BGE 115 Ib 131 (1989) — administrative law and public international law

115 Ib 131

Sachverhalt ab Seite 133

    Die PTT-Betriebe beabsichtigen, auf Gebiet der Gemeinde Feusisberg auf dem Höhronen (Koordinaten 697060/224380) im Waldgebiet als Mehrzweckanlage (MZA) eine Richtstrahlantenne für die drahtlose Kommunikation zu bauen. Sie reichten hiezu bereits Ende 1981 ein Baugesuch sowie am 12. Februar 1982 ein Rodungsgesuch für 1200 m2 Waldfläche ein. Am 27. April 1982 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz das Rodungsgesuch gut, doch erhob die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung sistierte das Verfahren am 30. November 1982 bis zum Entscheid über das Baugesuch für die Richtstrahlantenne.

Im Verlaufe des weiteren Verfahrens reichten die PTT-Betriebe am 6. April 1984 ein neues, reduziertes Bauprojekt ein. Hiefür erteilte das Justizdepartement des Kantons Schwyz am 28. August 1984 die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, worauf der Gemeinderat Feusisberg am 4. Dezember 1984 die Baubewilligung ausstellte und die vom Schweizer Heimatschutz (SHS) und von der Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege erhobenen Einsprachen abwies. Die beiden Vereinigungen gelangten in der Folge am 2. und 5. Januar 1985 mit Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Schwyz. Mit Entscheid vom 9. Juli 1985 verneinte dieser die Legitimation der beiden Vereinigungen und fällte demgemäss einen Nichteintretensentscheid. Sowohl SHS als auch SL riefen hierauf mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesgericht an, welches ihre Beschwerde mit Entscheid vom 12. März 1986 guthiess, ihre Legitimation zur Anfechtung der gestützt auf Art. 24 RPG erteilten Baubewilligung bejahte und die Sache zum materiellen Entscheid an den Regierungsrat zurückwies (BGE 112 Ib 70 ff.).

Am 26. Mai 1987 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde des Schweizer Heimatschutzes und der Schweizerischen Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege gut und hob die vom Justizdepartement am 28. August 1984  erteilte Ausnahmebewilligung sowie die Baubewilligung des Gemeinderates Feusisberg vom 4. Dezember 1984 auf. Der Regierungsrat bejahte die Standortgebundenheit der Anlage im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG, doch war er der Meinung, dem Projekt stünden überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegen. Diese erblickte er im Schutz der Landschaft der Höhronenkette, welche zu einer vom Bund geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung zählt (Schutzobjekt Nr. 1307 des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler [BLN, Anhang zur Verordnung hiezu vom 10. August 1977, VBLN, SR 451.11], Glaziallandschaft zwischen Lorzentobel und Sihl mit Höhronenkette). Er verwies auf Art. 6 NHG, wonach mit der Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan wird, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Gestützt auf ein von den beschwerdeführenden Vereinigungen eingereichtes Gutachten von Prof. Dr. Ing. Georg Epprecht, Professor für technische Elektrizitätslehre und Hochfrequenztechnik an der ETH Zürich, welches zum Ergebnis gelangte, dass andere Lösungen denkbar seien, um die dem Fernmeldeturm Höhronen zugedachten Aufgaben zu erfüllen, vertrat der Regierungsrat die Meinung, die PTT-Betriebe hätten den Nachweis nicht erbracht, dass die Realisierung des Bauvorhabens die einzige Möglichkeit sei, um ihren Leistungsauftrag zu erfüllen. Unter diesen Umständen überwiege das Interesse an der integralen Erhaltung des Höhronens.

Gegen den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 26. Mai 1987  erhoben die PTT-Betriebe für die Schweizerische Eidgenossenschaft Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid sei aufzuheben und das Beschwerdeverfahren betreffend Rodungsbewilligung wiederaufzunehmen. Sie betonen die positive Standortgebundenheit der von ihnen geplanten Mehrzweckanlage und sind der Meinung, es würden ihrem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Den Interessen des Landschaftsschutzes hätten sie durch erhebliche Reduktion ihres ersten Projektes von Ende 1981 Rechnung getragen. Die Höhe des reduzierten Projekts beträgt 69,5 m, wobei es sich bei den obersten 10 m von 59,5 m bis 69,5 m um eine schlanke Nadel handelt. Im Abschnitt zwischen 44,5 m bis 59,5 m beträgt der Durchmesser des Turmes lediglich 0,5 m. Der in erster Linie sichtbare Teil mit den technischen Sendeanlagen, der sich über die rund 23 m hohen Waldbäume bis zum Masse von 44,5 m erhebt, ist im Bereiche der Plattformen, über denen die Sendeanlagen angebracht sind, 18 m breit. Der Durchmesser des festen Turmaufbaues beträgt 5,2 m. Der dem Betrieb der Anlage dienende geschlossene Teil der Baute, der sich über dem 9 m hohen Sockel des Turmes erhebt und 19 m breit ist, reicht bis zur Höhe von 20,9 m und ist demgemäss durch den Wald abgedeckt.

