BGE 87 I 318 (1961) — constitutional law and administrative law and public international law

87 I 318

Sachverhalt ab Seite 319

A.- Der Kläger Erwin Hirt ist Bundesbeamter. Er steht als technischer Gehilfe I (17. Besoldungsklasse) im Dienste der Kriegstechnischen Abteilung.

Am 23. August 1957 erlitt er einen Betriebsunfall. Durch eine Explosion wurden der Daumen, der Zeig-, der Mittel- und der Goldfinger seiner rechten Hand verstümmelt; ferner wurde sein linkes Trommelfell durchlöchert, so dass ein Gehörverlust geringen Grades entstand.

Der Kläger hatte vor dem Unfall in der Abteilung Zündkapsellaborierung gearbeitet. Nach dem Unfall wurde er auf sein Verlangen versetzt. Er befasst sich heute mit der Lehrlingsausbildung und der Terminkontrolle. Auf diesem nicht tiefer eingereihten Posten ist er unbeschränkt verwendbar.

Die SUVA richtet ihm infolge des Unfalls seit 1. Dezember 1957 eine Invalidenrente aus. Die Rente beträgt seit 1. Dezember 1959 Fr. 2'698.90 im Jahr (35% des anrechenbaren Verdienstes).

Am 25. Februar 1960 verfügte die Direktion der Eidg. Militärverwaltung gestützt auf Art. 57 der neuen Beamtenordnung I (BO I) vom 10. November 1959, dass mit Wirkung ab 1. März 1960 von der Invalidenrente jährlich Fr. 771.10 (monatlich Fr. 64.25) auf die Besoldung des Klägers anzurechnen seien.

Der Kläger widersetzte sich der Anrechnung, doch wurde sie vom Eidg. Militärdepartement bestätigt.

B.- Mit verwaltungsrechtlicher Klage vom 15. Februar 1961 beantragt Erwin Hirt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zu verurteilen, ihm die seit 1. März 1960 von der Besoldung durch teilweise Anrechnung der SUVA- Rente abgezogenen Beträge nachzuzahlen und in Zukunft die volle gesetzliche Besoldung auszurichten.

Die Eidgenossenschaft schliesst auf Abweisung der Klage.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Art. 57 der BO I vom 10. November 1959 (AS 1959 S. 1132) bestimmt in

Abs. 1: "Hat der Beamte Anspruch auf Leistungen der Militärversicherung oder der SUVA oder auf Fürsorgeleistungen des Bundes gemäss Artikel 62, so sind sie gemäss den Absätzen 2 bis 6 auf seine Besoldung anzurechnen."

Abs. 2: "Ist der Beamte trotz des schädigenden Ereignisses, für das er Leistungen nach Absatz 1 bezieht, nach wie vor in der Lage, seine bisherige oder eine andere mindestens gleichwertige Stelle uneingeschränkt zu versehen und übersteigt seine Invalidität nicht 15 Prozent, so werden ihm diese Leistungen in keinem Fall auf die Besoldung angerechnet. Bei einer Invalidität von mehr als 15 Prozent wird dem Beamten zusätzlich die Hälfte desjenigen Betrages überlassen, welcher der Leistung für die 15 Prozent übersteigende Invalidität entspricht. In Ausnahmefällen kann, wo ganz besondere Verhältnisse vorliegen, die Anrechnung der Leistungen auf die Besoldung ermässigt oder erhöht werden."

Abs. 3: "Ist der Beamte nicht in der Lage, das von ihm besetzte oder ihm neu zugewiesene Amt uneingeschränkt zu versehen, so sind die Leistungen nach Absatz 1 unter Berücksichtigung aller die Arbeitsfähigkeit beeinträchtigenden Faktoren im Ausmass der Verminderung der Arbeitsleistung auf die Besoldung anzurechnen. Die Anrechnung unterbleibt, soweit infolge des schädigenden Ereignisses die Besoldung herabgesetzt wurde oder Besoldungserhöhungen ausbleiben, die in sicherer Aussicht gestanden haben."

