono sulle sue proprietà (DTF 119 Ia 362 consid. 1b). In quanto parte nella procedura cantonale, il ricorrente è legittimato a fare valere una pretesa violazione dei suoi diritti di parte dinanzi alla precedente istanza (DTF 129 II 297 consid. 2.3; DTF 126 I 81 consid. 3b).

(...)

3. Il ricorrente fa valere una violazione degli art. 2 e 3 LPS e degli art. 5 segg. della legge cantonale ticinese sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici, del 9 febbraio 1994 (LCPS). Sostiene che i tracciati litigiosi non costituirebbero "percorsi pedonali" ai sensi dell'art. 5 LCPS e dell'art. 2 della preminente LPS, bensì "sentieri escursionistici" secondo l'art. 3 LPS e l'art. 7 LCPS, la cui pianificazione spetterebbe quindi al Cantone nell'ambito dell'allestimento di un piano cantonale.

3.1 Come si è visto, la decisione impugnata non è fondata direttamente sul diritto federale e, in concreto, è dato solo il ricorso di diritto pubblico. In questo caso, qualora il diritto cantonale autonomo dovesse violare un principio o una disposizione-quadro del diritto pubblico federale, con questo rimedio può essere censurata solo la violazione del principio della forza derogatoria del diritto federale, che costituisce un diritto costituzionale individuale sancito dall'art. 49 cpv. 1 Cost. (DTF 128 I 46 consid. 1b/aa; DTF 122 II 241 consid. 2a pag. 243/244). In virtù di questo principio i Cantoni non sono autorizzati a legiferare nelle materie disciplinate esaustivamente dal diritto federale; negli altri campi, come è qui il caso, essi possono emanare norme giuridiche che non contrastino né il senso né lo spirito del diritto federale e non pregiudichino la sua realizzazione (DTF 128 I 46 consid. 5a; DTF 128 II 66 consid. 3; DTF 127 I 60 consid. 4a e riferimenti). Trattandosi del controllo concreto di norme cantonali, il Tribunale federale esamina dal ristretto profilo dell'arbitrio la loro interpretazione e applicazione da parte dell'Autorità cantonale, riservato il caso di un'ingerenza grave in un diritto costituzionale specifico. Esso esamina per contro liberamente se l'interpretazione non arbitraria della disposizione cantonale sia compatibile con il diritto federale pertinente (DTF 128 I 46 consid. 5a; DTF 123 I 313 consid. 2b pag. 317).

3.2 Le proprietà del ricorrente sono ubicate nel comprensorio dei monti di Medeglia e destinate in gran parte a prato e pascolo sicché i tracciati pedonali che le interessano non ne pregiudicano in modo rilevante l'attuale utilizzazione. In tali circostanze, la restrizione della proprietà non sembra particolarmente grave e il Tribunale federale dovrebbe esaminare il diritto cantonale limitatamente all'arbitrio (DTF 126 I 213 consid. 3a; DTF 124 II 538 consid. 2a; DTF 115 Ia 363 consid. 2a). La questione può tuttavia rimanere indecisa visto che, come esposto qui di seguito, l'interpretazione da parte della Corte cantonale delle disposizioni cantonali applicate nella fattispecie regge anche di fronte a un libero esame.

Secondo l'art. 5 LCPS i Comuni designano nei loro piani regolatori i percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale (cpv. 1). Vi sono segnatamente fissati i percorsi pedonali che collegano i quartieri residenziali, i luoghi di lavoro, le scuole materne e le scuole, le fermate dei trasporti pubblici, gli edifici pubblici, i luoghi d'acquisto, le zone di ricreazione e di svago, le frazioni, i monti, gli alpeggi; per quanto possibile, sono inclusi tratti di percorsi storici (cpv. 2). I piani dei percorsi pedonali sono approvati secondo la procedura prevista per i piani regolatori comunali (cpv. 3). Contrariamente all'opinione del ricorrente, la nozione di "percorsi pedonali" ai sensi della citata disposizione non è limitata ai collegamenti all'interno delle località, ma comprende esplicitamente anche i tratti volti a congiungere i luoghi di svago, le frazioni, i monti e gli alpeggi. Certo, i tracciati che permettono di raggiungere aree ricreative e di svago sono inclusi anche nei "sentieri escursionistici", disciplinati dall'art. 7 LCPS, che comprendono inoltre i percorsi per raggiungere i siti panoramici, i monumenti, le installazioni turistiche, le capanne alpine e le fermate dei trasporti pubblici. Tuttavia, i collegamenti con frazioni, monti e alpeggi non sono chiaramente previsti in quest'ultima disposizione.