Der Schweizer Heimatschutz und die Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege bestreiten demgegenüber die Notwendigkeit der geplanten Mehrzweckanlage Höhronen für die Erfüllung des Leistungsauftrages der PTT.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann beim Bundesgericht die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). Ausserdem kann auch eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 104 lit. b OG). Die PTT-Betriebe erheben diese zweite Rüge nicht ausdrücklich. Sie machen eine Bundesrechtsverletzung geltend, indem sie dem Regierungsrat des Kantons Schwyz vorwerfen, die massgebenden Interessen, die bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG stets umfassend berücksichtigt werden müssen, nicht richtig abgewogen zu haben. Diese Frage ist in erster Linie eine Rechtsfrage, welche das Bundesgericht grundsätzlich frei und umfassend überprüft (BGE 112 Ib 428 E. 3 mit Hinweisen). Doch billigt das Gericht den Verwaltungsbehörden bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen gewissen Beurteilungsspielraum zu und hält sich insbesondere dort zurück, wo örtliche Verhältnisse zu beurteilen sind, welche die lokalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Nimmt es aber - wie hier - selbst einen Augenschein vor, so besteht kein Anlass, bei der Prüfung von Fragen, die eine Würdigung der örtlichen Verhältnisse voraussetzen, besonders zurückhaltend zu sein (BGE 109 Ib 300 E. 3).

Bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden ist jedoch das Bundesgericht an die Schranke von Art. 104 lit. a OG gebunden. Desgleichen hat es bei der Würdigung technischer Fragen, deren Beurteilung durch die zuständige Instanz im Grenzbereich zwischen Rechtsanwendung und Ermessensbetätigung liegt, Zurückhaltung walten zu lassen  (BGE 112 Ib 549 E. 1d). Zu prüfen ist namentlich, ob die für die Projektierung und den Entscheid zuständige Behörde alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft geprüft hat.

4. Die geplante Fernmeldeanlage soll im Waldareal auf dem Kamm der Höhronenkette erstellt werden. Sie bedarf daher ausser einer Rodungsbewilligung einer Bewilligung gemäss Art. 24 RPG für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Gemäss dieser Bestimmung können solche Bauten errichtet werden, wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a) und wenn keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 113 Ib 141 E. 5 mit Hinweisen).

5. a) Die PTT-Betriebe begründen die Notwendigkeit des Fernmeldeturmes Höhronen mit der Sicherung und Vervollständigung des bestehenden Richtstrahlnetzes, innerhalb dessen die geplante Anlage folgenden Hauptaufgaben dienen soll:

"Anschluss des Fernbetriebszentrums Zürich-Herdern an das schweizerische Richtstrahlnetz (inklusive des in Planung befindlichen zweiten Kabelschwerpunkts Zürich-Binz); Anschluss an den zweiten Alpenübergang Titlis-Scopi-Tamaro als Entlastung und Umgehung der Nord-Süd-Haupttransversale Albis-Jungfraujoch-Generoso; Absicherung und Entlastung der West-Ostachse Frankreich-Westschweiz-Albis-Säntis-Deutschland/Österreich über einen zweiten Pfad und mit einer im Raum St. Gallen noch zu erstellenden Anlage."

Die Erfüllung dieser Aufgaben bezeichnen die PTT-Betriebe gemäss dem ihnen erteilten Leistungsauftrag als unumgänglich. Dieser Auftrag ergibt sich aus Art. 36 BV, welcher das Post- und Telegrafenwesen als Bundessache bezeichnet. Die Verfassungsbestimmung "dient der Bereitstellung eines umfassenden staatlichen Leistungsangebotes auf dem Gebiete des Postwesens und der immateriellen, insbesondere elektrischen/elektronischen Informations(Nachrichten-, Daten- usw.)übermittlung" (MARTIN LENDI, Kommentar BV, .N. 1 zu Art. 36). Dementsprechend sind die PTT-Betriebe unter Rücksichtnahme auf die Landesinteressen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu führen. Sie haben ihre Anlagen dauernd in gutem Zustand zu erhalten und den Erfordernissen des Verkehrs anzupassen (Art. 2 des PTT-Organisationsgesetzes [PTT-OG], SR 781.0).

b) Die Vereinigungen (nachfolgend als Beschwerdegegner bezeichnet) stellen diesen Leistungsauftrag nicht in Frage. Sie sind jedoch der Meinung, zu dessen Erfüllung sei keine Erweiterung des Richtstrahlnetzes mit einem Fernmeldeturm nötig. Vielmehr biete sich als Alternative der Ausbau des Kabelnetzes an. Die weit grössere Leistungsfähigkeit der Glasfaserkabel mache eine Mehrzweckanlage, wie sie auf dem Höhronen geplant sei, überflüssig. Sie leiten hieraus her, dass das anerkannte Landesinteresse an einem Fernmeldenetz, das den Bedürfnissen der Wirtschaft und der Bevölkerung in bestmöglicher Weise dient, die Beeinträchtigung einer geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung durch einen Fernemeldeturm nicht zu rechtfertigen vermag.

