BGE 150 II 294 (2024) — administrative law and public international law

150 II 294

Sachverhalt ab Seite 295

Par décision du 31 août 2015, le Secrétariat d'État aux migrations (ci-après: le SEM) a refusé d'entrer en matière sur la demande d'asile que A., ressortissant turc, avait déposée quelque temps plus tôt en Suisse, au motif que la Bulgarie était l'État compétent pour traiter une telle demande en application de l'Accord d'association à Dublin. Le SEM a alors ordonné le transfert de l'intéressé vers ce pays. Cette décision a été confirmée sur recours par le Tribunal administratif fédéral par arrêt du 23 mars 2016, lequel est entré en force le 25 mars 2016.

Par acte du 27 octobre 2017, le SEM a constaté que le transfert "Dublin" de A. vers la Bulgarie n'avait pas eu lieu et que le délai pour exécuter cette mesure était échu et, partant, ouvert une procédure nationale de traitement de la demande d'asile en ce qui le concernait. En marge de cette décision, le SEM a informé les autorités cantonales neuchâteloises de la fin du versement des subventions fédérales liées à la prise en charge de ce requérant, dont elles auraient dû précédemment exécuter le transfert dans la mesure où l'intéressé était attribué au canton de Neuchâtel depuis le 16 juin 2015 déjà.

Par décision du 8 mars 2019 rendue sur demande de la République et canton de Neuchâtel, le SEM a constaté n'avoir plus l'obligation de rembourser au canton les frais découlant de l'application de la loi sur l'asile en lien avec le cas de A. dès l'échéance de son délai de transfert vers la Bulgarie, soit depuis le 27 octobre 2017, et qu'il était dès lors en droit de refuser le versement de toute subvention fédérale relative à ces frais à partir de cette date.

Le 29 juin 2022, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours que le canton avait formé devant lui contre la décision précitée.

Agissant par l'intermédiaire de son Conseil d'État, la République et canton de Neuchâtel dépose un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral à l'encontre de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 29 juin 2022. Elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et, cela fait, au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision au sens de son recours. Subsidiairement, le canton demande qu'il soit à tout le moins ordonné à la Confédération de lui verser le montant de 51'653 fr. 89, correspondant aux subventions fédérales qui auraient dû lui être versées en raison de la prise en charge de A. de novembre 2017 à juin 2020, avec intérêt à 5 % l'an.

(résumé)

Erwägungen

Extrait des considérants:

6. Enfin, la République et canton de Neuchâtel soutient que le SEM aurait violé le droit fédéral en suspendant le versement des indemnités forfaitaires liées à la prise en charge de A. immédiatement après la fin de son délai de transfert vers la Bulgarie, sans rendre préalablement de décision en ce sens. Elle affirme qu'en application de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) et de l'ordonnance 2 du 11 août 1999 sur l'asile relative au financement (Ordonnance 2 sur l'asile, OA 2; RS 142.312), ainsi que des règles essentielles de procédure et, en particulier, des art. 5 et 39 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), le SEM aurait dû continuer à verser les indemnités forfaitaires litigieuses jusqu'à ce qu'il rende une décision formelle de suspension de paiement, ce qu'il n'a en l'occurrence fait que le 8 mars 2019. Le canton en déduit que la Confédération lui devrait en tout cas le montant de 30'266 fr. 34, correspondant à la somme des subventions qui auraient dû lui être versées pour la prise en charge de A. entre les mois de novembre 2017 et de mars 2019.

6.1 Comme déjà dit (cf. consid. 4.2 non publié), le Tribunal administratif fédéral a considéré, dans son arrêt, que le SEM avait tout simplement respecté la procédure fixée dans sa circulaire du 19 septembre 2016 intitulée "Suppression des subventions fédérales lors de manquements de la part des cantons à l'exécution des renvois dans le cadre d'une procédure Dublin" en suspendant le versement des indemnités forfaitaires litigieuses dès la fin du délai de transfert de A. vers la Bulgarie, ce sans rendre immédiatement de décision formelle attaquable en justice sur ce point. Reste à examiner si cette manière de procéder, que la République et canton de Neuchâtel conteste, est conforme au droit fédéral, étant rappelé que la circulaire du SEM précitée, qui n'a pas force de loi en tant que simple ordonnance administrative, ne lie pas le Tribunal fédéral (cf., sur ce sujet, notamment ATF 146 II 321 consid. 4.3; ATF 142 II 182 consid. 2.3.2).

