BGE 94 I 213 (1968) — constitutional law and administrative law and public international law

94 I 213

Sachverhalt ab Seite 213

A.- La legge sul notariato del Cantone Ticino del 20 febbraio 1940 è stata parzialmente modificata il 19 gennaio 1967. In particolare, l'art. 8, il quale prevedeva l'incompatibilità tra le funzioni di notaio e quelle

"a) di Consigliere di Stato, di magistrato, di funzionario, o di persona in rapporto di impiego con lo Stato, ad eccezione dei funzionari delle Giudicature di pace;

b) di insegnante delle scuole pubbliche cantonali, comunali o consortili;

c) di magistrato, funzionario od impiegato della Confederazione e delle sue amministrazioni",

è stato abrogato e sostituito da una nuova disposizione (art. 11 del testo unico) del seguente tenore:

"La funzione di notaio è incompatibile:

a) con la carica di Consigliere di Stato e di magistrato giudiziario ad eccezione dei giudici supplenti o straordinari; 

b) con qualsiasi impiego o funzione - ad eccezione dei mandati - a carattere permanente o duraturo stipendiato o retribuito dalla Confederazione, dai Cantoni, da un Comune, dalle loro amministrazioni o aziende o da altro ente di diritto pubblico;

c) con le professioni e funzioni di direttore o funzionario di banca, di agente di assicurazione, di cambio o di borsa, di mediatore immobiliare, di mediatore e consulente finanziario. Fanno eccezione solo le agenzie bancarie di carattere locale."

La novella legislativa del 19 gennaio 1967 contiene inoltre la seguente norma transitoria (IV):

"I notai che con l'entrata in vigore della presente legge venissero a trovarsi in uno stato d'incompatibilità a tenore del nuovo articolo 8 della legge sul notariato potranno continuare ad esercitare le funzioni di notaio per un periodo di quattro mesi dall'entrata in vigore della presente legge. Entro la fine di detto periodo dovranno optare rispettivamente o per le funzioni di notaio o per le cariche, funzioni, impieghi o professioni incompatibili con il notariato."

Le nuove disposizioni sono entrate in vigore il 10 settembre 1967.

B.- X., a partire dalla primavera del 1951, ha sempre esercitato contemporaneamente la funzione di notaio e quella di direttore particolare della compagnia di assicurazioni Y.

Mediante circolare del 15 settembre 1967 il Tribunale di appello del Cantone Ticino l'ha invitato a comunicargli se in lui esistessero motivi d'incompatibilità ai sensi delle nuove disposizioni e, in caso affermativo, a decidere per quale funzione tra quelle divenute oramai incompatibili intendesse optare. X. ha risposto, con lettera del 5 dicembre 1967, contestando d'essere un "agente di assicurazione" ai sensi della legge notarile. Egli ha rilevato di occuparsi unicamente della gestione e dell'amministrazione del portafoglio della società, nonchè del coordinamento del lavoro degli agenti, senza invece acquisire per conto proprio clienti nuovi. Ha inoltre addotto che l'attività notarile non è per lui accessoria, ma costituisce una fonte essenziale di entrate per la sua famiglia.

Il Tribunale di appello del Cantone Ticino, mediante decisione del 15 gennaio 1968, ha accertato nella persona di X. l'"esistenza di una causa d'incompatibilità con la funzione di notaio", e l'ha di conseguenza diffidato ad optare per l'una o l'altra delle funzioni divenute incompatibili.

C.- X. impugna questa decisione mediante un tempestivo ricorso di diritto pubblico. Egli chiede al Tribunale federale di accertare che l'attività di direttore particolare della compagnia di assicurazioni Y. non è incompatibile con l'esercizio del notariato; domanda di conseguenza l'accoglimento del ricorso e la revoca del giudizio impugnato.

Il ricorrente adduce d'essere legato alla compagnia Y. da un semplice rapporto di mandato che non crea nei suoi riguardi alcun vincolo di subordinazione verso la società. In sostanza egli si troverebbe in una posizione analoga a quella dei gerenti delle agenzie bancarie di carattere locale, i quali possono, in forza di un'esplicita eccezione introdotta dalla legge, continuare ad esercitare contemporaneamente il notariato. Col misconoscere tutte queste circostanze il Tribunale di appello avrebbe commesso un diniego di giustizia materiale. Il ricorrente rimprovera inoltre alla precedente istanza di aver arbitrariamente ignorato il senso della legge, la quale mirerebbe unicamente a proteggere la funzione di notaio, evitando ch'essa sia esercitata a titolo accessorio: tuttavia, per lui, il notariato è una attività non solo principale, ma addirittura essenziale. Il ricorrente fa infine valere d'avere un diritto acquisito all'esercizio del notariato, diritto da cui non potrebbe essere spogliato senza arbitrio.

