BGE 98 Ia 329 (1972) — constitutional law

98 Ia 329

Sachverhalt ab Seite 330

A.- Am 3. November 1966 erliess der Stadtrat von Zürich gestützt auf Art. 20 der bundesrätlichen Verordnung über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer vom 18. Januar 1966 Sondervorschriften für die Taxiführer in der Stadt Zürich. Der INVERTAX, Interessenverband der Taxihalter, Zürich, und vier Taxihalter beschwerten sich gegen diese stadträtliche Verordnung beim Statthalteramt des Bezirks Zürich. Dieses wies den Rekurs mit Verfügung vom 10. September 1968 im gesamten ab, obwohl es der von den Beschwerdeführern vertretenen Ansicht teilweise zustimmte. Die Rekurrenten gelangten hierauf an den Regierungsrat des Kantons Zürich mit dem Antrag, den erwähnten Entscheid des Statthalteramts aufzuheben und einzelne der angefochtenen Sondervorschriften (Art. 11 Abs. 2, 12 Abs. 2 und Abs. 5, 14) abzuändern. Am 19. Juni 1969 wies der Regierungsrat den Rekurs ab.

B.- Gegen diesen Rekursentscheid erhoben der INVERTAX und die vier am kantonalen Verfahren beteiligten privaten Taxihalter Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat. Gleichzeitig reichten sie beim Bundesgericht eine "staatsrechtliche bzw. bundesrechtliche Verwaltungsrechtsbeschwerde" ein. Darin beanstandeten sie die Erfordernisse einer gemeindeeigenen Chauffeurbewilligung, des Nachweises genügender Stadtkenntnis und der Angabe des Namens auf der Arbeitszeit-Kontrollkarte, ferner die Arbeitszeit-Kontrollkarte als gewerbepolizeiliches Kontrollmittel. Zur Begründung ihrer Rügen beriefen sich die Beschwerdeführer auf Art. 4 und 31 BV sowie auf Art. 2 Ueb. Best. BV.

C.- Mit Schreiben vom 15. Juni 1970 eröffnete das Bundesgericht gestützt auf Art. 96 Abs. 2 OG den Meinungsaustausch mit dem Bundesrat. Dabei vertrat es mit einlässlicher Begründung die Auffassung, die Beschwerde sei gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG in ihrer Gesamtheit vom Bundesrat zu entscheiden. Die Eidg. Polizeiabteilung teilte dem Bundesgericht hierauf am 24. Juni 1970 als Instruktionsbehörde des Bundesrats mit, dieser werde die Beschwerde auf jeden Fall zuerst behandeln. Sie fügte bei: "Sollte sich bei der Vorbereitung des Entscheides ergeben, dass gewisse Fragen doch vom Bundesgericht zu beurteilen wären, würden wir den Meinungsaustausch mit Ihnen in jenem Zeitpunkt wieder aufnehmen". Mit Schreiben vom 9. Juli 1970 gab der Präsident der staatsrechtlichen Kammer den Beschwerdeführern von der Stellungnahme der Eidg. Polizei abteilung Kenntnis.

Mit Entscheid vom 16. Februar 1972 wies der Bundesrat die Beschwerde ab, soweit er darauf eintrat. Hinsichtlich seiner Zuständigkeit wies der Bundesrat zunächst darauf hin, diese bestimme sich nach Art. 125 Abs. 1 lit. b OG (Fassung vom 16. Dezember 1943). Sodann führte er in diesem Zusammenhang aus:

"Ebenso sind die materiellen Voraussetzungen gegeben. Denn die von den Beschwerdeführern angefochtenen, vom Regierungsrat als zulässig erachteten Vorschriften, welche die Einholung einer kommunalen Bewilligung verlangen, deren Erteilung von genügender Stadtkenntnis der Fahrzeugführer abhängig machen und die Namensangabe des Betriebsinhabers auf der Arbeitszeit-Kontrollkarte vorschreiben, dienen dem Schutz der Taxibenützer und der Taxichauffeure, aber auch demjenigen der übrigen Verkehrsteilnehmer.

