BGE 118 Ib 562 (1992) — administrative law and public international law

118 Ib 562

Sachverhalt ab Seite 563

    Pour abriter un grand collisionneur à électrons-positrons, appelé LEP, le CERN a décidé de construire un tunnel circulaire de quelque 27 kilomètres de circonférence, à une profondeur variant de 60 à 150 m, situé pour trois quarts en France et pour un quart en Suisse. Le CERN a adjugé les travaux au Groupement d'Entreprises Fougerolle (ci-après: Groupement Fougerolle), rassemblant 5 entreprises. Signé le 23 février 1983, le contrat entre le CERN et le Groupement Fougerolle prévoyait de soumettre tout litige à un tribunal arbitral, dont le siège est à Genève.

Le 25 mai 1986, le Groupement Fougerolle a mis en oeuvre la procédure arbitrale pour obtenir 430'000'000 francs au titre "d'augmentation équitable du prix de l'ouvrage".

Par sentence du 27 décembre 1991, le Tribunal arbitral a, notamment, condamné le CERN à payer au Groupement Fougerolle 44'621'190 francs à titre de frais entraînés par l'accélération des travaux.

Le Groupement Fougerolle forme un recours de droit public, concluant, en particulier, à l'annulation de la sentence arbitrale.

Le CERN s'est prévalu d'une immunité de juridiction absolue à l'égard de toute action judiciaire devant les tribunaux nationaux de l'Etat hôte.

Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable; il a reconnu au CERN l'immunité de juridiction.

Erwägungen

Extrait des considérants:

1. Il importe d'examiner en premier lieu la question de l'immunité de juridiction invoquée par le CERN.

a) Acquérant leur personnalité juridique interne par une disposition de leurs actes constitutifs, les organisations interétatiques disposent de la personnalité juridique internationale en vertu d'une règle de droit international général, à condition cependant de réunir un ensemble de critères objectifs. En particulier, il appartient aux Etats Membres de dire si une telle organisation possède la personnalité juridique internationale; ainsi, pour l'Etat hôte, la reconnaissance de la personnalité juridique internationale d'une organisation trouvera son fondement dans l'accord de siège (sur la question de la personnalité juridique des organisations internationales, voir GLAVINIS, Les litiges relatifs aux contrats passés entre les organisations internationales et les personnes privées, travaux et recherches panthéon-assas, Paris II, 1990, n. 17 ss; DOMINICÉ, L'immunité de juridiction et d'exécution des organisations internationales, RCADI t. 187, 1984, IV, p. 161 ss, cité plus loin RCADI 1984; LALIVE, L'immunité de juridiction des Etats et des organisations internationales, RCADI, t. 84, 1953, III, p. 303 ss).

L'immunité de juridiction des organisations internationales ne découle pas directement de leur personnalité juridique internationale. N'étant pas, contrairement aux Etats, des sujets pléniers du droit international, ces organisations tiennent toujours leur immunité d'un instrument de droit international public, que ce soit de conventions multilatérales entre Etats Membres d'une organisation ou par des accords bilatéraux, les accords de siège avec l'Etat hôte venant au premier rang (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 164 ss, spéc. 168; GLAVINIS, op.cit., n. 155; VALTICOS, Les contrats conclus par les organisations internationales avec des personnes privées; rapport provisoire, rapport définitif et projet de résolution, Institut de droit international, Session d'Oslo, 1977, annuaire, vol. 57, t. I, p. 65; IMHOOF, La personnalité juridique et le statut des institutions de caractère international: exemples tirés de la pratique suisse, annuaire suisse de droit international, 1989, p. 95). Les organisations internationales bénéficient d'une immunité absolue et complète, ne comportant aucune restriction (LALIVE, op.cit., p. 388; GLAVINIS, op.cit., n. 155; DOMINICÉ, La nature et l'étendue de l'immunité de juridiction des organisations internationales, Völkerrecht, Recht der internationalen Organisationen Weltwirtschaftsrecht, Festschrift für Ignaz Seidl-Hohenveldern, 1988, p. 85 et du même RCADI 1984, p. 180 et 202). Le principe de l'immunité dite relative consacré, en particulier, par la Convention européenne sur l'immunité des Etats  (RS 02.273.1) ne s'applique qu'aux Etats, la distinction entre acta de jure imperii et de jure gestionis ne valant pas pour les organisations internationales (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 178/179; VALTICOS, op.cit., p.  14/15). Les raisons de cette différence doivent, notamment, être recherchées dans le fondement juridique même de l'immunité octroyée aux organisations internationales, à savoir une convention internationale et non pas une règle de droit international général; de surcroît, les organisations internationales ne disposent d'aucune assise territoriale (GLAVINIS, op.cit., n. 155; DOMINICÉ, op.cit., p. 85).

