BGE 100 Ib 181 (1974) — administrative law and public international law

100 Ib 181

Sachverhalt ab Seite 182

A.- Das Eidg. Departement des Innern genehmigte gestützt auf Art. 28 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG) am 28. September 1972 das vom Regierungsrat des Kantons Zürich im Einspracheverfahren bereinigte Ausführungsprojekt für die N 1/N 1.1.2, Verkehrsdreieck Aubrugg, Abschnitt Stadt Zürich, am 29. November 1972 dasjenige für die N 1/SN 1.4.4, Milchbucktunnel Nord bis Verkehrsdreieck Aubrugg, Abschnitt Schöneichstrasse bis Verkehrsdreieck Aubrugg. Am 15. Dezember 1972 bzw. 20. Februar 1973 übermittelte die Baudirektion des Kantons Zürich gemäss Art. 39 Abs. 2 NSG die Pläne dieser Ausführungsprojekte samt Enteignungsplänen und Grunderwerbstabellen dem Präsidenten der Eidg. Schätzungskommission Kreis 10, damit dieser die Unterlagen prüfe und das Planauflageverfahren veranlasse. In der Folge stellte der Präsident die Pläne und Verzeichnisse dem Stadtrat Zürich zur öffentlichen Auflage zu.

Innert der 30tägigen Eingabefrist erhoben die Baugenossenschaft Asig und die Bau- und Holzarbeiter-Genossenschaft, welche für die N 1/N 1.1.2 Land abzutreten haben, und die Baugenossenschaften Asig, Luegisland und Glattal, welche für die N 1/SN 1.4.4 Land abzutreten haben, beim Präsidenten der Schätzungskommission Kreis 10 Beschwerde. In beiden Beschwerden wurden, sei es im Haupt- oder Nebenantrag, die gleichen rechtlichen Begehren gestellt. Alle Enteigneten - mit Ausnahme der Baugenossenschaft Glattal - verlangten, dass wegen vorhandener bzw. bei erneuter Überprüfung sich allenfalls ergebender Nichtübereinstimmung der Pläne mit dem genehmigten Ausführungsprojekt die Planauflage zu wiederholen und ihnen zur Einreichung ihrer Entschädigungsforderungen neu Frist anzusetzen sei. Sodann wurde beantragt, das eingeleitete Schätzungsverfahren so lange zurückzustellen, bis die im Gange befindliche Neuprojektierung der N 1.1.2 im Abschnitt des Verkehrsdreieckes Wallisellen/Überlandstrasse bzw. der SN 1.4.4 Teilstück Tulpenstrasse/Losgrenze stadtauswärts, durch welche die Autobahn von bisher sechs auf vier Spuren reduziert werden solle, abgeschlossen sei und ein rechtsgültiges neues Ausführungsprojekt vorliege.

B.- Mit Verfügungen vom 27. September 1973 sistierte der Präsident der Eidg. Schätzungskommission Kreis 10 die Enteignungsverfahren in den die Enteigneten betreffenden, im emzelnen näher umschriebenen, Nationalstrassenabschnitten, "bis darüber entschieden ist, ob das in Auftrag gegebene neue Projekt, durch welches die Nationalstrasse von bisher 6 auf 4 Spuren herabgesetzt werden soll, zur Ausführung kommt".

Wie der Begründung der beiden Entscheide im wesentlichen zu entnehmen ist, stützt sich der Präsident der Schätzungskommission (im folgenden auch kurz SchK) auf die ihm nach Art. 29 EntG zustehende Prüfungspflicht. Nach seiner Ansicht ist davon auszugehen, dass es sich bei den seinerzeit eingereichten und bereits aufgelegten Plänen zufolge veränderter Verhältnisse aller Voraussicht nach gar nicht um das tatsächlich zur Ausführung bestimmte Projekt handle. Wie unbestritten sei, plane nämlich der Enteigner nicht mehr, das den eingereichten Plänen entsprechende Projekt auszuführen, sondern vorläufig lediglich eine von 6 auf 4 Spuren verkleinerte Nationalstrasse; er habe bereits den Auftrag erteilt, andere Pläne zu erstellen und das Eidg. Departement des Innern um Genehmigung einer entsprechenden Änderung des Projektes ersucht. Bei dieser Sachlage sei dem Begehren der Enteigneten, das Schätzungsverfahren so lange nicht an die Hand zu nehmen, bis die im Gange befindliche Neuprojektierung abgeschlossen und über eine neues Ausführungsprojekt entschieden sei, zu entsprechen. Da sich ein reduziertes Ausführungsprojekt anders auf die Enteigneten auswirken werde als das am 23. Februar 1973 bzw. 30. März 1973 aufgelegte Projekt und für das neue Projekt eine neue Planauflage zu erfolgen habe, werde das weitere Begehren, die Planauflage für das gegenwärtige Projekt zu wiederholen, gegenstandslos.

