BGE 99 Ib 321 (1973) — administrative law and public international law

99 Ib 321

Sachverhalt ab Seite 322

A.- Art. 703 ZGB lautet:>"Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen und dergleichen nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.

Die Kantone ordnen das Verfahren. Sie haben insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu treffen.

Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiet anwendbar erklären."

Im Kanton Obwalden sind die Bodenverbesserungen in den Art. 114 bis 127 des Gesetzes betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. April 1911 (EGZGB)

geregelt. Art. 114 EGZGB lautet: 

"Zum Zwecke von Bodenverbesserungen, wie Entwässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Zusammenlegungen von Wald und landwirtschaftlichen Gütern können sich die beteiligten Grundeigentümer zu einer Flurgenossenschaft vereinigen.

Wenn die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, der Bildung einer solchen Flurgenossenschaft zustimmt, so sind die übrigen Beteiligten zum Beitritt verpflichtet.

Gebäude, Gärten, sowie Grundstücke, in denen Steinbrüche, Kies- oder Lehmgruben betrieben werden, können, soweit solche Betriebe gestört würden, nicht zwangsweise zu einem solchen Unternehmen herbeigezogen werden, es sei denn, dass das Unternehmen sonst nicht ausführbar ist."

Von der Möglichkeit, die Vorschriften über die Bodenverbesserungen auf Baugebiet anzuwenden, hat das kantonale Recht keinen Gebrauch gemacht.

B.- Am 16. März 1969 wurde in der Turnhalle Schwendi bei Sarnen die Wasserversorgungsgenossenschaft Schwendi-Wilen gegründet, durch welche im Raume Schwendi-Wilen eine zeitgemässe Wasserversorgung geschaffen werden soll. 66 Anwesende hatten mit Ja, 15 Anwesende mit Nein gestimmt, und 83 Abwesende waren als zustimmend im Sinne von Art. 703 ZGB betrachtet worden. In die neue Genossenschaft wurden auch die Mitglieder der Brunnengenossenschaft Wilen miteinbezogen. Diese ist Eigentümerin einer Quelle auf der Parzelle 1927 mit dem darauf befindlichen Wasserreservoir und des dazugehörenden Leitungsnetzes.

Durch Bundesratsbeschluss vom 9. Juli 1969 wurde dem Unternehmen grundsätzlich zugestimmt, und es wurden nach den in der eidg. Landwirtschaftsgesetzgebung enthaltenen Grundsätzen Bundesbeiträge zugesichert, nämlich für den Raum Schwendi in der Höhe von 50%, für den Raum Wilen in der Höhe von 42%.

Am 29. April 1970 erfolgte die Auflage der Kostenverteilung und des Projektes der Wasserversorgung Schwendi-Wilen durch die Perimeterkommission. Hiergegen erhoben die Brunnengenossenschaft Wilen und ihre Mitglieder am 19. Mai 1970 Einsprache, mit welcher sie sich der Eingliederung in die neue Wasserversorgungsgenossenschaft widersetzten. Die Brunnengenossenschaft Wilen machte geltend, sie wolle selbständig bleiben, und seitens ihrer Mitglieder wurde vorgebracht, dass sie genügend mit Wasser versorgt seien. Am 28. Juli 1970 genehmigte jedoch der Regierungsrat des Kantons Obwalden die Statuten der Wasserversorgungsgenossenschaft Schwendi-Wilen sowie die Pläne und den Kostenvoranschlag des Unternehmens. In der Folge wies die Perimeterkommission die Einsprachen mit Entscheid vom 29. Dezember 1970 ab.

C.- Der von der Brunnengenossenschaft Wilen und 27 ihrer Mitglieder beim Regierungsrat des Kantons Obwalden dagegen erhobene Rekurs wurde am 20. Juli 1971 abgewiesen. Das Dispositiv des Entscheides lautet:

"1. Die Perimeterkommission Wasserversorgung Schwendi-Wilen wird angewiesen, mit der Brunnengenossenschaft Wilen über eine freiwillige Abgabe der Parzelle 1927 mit dem Reservoir und dem gesamten Leitungsnetz zu verhandeln, wofür ein Übernahmepreis von Fr. 40'000.-- angemessen erscheint. Für die Übernahme der Quelle erscheint ebenfalls ein Betrag von Fr. 40'000.-- als Verhandlungsgrundlage gerechtfertigt zu sein.

2. Die Mitglieder der Brunnengenossenschaft Wilen werden zu den von der Perimeterkommission festgesetzten Anschlussgebühren in die neue Wasserversorgungsgenossenschaft einbezogen und die Rekurse 2-28 im Sinne der Ausführungen abgewiesen.

