BGE 150 V 198 (2024) — social security law

150 V 198

Sachverhalt ab Seite 199

A. A., nato nel 1961, ha richiesto il 30 settembre 2022 una prestazione transitoria per disoccupati anziani. Con decisione dell'8 novembre 2022, confermata su opposizione il 20 gennaio 2023, la Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG (di seguito: Cassa) ha rifiutato la prestazione transitoria al richiedente, non avendo egli giustificato il consumo del capitale di fr. 123'193.- che possedeva al 31 dicembre 2020, ridotto in fr. 508.05 al 30 settembre 2022. A mente della Cassa andava considerata una rinuncia alla sostanza per l'importo di fr. 71'147.40, superiore alla soglia di fr. 50'000.- prevista dall'art. 5 cpv. 1 lett. c della legge federale del 19 giugno 2020 sulle prestazioni transitorie per i disoccupati anziani (LPTD; RS 837.2).

B. A. è insorto contro la decisione su opposizione del 20 gennaio 2023 dinanzi al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, chiedendo il riconoscimento delle prestazioni richieste. La Cassa, preso atto della documentazione prodotta dal medesimo su richiesta della Corte cantonale, ha modificato le proprie conclusioni ritenendo una rinuncia alla sostanza di fr. 122'198.-.

Con sentenza del 30 maggio 2023, il Tribunale cantonale ha accolto il ricorso, annullato la decisione su opposizione e rinviato gli atti alla Cassa affinché si pronunciasse nuovamente sul diritto del richiedente alle prestazioni transitorie per disoccupati anziani considerando la sostanza al 1° dicembre 2022, pari a fr. 769.25.

C. La Cassa presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo la riforma della sentenza cantonale nel senso che la decisione su opposizione sia confermata.

Chiamati a pronunciarsi, l'opponente conclude al respingimento del ricorso, mentre l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) ne sostiene l'accoglimento. La Corte cantonale rinuncia a formulare osservazioni.

Con decreto del 18 ottobre 2023 viene concesso l'effetto sospensivo al ricorso.

Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.

Erwägungen

Dai considerandi:

3. Oggetto del contendere è sapere se la Corte cantonale abbia violato il diritto federale negando l'adempimento dei presupposti per ritenere una rinuncia alla sostanza da parte dell'opponente.

4. Ai fini della risoluzione della vertenza è opportuno esporre brevemente il contesto delle prestazioni transitorie per disoccupati anziani e ricordare le norme pertinenti.

4.1 Secondo l'art. 2 LPTD, la presente legge si prefigge di migliorare la protezione sociale dei lavoratori anziani che hanno esaurito il diritto all'indennità di disoccupazione, a complemento dei provvedimenti della Confederazione volti a promuoverne l'occupazione. 

4.1.1 Le prestazioni transitorie secondo la LPTD fanno parte di un pacchetto di misure adottate dal Consiglio federale nel maggio 2019 per promuovere il potenziale di manodopera nazionale (cfr. al riguardo: Scheda informativa: Misure di promozione del potenziale di manodopera residente, www.ejpd.admin.ch/dam/sem/it/data/aktuell/aktuell/inlaendische-arbeitskraefte/faktenblatt-massnahmen-1-7.pdf. download.pdf/faktenblatt-massnahmen-1-7-i.pdf [consultato il 24 gennaio 2024]; FF 2019 6869 n. 1.1.3). Queste misure mirano essenzialmente a garantire la competitività dei lavoratori anziani, agevolare il reinserimento nel mercato del lavoro dei lavoratori che faticano a trovare un impiego e migliorare l'inserimento in tale mercato degli stranieri residenti in Svizzera. Quale settima misura sono state introdotte le prestazioni transitorie, poiché i lavoratori licenziati poco prima dell'età di pensionamento fanno più fatica a ritrovare un impiego rispetto ai lavoratori meno anziani e quando vi riescono devono spesso accettare consistenti perdite di guadagno. Per questa ragione, i lavoratori che esauriscono il diritto all'indennità di disoccupazione dopo il compimento del 60° anno d'età devono poter beneficiare di prestazioni transitorie che colmino la lacuna attualmente esistente fino al raggiungimento dell'età di pensionamento ordinaria dell'AVS e al contempo tuteli la previdenza per la vecchiaia, in modo che non si debba intaccare il capitale del 2° pilastro (FF 2019 6890 n. 4.1.1, 6921 n. 7.5; cfr. DTF 149 V 136 consid. 4.1.1).