C.- Der Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion der öffentlichen Bauten, Tiefbauamt, hat gegen diese beiden Entscheide des Präsidenten der Eidg. Schätzungskommission Kreis 10 vom 27. September 1973 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Im Hauptantrag wird verlangt, die angefochtenen Verfügungen aufzuheben und die Eidg. Schätzungskommission anzuweisen, das Schätzungsverfahren umgehend an die Hand zu nehmen.

D.- Die Enteigneten haben sich mit dem Antrag auf Abweisung vernehmen lassen. Der Präsident der Eidg. Schätzungskommission Kreis 10 beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 98 lit. f OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen eidgenössischer Kommissionen grundsätzlich zulässig, soweit das.Bundesrecht unmittelbar gegen ihre Verfügungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorsieht. Zwischenverfügungen, wie sie hier in Frage stehen, sind mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur anfechtbar, wenn der instanzabschliessende Hauptentscheid es ist (Art. 101 lit. a OG, Art. 45 Abs. 2 lit. c VwG; BGE 99 I b 415/6 mit Verweisungen). Ob gegen die angefochtenen Sistierungsverfügungen des Präsidenten der Eidg. Schätzungskommission die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist, hängt somit davon ab, ob das Enteignungsgesetz dieses Rechtsmittel gegen den Entscheid des Präsidenten über Einwände gegen die aufgelegten Pläne, wie sie von den Enteigneten erhoben wurden, zulässt.

a) Nach der Begründung der angefochtenen Verfügungen hat der Präsident der SchK das Enteignungsverfahren anlässlich der ihm nach Art. 29 EntG obliegenden Prüfung der Pläne und Verzeichnisse sistiert. Gegen Verfügungen, die der Präsident der SchK gestützt auf Art. 29 EntG trifft, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, auf welche das Gesetz im Falle ihrer Zulässigkeit jeweils ausdrücklich hinweist, nicht gegeben (vgl. Art. 76 und 77 EntG, Art. 19 der Verordnung für die eidg. Schätzungskommissionen vom 24. April 1972 [VSchK]; HESS, Kommentar zum Enteigungsgesetz, Bern 1935, zu Art. 29 N 8). Demnach kann auch die Sistierungsverfügung nicht mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden.

b) Der Sache nach hat der Präsident der SchK das Enteignungsverfahren jedoch sistiert bis zum Entscheid über eine Frage, die gar nicht Gegenstand seiner Prüfungsbefugnis im Rahmen von Art. 29 EntG sein kann. Die Enteigneten verlangten in ihren Beschwerden die Sistierung des Enteignungsverfahrens, weil voraussichtlich ein anderes, kleineres als das genehmigte Ausführungsprojekt verwirklicht werde und mithin die Enteignung in einem weiteren als dem tatsächlich nötigen Umfang durchgeführt würde, und dem Begehren wurde auch aus diesem Grunde stattgegeben. Die Behauptung, das Werk, das erstellt werde, entspreche nicht dem der Enteignung zugrundeliegenden genehmigten Ausführungsprojekt, ist aber ein Einwand gegen die Enteignung (Art. 30 lit. a und b EntG; HESS, Kommentar zu Art. 30 EntG N 9); sie könnte, da nach Art. 39 Abs. 2 NSG solche Einsprachen gegen die Enteignung ausgeschlossen sind, höchstens mit einer nachträglichen Einsprache gemäss Art. 39 EntG erhoben werden (dazu Erw. 3). Da der Entscheid des Präsidenten der Schätzungskommission über die Zulässigkeit einer nachträglichen Einsprache der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt (Art. 19 Abs. 2 VSchK), so ist diese auch gegeben gegen die vom Präsidenten aus Anlass eines nachträglichen Einsprachebegehrens verfügte Sistierung des Enteigungsverfahrens. Massgebend ist dabei die Beschwerdefrist von 10 Tagen (Art. 115, 106 Abs. 1 OG), die vorliegend auch eingehalten worden ist.