3.  ... (Mitteilung)"

Wie der Begründung des Entscheides im wesentlichen zu entnehmen ist, bejaht der Regierungsrat ein den Beitrittszwang rechtfertigendes öffentliches Interesse an der Eingliederung der Brunnengenossenschaft Wilen und ihrer Mitglieder in das neue Unternehmen. Die Brunnengenossenschaft Wilen habe keine Möglichkeit mehr, sich zu vergrössern. Sie habe denn auch in den letzten Jahren verschiedene Wasseranschlussgesuche nicht mehr bewilligen können. Zudem müsse sie mit einem vermehrten Wasserbedarf rechnen. Hinsichtlich der Feuerlöschmöglichkeiten müsse die bisherige Wasserversorgung als ungenügend bezeichnet werden. Bei der neuen Wasserversorgung könne dagegen mit einer genügenden Feuerlöschreserve gerechnet werden. Was die Qualität des Wassers betreffe, so sei aufgrund von Probeentnahmen der Beweis erbracht, dass sie nicht immer einwandfrei sei. Im übrigen müsse das Bestehen von zwei Wasserversorgungen und damit auch von Parallelleitungen im gleichen Gebiet unbedingt vermieden werden.

Ein Rekurs des Walter von Ah-Koller, ebenfalls Mitglied der Brunnengenossenschaft Wilen, wurde gleichentags durch separaten Entscheid abgewiesen. Der Regierungsrat führt darin aus, dass die Wasserversorgung Stalden/Obstalden, die nicht miteinbezogen wurde, im Gegensatz zur Brunnengenossenschaft Wilen allen Wasserbezügern Wasser abgeben könne. 

D.- Mit Eingabe vom 11. September 1971 haben die Brunnengenossenschaft Wilen und 26 ihrer Mitglieder, worunter auch Walter von Ah-Koller, staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Es wird die Aufhebung der Entscheide des Regierungsrats des Kantons Obwalden vom 20. Juli 1971 beantragt. Die Begründung der Beschwerden wird, soweit nötig, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.

E.- Der Regierungsrat des Kantons Obwalden beantragt, die Beschwerde abzuweisen und die angefochtenen Entscheide zu bestätigen. Die Wasserversorgungsgenossenschaft Schwendi-Wilen stellt keinen Antrag.

F.- Das EVD, Abteilung für Landwirtschaft, schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Die beschwerdeführenden Mitglieder der Brunnengenossenschaft Wilen (Beschwerdeführer) beanstanden, dass sie zwangsweise in die neue Wasserversorgungsgenossenschaft Schwendi-Wilen einbezogen werden. Nach ihrer Auffassung sind die Voraussetzungen für einen Beitrittszwang nach Art. 703 ZGB nicht gegeben. Denn eine Wasserversorgung sei kein Bodenverbesserungsunternehmen im Sinne dieser Gesetzesbestimmung, und zudem fehle es an dem erforderlichen landwirtschaftlichen Interesse. Die neue Wasserversorgung Schwendi-Wilen werde nämlich nur wegen der baulichen Entwicklung in Wilen errichtet. Ihr Anschluss sei zudem nicht notwendig, weil sie durch die bestehende Wasserversorgung der Brunnengenossenschaft Wilen hinreichend versorgt würden.

a) Dem angefochtenen Entscheid liegt die Auffassung zugrunde, dass die Wasserversorgung Schwendi-Wilen ein Bodenverbesserungsunternehmen im Sinne von Art. 703 ZGB ist. Art. 703 Abs. 1 ZGB ist eine öffentlichrechtliche Vorschrift des Bundes. Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, unterliegen nach Massgabe von Art. 97 OG und Art. 5 VwG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der angefochtene Regierungsratsentscheid geht von einer letzten kantonalen Instanz aus (Art. 98 lit. g OG) und stellt als Rekursentscheid eine Verfügung im Sinne von Art. 97 Abs. 1 und Art. 5 VwG dar. Von den in Art. 99 bis 102 OG aufgeführten Gründen, welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliessen, trifft hier keiner zu. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gegeben, soweit die Auslegung und Anwendung von Art. 703 Abs.1 ZGB, d.h. der grundsätzliche Zwang zum Beitritt in das neue Wasserversorgungsunternehmen, in Frage steht.

b) Indem die Beschwerdeführer die Notwendigkeit ihres Anschlusses an die neue Wasserversorgung bestreiten, beanstanden sie die Ausführung des Werkes. Die Durchführung von Bodenverbesserungen ist nach Art. 703 ZGB nicht vom Bundesrecht geregelt und bleibt somit den Kantonen überlassen. Die Anwendung von kantonalem Recht ist an sich nicht Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 OG und 5 VwG), sondern, sofern wie hier in der behaupteten Rechtsverletzung gleichzeitig die Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts gesehen wird, der staatsrechtlichen Beschwerde. Die Rüge steht hier jedoch in einem engen Zusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfenden Frage, ob die Voraussetzungen für ein landwirtschaftliches Bodenverbesserungsunternehmen und damit einen Beitrittszwang nach Art. 703 Abs. 1 ZGB gegeben sind. Es rechtfertigt sich deshalb, sie gleichfalls im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu überprüfen.