c) Zu dieser Einwendung ist zunächst festzustellen, dass bei der Prüfung der Frage, auf welchem Weg die PTT-Betriebe ihren Leistungsauftrag erfüllen sollen, der Beurteilungsspielraum der primär verantwortlichen Behörden zu respektieren ist. Dabei sind einerseits verwaltungsorganisatorische, andererseits technische Fragen zu lösen, bei denen Zweckmässigkeitsüberlegungen im Vordergrund stehen  (vgl. BGE 112 Ib 439 E. 7b). Fragen des technischen Ermessens kann das Bundesgericht - wie dargelegt (oben E. 3) - nicht frei überprüfen (Art. 104  lit. a OG). Dem Beurteilungsspielraum trägt es durch eine Zurückhaltung Rechnung, um den fachtechnischen Sachverstand zu respektieren. Das Bundesgericht ist nicht oberste Planungs- und Baubehörde. Es hat nicht eine eigene Konzeption des Fernmeldewesens zu entwickeln und diese derjenigen der hiezu gesetzlich beauftragten Behörden gegenüberzustellen. Vielmehr obliegt ihm die Rechtskontrolle hinsichtlich der Anwendung des geltenden Rechts, bei deren Ausübung es namentlich zu prüfen hat, ob die für die Interessenabwägung massgebenden Gesichtspunkte vollständig erfasst und richtig gewichtet wurden. Hiezu zählt auch die Prüfung alternativer Lösungsmöglichkeiten.

ca) Die PTT-Betriebe lehnen die von den Beschwerdegegnern genannte Glasfaserkabeltechnik nicht ab. Sie sind vielmehr im Begriff, die bestehenden Kupferkabel durch die modernen Glasfaserkabel zu ergänzen und z.T. zu ersetzen. Gemäss den nicht bestrittenen Darlegungen der Vertreter der PTT-Betriebe beträgt das Verhältnis zwischen Kabel- und Richtstrahlfernverbindungen in unserem Lande heute etwa 70% zu 30%, was auch in andern europäischen Staaten  üblich ist. Es ist anzunehmen, dass sich dieses Verhältnis im Laufe der Jahre zugunsten des Kabels verschieben wird.

Für die nächsten 20-30 Jahre wird es hingegen nach Ansicht der Vertreter der PTT-Betriebe beim Verhältnis von rund 1/3 Richtstrahlverbindungen zu 2/3  Kabelfernmeldeleistungen bleiben. Dabei messen die PTT-Betriebe der Kombination Richtstrahl-Kabel mit Rücksicht auf die Betriebssicherheit grösste Bedeutung bei. Sie weisen auf die Zerstörung der Kabel hin, die durch Unwetterkatastrophen, wie sie im Jahre 1987 im Urnerland eingetreten sind, verursacht werden können. Deren Wiederherstellung erfordert oft einen grösseren Zeitaufwand. In einem solchen Falle können Richtstrahlverbindungen den Ausfall  übernehmen.

cb) Das Argument der Betriebssicherheit wird von den Beschwerdegegnern anerkannt, jedoch relativiert. Sie weisen auf die ebenfalls gegebene Verletzlichkeit von Fernmeldetürmen hin und betonen, dass grössere Sicherheit durch mehrfache Kabelführung erreicht werden könne. Eine solche erfordert jedoch einen hohen Kosten- und Zeitaufwand, namentlich für die Durchquerung der Alpenkette zur Sicherstellung des Nord-Südverkehrs. Der entsprechende Ausbau des Kabelnetzes wird von den PTT-Betrieben nicht etwa abgelehnt, sondern ebenfalls vorgesehen, doch ist er nicht in kurzer Zeit realisierbar.

Für den Anschluss des Grossraumes Zürich, dessen Wirtschaftskraft in besonders hohem Masse auf ausreichende und sichere Fernmeldeverbindungen angewiesen ist, kommt der Notwendigkeit von verhältnismässig kurzfristig realisierbaren Lösungen ausschlaggebende Bedeutung zu. Es ist zu bedenken, dass insbesondere die Ausdehnung des Dienstleistungssektors zu einer starken Zunahme des Informationsaustausches über das Fernmeldenetz führt. Die Besichtigung des Fernmeldezentrums Zürich-Herdern vermittelte sowohl der bundesgerichtlichen Delegation als auch den Beschwerdegegnern eine gute Vorstellung hievon, wobei die Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen hatten, dass sich bereits ein zweites Zentrum Zürich-Binz in Planung befindet.

cc) Dass selbst bei mehreren gegenseitig auswechselbaren Kabelverbindungen ein zusätzlich möglicher Einsatz der Richtstrahltechnik die Betriebssicherheit erhöht, liegt auf der Hand. Wird berücksichtigt, dass bei den gegebenen topografischen Verhältnissen in unserem Lande längere Kabelstrecken über Brücken sowie durch Tunnels führen müssen, ist nicht in Abrede zu stellen, dass zu gleicher Zeit auch örtlich getrennt verlaufende Stränge zerstört werden können. Gewiss sind auch Fernmeldetürme gefährdet. Die Möglichkeit der Umstellung auf die völlig andersartige Technik der Richtstrahlverbindung verringert jedoch die Risiken, sind doch die Ursachen, die zu Beschädigungen führen können, im Regelfall nicht dieselben. Im Falle einer Unwetterkatastrophe, die zu einem Einsturz von Brücken führt, werden die nicht im Katastrophengebiet gelegenen Fernmeldetürme weiterhin betriebsbereit sein.

