BGE 83 I 317 (1957) — constitutional law and administrative law and public international law

83 I 317

Sachverhalt ab Seite 317

A.- Die Baumgartner frères SA, die in Grenchen eine Roskopf-Ebauches-Fabrik betreibt, hat für Automobilisten, welche Parkplätze mit zeitlicher Einschränkung benützen, ein Warninstrument ("Parking-Timer") im Format einer Armbanduhr konstruiert. Der Apparat enthält ein Uhrwerk und eine Alarmvorrichtung, welche vor Überschreitung der Parkzeit warnen soll. Ende 1953 teilte die Firma Baumgartner dem eidg. Volkswirtschaftsdepartement mit, sie sei der Ansicht, den "Parking-Timer" ohne Bewilligung fabrizieren zu dürfen, weil er nicht eine Uhr im Sinne des Uhrenstatutes (UB) sei; für den Fall, dass ihr Standpunkt abgelehnt würde, ersuchte sie um Erteilung der Bewilligung.

Das Departement gab ihr am 16. Februar 1954 gestützt auf den Befund der beratenden Kommission der Uhrenindustrie den "definitiven Bescheid", dass eine Bewilligung nicht notwendig sei, weil es sich in erster Linie um eine Warnvorrichtung handle und das Werk für deren Auslösung technisch nicht als Zeitmesser im Sinne von Art. 1 Abs. 2 UB angesprochen werden könne. Darauf nahm die Firma die Fabrikation des "Parking-Timers" auf.

In der Folge vernahm das Departement, dass die Baumgartner frères SA auch "Zähler für Sportzwecke" (Sportstoppuhren, compteurs de sport) im Format einer Taschenuhr herstellt. Die beratende Kommission fand nun, dass hiefür nach dem Uhrenstatut eine Bewilligung erforderlich sei, desgleichen, entgegen ihrer früheren Stellungnahme, für die Fabrikation der "Parking-Timer". Die Firma bestritt dies, wobei sie sich auf ein Rechtsgutachten von Prof. René Rosset und einen Bericht berief, den Max Wyss, Direktor der kantonalen Uhrmacherschule in Biel, dem Obergericht des Kantons Solothurn in einer Strafsache erstattet hatte. Henri Rivier, Vorsteher des Sekretariates der Délégations réunies, teilte dagegen die geänderte Auffassung der beratenden Kommission.

Am 29. März 1956 entschied das Departement, dass die von der Firma Baumgartner konstruierten "Sportzähleruhren" als Uhren im Sinne von Art. 1 Abs. 2 UB gelten und dass ihre Herstellung gemäss Art. 3 Abs. 1 ebenda bewilligungspflichtig sei.

Mit "Wiedererwägungsentscheid" vom 7. August 1956 stellte es dasselbe auch für den Apparat "Parking-Timer" fest und erteilte gleichzeitig gestützt auf Art. 4 Abs. 2 UB der Firma Baumgartner die Bewilligung für dessen Herstellung, wobei es die Festsetzung der Arbeiterzahl und der Bewilligungsgebühr späterer Entscheidung vorbehielt.

B.- Die Firma Baumgartner hat zunächst gegen den Entscheid vom 29. März und sodann auch gegen denjenigen vom 7. August 1956 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, die Entscheide aufzuheben und zu erkennen, dass die Herstellung der von ihr konstruierten "Zähler für Sportzwecke" und "Parking-Timer" nicht bewilligungspflichtig sei. Eventuell sei der Entscheid vom 7. August 1956 insoweit aufzuheben, als er nur die Fabrikation der "Parking-Timer" bewilligt, und zu verfügen, a) dass die Beschwerdeführerin ermächtigt sei, allgemein Uhren - oder dann allgemein Instrumente, die nur eine Zeitspanne messen - zu fabrizieren, b) dass das Departement der Beschwerdeführerin die Arbeiterzahl zu bewilligen habe, die für eine rationelle Organisation der erlaubten Fabrikation notwendig sei.