6.2 La loi sur l'asile prévoit, à son art. 88, que la Confédération verse des indemnités forfaitaires aux cantons pour les frais résultant de l'application de la présente loi, sans toutefois régler elle-même les modalités concrètes de versement de ces indemnités. Celles-ci sont régies par l'ordonnance 2 sur l'asile (OA 2), conformément à l'art. 89 al. 1 et 2 LAsi qui charge le Conseil fédéral de fixer la durée et les conditions d'octroi des indemnités forfaitaires (cf. sur la question consid. 5.1 non publié). Cette ordonnance fixe ainsi le montant et la durée de versement des différentes indemnités forfaitaires pouvant être dues aux cantons en fonction du statut procédural et de la situation personnelle et familiale des requérants d'asile qui leur ont été attribués (cf. art. 20 ss OA 2). Elle prévoit également que la Confédération verse les indemnités forfaitaires prévues à l'art. 88 LAsi par trimestre, sur les comptes courants des cantons auprès de l'Administration fédérale des finances, en se basant sur les données saisies dans la banque de données du SEM (banque de données SYMIC; cf. art. 5 al. 1 et 6 OA 2). Selon cette ordonnance, il appartient aux cantons de déposer régulièrement auprès de ce dernier leurs éventuelles demandes de rectification portant sur des données déterminantes pour les versements, sans toutefois dépasser le 30 avril de l'année suivante, étant précisé que les rectifications concernant des versements déjà effectués sont apportées cette année-là et que d'éventuels paiements complémentaires et remboursements sont pris en compte dans les versements trimestriels (cf. art. 5 al. 3 et 4 OA 2).

6.3 Comme on le voit, si l'ordonnance 2 sur l'asile contient certes une réglementation détaillée sur les modalités concrètes de versement des indemnités forfaitaires prévues à l'art. 88 LAsi, elle ne précise en revanche nullement la marche à suivre par le SEM lorsque celui-ci envisage de suspendre le paiement de telles indemnités en application de l'art. 89b al. 2 LAsi, dans l'hypothèse où un canton ne satisferait pas ou que partiellement à ses obligations en matière de renvoi. Cette question s'examine donc à l'aune des principes généraux régissant l'octroi des subventions fédérales, auxquelles appartiennent sans conteste les indemnités forfaitaires prévues par la loi sur l'asile (cf. art. 2 al. 1 et 3 al. 2 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [LSu; RS 616.1]; ATF 150 II 273 consid. 1.3; aussi consid. 1.3 non publié). Or, il convient à cet égard de rappeler qu'un canton ne peut en principe pas exiger le paiement d'une subvention fédérale avant que la Confédération n'ait rendu une décision d'octroi en sa faveur ou passer une convention-programme avec lui en ce sens (cf. art. 16 al. 1-2 LSu). Ce n'est qu'exceptionnellement que l'allocation d'une subvention trouve son fondement directement dans une loi spéciale (subvention ex lege; cf. art. 2 al. 2 LSu; ATF 101 Ib 78 consid. 3a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, n. 2537; ETIENNE POLTIER, Les subventions, in Finanzrecht, Andreas Lienhard [éd.], vol. X, 2011, p. 343 ss n. 127,). Tel peut être le cas lorsqu'une loi se caractérise par un haut degré de précision en lien avec les conditions d'octroi d'une subvention et de son montant. Dans ces circonstances, l'autorité compétente peut procéder au paiement de la subvention en question, mais aussi renoncer à son versement en application directe de la loi, selon qu'elle considère que les conditions formelles et matérielles à son octroi sont réunies ou non, une éventuelle décision formelle sur ce point ne revêtant alors qu'une fonction déclarative (cf., en particulier, FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei Subventionen, 2006, p. 150 s.; BARABARA SCHAERER, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, 1992, p. 54 s.). S'agissant de telles subventions ex lege, seul le rejet d'une requête formelle de constatation du droit au versement doit nécessairement faire l'objet d'une décision au sens de l'art. 5 PA (cf. art. 16 al. 5 LSu et 25 al. 2 PA).

