BGE 106 Ia 277 (1980) — constitutional law

106 Ia 277

Sachverhalt ab Seite 279

    La loi vaudoise du 18 septembre 1973 sur l'exécution des condamnations pénales et de la détention préventive (LEP) règle, d'une part, l'exécution des condamnations pénales et, d'autre part, l'organisation des établissements et des régimes de détention et d'internement dans le canton de Vaud (art. 1er al. 1). Elle est applicable aux personnes condamnées, détenues et internées dans les établissements pénitentiaires du canton, aux personnes condamnées par les tribunaux vaudois, mais détenues ou internées dans des établissements d'autres cantons et aux personnes en détention préventive dans les établissements du canton de Vaud (art. 2).

Il appartient au Conseil d'Etat d'arrêter l'organisation générale des établissements de détention et d'internement (art. 84), de fixer par voie réglementaire les conditions de la détention préventive (art. 127) et, d'une manière générale, d'arrêter les dispositions d'application nécessaires (art. 130 al. 2). De son côté, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires est chargé d'exercer la haute surveillance sur ces établissements (art. 85 al. 1). Il prescrit les mesures relatives à l'organisation intérieure et à l'administration des établissements (art. 85 al. 2) et prend, en principe à titre définitif, un certain nombre de décisions concrètes dans l'application de la loi.

Quant aux régimes de détention des condamnés et des prévenus, le législateur en a fixé les points principaux soit dans la LEP, soit dans le code de procédure pénale (art. 62 ss. CPP sur la détention préventive), tout en réservant les précisions que le Conseil d'Etat peut arrêter par voie réglementaire (voir notamment les art. 96 LEP et 65 al. 4 CPP).

Par arrêté du 9 septembre 1977, publié dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 25 octobre 1977, le Conseil d'Etat a édicté un règlement relatif aux prisons d'Echallens, La Vallée, Morges, Nyon, Vevey, Yverdon et aux salles d'arrêts de Lausanne. Ces divers établissements sont destinés à recevoir principalement les personnes appréhendées par la police judiciaire, les personnes en détention préventive et celles qui sont condamnées à une peine d'arrêts ou d'emprisonnement n'excédant pas trois mois.

Ayant agi par la voie du recours de droit public, le Groupe Action Prison, Michel Glardon et Jean-Pierre Garbade ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler un certain nombre de dispositions du règlement précité, qu'ils tenaient pour contraires à divers droits constitutionnels, soit principalement à la garantie de la liberté  personnelle et au principe dit de l'administration réglementée.

Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, en tant qu'il était recevable, dans le sens des considérants.

Erwägungen

Extrait des motifs:

3. En attaquant plusieurs articles du règlement des prisons d'arrondissement du canton de Vaud, les recourants soulèvent le problème de la compatibilité du régime de détention dans ces prisons avec certains principes de droit constitutionnel écrit ou non écrit, et notamment avec la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle. Or c'est là un problème que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'étudier (ATF 97 I 45, 839, ATF 99 Ia 262, ATF 100 Ia 454, ATF 102 Ia 279, 302, ATF 103 Ia 165 et l'arrêt Frischknecht du 26 mars 1980). En principe, il l'examine librement, mais il s'astreint tout de même à une certaine retenue, car le régime de détention dépend assez étroitement des circonstances locales, c'est-à-dire des moyens - en personnes et en locaux - dont dispose chaque administration pénitentiaire (ATF 99 Ia 271, ATF 97 I 844 consid. 6).

a) La constitutionnalité d'un règlement cantonal sur le régime de détention dans une prison doit d'abord être examinée sous l'angle de la liberté personnelle, garantie par le droit constitutionnel non écrit de la Confédération. Outre le droit d'aller et venir et le droit au respect de l'intégrité corporelle, sont garanties à l'individu, à titre subsidiaire et dans la mesure où elles ne font pas déjà l'objet de garanties particulières, toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine, notamment le droit à l'intimité et le droit d'apprécier une situation et de se déterminer en conséquence (ATF 101 Ia 346; voir ANDRÉ GRISEL, La liberté personnelle et les limites du pouvoir judiciaire, Revue internationale de droit comparé 1975, p. 549 ss., spécialement 566 ss.). Toutefois, la liberté personnelle peut être restreinte à certaines conditions, mais elle ne doit pas être complètement supprimée ou vidée de tout contenu (ATF 102 Ia 283 consid. 2a).

Les personnes détenues peuvent également invoquer la garantie de la liberté personnelle, mais elles ne sauraient toutefois prétendre jouir de toutes les formes de ce droit constitutionnel. La mesure d'incarcération qui les frappe doit certes reposer sur une base légale, être dans l'intérêt public et se conformer au principe de la proportionnalité. Mais, une fois incarcérés, les intéressés sont soumis aux restrictions qui découlent de la mesure de contrainte qui leur est imposée et du rapport spécial qui les lie à l'Etat. Si toutes ces restrictions ne doivent pas nécessairement résulter de dispositions spéciales et précises de la loi, il n'en demeure pas moins qu'elles n'ont pas à aller au-delà de ce qu'exigent le but de l'incarcération et les exigences raisonnables propres à assurer le fonctionnement normal de l'établissement de détention, et elles doivent respecter le principe de proportionnalité (ATF 103 Ia 295). S'agissant plus particulièrement de personnes détenues préventivement, les exigences inhérentes au but de la détention doivent être examinées dans chaque cas et les restrictions imposées pourront être d'autant plus sévères que le risque de fuite, de collusion ou de désordres internes apparaît plus élevé. Ces mesures ne sauraient toutefois, sans porter atteinte au noyau intangible de la liberté personnelle, aller jusqu'à l'emploi de méthodes qui auraient, sinon pour but, du moins en tout cas pour effet l'anéantissement de la personnalité du détenu ou qui seraient de nature à lui infliger des troubles psychiques graves (arrêt non publié du 7  juin 1978 dans la cause Kröcher et Möller, p. 25, consid. 2).