C.- Das Departement, unterstützt von der Schweizerischen Uhrenkammer und weiteren Organisationen der Uhrenindustrie, stellt den Antrag, die Hauptbegehren der Beschwerdeführerin abzuweisen und auf die Eventualbegehren nicht einzutreten.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Der Betrieb der Beschwerdeführerin ist seinerzeit im Verzeichnis der Unternehmungen der Uhrenindustrie als Roskopf-Ebauches-Fabrik eingetragen worden. Die Beschwerdeführerin hat sich entschlossen, neben Roskopf-Ebauches auch fertige "Zähler für Sportzwecke" und "Parking-Timer" herzustellen. Diese zusätzliche Fabrikation unterliegt nach Art. 3 Abs. 1 UB der Bewilligungspflicht, sofern sie zur Uhrenindustrie im Sinne des Uhrenstatutes gehört. Ob dies der Fall sei, ist eine Vorfrage, für deren Entscheidung das eidg. Volkswirtschaftsdepartement als Bewilligungsbehörde zuständig ist. Das Departement hat in den Entscheiden, die Gegenstand der Beschwerden sind, die Frage für beide Erzeugnisse bejaht und daher deren Herstellung als bewilligungspflichtig erklärt. Das Bundesgericht hat diesen Standpunkt frei zu überprüfen, da er eine Rechtsfrage betrifft.

2. Die Herstellung der von der Beschwerdeführerin konstruierten "Zähler für Sportzwecke" und "Parking-Timer" gehört nach Art. 1 UB zur Uhrenindustrie im Sinne des Uhrenstatutes, wenn diese Apparate unter Abs. 2 dieser Bestimmung fallen, wonach als Uhren oder Uhrwerke im Sinne des Statutes Zeitmessinstrumente gelten, deren Werk in der Breite, Höhe oder im Durchmesser 60 mm oder in der Dicke 30 mm, gemessen am Boden und an der Brücke, nicht überschreitet. Die Werke der genannten Produkte überschreiten diese Masse nicht. Die fertigen Apparate dienen der Messung der Zeit während beschränkter Dauer; sie sind Kurzzeitmesser. Das gilt auch für den "Parking-Timer". Mit Recht ist das Departement von der im Bescheid vom 16. Februar 1954 vertretenen Auffassung abgegangen, dass dieser Apparat nicht als Zeitmesser betrachtet werden könne, weil er in erster Linie ein Warninstrument sei. In der Tat ist die Warnvorrichtung dazu bestimmt, den Benützer auf den Ablauf der Parkzeit (oder eventuell einer anderen Zeitdauer) aufmerksam zu machen, auf die der Mechanismus des Werkes eingestellt worden ist. Sie ist daher Bestandteil eines Kurzzeitmessers. Sowohl die "Zähler für Sportzwecke" (Sportstoppuhren) als auch die "Parking-Timer" stellen somit Zeitmessinstrumente im Sinne von Art. 1 Abs. 2 UB dar.

a) Die Beschwerdeführerin wendet vor allem ein, massgebend seien die in den romanischen Texten dieser Bestimmung verwendeten Ausdrücke "appareils à mesurer le temps", "apparecchi per misurare il tempo". Aus ihnen ergebe sich, dass "appareils à mesurer un temps" nicht unter das Uhrenstatut fallen. Die romanischen Fassungen präzisierten die deutsche, die aus sprachlichen Gründen zu weit sei. "Appareils à mesurer le temps" seien Instrumente zur Feststellung des gegenwärtigen Zeitpunktes im Zeitablauf, d.h. zur Ablesung der jeweiligen Tages- oder Nachtzeit, während mit "appareils à mesurer un temps" lediglich die Dauer eines kurzfristigen Vorganges gemessen werde. Die in Frage stehenden Produkte gehörten zur zweiten Gruppe und seien daher keine Uhren im Sinne des Uhrenstatutes.