4.1.2 Le prestazioni transitorie trovano la loro base costituzionale nell'art. 114 cpv. 5 Cost., il quale conferisce alla Confederazione la competenza di emanare prescrizioni in materia di assistenza ai disoccupati (sulla questione della conformità alla Costituzione, cfr. la Perizia giuridica dell'Ufficio federale di giustizia del 26 agosto 2015, Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 2016 n. 2 pagg. 15 segg.; DTF 149 V 136 consid. 4.1.2). Secondo il Messaggio si tratta di prestazioni di natura assistenziale (FF 2019 6898). Di conseguenza, le prestazioni transitorie in quanto prestazioni in funzione del bisogno sono finanziate con le risorse generali della Confederazione e non mediante contributi sociali (cfr. art. 25 cpv. 1 LPTD; DTF 149 V 136 consid. 4.1.2).

4.1.3 Benché con le prestazioni complementari (PC) all'AVS/AI la Confederazione disponesse già di un sistema collaudato che garantisce, in funzione del bisogno, il sostentamento di persone che hanno diritto a una rendita dell'AVS/AI, le prestazioni transitorie hanno dovuto essere disciplinate in una legge separata anziché essere integrate nella LPC (RS 831.30). Il Consiglio federale ha infatti osservato che l'art. 112a Cost. limitasse il campo di applicazione delle PC alle rendite AVS e AI, non potendo così essere estese alla garanzia della copertura del fabbisogno vitale dei disoccupati anziani. Sempre nel Messaggio della LPTD è comunque stata evidenziata l'intenzione di ricalcare il più possibile le disposizioni della riforma delle PC, entrata in vigore il 1° gennaio 2021 (FF 2019 6890, 6892 seg.). Ciò detto, a differenza di quanto previsto per quest'ultime, le prestazioni transitorie debitamente riscosse non devono essere restituite. Esse hanno infatti anche lo scopo di proteggere la sostanza risparmiata per la vecchiaia e la loro restituzione sarebbe incompatibile con questa finalità. Al contempo, è stata prevista una soglia di sostanza per impedire che tra gli aventi diritto rientrino persone con una sostanza significativa. Oltre al consumo della sostanza considerato per il calcolo, la sostanza inferiore alla soglia stabilita deve rimanere a disposizione per il futuro (FF 2019 6892).

4.2 Conformemente al principio sancito all'art. 3 cpv. 1 LPTD, chi ha compiuto i 60 anni di età e ha esaurito il diritto all'indennità di disoccupazione ha diritto a prestazioni transitorie destinate a coprire il fabbisogno vitale, fino al momento in cui:

a. raggiunge l'età di riferimento secondo l'art. 21 cpv. 1 LAVS; o

b. ha diritto alla riscossione anticipata della rendita di vecchiaia, se in quel momento è prevedibile che al raggiungimento dell'età di riferimento avrà diritto alle prestazioni complementari secondo la LPC.

Secondo l'art. 4 cpv. 1 LPTD, le prestazioni transitorie comprendono la prestazione transitoria annua (lett. a); il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità (lett. b).

L'importo della prestazione transitoria annua di cui all'art. 4 cpv. 1 lett. a LPTD è pari alla quota delle spese riconosciute che eccede i redditi computabili (art. 7 cpv. 1 LPTD).

