BGE 88 I 303 (1962) — constitutional law and administrative law and public international law

88 I 303

Sachverhalt ab Seite 303

A.- Ernst Murri, Landwirt in Signau, ist Eigentümer des dort am 2. Oktober 1959 geborenen Stiers der Braunviehrasse "Eiger", der im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen aufgenommen ist. Signau liegt ausserhalb der Gebiete, in denen nach der Verordnung des Bundesrates über die Rindvieh- und Kleinviehzucht vom 29. August 1958 (Tierzuchtverordnung, TVO, in AS 1958 S. 603) der Staat die Braunviehrasse fördert.

Am 29. November 1960 führte Murri den Stier "Eiger" der kantonalen Schaukommission in Langnau zur Beurteilung vor. Die Kommission lehnte die Beurteilung ab, da das Tier nicht mit der Ohrenmarke der nach jener Verordnung anerkannten Herdebuchstelle des Schweizerischen Braunviehzuchtverbandes in Zug versehen war, sondern nur die Marke der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen trug.

B.- Murri focht den Bescheid der Schaukommission mit Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern an. Er beantragte, 1) es sei festzustellen, dass der Stier "Eiger" gemäss Art. 8 TVO zufolge Aufnahme im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung als anerkannt gelte und deshalb zur Zucht verwendet werden dürfe; 2) eventuell sei der Stier zur Beurteilung durch die kantonale Schaukommission zwecks Anerkennung als Zuchttier zuzulassen und daher sofort zur Schau aufzubieten.

Der Regierungsrat trat auf das Hauptbegehren nicht ein, weil ein Stier vor der Anerkennung durch die zuständige Schaukommission nicht zur Zucht verwendet werden dürfe (Art. 49 BG über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes vom 3. Oktober 1951, LandwG) und seine Aufnahme in ein Herdebuch noch keine Anerkennung bedeute. Das Eventualbegehren wies der Regierungrat ab. Er nahm an, die Schaukommission sei mit Recht auf die Beurteilung des Stiers "Eiger" nicht eingetreten, weil dieser nicht im offiziell anerkannten Herdebuch des Schweizerischen Braunviehzuchtverbandes eingetragen sei. Der Standpunkt der Kommission entspreche der TVO. Die in Betracht kommenden Bestimmungen dieses Erlasses seien durch Art. 53 LandwG gedeckt (Entscheid vom 10. Februar 1961).

C.- Gegen diesen Entscheid hat Murri beim Bundesgericht in getrennten Eingaben Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde sowie beim Bundesrat Verwaltungsbeschwerde erhoben.

a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt er, 

1) den angefochtenen Entscheid aufzuheben,

2) den Stier "Eiger" zur Beurteilung durch die kantonale Schaukommission zwecks Anerkennung als Zuchttier zuzulassen,

3) eventuell festzustellen, dass dieser Stier infolge Aufnahme im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung als anerkannt gelte und deshalb zur Zucht verwendet werden dürfe.

Zur Begründung wird ausgeführt, Art. 53 LandwG sehe lediglich die "Förderung" des Herdebuchwesens durch den Bund vor. Nach dieser Bestimmung sei die Führung von Herdebüchern Aufgabe der privaten Zuchtverbände, nicht des Staates, so dass dieser damit nicht bloss einzelne Verbände betrauen und andere davon ausschliessen könne. In Art. 34 TVO - wonach die von den anerkannten Herdebuchstellen ausgestellten Ausweise öffentliche Urkunden sind - und in den mit dieser Vorschrift zusammenhängenden Bestimmungen derselben Verordnung sei jedoch das Herdebuchwesen verstaatlicht worden. Diese Regelung sei gesetzwidrig, wie die Professoren Z. Giacometti, H. Marti, M. Waiblinger und M. Imboden in Gutachten festgestellt hätten. Das Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen müsse nach Gesetz ebenfalls anerkannt werden. Niemand bestreite, dass die Vereinigung imstande sei, zuverlässige Abstammungsausweise auszustellen. Die 40-50 ihr angeschlossenen Genossenschaften stellten eine genügende Selektionsbasis dar. In Wirklichkeit habe man durch jene Verordnung die darin anerkannten Herdebuchstellen vor einer unliebsamen Konkurrenz bewahren wollen.

Der Stier "Eiger" habe, weil im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung aufgenommen, nach Art. 8 TVO, den der Regierungsrat übersehen habe, als anerkannt zu gelten. Sein im gleichen Stall geborener Vollbruder "Edi" sei denn auch anerkannt worden. Auf jeden Fall müsse "Eiger" zur Beurteilung durch die kantonale Schaukommission zugelassen werden.

b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird Aufhebung des angefochtenen Entscheides beantragt, weil er Art. 4 und 31 BV verletze.

D.- Im Meinungsaustausch mit dem Bundesrat hat das Bundesgericht sich als zur Beurteilung des Falles zuständig erklärt. Der Bundesrat hat sich dieser Auffassung angeschlossen.

E.- Der Regierungsrat des Kantons Bern und der Bundesrat haben Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt.

Der Regierungsrat hat ferner beantragt, auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.

F.- Das Gericht hat den Parteien Gelegenheit gegeben, in einem neuen Schriftenwechsel zur Frage Stellung zu nehmen, ob die Bestimmungen der Tierzuchtverordnung über die gebietsweise Beschränkung der Massnahmen zur Förderung der verschiedenen Viehrassen durch Art. 52 LandwG gedeckt seien. Der Beschwerdeführer hat die Frage unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte dieses Artikels verneint. Der Regierungsrat und der Bundesrat haben sie bejaht.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 49 LandwG dürfen Stiere zur Zucht nur verwendet werden, wenn sie durch eine Schaukommission anerkannt worden sind. Diese Anerkennung stellt eine durch das Gesetz geforderte Bewilligung - zur Verwendung als Zuchtstier - dar. Gegen ihre Verweigerung ist nach Art. 107 lit. a LandwG und Art. 79 Abs. 2 TVO die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig.