b) L'immunité leur garantissant d'échapper à la juridiction des tribunaux  étatiques, les organisations internationales au bénéfice d'un tel privilège s'engagent envers l'Etat hôte, généralement dans l'accord de siège, à prévoir un mode de règlement des litiges pouvant survenir à l'occasion de contrats conclus avec des personnes privées. Cette obligation de prévoir une procédure de règlement avec les tiers constitue la contrepartie à l'immunité octroyée  (GLAVINIS, op.cit., n. 158 et 159; DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 180; VALTICOS, op.cit., p. 166). Sauf rares exceptions, les organisations internationales considèrent qu'une renonciation pure et simple à leur immunité va à l'encontre de leur autonomie. D'une manière générale, ces organisations voient dans l'arbitrage le seul mode de règlement des litiges relatifs aux contrats passés avec les personnes privées.

Cependant, l'immunité de juridiction comporte incontestablement des incidences sur le droit qui sera applicable à la procédure arbitrale. En réalité, la pratique a démontré que les organisations internationales connaissent plusieurs types d'arbitrages pouvant entrer en considération. Les litiges qui les opposent à leurs cocontractants peuvent ainsi être réglés soit par des organisations internationales de caractère arbitral, soit par une juridiction administrative interne de l'organisation qui statuera à titre arbitral, soit encore par une institution permanente d'arbitrage, comme la Chambre de commerce international de Paris, soit enfin par un tribunal arbitral constitué ad hoc (GLAVINIS, op.cit., n. 164; VALTICOS, op.cit., p. 73).

Si l'organisation internationale choisit un arbitrage ad hoc, la compatibilité du droit applicable à la procédure avec l'immunité de juridiction de l'organisation ne se pose pas. En effet, l'organisation intègre directement dans ses contrats des clauses prévoyant, en cas de différend, la mise en place d'un tribunal ad hoc; elle peut aussi procéder par le biais de "conditions générales" jointes à ses contrats, prévoyant en détail la constitution et le fonctionnement du tribunal arbitral (VALTICOS, op.cit., p. 80). La sentence rendue dans le cadre d'une telle procédure arbitrale est à l'abri de tout contrôle judiciaire en raison même de l'immunité de juridiction. Les dispositions relatives à cet arbitrage ad hoc sont généralement conçues de telle manière que celui-ci ne relève pas d'un droit national (DOMINICÉ, RCADI  1984, p. 199).

En définitive, contrairement à ce qui vaut pour les Etats, la soumission des organisations internationales à une clause compromissoire ne vaut pas renonciation à leur immunité. L'arbitrage auquel elles participent reste à  l'abri de toute intervention d'une juridiction nationale à moins toutefois que l'organisation renonce à son immunité ou que l'accord de siège en dispose autrement ou encore que l'organisation accepte que l'arbitrage soit soumis à  une loi nationale, généralement celle du siège (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 204). Ce n'est que si l'arbitrage renvoie à un droit national qu'il peut impliquer l'intervention éventuelle du juge étatique dans la procédure. Mais un tel renvoi n'est, en pratique, jamais utilisé par les grandes organisations internationales (DOMINICÉ, RCADI 1984, p. 182).

2. a) Aux termes de l'art. IX de la Convention pour l'établissement d'une Organisation européenne pour la recherche nucléaire passée à Paris le 1er juillet 1953 (RS 0.424.091), le CERN jouit de la personnalité juridique sur le territoire métropolitain de chaque Etat Membre. Selon cette même disposition, les accords qui seront conclus entre l'Organisation et les Etats Membres sur le territoire desquels sont situés les laboratoires contiendront, en plus des dispositions relatives au privilège et immunité, celles qui sont nécessaires pour le règlement des rapports particuliers entre l'Organisation et lesdits Etats Membres.

Le 11 juin 1955, le Conseil fédéral suisse et l'Organisation Européenne pour la Recherche nucléaire ont passé un accord pour déterminer le statut juridique du CERN en Suisse (RS 0.192.122.42). Selon l'art. 6 de cet accord, l'Organisation bénéficie, pour elle-même, ses propriétés et ses biens, quel que soit le lieu où ils se trouvent ou la personne qui les détient, de l'immunité à l'égard de toute forme d'action judiciaire, sauf dans la mesure où cette immunité a été formellement levée par le Conseil de l'Organisation ou la personne par lui déléguée. L'alinéa 2  prévoit que les propriétés et biens de l'Organisation, quel que soit le lieu où  ils se trouvent ou la personne qui les détient, bénéficient de l'immunité à  l'égard de toute mesure de perquisition, réquisition, confiscation, expropriation et de toute autre forme de saisie ou d'ingérence de toute autorité publique de quelque nature que ce soit. Alors que l'art. 23 de cet accord de siège a pour objet d'empêcher tout abus des privilèges, immunités et facilités accordés au CERN, l'art. 24 traite des différends d'ordre privé. Il a la teneur suivante:

"L'Organisation prend des dispositions appropriées en vue du règlement

satisfaisant:

a) de différends résultant de contrats auxquels l'Organisation est partie

et d'autres différends portant sur un point de droit privé;

b) ..."

