BGE 121 II 483 (1995) — administrative law and public international law

121 II 483

Sachverhalt ab Seite 484

    Mediante risoluzione 2 marzo 1993, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha stabilito il carattere parzialmente boschivo della particella n. 278 del Comune di Rancate e della particella n. 2049 del Comune di Riva S. Vitale, dov'è ubicata parte della masseria di Cantone, appartenente a Tiziano Pasta. Il Governo cantonale ha imposto a Tiziano Pasta di eseguire a sue spese un rimboschimento sull'area del fondo n. 278, ove era stato precedentemente compiuto un taglio raso.

Il Consiglio di Stato, con risoluzione 20 dicembre 1994, ha poi approvato una variante del piano regolatore di Rancate volta a consentire l'esecuzione di una discarica pubblica, apportando d'ufficio alcune modificazioni relative al perimetro della discarica con l'esclusione della superficie forestale che non è oggetto di dissodamento e l'inserimento dell'area di rimboschimento nel piano. La Lega svizzera per la protezione della natura (LSPN) non ha impugnato la variante: essa ha manifestato le proprie perplessità e le proprie obiezioni con un memoriale del 15 febbraio 1994, indirizzato al Dipartimento del territorio, alla Sezione urbanistica, all'Ufficio per la protezione della natura e all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP), riservandosi espressamente di impugnare l'eventuale permesso di dissodamento.

Mentre si svolgeva la procedura di approvazione della variante, Tiziano Pasta ha inoltrato una domanda di dissodamento per la parte di bosco toccata dall'esecuzione della discarica, pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino n. 66 del 20 agosto 1993. Il Consiglio di Stato ha accolto l'istanza, che non ha suscitato opposizioni, neppure ad opera della LSPN.

Con ricorso di diritto amministrativo, la LSPN ha chiesto l'annullamento di questa decisione. Sia Tiziano Pasta, sia il Consiglio di Stato, sia il Comune di Rancate hanno proposto la reiezione del gravame. L'UFAFP ha posto pregiudizialmente il quesito dell'ammissibilità del ricorso: il Consiglio di Stato si è associato alla tesi d'irricevibilità del gravame formulata dall'UFAFP, mentre le altre parti hanno ribadito le loro precedenti argomentazioni.

Erwägungen

Dai considerandi:

2. a) Le organizzazioni legittimate a ricorrere secondo l'art. 12 cpv. 1 LPN (RS 451) o l'art. 55 cpv. 1 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01) devono partecipare già alla procedura cantonale; la rinuncia a prevalersi dei rimedi giuridici che conducono alla decisione dell'ultima istanza cantonale priva, di regola, dette organizzazioni della facoltà di aggravarsi nella sede federale (DTF 118 Ib 296 consid. 2a, DTF 117 Ib 270 consid. 1a, DTF 116 Ib 119 consid. 1, 418 consid. 3b-e, 465). La questione di sapere se un corrispondente obbligo sussista con riguardo alla procedura di opposizione o di ricorso innanzi alle autorità giudicanti cantonali di grado inferiore non è stata ancora decisa; un simile obbligo, in quanto preclusivo del diritto di rivolgersi alle istanze di ricorso federali, potrebbe essere fondato però esclusivamente sul diritto federale (DTF 121 II 224 consid. 2b, DTF 117 Ib 270 consid. 1a e b). Mediante il messaggio concernente la revisione della LPN del 26 giugno 1991 (FF 1991 III 897e segg.), il Consiglio federale ha proposto d'introdurre un nuovo art. 12a, dal titolo marginale "Pubblicazione e intervento", con il seguente tenore:

"Qualora la procedura comporti un diritto di ricorso ai sensi dell'art. 12 cpv. 1, l'autorità annuncia la domanda o la decisione prevista ai Comuni o alle associazioni tramite notifica scritta o pubblicazione sul Foglio federale o sull'organo ufficiale del Cantone; fanno eccezione i casi enumerati nell'art. 30 cpv. 2 LPAmb.

L'autorità fissa un termine di opposizione ragionevole. I Comuni e le associazioni che non presentano opposizione entro tale termine non possono più intervenire nel corso del procedimento relativo al medesimo oggetto."

Questa nuova disposizione obbliga i Comuni e le associazioni ad intervenire nella procedura di prima istanza. A motivazione di questa regolamentazione il Consiglio federale, richiamandosi alla DTF 116 Ib 418, ha addotto che si potrebbe anche prevedere una soluzione che li autorizzi ad agire unicamente nella procedura di ricorso o nella procedura cantonale di ultima istanza. Ha rilevato tuttavia che tutte le parti hanno interesse a che l'insieme degli elementi di un progetto siano resi noti il più presto possibile, ritenendo che l'obbligo d'intervenire in prima istanza è preferibile rispetto ad altre soluzioni, anche se ciò finisce per privare le parti del diritto di presentare ulteriormente ricorso o opposizione; è quindi assolutamente necessario obbligare le autorità competenti ad informare le parti in modo completo riguardo ai progetti previsti (FF 1991 III 915).