2. Die Beschwerdeführer machen sodann eine Verletzung von Art. 4 BV geltend, weil sie zur Gründungsversammlung nicht in gehöriger Form vorgeladen worden seien. Diese Rüge betrifft das Verfahren und damit ebenfalls kantonales Recht (Art. 703 Abs. 2 ZGB). Angesichts des sachlichen Zusammenhangs mit der in erster Linie zu prüfenden Streitfrage ist es auch hier angezeigt, sie im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln.

Nach Auffassung der Beschwerdeführer war die Einladung zur Gründungsversammlung nicht klar genug, sodass es den einzelnen Betroffenen nicht möglich gewesen sei, ihre Rechte zu wahren. Damit beanstanden sie die Durchführung der Abstimmung der Grundeigentümer über die Gründung der Bodenverbesserungskorporation. Sie machen eine Verletzung des ihnen zustehenden Stimmrechts geltend. Die Gesetzgebung des Kantons Obwalden enthält keine besonderen Vorschriften für das Verfahren bei der Gründung einer Bodenverbesserungsgenossenschaft nach Art. 703 ZGB. Die Rüge ist deshalb im Lichte der für Abstimmungen allgemein geltenden Grundsätze zu prüfen, soweit die Besonderheit des Verfahrens nach Art. 703 ZGB ihre Anwendung nicht ausschliesst. Da aber nicht eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung und damit eine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG in Frage steht, ist das Bundesgericht auf eine Kognition unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV beschränkt (BGE 80 I 227, nicht publ. Urteil i.S. B. vom 7. Oktober 1970).

a) Wenn hier die verwaltungsrechtliche Kammer des Bundesgerichts die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV überprüft, welche an sich Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde ist, so sind dennoch die für diese geltenden Anforderungen zu beachten. Nach Art. 87 OG setzt die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV die Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges voraus. Der letzten kantonalen Instanz kann zudem nicht Willkür vorgeworfen werden im Zusammenhang mit einer Frage, die ihr zur Entscheidung gar nicht unterbreitet wurde. Die Beschwerdeführer machen die behaupteten Verfahrensmängel jedoch erstmals mit der staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht geltend. Auf die Rüge kann daher nicht eingetreten werden.

Der Umstand, dass die Durchführung der Gründungsversammlung nicht schon im kantonalen Verfahren beanstandet wurde, ist jedoch nicht der einzige Grund, weshalb sich das Bundesgericht nicht mehr damit befasst. Das Einspracherecht ist auch unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben verwirkt. Bei Stimmrechtsbeschwerden erkennt das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung, dass es stossend wäre, wenn mit der Anfechtung von Anordnungen, welche der Abstimmung vorausgehen, bis nach deren Durchführung zugewartet würde (BGE 89 I 400, BGE 81 I 208). In gleicher Weise muss es hier als unzulässig betrachtet werden, wenn Verfahrensmängel bei der Gründungsversammlung nicht im Anschluss an diese gerügt werden. Das kantonale Recht räumt im Zusammenhang mit der Gründungsversammlung allerdings keine Einsprachefrist ein. Nachdem die Beschwerdeführer es aber auch unterlassen haben, ihre Rügen zumindest noch im Einspracheverfahren im Anschluss an die Projektauflage vorzubringen, haben sie ihre Anfechtungsmöglichkeit jedenfalls verwirkt.