Risulta dagli atti che, come ha del resto accertato la Corte cantonale, i tracciati litigiosi si inseriscono in una rete coerente di percorsi che congiungono l'abitato di Medeglia con i vari insediamenti sparsi sul territorio del Comune, e collegano nuclei tradizionali di montagna, tra cui quello di Troggiano, alpeggi e monti. In tali circostanze, considerato inoltre che i percorsi in discussione riprendono anche tracciati esistenti e di interesse storico, il TPT non ha violato l'art. 5 LCPS qualificandoli come "percorsi pedonali" e ritenendo la loro pianificazione di competenza del Comune (cfr. anche l'art. 28 cpv. 2 lett. p della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990, secondo cui le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano in particolare anche le vie pedonali e i sentieri).

3.3 Secondo il diritto federale le "reti di percorsi pedonali" sono generalmente situate all'interno delle località (art. 2 cpv. 1 LPS) e comprendono percorsi pedonali, zone pedonali, vie residenziali e simili, tra loro opportunamente collegati; marciapiedi e strisce pedonali possono servire da raccordo (art. 2 cpv. 2 LPS). Questo genere di percorsi collega in particolare i quartieri residenziali, i luoghi di lavoro, le scuole materne e le scuole, le fermate dei trasporti pubblici, gli edifici pubblici, i luoghi di ricreazione e d'acquisto (art. 2 cpv. 3 LPS). Le "reti di sentieri" sono invece destinate soprattutto allo svago e sono generalmente situate all'esterno delle località (art. 3 cpv. 1 LPS). Esse comprendono sentieri e passeggiate tra loro opportunamente collegati; altri tracciati, segnatamente tratti di percorsi pedonali e strade poco frequentate, possono servire da raccordo; per quanto possibile si includeranno tratti di percorsi storici (art. 3 cpv. 2 LPS). Le reti di sentieri permettono di raggiungere in particolare le zone di distensione e svago, i siti panoramici quali belvedere e rive, i monumenti, le fermate dei trasporti pubblici come pure le installazioni turistiche (art. 3 cpv. 3 LPS).

Secondo la LPS, la nozione di "percorsi pedonali" si riferisce soprattutto ai collegamenti all'interno dei comprensori abitati, mentre quella di "sentieri" pone l'accento sui tracciati esterni alle località (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la LPS, pag. 8). Tuttavia, la distinzione tra i due tipi di tracciati ha un'importanza relativa, poiché entrambe le categorie sono trattate congiuntamente e allo stesso modo (AUBERT/MAHON, op. cit., n. 3 all'art. 88 Cost.; LENDI, Kommentar, n. 11 all'art. 37quater vCost.). Determinante dal profilo del diritto federale è il principio della rete dei collegamenti, segnatamente il perseguimento di un'unità funzionale dei tracciati all'interno e all'esterno delle località, come pure tra di esse (LENDI, Kommentar, n. 6 e 11 all'art. 37quater vCost.). Ora, la normativa ticinese rispetta senz'altro tali principi: essa disciplina infatti la pianificazione, la costruzione, la sistemazione, la manutenzione e la segnalazione di reti comunicanti di percorsi pedonali e di sentieri escursionistici (art. 1 cpv. 1 LCPS) e prevede che Comuni e Cantoni coordinino le loro reti dei tracciati in funzione di tutte le altre attività d'incidenza territoriale e le armonizzino con i programmi e i piani della Confederazione e dei Cantoni nonché delle Regioni limitrofe (art. 3 LCPS). La LCPS tiene quindi conto dell'esigenza di costituire una rete comunicante di percorsi pedonali e di sentieri volta a realizzare un complesso di tracciati organico e coerente (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato concernente la LCPS, del 16 febbraio 1993, pag. 14). In tali circostanze, il fatto che l'art. 5 LCPS definisce in modo più ampio rispetto all'art. 2 LPS la nozione di percorsi pedonali, comprendendovi in particolare anche i collegamenti con le frazioni, i monti e gli alpeggi, non contrasta con gli obiettivi del diritto federale; la norma tiene semplicemente, ma correttamente, conto della situazione cantonale, segnatamente della presenza di tali insediamenti, talvolta anche pregevoli, sparsi sul territorio di numerosi Comuni e dell'esigenza di accedervi mediante tracciati adeguati.

4. Il ricorrente fa valere una violazione della garanzia della proprietà. Egli riconosce un generale interesse pubblico all'esistenza di sentieri ma ritiene non necessaria e ingiustificata la rete imposta concretamente dal Comune, poiché l'accesso ai monti di Troggiano sarebbe sufficientemente garantito da percorsi alternativi, in particolare dal sentiero poco più a monte del nucleo, collegato con le sottostanti cascine e con il selciato comunale in almeno tre diversi punti. Il ricorrente ritiene inoltre prevalente il suo interesse a gestire, senza intrusioni, le proprietà adibite a pascolo, tanto più che i sentieri litigiosi non risponderebbero più a bisogni concreti, visto che nessun altro più utilizzerebbe quei monti per l'alpeggio.

