BGE 149 V 185 (2023) — social security law

149 V 185

Sachverhalt ab Seite 186

A. A. è al beneficio di una rendita dell'assicurazione per l'invalidità e di prestazioni complementari dell'AI dal 2015. Il 18 dicembre 2020 la Cassa di compensazione AVS/AI/IPG del Cantone Ticino (di seguito: Cassa) le ha comunicato l'importo della prestazione complementare per il 2021, ovvero fr. 1'526.- mensili - oltre al rimborso del premio di cassa malati - calcolata secondo il nuovo diritto in vigore dal 1° gennaio 2021, a lei più favorevole. In particolare, la Cassa ha dedotto la franchigia di fr. 1'500.- dal reddito da lavoro, nullo, di A. e non da quello di apprendista della figlia, beneficiaria anch'essa di una rendita per figli dell'AI che viveva in comunione domestica con lei. Con decisione formale del 9 febbraio 2021 la Cassa ha confermato tale importo e con quella del 29 marzo 2021 ha adeguato alcuni elementi nella base di calcolo, confermando l'importo di fr. 1'526.- per il 2021. Mediante decisione su opposizione del 6 settembre 2021, la Cassa ha respinto l'opposizione dell'interessata.

B. Adito su ricorso di A., con sentenza del 14 marzo 2022, il Tribunale delle assicurazioni del Canton Ticino ha accolto il gravame e rinviato gli atti alla Cassa per nuova decisione sulle prestazioni complementari nel senso dei considerandi.

C. La Cassa inoltra il 29 aprile 2022 (timbro postale) un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, cui chiede l'annullamento della sentenza cantonale del 14 marzo 2022 e la conferma delle sue decisioni del 29 marzo e del 6 settembre 2021.

Invitati a pronunciarsi sul ricorso, A. propone di respingerlo - domandando nel contempo l'assistenza giudiziaria con gratuito patrocino - mentre l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) con parere del 19 agosto 2022, a cui l'assicurata ha presentato ulteriori osservazioni il 2 settembre 2022, sostiene le conclusioni dell'amministrazione.

Il Tribunale federale ha respinto il ricorso.

Erwägungen

Dai considerandi:

3. 

3.1 Oggetto del contendere è l'importo delle prestazioni complementari versate ad A. dal 1° gennaio 2021. È pacifico che l'assicurata, beneficiaria di prestazioni dell'AI - nel 2021 grado AI al 62 % - e di prestazioni complementari, non percepisce alcun reddito da attività lucrativa; per contro sua figlia è beneficiaria di una rendita per figli dell'AI, vive in comunione domestica con lei e consegue un reddito dall'attività lucrativa di apprendista. Avuto riguardo alle censure sollevate dalla ricorrente, la lite verte essenzialmente sul computo del reddito da attività lucrativa conseguito dalla figlia dell'opponente, ovvero sull'unico reddito da lavoro del nucleo familiare, in particolare sulla deduzione o meno della franchigia di fr. 1'500.- da tale reddito.

3.2 Nei considerandi della sentenza impugnata, il Tribunale cantonale ha già esposto in maniera completa e dettagliata le norme legali e i principi giurisprudenziali necessari alla risoluzione del caso, rammentando in particolare i requisiti per il diritto alle PC (art. 4 cpv. 1 lett. c LPC [RS 831.30]; per i figli cfr. art. 7 OPC-AVS/AI [RS 831.301]), le modalità di calcolo (art. 9 LPC), le spese riconosciute (art. 10 LPC e 5 OPC-AVS/AI) e i redditi computabili (art. 11 LPC e art. 4, 11a e 14a OPC-AVS/AI; sul reddito da attività lucrativa cfr. pure le direttive dell'UFAS sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI [DPC], valide dal 1° aprile 2011 [stato 1° gennaio 2021]). A tale esposizione può essere fatto riferimento e prestata adesione.

3.3 

3.3.1 Il 1° gennaio 2021 è entrata in vigore la riforma della legge federale sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPC), ovvero la riforma delle PC del 22 marzo 2019 (RU 2020 585; FF 2016 6705). In caso di modifica della legislazione, il diritto applicabile è di principio quello in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto che dev'essere valutato giuridicamente o che esplica delle conseguenze giuridiche, salvo disposizioni particolari di diritto transitorio (DTF 148 V 21 consid. 5.3 con riferimenti). Ora, dalle disposizioni transitorie della modifica del 22 marzo 2019 (Riforma delle PC) e della modifica del 20 dicembre 2019, si evince in sostanza, per quanto di rilevanza nel caso in rassegna, che il diritto anteriore si applica per tre anni dall'entrata in vigore della modifica ai beneficiari di prestazioni complementari, per i quali la riforma delle PC comporta una diminuzione o la perdita del diritto alla prestazione complementare.