b) Par ailleurs, les restrictions de la liberté personnelle que comporte le régime de détention dans une prison doivent aussi être compatibles avec les garanties données par la Convention européenne des droits de l'homme. A la différence de la Commission ou de la Cour européenne des droits de l'homme, le Tribunal fédéral examine cette question non seulement dans les cas concrets, mais aussi dans le cadre du contrôle abstrait des normes (art. 84 al. 1 lettre a OJ; ATF 101 Ia 69 consid. 2c). Mais il convient de relever que la Convention européenne ne donne pas, en ce domaine du régime de détention, des garanties plus étendues que le principe constitutionnel de la liberté personnelle (ATF ATF 102 Ia 283 consid. 2b). Les recourants ne soutiennent pas une opinion contraire. C'est donc avec raison qu'ils invoquent essentiellement cette garantie constitutionnelle, sans se référer aux clauses de la convention.

c) Adoptée le 19 janvier 1973 par le comité des ministres du Conseil de l'Europe, la Résolution (73) 5, "fixant les règles minimales pour le traitement des détenus", se borne à recommander aux Etats membres de ce Conseil - dont la Suisse - de s'en tenir aux principes qu'elle  énonce, afin d'en favoriser l'application dans leur législation interne et dans la pratique. Pour les Etats membres, cette résolution n'a donc pas un effet contraignant, de sorte qu'en principe le recours de droit public n'est pas ouvert pour la violation d'une de ces règles minimales. Toutefois, dans la définition de la liberté personnelle, telle qu'elle est garantie dans le droit constitutionnel non écrit de la Confédération, il y a lieu de tenir compte de ces règles qui, au même titre que les clauses de la Convention européenne des droits de l'homme, ont leur fondement dans la conception commune que les Etats membres du Conseil de l'Europe se font du droit (ATF 102 Ia 284 consid. 2c). Dans cette mesure relativement restreinte, les recourants peuvent donc - en particulier dans le cadre du contrôle abstrait des normes - aussi se référer à  certaines règles minimales énoncées dans la Résolution (73) 5, même si, en réalité, celle-ci s'adresse en première ligne aux autorités politiques  (législatives ou exécutives) de la Confédération et des cantons.

d) Par ailleurs, il faut encore rappeler que le Tribunal fédéral a abandonné  sa jurisprudence selon laquelle n'étaient pas soumis à l'exigence d'une base légale les actes limitant la liberté et les droits des personnes liées à l'Etat par un rapport de sujétion spécial (ATF 98 Ib 305 consid. 2a, ATF 97 I 842 ss.;  voir aussi ANDRÉ GRISEL, Droit administratif suisse, p. 166). Dans son arrêt Minelli du 4 avril 1973, il a en effet suivi l'exemple du Bundesverfassungsgericht allemand (BVGE vol. 33, 1973, p. 9 ss.). Pour des raisons fondées sur la notion de l'Etat de droit, le Tribunal fédéral juge maintenant indispensable de fixer, dans un règlement ou une loi, les limitations de la liberté personnelle que les prévenus et les condamnés doivent subir pendant leur détention en prison (ATF 99 Ia 268 consid. III. 4). Dès lors, le régime de détention ne peut pas être laissé à l'appréciation plus ou moins arbitraire de l'administration pénitentiaire. S'il n'a pas à être réglé  jusque dans les moindres détails, ce régime auquel les détenus sont soumis doit  être, au moins dans les grandes lignes, fixé par un arrêté de portée générale que l'administration pénitentiaire sera tenue de respecter. Or, à plusieurs reprises dans leurs mémoires, les recourants se plaignent de la violation de ce principe dit de l'administration réglementée.

4. Confirmant le principe énoncé à l'art. 97 al. 2 de la loi vaudoise du 18 septembre 1973 sur l'exécution des condamnations pénales et de la détention préventive (LEP), l'art. 102 du règlement - applicable aux prévenus et aux condamnés en détention dans les prisons d'arrondissement - dispose que "la personne incarcérée est reçue par un agent qui l'informe des conditions de sa détention". Formellement, il n'impose pas l'obligation de donner cette information par écrit. De ce fait, le règlement serait, au dire des recourants, contraire à la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle et, plus particulièrement, incompatible avec le "droit du détenu d'être informé de ses droits et obligations pendant la détention".

a) En Suisse, il n'existe aucun texte constitutionnel ou légal exigeant que le règlement d'une prison contienne une disposition imposant à l'administration pénitentiaire l'obligation de renseigner par écrit les détenus sur le régime auquel ils sont soumis. En particulier, l'art. 215 al. 2 PPF - que les recourants citent à l'appui de leur thèse - n'énonce pas cette exigence de forme et, dans ses deux arrêts Minelli (ATF 99 Ia 264 ss., ATF 102 Ia 281 ss.) comme dans son arrêt Frischknecht du 26 mars 1980, le Tribunal fédéral n'en a pas parlé.

b) A son chiffre 35, la Résolution (73) 5 du Conseil de l'Europe pose la règle suivante:

"1. Lors de son admission, chaque détenu doit recevoir des informations écrites au sujet du régime des détenus de sa catégorie, des règles disciplinaires de l'établissement, des moyens autorisés pour obtenir des renseignements et formuler des plaintes, et de tous autres points qui peuvent être nécessaires pour lui permettre de connaître ses droits et ses obligations et de s'adapter à la vie de l'établissement.

2. Si le détenu est illettré ou si pour d'autres raisons il ne peut prendre connaissance de ces informations, toutes explications doivent lui être données oralement."

Toutefois, cette résolution a été adoptée par le Conseil des ministres du Conseil de l'Europe non pas comme une convention soumise à ratification, mais comme un ensemble de recommandations adressées aux autorités des Etats membres. Selon la jurisprudence, ce texte ne lie pas la Suisse - ni les autres Etats membres du Conseil de l'Europe - de sorte que les citoyens ne peuvent pas former des recours de droit public pour violation de ces "règles minimales" (ATF 102 Ia 284 consid. 2c). Il appartient au recourant de démontrer que cette violation d'une règle minimale porte atteinte à l'un de ses droits constitutionnels et notamment à sa liberté personnelle, telle qu'elle est garantie par le droit constitutionnel suisse.

c) Ainsi qu'il ressort de la réponse du Conseil d'Etat, les personnes incarcérées dans les prisons d'arrondissement reçoivent, depuis le 1er juillet  1974, des instructions écrites concernant leurs conditions de détention; l'Etat de Vaud n'a donc pas attendu le règlement litigieux pour informer les détenus par écrit de leurs droits et obligations; il s'en est même fait une règle et des dispositions ont été prises dans le canton pour que le règlement en question se trouve dans chaque cellule des prisons qu'il concerne.