4.3 Giusta l'art. 5 cpv. 1 LPTD, ha diritto alle prestazioni transitorie chi ha il domicilio e la dimora abituale (art. 13 LPGA [RS 830.1]) in Svizzera e:

a. esaurisce il diritto all'indennità di disoccupazione nel mese in cui compie i 60 anni di età o successivamente;

b. è stato assicurato all'AVS per almeno 20 anni, di cui almeno cinque dopo aver compiuto i 50 anni di età, e ha conseguito in ognuno di questi anni un reddito da attività lucrativa pari ad almeno il  75 per cento dell'importo massimo della rendita di vecchiaia secondo l'art. 34 cpv. 3 e 5 LAVS, o può far valere corrispondenti accrediti per compiti educativi o assistenziali secondo la LAVS;

c. dispone di una sostanza netta inferiore alla metà degli importi di cui all'art. 9a LPC.

4.4 La rinuncia a proventi e parti di sostanza è regolata all'art. 13 LPTD. Conformemente a tale disposizione, se il coniuge rinuncia volontariamente a esercitare un'attività lucrativa ragionevolmente esigibile, il reddito ipotetico di tale attività è computato come reddito. Il computo è retto dall'art. 10 cpv. 1 lett. a (cpv. 1). Gli altri redditi, parti di sostanza e diritti legali o contrattuali cui una persona ha rinunciato senza esservi giuridicamente tenuta e senza aver ricevuto una controprestazione adeguata sono computati come reddito, come se la rinuncia non fosse avvenuta (cpv. 2). È altresì computata una rinuncia se, a partire dalla nascita del diritto alle prestazioni transitorie, all'anno è stato speso, senza un valido motivo, oltre il 10 per cento della sostanza. Se la sostanza non supera fr. 100'000.-, il limite è di fr. 10'000.- all'anno. Il Consiglio federale disciplina i dettagli; definisce in particolare i validi motivi (cpv. 3).

4.5 È ancora opportuno menzionare che nel mese di giugno 2021 l'UFAS ha elaborato il Commento all'ordinanza dell'11 giugno 2021 sulle prestazioni transitorie per disoccupati anziani (OPTD; RS 837.21) - Disposizioni d'esecuzione della legge federale sulle prestazioni transitorie per i disoccupati anziani. Lo stesso ufficio ha inoltre emanato il 1° luglio 2021 le direttive sulle prestazioni transitorie per i disoccupati anziani (DPT; ora aggiornate al 2023).

(...)

7. (...)

7.2.3 Una norma è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (interpretazione letterale). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, segnatamente i lavori preparatori (interpretazione storica), lo scopo perseguito dal legislatore (interpretazione teleologica), nonché la relazione con altri disposti (interpretazione sistematica). Occorre prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 149 V 185 consid. 5.3; DTF 149 IV 183 consid. 3.4; DTF 148 II 299 consid. 7.1; DTF 147 V 55 consid. 5.1).

7.2.3.1 Le versioni in italiano, tedesco e francese dell'art. 13 cpv. 2 LPTD leggono così:

"Gli altri redditi, parti di sostanza e diritti legali o contrattuali cui una persona ha rinunciato senza esservi giuridicamente tenuta e senza aver ricevuto una controprestazione adeguata sono computati come reddito, come se la rinuncia non fosse avvenuta".

"Die übrigen Einnahmen, Vermögenswerte und gesetzlichen oder vertraglichen Rechte, auf die eine Person ohne Rechtspflicht und ohne gleichwertige Gegenleistung verzichtet hat, werden als Einkünfte angerechnet, als wäre nie darauf verzichtet worden".

"Les autres revenus, parts de fortune et droits légaux ou contractuels auxquels l'ayant droit a renoncé sans obligation légale et sans contre-prestation adéquate sont pris en compte dans les revenus déterminants comme s'il n'y avait pas renoncé".

L'art. 13 cpv. 3 prima frase LPTD, dal canto suo, prevede che:

"È altresì computata una rinuncia se, a partire dalla nascita del diritto alle prestazioni transitorie, all'anno è stato speso, senza un valido motivo, oltre il 10 per cento della sostanza".

"Ein Verzicht liegt auch vor, wenn ab der Entstehung des Anspruchs auf Überbrückungsleistungen pro Jahr mehr als 10 Prozent des Vermögens verbraucht wurden, ohne dass ein wichtiger Grund dafür vorliegt".

