BGE 112 Ib 465 (1986) — administrative law and public international law

112 Ib 465

Sachverhalt ab Seite 466

A.- a) Julie X., née hors mariage le 14 avril 1957 en France, est la fille de Pierre W., de nationalité française, et de Louise Y., née en Suisse le 23 juin 1919 d'un citoyen valaisan. En 1938, sa mère avait épousé en premières noces un citoyen genevois dont elle avait divorcé en 1943.

Pierre W. et Louise Y. se sont mariés en France le 23 juillet 1957. L'épouse est devenue française et n'a pas entrepris de démarches pour conserver la nationalité suisse, qu'elle a ainsi perdue (art. 9 al. 1 LN); elle n'y a pas été réintégrée par la suite.

Pierre W. a reconnu sa fille au moment du mariage. Celle-ci a épousé en France, le 5 septembre 1981, le citoyen français X. Elle est domiciliée en Suisse depuis 1983.

b) Le 13 août 1985, Julie X. a formé une demande de reconnaissance de sa citoyenneté suisse, fondée sur l'art. 57 al. 8 let. a LN.

Le 11 novembre 1985, la Chancellerie d'Etat du canton de Genève a rejeté la requête.

B.- Dame X. a recouru contre cette décision. Elle concluait principalement à la réintégration, subsidiairement à la naturalisation facilitée, plus subsidiairement encore à la reconnaissance de sa nationalité suisse.

Le 23 avril 1986, le Tribunal administratif s'est déclaré incompétent pour statuer sur les deux premiers chefs de conclusions et a rejeté la seconde requête subsidiaire.

C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame X. a requis le Tribunal fédéral de constater qu'elle remplit les conditions de l'art. 57  al. 8 let. a LN et qu'elle est donc citoyenne genevoise. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours et confirmé l'arrêt déféré dans la mesure où il était attaqué.

Erwägungen

Extrait des considérants:

2. La loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse n'a pas d'effet rétroactif (art. 57 al. 1). Néanmoins, l'enfant d'un père étranger et d'une mère suisse (einer schweizerischen Mutter, di madre svizzera) né après le 31 décembre 1952 peut, dans le délai de trois ans à dater de l'entrée en vigueur (le 1er juillet 1985) de la modification du 14 décembre 1984, demander à l'autorité compétente du canton d'origine de sa mère de reconnaître sa citoyenneté suisse si sa mère a acquis la nationalité suisse par filiation, adoption ou naturalisation (art. 57 al. 8 let. a).

Dans le système de la loi, l'art. 57 al. 8 let. a LN est la disposition transitoire (cf. le titre marginal) correspondant à l'art. 1er al. 1 let. a.

a) Selon le ch. II 2 de la loi du 25 juin 1976 modifiant le Code civil suisse (filiation), entrée en vigueur le 1er janvier 1978, la teneur de l'art. 1er al. 1 let. a LN était la suivante: "Est suisse dès sa naissance l'enfant d'un citoyen suisse qui est marié avec la mère de cet enfant" (RO 1977 I 261).

Le 4 décembre 1983, le peuple et les cantons ont refusé de faciliter certaines naturalisations, mais accepté simultanément l'arrêté fédéral sur la revision du droit de la nationalité, notamment de l'art. 44 Cst. (FF 1983 II 719 et 1984 I 621). L'égalité des droits était établie entre l'homme et la femme dans ce domaine; la voie était libre pour appliquer ce principe dans la loi.

Urgente parce qu'elle était liée à la revision de 1976 du droit de la filiation, la première étape eut pour objet la nationalité des enfants. En vertu de la modification du 14 décembre 1984 (RO 1985 I 420), l'art. 1er al. 1 let. a LN, qui constitue le point principal de la revision (FF 1984 II 221 ch. 21), a la teneur suivante depuis le 1er juillet 1985: "Est suisse dès sa naissance l'enfant de conjoints dont l'un au moins est suisse...". Sous réserve de l'art. 2, qui n'est pas applicable en l'espèce, tous les enfants de mère suisse doivent à l'avenir acquérir la nationalité suisse dès la naissance. Leur mère peut être devenue suisse par filiation, adoption ou naturalisation. Elle aussi peut transmettre sa citoyenneté à ses enfants (FF, loc.cit.).