Il n'y a pas de raison de mettre en doute la réalité de ces affirmations. L'on peut donc constater que l'art. 102 du règlement n'est nullement interprété  comme le refus de l'autorité pénitentiaire de communiquer aux détenus des renseignements écrits sur leurs conditions de détention; bien au contraire, puisque cette information écrite, dans la pratique, constitue en fait la règle  (cf. ch. 35 al. 1 de la Résolution (73) 5). Au demeurant, la rédaction de la disposition incriminée doit permettre à l'autorité pénitentiaire de faire face  à son devoir d'information dans toutes sortes de situations qui excluent la forme écrite et de recourir ainsi à d'autres moyens d'information lorsque des circonstances spéciales l'exigent, telles que celles visées au ch. 35 al. 2 de la Résolution (73) 5.

d) Comme on le voit, le texte de l'art. 102 du règlement laisse place à une interprétation conforme à la constitution. Il ne saurait donc être question de l'annuler. Le recours doit par conséquent être rejeté sur ce point, dans le sens des motifs.

5. En second lieu, les recourants reprochent au Conseil d'Etat de n'avoir pas énuméré dans le règlement les objets que les détenus peuvent garder avec eux dans leur cellule et d'avoir ainsi laissé aux surveillants un pouvoir discrétionnaire en ce domaine. Ils attaquent donc les art. 107, 142 al. 1, 169, 175 et 176 al. 1 du règlement pour violation non seulement de la garantie de la liberté personnelle, du principe de l'administration réglementée et de l'art. 4 Cst., mais aussi de plusieurs articles de la loi vaudoise sur l'exécution des peines (LEP).

a) Dans son premier arrêt Minelli, du 4 avril 1973, le Tribunal fédéral n'avait pas annulé les dispositions de l'ordonnance zurichoise sur les prisons de district (BezGV), qui ne permettaient aux détenus de garder dans leur cellule que leurs effets personnels ("persönliche Ausrüstung" au sens du par. 25 BezGV), c'est-à-dire leurs habits, leurs effets de toilette, leur montre, le matériel pour écrire, des petits souvenirs et d'autres objets désignés par les gardiens, tous les autres objets devant leur être enlevés et être déposés auprès de l'administration de la prison (par. 23 BezGV). Une telle réglementation avait alors été jugée encore compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle, car elle permettait de tenir compte avec souplesse des circonstances de chaque cas particulier, étant entendu que l'administration pénitentiaire ne devait pas être mesquine au point de priver les détenus d'objets, en soi non dangereux, ayant pour eux une grande valeur affective (ATF ATF 99 Ia 272 consid. V. 1). En revanche, dans son second arrêt Minelli, du 30 juin  1976, le Tribunal fédéral a dit ne pas pouvoir confirmer en tout point cette jurisprudence. Il a ainsi annulé les dispositions correspondantes de l'ordonnance zurichoise sur les locaux d'arrêts de la police (Pol. GV); mais cette réglementation n'était pas tout à fait la même, car le par. 18  mentionnait seulement les habits et les effets de toilette comme objets personnels laissés aux détenus. Cette liste était trop restrictive, le détenu  étant tenu de solliciter l'autorisation de garder avec lui dans sa cellule tous les autres effets personnels, y compris sa montre et les objets ayant une grande valeur affective (ATF 102 Ia 287 consid. 3b).

b) C'est à tort et même contrairement aux intérêts des détenus que les recourants demandent l'annulation des art. 142 al. 1 et 169 du règlement:

"Art. 142.- Les détenus peuvent s'abonner aux journaux de leur choix dans les limites fixées par l'administrateur.

"S'il s'agit de prévenus, l'interdiction du juge est réservée.

"Art. 168.- Les détenus peuvent expédier ou recevoir de la correspondance.

"En cas d'abus, celle-ci peut être limitée.

"Art. 169.- Au besoin, la prison fournit le papier et les enveloppes et assume les frais de port."

Ce sont là des dispositions qui, loin de restreindre la liberté personnelle des détenus, leur accordent au contraire des droits ou des avantages qu'ils n'ont pas partout, à savoir, d'une part, le droit - en principe tout au moins -  pour chaque détenu de s'abonner aux journaux de son choix (art. 142) et, d'autre part, la possibilité de recevoir, en cas de besoin, le papier, les enveloppes et les timbres-poste nécessaires à la correspondance (art. 169). Il est vrai que l'art. 142 al. 1 du règlement donne à l'administrateur la possibilité de limiter le nombre des journaux auxquels chaque détenu peut s'abonner, mais cette réserve est justifiée par le fait que, dans toute prison, le contrôle de ces journaux venant de l'extérieur ne doit pas devenir une surcharge excessive pour l'administration pénitentiaire. En outre, même lorsqu'il s'applique aux prévenus, l'art. 142 ne viole pas les règles de compétences énoncées à l'art. 123 LEP, puisque cet art. 142 réserve expressément, à son al. 2, la compétence du juge d'interdire à certains prévenus, pour des raisons de sécurité pendant l'enquête, tout abonnement.

Contrairement à l'avis exprimé par les recourants, l'administrateur des prisons ne dispose pas d'un pouvoir discrétionnaire, incompatible avec la garantie de la liberté personnelle ou avec le principe de l'administration réglementée. Il n'y a donc pas lieu d'annuler les art. 142 al. 1 et 169 du règlement. Sur ces deux points, le recours est sans fondement.

c) La question est alors plus délicate de savoir quels sont les objets que chaque détenu peut garder dans sa cellule en vertu des art. 107, 175 et 176 du règlement, qui ont la teneur suivante:

"Art. 107.- Les valeurs, les objets et les vêtements qui ne sont pas laissés au détenu sont inventoriés par l'agent.

"Cet inventaire est reconnu et signé par le détenu, il est contresigné par l'agent.

"Si le détenu refuse de signer, il en est fait mention dans l'inventaire.