cd) Die zuletzt getroffene Feststellung fällt namentlich dann ins Gewicht, wenn das Richtstrahlnetz seinerseits mehrfache Möglichkeiten bietet, um bei Ausfall einer Anlage Verbindungen über andere Stationen herzustellen. Die Mehrzweckanlage Höhronen soll u.a. diese Möglichkeit eröffnen, indem sie den Grossraum Zürich an den zweiten Alpenübergang Titlis-Scopi-Tamaro anschliesst und damit eine Entlastung und Umgehung der Nord-Süd- Haupttransversale Albis-Jungfraujoch-Generoso erlaubt. Auch wird sie eine Entlastung der West-Ostachse Frankreich-Westschweiz-Albis-Säntis-Deutschland/Österreich ermöglichen, wofür aus technischer Sicht freilich noch eine weitere Anlage im Raum St. Gallen als wünschbar erscheint, wobei allerdings nicht ausgeschlossen ist, die bestehende Anlage auf dem Säntis entsprechend zu erweitern, wie die Vertreter der PTT-Betriebe an der Instruktionsverhandlung dargelegt haben. Das bestehende Provisorium Zürich-Hönggerberg, das eine Erweiterung der voll ausgelasteten Anlage Albis darstellt, vermag die genannten Aufgaben nicht in gleicher Weise zu erfüllen, was die Beschwerdegegner nicht bestreiten.

ce) Werden diese Zusammenhänge beachtet und der stets zunehmende Bedarf an Fernmeldeleistungen insbesondere im Grossraum Zürich erkannt, so hält der Entscheid der PTT-Betriebe, das vorhandene Richtstrahlnetz durch eine Mehrzweckanlage Höhronen zu ergänzen und es im jetzigen Zeitpunkt nicht bei einem Ausbau des Kabelnetzes bewenden zu lassen, der richterlichen Überprüfung stand. Die PTT-Betriebe durften einen Ausbau des Kabelnetzes nicht als ausreichende, innert verhältnismässig kurzer Zeit zu realisierende Alternative erachten. Auch spricht die Tatsache, dass es den PTT-Betrieben bis heute möglich war, den stets wachsenden Bedarf zu befriedigen, nicht gegen die Erstellung der Anlage. Eine weitsichtige Betriebsführung, zu welcher die PTT-Betriebe gesetzlich verpflichtet sind (Art. 2 PTT-OG), verlangt eine rechtzeitige Anpassung der Anlagen, um den ausgewiesenermassen erheblichen Bedürfnissen genügen zu können.

Die geplante Mehrzweckanlage soll sodann allgemein der Funktionstüchtigkeit der Informationsübermittlung, somit in erster Linie den Grundbedürfnissen der Bevölkerung und der Wirtschaft dienen. Nur als Ausweichmöglichkeit ist vorgesehen, dass die Anlage auch dem Fernsehen zur Verfügung gestellt werden kann, wobei überdies zu beachten ist, dass das Fernsehen nicht nur der Unterhaltung, sondern ebensosehr der notwendigen Informationsvermittlung zur kulturellen Entfaltung und zur freien Meinungsbildung dient, wie dies Art.  55bis Abs. 2 BV verlangt. Auch hieran besteht ein erhebliches öffentliches Interesse (JÖRG PAUL MÜLLER, Kommentar BV, N. 39 ff. zu Art. 55bis). Der Meinung, es gehe den PTT-Betrieben lediglich um ungehemmte Expansion, kann somit nicht zugestimmt werden. Es geht vielmehr um die Sicherung des Grundleistungsangebotes, bei dessen Erfüllung man den PTT-Betrieben auch nicht  übertriebenes Sicherheitsdenken vorhalten kann.

d) Ist der Grundsatzentscheid, eine Mehrzweckanlage im Sinne des Fernmeldeturmes Höhronen zu erstellen, nicht zu beanstanden, so fragt es sich als nächstes, ob hinsichtlich des Standortes oder der baulichen Gestaltung andere Lösungen möglich sind, welche zu einem geringeren Eingriff in das Landschaftsbild des von der Urbanisierung bisher noch nicht berührten Höhronen-Voralpengebietes führen. Namentlich stellt sich die Frage, ob die vorgesehene Anlage nicht an einem bereits beeinträchtigten Ort errichtet werden könnte.

da) Das von den Beschwerdegegnern eingereichte Gutachten von Prof. Dr. Ing. Epprecht nennt als einzige Alternative den Standort Albis-Schnabel. Doch liegt auch dieser Standort in einem Schutzgebiet von nationaler Bedeutung. Die Beschwerdegegner haben daher - wie bereits erwähnt - an der Augenscheinsverhandlung erklärt, dass dieser Standort ebensowenig wie die Höhronenkette in Betracht kommen könne, es sei denn, die Anlage werde in ihrem Ausmass erheblich reduziert; dies kann jedoch nicht in Betracht kommen, soll die Anlage den ihr zugedachten Zweck erfüllen. Weitere in Betracht kommende Standorte konnten keine genannt werden.

db) Aus den Akten ergibt sich sodann, dass die PTT-Betriebe die Standortfrage mit grosser Sorgfalt abgeklärt haben. Wie ihrem Bericht zum Gutachten Epprecht entnommen werden kann, haben sie aufwendige Alternativen - Untersuchungen an 35 Standorten - vorgenommen. Diese haben ergeben, dass für jede mögliche Alternative mindestens drei Ersatzstationen erstellt werden müssen, die sich zumeist auch in Landschaftsschutzgebieten befinden würden.