Die einzelnen Beschwerdeanträge stehen untereinander in einem engen Zusammenhang. Es erscheint deshalb als sachlich gerechtfertigt, dass ein und dieselbe Behörde sämtliche aufgeworfenen Fragen beurteilt. Wohl berufen sich die Beschwerdeführer wiederholt auf die Handels- und Gewerbefreiheit und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, und sie erheben damit Rügen, die für den Regelfall durch das Bundesgericht zu entscheiden wären. Die Fragen der Verfassungsmässigkeit sind jedoch im Grunde im Vergleich zu den sich stellenden verwaltungsrechtlichen Fragen von untergeordneter Bedeutung. Es ist anzunehmen, dass diese Rügen nur für den Fall angebracht worden sind, dass die ganze Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde durch das Bundesgericht zu beurteilen und dass durch den Bundesrat auf eine entsprechende Verwaltungsbeschwerde nicht einzutreten wäre. Daher ist es sachlich gerechtfertigt, dass der Bundesrat sowohl die Fragen verwaltungsrechtlichen Charakters als auch die damit im Zusammenhang stehenden Fragen der Verfassungsmässigkeit entscheidet (Grundsatz der Kompetenzattraktion).

Aus diesen Gründen ist die Zuständigkeit des Bundesrates zu bejahen und auf die fristgemäss eingereichte Beschwerde einzutreten."

Mit Schreiben vom 8. März 1972 teilte der Präsident der staatsrechtlichen Kammer den Beschwerdeführern mit, die beim Bundesgericht hängige Beschwerde erscheine unter diesen Umständen als gegenstandslos, da der Bundesrat anscheinend sämtliche Rügen geprüft und beurteilt habe.

In ihrer Stellungnahme vom 10. April 1972 führten die Beschwerdeführer aus, sie könnten sich "mit der Behandlung des Meinungsaustauschverfahrens gemäss Art. 96 OG" nicht einverstanden erklären und stellten das Begehren, das Bundesgericht habe "die Verfassungsmässigkeitsrügen selbständig" zu prüfen.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Mit Schreiben vom 15. Juni 1970 vertrat das Bundesgericht die Ansicht, der Bundesrat sei im vorliegenden Fall als Beschwerdeinstanz gemäss Art. 125 Abs. 1 lit. b OG (in der Fassung vom 16. Dezember 1943) befugt, gestützt auf den Grundsatz der Kompetenzattraktion neben den verwaltungsrechtlichen Rügen auch den gegenüber dem Regierungsrat erhobenen Vorwurf der Verfassungsverletzung zu beurteilen. Der Bundesrat schloss sich dieser Betrachtungsweise in Erw. 1 seines Entscheids vom 16. Februar 1972 an, stellte dem Bundesgericht eine Ausfertigung desselben zu und verzichtete auf eine Fortsetzung des Meinungsaustausches. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer kann unter diesen Umständen nicht ernstlich behauptet werden, ein Meinungsaustausch im Sinne von Art. 96 Abs. 2 OG habe überhaupt nicht stattgefunden, denn aus dem bundesrätlichen Entscheid vom 16. Februar 1972 geht hervor, dass zwischen Bundesgericht und Bundesrat in dem Sinn eine Einigung erzielt wurde, als sich dieser auf Antrag des Bundesgerichts für zuständig erklärte, sämtliche in der Beschwerdeschrift vom 25. August 1969 erhobenen Rügen zu beurteilen.