b) La disposition transitoire de l'art. 57 al. 8 let. a LN prévoit que les enfants de mère suisse qui, selon l'ancien droit, n'ont pas pu acquérir la nationalité suisse dès la naissance, peuvent le faire encore s'ils n'ont pas dépassé un certain âge (c'est-à-dire s'ils sont nés après le 31 décembre 1952) et qu'ils en fassent la demande dans un certain délai, à savoir jusqu'au 30  juin 1988 (FF 1984 II 226 ch. 291). Le législateur a voulu procurer aux enfants issus du mariage d'une Suissesse avec un étranger la nationalité suisse à  laquelle ils n'avaient pas droit jusqu'alors. L'enfant né hors mariage dont la mère est suisse acquérait dès le 1er janvier 1953 la citoyenneté suisse (art.  1er al. 1 let. b LN 29 septembre 1952, RO 1952 p. 1115; art. 1er al. 1 let. b selon la loi du 25 juin 1976, RO 1977 I 261). C'est donc bien en relation avec le nouvel art. 1er al. 1 let. a qu'il faut comprendre la disposition transitoire: au moment de la naissance, la mère doit être suisse et les parents, liés par mariage, être "conjoints".

c) En l'espèce, la recourante a acquis la nationalité suisse à sa naissance, le 14 avril 1957, par filiation maternelle. Conformément à l'art. 8 al. 1 LN alors en vigueur, mais aujourd'hui abrogé, elle l'a perdue le 23 juillet 1957, car elle a été reconnue par son père français lors du mariage avec sa mère. La disposition transitoire invoquée s'applique néanmoins. En effet, par suite de la reconnaissance, le lien de filiation entre l'enfant et le père rétroagit au jour de la naissance; si l'auteur de la reconnaissance épouse la mère de l'enfant pendant sa minorité, les dispositions sur les enfants nés pendant le mariage de leurs parents sont applicables par analogie (art. 263 al. 1 a CC;  cf. actuellement l'art. 259 al. 1 CC; HEGNAUER/SCHNEIDER, Droit suisse de la filiation et de la famille, 2e éd., p. 53, par. 7 II 2 C), dont l'actuel art.  271 sur le droit de cité (du père: HEGNAUER/SCHNEIDER, op.cit., p. 57, par. 8  II 2; pour l'ancien droit: ATF 90 I 130 ss consid. 2 et 3, ATF 83 I 57 ss consid. 3  et 4). Du fait de la reconnaissance, la recourante, qui ne pouvait conserver la citoyenneté suisse qu'elle avait acquise, est donc assimilée aux enfants communs de deux conjoints et traitée comme si elle avait été française dès sa naissance.

3. Le 30 mai 1985, en vue de l'entrée en vigueur de la revision du 14 décembre 1984, l'Office fédéral de la police a précisé, dans une circulaire destinée aux Départements cantonaux compétents pour la constatation du droit de cité suisse, la portée de l'art. 57 al. 8 let. a LN en ce sens que la condition pour la reconnaissance de la nationalité suisse d'un enfant est que la mère, au moment de la décision, possède la nationalité suisse ou soit prédécédée comme Suissesse; si elle a perdu la nationalité suisse lors du mariage, elle doit avoir été réintégrée. Le Tribunal administratif s'est fondé sur cette interprétation pour rejeter le recours de dame X. en tant qu'il portait sur la reconnaissance de la nationalité suisse. Selon la recourante, au contraire, il suffit que la mère ait été suisse à la naissance de l'enfant: le texte de l'art. 57 al. 8 let. a LN ne permet pas, dit-elle, une interprétation restrictive.

a) Si les instructions de service ne lient pas le juge, il reste que l'administration qui a collaboré à la revision récente d'une loi est d'ordinaire censée en connaître le sens et s'y adapter (cf. GRISEL, Traité de droit administratif, I. p. 134 let. b). Dans aucun des trois textes officiels, la loi ne précise à quel moment la mère doit être suisse. L'interprétation littérale, point de départ de toute interprétation (ATF 102 Ia 217 consid. 6 b, ATF 100 II 189 consid. 2a), incite à penser que le législateur a effectivement eu en vue une mère qui possède la nationalité suisse lors de la requête de l'enfant, respectivement de la décision: le sens le plus plausible, à la lecture des trois versions, est que peut demander la reconnaissance de sa citoyenneté suisse l'enfant d'un père étranger et d'une mère qui est suisse par filiation, adoption ou naturalisation; il le fait en s'adressant à l'autorité  compétente du canton d'origine de la mère: or, à strictement parler, une femme qui n'est plus suisse n'a plus de canton d'origine. Ainsi, on pense naturellement à la situation présente (ou finale, en cas de prédécès), de sorte qu'une précision serait plutôt nécessaire si le requérant pouvait se fonder sur une situation antérieure révolue. Néanmoins, ce n'est là qu'un indice: la simple lecture de la loi ne suffit pas en l'espèce. Dans ce domaine, l'autorité  cantonale ne dispose d'aucune liberté d'appréciation, de sorte que le Tribunal fédéral doit résoudre un problème exclusivement juridique, à l'égard duquel il jouit d'un plein pouvoir d'examen (art. 104 let. a OJ; ATF 105 Ib 52 consid. 2b in fine).