c) Wird in rein formaler Betrachtungsweise einzig darauf abgestellt, dass der Präsident der SchK die streitigen Verfügungen im Rahmen seiner Tätigkeit gemäss Art. 29 EntG erlassen hat, so kann nach dem Gesagten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Unzulässigkeit nicht eingetreten werden. Wird dagegen das Gewicht darauf gelegt, dass der Präsident der Sache nach das Enteignungsverfahren auf ein Vorbringen der Enteigneten hin sistiert hat, das nur Gegenstand einer nachträglichen Einsprache sein kann, so ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten. Welchem Standpunkt der Vorzug zu geben ist, braucht indessen nicht entschieden zu werden. Denn die Eingabe des Enteigners kann, wenn nicht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde, so jedenfalls als Aufsichtsbeschwerde gestützt auf Art. 63 EntG entgegengenommen werden, und das Bundesgericht kann die beanstandeten Sistierungsverfügungen als Aufsichtsbehörde über die Eidg. Schätzungskommissionen und ihrer Präsidenten überprüfen (BGE 96 I 295 Erw. 2, BGE 96 I 93, BGE 67 I 176 Erw. 4; HESS, Kommentar zu Art. 29 EntG N 8).

2. Nach Art. 29 EntG in Verbindung mit Art. 39 NSG übermittelt die zuständige kantonale Behörde dem Präsidenten der Schätzungskommission die Pläne des nach Behandlung der Einsprachen genehmigten Ausführungsprojektes, unter Beifügung des Enteignungsplanes und der Grunderwerbstabelle. Der Präsident prüft, ob Pläne und Verzeichnisse den Vorschriften des Art. 27 EntG entsprechen, verfügt allfällige Ergänzungen und stellt sie sodann den einzelnen Gemeinderäten zur Auflage zu. Findet ein von der Enteignung Betroffener, dass die Pläne trotz der vom Präsidenten nach Art. 29 EntG von Amtes wegen vorgenommenen Prüfung unvollständig sind, so kann er innert der mit der Planauflage angesetzten Eingabefrist deren Ergänzung verlangen (Art. 30 Abs. 1 und 4 EntG, für das abgekürzte Verfahren Art. 17 Abs. 2 VSchK). Diese Vorprüfung durch den Präsidenten ist eine rein formale. Sie bezieht sich einzig darauf, ob der Werkplan, welcher nach Art. 39 Abs. 2 NSG und Art. 24 VVNSG mit dem nach Behandlung der Einsprachen genehmigten Ausführungsprojekt identisch ist, den Anforderungen des Art. 27 EntG entspricht und ferner, ob der Enteignungsplan und die Grunderwerbstabelle mit dem Werkplan sowie mit dem Grundbuch oder sonstigen öffentlichen Büchern übereinstimmen (vgl. HESS, Kommentar zu Art. 29 EntG N 3).

In den vorliegenden Fällen hat der Präsident der SchK Kreis 10 bei der Prüfung der ihm von der kantonalen Baudirektion eingereichten Pläne und Verzeichnisse offenbar keine Unstimmigkeiten gefunden, denn er hat sie ohne Änderungen dem Stadtrat Zürich zur Auflage übermittelt. Die Enteigneten machten mit ihrer Beschwerde jedoch geltend, dass die veröffentlichten Pläne in verschiedener Hinsicht nicht dem genehmigten Ausführungsprojekt entsprächen. Diese Vorbringen, die mit dem Antrag auf nochmalige Überprüfung und Berichtigung der Pläne und alsdann Wiederholung der Planauflage verbunden waren, hätte der Präsident nach Art. 30 Abs. 4 EntG bzw. Art. 17 Abs. 2 VSchK materiell behandeln sollen. Er tat dies nicht, weil er, dem weiteren Begehren der Enteigneten folgend, mit Rücksicht auf eine möglicherweise erfolgende Änderung des genehmigten Ausführungsprojekts das Enteignungsverfahren glaubte aussetzen zu müssen. Mit dieser Sistierung hat er aber eine Verfügung getroffen, die nicht mehr im Zusammenhang mit den nach Art. 29 bzw. 30 Abs. 4 EntG zu beurteilenden Fragen und daher ausserhalb der ihm nach diesen Vorschriften zukommenden Befugnisse steht. Er hat nur zu überprüfen, ob die Pläne und Verzeichnisse dem genehmigten Ausführungsprojekt entsprechen. Mit dem Ausführungsprojekt selbst und der Rechtmässigkeit der Enteignung hat er sich nicht zu befassen. Gerade dagegen richtet sich aber der Einwand der Enteigneten, das eingeleitete Enteignungsverfahren beruhe auf einem genehmigten Ausführungsprojekt für ein grösseres als das voraussichtlich tatsächlich zu erstellende Werk, so dass mehr Land als wirklich benötigt enteignet würde. Das ist eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 30 lit. a und b EntG (vgl. HESS, Kommentar zu Art. 30 EntG N 9). Einsprachen gegen die Enteignung (lit. a) sowie Begehren, die eine Planänderung bezwecken (lit. b), sind nach Art. 39 Abs. 2 NSG im Enteignungsverfahren für den Nationalstrassenbau überhaupt ausgeschlossen. Die Frage, ob der Präsident der SchK das Enteignungsverfahren allenfalls mit Rücksicht auf die eingegangene Einsprache gegen die Enteigung hätte sistieren dürfen, stellt sich daher nicht.