"Art. 175.- Les objets et vêtements autorisés par les surveillants sont remis au détenu. Les autres sont inventoriés selon les dispositions des art. 107 à 110.

"Art. 176.- Les denrées et produits autorisés par les surveillants sont remis au détenu.

"Les boissons alcooliques sont interdites."

Selon l'art. 121 du règlement - qui semble déroger à l'art. 100 LEP en faveur des personnes condamnées qui subissent leur peine d'arrêts ou d'emprisonnement de plus de 15 jours - les détenus portent leurs habits personnels; ils peuvent aussi faire venir à leurs frais ou recevoir des vêtements ou du linge de rechange. En outre, ils peuvent se procurer - et, partant, garder en cellule -  des aliments de leur choix, les effets de toilette et les articles pour fumeurs  (art. 120 du règlement) et, de plus, ils reçoivent aussi les colis venant de l'extérieur, dont le contenu a été contrôlé par les gardiens (art. 174 du règlement). En revanche, ni la loi (CPP ou LEP), ni le règlement n'énumèrent les autres objets que chaque détenu peut - ou, au contraire, ne peut pas - garder avec lui dans sa cellule. En ce domaine, la décision appartient au juge dans les cas de détention préventive (art. 65  al. 2 CPP) ou au gardien lorsque le détenu est un condamné qui subit sa peine d'arrêts ou d'emprisonnement.

Au regard de la jurisprudence - et notamment du second arrêt Minelli, du 30  juin 1976 - on doit alors se demander si cette absence de précision n'est pas contraire au principe de l'administration réglementée. Tel n'est cependant pas le cas, car en réalité la liberté d'appréciation dont le juge ou le gardien peuvent jouir est très restreinte. En effet, il y a lieu d'admettre que, dans les prisons d'arrondissement du canton de Vaud, les exigences posées dans les arrêts Minelli sont respectées et que les détenus peuvent, en principe, garder avec eux leur montre, leur anneau de mariage et d'autres objets ayant pour eux une grande valeur affective. Les dispositions attaquées du règlement ne l'excluent pas et les recourants eux-mêmes ne soutiennent pas le contraire; au besoin, il appartiendrait à l'autorité pénitentiaire de veiller à l'observation de ces règles minimales énoncées dans la jurisprudence. Au demeurant, il ne faut pas oublier que les décisions du juge ou du gardien sont susceptibles soit de réclamation au Tribunal d'accusation (art. 183 CPP), soit de plainte à  l'administrateur des prisons (art. 187 du règlement).

Dans ces conditions, il ne se justifie pas d'annuler les art. 107, 175 et 176  al. 1 du règlement. Sur ce point également, le recours n'est pas fondé et doit  être rejeté dans le sens des considérants.

6. a) Les personnes en détention préventive ne sont pas astreintes au travail (art. 130 in fine du règlement). Mais, si elles veulent travailler pendant leur détention, elles peuvent soit se procurer elles-mêmes du travail, soit accomplir le travail qui leur est fourni par l'établissement. Dans le premier cas, le produit de leur travail - ou leur gain - leur appartient entièrement (art. 135 al. 2 du règlement) et, dans le second, elles reçoivent une rémunération dont elles peuvent disposer, puisque le juge n'a pas le pouvoir de la bloquer (art. 114 al. 2 in fine du règlement).

En revanche, les condamnés sont astreints au travail pendant leur détention (art. 102 ss. LEP, 128 ss. du règlement). S'ils subissent une peine d'emprisonnement, ils doivent exécuter le travail qui leur est assigné (art. 102 et 104 LEP). S'ils subissent une peine d'arrêts, ils peuvent soit se procurer eux-mêmes du travail (art. 103 al. 2 LEP, art. 128 du règlement), soit accomplir le travail qui leur est fourni par l'établissement.

Avec raison, les recourants ne critiquent pas ces dispositions légales ou réglementaires, qui ne violent aucun principe constitutionnel. Mais ils demandent l'annulation des art. 114, 133 et 135 al. 3 du règlement.

b) L'art. 114 du règlement dispose que:

"Les prélèvements doivent être autorisés par l'administrateur.

"S'il s'agit de prévenus, il le fait d'entente avec le juge. Celui-ci peut bloquer en tout ou partie le montant du dépôt à l'exception de la rémunération du travail effectué par le détenu."

Il importe de relever que, selon le règlement des prisons d'arrondissement, un compte de dépôt est établi pour chaque détenu (art. 112); il est alimenté  par les valeurs inventoriées à l'entrée du détenu dans la prison, par les versements qu'il peut recevoir de l'extérieur et par la rémunération - appelée pécule lorsqu'il s'agit d'un condamné - que l'établissement lui alloue pour son travail (art. 113 et 134). A vrai dire, cette incorporation du pécule au compte de dépôt n'est pas tout à fait conforme au principe énoncé par l'art. 113 al. 2  LEP, prescrivant la comptabilisation séparée du compte de dépôt et du pécule de chaque détenu. Mais, en l'espèce, il n'y a pas lieu d'examiner s'il s'agit là  d'une violation de l'art. 113 al. 2 LEP pouvant justifier l'annulation de l'art. 113 du règlement. Il faut en effet constater que les recourants n'attaquent pas cet art. 113 du règlement, mais seulement l'art. 114.

aa) En soi, le fait que tout prélèvement sur le compte de dépôt soit soumis à  l'autorisation de l'administrateur (agissant d'entente avec le juge en cas de détention préventive) ne viole aucun principe constitutionnel. Une telle exigence découle tout naturellement du devoir général qui incombe à  l'administrateur de veiller à l'ordre et au bon fonctionnement des  établissements, particulièrement en ce qui concerne leur gestion financière. De ce point de vue, l'art. 114 ne met pas en cause la garantie de la propriété  (art. 22ter Cst.); il ne constitue pas non plus une atteinte disproportionnée à  la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle.