b) Si le texte légal n'est pas absolument clair, s'il ne peut être compris raisonnablement d'une seule manière déterminée, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme en recourant, pour son interprétation, à divers  éléments, dont l'un n'exclut pas l'autre (ATF 105 Ib 53 consid. 3a et les arrêts cités; DESCHENAUX, Traité de droit civil suisse, t. II/1, Le titre préliminaire du code civil, p. 81). Si plusieurs interprétations se révélaient admissibles, il faudrait en principe choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF ATF 108 V 240 consid. 4b, ATF 107 V 215 /216 consid. 2b, ATF 106 Ia 137, 34 consid. 2, 105  Ib 53 consid. 3a, ATF 102 IV 155 consid. 1b et les références), que le législateur est censé connaître, surtout lorsqu'il intervient aussitôt après l'adoption de sa modification (ATF 104 Ia 292). Ainsi, l'égalité de traitement doit être respectée, quand bien même le Tribunal fédéral ne peut examiner la constitutionnalité des lois fédérales (art. 113 al. 3 Cst.; ATF 105 Ib 53 consid. 2c in fine et 3a).

La genèse de la loi permet parfois de reconnaître l'intention du législateur historique, notamment par le message du Conseil fédéral et les avis exprimés dans les séances des commissions parlementaires, le cas échéant à la lumière des conceptions généralement admises à l'époque où la règle a été adoptée, en particulier des raisons d'une modification. Les intentions du législateur ont d'autant plus de poids que le texte interprété est plus récent (ATF 108 Ia 37, ATF 103 Ia 290 consid. 2c et les références). L'interprétation repose en outre sur l'idée que la loi forme un tout cohérent. Elle éclaire une disposition par les rapports que celle-ci présente avec d'autres règles, notamment dans le contexte d'une même loi (ATF 105 Ib 53 consid. 3a et les références), et avec les idées et le système qui en sont la base (DESCHENAUX, op.cit., p. 85/86; GRISEL, op.cit., p. 132/133). Le juge s'inspirera enfin du but de la règle dont il recherche le sens, de son esprit ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose (ATF 105 Ib 53 consid. 3a et les références). Les intérêts pris en considération et les conditions d'application de la loi peuvent évoluer au fur et à mesure qu'on s'éloigne de sa promulgation (ATF 105 Ib 60 /61 consid. 5a et les références).

Tant l'interprétation logique et systématique que la recherche téléologique s'appuient d'ordinaire l'une sur l'autre, en partie du moins (cf. DESCHENAUX, op.cit., p. 86 et 88).

4. a) La loi sur la nationalité a été récemment revisée pour que l'enfant puisse acquérir non seulement la nationalité de son père, mais également celle de sa mère, si elle est suisse. Aussi bien la reconnaissance de la nationalité suisse par la voie du droit transitoire ne se justifie-t-elle que parce que la mère est suisse et que l'enfant ne possède que la nationalité de son père. Si ni l'un ni l'autre des parents n'est suisse au moment où la reconnaissance est demandée, rien ne suggère, dans la loi et ses principes, que l'enfant devrait l'acquérir. L'art. 57 al. 8 let. a LN, on l'a vu, est en relation avec l'art. 1er al. 1 let. a. Il faut donc que la mère soit suisse: ce qui serait choquant, c'est que son enfant demeurât étranger. Mais si les parents et leur enfant sont tous les trois étrangers, le statut de l'enfant est compréhensible.

b) Sous l'angle historique, le raisonnement téléologique est corroboré par un argument par analogie. Dans la perspective du droit transitoire, une autre situation présente les caractéristiques de la question litigieuse en l'espèce, notamment en raison des intérêts en jeu (ATF 98 Ia 40, ATF 96 II 363 /364 consid.  3c, ATF 82 I 26 consid. 2, ATF 65 I 11).

