BGE 103 Ib 54 (1977) — administrative law and public international law

103 Ib 54

Sachverhalt ab Seite 55

    Auf dem der Bürgergemeinde Gunzgen gehörenden Grundstück GB 851 in der Gunzger Allmend besteht seit längerer Zeit eine Kiesgrube, die von der Kies-, Beton- und Teerasphalt-AG ausgebeutet wird. 1960 und 1968 bewilligte der Regierungsrat des Kantons Solothurn Erweiterungen der Abbaufläche im unbewaldeten Gebiet. Da die bewilligte Ausbeutung jetzt erschöpft ist, stellte die Bürgergemeinde Gunzgen beim Regierungsrat das Gesuch, es sei ihr die Ausdehnung des Abbaugebietes um 11,69 ha in drei Etappen (I. Etappe: 5,41 ha; II. Etappe: 3,14 ha; III. Etappe: 3,14 ha) zu gestatten. Diese Fortsetzung der Kiesausbeutung betrifft das an die jetzige Kiesgrube südlich angrenzende Waldareal und macht eine Rodung erforderlich.

Der Regierungsrat nahm in einem einlässlich begründeten Entscheid vom 4. Juni 1976 vom Gesamtkonzept der langfristigen Erweiterung zustimmend Kenntnis und erteilte für die erste Abbauetappe von 4,27 ha die Bewilligung zur Rodung und Kiesausbeutung, wobei eine Eichenversuchsfläche von 1,14 ha von der Bewilligung ausgenommen wurde. Die Bewilligung ist auf 10 Jahre befristet und mit einer Reihe von Bedingungen und Auflagen verbunden.

Der Regierungsrat liess sich von folgenden Überlegungen leiten:

a) Vom planerischen Standpunkt aus sei eine grosse Kiesgrube im Zentrum der Region Gäu-Olten-Zofingen-Murgenthal erwünscht. Immissionsreiche Kiestransporte könnten dadurch wesentlich beschränkt werden. Die Mächtigkeit der Kiesdecke  über einem nicht genutzten Grundwasser ermögliche es, die Abbaufläche relativ klein zu halten.

b) Vom Landschaftsschutz her seien wenige regionale Kiesausbeutungen einer Vielzahl von kleinen Gruben vorzuziehen. Durch Humusierung und teilweise Wiederaufforstung der bestehenden Grube sowie durch Ausbeutung in kleinen Etappen sei die Beeinträchtigung der Landschaft auf ein Minimum zu beschränken.

c) Dem vorliegenden Abbaugesuch stehe in hydrogeologischer Hinsicht kein grundsätzlicher Einwand entgegen. Während in der eigentlichen Talebene des Dünnerngäus und des Niederamtes Kiesausbeutungsgesuche wegen des Vorrangs des Grundwasserschutzes abgelehnt werden müssten, eigne sich das Grundwasser im Gebiet der Kiesgrube der Bürgergemeinde Gunzgen nicht zur Trinkwassernutzung, es könne daher auch davon abgesehen werden, die Ausbeutung nur bis 2 Meter über dem höchsten Grundwasserspiegel zu gestatten. Dies erlaube durch eine tiefe Ausnutzung des Vorkommens die Abbaufläche kleiner zu halten.

d) Im Rahmen des voraussehbaren zukünftigen Kiesbedarfs der Region sei somit ein gewichtiges Bedürfnis, welches das Interesse an der Walderhaltung  überwiege, grundsätzlich gegeben. Nach dem Resultat der Abklärungen dürfte der Kiesbedarf auf kurze und mittlere Frist gleich bleiben oder abnehmen. Die verlangte Abbaufläche würde bei gleichbleibendem Kiesbedarf über 20 Jahre ausreichen. Es sei deshalb angebracht, die zu rodende Fläche zu beschränken und die Bewilligung auf 10 Jahre zu befristen, um nicht heute einen Entscheid zu fällen, der sich als überflüssig und nachteilig erweisen könnte. Zudem soll durch Etappierung und strenge Auflagen die reibungslose Auffüllung und Wiederaufforstung gesichert werden.

Der Schweiz. Bund für Naturschutz reichte gegen die Erteilung der Rodungsbewilligung Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein mit dem Antrag, die angefochtene Bewilligung sei aufzuheben, eventuell sei das Geschäft zur Abklärung der noch offenen Fragen und zur Neubeurteilung an den Regierungsrat des Kantons Solothurn zurückzuweisen.

