BGE 139 I 129 (2013) — constitutional law

139 I 129

Sachverhalt ab Seite 130

Journalist A. publizierte in der Wochenzeitschrift "Der Schweizerische Beobachter" einen Artikel unter dem Titel "Die Integration ist schwierig". Darin wird die Schweizer Flüchtlingspolitik in Bezug auf Menschen aus Eritrea thematisiert, die als Fluchtgrund die Gefahr nennen, in ihrer Heimat wegen Desertion unmenschlich bestraft und behandelt zu werden. Es wird auf die grosse Zahl von eritreischen Flüchtlingen in der Schweiz hingewiesen. Dies sei Folge eines Grundsatzentscheides der (ehemaligen) Asylrekurskommission (ARK) aus dem Jahre 2005. Kurz darauf wurde die Thematik in der Wochenzeitschrift "Die Weltwoche" unter dem Titel "Dorfgespräch in Eritrea" aufgegriffen. Im Zuge dieser Berichterstattungen tauchte die Frage auf, welche Richter und Richterinnen für das erwähnte Urteil der ARK verantwortlich zeichnen. 

A. gelangte an das Bundesverwaltungsgericht und ersuchte ohne weitere Begründung um Zustellung des genannten Urteils der ARK. Nach diversen Diskussionen wurde A. die amtlich publizierte Fassung des ARK-Urteils vom 20. Dezember 2005 zugestellt. In der Folge präzisierte A. sein Ersuchen in dem Sinne, er sei an der Originalfassung des Entscheids und an der Zusammensetzung des Spruchkörpers interessiert. Nach negativem Bescheid wies der Generalsekretär des Bundesverwaltungsgerichts das Einsichtsgesuch mit förmlicher Verfügung ab.

Gegen diesen Entscheid des Generalsekretärs hat A. beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er ersucht um Aufhebung des angefochtenen Entscheids und um Einsicht in das vollständige Urteil der Asylrekurskommission; eventualiter sei ihm die Zusammensetzung des Spruchkörpers bekanntzugeben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Kenntnisgabe des genannten Urteils zurück.

(Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a BGG) können u.a. Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) beim Bundesgericht angefochten werden. Dazu zählen nicht nur Urteile, die das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde oder Klage hin trifft, sondern auch Verwaltungsentscheidungen des Generalsekretärs über die Verweigerung der ersuchten Einsicht (vgl. Art. 12 des Reglements vom 9. Dezember 2010 über die Archivierung beim Bundesverwaltungsgericht [SR 152.13; nachfolgend: Archivierungsreglement oder ArchivRegl]). Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (vgl. Art. 14 ArchivRegl). Im Übrigen geben die Eintretensvoraussetzungen zu keinen Bemerkungen Anlass (Art. 45 Abs. 1, Art. 89 Abs. 1, Art. 90, 95 lit. a und Art. 100 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde kann demnach eingetreten werden.

2. Der Beschwerdeführer ist im Besitze eines Auszugs aus dem Urteil der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) vom 20. Dezember 2005 i.S. L.H., Eritrea. Dieser ist ihm vom Bundesverwaltungsgericht ausgehändigt worden. Er ist amtlich publiziert (Entscheidungen und Mitteilungen der ARK [EMARK 2006/03]) und kann auf dem Internet eingesehen werden. Der Auszug enthält eine Regeste, die Zusammenfassung des Sachverhalts und die massgebliche E. 4. Die ARK kam in diesem Entscheid zu folgendem Schluss (E. 4.12):

"Der Beschwerdeführer hatte als Deserteur ohne Zweifel einen konkreten Kontakt zum Militär. Er muss damit rechnen, dass er im Falle einer Rückkehr mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit dem Kommandanten seiner Einheit überlassen, dort für eine unbeschränkte Dauer unter erbärmlichen Bedingungen festgehalten und den beschriebenen körperlichen Strafen ausgesetzt würde. Der Beschwerdeführer hat somit begründete Furcht, im Falle einer Rückkehr einem ernsthaften Nachteil im Sinne von Art. 3 AsylG ausgesetzt zu werden. (...) Die angefochtene Verfügung (...) hat in Verletzung von Bundesrecht festgestellt, die Vorbringen des Beschwerdeführers genügten den Anforderungen an den Flüchtlingsbegriff nicht. Sie ist vollumfänglich aufzuheben. Der Beschwerdeführer ist als Flüchtling anzuerkennen und es ist ihm, da keine Ausschlussgründe ersichtlich sind, Asyl zu gewähren." (...)