"Un dessaisissement de fortune est également pris en compte si, à partir de la naissance d'un droit aux prestations transitoires, plus de 10 % de la fortune est dépensée par année sans qu'un motif important ne le justifie".

7.2.3.2 Le disposizioni appena citate prevedono più fattispecie in cui è possibile ritenere una rinuncia a seguito di una diminuzione della sostanza. Il cpv. 2 tratta del computo delle "parti di sostanza" ("Vermögenswerte"; "parts de fortune") a cui una persona ha rinunciato senza esservi giuridicamente tenuta e in assenza di una controprestazione adeguata, mentre il cpv. 3 prevede il computo dell'importo della sostanza "speso" senza un valido motivo ("verbraucht wurden"; "dépensée"). Una loro delimitazione non appare evidente dalla semplice lettura del testo legale. Quanto però previsto dall'OPTD permette di stabilire che l'art. 13 cpv. 2 LPTD si riferisce a casi di "alienazione" di parti della sostanza (cfr. art. 24 lett. a e art. 25 OPTD), mentre l'art. 13 cpv. 3 LPTD tratta del "dispendio eccessivo" della stessa (art. 24 lett. b e art. 26 OPTD). Questa chiara distinzione emerge anche dal Commento all'art. 27 OPTD (pag. 11). Sempre nel Commento all'OPTD è sottolineata l'influenza del sistema delle prestazioni complementari. In particolare, nel Commento all'art. 24 OPTD (pag. 9) si legge che la lettera a del medesimo "sancisce la prassi delle PC, fondata sulla giurisprudenza", citando la DTF 122 V 394. Un seguente rinvio al sistema delle prestazioni complementari è fatto anche nel Commento dell'art. 25 OPTD (pag. 9), in cui si evince che non c'è alcuna differenza materiale rispetto all'art. 17a cpv. 5 OPC-AVS/AI (RS 831.301). L'importante ruolo del sistema delle prestazioni complementari emerge ugualmente dall'analisi storica della LPTD, a partire dal Messaggio (cfr. consid. 4.1.3 supra) e nei relativi commenti ai singoli articoli, in cui si può leggere che l'art. 13 LPTD (inizialmente previsto quale art. 11 nel disegno di legge) "riprende le regolamentazioni relative alla rinuncia a proventi e a parti di sostanza, introdotte nella LPC con la riforma delle PC" (FF 2019 6903). Ciò si è di fatto anche tradotto nel testo dell'art. 13 cpv. 2 e 3 LPTD, praticamente identico a quello dell'art. 11a cpv. 2 e 3 LPC attualmente in vigore.

7.2.3.3 Il parallelismo con il sistema delle prestazioni complementari non è tuttavia né automatico né globale. Giova infatti menzionare che, all'infuori di alcuni esempi meno rilevanti per la risoluzione del caso in esame (cfr. ad es. quanto già menzionato al consid. 4.1.3 supra), i due sistemi prevedono una regolamentazione diversa in merito al dispendio eccessivo avvenuto prima della nascita del diritto del richiedente. Infatti, l'art. 11a cpv. 4 LPC estende espressamente l'applicazione dell'art. 11a cpv. 3 LPC ai dieci anni precedenti la nascita del diritto alla rendita di vecchiaia AVS, pur sempre considerando soltanto la sostanza spesa dopo l'entrata in vigore della riforma delle PC (cfr. consid. 7.1.2.2 non pubblicato). Una disposizione corrispondente non è invece prevista all'art. 13 cpv. 3 LPTD, come emerge in modo chiaro e univoco dalle tre versioni linguistiche del testo legale. Giova quindi menzionare che nel Protocollo della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio degli Stati (CSSS-S) del 21 novembre 2019, in un rapporto ordinato il 28 ottobre 2019 all'amministrazione volto a chiarire alcuni aspetti sulle prestazioni transitorie (tra cui gli effetti della soglia di sostanza con esempi di calcolo), si evince che si è specificatamente voluto rinunciare ad una disposizione relativa all'utilizzo della sostanza prima della nascita del diritto alle prestazioni transitorie, e dunque durante il periodo di disoccupazione, in ragione del fatto che la disoccupazione non è un evento pianificabile. Del resto, altrettanto imprevedibile è il momento in cui una persona disoccupata e sottoposta all'obbligo di cercare lavoro (cfr. art. 17 cpv. 1 LADI [RS 837.0] e art. 26 OADI [RS 837.02]) trova un nuovo impiego, sempre che una tale evenienza si verifichi. La differenziazione con il sistema delle prestazioni complementari in merito a questo aspetto appare dunque evidente, il che risulta altresì supportato dalla precisazione del computo di un dispendio eccessivo "a partire dalla nascita del diritto" soltanto all'art. 13 cpv. 3 LPTD e non all'art. 13 cpv. 2 LPTD, relativo alla rinuncia a parti di sostanza a seguito di alienazione.