Par ailleurs, on ne saurait dire avec les recourants que le principe de l'administration réglementée exige de prévoir et de traiter de façon détaillée tous les cas où un détenu peut librement disposer de son compte de dépôt. Dans ce domaine, il convient en effet de reconnaître à l'administration pénitentiaire une certaine marge d'appréciation, à laquelle doit évidemment correspondre, pour le détenu, la possibilité de se plaindre en cas d'abus.

bb) Selon les recourants, l'art. 114 du règlement violerait en outre l'art.  223 CPP, lequel confère au juge la compétence de séquestrer ce qui peut avoir servi ou avoir été destiné à commettre l'infraction, de même que tout ce qui paraît en avoir été le produit. En droit vaudois, un séquestre pénal ne peut  être ordonné qu'en vertu des art. 223 ss. CPP, lesquels règlent donc la matière de façon exhaustive. Il convient dès lors de se demander si, en prévoyant que le juge "peut bloquer en tout ou partie le montant du dépôt" de prévenus, l'art. 114 al. 2 du règlement n'institue pas en réalité une nouvelle forme de séquestre. Selon le Conseil d'Etat, il n'y a rien de critiquable dans le principe de cette disposition. Les prélèvements visés par l'art. 114 al. 2  concernent uniquement ceux que le prévenu pourrait vouloir opérer sur les valeurs inventoriées lors de son incarcération ou sur les versements qu'il aurait pu recevoir depuis lors de l'extérieur. Il est dès lors parfaitement normal, explique l'autorité cantonale, que le juge compétent pour ordonner un séquestre pénal (art. 223 ss. CPP) soit consulté. En effet, les valeurs sur lesquelles s'effectuerait le prélèvement pourraient être le produit d'une infraction commise par le prévenu.

On voit donc, au travers de cette interprétation parfaitement soutenable, que l'art. 114 al. 2 du règlement n'apporte en réalité aucune modification au système légal en vigueur et ne fait en définitive que répéter un principe déjà  posé dans la loi. Ainsi, un blocage n'est par conséquent admissible que si les conditions posées par les art. 223 ss. CPP sont respectées. Certes, afin d'éviter tout malentendu, le Conseil d'Etat eût peut-être été bien inspiré en ajoutant à l'art. 114 al. 2 du règlement les termes "conformément à ..." ou  "sur la base des art. 223 ss. CPP".

cc) Le texte litigieux étant susceptible de recevoir une interprétation conforme à la constitution, les griefs qu'ont formulés les recourants à son sujet doivent donc être rejetés, dans le sens des motifs qui viennent d'être exposés.

c) Le recours est également mal fondé en ce qui concerne l'art. 133 du règlement, relatif au pécule et qui a la teneur suivante: 

"Le travail fourni aux détenus par les établissements est rémunéré selon des critères fixés par l'administrateur avec l'approbation du Département."

En droit fédéral, il n'existe aucune norme imposant aux gouvernements cantonaux l'obligation de fixer eux-mêmes soit le montant de la rémunération allouée aux détenus pour le travail qu'ils accomplissent en prison, soit même les critères selon lesquels cette rémunération devra être fixée. Ni les art.  376 et 377 CP - applicables seulement au pécule que les condamnés reçoivent -  ni le principe de l'administration règlementée ne posent une telle exigence. Au demeurant, ces critères sont, en droit vaudois, déjà mentionnés à l'art. 106  al. 1 LEP et l'on voit mal comment le Conseil d'Etat pourrait encore les préciser dans un règlement général sur les prisons.

Il est vrai que, selon l'art. 106 al. 1 LEP, "les détenus et les internés reçoivent un pécule en fonction de leur conduite et de leur travail; le montant en est déterminé selon les critères fixés par le règlement de l'établissement", mais il n'est pas dit si ce règlement de l'établissement doit émaner du Conseil d'Etat lui-même ou s'il peut être arrêté par l'administrateur avec l'approbation du Département chargé de la surveillance des prisons. On peut se demander s'il s'agit là d'un problème d'organisation générale des  établissements, dont la réglementation est de la compétence du Conseil d'Etat  (art. 84 al. 1 LEP), ou d'une mesure relative à l'organisation interne et à  l'administration des établissements, que le Département a le pouvoir de prendre en vertu de l'art. 85 al. 2 LEP. De toute façon, les recourants n'ont pas soulevé - ni expressément, ni implicitement - le moyen tiré de la violation de l'art. 4 Cst. Il n'y a donc pas lieu d'examiner si, en déléguant cette compétence au Département et à l'administrateur, le Conseil d'Etat a fait une application arbitraire des règles de compétence énoncées aux art. 84 et 85 LEP. Il ne se justifie donc pas d'annuler l'art. 133 du règlement.

d) Selon l'art. 135 du règlement:

"Lorsqu'un détenu s'est procuré lui-même un travail autorisé par l'administrateur, ses gains sont comptabilisés de la même manière.

"S'il s'agit d'un prévenu, ils lui appartiennent entièrement.

"S'il s'agit d'un condamné, un règlement arrêté par le Département fixe la part qui revient au détenu proportionnellement à son gain et au coût de sa détention." 

Alors qu'en droit vaudois les prévenus gardent pour eux la totalité du produit du travail qu'ils se sont procuré eux-mêmes (art. 135 al. 2), les condamnés ne reçoivent qu'une partie de ces gains, l'autre partie étant prélevée par l'Etat (art. 135 al. 3). Or c'est en vain que les recourants tiennent ce prélèvement - qu'ils qualifient d'émolument - pour contraire à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.). En réalité, le principe énoncé à  l'art. 135 al. 3 du règlement découle directement de l'art. 376 CP, selon lequel, sur le produit de leur travail, les condamnés ne reçoivent qu'une part fixée par le canton. Il s'agit là d'une disposition légale que le Tribunal fédéral doit appliquer, comme toute autre disposition votée par l'Assemblée fédérale, sans avoir à en examiner la constitutionnalité (art. 113 al. 3 Cst.).

Par ailleurs, il convient de relever que l'art. 376 CP ne désigne pas l'autorité cantonale compétente pour fixer la part due au condamné. De même, l'art. 106 al. 2 in fine LEP se borne à dire que cette part est déterminée par  "le règlement", sans indiquer si ce règlement doit émaner du gouvernement cantonal ou s'il peut être édicté par une autorité inférieure, soit notamment par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires. On ne saurait dès lors reprocher au Conseil d'Etat d'être tombé dans l'arbitraire en déléguant cette compétence à l'un de ses départements. De toute façon, les recourants n'ont pas soulevé - ni expressément, ni implicitement - le moyen tiré de la violation de l'art. 4 Cst. Il n'y a donc pas de raison d'annuler la disposition de l'art. 135 al. 3 du règlement.