b) Es ist jedoch festzuhalten, dass die Art, in welcher die Grundeigentümer zur Teilnahme an der Gründungsversammlung aufgefordert wurden, vor Art. 4 BV nicht standhält. Eine persönliche Einladung an jeden Beteiligten böte sicher die beste Gewähr dafür, dass von der Versammlung Kenntnis genommen wird. Werden jedoch, wie im vorliegenden Fall, keine Einladungen zugestellt, sondern erfolgt die Aufforderung zur Teilnahme an der Versammlung durch Publikation im Amtsblatt, so muss der Kreis der Beteiligten deutlich festgehalten sein. Das trifft hier nicht zu. In der Publikation vom 9. Mai 1969 wird nicht eine Einladung an alle Grundeigentümer von Schwendi-Wilen gerichtet, welche im Bereich des Leitungsnetzes gemäss dem Projekt des Ingenieurbureaus Holinger ein Grundstück besitzen, was unter der Annahme, diese Pläne könnten eingesehen werden, noch als genügend klare Einladung angesehen werden könnte. Es werden vielmehr nur diejenigen Grundeigentümer im geplanten Perimeter aufgeboten, die nicht mit einer einwandfreien Rohrleitung und gutem Trinkwasser versorgt sind. Unter diesen Umständen können sich aber verschiedene Grundeigentümer in guten Treuen nicht zu den Beteiligten zählen, weil sie annehmen, ihre Wasserversorgung sei in Ordnung. Sie haben es deshalb nicht zu vertreten, wenn sie der Versammlung fernbleiben. Diese Beeinträchtigung ihres Stimmrechts wiegt umso schwerer, als nach Art. 703 ZGB die bei der Abstimmung über die Gründung der Bodenverbesserungsgenossenschaft nicht Mitwirkenden als zustimmend gelten. Im Interesse der Wahrung der Mitwirkungsrechte der Grundeigentümer ist auch ein Hinweis auf diese gesetzliche Folge in jedem Falle unerlässlich. Die Einladung zur Gründungsversammlung der Wasserversorgungsgenossenschaft Schwendi-Wilen enthält keine solche Androhung für den Fall des Fernbleibens, weshalb sie auch aus diesem Grunde gegen Art. 4 BV verstösst.

3. (Nichteintreten auf die von der Brunnengenossenschaft Wilen erhobene Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie, da noch kein Entscheid über eine Enteignung vorliegt.)

4. (Legitimation)

5. Die Beschwerdeführer widersetzen sich einem zwangsweisen Beitritt zur Wasserversorgungsgenossenschaft Schwendi-Wilen mit der Begründung, dass dieses neue Wasserversorgungsunternehmen kein Bodenverbesserungsunternehmen im Sinne von Art. 703 ZGB sei. Die Einrichtung einer Wasserversorgung falle nicht unter den Begriff der Bodenverbesserung. Zudem fehle es an dem erforderlichen landwirtschaftlichen Interesse.

Der Bundesrat hat mit Beschluss vom 9. Juli 1969 dem neuen Wasserversorgungsunternehmen grundsätzlich zugestimmt und gestützt auf das Bundesgesetz über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz) vom 3. Oktober 1951 (LWG) und die Verordnung über die Unterstützung von Bodenverbesserungen und landwirtschaftlichen Hochbauten (Bodenverbesserungs-Verordnung) vom 29. Dezember 1954/21. Dezember 1959 Bundesbeiträge zugesichert. Damit hat er anerkannt, dass es sich um ein landwirtschaftliches Bodenverbesserungsunternehmen handelt. Der Umstand, dass bereits der Bundesrat sich über diese Frage ausgesprochen hat, bedeutet jedoch nicht, dass das Bundesgericht dazu keine Stellung mehr nehmen kann. Der Bundesrat bzw. das EVD, welches diesem Bericht und Antrag zur Genehmigung stellt, überprüft im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren unter dem Gesichtspunkt der Erteilung von Bundesbeiträgen das von einem Kanton vorgelegte Projekt daraufhin, ob es den Charakter eines landwirtschaftlichen Bodenverbesserungsunternehmens hat. In diesem Zusammenhang ist die Vorschrift des Art. 77 Abs. 3 LWG zu sehen, wonach im Zweifelsfalle auf Antrag der Kantonsregierung der Bundesrat entscheidet, ob ein Unternehmen zu den Bodenverbesserungen gehört. Wenn im vorliegenden Fall kein solcher Entscheid ergangen ist, so eben deshalb, weil beim Kanton Obwalden keine Zweifel über den Charakter des Unternehmens bestanden, die ihn zu einem solchen Antrag hätten veranlassen können.

Das Bundesgericht dagegen prüft die Frage, ob ein landwirtschaftliches Bodenverbesserungsunternehmen vorliegt, im Rechtsschutzverfahren im Hinblick darauf, ob die Grundeigentümer zum Beitritt gezwungen werden dürfen. Die Kriterien, von denen sich das Bundesgericht bei der Auslegung und Anwendung der massgebenden Gesetzesvorschriften leiten lässt, ergeben sich aus dem Rechtsschutzverfahren und der Natur des Streites, der um eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung geht. Sie brauchen sich mit den Kriterien, nach denen die Verwaltung das Gesetz für die Entrichtung von Subventionen handhabt, nicht zu decken. Nach Art. 104 OG steht dem Bundesgericht die freie Überprüfungsbefugnis zu, und es kann die Feststellung des Sachverhaltes durch den Regierungsrat von Amtes wegen überprüfen (Art. 105 OG). Deshalb kommt der Rüge der Willkür, soweit sie in diesem Zusammenhang erhoben wird, keine selbständige Bedeutung zu (BGE 97 I 462, nicht publ. E. 1, BGE 91 I 147). 