7.2.3.4 Sulla scorta di queste considerazioni, conviene esporre i principi giurisprudenziali sviluppati in ambito di prestazioni complementari al fine di stabilirne la pertinenza nel determinare il modo di interazione tra le fattispecie previste dall'art. 13 cpv. 2 e 3 LPTD.

7.2.3.4.1 La definizione di rinuncia a parti di sostanza predisposta all'art. 11a cpv. 2 LPC attualmente in vigore corrisponde a quanto sviluppato precedentemente dalla giurisprudenza del Tribunale federale (cfr. DTF 146 V 306 consid. 2.3.1; DTF 140 V 267 consid. 2.2; DTF 134 I 65 consid. 3.2; DTF 131 V 329 consid. 4.4; DTF 123 V 35 consid. 1; DTF 115 V 352 consid. 5c). Nei principali casi di rinuncia a seguito di alienazioni, la dottrina include le donazioni e gli anticipi ereditari, citando altresì i contributi di mantenimento a familiari che oltrepassano gli obblighi legali, i giochi in denaro o ancora gli investimenti ad alto rischio (CARIGIET/KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 3a ed. 2021, pagg. 244 seg.; MEIER/RENKER, Eckpunkte und Probleme der EL-Reform, RSAS 2020 pag. 5; MICHEL MOOSER, La prise en compte de la fortune dans le calcul des prestations complémentaires et des subventions aux frais d'acompagnement, Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2020 pag. 123; RIEMER-KAFKA/WITTWER, Der Verzicht im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG unter besonderer Berücksichtigung der Kapitalauszahlung in der zweiten Säule [2. Teil], RSAS 2013 pag. 424).

7.2.3.4.2 Va quindi rilevato che, da un punto di vista temporale, nel calcolo delle prestazioni complementari è in generale irrilevante la  data in cui è stata effettuata la rinuncia (DTF 146 V 306 consid. 2.3.1; sentenze 9C_667/2021 del 17 maggio 2022 consid. 3.3; 9C_435/2017 del 19 giugno 2018 consid. 3.2; 9C_846/2010 del 12 agosto 2011 consid. 4.2.2). La persona che ne fa la richiesta deve partecipare al chiarimento dei fatti giuridicamente rilevanti nell'ambito del suo obbligo di collaborazione (art. 43 cpv. 1 e art. 61 lett. c LPGA in unione con l'art. 2 LPGA e l'art. 1 cpv. 1 LPC). In particolare, in caso di diminuzione straordinaria della sostanza, ella deve allegare e, per quanto possibile, comprovare i fatti che escludono una rinuncia alla sostanza, ovvero se la stessa è stata ceduta in adempimento di un obbligo legale o in cambio di un corrispettivo adeguato. Al riguardo, è applicabile il grado della verosimiglianza preponderante. Una prova è quindi ritenuta dimostrata quando secondo criteri oggettivi vi sono motivi fondati per ritenere corretta un'adduzione di fatto a fronte di altre possibilità ragionevolmente ipotizzabili, che però non entrano in considerazione in maniera decisiva. In assenza di prove, ossia se la persona richiedente non è in grado di sostanziare una tale diminuzione della sostanza o di dimostrarne le ragioni in modo giuridicamente soddisfacente, si presume una rinuncia alla sostanza e si tiene conto di un suo valore ipotetico e del rendimento ad esso attribuibile (DTF 146 V 306 consid. 2.3.2; DTF 121 V 204 consid. 6a; sentenze 9C_667/2021 del 17 maggio 2022 consid. 3.4; 9C_813/2019 del 20 maggio 2020 consid. 3; 9C_435/2017 del 19 giugno 2018 consid. 3.3). Inoltre, nel ritenere una rinuncia alla sostanza, è ininfluente l'eventuale intenzione della persona interessata di ottenere maggiori prestazioni complementari (sentenza 9C_732/2014 del 12 dicembre 2014 consid. 4.1.3; CARIGIET/KOCH, op. cit., pag. 243).