7. C'est également à tort que les recourants attaquent les dispositions du règlement sur l'assistance spirituelle et médicale à laquelle les détenus ont droit en vertu des art. 110 et 111 LEP.

a) Désignés par le Conseil d'Etat après consultation des autorités ecclésiastiques, les aumôniers attitrés - protestants et catholiques - sont directement subordonnés à l'administrateur et soumis au règlement des établissements (art. 63 et 64 du règlement). Ils font aux détenus des visites individuelles (art. 67 al. 1) qui, en règle générale, ont lieu hors de la présence d'un agent (art. 67 al. 2).

L'entretien en tête à tête entre l'aumônier et le détenu est la règle; c'est là une précision donnée dans l'intérêt des détenus, de sorte que l'annulation - demandée par les recourants - de l'art. 67 al. 2 du règlement ne ferait que priver les détenus d'un avantage qui leur est reconnu. La présence d'un agent à l'entretien de l'aumônier avec un détenu reste l'exception, admissible dans certains cas particuliers (notamment pour des raisons de sécurité). Or, en droit, cette possibilité de déroger à la règle générale ne porte atteinte à aucun droit constitutionnel des détenus. En particulier, contrairement à l'avis exprimé par les recourants, le principe d'égalité de traitement n'est pas en cause ici, car il n'appartient pas aux détenus - et encore moins aux recourants - de se plaindre du fait - allégué mais non établi - que l'aumônier serait traité moins favorablement que le médecin de l'établissement. Il n'y a donc pas de raison d'annuler l'art. 67 al. 2 du règlement.

b) Dans son arrêt Krause du 17 août 1976, le Tribunal fédéral a dit que le principe de la liberté personnelle donne aux détenus le droit de recevoir l'assistance médicale qui leur convient, mais non pas, d'une manière générale, celui de choisir leur médecin. En principe, les détenus reçoivent donc en prison les soins médicaux du médecin attitré, sauf lorsque leur état de santé  exige leur hospitalisation. Toutefois, ils doivent être examinés et soignés par un autre médecin lorsque le rapport entre le médecin attitré et le patient est réellement rompu ou qu'il est opportun, du point de vue médical, de faire appel  à un spécialiste (ATF 102 Ia 304 ss. consid. 2). Contrairement à ce que semblent soutenir les recourants, cet autre médecin n'est pas forcément le médecin de confiance du détenu.

En droit vaudois, sauf si l'état de santé d'un détenu exige son hospitalisation, c'est le médecin attitré de l'établissement qui donne, en prison, les soins dont les détenus ont besoin. Ainsi, ni la loi (art. 111 et  124 LEP), ni le règlement (art. 146 ss.) ne prévoient expressément la possibilité de faire appel à un autre médecin venant de l'extérieur. Toutefois, contrairement à l'opinion soutenue par les recourants, cela ne justifie pas l'annulation des art. 146 ss. du règlement pour violation de la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle, car ces textes légaux et réglementaires n'excluent pas la possibilité de consulter un autre médecin.

c) En effet, lorsque, comme en l'espèce, il procède au contrôle abstrait de normes susceptibles de plusieurs interprétations, le Tribunal fédéral retient en général celle qui est compatible avec les droits constitutionnels des citoyens. En fait, il n'y a aucune raison de penser que les autorités pénitentiaires vaudoises refusent de faire appel à un autre médecin dans les cas mentionnés par l'arrêt Krause; les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas. En l'absence de toute allégation contraire, on peut donc admettre que les détenus reçoivent l'assistance médicale qui leur convient dans les prisons d'arrondissement. Au besoin, il appartiendrait au Conseil d'Etat vaudois de prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect des règles énoncées dans la jurisprudence.

Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'annuler les dispositions des art. 146 et 147 du règlement. Sur ce point également, le recours doit donc être rejeté, dans le sens des considérants.

8. a) Dans son arrêt Minelli du 30 juin 1976, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence au sujet de la promenade à laquelle les détenus ont droit (ATF 102 Ia 290 ss. consid. 7).

Certes, chaque détenu ne peut pas exiger de se promener à l'air libre dès le premier jour de sa détention, mais on doit considérer que, dès la seconde semaine de détention, une promenade - sous la surveillance des gardiens - d'une demi-heure par jour est nécessaire pour maintenir les détenus en bonne santé physique et psychique. C'est le minimum de ce que chaque détenu peut exiger selon le principe constitutionnel de la liberté personnelle et que l'autorité pénitentiaire doit, sous réserve de dispositions transitoires, accorder aux détenus dès la seconde semaine de leur détention.

b) En l'espèce, l'art. 139 du règlement dispose simplement que:

"Les détenus peuvent prendre de l'exercice à l'intérieur ou à l'extérieur de la prison dans la mesure où les installations le permettent."

Toutefois, cette disposition doit être interprétée en tenant compte, d'une part, de l'art. 101 LEP, qui mentionne "les promenades usuelles, les exercices sportifs et les loisirs collectifs" auxquels les détenus peuvent participer et, d'autre part, des instructions que l'administrateur des prisons a établies le 1er juillet 1974, précisant - sous chiffre 12 - que:

"La promenade a lieu tous les matins, sauf le dimanche; les prévenus y ont accès, en principe, dès le quatrième jour suivant leur incarcération.

La promenade est suspendue en cas de mise au secret."

Par ailleurs il convient de relever que selon l'art. 167 du règlement: 

"Exceptionnellement, pour de graves raisons familiales ou professionnelles, il peut être accordé à un détenu une permission de sortie de brève durée, avec ou sans accompagnement.