Eu égard aux principes exposés au considérant précédent, le caractère de personne juridique de droit international doit être reconnu au CERN sur la base de l'accord de siège liant cette organisation internationale avec la Suisse.

b) En conformité de son engagement pris dans l'accord de siège précité du 11  juin 1955, le CERN a, dans des "Conditions générales", mis en place une procédure arbitrale pour vider tout litige pouvant survenir entre lui-même et ses cocontractants. L'art. 33 de ces "Conditions générales" prévoit, en particulier, la constitution d'un Tribunal arbitral de trois membres; en cas de désaccord sur la désignation du tiers arbitre devant présider le Tribunal arbitral, il appartient alors au Président du Tribunal Administratif de l'Organisation Internationale du Travail d'intervenir. La règle précitée dispose également que les parties "apportent d'elles-mêmes aux arbitres l'aide qu'elles sont en mesure de leur fournir"; elle indique le délai dans lequel doit être rendue la sentence et soumet toute question de procédure non réglée par elle au code de procédure civile du canton de Zurich, applicable par analogie. Enfin, la sentence "est définitive et lie les parties qui, par avance, renoncent à tout recours possible". En réalité, dans l'acte de mission, les parties ont dérogé à la clause d'arbitrage précitée dans la faible mesure où le Tribunal arbitral ne se référera pas au code de procédure civile du canton de Zurich, mais appliquera les principes généraux de la procédure civile.

La clause d'arbitrage contenue à l'art. 33 des "Conditions générales"  consacre le choix du CERN de soumettre les litiges le divisant d'avec les particuliers à un arbitrage constitué ad hoc. En effet, le CERN a prévu en détail la mise en place ainsi que le fonctionnement du Tribunal arbitral. Est,  à cet égard, caractéristique la procédure prévue par l'Organisation internationale précitée en cas de désaccord des parties sur le choix du surarbitre, à savoir l'intervention d'une tierce personne de niveau élevé  (VALTICOS, op.cit., p. 81). Cela tend à démontrer que l'Organisation a choisi un type d'arbitrage la mettant à l'abri de tout contrôle judiciaire étatique. Et l'art. 33 des "Conditions générales" est conçu de telle manière que la procédure ne puisse prendre appui sur un droit national, en particulier le droit suisse de l'arbitrage. Ainsi, eu égard au droit applicable à la procédure arbitrale convenue entre les parties, la soumission du CERN à un tel arbitrage ne peut en aucune manière valoir renonciation à son immunité de juridiction, dès lors qu'est exclue toute intervention du juge étatique dans la procédure.

Au demeurant, compte tenu des règles applicables à cette procédure arbitrale, on peut se demander si, en réalité, le Tribunal fédéral ne devrait pas se déclarer purement et simplement incompétent (sur la question de la compétence, voir DOMINICÉ, op.cit., p. 83). Autrement dit, la question se pose de savoir si l'on est en présence d'un arbitrage international au sens des art. 176 ss LDIP, dès lors que la clause d'arbitrage liant les parties exclut l'application d'un quelconque droit étatique, le droit suisse de l'arbitrage en particulier (cf. art. 176 al. 2 LDIP). Et, si tel était le cas, le Tribunal fédéral ne pourrait alors même pas se saisir d'un recours formé par le CERN contre la sentence arbitrale, cela à supposer même que l'Organisation internationale renonce à son immunité de juridiction. Il importe toutefois peu de trancher ce point en l'occurrence, puisque l'immunité de juridiction invoquée a, de toute façon, été  reconnue au CERN.

Regeste:
Arbitrage et immunité de juridiction d'une organisation internationale.  1. Disposant de la personnalité juridique de droit international, le CERN bénéficie d'une immunité de juridiction absolue et complète. 
2. En contrepartie de l'immunité octroyée, le CERN s'est engagé à soumettre tout litige pouvant survenir à l'occasion de contrats conclus avec des personnes privées à un arbitrage constitué ad hoc, à l'abri de tout contrôle judiciaire étatique.