2. Kommt dem Bundesrat - wie im vorliegenden Fall - gestützt auf Art. 125 Abs. 1 lit. b OG in der Fassung vom 16. Dezember 1943 (vgl. nunmehr auch Art. 73 Abs. 1 lit. c VwG) die Stellung eines obersten Organs der Rechtspflege zu, so können seine Entscheidungen vom Bundesgericht nicht überprüft werden, denn Bundesrat und Bundesgericht sind diesfalls funktionell und hierarchisch gleichgestellte Behörden (vgl. dazu A. GRISEL, Droit administratif suisse, S. 495). Das heisst indessen nicht, dass Kompetenzüberschreitungen der einen oder andern Behörde in jedem Fall hinzunehmen wären, denn dem Bundesrat bzw. dem mit einer Streitsache befassten Bundesgericht steht grundsätzlich das Recht zu, sich gegen eine Missachtung der Kompetenzaufteilung durch die andere Behörde zur Wehr zu setzen und gemäss Art. 85 Ziff. 13 BV die Bundesversammlung zum Entscheid über den Kompetenzkonflikt anzurufen (vgl. F. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Nr. 1469, S. 525; FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, S. 541, 637; ROLF WEBER, Die Verwaltungsrechtspflege des Bundesrates, Diss. Bern 1950, S. 27 ff.; TH. DE JONCHEERE, Der Rechtsschutz in Verfassungsstreitigkeiten durch die politischen Bundesbehörden, Diss. Zürich 1958, S. 82; A. SCHELLENBERG, Die Verfassungsrechtspflege der politischen Bundesbehörden, Diss. Zürich 1957, S. 43). Hat jedoch auf Beschwerde eines Bürgers hin ein Meinungsaustausch gemäss Art. 96 Abs. 2 OG stattgefunden und zum Erfolg geführt - sei es, dass sich eine der beiden Behörden bereit erklärt, gestützt auf den Grundsatz der Kompetenzattraktion sämtliche Beschwerdevorbringen zu beurteilen, sei es, dass die Rügen einesteils vom Bundesrat und andernteils vom Bundesgericht zur Behandlung übernommen werden - und ist über die Beschwerde auf diese Weise entschieden worden, so hat es damit sein Bewenden, und zwar selbst dann, wenn sich die Kompetenzaufteilung nachträglich als unrichtig erweisen würde und über einzelne Rügen von einer unzuständigen Behörde entschieden worden wäre. Der Bürger hat sich mit dem Ergebnis eines Meinungsaustausches demnach jedenfalls dann abzufinden, wenn dieser - wie im vorliegenden Fall - hinsichtlich sämtlicher Vorbringen zu einer Kompetenzaufteilung zwischen Bundesrat und Bundesgericht geführt hat und die Beschwerde in der Folge tatsächlich beurteilt worden ist (vgl. zur Rechtsstellung des Bürgers im Falle eines negativen Kompetenzkonflikts insbesondere R. WEBER, a.a.O., S. 30). Er hat freilich Anspruch darauf, dass im Verfahren vor dem Bundesrat bzw. vor dem Bundesgericht sämtliche Begehren und Rügen beurteilt werden. Erweist sich der Sachentscheid insoweit als mangelhaft, so kann der Beschwerdeführer bei der Behörde, welche die fragliche Rüge nach dem Ergebnis des Meinungsaustausches zu behandeln hat, um Revision ersuchen (Art. 136 OG, BIRCHMEIER, Handbuch der Bundesrechtspflege, S. 492 zu Art. 131 OG in der Fassung vom 16. Dezember 1943; vgl. nunmehr auch Art. 66 Abs. 2 VwG).

Da im vorliegenden Fall der Bundesrat mit Zustimmung des Bundesgerichts sämtliche Beschwerdevorbringen zur Prüfung übernommen hat, ist das beim Bundesgericht angehobene Beschwerdeverfahren ohne weiteres als gegenstandslos vom Geschäftsverzeichnis abzuschreiben (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 410). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat das Bundesgericht mithin weder zu prüfen, ob der Bundesrat in seinem Entscheid vom 16. Februar 1972 sämtliche Rügen behandelt hat, noch ist es berechtigt, nachträglich zu untersuchen, ob der Grundsatz der Kompetenzattraktion im Meinungsaustausch gemäss Art. 96 Abs. 2 OG hätte unberücksichtigt bleiben müssen bzw. unrichtig angewendet wurde, wie die Beschwerdeführer annehmen. Auf die zuletzt erwähnte Frage kann nach dem Gesagten ohnehin nicht mehr zurückgekommen werden, während der Vorwurf, der Bundesrat habe in seinem Entscheid nicht alle Verfassungsrügen beurteilt, mit Revisionsgesuch bei diesem selbst hätte erhoben werden müssen.

3. Die im Schreiben vom 10. April 1972 enthaltene Kritik am Meinungsaustausch bzw. am Vorgehen des Bundesrats erwiese sich im übrigen als unbegründet.