6. Der in Art. 114 EGZGB vorgesehene Beitrittszwang geht nicht weiter als derjenige nach Art. 703 ZGB. Die kantonale Vorschrift, auf welche sich die Beschwerdeführer berufen, hat daher keine selbständige rechtliche Bedeutung und kann ausser Acht gelassen werden.

Unter den in Art. 703 ZGB aufgeführten Beispielen von Bodenverbesserungen sind die Wasserversorgungen nicht genannt. Aus der Art der Werke und Massnahmen, die in der nicht abschliessenden Aufzählung im Gesetz erwähnt werden, lässt sich jedoch schliessen, dass auch Wasserversorgungen darunter fallen können. Werden doch nicht nur Vorkehren genannt, die der Verbesserung des Bodens im eigentlichen Sinne dienen, sondern auch Werke, wie z.B. Weganlagen, die auf irgendeine Weise dazu bestimmt und geeignet sind, die Bewirtschaftung zu erleichtern und die Produktionskosten zu senken (HAAB, Komm. zu Art. 703 ZGB N 1). Dieser Auslegung von Art. 703 ZGB entspricht die in Art. 77 Abs. 1 LWG gegebene Legaldefinition der Bodenverbesserungen. Art. 77 Abs. 1 LWG lautet:

"Bodenverbesserungen im Sinne dieses Gesetzes sind Massnahmen oder Werke, die den Zweck haben, die Ertragsfähigkeit des Bodens zu erhalten oder zu steigern, seine Bewirtschaftung zu erleichtern oder ihn vor Verwüstungen oder Zerstörungen durch Naturereignisse zu schützen."

Güterzusammenlegungen, Bewässerungen, Entwässerungen und Weganlagen genügen nicht immer, um die Bewirtschaftung des Bodens in dem gewünschten Masse zu erleichtern. Zu den Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft gehört auch, dass die Höfe und Häuser arbeitstechnisch und hygienisch gut eingerichtet sind, wozu eine einwandfreie Wasserversorgung und die Zuführung elektrischer Energie gehören. In der Bodenverbesserungs-Verordnung, welche das LWG näher ausführt, werden die Wasserversorgungen denn auch ausdrücklich als Bodenverbesserungswerke aufgeführt (Art. 40 lit. a der VO vom 29. Dezember 1954, Art. 37 lit. a der neuen VO vom 14. Juni 1971, welche nach Art. 70 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen auf den vorliegenden Fall allerdings noch nicht anwendbar ist), nämlich als solche, deren Unterstützung durch den Bund auf Berggebiete beschränkt ist. Diese dem LWG zugrundeliegende Vorstellung vom Begriff der Bodenverbesserung geht nicht über die Bedeutung von Art. 703 ZGB hinaus, sondern es wird im LWG nur ausdrücklich festgehalten, was schon vor dessen Inkrafttreten angenommen wurde (vgl. die Botschaft des Bundesrates zum LWG in BBl. 1951 I S. 233). Dafür spricht auch, dass Art. 703 ZGB in seiner heutigen Form mit Art. 121 LWG geschaffen worden ist.

7. Die Einrichtung einer Wasserversorgung ist freilich nur dann eine Bodenverbesserung im Sinne von Art. 703 ZGB bzw. Art. 77 LWG, wenn sie der Landwirtschaft dient. Die Beschwerdeführer behaupten, dass die Wasserversorgung Schwendi-Wilen nur im Hinblick auf die wirtschaftliche Entwicklung des Bezirkes Wilen und die damit verbundene Erstellung zusätzlicher Wohnbauten gegründet worden sei. Für die bestehenden landwirtschaftlichen Heimwesen genüge die bisherige Wasserversorgung.