Der Auslegung der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Nicht nur die Instrumente, auf denen abgelesen werden kann, wieviel Uhr es ist, messen "le temps", sondern auch die Kurzzeitmesser, zu denen die von der Beschwerdeführerin hergestellten Sportstoppuhren und "Parking-Timer" zu rechnen sind. Alle diese Apparate vermitteln dem Benützer Angaben über den Ablauf "der Zeit", wobei immer die Einheiten verwendet werden, die der Messung der gesetzlichen Zeit zugrunde gelegt werden (Stunden, Minuten, Sekunden). Der Unterschied besteht nur darin, dass die "klassischen" Uhren fortlaufend (mit der Genauigkeit, die ihr Werk gestattet) die gesetzliche Zeit angeben, während die Kurzzeitmesser dazu dienen, die mehr oder weniger beschränkte Dauer eines Vorganges von einem im Apparat eingestellten Nullpunkt an zu messen, was bedingt, dass der Gang des Werkes unterbrochen wird. Das Uhrenstatut trifft aber diese Unterscheidung nicht, sondern spricht einfach von Zeitmessinstrumenten, appareils à mesurer le temps. Darunter fallen neben den Instrumenten, welche angeben, wieviel Uhr es ist, mangels einer Ausnahmebestimmung offensichtlich auch die Apparate mit unterbrochenem Gang, welche bestimmt sind, die von einem Nullpunkt an während eines Vorganges ablaufende Zeit zu messen. Anders wäre es, wenn die Uhr im Statut etwa als "instrument indiquant l'heure" (vgl. Art. 4 Ziff. 18 der Kollektiv-Konvention der schweizerischen Uhrenindustrie) umschrieben wäre.

b) Die Annahme, dass Kurzzeitmesser ebenfalls Uhren im Sinne des Uhrenstatutes sind, entspricht auch dem Zweck dieses Erlasses, die inländische Uhrenindustrie zu schützen. Gewiss hat die Fabrikation solcher Instrumente für die schweizerische Volkswirtschaft bei weitem nicht die gleiche Bedeutung wie die Herstellung der eigentlichen Uhren. Aber wie das Departement feststellt, enthalten beide Arten von Erzeugnissen teilweise die gleichen Bestandteile. Wären die Kurzzeitmesser von der Ordnung des Uhrenstatutes ausgenommen, so wäre die Herstellung und die Ausfuhr solcher Teile und der zur Fabrikation notwendigen Spezialwerkzeuge frei oder umgekehrt den im Uhrenstatut vorgesehenen Beschränkungen unterworfen, je nachdem die Artikel für die eine oder für die andere Verwendung bestimmt wären, was zu Missbräuchen führen müsste, da eine wirksame Kontrolle kaum möglich oder jedenfalls nur schwer durchführbar wäre. Es erscheint daher als sachlich richtig, dass auch die Kurzzeitmesser zu den Uhren im Sinne des Statutes gerechnet werden. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass eine Reihe von Artikeln, wie Decolletages, Steine oder Gläser, in gleicher Weise für die Uhrenindustrie wie für andere Industrien verwendet werden können, ist nicht schlüssig, weil die Uhrenindustrie, wie das Departement ausführt, in der Regel nicht nur besondere Formen und Grössen benötigt, sondern namentlich auch höhere Anforderungen an die Präzision stellt als andere Industrien, so dass die Kontrolle in den betreffenden Sektoren kaum je auf Schwierigkeiten stösst. Hätte die Unterstellung der Stoppuhren und verwandter Produkte unter das Statut und damit unter die von den Verbänden der Uhrenindustrie aufgestellten Preisvorschriften zur Folge, dass die Fabrikation als unwirtschaftlich aufgegeben werden müsste, wie die Beschwerdeführerin weiter behauptet, so wäre das kein Grund, die Anwendung des Statutes auszuschliessen. Es wäre gegebenenfalls Sache der Verbände, die Tarife den Umständen anzupassen. Übrigens erklärt das Departement, dass zahlreiche Unternehmungen mit Gewinn Stoppuhren herstellen.