Il Tribunale di appello, invitato a presentare le sue osservazioni al ricorso, ha rinunciato ad esprimersi.

Erwägungen

Considerando in diritto:

1. Il Tribunale di appello ha negato al ricorrente il diritto di esercitare contemporaneamente, in futuro, le attività di notaio e di agente della compagnia d'assicurazioni Y., fondandosi sull'art. 11 cpv. 1 lett. c della legge ticinese sul notariato nel testo unico del 25 luglio 1967 che, appunto, ha introdotto l'incompatibilità tra quelle funzioni.

A torto X. ritiene arbitraria questa decisione, che considera fondata su di una insostenibile applicazione della citata norma legale.

L'opinione del Tribunale di appello, che ha ravvisato nell'attività svolta dal ricorrente a favore della compagnia Y. quella di un agente di assicurazione ai sensi della legge notarile non travalica affatto il senso e lo scopo di quella disposizione. Essa nemmeno si trova in contrasto con l'accezione normale che vien data alla nozione di "agente d'assicurazione" nel linguaggio comune; nè, infine, si trova in contrasto con il significato che tale espressione possiede nel diritto federale (cfr. in particolare, l'art. 34 LCA). Il ricorrente medesimo, che si definisce "direttore particolare" della compagnia d'assicurazioni Y., non contesta del resto di essere legato a questa società da un rapporto contrattuale diverso dal contratto di lavoro. In realtà, tale rapporto può essere, di massima, qualificato come un contratto d'agenzia nel campo delle assicurazioni (v., per quanto concerne i rapporti giuridici tra la società d'assicurazioni e l'agente: art. 418 e segg. CO; GAUTSCHI, N. 15a agli art. 418a e 418b CO; HANSJÖRG WEHRLI, Der Versicherungsagenturvertrag, p. 35 e segg.). Invero, è proprio dell'agente d'assicurazione non solo di cercare clienti e di concludere contratti, ma anche di assolvere taluni compiti amministrativi, tra i quali rientra, in particolare, la gestione del portafoglio della società. Ora, questa era appunto, in linea di massima, la mansione assegnata al ricorrente: non si vede pertanto come quest'ultimo possa rimproverare alla precedente istanza di averlo arbitrariamente considerato un agente di assicurazione, assoggettandolo quindi alla norma di incompatibilità di cui si tratta. In realtà, la decisione che è il frutto di quell'opinione non viola in modo manifestamente grave una norma legale o un principio giuridico chiaro e incontestabile, nè si trova in stridente contrasto con il senso dell'equità (RU 90 I 139 e riferimento). L'interpretazione che la precedente istanza ha dato alla citata norma d'incompatibilità corrisponde anzi alla volontà del legislatore, che ha inteso escludere dallo esercizio dell'attività notarile i notai trovantisi in uno "stretto rapporto di lavoro con una ditta di carattere commerciale o affine" (v. rapporto complementare della Commissione della legislazione concernente la modificazione di alcune norme in materia di notariato, del 9 gennaio 1967, p. 6).

2. Il fatto che X. non si occupi direttamente dell'acquisizione dei nuovi clienti, compito che lascia ai collaboratori, appare irrilevante. E, anzi, del tutto normale che il direttore regionale di una compagnia d'assicurazioni affidi a collaboratori il compito di stabilire e mantenere i contatti con la clientela: non per questo, tuttavia, egli perde la qualifica e le prerogative dell'agente di assicurazione.

Dal momento che la legge, giusta il suo chiaro tenore, vuole impedire il contemporaneo esercizio delle attività di notaio e di agente di assicurazione, si rivela senza importanza il rilievo fatto valere dal ricorrente circa la misura dell'attività notarile ch'egli ha svolto sinora.