3.3.2 La fattispecie in esame concerne il diritto di prestazioni complementari per l'anno 2021. Dagli accertamenti del Tribunale cantonale è emerso che la ricorrente ha effettuato il calcolo secondo entrambi i diritti e che per il nuovo diritto l'importo della prestazione complementare è ad ogni modo maggiore (con o senza deduzione della franchigia dal reddito dalla figlia). La conclusione della Corte cantonale, secondo cui è applicabile il nuovo diritto sulla base delle disposizioni transitorie del 22 marzo e del 20 dicembre 2019, merita pertanto conferma.

4. 

4.1 Il Tribunale cantonale ha censurato il calcolo operato dalla Cassa, fornendo in particolare l'interpretazione dell'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC nel senso che alla somma dei redditi netti computabili dell'assicurata e della figlia (ovvero dopo deduzione delle spese di conseguimento [art. 11a OPC-AVS/AI] e dei contributi dovuti alle assicurazioni sociali obbligatorie prelevati sul reddito [art. 10 cpv. 3 lett. c LPC]) va dedotta la franchigia di fr. 1'500.- (una sola franchigia per nucleo familiare) e l'importo ottenuto va computato nella misura di due terzi.

4.2 La ricorrente sostiene per contro che, conformemente all'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC, i redditi computabili rispettivi di madre e figlia vanno sommati. Questo nel caso di specie significa che il reddito da attività lucrativa della figlia dell'assicurata deve essere computato in ragione di due terzi, senza deduzione preventiva di alcuna franchigia e aggiunto a quello della madre dopo deduzione della franchigia - anche in assenza di un reddito da lavoro - e in ragione di due terzi. In particolare, la franchigia deve essere dedotta solo per il reddito per il quale la deduzione è prevista, cioè quello dell'assicurata, anche se nella fattispecie esso è nullo.

4.3 L'assicurata ribadisce sostanzialmente quanto già esposto dinnanzi all'autorità giudiziaria precedente, ovvero dapprima si sommano i redditi da lavoro di madre e figlia, successivamente si deduce la franchigia e si computa l'importo ottenuto in ragione di due terzi. A suo dire, gli organi di esecuzione in materia di prestazioni complementari, l'UFAS medesimo e i tribunali avrebbero sempre agito in tal modo e, per un cambiamento di prassi, non sarebbero adempiute le condizioni.

4.4 Con parere del 19 agosto 2022 l'UFAS non condivide la conclusione del Tribunale cantonale e, a sostegno del ricorso, conferma che, in mancanza di indicazioni specifiche per il computo del reddito dei figli che danno diritto a una rendita per figli, torna applicabile la regola generale dell'art. 11 cpv. 1 lett. a ab initio LPC, ovvero si considerano i due terzi del reddito proveniente da attività. La franchigia si applica al reddito della persona che percepisce la prestazione complementare e non a quello della figlia o a quello globale.

5. 

5.1 È pacifico che la figlia dell'opponente, apprendista in formazione che vive nella medesima economia domestica della madre, che percepisce una rendita per figli dall'AI (cfr. art. 35 cpv. 1 LAI in relazione con l'art. 25 cpv. 1 e 5 LAVS), non ha un proprio diritto alle prestazioni complementari ma deve essere considerata nel calcolo delle prestazioni complementari della madre, beneficiaria di una rendita d'invalidità e senza reddito da attività lavorativa. Per completezza si evidenzia che dagli atti emerge che il grado d'invalidità dell'opponente nel 2021 era del 62 % e che in considerazione del suo stato di salute non stava svolgendo alcuna attività lavorativa; un eventuale computo di un reddito nel senso dell'art. 14a OPC-AVS/AI non è pertanto da considerare. Incontestata è pure la necessità di eseguire un calcolo comune per determinare le prestazioni complementari dell'opponente. Le spese riconosciute e i redditi computabili della figlia vanno sommati a quelli della madre (cfr. art. 9 cpv. 2 LPC, peraltro non interessato dalla riforma del 2019). In effetti, la prestazione complementare è destinata a garantire il minimo esistenziale della famiglia di un assicurato solo nella misura in cui i singoli membri della famiglia non sono in grado di conseguire un reddito per coprire le spese necessarie al sostentamento.

5.2 Da esaminare rimane la questione di come debba essere computato l'unico reddito da lavoro del nucleo familiare, ovvero quello da apprendista della figlia, nel calcolo del diritto alla prestazione complementare della madre. L'art. 11 cpv. 1 LPC elenca i redditi computabili. Sostanzialmente è litigiosa l'interpretazione dell'art. 11 cpv. 1 LPC. 