Die Wahl des Standortes Höhronen erfolgte, um die notwendige direkte Sichtverbindung mit der Mehrzweckanlage Titlis herzustellen und dem Gebot der Frequenzökonomie Rechnung zu tragen. Dank der Distanz zum Fernmeldeturm Albis können die Frequenzen für Titlis-Albis und Titlis-Höhronen wiederverwendet werden. Bei einem Standort Albis-Schnabel träfe dies nicht zu, wie auch -  wiederum aus technischen Gründen, vor allem wegen Interferenzproblemen - ein Standort neben dem bereits auf dem Albis befindlichen Fernmeldeturm nicht in Frage kommen kann. Der nunmehr gewählte Standort auf dem Höhronen sichert schliesslich auch - wie ausgeführt - die Ost-Westverbindungen, insbesondere zum Säntis sowie zu einer allfälligen weiteren Station im Raume St. Gallen. Ob und wo eine solche zulässig ist, wird damit aber keineswegs präjudiziert.

e) Bei all diesen Überlegungen kann allerdings nicht übersehen werden, dass der Standort Höhronen seinerseits durch denjenigen des Fernmeldezentrums in Zürich-Herdern bedingt ist, ohne dass bei der dortigen Standortwahl ein gesamthaftes Konzept in der Form eines Sachplanes gemäss Art. 13 RPG vorgelegen hat, der sich sowohl auf die Frage nach dem Bedürfnis als auch nach dem Standort zu beziehen hätte (bei der blossen - angeblich im Hinblick auf Art. 13  RPG erstellten - Übersicht der wesentlichen Bauvorhaben der PTT-Betriebe, die der Bundesrat mit Beschluss vom 5. November 1980 zur Kenntnis genommen hatte, konnte es sich jedenfalls nicht um ein eigentliches Gesamtkonzept bzw. um eine Planung im Sinne der genannten Bestimmung handeln). Ein derartiger, politisch -  allenfalls unter Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) - abgesicherter Sachplan wäre für ein raumwirksames Vorhaben des Bundes, wie es hier zur Diskussion steht, unumgänglich (s. EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 1 zu Art. 2, S. 88, und insbesondere N. 2-10 zu Art. 13, S. 189 ff.; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., S. 128 f.). Man kann sich sogar fragen, ob die PTT-Betriebe angesichts der heutigen technischen Bedürfnisse nicht eigentlich  über Planungsinstrumente verfügen müssten, wie sie für Nationalstrassen oder Bahnlinien notwendig sind. Im vorliegenden Fall kann indes deshalb von einem förmlichen Sachplan im Sinne von Art. 13 RPG abgesehen werden, weil das fragliche Projekt selber aus der Zeit vor Inkrafttreten des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes stammt. Hinzu kommt, dass auch damals nicht etwa planlos gebaut wurde. Vielmehr ist das Richtstrahlnetz seit den 50er-Jahren nach und nach gewachsen und den jeweiligen Bedürfnissen entsprechend weiter ausgebaut worden.

f) Ist somit aufgrund des Ergebnisses des Beweisverfahrens davon auszugehen, dass kein tauglicher alternativer Standort besteht, so kann sich einzig fragen, ob eine andere Projektgestaltung möglich ist, namentlich eine solche, welche auf die Erstellung eines Turmes verzichtet, der über den Wald hinausragt. Auch diese Frage muss - wie der Augenschein gezeigt hat - verneint werden. Die PTT-Betriebe haben geprüft, ob allenfalls die Sendeanlagen beidseits des Kammes des Höhronens an den Berghängen erstellt werden könnten. Technisch wäre dies zwar möglich, doch wäre der Eingriff in das Landschaftsbild und in den Wald weit schwerwiegender. Namentlich müsste eine wesentlich grössere Fläche gerodet werden, was im Landschaftsbild sichtbar wäre. Es entstünden Waldschneisen, die ausserdem die Gefahr eines Windwurfes entlang der Schneisen nach sich zögen. Die Beschwerdegegner haben daher bestätigt, dass auch nach ihrer Meinung eine solche Lösung nicht in Betracht kommen könne.

g) Als rechtliche Konsequenz des Ergebnisses des bundesgerichtlichen Augenscheins und der Instruktionsverhandlung ergibt sich somit, dass die Standortgebundenheit der Anlage im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zu bejahen und eine andere Projektgestaltung ohne Turm nicht möglich ist. Die PTT-Betriebe sind auf den Standort Höhronen angewiesen, um das bestehende Richtstrahlnetz mit einer Mehrzweckanlage zu ergänzen und damit den erheblichen und noch zunehmenden Bedarf an Fernmeldeleistungen insbesondere des Grossraumes Zürich sicherzustellen. Die erste Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung ausserhalb der Bauzonen für das zu beurteilende Projekt ist damit erfüllt.

h) Die Bewilligung für das Vorhaben könnte somit nur verweigert werden, wenn ihm überwiegende Interessen entgegenstünden. Als solche kommen nur die Natur-  und Heimatschutzinteressen in Frage. Dass sonstige raumplanerische oder polizeiliche Gründe, etwa solche des Umweltschutzes, gegen das Projekt sprechen könnten, ist nicht ersichtlich und wird denn auch nicht geltend gemacht.

ha) Die Beschwerdegegner berufen sich darauf, dass die Höhronenkette in einer geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung - Glaziallandschaft zwischen Lorzentobel und Sihl mit Höhronenkette - liegt (Schutzobjekt Nr. 1307 gemäss der bereits erwähnten VBLN vom 10. August 1977, SR 451.11). Gemäss Art. 5 NHG sind die Gründe für die nationale Bedeutung des Objektes und der anzustrebende Schutz wie folgt umschrieben:

"Bedeutung:

Voralpine Flusslandschaft von ursprünglicher Schönheit. Grossartigste Moränenlandschaft der Schweiz (Albert Heim). Tropfsteingrotten im Lorzentobel ("Höllgrotten"). Instruktives Querprofil von der flachliegenden Mittellandmolasse bis in den Kern der subalpinen Höhronenantiklinale.