Der Beschwerdeführer verlangt über die Kenntnisnahme des Urteils in der publizierten Form hinaus Einsicht in das vollständige Urteil, zumindest in die Zusammensetzung des Spruchkörpers. Die Vorinstanz hat dieses Ersuchen mit dem Hinweis auf das Archivierungsreglement und den Schutz von Treu und Glauben der damaligen Richter der Asylrekurskommission abgelehnt.

3. 

3.1 Das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) kommt, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, nicht zur Anwendung. Es gilt nach Art. 3 Abs. 1 lit. a für eine Reihe von gerichtlichen Verfahren nicht, namentlich auch nicht für Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege.

3.2 Der Generalsekretär stützte seinen Entscheid vorab auf das Archivierungsreglement. Dieses enthält folgende Bestimmungen:

Art. 6 - Schutzfrist

1    Grundsätzlich gilt die Schutzfrist von 30 Jahren nach Artikel 9 BGA.

2  Prozessakten unterstehen der längeren Schutzfrist von 50 Jahren nach Artikel 11 BGA.

4    Unterlagen, die bereits vor der Archivierung öffentlich zugänglich waren, bleiben weiterhin öffentlich zugänglich.

Art. 9 - Einsichtnahme in die Prozessakten während der Schutzfrist

1   Einsicht in die Prozessakten während der Schutzfrist kann insbesondere gewährt werden, wenn:

a. das Einverständnis der betroffenen Person vorliegt; oder

b. die betroffenen Personen seit mindestens drei Jahren verstorben sind. 

2    Das Bundesverwaltungsgericht achtet die Rechte der Parteien und der betroffenen Drittpersonen.

3    Aus Gründen des Persönlichkeits- und Geheimnisschutzes kann die Einsichtnahme auf einen Teil der Akten beschränkt werden. Die einsehbaren Akten können anonymisiert und Textstellen abgedeckt werden.

Art. 11 - Gesuch um Einsichtnahme

2    Gesuche um Einsichtnahme während der Schutzfrist müssen schriftlich begründet werden.

Der Generalsekretär ging davon aus, dass für das umstrittene Gesuch die Schutzfrist gelte. Die Bestimmung von Art. 30 Abs. 3 BV verpflichte die Gerichte zwar zur Information über ihre Rechtsprechung. Den gleichen Grundsatz enthalte Art. 29 Abs. 1 VGG (SR 173.32). Diesen Verpflichtungen sei die Asylrekurskommission mit der damaligen Publikation einer Auswahl von wichtigen Urteilen nachgekommen. Es sei nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, den Öffentlichkeitsgrundsatz über die damalige Publikationspraxis der Asylrekurskommission hinaus nachträglich auf diese anzuwenden. Das Vertrauen der damaligen ARK-Richter, dass ihre Namen entsprechend ihrer damaligen Praxis nicht bekannt würden, sei auch heute noch zu schützen. Im Übrigen müsse die Presse ihre Einsichtsgesuche durch ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen, woran es im vorliegenden Fall fehle.

3.3 Art. 30 Abs. 3 BV verankert das auch von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) vorgesehene Prinzip der Justizöffentlichkeit. Diese erlaubt Einblick in die Rechtspflege und sorgt für Transparenz gerichtlicher Verfahren. Damit dient sie einerseits dem Schutze der direkt an gerichtlichen Verfahren beteiligten Parteien im Hinblick auf deren korrekte Behandlung und gesetzmässige Beurteilung. Andererseits ermöglicht die Justizöffentlichkeit auch nicht verfahrensbeteiligten Dritten nachzuvollziehen, wie gerichtliche Verfahren geführt werden, das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird. Die Justizöffentlichkeit bedeutet eine Absage an jegliche Form der Kabinettsjustiz, will für Transparenz der Rechtsprechung sorgen und die Grundlage für das Vertrauen in die Gerichtsbarkeit schaffen. Der Grundsatz ist von zentraler rechtsstaatlicher und demokratischer Bedeutung. Die demokratische Kontrolle durch die Rechtsgemeinschaft soll Spekulationen begegnen, die Justiz benachteilige oder privilegiere einzelne Prozessparteien ungebührlich oder Ermittlungen würden einseitig und rechtsstaatlich fragwürdig geführt (BGE 137 I 16 E. 2.2 S. 18; BGE 134 I 286 E. 6.1 S. 289; BGE 133 I 106 E. 8.1 S. 107; BGE 124 IV 234 E. 3b S. 238; je mit weiteren Hinweisen). Im Ausmass der garantierten Justizöffentlichkeit bilden Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich zugängliche Quellen im Sinne der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV (BGE 137 I 16 E. 2.2 S. 19; BGE 127 I 145 E. 4c/aa S. 153; BGE 113 Ia 309 E. 4c S. 318).