5.3 Una norma è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (interpretazione letterale). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, segnatamente i lavori preparatori (interpretazione storica), lo scopo perseguito dal legislatore (interpretazione teleologica), nonché la relazione con altri disposti (interpretazione sistematica). Occorre prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (sul tema cfr. DTF 148 II 299 consid. 7.1 con riferimenti). Nel caso siano possibili più interpretazioni, esso opta per quella che corrisponde al meglio alle prescrizioni di rango costituzionale. In effetti, a meno che il contrario non risulti chiaramente dal testo o dal senso della disposizione, il Tribunale federale, pur non potendo esaminare la costituzionalità delle leggi federali (art. 190 Cost.), parte dall'idea che il legislatore federale non propone soluzioni contrarie alla Costituzione (DTF 136 II 149 consid. 3).

5.4 L'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC in vigore dal 1° gennaio 2021 prevede che sono computati come reddito "due terzi dei proventi in denaro o in natura dell'esercizio di un'attività lucrativa per quanto superino annualmente 1'000 franchi per le persone sole e 1'500 franchi per le coppie sposate e le persone con orfani che hanno diritto a una rendita o con figli che danno diritto a una rendita per figli dell'AVS o dell'AI; per i coniugi che non hanno diritto alle prestazioni complementari, il reddito dell'attività lucrativa è computato in ragione dell'80 per cento; per gli invalidi che hanno diritto a un'indennità giornaliera dell'AI, è computato interamente". Se, conformemente al diritto in vigore fino al 31 dicembre 2020, tutti i redditi da attività lavorativa delle persone comprese nel calcolo delle prestazioni complementari venivano sommati e conteggiati come reddito computabile nella misura di due terzi dell'importo che superava fr. 1'000.- per le persone sole e fr. 1'500.- per i coniugi o per le persone con orfani/con figli aventi diritto a una rendita per orfani/per figli dell'AVS/AI, con la riforma è stato specificato che la franchigia non deve essere più considerata nel reddito da lavoro del coniuge non beneficiario di una rendita, il cui stipendio sarà conteggiato nella misura dell'80 %. Con la riforma delle prestazioni complementari del 22 marzo 2019 in vigore dal 1° gennaio 2021 è stata pertanto modificata unicamente la modalità di computo del reddito da attività lucrativa dei coniugi che non hanno diritto alle prestazioni complementari, il cui reddito va ora ritenuto in ragione dell'80 % e senza deduzione di franchigia. Per il resto la norma è rimasta identica a quella in vigore fino al 31 dicembre 2020. Per la soluzione del caso in rassegna, è sostanzialmente litigiosa l'interpretazione dell'art. 11 cpv. 1 lett. a prima frase LPC nel testo in vigore dal 1° gennaio 2021.