c) Max Wyss, Direktor der Uhrmacherschule Biel, und ihm folgend das solothurnische Obergericht haben angenommen, dass die Praxis bisher die Kurzzeitmesser nie als Uhren im Sinne der Gesetzgebung über die Uhrenindustrie betrachtet habe. Das Gegenteil trifft zu, wie sich aus den Feststellungen des Departementes und des Sekretariates der Délégations réunies ergibt. Aus dem Bescheid des Departementes vom 16. Februar 1954 betreffend die von der Beschwerdeführerin konstruierten "Parking-Timer" kann nichts anderes abgeleitet werden; er beruht nicht auf der Erwägung, dass Kurzzeitmesser nicht unter Art. 1 Abs. 2 UB fallen, sondern auf der - unrichtigen - Überlegung, dass der "Parking-Timer" kein Zeitmessinstrument im Sinne dieser Vorschrift sei. Es unterliegt auch keinem Zweifel, dass die frühere Bundesgesetzgebung über die Uhrenindustrie die Stoppuhren und dergleichen miterfasst hat. In den Bundesratsbeschlüssen über die Ordnung der Arbeit in der nicht fabrikmässigen Uhrenindustrie von 1936/1937, 1939, 1942 und 1945/48 (A.S. 52, 778; 53, 1121; 55, 1556; 58, 1229; 61, 1126; 64, 1265) war die Herstellung der "Stoppuhren" bzw. "Stopp- und Sportuhren" ausdrücklich als zur Uhrenindustrie gehörig aufgeführt, und die in die Bundesratsbeschlüsse zum Schutze der schweizerischen Uhrenindustrie von 1936, 1937, 1939/1942, 1945 und 1948 (A.S. 52, 143; 53, 1115; 55, 1549; 58, 1163; 61, 1115; 64, 1266) aufgenommene Regelung der Ausfuhrbewilligungen für Uhren usw. hat unter anderm auf Nr. 935 d des Zolltarifs (Chronographen, Repetieruhren, Taschenuhren mit Läutewerk usw.) verwiesen, worunter gemäss einer vor dem 5. Februar 1932 getroffenen Verfügung des Bundesrates auch "Sportzähler" ("compteurs pour sports") fallen. Wird das geltende Uhrenstatut mit dieser Ordnung verglichen, so bestätigt sich, dass ihm die Stoppuhren und ähnlichen Kurzzeitmesser ebenfalls unterstellt sind. Die Verweisung auf die Zolltarif-Nr. 935 d findet sich wieder in Art. 2 Abs. 2 UB - wonach die Ausfuhr fertiger Uhren zwar nicht mehr bewilligungspflichtig ist, aber doch, zur Verhinderung von Missbräuchen, von der Zollverwaltung kontrolliert wird -, während Art. 1 Abs. 2 UB den Begriff der Uhr im wesentlichen gleich umschreibt, wie es schon in den Bundesratsbeschlüssen zum Schutze der Uhrenindustrie von 1937, 1939/1942, 1945 und 1948 geschehen ist, wobei diese Bestimmung für den ganzen Anwendungsbereich des Uhrenstatutes gilt, also insbesondere für die Regelung der Ausfuhr und der Fabrikation wie auch für die vom Bundesrat gestützt auf Art. 5 UB getroffene Ordnung der Heimarbeit und der nicht fabrikmässigen Arbeit.