Im vorliegenden Fall hat freilich die kantonale Schaukommission, deren Vorgehen der Regierungsrat durch den angefochtenen Entscheid geschützt hat, das Gesuch um Anerkennung des Stiers "Eiger" nicht materiell beurteilt, sondern seine Zulassung zur Prüfung abgelehnt, weil er nicht im Herdebuch des Schweizerischen Braunviehzuchtverbandes eingetragen ist. Das Ergebnis ist indessen für den Beschwerdeführer das gleiche wie bei materieller Abweisung: Da er den Stier ohne Anerkennung nicht zur Zucht verwenden darf, läuft der angefochtene Entscheid auf eine Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung hinaus. Auch gegen einen solchen Entscheid muss nach Art. 107 lit. a LandwG und Art. 79 Abs. 2 TVO die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offenstehen.

Ist somit das Bundesgericht zur Beurteilung des Falles zuständig, so ist die Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat nicht zulässig (Art. 126 lit. a OG, Art. 108 LandwG).

2. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nach Art. 104 Abs 1 OG jede Verletzung von Bundesrecht gerügt werden, auch die Missachtung in der Bundesverfassung garantierter Rechte der Bürger (BGE 86 I 192 /3). Die Rügen der Verletzung von Art. 4 und 31 BV, die Murri in einer "staatsrechtlichen Beschwerde" erhebt, wären daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen gewesen. Die staatsrechtliche Beschwerde wäre als solche unzulässig (Art. 84 Abs. 2 OG). Indessen genügt die unrichtigerweise als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnete Eingabe den an eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestellten formellen Anforderungen. Sie ist daher als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen und mit der als solche Beschwerde bezeichneten Eingabe zu vereinigen. Demzufolge hat das Bundesgericht als Verwaltungsgericht über alle in den beiden Eingaben vorgebrachten Rügen zu befinden.

3. Das Bundesgericht prüft nicht bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel des Art. 4 BV, sondern frei, ob der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Landwirtschaftsgesetz und die Tierzuchtverordnung richtig angewendet hat. Die in der "staatsrechtlichen Beschwerde" erhobene Rüge, Art. 8 TVO sei willkürlich angewendet worden, ist daher müssig.

Der Bundesrat hat die Tierzuchtverordnung gestützt auf eine im Landwirtschaftsgesetz enthaltene Delegation der Gesetzgebungsbefugnis erlassen. Das Bundesgericht ist an dieses Gesetz gebunden (Art. 113 Abs. 3, Art. 114 bis Abs. 3 BV). Es hat nicht nachzuprüfen, ob das Gesetz verfassungsmässig sei, insbesndere nicht, ob es durch Art. 31 bis Abs. 3 lit. b BV gedeckt sei, wonach der Bund, wenn das Gesamtinteresse es rechtfertigt, befugt ist, nötigenfalls in Abweichung vom Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV), Vorschriften zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft aufzustellen. Ebenso sind die Bestimmungen der Tierzuchtverordnung für den Richter massgebend, soweit sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Gesetzgebungskompetenz halten; denn in diesem Umfange nehmen sie an der Verbindlichkeit des Gesetzes teil. Sie können vom Gericht nur daraufhin überprüft werden, ob sie über den durch die Delegation gezogenen Rahmen hinausgehen (BGE 88 I 279 Erw. 2 und dort zitierte Urteile).

Soweit die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen Spielraum des Ermessens lässt, hat das Bundesgericht, da es nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates treten lassen kann, sich auf die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der delegierten Kompetenz herausfallen, wobei das allgemeine Gebot der Rechtsgleichheit zu beachten ist. Wenn das Gesetz über die Mittel zur Verfolgung des von ihm gesetzten Zieles nichts bestimmt, hat das Gericht lediglich zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffene Lösung objektiv geeignet sei, dieses Ziel zu erreichen (BGE 88 I 280 Erw. 3 und dort zitierte Urteile; BGE 85 IV 71; BGE 87 IV 34 Erw. 2).

4. Das in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestellte Eventualbegehren um Feststellung, dass der Stier "Eiger" zufolge Eintrags im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen als anerkannt zu gelten habe und deshalb (ohne weiteres) zur Zucht verwendet werden dürfe, wird auf Art. 8 Abs. 2 TVO gestützt.

Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid verstosse gegen diese Vorschrift.

Allerdings bestimmt Art. 8 Abs. 2 TVO, dass "die Aufnahme ins Herdebuch" als Anerkennung (d.h. als Bewilligung der Verwendung des Tiers zur Zucht) gilt. Gemeint ist aber nicht irgendein Herdebuch, sondern allein dasjenige, das von einem in Art. 38 TVO anerkannten Zuchtverband - für das Braunvieh vom Schweizerischen Braunviehzuchtverband - geführt wird. Das ergibt sich insbesondere aus Art. 27 Abs. 4 TVO, wonach als Herdebuchtiere nur solche Tiere bezeichnet werden dürfen, die im Zuchtbuch oder Zuchtregister einer anerkannten Genossenschaft und damit im Herdebuch einer in Art. 38 genannnnten Organisation eingetragen sind; ferner aus Art. 6 und 28 TVO, wonach über "die Aufnahme ins Herdebuch" eine kantonale Kommission (oder ein offiziell anerkanntes Preisgericht) an einer öffentlichen Schau entscheidet und der auf Aufnahme lautende Entscheid u.a. der zustanändigen Herdebuchstelle eines anerkannten Zuchtverbandes mitgeteilt wird.

Der Stier der Braunviehrasse "Eiger" ist jedoch nicht im Herdebuch des in Art. 38 TVO genannten Schweizerischen Braunviehzuchtverbandes, sondern nur in demjenigen der dort nicht genannten Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen - auf Grund einer Beurteilung durch eine von dieser Vereinigung eingesetzte Expertenkommission - eingetragen. Das ist nicht eine Eintragung im Sinne des Art. 8 Abs. 2 TVO. Der Beschwerdeführer beruft sich zu Unrecht auf diese Bestimmung. Der angefochtene Entscheid steht mit ihr im Einklang, wenn auch der in seinen Erwägungen stehende Satz, dass "die Aufnahme des Stiers in ein Herdebuch noch keine Anerkennung bedeuten würde", zu allgemein gefasst ist.

5. Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, die Tierzuchtverordnung überschreite insoweit, als sie das Herdebuchwesen "verstaatliche", die in Art. 53 LandwG der Gesetzgebungsbefugnis des Bundesrates gezogenenen Grenzen.

Der Einwand richtet sich namentlich gegen Art. 34 (öffentliche Urkunden) und Art. 38 TVO (anerkannte Viehzuchtverbände). Der Beschwerdeführer ist der Meinung, nach jener Gesetzesbestimmung sei das Herdebuchwesen "Privatsache", so dass auch das Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen anerkannt werden müsse.

a) Indessen ist in der Tierzuchtverordnung das Herdebuchwesen nicht "verstaatlicht" in dem Sinne, dass dem Staat die Aufgabe zugewiesen wäre, selber, in eigener Regie, Zucht- und Herdebücher zu führen. Vielmehr ist die Führung dieser Bücher Organisationen des Privatrechts überlassen. Aber es trifft zu, dass nach der Verordnung nur diejenigen Zucht- und Herdebücher anerkannt, mit den in ihr näher umschriebenen Wirkungen ausgestattet sind, welche von bestimmten, staatlich anerkannten privatrechtlichen Organisationen - Zuchtgenossenschaften (Art. 32, 35) bzw. Verbänden solcher (Art. 38) - geführt werden; die Bücher anderer, nicht anerkannter Organisationen sind von jenen Wirkungen ausgeschlossen. Ferner trifft zu, dass in der Verordnung die den anerkannten Organisationen anvertraute Zucht- und Herdebuchführung als staatliche, im öffentlichen Interesse zu erfüllende Aufgabe (öffentlicher Dienst) aufgefasst ist. In der Tat ist darin das Herdebuchwesen nach öffentlichrechtlichen Gesichtspunkten ausgestaltet:

Die Verordnung lässt nicht zu, dass die anerkannten Organisationen nach Belieben darüber befinden, ob und wie Zucht- und Herdebücher zu führen sind. Vielmehr werden diese Organisationen verpflichtet, solche Bücher nach bestimmten, zwingenden Vorschriften einzurichten und ständig zu führen (Art. 27 ff.). Über die Aufnahme eines Tieres in das Herdebuch entscheidet die kantonale Schaukommission, d.h. eine staatliche Behörde, oder ein ihr gleichgestelltes, offiziell anerkanntes Organ (Art. 6, 28). In das Zuchtbuch einer anerkannten örtlichen Genossenschaft sind unter bestimmten Voraussetzungen auch Tiere von Züchtern, die ihr nicht angehören, aufzunehmen (Art. 36), und die anerkannten Zuchtverbände dürfen bei der Zucht- und Herdebuchführung die ihnen nicht angeschlossenen anerkannten Genossenschaften gegenüber den angeschlossenen nicht benachteiligen (Art. 40). Die Tätigkeit der mit dem Herdebuchwesen betrauten Organisationen unterliegt einer strengen staatlichen Aufsicht; "Entscheide der Zuchtorganisationen" unterliegen der Beschwerde bei der Abteilung für Landwirtschaft (Art. 77, 80). Fehlbare Zuchtbuchführer und Kontrolleure sind zu massregeln, unter Umständen - von der kantonalen Behörde - ihres Amtes zu entheben (Art. 84). Erfüllen die anerkannten Zuchtverbände ihre Pflichten nicht, so ist das eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement zur Ersatzvornahme ermächtigt (Art. 85 Abs. 1). Die Verantwortlichkeit ihrer Organe richtet sich nach den für die Bundesbeamten geltenden Bestimmungen (Art. 85 Abs. 2). Die von den Zuchtbuchführern und anerkannten Herdebuchstellen geführten Bücher und ausgestellten Ausweise werden als öffentliche Urkunden bezeichnet (Art. 34).

b) Art. 53 LandwG delegiert dem Bundesrat die Kompetenz, "zur Förderung des Herdebuchwesens für die einzelnen Tiergattungen und Rassen die grundlegenden Bestimmungen für die Anerkennung der Zuchtbuch- und Herdebuchtiere, die genossenschaftliche Zuchtbuchführung, die Errichtung von Herdebuchstellen und die Führung von Stammzuchtregistern" zu erlassen. Der Artikel nennt zunächst das zu verfolgende Ziel ("Förderung des Herdebuchwesens"); sodann enthält er Vorschriften über die Mittel zu dessen Erreichung, indem er die Materien bezeichnet, welche der Bundesrat zu diesem Zwecke zu ordnen hat. Was die Mittel anbelangt, sieht er eine Organisation des Herdebuchwesens in einer unteren, lokalen und in einer oberen, zentralen Stufe vor. Den lokalen Dienst umschreibt er als "genossenschaftliche Zuchtbuchführung", d.h. als Aufgabe, welche durch Genossenschaften (des Privatrechts) besorgt werden soll; dagegen verpflichtet er den Bundesrat hinsichtlich der zentralen Stufe einfach zum Erlass von Bestimmungen über "die Errichtung von Herdebuchstellen und die Führung von Stammzuchtregistern", ohne ihn auf eine bestimmte Form der Organisation festzulegen.