a) Die Bodenverbesserungs-Verordnung nennt die Voraussetzungen für die Erteilung von Bundesbeiträgen und bestimmt damit, was unter dem erforderlichen landwirtschaftlichen Interesse zu verstehen ist. Nach Art. 40 lit. a der Bodenverbesserungs-Verordnung vom 29. Dezember 1954 sind beitragsberechtigt "Wasserversorgungen für Einzelhöfe, für Alp- und Weidegebiete oder Ortswasserversorgungen finanzschwacher Gemeinden mit vorwiegend in der Landwirtschaft tätiger Bevölkerung". Die neue Verordnung vom 14. Juni 1971 verlangt bereits einen geringeren Anteil an in der Landwirtschaft Tätigen: Art. 37 setzt voraus, dass "ein angemessener Teil der Erwerbstätigen auf die Landwirtschaft entfällt; nach Massgabe des landwirtschaftlichen Interesses können auch Unternehmen für Weiler und Ortschaften unterstützt werden, die eine kleinere Quote landwirtschaftlicher Erwerbstätiger aufweisen". Die neue Bodenverbesserungs-Verordnung ist zwar, wie dargelegt, im Falle der Wassergenossenschaft Schwendi-Wilen nicht anwendbar. Doch ist dies nur mit Bezug auf die Entrichtung von Subventionen von Bedeutung. Im vorliegenden Verfahren aber geht es darum, ohne Rücksicht auf die Frage der Beitragsberechtigung den Sinn von Art. 77 LWG bzw. Art. 703 ZGB zu ermitteln. Es steht deshalb nichts entgegen, auch diese Verordnung, die sich ja nur im Rahmen des Gesetzes bewegen kann, heranzuziehen. Allerdings sind das LWG und die dieses ausführende Bodenverbesserungs-Verordnung auf die Ausrichtung von Bundesbeiträgen zugeschnitten, und insoweit kann eine Bejahung des landwirtschaftlichen Interesses aufgrund einer weiten Auslegung dieses Begriffes durch die zuständige Verwaltungsbehörde einem projektierten Unternehmen nur zum Vorteil gereichen, indem es in den Genuss von Subventionen kommt. Im vorliegenden Verfahren ist jedoch mit Rücksicht darauf, dass ein allfälliger verfassungswidriger Eingriff in das Eigentum des Einzelnen in Frage steht, ein strengerer Massstab anzulegen.

b) In den Listen der an der neuen Wasserversorgung beteiligten Grundeigentümer sind aus dem Gebiet der Wasserversorgung Schwendi 47 Landwirte, 5 Nichtlandwirte sowie 10 Eigentümer ohne Berufsangabe (von denen allerdings einige Landwirte zu sein scheinen, was abzuklären jedoch unterbleiben kann, da eine Bestätigung sich nur zuungunsten der Beschwerdeführer auswirken würde) aufgeführt, von der Wasserversorgung Wilen 58 Landwirte und 41 Nichtlandwirte sowie 3 Eigentümer ohne Angabe. Im Versorgungsgebiet Schwendi ist das landwirtschaftliche Interesse offensichtlich gegeben und wird auch nicht bestritten; nach dem Antrag des EVD an den Bundesrat vom 30. Juni 1969 betreffend die Gewährung des Bundesbeitrages beträgt es 72%. Für den Raum Wilen stellt das EVD jedoch ein landwirtschaftliches Interesse von nur 49% fest. Nach dem technischen Bericht des mit der Ausarbeitung des Projektes beauftragten Ingenieurbureaus vom 22. November 1968 sind im Versorgungsgebiet Wilen zum Anschluss gemeldet:

Tagesverbrauch "600 Einwohner à 300 l/Kopf und Tag: 180 m3

480 Stk Grossvieh à 50 l: 24 m3

470 Stk Kleinvieh à 50 l (Schweinemast): 24 m3

310 Hotelbetten à 150 l: 47 m3

70 Betten Pflegerinnenschule à 100 l: 7 m3

1 Schwimmbad und Therapie: 10 m3"

Was die Grundeigentümer betrifft, so überwiegen die Landwirte auch in diesem Gebiet noch deutlich. Wenn nach den Feststellungen des EVD trotzdem nur ein landwirtschaftliches Interesse von 49% gegeben ist, so offensichtlich wegen der Hotels, der Pflegerinnenschule und des Schwimmbads sowie deshalb, weil ein beträchtlicher Teil der erwerbstätigen Einwohner nicht in der Landwirtschaft beschäftigt ist. Vom Anschluss eines Neubaus der Pflegerinnenschule, dessen Wasserverbrauch sich übrigens in kleinem Rahmen halten wird, kann nicht gesagt werden, er sei zweckfremd, trägt der Spitalneubau doch zur Verbesserung der Lebensbedingungen auch der landwirtschaftlichen Bevölkerung bei. Gewisse Bedenken mag dagegen erwecken, dass die neue Wasserversorgung auch für den Anschluss dreier Hotels und eines Schwimmbads eingerichtet wird, deren Wasserverbrauch denjenigen des gesamten Viehbestandes übersteigt. Doch besteht deswegen noch kein Anlass, dem streitigen Wasserversorgungsunternehmen ein hinreichendes landwirtschaftliches Interesse abzusprechen. Mit Rücksicht auf die technisch sinnvolle Ausführung eines Wasserversorgungsnetzes ist an sich nicht zu beanstanden, wenn auch nicht landwirtschaftliche Betriebe angeschlossen werden. Im Rahmen des vorliegenden Gesamtprojektes kommt diesen jedenfalls kein überwiegendes Gewicht zu. Das Gebiet Wilen, in welchem sich die Hotels und eine erhebliche Zahl nicht in der Landwirtschaft Erwerbstätiger befinden, kann nämlich nicht für sich allein beurteilt werden. Das Wasserversorgungsnetz Schwendi-Wilen bildet nach dem Projekt ein einheitliches Ganzes, zumal der Überschuss der Quellen in Schwendi zur Versorgung der Gebiete Wilen und Oberwilen herangezogen wird. Im Ganzen gesehen ist nach den erwähnten Zahlen aber ein landwirtschaftliches Interesse von gut 60% vorhanden, was gemäss den dargelegten Grundsätzen als genügend erscheint. Die Voraussetzungen von Art. 703 ZGB und mithin die gesetzliche Grundlage für den Beitrittszwang zum Wasserversorgungsunternehmen Schwendi-Wilen sind somit erfüllt.