7.2.3.5 Come evidenziato in precedenza, la volontà del legislatore nel volere ricalcare il più possibile il sistema della LPC, segnatamente quello entrato in vigore il 1° gennaio 2021 con la riforma delle PC, appare evidente sia dalla lettera delle disposizioni in questione, sia dalla loro sistematica, sia dai lavori preparatori. È pertanto ragionevole ritenere che, di principio, la giurisprudenza sviluppata in materia di prestazioni complementari può rappresentare un ausilio all'interpretazione delle disposizioni sulle prestazioni transitorie. Questo deve valere per le questioni sollevate nel caso concreto in merito al tema della rinuncia alla sostanza, eccezion fatta per il periodo di applicazione temporale del computo di un dispendio eccessivo, chiaramente definito all'art. 13 cpv. 3 LPTD. Di conseguenza, le fattispecie descritte all'art. 13 cpv. 2 e 3 LPTD vanno delimitate alla luce di quanto previsto dalla giurisprudenza esposta poc'anzi, pertinente in merito al periodo da considerare (limitatamente all'art. 13 cpv. 2 LPTD), all'obbligo di collaborazione e alle conseguenze in caso di una mancata giustificazione di una diminuzione straordinaria della sostanza.

Regeste:
Art. 114 cpv. 5 Cost.; art. 5 cpv. 1 lett. c e art. 13 cpv. 2 e 3 LPTD (in vigore dal 1° luglio 2021); prestazioni transitorie per disoccupati anziani; condizioni del diritto alle prestazioni transitorie; rinuncia a parti di sostanza; interpretazione.  Nell'ambito di rinuncia a parti di sostanza, l'art. 13 cpv. 2 LPTD si riferisce a casi di alienazione, mentre l'art. 13 cpv. 3 LPTD tratta del dispendio eccessivo della sostanza (consid. 7.2.3.2). 
Influsso del sistema delle prestazioni complementari in materia di prestazioni transitorie (consid. 7.2.3.2) e regolamentazione divergente per il dispendio eccessivo della sostanza avvenuto prima della nascita del diritto (consid. 7.2.3.3). 
Richiamo della giurisprudenza in materia di prestazioni complementari concernente la definizione di rinuncia a seguito di alienazioni (consid. 7.2.3.4.1), il periodo da considerare, l'obbligo di collaborazione del richiedente e le conseguenze in caso di mancata giustificazione di una diminuzione straordinaria della sostanza (consid. 7.2.3.4.2). 
Vista la chiara volontà del legislatore di ricalcare il più possibile il sistema delle prestazioni complementari, la giurisprudenza sviluppatasi in tale ambito può, di principio, rappresentare un ausilio all'interpretazione delle disposizioni sulle prestazioni transitorie; questo deve valere per le questioni sollevate nel caso concreto in merito al tema della rinuncia a parti di sostanza, eccezion fatta per il periodo di applicazione temporale del computo di un dispendio eccessivo della sostanza, chiaramente definito all'art. 13 cpv. 3 LPTD (consid. 7.2.3.5).