Nach dieser gesetzlichen Ordnung darf der Bundesrat die Herdebuchführung jedenfalls in der unteren, lokalen Stufe nicht der staatlichen Verwaltung zuweisen. Aber daraus folgt nicht, dass das Gesetz das Herdebuchwesen als "Privatsache" aufgefasst wissen will, in dem Sinne, dass die Leistungen der Zucht- und Herdebuchstellen privatrechtlichen Charakter hätten und die Befugnis des Staates, die Materie öffentlichrechtlich zu ordnen, auf polizeiliche Eingriffe beschränkt wäre. Der Staat kann einen öffentlichen Dienst auch so organisieren, dass er damit anstelle der eigenen Verwaltung Personen des Privatrechts (Individuen oder Verbände) betraut. Er kann zu diesem Zwecke Konzessionen an private Unternehmungen erteilen, welche aus dem Dienst einen Gewinn ziehen wollen. Er kann aber auch anders vorgehen, indem er privatrechtliche Verbände (Genossenschaften oder Vereine) heranzieht, welche den Dienst ohne Streben nach Gewinn versehen (vgl. betreffend die kriegswirtschaftlichen SyndikateBGE 70 IV 218/9,BGE 71 IV 144Erw. 2,BGE 74 I 439). In dieser Weise hat der Bundesrat in der Tierzuchtverordnung das Herdebuchwesen geordnet.

Eine solche Betrauung Privater mit öffentlichen Aufgaben bedarf nach Bundesrecht allerdings einer gesetzlichen Grundlage. Es ist daher zu prüfen, ob das Landwirtschaftsgesetz den Sinn hat, dass das Herdebuchwesen als öffentlicher Dienst zu organisieren ist.

Dieses Gesetz bezweckt, die einheimische Landwirtschaft in allen ihren Zweigen, insbesondere auch die Tierzucht, zu fördern und damit dem öffentlichen Interesse zu dienen, wie sich aus seinem Ingress ergibt, der mit Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV übereinstimmt. Für die Tierzucht, welche auf der Auswahl der besten Subjekte beruht, ist aber das Herdebuchwesen unentbehrlich. Wie die Förderung der Tierzucht im allgemeinen, so liegt auch die Förderung des Herdebuchwesens, welche Art. 53 LandwG dem Bundesrat zum Ziel setzt, im öffentlichen Interesse. Es unterliegt keinem Zweifel, dass dies der Sinn der gesetzlichen Ordnung ist.

Dementsprechend fordert Art. 53 LandwG, dass der Herdebuchdienst den Züchtern ständig zur Verfügung stehen muss, also von den privaten Organisationen - soweit er ihnen anvertraut wird - nicht nach Belieben unterbrochen oder aufgehoben werden darf. Die Bestimmung bringt dies dadurch zum Ausdruck, dass sie den Bundesrat u.a. verpflichtet, die grundlegenden Bestimmungen für "die Errichtung" von (zentralen) Herdebuchstellen zu erlassen. Würde ein mit der Herdebuchführung beauftragter privater Verband seine Aufgabe nicht erfüllen, so hätte nach dem Gesetz der Bundesrat eine andere Organisation, nötigenfalls die staatliche Verwaltung selbst, damit zu betrauen.

Ein öffentlicher Dienst bedarf sodann im allgemeinen einer öffentlichrechtlichen Ordnung, die weiter geht als diejenige eines privaten Dienstes. Art. 53 LandwG sieht auch in dieser Beziehung das für einen öffentlichen Dienst Erforderliche vor, indem er den Bundesrat verpflichtet, die "grundlegenden" Bestimmungen für die Zucht- und Herdebuchführung zu erlassen. Der Beschwerdeführer schliesst aus dem Wort "grundlegend" im Gegenteil, dass das Gesetz das Herdebuchwesen als "Privatsache" betrachte und dem Bundesrat eine entsprechend beschränkte Gesetzgebungskompetenz delegiere. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Allerdings braucht ein Dienst, wenn er privatrechtlichen Verbänden anvertraut wird, namentlich in formeller Hinsicht nicht erschöpfend durch staatlichen Erlass geregelt zu werden. Aus dem Ausdruck "grundlegend" kann ausserdem abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber nicht nur die (lokale) Zuchtbuchführung, sondern auch die (zentrale) Herdebuchführung privatrechtlichen Organisationen zugedacht hat. Aber auf jeden Fall schreibt Art. 53 LandwG dem Bundesrat vor, alle materiellen Bestimmungen zu erlassen, welche erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Einrichtung des Herdebuchwesens dem öffentlichen Interesse einwandfrei dienen kann.

Ferner muss der Staat die Geschäftsführung eines öffentlichen Dienstes in eingehender Weise beaufsichtigen können. Diese Befugnis gibt Art. 120 LandwG den Behörden, indem er bestimmt, dass die Mitwirkung privater Organisationen beim Vollzug des Gesetzes unter staatlicher Aufsicht steht.

Ein weiteres Merkmal des öffentlichen Dienstes besteht darin, dass seine Leistungen allen Personen, welche die in der gesetzlichen Ordnung näher umschriebenen Voraussetzungen erfüllen, erbracht werden müssen. Art. 53 LandwG sieht dies für das Herdebuchwesen auch vor. In der Tat bestimmt er, dass der Bundesrat die grundlegenden Bestimmungen "für die Anerkennung der Zucht- und Herdebuchtiere" zu erlassen hat. Damit wird der Bundesrat verpflichtet, Vorschriften aufzustellen, welche dafür Gewähr bieten, dass die Zucht- und Herdebücher allen Berechtigten zur Verfügung stehen.

Nach den vorstehenden Ausführungen ist das Landwirtschaftsgesetz (Art. 53 in Verbindung mit Art. 120) dahin auszulegen, dass das Herdebuchwesen als öffentlicher Dienst organisiert werden soll, welcher auf jeden Fall in der unteren, lokalen Stufe - wenn nicht auch in der oberen, zentralen Stufe - privatrechtlichen Verbänden anvertraut werden muss. Die einleitenden Worte des Art.53 LandwG ("Zur Förderung des Herdebuchwesens") schliessen entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers diese Auslegung nicht aus.