6.4 Sur le vu de ce qui précède, la Cour de céans ne voit pas que le SEM aurait violé le droit fédéral en suspendant le versement des indemnités forfaitaires litigieuses avant même de notifier une décision formelle en ce sens à la République et canton de Neuchâtel. En effet, force est de constater que le canton ne peut se prévaloir d'aucune décision formelle ni d'aucune convention lui octroyant un quelconque droit à obtenir lesdites indemnités. La seule décision que le canton ait jamais reçue de la Confédération en lien avec les indemnités forfaitaires litigieuses est celle que le SEM a rendue à sa demande en date du 8 mars 2019, conformément à l'art. 16 al. 5 LSu (cf. consid. 1.2 non publié), et qui constate précisément et à juste titre (cf. supra consid. 6) que la Confédération n'avait plus l'obligation de verser de telles subventions au canton en lien avec la prise en charge de A. depuis le 27 octobre 2017. Pour le reste, si l'on devait considérer, comme le canton semble le soutenir, que les indemnités forfaitaires prévues à l'art. 88 LAsi représentent des subventions ex lege
, susceptibles d'être allouées directement en application de la loi sur l'asile et de l'ordonnance 2 sur l'asile, il faudrait alors également retenir, comme nous venons de le voir (cf. supra consid. 6.3), que leur paiement peut être suspendu sans décision préalable lorsque, comme en l'espèce, les conditions légales à leur versement ne sont plus remplies au sens de l'art. 89b al. 2 LAsi. Il s'ensuit que, quel que soit l'angle de vue adopté, il était permis au SEM de suspendre le versement des indemnités forfaitaires litigieuses dès le 27 octobre 2017 sans rendre préalablement de décision formelle au sens de l'art. 5 PA, ni a fortiori attendre qu'une telle décision devienne exécutoire au sens de l'art. 39 PA, dès lors qu'une telle mesure n'a, en elle-même, pas eu pour effet de supprimer un quelconque droit aux subventions, quoi qu'en dise le canton recourant.

6.5 Il résulte de ce qui précède que le recours est mal fondé en tant qu'il prétend que l'arrêt attaqué violerait le droit fédéral en confirmant que le SEM était habilité à suspendre le paiement des indemnités forfaitaires litigieuses au fond dès le 27 octobre 2017 sans nécessairement rendre préalablement de décision formelle en ce sens.

Regeste:
Art. 88 et 89b al. 2 LAsi; art. 5 OA 2; art. 16 al. 1, 2 et 5 LSu; art. 5 et 39 PA; marche à suivre par le SEM lorsque celui-ci envisage de suspendre le versement d'indemnités forfaitaires en application de l'art. 89b al. 2 LAsi.  Grief du canton (consid. 6) et position du Tribunal administratif fédéral (consid. 6.1). Règles régissant le versement des indemnités forfaitaires prévues à l'art. 88 LAsi (consid. 6.2). Possibilité de procéder au paiement d'une subvention, mais aussi de renoncer à son versement en application directe de la loi, lorsque celle-ci règle précisément ses conditions d'octroi et son montant (consid. 6.3). Absence en l'espèce d'obligation pour le SEM de rendre une décision formelle avant de suspendre le versement d'indemnités forfaitaires au Canton de Neuchâtel, qui a pu obtenir ultérieurement une décision sur requête conformément à l'art. 16 al. 5 LSu (consid. 6.4).