Il ricorrente afferma poi di non trovarsi in una posizione diversa da quella del gerente di un'agenzia bancaria locale, cui la legge permette di continuare l'esercizio del notariato. Questa opinione è però infondata già per il fatto che X. esplica la sua attività d'agente della società Y. sul territorio di tutto il Cantone, e non semplicemente su di una sua limitata circoscrizione. Non si vede inoltre perchè debba essere proprio ritenuta arbitraria la decisione che rifiuta di estendere in via analogica ad altri rami commerciali l'eccezione che il legislatore ha stabilito solo per i gerenti di agenzie bancarie locali.

3. Il ricorrente sostiene infine di aver sempre svolto contemporaneamente, a partire dal 1951, le attività tuttora dichiarate incompatibili: ritiene quindi che siano sorti, nei suoi confronti, dei diritti acquisiti che lo Stato non potrebbe ora ignorare o abolire.

A questo punto occorre rilevare quanto segue. Il brevetto di notaio non conferisce all'interessato soltanto il diritto di svolgere determinate funzioni di carattere ufficiale; esso gli procura anche, sebbene indirettamente, una fonte di guadagno, dal momento che le mansioni notarili sono esercitate dietro compenso. Ora, secondo la giurisprudenza, anche certi diritti pecuniari derivanti da rapporti di diritto pubblico (quali il diritto del funzionario allo stipendio o alla pensione) sono protetti dalla garanzia costituzionale della proprietà (RU 70 I 21/22, 74 I 470 lett. b, 77 I 144 consid. 2, 83 I 65 consid. 2, 87 I 325; FAVRE, Droit constitutionnel suisse, p. 287). Censurando una inammissibile limitazione di diritti acquisiti, il ricorrente fa quindi valere, in sostanza, una violazione della garanzia costituzionale della proprietà, la quale è sancita, secondo la concezione oggi dominante, dal diritto costituzionale non scritto della Confederazione (RU 89 I 98 e riferimenti di dottrina; 93 I 137 consid. 3).

Tuttavia, X. non dimostra d'aver "acquisito" il diritto di continuare a svolgere le funzioni notarili. Egli potrebbe tutt'al più essere al beneficio di un tale diritto, e quindi avvalersene, qualora la censurata incompatibilità contrastasse con una esplicita garanzia contenuta nella legge medesima oppure specialmente stabilita nel caso singolo (RU 70 I 22 lett. b, 74 I 470, 77 I 144 consid. 2, 83 I 65 consid. 2, 87 I 325: cfr. inoltre NARBEL, Les droits acquis des fonctionnaires, p. 72 e segg.). Ma l'esistenza di una garanzia simile, che mettesse il ricorrente al riparo dall'estensione delle norme sull'incompatibilità, non viene asserita nel ricorso, nè è desumibile dagli atti. Il ricorrente non può quindi rimproverare al Tribunale di appello di aver limitato in modo inammissibile i suoi diritti acquisiti, dal momento che egli non se ne è dimostrato titolare.

Si deve quindi concludere che la decisione impugnata non può considerarsi in contrasto con il principio della garanzia costituzionale della proprietà. Del resto, quand'anche si volesse ammettere che l'autorizzazione ad esercitare il notariato abbia procurato al ricorrente un diritto acquisito, la tesi contenuta nel gravame non sarebbe per questo meglio sostenibile. Con la decisione impugnata, infatti, X. non è stato puramente e semplicemente spogliato del diritto di esercitare il notariato, ma soltanto posto davanti ad un'alternativa in cui aveva completa libertà di scelta.

4. Il ricorrente non può dunque, oggettivamente, considerarsi vittima della violazione di diritti costituzionali. Il gravame va quindi respinto, anche se bisogna convenire che l'impugnato giudizio colpisce duramente il ricorrente, impedendogli di continuare una attività da cui traeva una parte essenziale dei suoi guadagni.

Dispositiv

Il Tribunale federale pronuncia:

Il ricorso è respinto.

Regeste:
Funzione di notaio. Incompatibilità.  La decisione dell'autorità cantonale che ha ravvisato nell'attività svolta dal ricorrente quale direttore particolare di una compagnia di assicurazioni un motivo di incompatibilità con la funzione di notaio, ai sensi dell'art. 11 cpv. 1 lett. c della legge ticinese sul notariato nel testo unico del 25 luglio 1967, non è arbitraria (consid. 1). Essa non viola nemmeno i diritti acquisiti del ricorrente, che, sotto l'impero delle vecchie disposizioni, poteva svolgere contemporaneamente le due attività (consid. 3).