Als öffentlicher Dienst ist die in dieser Bestimmung vorgesehene Zucht- und Herdebuchführung vom Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit ausgenommen.

c) Da Art. 53 LandwG das lokale Herdebuchwesen (die Zuchtbuchführung) den Genossenschaften zuweist, hatte der Bundesrat die Bedingungen zu umschreiben, welche eine Genossenschaft erfüllen muss, um als Träger des örtlichen Dienstes anerkannt zu werden. Er hat dies in Art. 35 TVO getan. Die dort aufgestellten Bedingungen halten vor Art. 53 LandwG - welcher dem Bundesrat keine näheren Anweisungen darüber gibt - dann stand, wenn sie objektiv geeignet sind, das in dieser gesetzlichen Bestimmung gesteckte Ziel zu erreichen, und wenn sie nicht gegen Art. 4 BV verstossen. Ein Grund, sie unter diesen Gesichtspunkten zu beanstanden, ist nicht ersichtlich. Sie fallen nicht offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat in Art. 53 LandwG delegierten Kompetenz heraus. (Auch gegen die in Art. 35 TVO enthaltene Bedingung, dass die Genossenschaft und ihre Mitglieder ausschliesslich Tiere einer im betreffenden Gebiet staatlich gefördeten Rasse halten, ist nichts einzuwenden, sofern die gebietsweise Beschränkung der Förderung der Rassen als gesetzmässig betrachtet werden kann. S. hiezu Erw. 9 und 10 hiernach.)

Die Führung des zentralen Herdebuches hat der Bundesrat in Art. 38 TVO für jede Rindviehrasse und für jede Gattung des Kleinviehs in der Hand eines einzigen bzw. einiger weniger Zuchtverbände zentralisiert. Es sind dies die wichtigsten und ältesten Verbände, was nicht bestritten ist. Auch diese Lösung geht nicht offensichtlich über den Rahmen des Art. 53 LandwG hinaus, sondern erscheint als objektiv geeignet, das dort gesetzte Ziel zu erreichen, ohne gegen Art. 4 BV zu verstossen.

Da das in Art. 53 LandwG vorgesehene Herdebuchwesen ein öffentlicher Dienst ist, sind die von den Stellen, die ihn versehen, geführten Bücher und ausgestellten Ausweise öffentliche Urkunden. Art. 34 TVO, welcher dies feststellt, ist ebenfalls durch Art. 53 LandwG gedeckt.

Diese Gesetzesvorschrift erteilt dem Bundesrat auch keine näheren Anweisungen hinsichtlich der grundlegenden Bestimmungen über die Anerkennung der Zucht- und Herdebuchtiere. Dagegen schreibt Art. 49 Abs. 1 LandwG vor, dass männliche Tiere, insbesondere Stiere, zur Zucht nur verwendet werden dürfen, wenn sie durch eine offizielle Schaukommission anerkannt worden sind. Die amtliche Anerkennung eines Stiers als Zuchttier muss notwendigerweise in öffentlicher Urkunde festgehalten werden. Sie ist daher in die vom offiziellen Herdebuchdienst geführten Bücher einzutragen. Die Aufnahme in ein Herdebuch, das nicht vom öffentlichen Dienst geführt ist, genügt nicht. Das ist offensichtlich der Sinn der Art. 49 und 53 LandwG. Ihm entspricht Art. 8 Abs. 2 TVO, wonach - wie oben in Erw. 4 dargelegt - nur die Aufnahme ins offizielle Herdebuch, nicht auch die Aufnahme in ein anderes Herdebuch, als Anerkennung (gemäss Abs. 1 ebenda, der den in Art. 49 Abs. 1 LandwG ausgesprochenen Grundsatz wiederholt) gilt. Diese Verordnungsvorschrift hängt eng mit jenen zusammen, welche den offiziellen Herdebuchdienst bestimmten privatrechtlichen Organisationen unter Ausschluss anderer an vertrauen, und muss wie sie als gesetzmässig betrachtet werden.

Das Eventualbegehren des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass der Stier "Eiger" zufolge Eintrags im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen als anerkannt zu gelten habe und deshalb (ohne weiteres) zur Zucht verwendet werden dürfe, ist somit unbegründet, da dieses Herdebuch nicht offiziellen Charakter im Sinne des Gesetzes und der Verordnung hat.

6. Die Anforderungen, welche männliche Tiere der Rindvieh- und Kleinviehrassen unter allen Umständen erfüllen müssen, um als Zuchttiere anerkannt zu werden, sind in Art. 9 in Verbindung mit Art. 5 TVO umschrieben. Sie stehen im Einklang mit den nach Art. 49 Abs. 3 LandwG für den Entscheid der Schaukommission massgebenden Richtlinien des Art. 47 LandwG, wonach in der Tierzucht "gute Dauerleistungen, eine gute Fruchtbarkeit und Futterverwertung sowie zweckmässige Körperformen" anzustreben und "die Grundsätze zur Förderung von Gesundheit und Widerstandskraft der Zucht- und Nutztiere" zu beachten sind. Es sind Anforderungen, die notwendigerweise zu stellen sind, damit die Auswahl der besten Subjekte, von welcher der Erfolg der Zucht abhängt, gewährleistet ist. Dies trifft namentlich auch für die Anforderungen an die Qualität und die Leistungen der Ahnen zu. Sie sind für die Prüfung, ob ein junger Stier für Zuchtzwecke anerkannt werden kann, von besonderer Bedeutung. Verlässlichen Aufschluss darüber, ob sie erfüllt sind, können nur Zucht- und Herdebücher geben, welche volle Gewähr für die Richtigkeit der darin aufgezeichneten Tatsachen bieten. Dementsprechend verlangt Art. 9 TVO, dass die Abstammung "amtlich nachgewiesen" wird, mit anderen Worten, dass das zu beurteilende männliche Tier von Herdebuchtieren abstammt, d.h. von Tieren, die im Herdebuch einer in Art. 38 TVO genannten Organisation eingetragen worden sind (Art. 27 Abs. 4 TVO). Diese Ordnung geht nicht über das nach Art. 47, 49 und 53 LandwG Zulässige hinaus. Sie ist ebenfalls als gesetzmässig anzusehen.

