BGE 120 Ib 161 (1994) — administrative law and public international law

120 Ib 161

Sachverhalt ab Seite 162

A.- La Aar e Ticino SA di Elettricità, Bodio, ha chiesto di poter dissodare una superficie di mq 5000 di terreno boschivo, di sua proprietà, alla particella n. 20 del Comune di Chiggiogna, in vista del futuro ampliamento della sottostazione 220/400 kV. Il Consiglio di Stato ha accolto tale domanda prescrivendo all'istante, al dispositivo n. 2 di questa decisione, che "il proprietario, non essendo nella condizione di provvedere personalmente al rimboschimento di compensazione, è tenuto a versare alla Cassa cantonale (...) un contributo di fr. 400.-- per ara dissodata, in totale fr. 20'000.-- (ventimila) per opere di rimboschimento da eseguire secondo le direttive e per iniziativa della Sezione forestale cantonale".

B.- Con ricorso di diritto amministrativo l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) chiede al Tribunale federale l'annullamento del menzionato dispositivo e l'imposizione di provvedimenti sostitutivi del dissodamento giusta l'art. 7 cpv. 1 - 3 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) che soddisfino nel contempo le disposizioni dell'art. 18 cpv. 1ter LPN (RS 451). Secondo il ricorrente, ogni dissodamento va compensato con interventi sostitutivi, con l'unica eccezione del caso contemplato dall'art. 7 cpv. 4 LFo, che non è applicabile in concreto. Invero all'art. 8 cpv. 3 del progetto di legge il Consiglio federale aveva proposto fra detti interventi anche una tassa compensativa, ma il Consiglio degli Stati, seguito dal Consiglio nazionale, ha escluso questa possibilità. Questo tributo non può sostituire il compenso in natura: esso serve unicamente ad equilibrare differenze di valore fra i provvedimenti contemplati dai cpv. 2 e 3 dell'art. 7 LFo e quelli contemplati dal cpv. 1. Lo stesso principio risulta dall'art. 10 dell'ordinanza sulle foreste del 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01). Inoltre, trattandosi di vegetazione ripuale secondo l'art. 21 LPN e, pertanto, di un biotopo particolarmente degno di protezione, essa dev'essere sostituita giusta l'art. 18 cpv. 1bis e 1ter LPN. Per di più, la somma di fr. 4.--/mq accollata all'istante sarebbe stata del tutto insufficiente anche in base alla vecchia normativa di polizia forestale.

C.- Il Comune di Chiggiogna, parte interessata, si è rimesso al giudizio del Tribunale federale, mentre la convenuta in ricorso e il Consiglio di Stato propongono la reiezione del gravame. In sede di replica le parti hanno confermato le loro precedenti argomentazioni e conclusioni.

Il Tribunale federale ha accolto il ricorso ed ha annullato il dispositivo n. 2 della decisione impugnata ed ha rinviato la causa al Governo cantonale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi.

Erwägungen

Dai considerandi:

2. Il ricorso non si dirige contro l'autorizzazione di dissodamento, come tale, bensì contro la circostanza che il Consiglio di Stato l'abbia subordinata al pagamento di un contributo di compensazione, anziché ordinare un provvedimento nel senso dell'art. 7 LFo. In effetti l'art. 7 cpv. 1 LFo sancisce la regola che ogni dissodamento va compensato in natura nella medesima regione, principalmente con essenze stanziali. A detta regola si può derogare in tre casi: eccezionalmente il rimboschimento compensativo può avvenire in altra regione "per riguardo ad aree agricole privilegiate oppure a zone di pregio ecologico o paesistico particolare" (cpv. 2 della stessa norma); sempre eccezionalmente, è possibile adottare provvedimenti a favore della protezione della natura e del paesaggio (cpv. 3 della stessa norma). Infine, ma questa eventualità non riguarda la fattispecie in esame, si può prescindere dal compenso in natura, "se il ripristino della sicurezza obblighi a dissodare, al livello di piena di corsi d'acqua, un'area invasa di recente dalla foresta" (cpv. 4 della stessa norma).

Diversamente da ciò che prevedeva l'art. 26bis cpv. 3 OVPF, il quale conferiva ai Cantoni la facoltà, a titolo eccezionale, di riscuotere, in luogo del compenso in natura, un'equivalente somma di denaro, da utilizzare a breve scadenza per un rimboschimento compensativo, l'art. 8 prima frase LFo consente il prelevamento ad opera dei Cantoni di una simile tassa solo se "si rinuncia eccezionalmente a un compenso in natura di valore uguale giusta l'art. 7"; la tassa stessa "corrisponde all'importo risparmiato e va destinata al finanziamento di provvedimenti per la conservazione della foresta" (seconda frase). L'art. 10 OFo, dal titolo marginale "Tassa di compensazione", precisa:

"1 Se nella decisione di dissodamento si rinuncia eccezionalmente a un compenso in natura nella medesima regione, i Cantoni riscuotono una tassa di compensazione.