3. In dem Einwand der Enteigneten, man führe das Enteignungsverfahren aufgrund eines Ausführungsprojektes durch, das wahrscheinlich dem tatsächlich vorgesehenen Werk nicht mehr entsprechen und daher durch ein neues zu ersetzen sein werde, kann somit nur eine nachträgliche Einsprache im Sinne von Art. 39 EntG gesehen werden, und es ist zu prüfen, ob die angefochtenen Sistierungsverfügungen im Rahmen der dem Präsidenten der SchK in diesem Zusammenhang zukommenden Kompetenzen liegen.

Nach Art. 39 EntG kann die nachträgliche Einsprache beim Präsidenten der SchK angebracht werden, der über ihre Zulässigkeit entscheidet und sie sodann dem zuständigen Departement zur materiellen Behandlung übermittelt (Art. 19, 20 VSchK). Diese Regelung entspricht der im EntG getroffenen Ordnung für die Behandlung der Einsprachen gegen die Enteignung, wonach diese zuerst vom Präsidenten der SchK zu behandeln sind. Die Einsprachen gegen die Enteignung im Sinne von Art. 30 Abs. 1 lit. a und b EntG werden nach der Einleitung des Enteignungsverfahrens erhoben und sind, neben den Begehren nach Art. 7-10 EntG und den Entschädigungsforderungen, Gegenstand der Einigungsverhandlung. Der Präsident soll versuchen, eine Verständigung herbeizuführen. Kommt eine gütliche Einigung nicht zustande, übermittelt er die Einsprache dem zuständigen Departement zur Entscheidung (Art. 45, 48, 50 EntG). Wenn der Präsident der SchK die nachträglichen Einsprachen nur auf ihre Zulässigkeit hin überprüft und im übrigen von Anfang an dem zuständigen Departement zur materiellen Behandlung übergibt, so deshalb, weil in der Regel die Einigungsverhandlung und damit die Möglichkeit einer gütlichen Erledigung bereits vorbei ist.

Beim Landerwerb für den Nationalstrassenbau dagegen erfolgen die Behandlung der Einsprachen und die Enteignung in zwei sowohl nach Zuständigkeit als auch in zeitlicher Hinsicht getrennten Verfahrensabschnitten. Die Einsprachen werden vor der Einleitung des Enteignungsverfahrens im Plangenehmigungsverfahren behandelt. Sie sind beim Kanton zu erheben und werden von der zuständigen kantonalen Behörde, welche Plangenehmigungsbehörde ist, entschieden (Art. 27 NSG). Erst wenn die Einsprachen erledigt und die Pläne, sofern notwendig, bereinigt und hierauf vom Departement des Innern genehmigt sind (Art. 28 NSG), wird das Enteignungsverfahren eingeleitet und beginnt die Tätigkeit des Präsidenten der Schätzungskommission. Das Enteignungsverfahren beschränkt sich auf die Behandlung der angemeldeten Entschädigungsforderungen, und mit Einsprachen gegen die Enteignung gemäss Art. 30 lit. a und b EntG hat sich der Präsident der SchK überhaupt nicht zu befassen (Art. 39 Abs. 2 NSG). Es wäre deshalb sachwidrig, wenn der Präsident der SchK nachträgliche Einsprachen entgegenzunehmen hätte, wie Art. 10 VSchK es vorsieht. Nach dem Sinn der im NSG besonders ausgestalteten Verfahrensordnung sind sie direkt bei der Plangenehmigungsbehörde einzureichen, und der Präsident der SchK hat auch über ihre Zulässigkeit nicht zu entscheiden. Erweist sich eine dem Präsidenten eingereichte Eingabe als nachträgliche Einsprache, so hat er sie der zuständigen kantonalen Behörde zu übermitteln, ohne darüber irgend etwas zu befinden.