Die gegenüber dem Kläger verfügte und von ihm angefochtene Anrechnung beruht auf der Ordnung, die in den zwei ersten Sätzen des Abs. 2 getroffen ist, und steht im Einklang mit ihr, was er nicht bestreitet. Ein Grund, gemäss dem letzten Satz dieses Absatzes die Anrechnung zu ermässigen oder zu erhöhen, liegt jedenfalls zur Zeit nicht vor. Allerdings scheint nicht völlig ausgeschlossen zu sein, dass der Kläger infolge des Unfalles in den Beförderungsmöglichkeiten beeinträchtigt ist. Die Frage, ob ihm deswegen die Rente in einem weiteren Umfange zu belassen sei, braucht aber heute nicht erörtert zu werden. Sie wird sich erst in zwei Jahren stellen, sofern eine Beförderung des Klägers bis dahin ausgeblieben sein wird. Sie wird dann gegebenenfalls von der Verwaltung geprüft werden (Eingabe des Personalamts vom 21. Juli 1961, Ziff. 5). Unter den gegenwärtig vorliegenden Umständen darf angenommen werden, dass die verfügte Anrechnung mit Art. 57 Abs. 2 BO I übereinstimmt.

2. Der Kläger wendet jedoch ein, der zweite Absatz des Art. 57 BO I sei unverbindlich, weil er über den Umfang der dem Bundesrat in Art. 45 Abs. 6 des eidgenössischen Beamtengesetzes (BtG) erteilten Ermächtigung hinausgehe und ausserdem gegen das Gebot der Rechtsgleichheit verstosse.

Das Bundesgericht ist nicht nur an das Beamtengesetz gebunden (Art. 113 Abs. 3, Art. 114 bis Abs. 3 BV), sondern auch an Art. 57 BO I, soweit er sich im Rahmen der Ermächtigung hält, die das Gesetz dem Bundesrat gibt. Das Gericht kann die Vorschriften des Art. 57 BO I nur daraufhin überprüfen, ob sie über diesen Rahmen hinausgehen (BGE 84 I 144; BGE 85 I 177, 292 Erw. 4; BGE 84 IV 75 Erw. II 1). Daher hat es nicht zu untersuchen, ob Art. 57 Abs. 2 BO I auch dann, wenn er im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bleibt, gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse, wie der Kläger behauptet. Auf diese Rüge ist nicht einzutreten. Zulässig und zu prüfen ist dagegen der Einwand des Klägers, Art. 57 Abs. 2 BO I sei durch Art. 45 Abs. 6 BtG nicht gedeckt.

3. a) Art. 45 BtG bestimmte im ursprünglichen Abs. 5 (Fassung vom 30. Juni 1927, BS 1 S. 504):

"Muss dem Beamten wegen körperlicher oder geistiger Gebrechen, besonders bei Abnahme der Hör- oder Sehschärfe, des Farbensinnes oder der Marschtüchtigkeit, eine andere Tätigkeit zugewiesen werden, so hat er bis zum Ablaufe der Amtsdauer Anspruch auf die bisherige Besoldung, es sei denn, dass er die Gebrechen absichtlich oder grobfahrlässig herbeigeführt hat. Immer hin sind Leistungen der Militärversicherung oder der Unfallversicherungsanstalt in Luzern auf die Besoldung anzurechnen."

Der letzte Satz wurde in der Novelle vom 24. Juni 1949 wie folgt neu gefasst (AS 1949 S. 1724):

"Immerhin können Leistungen der Militärversicherung oder der Unfallversicherungsanstalt in Luzern ganz oder teilweise auf die Besoldung angerechnet werden".

Weitere Bestimmungen über die Anrechnung solcher Versicherungsleistungen auf die Besoldung waren in den ersten Fassungen des BtG nicht enthalten.

Unter der Herrschaft dieser gesetzlichen Ordnung erhob sich die Frage, ob die Anrechnung derartiger Leistungen auch dann zulässig sei, wenn der Beamte trotz des schädigenden Ereignisses seine bisherige oder eine ihm neu zugewiesene, mindestens gleichwertige Stelle uneingeschränkt versehen kann. Das Bundesgericht nahm zunächst an, dass nach der eidgenössischen Beamtengesetzgebung der Beamte sich Leistungen der Militärversicherung und der SUVA grundsätzlich in allen Fällen auf die Besoldung anrechnen lassen müsse (BGE 62 I 42;BGE 78 I 182). Später entschied es dagegen, dass er mangels einer abweichenden ausdrücklichen Anordnung des Gesetzes solange Anspruch auf ungekürzte Ausrichtung des Gehaltes habe, als er die Aufgabe, für die er besoldet wird, voll erfüllt (BGE 83 I 65 Erw. 3).