Art. 30 Abs. 3 BV sieht für die gerichtlichen Verfahren die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung und der Urteilsverkündung vor, vorbehältlich von gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen. Der Teilgehalt der öffentlichen Urteilsverkündung garantiert, dass nach dem Verfahrensabschluss vom Urteil als Ergebnis des gerichtlichen Verfahrens Kenntnis genommen werden kann. Die öffentliche Urteilsverkündung will in spezifischer Weise Geheimjustiz ausschliessen, Transparenz der Justiztätigkeit im demokratischen Rechtsstaat fördern und Vertrauen in die Rechtspflege schaffen. Sie ist im Sinne der Publikums- und Medienöffentlichkeit primär für nicht direkt am Verfahren beteiligte Dritte von Bedeutung (BGE 137 I 16 E. 2.2 S. 19; Urteil 1B_68/2012 vom 3. Juli 2012 E. 3.1, in: EuGRZ 2012 S. 655). Dabei werden vom Grundsatz der Justizöffentlichkeit in der Form der Urteilsverkündung nicht nur bedeutende und medienwirksame Verfahren mit bekannten Protagonisten erfasst, sondern auch kleine und unscheinbare Prozesse, bei denen die demokratische Kontrolle der Justiz auf korrekte Behandlung, gesetzmässige Beurteilung und Gewährleistung eines gerechten Verfahrens hin ebenso wichtig ist.

Öffentliche Urteilsverkündung bedeutet primär, dass am Schluss eines gerichtlichen Verfahrens das Urteil in Anwesenheit der Parteien sowie von Publikum und Medienvertretern verkündet wird. Darüber hinaus dienen weitere Formen der Bekanntmachung dem Verkündungsgebot, wie etwa öffentliche Auflage, Publikation in amtlichen Sammlungen oder Bekanntgabe über das Internet. Sie sind im Einzelnen anhand von Sinn und Zweck des Verkündungsgebots daraufhin zu beurteilen, ob sie die verfassungsrechtlich gebotene Kenntnisnahme gerichtlicher Urteile erlauben.

Entsprechend der Marginale von Art. 30 BV gilt das Gebot der öffentlichen Verkündung nach Art. 30 Abs. 3 BV für alle gerichtlichen Verfahren. Es untersteht keinen Zweifeln, dass die ehemalige Asylrekurskommission ein Spezialgericht war (vgl. MOSER/UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, 1998, N. 1.1 und 6.23 ff.), das von der genannten Verfassungsbestimmung erfasst ist.

3.4 Wie dargelegt, wird im angefochtenen Entscheid der Anwendung von Art. 30 Abs. 3 BV im Wesentlichen das Archivierungsreglement entgegengehalten. Es stellt sich daher die Frage, wie dieses auszulegen ist und in welchem Verhältnis Archivierungsreglement und Bundesverfassung im Hinblick auf die vorliegende Angelegenheit zueinander stehen.

Das Archivierungsreglement stützt sich auf das Bundesgesetz vom 26. Juni 1998 über die Archivierung (BGA; SR 152.1). Dieses umschreibt die Bedeutung der Schutzfrist und regelt die Einsichtnahme während der Schutzfrist. Danach ist die Einsicht während der Schutzfrist grundsätzlich ausgeschlossen (Art. 9 BGA). Indes können die abliefernden Stellen auf Antrag des Bundesarchivs die Einsichtnahme gewähren, wenn keine gesetzlichen Grundlagen und keine öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (Art. 13 BGA). Diese Regelung gilt grundsätzlich auch für das Bundesverwaltungsgericht. Das Archivierungsreglement präzisiert die Voraussetzungen der Einsichtnahme in die Prozessakten während der Schutzfrist in dem Sinne, dass sie gewährt werden kann, wenn das Einverständnis der betroffenen Personen vorliegt oder die betroffenen Personen seit mindestens drei Jahren verstorben sind und soweit die Rechte der Parteien und der betroffenen Drittpersonen dies erlauben (Art. 9 Abs. 1 und 2 ArchivRegl).

Im vorliegenden Fall ist nicht bekannt und im Übrigen auch nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer des umstrittenen ARK-Urteils im Sinne von Art. 9 ArchivRegl sein Einverständnis für eine Einsicht in die Prozessakten gegeben bzw. verweigert hat oder ob er seit drei Jahren verstorben ist. Ebenso wenig ist im angefochtenen Entscheid von den Rechten der Parteien oder betroffenen Drittpersonen die Rede. Schliesslich wird nicht dargelegt, dass die Gründe des Persönlichkeits- und Geheimnisschutzes gemäss Art. 9 Abs. 3 ArchivRegl - über die Parteien und die betroffenen Personen hinaus - auch auf die an gerichtlichen Verfahren beteiligten Richter Anwendung finden würden. Wie es sich mit diesen Fragen der Auslegung des Archivierungsreglements verhält, kann im vorliegenden Fall offenbleiben.