5.5 Dal tenore letterale dell'art. 11 cpv. 1 lett. a prima frase LPC risulta che, per il caso in rassegna, i redditi determinanti corrispondono a due terzi dei proventi in denaro o in natura dell'esercizio di un'attività lucrativa per quanto superino fr. 1'500.- per le persone con figli che danno diritto a una rendita dell'AI. Dal testo del disposto non emerge se la franchigia debba essere applicata unicamente al reddito del solo avente diritto oppure dal nucleo familiare. È necessario quindi ricorrere ad altri metodi d'interpretazione. L'interpretazione storica della normativa, all'interno della sistematica della legge, permette di accertare che la combinazione deduzione fissa - ovvero una franchigia di fr. 240.- per persone sole e fr. 400.- per coniugi - e il computo del saldo del reddito - proveniente da attività lucrativa o da rendite o da pensioni (eccettuate quelle dell'AVS e dell'AI) - nella misura di due terzi ha "il vantaggio di favorire particolarmente le persone in precarie condizioni economiche e, nel contempo, di mantenere l'interesse all'esercizio di una modesta attività lucrativa o all'acquisto di una modesta rendita, in quanto il relativo reddito eccedente l'importo soggetto a deduzione non porta a una corrispondente riduzione della prestazione complementare" (Messaggio del 21 settembre 1964 all'Assemblea federale a sostegno di un disegno di legge su prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, FF 1964 II 1786 segg., 1798). Vi è dunque sia un aspetto sociale che un incentivo a conservare un'attività lucrativa, in primo luogo dell'avente diritto delle prestazioni complementari ma anche degli altri membri della famiglia. La disposizione va poi contestualizzata, segnatamente per il calcolo dell'importo, dove l'art. 9 cpv. 2 LPC prevede che i redditi determinanti dei membri della famiglia sono in principio sommati e il cpv. 4 precisa che non si tiene conto dei figli i cui redditi computabili superano le spese riconosciute. Dal testo legale della disposizione risulta un calcolo globale dei redditi, una sottrazione della franchigia e la presa in considerazione del risultato nella misura di due terzi. Un tale computo è parimenti previsto dalla dottrina (cfr. CARIGIET/KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 3a ed. 2021, pagg. 208 seg.). Il privilegio è dunque doppio e lo scopo è quello di favorire alcuni elementi del reddito. L'intento di tale procedere è difatti quello di fare in modo che i limiti di reddito, che garantiscono il reddito minimo regolare, vengano indirettamente aumentati affinché il beneficiario della prestazione complementare abbia a disposizione mezzi maggiori di quelli che gli garantirebbero il fabbisogno generale vitale (sul tema cfr. URS MÜLLER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ELG, 3a ed. 2015, n. 295 seg.). Il legislatore già nel Messaggio del 1964 aveva manifestato la volontà di evitare che venisse paralizzato l'esercizio di una modesta attività lucrativa. Detto altrimenti, l'intenzione del legislatore nel considerare parzialmente i redditi era di incoraggiare i beneficiari delle prestazioni complementari a esercitare un'attività lucrativa senza essere danneggiati da una diminuzione corrispondente dell'importo della prestazione (cfr. MICHEL VALTERIO, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, 2015, n. 5 ad art. 11 LPC pag. 124; FF 1964 II 1798). Sempre dal testo legale si evince che la franchigia deve essere considerata una sola volta (sul tema cfr. anche JÖHL/USINGER-EGGER, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 3a ed. 2016, pag. 1802 n. 121). La dottrina ha inoltre già avuto modo di specificare che lo scopo della franchigia è quello di un'agevolazione socialmente giustificata (cfr. JÖHL/USINGER-EGGER, op. cit., pag. 1803 n. 121: "Es handelt sich um eine sozial begründete Erleichterung").

5.6 Si tratta ora di determinare se la franchigia debba essere dedotta unicamente dal reddito effettivo da attività lucrativa dell'avente diritto (rispettivamente da quello eventuale nel senso dell'art. 14a OPC-AVS/AI) o da quello del nucleo familiare. Il Tribunale cantonale ha proceduto a un calcolo comune nel senso dell'art. 9 cpv. 2 LPC, ovvero conformemente all'art. 11a OPC-AVS/AI, deducendo dapprima dal reddito da attività lucrativa conseguito dalla figlia dell'assicurata le spese debitamente comprovate per il suo conseguimento (art. 10 cpv. 3 lett. a LPC) e i contributi alle assicurazioni sociali obbligatorie prelevati sul reddito (art. 10 cpv. 3 lett. c LPC). Successivamente è stata dedotta la franchigia di fr. 1'500.-, in quanto la figlia vive con la madre, ovvero il genitore che ha diritto a una rendita; pertanto la prestazione complementare è determinata congiuntamente alla rendita del genitore (art. 7 cpv. 1 lett. b OPC-AVS/AI). L'importo intermedio è stato ritenuto nella misura di due terzi, in quanto reddito privilegiato (art. 11 cpv. 1 lett. a prima frase LPC). Il Tribunale cantonale ha in sostanza considerato che la franchigia è da applicare a questo reddito, non avendola concretamente già potuta dedurre da un altro reddito da lavoro privilegiato, siccome inesistente, ovvero quello della madre, ossia l'avente diritto delle prestazioni complementari.