Obere Meeresmolasse bei der Waldhalde mit fossilen Vogel führten. Braunkohlenflöze am Höhronen-Nordhang mit artenreicher fossiler Flora.

Charakteristische subalpine und montane Fauna und Flora. Hervorragend erhaltene Hochmoore und Flachmoore mit Streuwiesen im Gebiet der Schwantenau. Prähistorische Wohnplätze auf dem Baarburgplateau. Wichtiges Quellgebiet für die Wasserversorgung der Stadt Zürich und des Kantons Zug."

Es handelt sich um ein sehr ausgedehntes Gebiet, welches Teile der Kantone Schwyz, Zug und Zürich sowie insgesamt 13 Gemeinden erfasst. Südlich der Höhronenkette schliesst unmittelbar das Schutzgebiet Nr. 1308, Moorlandschaft Rothenthurm-Altmatt- Biberbrugg an. Ab Sihlbrugg folgt die Gebietsgrenze dem Lauf der Sihl, an welche das Schutzgebiet Nr. 1306, Albiskette-Reppischtal, angrenzt. Der Höhronen befindet sich somit innerhalb verschiedener grosser Schutzgebiete, welche an den äusserst dicht besiedelten Grossraum Zürich anstossen und welche ihrerseits zahlreiche Siedlungen aufweisen. Es handelt sich um Gebiete, welche eindrückliche Flusslandschaften und Bergketten von ursprünglicher Schönheit aufweisen, welche jedoch auch von Strassen- und Verkehrswegen durchzogen werden und innerhalb denen sich zahlreiche Ortschaften befinden, Gebiete somit, welche keineswegs unberührt sind. Sie sind auch Wohn-  und Arbeitsraum für die dort lebende Bevölkerung und stehen in untrennbarer Beziehung zu den angrenzenden Siedlungs- und Wirtschaftsräumen, in welchen über eine Million Menschen wohnen.

Der gesetzliche Schutz trägt dieser Tatsache Rechnung. Er schliesst nicht jede Beeinträchtigung aus; eine Abweichung von der von Art. 6 Abs. 1 NHG geforderten ungeschmälerten Erhaltung darf gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG dann in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (s. BGE 114 Ib 84 ff. E. 2, BGE 113 Ib 348 ff. E. 4c und 5; vgl. auch BBl 1965 III 103). Wenn Art. 6 NHG somit anordnet, ein Schutzobjekt verdiene in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung, so bezieht sich diese Anordnung auf die gemäss Art. 5 NHG verlangte Umschreibung der Objekte und auf die Gründe für ihre nationale Bedeutung (vgl. BGE 114 Ib 84 f. E. 2a, BGE 114 Ib 270 E. 2a). Aus Art. 6 Abs. 2 NHG geht dies eindeutig hervor, spricht doch diese Bestimmung von der ungeschmälerten Erhaltung "im Sinne der Inventare". In der geschützten Glaziallandschaft gemäss Inventar Nr. 1307 sind beispielsweise die Tropfsteingrotten im Lorzentobel oder die prähistorischen Wohnplätze auf dem Baarburgplateau klarerweise ungeschmälert zu erhalten, während demgegenüber nicht jede Veränderung des Landschaftsbildes ausgeschlossen werden kann (s. die vorstehend zitierten Urteile), denn andernfalls könnten die grossräumig geschützten Gebiete ihre ebenfalls gegebene Funktion als Siedlungsräume, in denen gewohnt und gearbeitet wird und die wirtschaftlich mit den Nachbargebieten verbunden sind, nicht erfüllen.

Im vorliegenden Falle sind die Beschwerdegegner der Meinung, die Silhouette der bewaldeten und weithin sichtbaren Höhronenkette dürfe nicht angetastet werden. Die vom Gesetz verlangte genaue Umschreibung der Schutzobjekte nennt jedoch diese Silhouette nicht ausdrücklich. Hieraus darf freilich nicht gefolgert werden, dass der Höhenzug keinen Schutz verdiene. Die Umschreibung nennt das instruktive Querprofil von der Mittellandmolasse bis in den Kern der Höhronenantiklinale, womit die Landschaft prägende Elemente angesprochen werden. Grösstmögliche Schonung ist daher geboten.

hb) Wird das umstrittene Projekt des Fernmeldeturmes gemäss diesem Verständnis der gesetzlichen Regelung, von der sich die Rechtsprechung leiten lässt (vgl. nebst den soeben erwähnten Urteilen auch BGE 112 Ib 296 E. 8c) und die sich aus deren Wortlaut und Sinn sowie der im Inventar umschriebenen Bedeutung der Glaziallandschaft ergibt, beurteilt, so ist zunächst festzustellen, dass an der Erfüllung des Leistungsauftrages der PTT-Betriebe, welcher die Sicherung und den Ausbau eines leistungsfähigen Fernmeldenetzes einschliesst, ein nationales Interesse besteht, das dem Schutz des heimatlichen Landschafts- und Ortsbildes im Sinne von Art. 24sexies Abs. 2 BV grundsätzlich gleichzustellen ist.