3.5 Gemäss Art. 1 Abs. 1 regelt das Archivierungsreglement die Archivierung der Unterlagen des Bundesverwaltungsgerichts und die Einsichtname in die Unterlagen durch Dritte. Art. 9 ArchivRegl handelt von der Einsicht in Prozessakten während der Schutzfrist. Eine solche Einsicht in Prozessakten - etwa zur Erforschung der Hintergründe der konkreten Angelegenheit - steht im vorliegenden Fall nicht in Frage. Es geht dem Beschwerdeführer vielmehr um die (vollständige) Kenntnis des Urteils der damaligen Asylrekurskommission. Die Kenntnisnahme von Urteilen beschlägt eine andere Ebene als die Einsicht in Prozessakten und den vom Archivierungsreglement erfassten Bereich. Die Justizöffentlichkeit ist für den spezifischen Bereich der Justiz ein spezielles Mittel zur Gewährleistung von Transparenz in der Rechtsprechung und betrifft insoweit nicht das Archivierungsrecht. Von Urteilen kann Kenntnis gegeben werden, ohne gleichzeitig auch Einsicht in die Prozessakten zu gewähren. Die Möglichkeit der Kenntnisnahme von Urteilen wird verfassungsrechtlich mit Umfang und Grenzen von Art. 30 Abs. 3 BV bestimmt. Somit ist die Einsicht in die Prozessakten von der Kenntnisnahme von Urteilen zu trennen. Es folgt daraus, dass die vorliegende Angelegenheit ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel der genannten Verfassungsbestimmung zu beurteilen ist.

3.6 Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme von Urteilen ist nicht absolut. Er wird begrenzt durch den ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten Schutz von persönlichen und öffentlichen Interessen. Sein Umfang ist im Einzelfall unter Abwägung der entgegenstehenden Interessen zu bestimmen.

Das umstrittene ARK-Urteil fällt in den Anwendungsbereich von Art. 30 Abs. 3 BV. Es ist daher von einem grundsätzlichen Anspruch auf Kenntnisnahme des umstrittenen ARK-Urteils auszugehen. Dies trifft umso mehr zu, als das Urteil nie öffentlich verkündet oder vollständig publiziert worden ist.

Die Kenntnisnahme erstreckt sich grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv. Eingeschlossen ist auch der Spruchkörper. Die mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz verbundene Kontrollfunktion durch die Rechtsgemeinschaft wäre massgeblich beeinträchtigt oder gar illusorisch, wenn die beteiligten Gerichtspersonen unbekannt bleiben könnten. Richter und Richterinnen üben ein öffentliches Amt aus, haben für die von ihnen getragenen Urteile einzustehen und sich allfälliger Kritik - im Rahmen der Wahrung der Unabhängigkeit der Justiz gemäss Art. 191c BV - zu stellen. Zudem kann die rechtmässige Zusammensetzung des Spruchkörpers im Sinne von Art. 30 Abs. 1 BV nur mit dessen Namensnennung nachvollzogen werden. In diesem Sinne werden vom Bundesgericht gemäss seinen internen Weisungen Urteile, die weder amtlich publiziert noch auf Internet aufgeschaltet sind, unter Bekanntgabe des Spruchkörpers jeder Drittperson mitgeteilt. Daraus ergibt sich, dass grundsätzlich auch im vorliegenden Fall ein Anspruch auf Kenntnisnahme besteht. 

Der Persönlichkeitsschutz der Prozessparteien des damaligen Verfahrens ist zu wahren. Es steht ausser Zweifel, dass der Beschwerdeführer des damaligen ARK-Verfahrens als eritreischer Deserteur und nunmehr anerkannter Flüchtling diesen Persönlichkeitsschutz in Anspruch nehmen kann. Entsprechend weit verbreiteter Praxis werden die Urteile anlässlich ihrer Bekanntgabe anonymisiert und in Teilen abgedeckt. Diese Praxis ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 30 Abs. 3 BV anerkannt (BGE 133 I 106 E. 8.3 S. 109; Urteil 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007; vgl. auch Urteil des EGMR Bacchini gegen Schweiz vom 21. Juni 2005, in: VPB 2005 Nr. 133). Daraus folgt, dass die Kenntnisgabe des Urteils im vorliegenden Fall von vornherein unter dem Vorbehalt der Anonymisierung steht. Soweit der Beschwerdeführer eine vollständige (nicht anonymisierte) Einsicht verlangt, erweist sich seine Beschwerde als unbegründet. Er macht nicht geltend, dass das ARK-Urteil mit der ihm bekannten Anonymisierung aus sich selbst nicht verständlich sei und dem Anspruch nach Art. 30 Abs. 3 BV aus diesem Grunde nicht genüge (vgl. BGE 133 I 106 E. 8.3 S. 109).