Dieses Urteil führte dazu, dass anlässlich einer neuen Revision des BtG die Frage der Anrechenbarkeit von Leistungen der Militärversicherung und der SUVA auf die Besoldung einer umfassenden Überprüfung unterzogen wurde. Es wurde erwogen, diese Frage im Gesetze selbst eingehend zu regeln. Indessen erwies sich dieser Gedanke als undurchführbar, wie die Botschaft des Bundesrates vom 22. April 1958 ausführt: "Weil jedoch bei der Anrechnung auf die verschiedenartigsten Zusammenhänge Rücksicht genommen werden muss, die das Gesetz nicht in allen Einzelheiten ordnen kann, so auf die Art der Schädigung und damit verbundene finanzielle Nachteile, auf die tatsächliche Beeinträchtigung im Erwerb und nicht zuletzt auf das Aufbringen der Versicherungsprämien, empfiehlt die paritätische Kommission, die Angelegenheit auf dem Verordnungswege regeln zu lassen. Der Entwurf beschränkt sich demzufolge darauf, dem Bundesrat den entsprechenden Auftrag zu erteilen" (BBl 1958 I S. 856).

Daher wurde vorgeschlagen, in Art. 45 BtG folgende neue Bestimmungen aufzunehmen:

Abs. 5: "Muss dem Beamten wegen körperlicher oder geistiger Gebrechen, besonders bei Abnahme der Hör- oder Sehschärfe, des Farbensinnes oder der Marschtüchtigkeit eine andere Tätigkeit zugewiesen werden, so hat er vom Eintreten der Gebrechen an für die Dauer von zwei Jahren Anspruch auf die bisherige Besoldung, es sei denn, er habe die Gebrechen absichtlich oder grobfahrlässig herbeigeführt."

Abs. 6: "Über die Frage, in welchen Fällen und in welchem Umfange Leistungen der Militärversicherung oder der Unfallversicherungsanstalt in Luzern ganz oder teilweise auf die Besoldung angerechnet werden können, erlässt der Bundesrat die nötigen Ausführungsbestimmungen."

Dieser Text wurde zum Gesetz erhoben (Fassung vom 3. Oktober 1958, AS 1959 S. 35). Gestützt auf den neuen Abs. 6 hat der Bundesrat in Art. 57 der BO I vom 10. November 1959 Ausführungsbestimmungen erlassen.

b) Zur Begründung des Einwandes, dass Art. 57 Abs. 2 der neuen BO I gesetzwidrig sei, macht der Kläger geltend, die in den neuen Absätzen 5 und 6 des Art. 45 BtG getroffene Regelung sehe gleich wie das alte Gesetz die Anrechnung nur für den Fall vor, wo der Beamte infolge des Unfalles ausserstande ist, die bisherige oder eine mindestens gleichwertige Stelle uneingeschränkt zu versehen, dagegen nicht auch für den Fall, wo er dazu nach wie vor imstande ist; die neue gesetzliche Ordnung unterscheide sich von der früheren nur darin, dass sie den Bundesrat ermächtige, "die Fälle zu regeln, die bis anhin der Praxis zu ordnen überlassen blieben". "Während nämlich früher das Gesetz bei verminderter Leistungsfähigkeit des Beamten eine Anrechnung der Leistungen der SUVA durch die Verwaltung vorschrieb, sollte dies nach neuem Recht ein für alle Mal der Bundesrat tun. Abs. 6 (neu) ist nichts anderes als die Fortsetzung von Abs. 5 (neu), und hätte gerade so gut in einem einzigen Absatz durchgeschrieben werden können."