a) Urteilt der Bundesrat gestützt auf Art. 125 Abs. 1 lit. b OG in der Fassung vom 16. Dezember 1943 (vgl. nunmehr auch Art. 73 Abs. 1 lit. c VwG) als oberstes Organ der Rechtspflege, so kann er in diesem Zusammenhang auch darüber entscheiden, ob eine gegebenenfalls unrichtige Anwendung des in Frage stehenden Bundesverwaltungsrechts darüber hinaus mittelbar eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte des Bürgers bewirkt (Grundsatz der Kompetenzattraktion; BGE 95 I 163 Erw. 2, BGE 88 I 90 Erw. 3,BGE 76 I 312Erw. 2; VEBB Heft 31, 1962/3, Nr. 9, Heft 24, 1954, Nr. 155; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 485; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O., S. 890, 926 N. 27 und dort zitierte Entscheidungen des Bundesrats; GIACOMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Schweizerischen Bundesgerichts, S. 147 ff.; VON SALIS/BURCKHARDT, Schweizerisches Bundesrecht, Band III, Nr. 939 ff., S. 44 ff.). Eine Ausnahme gilt nach neuem Recht freilich für Art. 2 Ueb. Best. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts), dessen Beachtung durch die kantonalen Behörden nunmehr in jedem Fall das Bundesgericht zu prüfen hat (Art. 73 Abs. 2 lit. a VwG, BBl 1965 II S. 1374). Da die vorliegende Beschwerde vom 25. August 1969 jedoch nach altem Recht zu beurteilen war, konnte der Bundesrat im Entscheid vom 16. Februar 1972 ohne weiteres auch über den Vorwurf der Missachtung von Art. 2 Ueb. Best. BV befinden, zumal diese Rüge ebenso wie die behauptete Verletzung von Art. 4 BV (Rechtsgleichheit) und der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) sachlich eng mit der angeblich unrichtigen Anwendung des SVG und der MFV zusammenhängt und demnach eine sog. mittelbare Verfassungsverletzung zum Gegenstand hat (vgl. GIACOMETTI, a.a.O., S. 147/8). Fraglich erscheint indessen, ob die von den Beschwerdeführern bloss beiläufig erhobene Rüge der Gehörsverweigerung ebenfalls eine mittelbare und daher nach dem Grundsatz der Kompetenzattraktion vom Bundesrat mitzubeurteilende Verfassungsverletzung betroffen hätte, falls dem Regierungsrat damit tatsächlich eine formelle Rechtsverweigerung vorgeworfen worden wäre. Wie sich aus der Beschwerdeschrift vom 25. August 1969 (S. 11) ergibt, wird diese Rüge lediglich damit begründet, der Regierungsrat sei im angefochtenen Entscheid auf einen Teil der Ausführungen in der kantonalen Rekursschrift vom 30. September 1968 nicht eingegangen. Aus dem angefochtenen Beschluss geht jedoch hervor, dass der Regierungsrat die fraglichen Vorbringen als unerheblich betrachtete. Bei dieser Sachlage richtet sich die Kritik der Beschwerdeführer sinngemäss gegen die materielle Beurteilung der Streitsache, weshalb von einer formellen Rechtsverweigerung zum vorneherein nicht die Rede sein kann (vgl.BGE 73 I 199Erw. 1). Sämtliche in der Beschwerdeschrift vom 25. August 1969 enthaltenen Verfassungsrügen stehen daher in engem Sachzusammenhang mit der behaupteten Verletzung des Bundesverwaltungsrechts und konnten somit vom Bundesrat nach dem Grundsatz der Kompetenzattraktion ohne weiteres mitbeurteilt werden, zumal dieser Grundsatz entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch im Verfahren nach Art. 96 Abs. 2 OG (Meinungsaustausch) gilt.

b) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführer ferner geltend, der Bundesrat habe nicht über sämtliche Rügen geurteilt. Im Entscheid vom 16. Februar 1972 wird ausgeführt, es erscheine weder als bundesrechtswidrig noch als sachlich unbegründet, die Tätigkeit der stadtzürcherischen Taxiführer vom Nachweis genügender Stadtkenntnisse und von der Einholung einer besonderen Chauffeurbewilligung abhängig zu machen. Damit und mit den weiteren Erwägungen, die er in diesem Zusammenhang anstellte, entschied der Bundesrat sinngemäss, die angefochtenen Sondervorschriften verstiessen weder gegen die Handels- und Gewerbefreiheit noch gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, weshalb nicht ernstlich behauptet werden kann, er habe insoweit die Vorbringen der Beschwerdeführer unerörtert gelassen.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird als gegenstandslos von der Geschäfts kontrolle abgeschrieben.

Regeste:
Verfahren; Meinungsaustausch zwischen Bundesrat und Bundesgericht, Art. 96 Abs. 2 OG.  Hat der Bundesrat gestützt auf die in einem Meinungsaustausch erfolgte Einigung über die Zuständigkeit eine Beschwerde in ihrer Gesamtheit beurteilt, so kann sein Entscheid vom Bundesgericht nicht überprüft werden. Der Vorwurf, der Bundesrat habe dabei nicht über sämtliche Rügen entschieden, ist mit Revisionsgesuch bei diesem selbst zu erheben (Erw. 2). 
Grundsatz der Kompetenzattraktion (Erw. 3).