4.1 Come ogni altra restrizione di diritto pubblico della proprietà, l'imposizione di un percorso pedonale su di un fondo privato è di regola compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 126 I 219 consid. 2; DTF 121 I 117 consid. 3b; DTF 119 Ia 348 consid. 2a e rispettivi riferimenti). Premesso che il quesito della base legale è stato trattato nei considerandi precedenti, cui si rinvia, il Tribunale federale esamina di massima liberamente i requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità. Questa Corte si impone comunque al riguardo un certo riserbo, poiché non è un'autorità superiore di pianificazione, in presenza di situazioni locali meglio conosciute e valutate dall'autorità cantonale; essa si astiene inoltre dall'interferire in quesiti di spiccato apprezzamento (DTF 124 II 146 consid. 3c; DTF 121 I 117 consid. 3b; DTF 119 Ia 362 consid. 3a; DTF 117 Ia 434 consid. 3c). L'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove vengono comunque esaminati unicamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 119 Ia 362 consid. 3a e rinvii).

4.2 Che la pianificazione e la realizzazione di percorsi pedonali e di sentieri, peraltro esplicitamente prevista nei principi pianificatori della LPT (cfr. art. 3 cpv. 3 lett. c LPT), rispondano di massima a un interesse pubblico è pacifico e non è contestato dal ricorrente. La circostanza secondo cui i tracciati litigiosi non verrebbero più utilizzati per l'economia alpestre e sarebbero attualmente poco frequentati non è decisiva. L'interesse pubblico a mantenerli come percorsi ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LCPS, vista la loro funzione di collegamento con le frazioni, i monti e gli alpeggi, oltre che con le zone di ricreazione e di svago, permane: e ciò anche se l'utilizzazione di questi percorsi può incentrarsi ora su aspetti più legati alla distensione, anch'essi comunque generalmente compresi nella regola del libero accesso a boschi, selve e pascoli secondo l'art. 699 cpv. 1 CC (cfr. DTF 106 Ib 47 consid. 4a; PIO CARONI, Einleitungstitel des Zivilgesetzbuches, Basilea 1996, pag. 99/100). Non va al riguardo disatteso che i tracciati litigiosi si snodano in buona parte all'interno di boschi, interessano una vasta zona (quella dei monti) cosparsa di edifici, ora in parte trasformati in residenze secondarie, e servono anche alpeggi e zone adatte all'agricoltura: il censurato disciplinamento della rete di percorsi nella zona dei monti poteva quindi rientrare nel novero delle concrete esigenze pianificatorie.

D'altra parte, la Corte cantonale ha accertato che il sentiero attraverso il nucleo di Troggiano riprende il tracciato originale, lungo il quale si sono sviluppate le costruzioni: il percorso è interessante dal profilo storico, si snoda nella parte bassa attraverso una serie di rustici e continua più a monte su una scalinata in pietra delimitata da muri a secco e da un canale. Il fatto che sono disponibili anche percorsi alternativi, segnatamente quello a monte di Troggiano, non vanifica la fondatezza dei tracciati litigiosi, i quali tengono conto dell'importanza dell'attraversamento del nucleo facendo capo anche all'esistente lastricato comunale, dal quale in sostanza altri percorsi si dipartono, inserendosi coerentemente nella rete sentieristica. Per di più, la pianificazione in discussione è essenzialmente adattata alla situazione effettiva (DTF 123 I 175 consid. 3a pag. 182/183; DTF 121 I 245 consid. 6b) e garantisce un adeguato collegamento con monti e alpeggi presenti sul territorio di Medeglia. Trattandosi prevalentemente di sentieri attraverso pascoli e boschi, relativamente poco frequentati, essi comportano un pregiudizio contenuto per il ricorrente, sicché, nelle esposte condizioni, risulta certamente rispettato il principio della proporzionalità, il quale esige che le misure adottate dall'ente pubblico siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 128 II 340 consid. 4; DTF 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b).

Regeste:
Art. 34 cpv. 3 LPT, art. 49 Cost., art. 2 e 3 della legge federale sui percorsi pedonali ed i sentieri, art. 5 e 7 della legge ticinese sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici; pianificazione di percorsi pedonali nell'ambito di un piano di utilizzazione comunale.  Contro i tracciati dei percorsi pedonali stabiliti in un piano di utilizzazione comunale è ammissibile il ricorso di diritto pubblico (consid. 1). 
La legislazione federale distingue tra percorsi pedonali e sentieri, ma li tratta congiuntamente e allo stesso modo. L'art. 5 della legge cantonale, che definisce in modo ampio la nozione di percorsi pedonali, comprendendovi anche i collegamenti con le frazioni, i monti e gli alpeggi, non contrasta con il diritto federale (consid. 3). 
Esame dei percorsi dal profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità (consid. 4).