Diese Auffassung ist unhaltbar. Die neue gesetzliche Ordnung hat nach ihrem Wortlaut, ihrer Systematik und ihrem Werdegang offensichtlich nicht den Sinn, den ihr der Kläger beilegen möchte. Die Schaffung eines besonderen Absatzes 6 in Art. 45 BtG ist gewollt. Dieser Absatz ermächtigt den Bundesrat allgemein, Ausführungsbestimmungen über die Frage zu erlassen, in welchen Fällen und in welchem Umfange Leistungen der Militärversicherung oder der SUVA ganz oder teilweise auf die Besoldung angerechnet werden können. Die Ermächtigung ist nicht auf den besonderen Fall beschränkt, den der vorhergehende Absatz 5 erfasst. Durch die letzte Revision des Art. 45 BtG sollte weder die alte Praxis (BGE 62 I 42;BGE 78 I 182) noch die neue (BGE 83 I 65 Erw. 3) bestätigt, sondern eine einwandfreie gesetzliche Grundlage für eine umfassende Ordnung der Frage der Anrechenbarkeit der Leistungen der Militärversicherung und der SUVA geschaffen werden. Die Revision wurde ja gerade dadurch ausgelöst, dass im zuletzt zitierten Urteil des Bundesgerichtes entschieden wurde, die Anrechnung sei mangels einer gesetzlichen Grundlage nicht zulässig, wenn der Beamte - wie hier der Kläger - die Aufgabe, für die er besoldet wird, trotz des Unfalles uneingeschränkt zu erfüllen vermag. Art. 45 Abs. 6 BtG ermächtigt den Bundesrat, die Frage der Anrechnung auch für diesen Fall zu ordnen.

Diese Bestimmung beschränkt sich in materieller Beziehung darauf, grundsätzlich die Möglichkeit der (ganzen oder teilweisen) Anrechnung von Leistungen der Militärversicherung und der SUVA auf die Besoldung vorzusehen; sie überlässt es dem Bundesrat, die Voraussetzungen und den Umfang der Anrechnung in Ausführungsbestimmungen im einzelnen zu ordnen, gewährt ihm also einen weiten Spielraum. Es ist klar, dass die in Art. 57 Abs. 2 der neuen BO I getroffene Ordnung sich im Rahmen dieser weitgespannten Ermächtigung hält.

4. Sodann wendet der Kläger ein, es gehe nicht an, dass der Rentenanspruch, den er noch unter der alten Ordnung erworben habe, durch Anwendung des Art. 57 der BO I vom 10. November 1959 geschmälert werde.

Er weist in diesem Zusammenhang auf Art. 83 Abs. 2 dieser Verordnung hin, welcher dem Art. 57 Rückwirkung auf den 1. Januar 1959 verleiht, während die meisten anderen Bestimmungen der Verordnung erst am 1. Dezember 1959 in Kraft getreten sind.

Ob diese Rückwirkung zulässig sei oder nicht, braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht geprüft zu werden, da Art. 57 der neuen BO I auf den Kläger erst ab 1. März 1960 angewendet worden ist und die Verwaltung auf eine Anrechnung seiner Rente auf die Besoldung für die frühere Zeit verzichtet hat.

Indessen will der Kläger offenbar geltend machen, er besitze ein wohlerworbenes Recht auf ungeschmälerten Bezug der ihm unter der alten Ordnung zugesprochenen Rente. Dieser Einwand ist jedoch unbegründet. Gekürzt wird nicht die Rente des Klägers, sondern im Hinblick darauf seine Besoldung. Auf die Garantie der wohlerworbenen Rechte des Beamten könnte der Kläger sich nur dann berufen, wenn der Kürzung der Besoldung eine bestimmte im Gesetz selbst enthaltene oder individuell abgegebene Zusicherung entgegenstände. Eine solche Zusicherung wird aber vom Kläger nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Sein Besoldungsanspruch richtet sich daher ausschliesslich nach dem jeweiligen Stande der Gesetzgebung (BGE 83 I 65 Erw. 2). Entscheidend ist mithin, ob die beanstandete Anrechnung der SUVA-Rente auf die Besoldung des Klägers der heute geltenden gesetzlichen Ordnung entspricht. Diese Frage ist, wie oben dargetan wurde, zu bejahen.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Klage wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Regeste:
Besoldung des Bundesbeamten: Teilweise Anrechnung einer Rente der SUVA im Falle, wo der Beamte trotz des Unfalls in der Lage ist, seine bisherige oder eine andere mindestens gleichwertige Stelle uneingeschränkt zu versehen.  Verbindlichkeit der neuen Verordnungsvorschrift, welche die Anrechnung vorsieht. 
Verletzung eines wohlerworbenen Rechts?