"La décision est prise sur préavis de l'administrateur:

"- pour les condamnés: par le Département;

"- pour les prévenus: par le juge."

c) Cette réglementation de la promenade des détenus se révèle critiquable sur deux points. En premier lieu, elle ne fixe pas, de manière formelle, la durée de cette promenade à laquelle les détenus ont droit. Mais il n'y a en fait aucune raison de penser que le temps consacré à la promenade soit inférieur au minimum d'une demi-heure par jour fixé par la jurisprudence; les recourants eux-mêmes ne le prétendent d'ailleurs pas. En second lieu, le Conseil d'Etat reconnaît - dans ses observations - que les installations de certaines prisons d'arrondissement ne permettent pas encore l'organisation d'une promenade des détenus à l'air libre. Il s'agit là cependant d'une situation provisoire et, dans ces établissements, les détenus - privés de la promenade quotidienne -  jouissent en compensation d'un temps plus long accordé au service de propreté  (ch. 12 al. 2 des instructions aux détenus, du 1er juillet 1974). Les recourants semblent accepter cette disposition transitoire, à la condition toutefois que le droit à la promenade soit rétabli pour tous les détenus dans un délai raisonnable. Or le Conseil d'Etat a dit mettre tout en oeuvre - dans les limites de ses possibilités budgétaires - pour supprimer peu à peu une situation qu'il considère lui-même comme insatisfaisante, les transformations projetées devant en principe être terminées vers fin 1983. Le Tribunal fédéral peut donc prendre expressément acte de cette volonté d'établir au plus vite une situation conforme aux exigences constitutionnelles et renoncer ainsi à annuler l'art. 139 du règlement.

9. Selon la jurisprudence, les détenus ne peuvent en principe recevoir la visite de personnes venant de l'extérieur que sous la surveillance d'un gardien. Le régime de ces visites dépend donc largement des circonstances locales, soit notamment du nombre des gardiens disponibles et des locaux. En cette matière, l'autorité cantonale dispose ainsi d'une certaine liberté d'appréciation dans la réglementation, mais elle doit tout de même respecter le droit de visite qui est reconnu aux détenus, en particulier lorsque la détention préventive dure longtemps.

a) Dans ses arrêts Minelli du 4 avril 1973 (ATF 99 Ia 285 s. consid. V. 12) et Frischknecht du 26 mars 1980 (ATF 106 Ia 139 E. 7), le Tribunal fédéral a eu  à se prononcer sur la compatibilité avec la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle des dispositions relatives au droit de visite des détenus dans les prisons de district du canton de Zurich (par. 50 et 51 BezGV) et du canton d'Appenzell. Dans le premier arrêt, il a qualifié de très restrictif le régime zurichois, prévoyant seulement une visite d'un quart d'heure par semaine, réservée aux parents du détenu; un tel régime se trouve à la limite inférieure de ce qui doit être reconnu aux détenus comme possibilité de garder des contacts avec l'extérieur. Tenant compte notamment du fait qu'en cas d'urgence, des visites supplémentaires peuvent exceptionnellement être accordées, comme aussi de ce que la formule "in der Regel" autorise une certaine flexibilité dans l'application de ces règles (quant au nombre des visites et à l'étendue du cercle des visiteurs), le Tribunal fédéral n'a pas annulé ces dispositions réglementaires zurichoises. Dans son second arrêt, il a en revanche jugé les règles encore plus restrictives adoptées en droit appenzellois incompatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté  personnelle sur deux points particuliers. En effet, il a admis que le tuteur doit pouvoir être autorisé à rendre visite à son pupille qui est en détention préventive; en outre, spécialement lorsque la détention préventive dure plusieurs mois, le détenu devrait pouvoir recevoir la visite de sa femme et de ses enfants pendant plus d'un quart d'heure par semaine.

b) Dans les prisons d'arrondissement du canton de Vaud, le droit de visite est défini de la manière suivante par les art. 152 à 155 du règlement:

"Art. 152.- Les détenus peuvent recevoir des visites aux jours et heures fixés par l'administrateur:

"- les condamnés: une fois par semaine;

"- les prévenus: selon décision du juge.

"Art. 153.- La durée des visites est d'une demi-heure au maximum.

"Art. 154.- Les visites ont lieu dans un parloir, en présence d'un agent.

"Dans certains cas, des mesures particulières peuvent être ordonnées.

"Art. 155.- Les condamnés peuvent recevoir au maximum trois personnes en même temps.

"Les prévenus ne peuvent recevoir qu'une personne à la fois, sauf autorisation expresse du juge."

En fait, l'administrateur des prisons a décidé que les visites ont lieu les mardi et vendredi - jours fériés exceptés - de 14 h. à 16 h. (ch. 2 des instructions aux détenus, du 1er juillet 1974).

c) Contrairement à l'opinion soutenue par les recourants, le principe de l'administration réglementée n'exige pas que les règlements de prison fixent, jusque dans tous les détails, l'étendue et les modalités d'exercice du droit de visite. En particulier, il ne pouvait pas interdire au Conseil d'Etat vaudois de déléguer à l'administrateur des prisons le pouvoir de fixer les jours et heures des visites dans les prisons d'arrondissement. En outre, il n'est pas  établi que cette délégation soit contraire aux règles de répartition des compétences énoncées dans la loi (art. 113 al. 1, 123 et 130 al. 1 LEP). Au demeurant, la violation d'une loi cantonale d'organisation ou de répartition des compétences n'est pas un moyen que les recourants pourraient faire valoir dans un recours de droit public (ATF 104 Ia 287, ATF 103 Ia 372 et les références).

Il convient cependant d'observer que, pour les personnes qui travaillent durant la semaine, il est difficile - voire même impossible - de rendre visite  à des détenus aux jours et heures fixés par l'administrateur. Dans bien des cas, l'exercice de ce droit de visite est donc rendu parfaitement illusoire du fait de l'horaire adopté, ce qui n'est pas tolérable. Les instructions de l'administrateur sur ce point doivent donc être modifiées et prévoir en conséquence certaines dérogations en faveur des travailleurs ou bien autoriser les visites en dehors des jours et heures de travail (le samedi ou le dimanche, par exemple). Cette modification des instructions de l'administrateur suffit en l'espèce et il n'est donc pas nécessaire, ni justifié, d'annuler l'art. 152 du règlement, car, dans son ensemble, la réglementation du droit de visite est encore compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle.