Im angefochtenen Entscheid wird auf das Vertrauen der ehemaligen ARK-Richter abgestellt, dass ihre Namen entsprechend der damaligen Praxis auch heute nicht bekannt gegeben werden. Dieses Vertrauen ist im vorliegenden Fall nicht massgeblich. Zum einen war die Verfassungsbestimmung von Art. 30 Abs. 3 BV im Jahre 2005, als das umstrittene Urteil erging, längst in Kraft. Zum andern wird im angefochtenen Entscheid nicht begründet, worin der Vertrauensschutz im Einzelnen denn bestehen soll. Das Urteil aus dem Jahre 2005 anerkannte für eritreische Deserteure einen Asylgrund und stellte damals einen Grundsatzentscheid dar. Es ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen die ARK-Richter nicht mehr zu diesem Urteil stehen sollten und inwiefern sie in ihrem angeblichen Vertrauen auf Anonymität zu schützen wären. Es bestehen somit keine schutzwürdigen Vertrauenspositionen. Der Anspruch auf Urteilsbekanntgabe erstreckt sich damit auch auf die Besetzung des Spruchkörpers der Asylrekurskommission.

Schliesslich hält der Generalsekretär im angefochtenen Entscheid fest, der Beschwerdeführer habe kein besonderes schutzwürdiges Informationsinteresse geltend gemacht und könne schon aus diesem Grunde keinen Anspruch auf Kenntnisnahme erheben. Dabei wird übersehen, dass sich das schutzwürdige Informationsinteresse ohne Weiteres aus der Kontrollfunktion der Medien ergibt (BGE 137 I 16 E. 2.4 S. 21). Allein schon die mit der Justizöffentlichkeit verbundene Möglichkeit der Kontrolle der Justiz vermag auch ohne weitere Begründung ein hinreichendes Einsichtsinteresse zu begründen. Dies trifft im vorliegenden Fall umso mehr zu, als es dem Beschwerdeführer offenbar darum geht, Kenntnis von den am Grundsatzentscheid beteiligten Richtern zu erhalten. Dem Beschwerdeführer kann die Einsicht nicht wegen eines mangelnden Interesses verweigert werden.

Damit erweist sich die vorliegende Beschwerde im Grundsatz als begründet. Der Beschwerdeführer hat gestützt auf Art. 30 Abs. 3 BV Anspruch darauf, vom umstrittenen ARK-Urteil unter Einbezug des Spruchkörpers in anonymisierter Form Kenntnis zu erhalten.

4. Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache ist an das Bundesverwaltungsgericht zur Bekanntgabe des Urteils der Asylrekurskommission vom 20. Dezember 2005 an den Beschwerdeführer zurückzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht achtet dabei die Persönlichkeitsrechte der damaligen Prozessbeteiligten und nimmt die entsprechenden Anonymisierungen oder Abdeckungen vor. (...)

Regeste:
Einsicht in ein Urteil der Asylrekurskommission mit Bekanntgabe des Spruchkörpers, Grundsatz der Justizöffentlichkeit; Art. 30 Abs. 3 BV, Bundesgesetz über die Archivierung, Reglement über die Archivierung beim Bundesverwaltungsgericht.  Einsichtsrecht in Archivgut während laufender Schutzfrist nach Archivierungsrecht (E. 3.2 und 3.4). 
Bedeutung der Justizöffentlichkeit im Allgemeinen und in Bezug auf den Teilgehalt der Urteilsverkündung im Besondern (E. 3.3). 
Die Urteilsbekanntgabe wird vom Archivierungsrecht nicht ausgeschlossen (E. 3.5). 
Umfang und Beschränkungen des Anspruchs auf Kenntnisnahme von Urteilen: Der Anspruch schliesst den Spruchkörper ein, lässt indes Anonymisierungen und Abdeckungen zu (E. 3.6). 
Im vorliegenden Fall ist das archivierte Urteil mit dem Spruchkörper in anonymisierter Form bekanntzugeben (E. 3.6).