Der Beschwerdeführer wendet ein, ein amtlicher Abstammungsausweis sei nicht besonders zuverlässig, da er auf den Eintragungen im Stallbüchlein beruhe, das vom Halter des männlichen Zuchttiers geführt werde, also nicht eine öffentliche Urkunde sei. Wenn dem Stallbüchlein der offizielle Charakter abgeht, so ändert dies aber nichts daran, dass die von den staatlich anerkannten Zuchtbuchführern und Herdebuchstellen geführten Bücher und ausgestellten Ausweise öffentliche Urkunden sind und einen entsprechenden Beweiswert haben. Übrigens sind die Halter verpflichtet, das Stallbüchlein einwandfrei zu führen; die Verletzung dieser Pflicht zieht Sanktionen, gegebenenfalls sogar Bestrafung, nach sich (Art. 15, 83 TVO). Die Halter werden über ihre Obliegenheiten genau instruiert, und die Führung der Stallbüchlein wird vom öffentlichen Zucht- und Herdebuchdienst streng kontrolliert. Nach den Darlegungen des Bundesrates werden denn auch die Stallbüchlein fast ausnahmslos vorschriftsgemäss und exakt geführt.

7. Sodann bestimmt Art. 30 Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 35 und 36) TVO: Ein (männliches oder weibliches) Herdebuchtier verliert die Herdebuchberechtigung, wenn es an jemanden verkauft wird, der sich mit der Zucht der in Frage stehenden Rasse in einem Gebiet befasst, wo diese Rasse vom Staat nicht gefördet wird; die nach dem Verkauf gezeugten Nachkommen eines solchen Tiers dürfen nicht mehr markiert werden; ist das verkaufte Tier ein trächtiges Weibchen, so können die von ihm am neuen Standort geworfenen Jungtiere auch nicht markiert werden.

Nach dieser Ordnung kann im vorliegenden Fall der Stier der Braunviehrasse "Eiger" nicht als Zuchttier anerkannt werden und ist die durch den angefochtenen Entscheid geschützte Weigerung der kantonalen Schaukommission, ihn zur Prüfung zuzulassen, nicht zu beanstanden. Die Mutter dieses Stiers war zwar ursprünglich ein Herdebuchtier, doch ist sie zu einer Zeit, da sie trächtig war, nach Signau - in ein Gebiet, wo die Braunviehrasse vom Staat nicht gefördet wird - verkauft worden und hat ihn dort geboren. Unter diesen Umständen kann "Eiger" nach Art. 30 Abs. 2 TVO nicht markiert werden, d.h. es kann für ihn ein amtlicher Abstammungsausweis, der nach Art. 9 TVO Voraussetzung der Anerkennung ist, nicht ausgestellt werden.

8. Es stellt sich noch die Frage, ob auch Art. 30 Abs. 2 TVO durch das Landwirtschaftsgesetz gedeckt ist. Diese Bestimmung beruht auf dem in Art. 3 TVO aufgestellten Grundsatz, dass die staatliche Förderung der Viehrassen beschränkt ist auf wirtschaftlich zusammenhängende Gebiete, welche bestimmte Mindestbestände an rassereinen Tieren aufweisen - Gebiete, die der Bundesrat gemäss Art. 4 TVO im Einvernehmen mit den Kantonen und nach Anhören der Zuchtverbände bezeichnet.

Wenn dieser Grundsatz gesetzmässig ist, so ist es auch Art. 30 Abs. 2 TVO. In der Tat dient der Förderung im Sinne des Art. 3 TVO auch das offizielle Herdebuchwesen. In einem Gebiet, wo der Staat eine Rasse nicht fördert, wird für Tiere dieser Rasse kein offizielles Zucht- und Herdebuch geführt. Sie stehen dort nicht unter der Kontrolle des öffentlichen Herdebuchdienstes. Dem entspricht es, dass sie, wenn sie bisher Herdebuchtiere waren, die Herdebuchberechtigung verlieren, falls sie in ein solches Gebiet verkauft werden. Die Abstammung ihrer dort geborenen Nachkommen kann nicht offiziell kontrolliert und registriert worden. Sie können daher nicht mit der offiziellen Marke und mit den amtlichen Abstammungsausweisen versehen werden.

Als gesetzliche Grundlage der Bestimmungen der Tierzuchtverordnung über die gebietsweise Beschränkung der staatlichen Förderung der einzelnen Rassen kommt einzig Art. 52 Abs. 2 LandwG in Betracht, welcher den Bundesrat ermächtigt, im Einvernehmen mit den Kantonen und nach Anhören der Zuchtverbände, unter Berücksichtigung der land- und volkswirtschaftlichen Bedürfnisse und der Interessen der verschiedenen Kantone und Landesgegenden, Vorschriften "über die zu fördernden Rassen" aufzustellen, "um einen möglichst hohen züchterischen Stand zu erreichen und die verschiedenen Rassen in Reinzucht zu erhalten". Diese Delegationsnorm räumt dem Bundesrat für die Bestimmung der Mittel, welche zur Erreichung des in ihr gesteckten Ziels dienen können, einen Spielraum des Ermessens ein. Das Bundesgericht hat lediglich zu prüfen, ob der Bundesrat die seinem Ermessen gesetzten Grenzen eingehalten oder überschritten habe.

9. Dem Art. 3 TVO liegt der Gedanke zugrunde, dass die staatlichen Massnahmen zur Förderung der verschiedenen Viehrassen die Erreichung eines "möglichst hohen züchterischen Standes" und die Erhaltung der Rassen in Reinzucht dann am besten gewährleisten, wenn sie auf Gebiete beschränkt werden, welche bestimmte Mindestbestände an rassereinen Tieren aufweisen und daher eine genügend breite Selektionsbasis darstellen. Diese Auffassung ist namentlich von Professor Lörtscher, Inhaber des Lehrstuhls für Tierzucht an der ETH, verteidigt worden, und die Mehrheit der vom eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement zur Überprüfung der Gesetzmässigkeit des Entwurfes der Tierzuchtverordnung bestellten juristischen Expertenkommission hat sich ihr angeschlossen (Bericht dieser Kommission vom 20. April 1956, S. 20/21). Es ist offenbar die Meinung, die in den Kreisen der schweizerischen Viehzüchter gegenwärtig überwiegt.