2 La tassa di compensazione corrisponde alla differenza fra il costo del compenso in natura nella medesima regione e quello degli altri provvedimenti compensativi."

Dai materiali legislativi si evince che il progetto del Consiglio federale all'art. 8 cpv. 3 lett. b stabiliva che in casi eccezionali in luogo di quello in natura fosse possibile "fornire un compenso pecuniario a favore di provvedimenti per la conservazione della foresta" (messaggio 29 giugno 1988, FF  1988 III 157 segg. e 191). Il Consiglio degli Stati, seguito dal Consiglio nazionale, ha tuttavia escluso detta possibilità ed ha introdotto, come art.  8bis, la regolamentazione che oggi figura all'art. 8 LFo (Boll.uff. CS 1989 III  256 e 266/267 e CN 1991 I 295 segg.). In particolare il relatore del Consiglio degli Stati ha affermato (ibidem, pag. 256) che per ogni dissodamento autorizzato dev'essere fornito, di massima, un compenso in natura nella medesima regione. Come compenso in natura entrano in linea di conto compensi quantitativi sotto forma di rimboschimenti sostitutivi o spontanei nonché  rimboschimenti volontari. Soltanto eccezionalmente il compenso può essere fornito in un'altra regione. Misure sostitutive in denaro non sono ammissibili, precisando inoltre che:

"Es gilt der Grundsatz, dass für jede Rodung in derselben Gegend Ersatz geleistet werden muss. Ausnahmen sind möglich. Ihrer Kommission genügt der Rodungsersatz nicht in allen Fällen. Wird ausnahmsweise auf gleichwertigen Realersatz - wie unter dem Titel "Rodungsersatz" statuiert - verzichtet, muss eine Ersatzabgabe geleistet werden. Deshalb ist Artikel 8bis eingeschoben worden".

Da quel che precede si desume, anche se il testo legale non è di esemplare chiarezza, che il solo compenso finanziario non può entrare in considerazione, riservato il caso disciplinato dal cpv. 4 dell'art. 7 LFo. La tassa di compensazione secondo l'art. 8 prima frase LFo  è destinata a conguagliare differenze di valore nell'ambito dell'attuazione dei provvedimenti compensativi giusta l'art. 7 cpv. 1 - 3 LFo.

3. a) Al dispositivo n. 2 della decisione impugnata il Consiglio di Stato, dopo aver premesso che il proprietario non è in condizione di provvedere personalmente al rimboschimento di compensazione, gli ha fatto obbligo di versare un contributo di fr. 4.--/mq "per opere di rimboschimento da eseguire secondo le direttive e per iniziativa della Sezione forestale cantonale". Tale decisione richiama, oltre la nuova legislazione federale, il Decreto esecutivo concernente i dissodamenti di bosco del 3 dicembre 1976 (in seguito indicato DE citato): la formulazione del dispositivo litigioso ricalca quella dell'art. 2 cpv. 2 DE citato. Non sembra che il Consiglio di Stato, e per esso le competenti autorità forestali cantonali, abbiano compiuto un'indagine approfondita tendente ad accertare se entrassero in considerazione un compenso in natura nella medesima regione giusta il cpv. 1 dell'art. 7 LFo e, qualora la risposta al primo quesito fosse stata negativa, un compenso in natura in un'altra regione giusta il cpv. 2 di questa norma oppure provvedimenti a favore della protezione della natura e del paesaggio giusta il cpv. 3 della norma stessa. Il Consiglio di Stato si è  limitato ad affermare che la convenuta in ricorso non era in grado di effettuare direttamente il rimboschimento compensativo ed ha prelevato schematicamente l'abituale contributo di fr. 4.--/mq. Notisi che, a seguito di revisione 10 novembre 1992 del DE citato, entrata in vigore il 13 novembre  1992, tale contributo è stato aumentato a fr. 10.--/mq: non ha tuttavia applicato la nuova tariffa, dato che una norma transitoria recita che le istanze presentate prima della vigenza della testé menzionata revisione sono rette dal precedente diritto. Si deve pertanto supporre (e lo riconosce in sostanza il Consiglio di Stato nella sua risposta al gravame) che la cifra di fr. 4.--/mq messa a carico della convenuta in ricorso non sia sufficiente per coprire i costi delle opere di rimboschimento sostitutive.