Auch der Auftrag der PTT-Betriebe stützt sich auf die Verfassung (Art. 36 und  55bis BV). Von einem Vorrang des Gebots der ungeschmälerten Erhaltung kann bei dieser Rechtslage nicht die Rede sein.

hc) Wird anerkannt, dass der geplanten Mehrzweckanlage Höhronen im Richtstrahlnetz eine Funktion zukommt, die jedenfalls kurzfristig nicht nur durch einen Ausbau des Kabelnetzes erfüllt werden kann, und dass ein anderer Standort oder eine bauliche Lösung ohne Turm nicht in Betracht kommt, so folgt hieraus, dass von der ungeschmälerten Erhaltung des bewaldeten Kammes des Höhronens abgewichen werden darf. Auf grösstmögliche Schonung ist jedoch zu achten.

hd) Grösstmögliche Schonung verlangt in erster Linie, dass sich das Projekt in Ausmass und Gestaltung an die unumgänglich notwendigen Mindestmasse hält. Das Projekt der PTT-Betriebe vom September 1982 sah eine Gesamthöhe des Turmes von 107 m vor, wobei der deutlich sichtbare, 6,1 m breite Turmteil eine Höhe von 57 m erreichen sollte. Der Turmaufbau mit den technischen Sendeanlagen, der  27,5 m breit geplant wurde, sollte sich über den Wald bis zur Höhe von 44,5 m erheben. Demgegenüber wurde, um auf das Landschaftsbild Rücksicht zu nehmen, das nun zu beurteilende Projekt vom September 1983 auf eine Gesamthöhe von 69,5  m reduziert. Die noch 19 m breite Anlage mit den technischen Einrichtungen ist bereits in der Höhe von 9 m vorgesehen, so dass sie durch den Wald verdeckt wird. Der noch 5,2 m breite feste Turmteil mit den Antennenanlagen soll sich von 20,9 m bis 44,5 m Höhe erstrecken.

Sowohl die Pläne als auch das Modell lassen die erhebliche Reduktion deutlich erkennen. Eine weitergehende Reduktion ist - wie die PTT-Betriebe glaubhaft versichern - nicht mehr möglich, soll die Anlage ihren Zweck erfüllen. Die Beschwerdegegner machen dies auch nicht geltend, doch befürchten sie, es müsse mit einem späteren Ausbau der Anlage gerechnet werden.

Gegenüber dieser Befürchtung der Beschwerdegegner versichern die PTT-Betriebe, dass ein solcher Ausbau nicht in Betracht komme. In ihrer Antwort vom 29. August 1988 bestätigen sie, dass die Station Höhronen im Endausbau nicht mehr als 18 permanent belegte Antennenplätze aufweisen werde. Unter einem Antennenplatz ist ein senkrechtes Quadrat mit einer Fläche von 6 x 6 m zu verstehen. In dieser Fläche können entweder eine Muschel-, Hornparabol- oder Kreisparabolantenne von maximal 4,3 m Durchmesser oder mehrere kleinere, vergleichbare Antennen angeordnet werden, welche insgesamt diese senkrechte quadratische Fläche von 6 x 6 m weder horizontal noch vertikal überragen.

Entsprechend den am Augenschein geäusserten Wünschen haben die PTT-Betriebe ferner bestätigt, dass sich das Aussehen der bestehenden Station Albis verbessern lässt, wenn die nötigen Umgehungskapazitäten zur Verfügung stehen, was mit der Station Höhronen zutreffen wird. Die PTT-Betriebe sind bei ihrer Erklärung zu behaften, dass ein weiterer als der jetzt projektierte Ausbau des Fernmeldeturmes Höhronen nicht in Betracht kommt und dass die Station Albis teilweise entlastet und daher deren Anblick verbessert werden kann, sobald die Station Höhronen verfügbar ist. Die Mehrzweckanlage Höhronen ermöglicht somit, die Station Albis ästhetischer zu gestalten. Wird berücksichtigt, dass sich die Anlage Albis ebenfalls in einem Schutzgebiet gemäss Bundesinventar befindet, so kommt der Zusicherung der PTT-Betriebe im Interesse des Landschaftsschutzes eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu. Insgesamt ist festzustellen, dass die PTT-Betriebe sich mit der vorgenommenen Projektreduktion und den Bemühungen zur Verbesserung des Aussehens der Station Albis um die von Art. 6 NHG geforderte grösstmögliche Schonung bemüht haben. Im übrigen werden die zuständigen kantonalen Baupolizeibehörden zu prüfen haben, ob sich das Projekt Höhronen ebenfalls in bauästhetischer Hinsicht verbessern lässt.

he) Demnach ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der PTT-Betriebe gegen die Verweigerung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für die Mehrzweckanlage gutzuheissen ist. Überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG stehen der Bewilligung nicht entgegen, nachdem die PTT-Betriebe dem Gebot der grösstmöglichen Schonung der Landschaft Rechnung getragen haben. Auch entsprechen die vorgenommenen umfangreichen Untersuchungen in materieller Hinsicht den Anforderungen einer Umweltschutzverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG und Art. 24 UVPV. Eine widersprechende Einwendung haben die Beschwerdegegner denn auch nicht erhoben.