8. Aus der Eigentumsgarantie folgt, dass für die zwangsweise Durchführung von Bodenverbesserungsmassnahmen nicht nur die gesetzliche Grundlage, sondern auch das öffentliche Interesse gegeben sein muss (BGE 98 Ia 199). Es muss ein hinreichendes Bedürfnis nach den Verbesserungsmassnahmen vorhanden sein, und der Eingriff in das Eigentum des Einzelnen muss unter dem Gesichtspunkt einer zweckmässigen Ausführung des Werkes gerechtfertigt sein. Dabei geht es um die Würdigung der örtlichen Verhältnisse und um technische Fragen der Projektausführung, die den zuständigen kantonalen Behörden einen weiten Spielraum des Ermessens belassen. Wie weit die in diesem Zusammenhang sich stellenden Fragen im einzelnen unter dem Gesichtspunkt von Art. 703 Abs. 1 ZGB oder des kantonalen Rechts und damit je nachdem gemäss den für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen zu beurteilen sind, kann offen bleiben. Denn die Kognition des Bundesgerichts ist im einen wie im andern Fall die gleiche. Bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde prüft das Bundesgericht die Ermessensbetätigung der kantonalen Behörde nur auf Missbrauch und Überschreitung des Ermessens hin (Art. 104 OG). Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde bleibt es, da kein besonders schwerer Eingriff in das Eigentum in Frage steht, auf eine Überprüfung unter dem Gesichtswinkel der Willkür beschränkt (BGE 98 Ia 38 mit Verweisungen).

Der Regierungsrat bejaht das öffentliche Interesse an der neuen Wasserversorgung Schwendi-Wilen mit der Begründung, dass es um die Sanierung der Trinkwasserversorgung eines ganzen Gebietes gehe, und zwar in qualitativer wie auch in quantitativer Hinsicht. Der Beweis sei erbracht, dass die Wasserqualität, wie sie vom Schweiz. Lebensmittelbuch gefordert werde, nicht immer einwandfrei sei. Zudem müsse im Raume der Wassergenossenschaft Wilen mit einem vermehrten Wasserbedarf gerechnet werden, da eine beträchtliche Anzahl älterer Gebäude angeschlossen sei, die bei einer Verbesserung der sanitären Einrichtungen einen grösseren Verbrauch haben werden. Die Brunnengenossenschaft Wilen habe sogar landwirtschaftliche Abonnenten, deren Ställe nicht von ihr mit Wasser versorgt würden. Die bisherige Wasserversorgung sei auch inbezug auf die Feuerlöschmöglichkeiten ungenügend. Schliesslich würde das Bestehen von zwei Wasserversorgungen und damit von Parallelleitungen im gleichen Gebiet, was die Nichteinbeziehung der Brunnengenossenschaft Wilen zur Folge hätte, zu unerwünschten Schwierigkeiten beim Bau von Kanalisationen, der Durchführung von Kabelleitungen usw. führen, was unbedingt zu vermeiden sei.

Die Beschwerdeführer stellen sich vor allem auf den Standpunkt, dass die Wasserversorgung der Brunnengenossenschaft Wilen für den Bedarf ihrer Mitglieder noch auf lange Zeit genügen werde. Dabei verkennen sie jedoch, dass im Raume der Brunnengenossenschaft Wilen mit einem vermehrten Wasserverbrauch infolge einer Verbesserung der sanitären Einrichtungen in den landwirtschaftlichen Heimwesen gerechnet wird. Eine Anpassung der sanitären Anlagen in den Bauernhäusern an die heutigen Anforderungen ist mit Rücksicht auf verbesserte Lebensbedingungen der Landwirte und zur Verhinderung der besonders in Berggebieten drohenden Abwanderung sicher notwendig.