Der Gerichtshof hat nicht zu untersuchen, ob die vom Bundesrat angeordnete territoriale Beschränkung der staatlichen Förderungsmassnahmen das beste Mittel zur Erreichung des in Art. 52 Abs. 2 LandwG gesetzten Ziels sei, sondern nur, ob sie dafür objektiv geeignet sei. Diese Frage ist auf Grund der Ansicht des Sachverständigen Lörtscher, die von weiten Kreisen der Viehzüchter geteilt wird, zu bejahen. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was eine andere Beurteilung rechtfertigen könnte. Insbesondere hilft ihm der Hinweis auf ein Schreiben der Arbeitsgemeinschaft der Verbände der Höhenviehzüchter in München an die Interkantonale Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen vom 7. Januar 1955 nicht; wird doch darin ebenfalls der Überzeugung Ausdruck gegeben, "dass grössere züchterische Leistungen nur in geschlossenen Rassengebieten vollbracht werden können". Es mag sein, dass aus Gründen, die der Beschwerdeführer erwähnt (Leichtigkeit der Transporte, Möglichkeit der künstlichen Besamung) die heute herrschenden Auffassungen sich mit der Zeit ändern werden. Aber auf jeden Fall hat der Gerichtshof unter den heute gegebenen Umständen keinen Anlass, die in Art. 3 TVO vorgesehene gebietsweise Beschränkung der staatlichen Förderung als zur Erreichung der in Art. 52 Abs. 2 LandwG genannten Zwecke überhaupt nicht geeignet zu betrachten.

10. Indessen ermächtigt Art. 52 Abs. 2 LandwG den Bundesrat nur, Vorschriften "über die zu fördernden Rassen" aufzustellen, und nicht auch, die Zucht der einzelnen Rassen auf bestimmte Gebiete zu beschränken. Der Bundesrat legt die Bestimmung auch so aus.

Dass dies ihr Sinn ist, bestätigt ihre Entstehungsgeschichte: Der auf den ausserordentlichen Vollmachten gemäss BB vom 30. August 1939 beruhende BRB betreffend die Förderung der Tierzucht vom 27. Juni 1944 (BS 9 S. 208) enthält einen Art. 4, der das eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement ermächtigte, in Zusammenarbeit mit den Kantonen und tierzüchterischen Organisationen "die Verbreitungsgebiete der verschiedenen Rassen und die sich hieraus ergebenden Rassengrenzen zu umschreiben", und den Grundsatz aufstellte, dass eine weitere Rassenvermischung zu vermeiden und eine allmähliche Säuberung der bezeichneten Verbreitungsgebiete von Tieren anderer Rassen, einschliesslich der Kreuzungsprodukte, anzustreben sei. Ein erster Vorentwurf des Landwirtschaftsgesetzes lehnte sich an diese Bestimmung an, indem er vorsah, dass in den Vorschriften des Bundesrates über die Regelung der Rassenfragen "dem Grundsatz der Reinzucht und der Erhaltung oder Schaffung reinrassiger Verbreitungsgebiete" tunlichst Rechnung zu tragen sei. Indessen wurde die Befürchtung laut, auf Grund dieses Textes könnten scharf umschriebene Rassengrenzen eingeführt werden. Dieses Bedenken wurde in einem abgeänderten Text berücksichtigt, der zu Art. 52 Abs. 2 des Gesetzes wurde. Darin ist nicht mehr die Rede davon, dass der Bundesrat der Verbreitung der verschiedenen Rassen Grenzen setzen darf.

Die Vorschriften der Tierzuchtverordnung über die gebietsweise Beschränkung der staatlichen Förderungsmassnahmen würden daher über den Rahmen des Gesetzes hinausgehen, wenn sie die Zucht von Tieren einer Rasse ausserhalb der Gebiete, in denen diese Rasse von Staat gefördert wird, ausschlössen oder ernstlich beeinträchtigten.

a) Der ausserhalb dieser Gebiete tätige Züchter solcher Tiere (im folgenden aussenstehender Züchter genannt) wird durch die Tierzuchtverordnung nicht gehindert, gute männliche Tiere zum Decken des eigenen Bestandes zu beschaffen. Er muss sie allerdings in Gebieten kaufen, wo die betreffende Rasse vom Staat gefördert wird, d.h. in einer mehr oder weniger grossen Entfernung. Dieser Nachteil fällt aber nicht ins Gewicht; denn er wird dadurch aufgewogen, dass die männlichen Tiere, denen die Förderungsmassnahmen des Staates zugutekommen, Gewähr für einen guten Zuchterfolg bieten.

b) Die Tierzuchtverordnung verwehrt dem aussenstehenden Züchter, männliche Tiere, die er aufgezogen hat, zum Decken des eigenen Bestandes zu verwenden. Dieser Unterschied gegenüber dem Halter herdebuchberechtigter männlicher Subjekte hat jedoch angesichts der Notwendigkeit, die mit der Inzucht verbundenen Unzukömmlichkeiten zu vermeiden, praktisch keine Bedeutung.

c) Die Tierzuchtverordnung hindert den aussenstehenden Züchter nicht, zur Verbesserung seiner Zucht weibliche Subjekte dort zu kaufen, wo er will. Allerdings kann er - im hier gegebenen Fall - den von einer Kuh, die er als Herdebuchtier in trächtigem Zustand in einem der staatlichen Förderung der betreffenden Rasse teilhaftigen Gebiet gekauft hat, in seinem Stall geworfenen Stier niemals als Zuchttier anerkennen lassen, während dies einem dem offiziellen Herdebuch angeschlossenen Züchter unter Umständen möglich ist, selbst wenn er der anerkannten örtlichen Zuchtgenossenschaft nicht angehört (Art. 36 Abs. 1 TVO). Aber es kommt, wie der Beschwerdeführer einräumt, nicht häufig vor, dass jemand ein trächtiges herdebuchberechtigtes Tier in der Hoffnung kauft, von ihm einen herdebuchberechtigten Stier zu erhalten. Auch in dieser Beziehung kann mithin nicht von einer ernstlichen Benachteiligung des aussenstehenden Züchters gesprochen werden.