In sede di risposta il Consiglio di Stato ha sostenuto che, considerata la difficoltà nel Cantone Ticino di reperire aree idonee al compenso in natura, l'Ispettorato forestale cantonale (IFC) e la Direzione federale delle foreste  (DFF) hanno concordato di elaborare alcuni progetti di rimboschimenti sostitutivi, che, previo esame della DFF e previa approvazione del Consiglio di Stato, verranno eseguiti; il contributo di fr. 4.--/mq imposto alla convenuta in ricorso rappresenterebbe, a mente del Governo cantonale, il pagamento anticipato dei presumibili costi delle opere di rimboschimento in attesa che tali progetti vengano allestiti. Dalla lettera inviata in data 26 maggio 1993  dalla DFF all'IFC, si evince che in effetti è stato convenuto di approntare alcuni progetti di compenso in natura in altra regione in applicazione dell'art. 7 cpv. 2 LFo: ma da detta lettera si evince anche che, di fronte ad un'istanza di dissodamento, è necessario analizzare l'attuabilità dei provvedimenti compensativi contemplati, nell'ordine, dal capoverso 1, 2 e 3  dell'art. 7 LFo. La DFF ha invero consigliato all'IFC di redigere un documento destinato a definire in via generale le modalità di applicabilità dell'art. 7  LFo, per evitare che in ogni procedura di dissodamento debba venir compiuta questa indagine: ciò non toglie che l'indagine stessa è indispensabile. Sempre nella citata lettera, la DFF ha altresì fatto presente che chi non può  provvedere ad un compenso in natura nella stessa regione deve corrispondere un importo pari ai costi teorici di un simile intervento. Da ultimo la DFF ha rammentato che la LFo non prevede più alcuna "tassa di compensazione".

b) Ne discende che la decisione impugnata è lesiva del diritto federale, precisamente degli art. 7 ed 8 LFo. Il dispositivo n. 2 della stessa dev'essere quindi annullato, con rinvio della causa al Consiglio di Stato per nuovo giudizio nel senso dei considerandi (art. 114  cpv. 2 OG). Tanto nella decisione impugnata, quanto nella duplica, ove ha fatto riferimento alle osservazioni interne dell'Ispettore circondariale, il Consiglio di Stato ha negato, senza peraltro addurre alcuna specifica motivazione, che sia attuabile un compenso in natura nella medesima regione: lo ha contestato diffusamente il ricorrente nella replica. Se l'Esecutivo cantonale intendesse confermare questa sua opinione, dovrà darne ragione nella sua nuova decisione. Sempre in questa eventualità sarà suo compito di vagliare quale intervento sostitutivo del compenso in natura nella medesima regione debba essere imposto alla convenuta in ricorso. Qualora poi il Governo cantonale fosse dell'avviso che, in applicazione dell'art. 7 cpv. 2 LFo, la convenuta in ricorso sia tenuta a partecipare ai costi di un elaborando progetto di rimboschimento in altra regione, esso dovrà determinare l'ammontare di tale contributo e, se lo stesso fosse inferiore all'onere di un compenso in natura nella medesima regione, fissare la tassa di compensazione secondo l'art. 8 LFo. Lo stesso vale se optasse per un intervento giusta il capoverso 3 dell'art. 7 LFo.

4. Nell'ambito della nuova decisione il Consiglio di Stato dovrà preliminarmente accertare se il dissodamento concerna vegetazione ripuale nel senso dell'art. 21 nonché dell'art. 18 cpv. 1bis e cpv. 1ter LPN, come sostiene il ricorrente, il quale peraltro neppure da questo profilo si oppone al rilascio dell'autorizzazione. Invero il Consiglio di Stato, fondandosi sul preavviso 10 marzo 1993 dell'Ufficio protezione natura, ha negato nella decisione impugnata che si tratti di bosco golenale, dato che esso è preservato da eventuali inondazioni da un muro di protezione. Tuttavia, come si desume dall'art. 21 cpv. 1 LPN, il termine "ripuale" pare essere più ampio del termine "golenale". Se la risposta al quesito di cui sopra fosse affermativa dovrà essere tenuto debito conto anche dell'esigenza della sostituzione confacente posta dall'art. 18 cpv. 1ter LPN. Su quest'ultima nozione, che è più estesa di quella di rimboschimento compensativo, si veda DTF 115 Ib 224 (231).

Regeste:
Art. 7 e 8 LFo: principio del rimboschimento compensativo.  Per ogni dissodamento autorizzato dev'essere fornito, di massima, un compenso in natura nella medesima regione. Il solo compenso finanziario non può entrare in considerazione, riservato il caso disciplinato dal cpv. 4 dell'art. 7 LFo. La tassa di compensazione secondo l'art. 8 LFo è destinata a conguagliare differenze di valore nell'ambito dell'attuazione dei provvedimenti compensativi previsti all'art. 7 cpv. 1-3 LFo (consid. 2 e 3). 
Art. 18 cpv. 1bis e cpv. 1ter LPN: esigenza della sostituzione confacente delle zone ripuali (consid. 4).