Selon l'art. 5 LN, en vigueur du 1er janvier 1978 au 30 juin 1985, l'enfant d'une mère suisse et de son époux étranger acquérait dès la naissance le droit de cité cantonal et communal et par-là même la nationalité suisse "lorsque la mère est d'origine suisse ('von Abstammung Schweizerbürgerin ist') et que les parents ont leur domicile en Suisse lors de la naissance" (RO 1977 I 262). Originellement avait été utilisée la formule "... était ou est" suisse ("war oder ist"). Au cours de la séance de la commission du Conseil national du 20 au  22 août 1975, le représentant du Département, après avoir rappelé que depuis  1952 le 98% des femmes suisses déclaraient vouloir conserver leur nationalité, expliqua que ce fait justifiait la teneur du projet discuté. Mais il poursuivit en observant que, selon le libellé "était ou est" suisse, l'art. 5 LN trouvait application également si la mère avait renoncé sciemment à la nationalité  suisse ou l'avait perdue par la suite; dès lors, dit-il, que la mère n'a plus d'intérêt pour la nationalité suisse, il ne serait guère judicieux que ses enfants deviennent suisses: c'est pourquoi il proposa de biffer "était".

Cette proposition fut acceptée par 10 voix contre 8 (procès-verbal, p.  192/193).

Mme Blunschy, conseillère nationale, estima nécessaire une nouvelle disposition transitoire (art. 57 al. 6 LN), ayant la teneur suivante:

"Les enfants d'un père étranger et d'une mère qui est ou était ("war oder ist") suisse d'origine, dont les parents avaient leur domicile en Suisse lors de la naissance et qui sont nés avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi fédérale du ... modifiant le code civil suisse, peuvent dans le délai d'une année après l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, mais au plus tard jusqu'à l'âge de 22 ans révolus, demander à l'autorité compétente du canton d'origine de leur mère de reconnaître leur citoyenneté suisse." Le conseiller national Bonnard intervint alors pour faire biffer le terme  "était", afin d'harmoniser le texte avec celui de l'art. 5 qui venait d'être adopté. Cette rectification fut acceptée (p. 194 in fine). Au vote, l'art. 5 ne conserva que le présent de l'indicatif (cf. Bull.stén. du Conseil national, séance du 17 décembre 1975, p. 1802). Seuls donc les enfants dont la mère n'avait pas perdu la nationalité suisse par mariage (ou d'une autre façon) pouvaient bénéficier de la reconnaissance comme Suisses. Celle-ci n'intervenait pas lorsque les deux parents étaient étrangers au moment de la décision. Etaient naturellement réservées la réintégration dans l'intervalle et l'hypothèse où la mère serait prédécédée Suissesse.

La question se posait à nouveau au moment d'adopter l'art. 57 al. 8 let. a LN. Si les travaux préparatoires ne reprennent pas la discussion et si le texte ne précise pas "d'une mère qui est ou était suisse", c'est, selon toute vraisemblance, que la solution de 1975, pour une disposition transitoire analogue, allait de soi, sans reprendre la formule "lorsque la mère est d'origine suisse"; le texte que les travaux préparatoires explicitaient était récent (ATF 105 Ib 57 consid. 4c et les références).

c) Une interprétation s'impose donc. Elle ne fait pas violence au texte légal, dont le juge ne peut s'écarter que s'il a des raisons sérieuses de penser, sans doute possible, que l'application de la loi serait déraisonnable et contraire au véritable sens de la norme (ATF 105 Ib 62 consid. 5b et les arrêts cités). Que la mère se soit désintéressée de sa nationalité suisse justifie au contraire la solution de la cour cantonale et de l'Office fédéral dans sa circulaire.

Regeste:
Art. 57 al. 8 let. a LN. Demande de reconnaissance de la nationalité suisse présentée par l'enfant d'une mère qui a perdu la nationalité  suisse par le mariage avec un étranger et n'a pas été réintégrée.  1. La disposition transitoire de l'art. 57 al. 8 let. a LN doit être comprise en relation avec le nouvel art. 1er al. 1 let. a LN: au moment de la naissance, la mère doit être suisse et les parents, liés par mariage, être "conjoints"  (consid. 2b). 
2. L'enfant né hors mariage qui avait acquis la nationalité suisse par filiation maternelle et qui, reconnu par son père de nationalité étrangère, est devenu étranger est assimilé aux enfants communs de deux conjoints et traité  comme s'il avait été étranger dès sa naissance (consid. 2c). 
3. L'art. 57 al. 8 let. a LN ne précise pas à quel moment la mère doit être suisse. L'interprétation qui s'impose est qu'il ne suffit pas qu'elle l'ait été  à la naissance de l'enfant: il faut que, au moment de la décision, elle possède la nationalité suisse ou soit prédécédée comme Suissesse; si elle a perdu la nationalité suisse lors du mariage, elle doit avoir été réintégrée (consid. 3  et 4).