d) In der Fleisch- und Milchproduktion wird der aussenstehende Züchter durch die Tierzuchtverordnung in keiner Weise benachteiligt.

e) Die Tierzuchtverordnung verwehrt ihm auch nicht, von ihm aufgezogene weibliche Tiere nach seinem Belieben zu verkaufen. Dagegen hindert sie ihn, männliche Tiere, die er aufgezogen hat, zu Zuchtzwecken zu verkaufen, da sie die Anerkennung solcher Tiere zur Zucht ausschliesst.

Indessen weist der Bundesrat darauf hin, dass mehr als die Hälfte der schweizerischen Rindviehhalter - mit Einschluss derjenigen, die im Gebiet der Förderung der betreffenden Rasse wohnen - dem offiziellen Herdebuch nicht angeschlossen sind. Die aussenstehenden Züchter, die nicht angeschlossen werden können, sind praktisch in der gleichen Lage wie die zahlreichen Halter, die sich nicht anschliessen wollen, obwohl sie es könnten. Die einen wie die anderen betreiben aber die Tierzucht. Es besteht kein Grund zur Annahme, dass die Tätigkeit der aussenstehenden Züchter deshalb ernstlich behindert wird, weil sie vom offiziellen Herdebuch ausgeschlossen sind.

Der Beschwerdeführer macht zur Begründung seines abweichenden Standpunktes geltend, dass diese Züchter für ihre Tiere weniger hohe Preise erzielen können als die dem öffentlichen Herdebuch angeschlossenen Züchter für die ihren. So verhält es sich allerdings; denn die staatlichen Förderungsmassnahmen haben eine Verbesserung des geförderten Viehs zur Folge, und die Aufnahme im offiziellen Herdebuch erhöht den Marktwert eines Tiers. Aber diesem Mehrwert stehen finanzielle Aufwendungen der dem offiziellen Herdebuch angeschlossenen Züchter für das Herdebuchwesen gegenüber, und vor allem ist er das Ergebnis der Opfer, die der Staat zugunsten dieser Züchter auf sich nimmt. Wie oben ausgeführt, gestattet indessen die gesetzliche Ordnung dem Staat, seine Förderungsmassnahmen auf bestimmte Gebiete zu beschränken. Da die aussenstehenden Züchter auf die staatliche Förderung keinen Anspruch haben, können sie sich nicht mit Grund darüber beklagen, dass sie die mit ihr verbundenen Vorteile nicht geniessen.

Der Beschwerdeführer wendet weiter ein, die Tierzucht könne nicht mit Erfolg betrieben werden, wenn ein Verkauf der gezüchteten Tiere zu Preisen, wie sie für Herdebuchtiere bezahlt werden, nicht möglich sei. Auch dieser Einwand hilft ihm nicht. Es gibt zahlreiche schweizerische Züchter - auch unter den dem öffentlichen Herdebuchwesen angeschlossenen -, welche aus dem Verkauf ihrer Tiere nur selten bedeutende Einnahmen erzielen. Die meisten Züchter befinden sich in dieser Lage. Nur eine Minderheit verlegt sich darauf, regelmässig hochwertige Subjekte zu züchten und sie zu entsprechend hohen Preisen zu veräussern. Allerdings werden die guten aussenstehenden Züchter z.B. von Braunvieh, die erstklassige Tiere dieser Rasse halten wollen, durch die Tierzuchtverordnung erheblich benachteiligt. Sie können zwar die vom Staat nicht geförderte Tierzucht betreiben; aber sie können, solange sie die gleiche Rasse züchten, nicht an den staatlichen Förderungsmassnahmen teilhaben und daher für ihre Tiere nicht so hohe Preise erzielen, wie sie für Herdebuchtiere erhältlich sind. Das ist jedoch die Folge des Art. 52 LandwG, der den Bundesrat ermächtigt, die staatliche Förderung der einzelnen Viehrassen auf bestimmte Gebiete zu beschränken.

11. Aus vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Ablehnung der Begehren des Beschwerdeführers, der Stier "Eiger" sei zufolge Aufnahme im Herdebuch der Interkantonalen Vereinigung freier Viehzuchtorganisationen als zur Zucht anerkannt zu betrachten oder auf jeden Fall zur Beurteilung durch die Schaukommission zwecks Anerkennung zuzulassen, nicht gegen Bundesrecht verstösst.

Vergeblich beruft der Beschwerdeführer sich darauf, dass der Stier "Edi", der ein Vollbruder "Eigers" sein und im gleichen Stall wie dieser geboren worden sein soll, seinerzeit mit der offiziellen Marke des Schweizerischen Braunviehzuchtverbandes versehen und zur Zucht anerkannt worden ist. Diese Anerkennung ist nach den Ausführungen des Bundesrates zu Unrecht erfolgt. Aus ihr kann nicht abgeleitet werden, dass auch "Eiger", entgegen den verbindlichen Vorschriften der Tierzuchtverordnung, anerkannt werden müsse.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Regeste:
Rindviehzucht: Zuchtstierschau, Herdebuchwesen (Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 und Verordnung des Bundesrates vom 29. August 1958).  1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Beschwerdegründe und Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 1-3). 
2. Ausschluss eines Stiers von der Verwendung zur Zucht. Gesetzmässigkeit der Verordnungsvorschriften über die Organisation des Herdebuchwesens und die gebietsweise Beschränkung der staatlichen Förderung der Viehrassen (Erw. 4-11).