In considerazione anche di quanto menzionato al precedente considerando, la franchigia non deve essere prevista per ogni persona inclusa nel calcolo delle prestazioni complementari che consegue un reddito da lavoro, ma deve essere considerata una sola volta per nucleo familiare e dunque è indifferente da quale reddito va dedotta, sempre che non ci si trovi in una costellazione diversa prevista dalla legge, ovvero in una delle due fattispecie che non prevedono il computo in ragione di due terzi (cfr. art. 11 cpv. 1 lett. a seconda e terza frase LPC). Detto altrimenti, in caso di computo nella misura di due terzi, esso avviene sul reddito da lavoro che supera la franchigia prevista per il caso specifico, previa deduzione delle spese di conseguimento del reddito. Quanto stabilito dal Tribunale cantonale riflette anche quanto previsto dal legislatore nel calcolo illustrato nel Messaggio di cui al menzionato FF 1964 II 1800, in cui il beneficiario della prestazione complementare era totalmente invalido (egli disponeva solo di proventi sotto forma di rendita) e la moglie percepiva un salario, dal quale è stata dapprima dedotta la franchigia e successivamente ritenuto nella misura dei due terzi. La franchigia va dunque dedotta una sola volta, in quanto stabilita per economia domestica e applicata al nucleo familiare ma non deve essere dedotta per principio solo al reddito dell'attività lucrativa dell'avente diritto alle prestazioni complementari. La franchigia non vale pertanto per il singolo avente diritto delle prestazioni complementari. A tal proposito anche nel Messaggio del 16 settembre 2016 concernente la modifica della legge federale sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (Riforma delle PC) nel commento dei singoli articoli, si legge sull'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC che, per quanto attiene al computo del reddito da attività lavorativa, "ad oggi quest'ultimo è computato solo per due terzi nel calcolo delle PC, per tutte le persone che vi sono incluse, previa deduzione di una franchigia. In futuro questo calcolo varrà solo per le persone con un proprio diritto alle PC e per i figli cui è versata una rendita per figli, mentre il reddito dell'attività lucrativa dei coniugi senza diritto alle PC sarà computato interamente come reddito" (FF 2016 6775 seg.). Difatti non solo i redditi degli aventi diritto ma anche quelli delle persone incluse nel calcolo devono essere ritenuti per determinare il diritto, considerato che la prestazione complementare garantisce il minimo esistenziale della famiglia dell'assicurato, nel senso dei disposti menzionati in precedenza.

5.7 In conclusione il reddito da lavoro di apprendista della figlia dell'avente diritto alle prestazioni complementari che non percepisce alcun reddito, e alla quale nemmeno può esserne imputato uno nel senso dell'art. 14a OPC-AVS/AI, preso al netto delle spese per il conseguimento del reddito (art. 11a OPC-AVS/AI) e dei contributi dovuti alle assicurazioni sociali (art. 10 cpv. 3 lett. c LPC), va ridotto della franchigia di fr. 1'500.- e poi computato in misura di due terzi nei redditi computabili della madre, quale reddito privilegiato nel senso dell'art. 11 cpv. 1 lett. a prima frase LPC.

5.8 Si rileva altresì che il n. 3421.11 delle DPC (cfr. consid. 3.2), versione 15, in vigore dal 1° gennaio 2021 (sulla nozione e portata delle Direttive amministrative dell'UFAS cfr. DTF 148 V 144 consid. 3.2.3 e DTF 145 V 84 consid. 6.1.1 con riferimenti), nella misura in cui prevede che "il reddito da attività lucrativa degli orfani e dei figli conferenti diritto a una rendita e vivono nella medesima economia domestica vanno computati senza deduzione di una franchigia nella misura di due terzi" è contrario all'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC. L'esclusione della deduzione a priori di una franchigia dal reddito da attività lucrativa del figlio è possibile solo se il genitore con cui vive nella medesima economia domestica consegue già un reddito da attività lucrativa (incluso uno ipotetico nel senso dell'art. 14a OPC-AVS/AI, ipotesi non realizzata nel caso in rassegna) superiore all'importo della franchigia da dedurre (cfr. MÜLLER, op. cit., pag. 119 n. 297). Medesima sorte spetta a quanto previsto all'Allegato 6 della DPC ("Fattori per il computo del reddito da attività lucrativa") in vigore dal 1° gennaio 2021, in cui sono stati specificati i fattori per il computo del reddito da attività lucrativa, considerando le varie ipotesi familiari, al fine di applicare l'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC in modo chiaro e uniforme, nella misura in cui non è prevista alcuna franchigia per il reddito dei figli.

Regeste:
Art. 9, 10 e 11 LPC; art. 4, 5, 11a e 14a OPC-AVS/AI; calcolo comune per la determinazione delle prestazioni complementari di un'assicurata, beneficiaria di prestazioni dell'AI, che vive in comunione domestica con sua figlia con diritto a una rendita per figli dell'AI; redditi computabili; deduzione della franchigia.  Se la beneficiaria di prestazioni complementari non percepisce alcun reddito da attività lavorativa, e nemmeno è possibile computarle un reddito ipotetico nel senso dell'art. 14a OPC-AVS/AI, e vive in comunione domestica con la figlia apprendista, beneficiaria di una rendita per figli dell'AI, la franchigia prevista dall'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC va computata sul reddito da lavoro della figlia. La franchigia prevista all'art. 11 cpv. 1 lett. a LPC deve essere applicata non al reddito dell'attività lucrativa del solo avente diritto ma a quelli dell'insieme del nucleo familiare (consid. 5.5 e 5.6).