Mit dieser Folgerung soll nicht verkannt werden, dass der Fernmeldeturm einen Eingriff in das Landschaftsbild nach sich zieht, der an sich zu bedauern ist, wie dies der Augenschein gezeigt hat. Die Bedenken der Eidgenössischen Natur-  und Heimatschutzkommission sind daher verständlich. Doch darf dieser Eingriff auch nicht überbewertet werden. Aus grösserer Ferne wird der Turm bei dunstiger Wetterlage, wie sie oft gegeben ist, kaum sichtbar sein. Der Augenschein hat dies bei der Betrachtung der Höhronenkette vom Albis aus sowie vom Blick der gegenüberliegenden Seite des Zürichsees bestätigt. Am gewichtigsten tritt der Turm von Schindellegi aus sowie vom nördlichen Teil des Hochmoorgebietes Rothenthurm zwischen der dritten Altmatt und Bennau in Erscheinung. Doch ist der entsprechende Anblick unvermeidlich. Eine andere Projektgestaltung würde -  wie bereits dargelegt - zu einem weit schwerwiegenderen Eingriff führen, wie dies auch die Beschwerdegegner anerkennen.

6. Bei diesem Ausgang der Sache ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, welche von der Schweizerischen Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege gegen die vom Regierungsrat des Kantons Schwyz am 27. April 1982 erteilte Rodungsbewilligung eingereicht wurde, als unbegründet abzuweisen. Das Interesse an der Walderhaltung hat unter den gegebenen Umständen - wie bereits ausgeführt wurde - zurückzutreten. Die PTT-Betriebe sind für die Realisierung des Werkes, für welches sie die Rodung begehrt haben, auf den vorgesehenen Standort im Sinne von Art. 26 Abs. 3 FPolV angewiesen. Mit den dargelegten Bemühungen für die grösstmögliche Schonung des Landschaftsbildes haben sie auch dem Natur- und Heimatschutz im Sinne von Art. 26 Abs. 4 FPolV gebührend Rechnung getragen. Die für die Erstellung des Werkes nötige Anlegung einer Waldstrasse beschränkt sich - wie der Augenschein bestätigt hat - auf das unumgänglich notwendige Mindestmass. Teilweise folgt die Strasse bereits bestehenden Wegen. Sie erleichtert die forstwirtschaftliche Bewirtschaftung des Waldes. Nicht zwingend nötig wäre für die Waldbewirtschaftung das letzte Teilstück von rund 400 m bis zur geplanten Mehrzweckanlage, doch erleichtert auch dieses Teilstück die Waldbewirtschaftung, weshalb es als Waldstrasse anerkannt werden kann (s. hiezu BGE 111 Ib 47 f.), wie dies die Forstbehörden angenommen haben. Die Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege hat dies übrigens nicht bestritten.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Eidgenossenschaft, PTT-Betriebe, wird gutgeheissen, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 26. Mai 1987 aufgehoben und damit die vom Justizdepartement des Kantons Schwyz am 28. August  1984 erteilte Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG mit der Massgabe bestätigt, dass die PTT-Betriebe bei ihrer Erklärung behaftet werden, dass ein weiterer Ausbau des Fernmeldeturmes Höhronen nicht in Betracht kommt und dass die Station Albis teilweise entlastet und daher deren Anblick verbessert werden kann, sobald die Station Höhronen verfügbar ist.

2. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege gegen die Erteilung der Rodungsbewilligung gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom  27. April 1982 wird abgewiesen.

Regeste:
PTT-Richtstrahlantenne Höhronen; Kognition des Bundesgerichts bei der Würdigung von Fragen des technischen Ermessens; Art. 24 RPG und Art. 26  FPolV, Art. 6 NHG.  1. Fragen des technischen Ermessens prüft das Bundesgericht zurückhaltend, um den fachtechnischen Sachverstand der zuständigen Verwaltungsinstanz zu respektieren (E. 3). 
2. Erteilung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (E. 4 und 5). 
a) Die PTT-Betriebe sind auf den Standort Höhronen angewiesen, um das bestehende Richtstrahlnetz zu ergänzen und damit den erheblichen und noch zunehmenden Bedarf an Fernmeldeleistungen auftragsgemäss sicherstellen zu können (s. Art. 36 und 55bis BV). Die Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1  lit. a RPG ist daher zu bejahen (E. 5a-g). 
b) Interessenabwägung, Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG. An der Erfüllung des Leistungsauftrages der PTT-Betriebe besteht ein Interesse von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, das dem Schutz des heimatlichen Landschafts- und Ortsbildes (Art. 24sexies Abs. 2 BV) gleichzustellen ist. Deshalb und weil eine andere bauliche Lösung nicht in Betracht kommt, darf für den Bau der Anlage von der ungeschmälerten Erhaltung des BLN-Schutzobjektes Höhronen abgewichen werden, wobei aber auf grösstmögliche Schonung zu achten ist (E. 5h). 
3. Erfüllt sind auch die Voraussetzungen gemäss Art. 26 FPolV für die Bewilligung der für die Antenne erforderlichen Rodung. Der für die Erstellung des Werkes nötige Weg erleichtert die Waldbewirtschaftung, weshalb er als Waldstrasse anerkannt werden kann (E. 6).