Wenn dabei nach den Ausführungen des Regierungsrates in der Vernehmlassung auch die Einrichtung von Ferienwohnungen in den Bauernhäusern berücksichtigt wird, so werden damit nicht zweckfremde Interessen verfolgt. Ist doch der Fremdenverkehr ein wichtiger Nebenerwerbszweig für die Landwirtschaft. Die Behauptungen der Beschwerdeführer, die neue Wasserversorgung werde nur wegen der nichtlandwirtschaftlichen Entwicklung und damit in einem im Rahmen von Bodenverbesserungen nicht zu beachtenden Interesse erstellt, hat sich bereits als unbegründet erwiesen (vgl. Erw. 7). Dass die Schaffung hinreichender Feuerlöschmöglichkeiten im öffentlichen Interesse steht und dass diese zum grossen Teil ungenügend sind, wird von den Beschwerdeführern nicht ernstlich bestritten; nach ihrer Auffassung darf dieser Zweck bloss nicht auf dem Wege über eine landwirschaftliche Bodenverbesserung verfolgt werden. Es ist jedoch klar, dass die Feuerlöschmöglichkeiten für die Qualität eines bäuerlichen Heimwesens eine wesentliche Rolle spielen und somit nach dem in Erw. 7 Gesagten auch Gegenstand von Bodenverbesserungsmassnahmen sein können. Was die Qualität des Wassers der Brunnengenossenschaft Wilen anbelangt, so steht fest, dass von vier Wasserproben eine ein Ergebnis zeitigte, das den Anforderungen des Schweiz. Lebensmittelbuches nicht entsprach. Ferner musste im Reservoir Summerweid eine Chlorierungsanlage eingebaut werden. Ist aber das Wasser schon heute nicht immer einwandfrei und zum Teil mit auf die Dauer unbefriedigenden Massnahmen zu behandeln, so ist es nicht unhaltbar, das öffentliche Interesse an einem neuen Versorgungsnetz, mit welchem die Verhältnisse gesamthaft und auf lange Sicht verbessert werden, zu bejahen. Der Einwand der Beschwerdeführer, die Einverleibung der Quelle ihrer Genossenschaft in die neue Wasserversorgung beweise gerade, dass ihre Wasserqualität gut sei, geht fehl. Wird doch nach den Ausführungen des Regierungsrats die ungenügende Wasserprobe nicht auf eine schlechtere Qualität des Quellwassers zurückgeführt, sondern auf einen Mangel an der Fassung, der eben im Zuge der Einrichtung des neuen Leitungsnetzes behoben werden kann. Wenn die Beschwerdeführer sodann behaupten, Art. 261 Ziff. 2 und 3 der bundesrätlichen Verordnung über den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen vom 26. Mai 1936, worauf im Entscheid der Perimeterkommission verwiesen wird, sehe als Sanktion für ungenügendes Wasser einzig das Verbot der Benützung der Anlage vor und könne somit keine gesetzliche Grundlage für den Zwangsbeitritt zu einer Wasserversorgung sein, so verkennen sie den Sinn dieses Hinweises, mit dem bloss dargetan wird, welchen Anforderungen eine Trinkwasseranlage zu genügen hat. Auch der vom Regierungsrat weiter angeführte Grund, dass zwei parallel verlaufende Wasserleitungen nicht zu verantworten wären, ist unter dem Gesichtspunkt einer technisch vernünftigen und auf die Dauer weniger aufwendigen Ausführung des Wasserversorgungsnetzes sachlich vertretbar. Von einer Ermessensüberschreitung oder Willkür der kantonalen Behörden, welche das öffentliche Interesse an der Wasserversorgung Schwendi-Wilen und den Einbezug der Beschwerdeführer bejahen, kann nicht gesprochen werden.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Regeste:
Bodenverbesserungen; Art. 703 ZGB.  1. st 
a) Art. 703 Abs. 1 ZGB ist eine öffentlichrechtliche Vorschrift des Bundes. Ihre Auslegung und Anwendung ist Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde  (Erw. 1 a). 
b) Rügen im Zusammenhang mit der Durchführung einer Bodenverbesserung sind mit der staatsrechtlichen Beschwerde geltend zu machen (Erw. 1 b, c). 
2. Begriff der Bodenverbesserung i.S. von Art. 703 Abs. 1 ZGB. 
-  Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts; Bedeutung des Entscheids des Bundesrates über die Gewährung von Bundesbeiträgen (Erw. 5). 
- Wasserversorgungen sind Bodenverbesserungswerke (Erw. 6). 
- Begriff und Umfang des landwirtschaftlichen Interesses (Erw. 7). 
3. Erfordernis des öffentlichen Interesses (Erw. 8). 
4. Rügen im Zusammenhang mit der Gründungsversammlung werden nach den für die Stimmrechtsbeschwerde geltenden Grundsätzen beurteilt (Erw. 2). 
-  Verwirkung des Rechts auf Beanstandung des Verfahrens. 
- Anforderungen an die Einladung zur Gründungsversammlung.