In DTF 117 Ib 270, il Tribunale federale ha fatto notare che il Governo federale propone il cambiamento legislativo appena citato: infatti, il diritto federale vigente sino allora non contemplava l'obbligo di formare opposizione da parte delle organizzazioni in questione come presupposto della facoltà di proporre successivi rimedi giuridici. Per completezza giova osservare che la modificazione del 24 marzo 1995 della LPN (FF 1995 II 264e segg.) prevede un nuovo art. 12a, il quale regola in questo senso la legittimazione dei Comuni e delle associazioni. Il termine di referendum è scaduto inutilizzato il 3 luglio  1995, ma la novella legislativa non è ancora entrata in vigore. Essa può essere nondimeno tenuta in considerazione per interpretare gli articoli di legge inerenti la legittimazione ricorsuale delle organizzazioni d'importanza nazionale (DTF 121 II 224 consid. 2c).

b) Prima dell'entrata in vigore della LFo (RS 921.0) e della OFo (RS 921.01), ossia anteriormente al 1o gennaio 1993, le organizzazioni preposte alla protezione della natura e del paesaggio non erano tenute ad intervenire formalmente già nella fase iniziale della procedura di rilascio di un permesso di dissodamento, come condizione preliminare della proponibilità di un loro successivo ricorso di diritto amministrativo. Attualmente, l'art. 5 cpv. 2 OFo prevede che l'autorità forestale cantonale competente a ricevere domande di dissodamento deve pubblicarle; durante il periodo di consultazione le parti possono fare opposizione. Secondo la giurisprudenza, questa disposizione si rivolge in particolare alle organizzazioni di protezione della natura e del paesaggio. L'art. 46 cpv. 3 LFo stabilisce che il diritto di ricorrere di quest'ultime è retto dall'art. 12 LPN e concerne, in particolare, anche le autorizzazioni eccezionali a dissodare ai sensi dell'art. 5 LFo. Secondo la nuova regolamentazione federale - che prescrive la pubblicazione delle domande e non solo delle autorizzazioni (art. 5 cpv. 2 OFo) - non è escluso che le organizzazioni d'importanza nazionale debbano partecipare alla procedura di opposizione, allorché la decisione sulla domanda di dissodamento è in seguito presa in istanza cantonale unica.

c) Il Tribunale federale ha già avuto modo di pronunciarsi sul diritto di ricorso delle organizzazioni con riguardo all'art. 55 cpv. 3 LPAmb, deducendone unicamente l'obbligo di partecipare alla procedura dinanzi all'ultima istanza cantonale (DTF 116 Ib 418 consid. 3a-e). Nell'ambito della legge forestale, l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo ha portata più ampia di quella dell'art. 55 cpv. 3 LPAmb, poiché non si limita ad autorizzare le menzionate organizzazioni ad avvalersi dei rimedi di diritto cantonali, ma conferisce alle parti la facoltà, fondata direttamente sul diritto federale, di formulare le proprie opposizioni. Tale facoltà deve però corrispondere a un dovere, non da ultimo per ragioni di economia processuale. Un'interpretazione contraria delle disposizioni riguardanti il diritto di ricorso equivarrebbe infatti a riconoscere che le stesse racchiudono per le organizzazioni la prerogativa di adire - a loro piacimento - il Tribunale federale come istanza unica: una conseguenza che non può essere accettata né sotto il profilo del carico che ne deriverebbe per il supremo tribunale, né sotto il risvolto dell'efficacia dell'intervento a tutela della protezione dell'ambiente di cui le organizzazioni sono investite (DTF 116 Ib 418 consid. 3d pag. 431).

Per queste considerazioni, che non valgono unicamente per la fase conclusiva della procedura cantonale, si giustifica d'imporre alle organizzazioni ambientalistiche d'inoltrare sin dalla pubblicazione delle domande di dissodamento le loro eventuali opposizioni, in quei cantoni, come il Ticino, ove esiste una sola istanza cantonale. Diversamente queste censure verrebbero avanzate per la prima volta davanti al Tribunale federale, senza essere state precedentemente esaminate nella sede cantonale (della stessa opinione A.R. GADOLA, Beteiligung ideeller Verbände am Verfahren vor den unteren kantonalen Instanzen - Pflicht oder blosse Obliegenheit? in ZBl 93 [1992], pagg. 97 segg., a pag. 119).

d) Nel caso concreto la controversa domanda di dissodamento, come già  osservato, è stata pubblicata sul Foglio Ufficiale della Repubblica e Cantone del Ticino (n. 66 del 20 agosto 1993, pagg. 4900/4901), con duplice precisazione che gli atti erano consultabili presso la Cancelleria comunale di Rancate e che chiunque fosse titolare di un legittimo interesse avrebbe potuto inoltrare opposizione presso il Municipio nel termine di quindici giorni dalla data di detta pubblicazione. Entro tale termine la LSPN non ha reagito in alcun modo, cosicché questa totale inazione le preclude il diritto di rivolgersi al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo.

Quanto alla tesi ipoteticamente prospettata dall'UFAFP, secondo cui lo scritto del 15 febbraio 1994, indirizzato alle competenti autorità cantonali e federali, potrebbe essere considerato come opposizione giusta l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo, essa non tiene conto della palese tardività di tale scritto, che è di parecchi mesi successivo alla scadenza del periodo di consultazione.

Regeste:
Art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo. Procedura d'autorizzazione di dissodamento; diritto e obbligo di ricorrere delle associazioni per la protezione della natura e del paesaggio giusta l'art. 46 cpv. 3 LFo in relazione con l'art. 12 cpv. 1 LPN.  Giusta l'art. 5 cpv. 2 frase 2 OFo, in quei cantoni, come il Ticino, ove esiste una sola istanza cantonale, le organizzazioni d'importanza nazionale con scopi ideali devono inoltrare sin dalla pubblicazione delle domande di dissodamento le loro eventuali opposizioni; la rinuncia a prevalersi di tale rimedio giuridico priva, di regola, queste organizzazioni della facoltà di proporre un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (consid.  2).