d) Wäre für die Auslegung von Art. 1 Abs. 2 UB die Kollektiv-Konvention der schweizerischen Uhrenindustrie heranzuziehen, so ergäbe sich keine andere Lösung. Die Konvention ist nach ihrem Art. 2 unter den dort näher geordneten Voraussetzungen auf alle Uhrenerzeugnisse mit Ausnahme der in Art. 3 erschöpfend aufgezählten anwendbar. Ausgenommen sind unter anderm Zeitmessinstrumente (appareils à mesurer le temps), deren Werk in der Breite, in der Höhe oder im Durchmesser mehr als 60 mm misst, oder deren Dicke am Boden und an der Brücke gemessen mehr als 30 mm beträgt (Art. 3 lit. a), dagegen nicht etwa auch Stoppuhren und ähnliche Kurzzeitmesser, die jene Höchstmasse nicht überschreiten. Art. 4 der Konvention, der "zum Zwecke der genauen Festlegung der vertraglichen Verpflichtungen der Parteien" gewisse Begriffe umschreibt, führt auch die Stoppuhr und die Sportstoppuhr auf; er definiert sie als "Instrumente mit unterbrochenem Gang zur Zeitmessung (instruments à marche discontinue, destinés à mesurer un temps) nach Stunden, Minuten, Sekunden und Bruchteilen von Sekunden" (Ziff. 9). Dem entspricht es, dass das in der Konvention (Art. 2 Abs. 10) vorgesehene sog. Sanierungsreglement der F.H. - worin nur Artikel figurieren, die der Konvention unterstellt sind - die Preise der Sportstoppuhren ebenfalls regelt. Die Konvention behandelt die Begriffe "appareils à mesurer le temps" und "appareils à mesurer un temps" nicht als Gegensätze. Sie stellt vielmehr den "instruments à marche discontinue destinés à mesurer un temps" (Art. 4 Ziff. 9) die "instruments indiquant l'heure" gegenüber, welche, wenn sie tragbar sind, Uhren (montres) genannt werden (Art. 4 Ziff. 18). Die Kategorie der "appareils à mesurer le temps" umfasst nach der Konvention beide Gruppen. Im gleichen Sinne ist Art. 1 Abs. 2 UB zu verstehen. Die Bestimmung trifft innerhalb der Kategorie der Zeitmessinstrumente nur eine einzige Unterscheidung, diejenige nach der Grösse des Werkes. Sie erfasst alle Zeitmesser, deren Werk bestimmte Längenmasse nicht überschreitet.

3. Der Entscheid vom 29. März 1956, mit dem das Departement festgestellt hat, dass die von der Beschwerdeführerin unternommene Fabrikation von "Sportzähleruhren" nach Art. 3 Abs. 1 UB der Bewilligungspflicht unterliegt, erweist sich daher als richtig, und die dagegen erhobene Beschwerde ist abzuweisen.

4. Hätte das Departement die Vorfrage, ob die Fabrikation des von der Beschwerdeführerin konstruierten Apparates "Parking-Timer" nach dem Uhrenstatut bewilligungspflichtig sei, von Anfang an bejaht und die dafür eventuell erbetene Bewilligung sogleich erteilt, so hätte es diese in der Folge, jedenfalls wenn und soweit die Beschwerdeführerin davon bereits Gebrauch gemacht hätte, grundsätzlich nicht mehr zurücknehmen oder zu Ungunsten der Beschwerdeführerin abändern können mit der Begründung, der frühere Entscheid widerspreche dem Gesetz; denn in einem solchen Falle hat das Gebot der Rechtssicherheit gegenüber dem Postulat der richtigen Durchführung des objektiven Rechtes den Vorrang (BGE 79 I 6und Zitate). Die Beschwerdeführerin hätte auf Grund der Bewilligung ein wohlerworbenes Recht erlangt. Das Departement hätte die einmal erteilte Bewilligung nur ausnahmsweise, unter besonderen Voraussetzungen, zurückziehen oder aufheben können, sei es wegen Missbrauches (Art. 4 Abs. 7 UB) oder gestützt auf einen Revisionsgrund im Sinne der Rechtsprechung. Kein solcher Grund wäre eine inzwischen vorgenommene Änderung der Auslegung des anwendbaren Gesetzestextes gewesen (Urteil Sch. vom 23. Juni 1950, Erw. 3, wiedergegeben im Archiv für schweiz. Abgaberecht Bd. 19, S. 189).