Indem der Präsident der SchK Kreis 10 das Enteignungsverfahren sistierte bis zum Entscheid darüber, ob das genehmigte Ausführungsprojekt der Nationalstrasse mit 6 Spuren oder ein auf 4 Spuren reduziertes Projekt ausgeführt werde, hat er sich jedoch über die mit dem Einsprachebegehren aufgeworfene materielle Frage ausgesprochen. Er hat damit nämlich bereits entschieden, dass im Falle des Baus einer auf 4 Spuren reduzierten Nationalstrasse das Ausführungsprojekt bzw. der Werkplan entsprechend abzuändern und die Enteignung aufgrund eines neuen Projektes durchzuführen sei. Darüber hat aber gerade die Plangenehmigungsbehörde, der Zürcher Regierungsrat, zu befinden. Der Präsident der SchK hat somit seine Befugnisse überschritten.

Eine andere Frage ist, ob der Präsident allenfalls befugt wäre, das Enteignungsverfahren zu sistieren, bis die von ihm an die Plangenehmigungsbehörde weitergeleitete nachträgliche Einsprache erledigt ist. Das Gesetz scheint jedoch eher dagegen zu sprechen. Denn nach Art. 52 EntG in seiner Fassung von 1971 ist trotz Hängigkeit einer Einsprache gegen die Enteignung das Schätzungsverfahren über davon abhängige Entschädigungsansprüche nach Möglichkeit fortzusetzen, was im Falle einer nachträglichen Einsprache kaum weniger gelten kann und insbesondere im Verfahren nach dem NSG, das die Einsprachen gegen die Enteignung vom Enteignungsverfahren völlig lostrennt, zu beachten wäre.

4. Da der Präsident der SchK Kreis 10 weder im Rahmen seiner Überprüfung der Pläne und Verzeichnisse nach Art. 29 EntG noch im Zusammenhang mit dem nachträglichen Einsprachebegehren befugt war, das Enteignungsverfahren bis zum Entscheid darüber, ob ein neues Projekt für eine 4- statt 6-spurige Nationalstrasse ausgeführt wird, zu sistieren, sind die angefochtenen Verfügungen aufzuheben. Der Präsident wird nunmehr darüber zu befinden haben, ob die von den Enteigneten in ihrer Beschwerde vorgebrachten Einwände, die Enteignungspläne stimmten mit dem genehmigten Ausführungsprojekt nicht überein, Anlass zu einer Ergänzung der Pläne im Sinne von Art. 30 Abs. 4 EntG bzw. Art. 17 Abs. 2 VSchK geben; dem Antrag des Enteigners, den Präsidenten der SchK anzuweisen, das Schätzungsverfahren umgehend an die Hand zu nehmen, kann deshalb nicht entsprochen werden. Im übrigen hat er die Eingaben dem Regierungsrat des Kantons Zürich zu übermitteln, damit dieser prüfe, ob die darin erhobenen Einwendungen gegen das Ausführungsprojekt bzw. die Enteignung als nachträgliche Einsprache entgegengenommen werden können.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen, und die Verfügungen des Präsidenten der Eidg. Schätzungskommission Kreis 10 vom 27. September 1973 werden aufgehoben.

Regeste:
Enteignung für den Nationalstrassenbau. Sistierung des Verfahrens.  Der Präsident der Eidg. Schätzungskommission ist nicht befugt, ein eingeleitetes Enteignungsverfahren zu sistieren bis zum Entscheid darüber, ob ein anderes als das genehmigte Ausführungsprojekt ausgeführt wird. 
-  Kompetenzen des Präsidenten im Rahmen seiner Prüfungsbefugnis nach Art. 29 EntG (Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen solche Verfügungen, Erw. 1a) (Erw. 2). 
- Kompetenzen des Präsidenten bei nachträglichen Einsprachen nach Art. 39 EntG sowie Art. 19, 20 VSchK (Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen solche Verfügungen, Erw. 1b). Im Enteignungsverfahren nach NSG sind nachträgliche Einsprachen gegen die Enteignung direkt bei der Plangenehmigungsbehörde einzureichen. Der Präsident entscheidet nicht, wie sonst nach Art. 19 VSchK, über ihre Zulässigkeit.