Par ailleurs, c'est manifestement à tort que les recourants se plaignent aussi du fait que l'art. 153 du règlement ne prévoit pas de dérogation permettant de prolonger la durée des visites. Selon la jurisprudence, en effet, la durée minimum de chaque visite n'est pas d'une demi-heure, mais bien d'un quart d'heure par semaine (ATF 99 Ia 285 ss. consid. V. 12 et ATF 106 Ia 141).

d) Une norme générale et abstraite viole l'art. 4 Cst. lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité et qu'elle opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à règlementer. Dans ces limites, le législateur jouit d'un large pouvoir d'appréciation. Le juge constitutionnel limitera son intervention aux cas d'abus de pouvoir ou d'excès des limites de celui-ci (ATF 102 Ia 12, ATF 100 Ia 212 consid. 1b).

Au regard de cette jurisprudence, la différence de traitement entre les condamnés - autorisés à recevoir la visite de trois personnes en même temps -  et les prévenus, qui ne peuvent recevoir qu'une personne à la fois, sauf autorisation expresse du juge (art. 155 al. 1 et 2 du règlement), peut se justifier par la nécessité d'éviter les risques de collusion. L'appréciation faite par le Conseil d'Etat n'apparaît donc ni abusive, ni excéder les limites de son pouvoir. Ainsi, contrairement à l'avis exprimé par les recourants, l'art. 155 al. 2 du règlement ne viole ni l'art. 4 Cst., ni la liberté  personnelle des détenus ou des visiteurs.

e) En tant qu'il est dirigé contre les art. 152, 153 et 155 al. 2 du règlement, le recours doit par conséquent être rejeté dans le sens des considérants.

10. Les recourants demandent enfin l'annulation - pour violation de la liberté personnelle, du principe de l'administration réglementée et du principe de l'égalité de traitement - des art. 184, 185, 186 et 190 du règlement sur la punition des fautes de discipline ainsi que de l'art. 189.

a) Les art. 184 et 185 du règlement, qui traitent des punitions, ont la teneur suivante:

"Art. 184.- L'administrateur peut, suivant la gravité de la faute, et dans la mesure où l'ordre dans la prison l'exige, infliger les punitions suivantes:

"- la réprimande;

"- la privation notamment de: travail, achats, cours, lecture, exercices physiques, radio, visites, correspondance;

"- les arrêts disciplinaires jusqu'à huit jours.

"Art. 185.- Le chef du Département est compétent pour infliger les arrêts disciplinaires jusqu'au maximum de trente jours.

"Sa décision est définitive."

Formellement, il est exact que le règlement des prisons ne définit pas, clairement et dans les détails, les éléments constitutifs de la notion de faute de discipline que l'art. 181 déclare passible d'une sanction, mais cela n'est pas contraire au principe de l'administration réglementée. D'ailleurs, les recourants considèrent eux-mêmes que ce principe n'exige des précisions qu'au sujet de la notion d'acte d'indiscipline grave passible de la sanction la plus grave, celle des arrêts disciplinaires. Or, sur ce point, ils ne sauraient reprocher au Conseil d'Etat de n'avoir pas donné ces précisions, puisque, en réalité, c'est le législateur qui les a données dans le texte de l'art. 116 al.  2 LEP, ainsi libellé:

"Les actes d'indiscipline graves, ensuite notamment de désobéissance, résistance, sabotage, voies de fait, évasion ou tentative de tels faits, sont passibles d'arrêts disciplinaires."

b) A vrai dire, on ne voit pas en quoi les art. 186 et 190 du règlement violeraient la liberté personnelle et le principe de la proportionnalité. En effet, contrairement au dire des recourants, l'administrateur des prisons ne dispose pas d'un pouvoir discrétionnaire dans la définition du régime des arrêts disciplinaires, puisqu'il doit, selon le texte même de l'art. 186, soumettre sa décision à l'approbation du Département de la justice, de la police et des affaires militaires. En outre, il est normal que l'auteur d'une plainte réellement abusive puisse être puni (art. 190).

c) Enfin, c'est également à tort que les recourants reprochent au Conseil d'Etat de n'avoir pas mentionné, à l'art. 189 du règlement, la possibilité pour les détenus de recourir contre les décisions du Département ou du juge.

A ce sujet, il convient de rappeler le principe énoncé à l'art. 187 du règlement: tout détenu qui estime avoir à se plaindre d'un codétenu ou d'un membre du personnel peut présenter, oralement ou par écrit, une réclamation à  l'administrateur; si la plainte est formulée contre l'administrateur, elle est adressée au Département, qui décide. Or, sauf en matière d'arrêts disciplinaires (art. 185 al. 2 du règlement), les décisions du Département sont susceptibles de recours au Conseil d'Etat, conformément aux dispositions de l'arrêté du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs (art. 18 ss. APRA). Par ailleurs, on sait que les décisions du juge sont, elles aussi, susceptibles d'un recours, adressé au Tribunal d'accusation (art. 183 CPP).

Dans ces conditions, il est évident que, dans le règlement des prisons, le Conseil d'Etat n'avait pas l'obligation de mentionner ces recours prévus par d'autres dispositions réglementaires ou légales. Tout au plus peut-on regretter que, dans ses instructions aux détenus, l'administrateur des prisons n'ait pas jugé bon de renseigner les détenus sur ces possibilités de recours. Mais cela n'est pas en soi suffisant pour justifier l'annulation de l'art. 189 du règlement. Sur ce point également, le recours doit donc être rejeté dans le sens des considérants.

Regeste:
Liberté personnelle; principe dit de l'administration réglementée.  1. Portée: 
- de la garantie de la liberté personnelle; 
- de la Convention européenne des droits de l'homme; 
- de l'Ensemble des règles minimales pour le traitement des détenus; 
- du principe dit de l'administration réglementée, dans le cadre de l'examen d'un règlement de prison (consid. 3). 
2. Examen de certaines dispositions du règlement attaqué: 
- devoir de renseigner les détenus sur les conditions de leur détention  (consid. 4); 
- journaux, correspondance; objets que les détenus peuvent garder avec eux dans leur cellule (consid. 5); 
- prélèvements sur le compte de dépôt des détenus; rémunération du travail accompli en prison; part des gains revenant aux détenus (consid. 6); 
- assistance spirituelle et médicale (consid. 7); 
- droit à la promenade (consid. 8); 
- droit de visite (consid. 9); 
- punition des fautes de discipline; droit de plainte et de recours (consid.  10).