Das Departement hat der Beschwerdeführerin am 16. Februar 1954 den als "definitiv" bezeichneten Bescheid gegeben, dass eine Bewilligung nach Gesetz nicht erforderlich sei, und ihr damit die Befugnis zur Fabrikation des "Parking-Timers" zuerkannt, wie wenn es schon damals eine entsprechende Bewilligung erteilt hätte. Die Auskunft hatte für die Beschwerdeführerin dieselbe Bedeutung wie eine Bewilligung. Die Beschwerdeführerin konnte sich in guten Treuen auf den Bescheid verlassen; sie besitzt ein wohlerworbenes Recht, in dem Umfange, als sie bisher von der ihr zuerkannten Befugnis Gebrauch gemacht hat.

Dieses Recht wird jedoch durch den angefochtenen "Wiedererwägungsentscheid" vom 7. August 1956 nicht beeinträchtigt. Das Departement hat damit, in Dispositiv 2, der Form nach eine Bewilligung neu erteilt, wobei es Art. 4 Abs. 2 UB angewendet hat. Richtigerweise wäre einfach anzuerkennen gewesen, dass die Befugnis zur Fabrikation auf Grund des früher gegebenen Bescheides bereits besteht. Auf eine solche Bestätigung läuft indessen der Entscheid der Sache nach hinaus, zumal das Departement in der Begründung unter den besonderen Umständen, welche nach seiner Ansicht die Bewilligung rechtfertigen, namentlich die Tatsache anführt, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf jenen Bescheid schon längere Zeit "Parking-Timer" fabriziert hat. Auch die in Dispositiv 1 des Entscheides vom 7. August 1956 getroffene Feststellung der Bewilligungspflicht ist nicht zu beanstanden. Sie ist nach dem in Erw. 2 hiervor Gesagten richtig und verletzt so wenig Rechte der Beschwerdeführerin wie das Dispositiv 2, im Verhältnis zu dem sie lediglich die Bedeutung einer Erwägung über eine Vorfrage hat. Das Begehren der Beschwerdeführerin, der "Wiedererwägungsentscheid" sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Fabrikation der "Parking-Timer" der Bewilligungspflicht nicht unterliege, ist daher unbegründet.

5. Mit dem Eventualbegehren der Beschwerdeführerin, das die Festsetzung der Arbeiterzahl betrifft, kann der Gerichtshof sich nicht befassen, weil das Departement eine Verfügung hierüber noch nicht getroffen, sondern für später vorbehalten hat (Dispositiv 3 des "Wiedererwägungsentscheides"). Bei der Festsetzung der Zahl wird es zu berücksichtigen haben, in welchem Umfange die Beschwerdeführerin von der Befugnis zur Fabrikation der "Parking-Timer" tatsächlich bereits Gebrauch gemacht hat.

Von der Hand zu weisen ist auch das weitere Eventualbegehren der Beschwerdeführerin, es sei ihre Berechtigung anzuerkennen, allgemein Uhren oder wenigstens allgemein Kurzzeitmesser herzustellen. Hierüber hat das Departement nicht entschieden und hatte es auch nicht zu entscheiden, da ihm ein entsprechendes Gesuch nicht unterbreitet worden war.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Regeste:
Betriebsbewilligungen: Zeitmessinstrumente mit unterbrochenem Gang im Format einer Taschen- oder Armbanduhr (Stoppuhren, "Parking-Timer" und dgl.) sind Uhren im Sinne des Uhrenstatutes; ihre Fabrikation unterliegt daher der Bewilligungspflicht.  Wirkungen eines abweichenden Bescheides der Bewilligungsbehörde.