Zur Begründung der Beschwerde wird geltend gemacht, der Entscheid des Regierungsrates verletze Bundesrecht (Art. 31 FPolG und Art. 26 FPolV) und zudem sei der rechtserhebliche Sachverhalt unvollständig festgestellt worden, sodass die gebotene Interessenabwägung nicht gebührend sorgfältig habe vorgenommen werden können. Die Rodung liege vor allem im finanziellen Interesse der Waldeigentümerin, welche aus dem Erlös des Kiesverkaufs Mehrfamilienhäuser gebaut habe und jetzt die Erstellung weiterer Wohnbauten plane, sowie im finanziellen Interesse der Kies-, Beton- und Teerasphalt-AG, die in das leistungsfähige Kieswerk mit angegliederten Fabrikationsbetrieben  (Transportbeton und Betonelemente) beträchtliche Mittel investiert habe, ohne sich in der näheren oder weiteren Umgebung geeignete Abbaurechte zu sichern. Ob auch öffentliche Interessen für die vorgesehene Rodung sprechen, lasse sich nicht eindeutig entscheiden, da kein regionales oder kantonales Konzept für den Kiesabbau bestehe. Es gehe nicht um die Alternative "Rodung oder Betriebseinstellung", sondern um die Frage, ob nicht ein Kiesabbau ohne Rodung ausserhalb des Waldes möglich sei. Auch eine Zusammenfassung der Kiesgewinnung unter Vermeidung von vielen kleinen Gruben könne in offenen Kiesnutzungszonen erfolgen und sei nicht von vornherein auf Waldgebiet angewiesen. Das neue Grubenareal mit den zugehörigen Manipulierflächen werde im grossen Erholungsraum des noch mehr oder weniger intakten Waldgebietes eine hässliche Wunde aufreissen. Der Raum im Dreieck Boningen-Niederbuchsiten-Fulenbach sei ein gesamthaft weitgehend intaktes, landschaftlich schönes und schützenswertes Gebiet, das sich als Erholungsraum für die ausgesprochenen Ballungsgebiete der Regionen Olten und Aarburg-Zofingen eigne. Dass die Autobahn am Rande dieser Landschaft vorbeiführe, schmälere zwar deren Wert etwas, doch könne daraus nicht geschlossen werden, dass diese Gegend bedenkenlos verunstaltet werden dürfe. In grundsätzlicher Hinsicht werden eine Kiesnutzungsplanung sowie eine Landschafts- und Erholungsplanung als Voraussetzungen einer sachlichen Interessenabwägung in Rodungsfragen gefordert.

Der Regierungsrat des Kantons Solothurn und die Bürgergemeinde Gunzgen beantragen die Abweisung der Beschwerde.

Das Eidgenössische Departement des Innern teilt in seiner Vernehmlassung mit, dass das Eidgenössische Oberforstinspektorat die Argumentation des Beschwerdeführers unterstütze und insbesondere die Auffassung vertrete, der Nachweis, dass die Rodung und Kiesgewinnung im Wald der Bürgergemeinde einer zwingenden Notwendigkeit entspreche, sei nicht erbracht. Das EDI selber bejaht jedoch die Standortgebundenheit im vorliegenden Fall und stellt fest, dass die Kiesgrube weder in einem Erholungsgebiet noch in einem Schutzwald liege, und dass die Region mit 36% für das Mittelland einen hohen Waldanteil aufweise. Nach Durchführung eines Augenscheins an Ort und Stelle sei die Rechtsabteilung des EDI zur Auffassung gelangt, dass der Entscheid des solothurnischen Regierungsrates gesetzeskonform sei.

Durch Schreiben vom 28. Juli 1976 hat der Beschwerdeführer einer begrenzten Teilrodung von ungefähr 106 Aren zugestimmt, um eine Übergangslösung zu ermöglichen und die Betriebseinstellung zu vermeiden. Das effektiv noch umstrittene Rodungsvorhaben reduziert sich damit auf 3,21 ha Wald.

Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 28. März 1977 einen Augenschein durch.

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden

Erwägungen

Erwägungen:

1. Die Waldeigenschaft des Rodungsgebietes ist unbestritten. Dass der vorhandenen Waldvegetation wegen ihrer Zusammensetzung oder ihrer Lage eine besondere, die allgemeine ökologische Funktion des Waldes übersteigende Bedeutung zukomme, wird nicht behauptet. Gegen die Rodung spricht das prinzipielle gesetzliche Walderhaltungsgebot (Art. 31 FPolG).

Gestützt auf Art. 31 und Art. 50 Abs. 2 FPolG hat der Bundesrat in Art. 26 Abs. 1 FPolV die in konstanter Rechtsprechung vom Bundesgericht als gesetzeskonform anerkannte Richtlinie aufgestellt, dass Rodungen nur bewilligt werden dürfen, wenn sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt. Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, welche Folgerungen bei der Entscheidung über die Zulässigkeit der Kiesausbeutung im Waldareal aus den forstpolizeilichen Normen zu ziehen sind.

2. a) Im Gegensatz zu den häufigen Fällen, in denen die Waldbeseitigung Platz für die Errichtung eines dauernden Werkes (Haus, Strasse, Bahn) schaffen soll, wird mit der Rodung zum Zwecke der Kiesausbeutung der Wald nur vorübergehend beseitigt; durch Auffüllung und Aufforstung der ausgebeuteten Waldgrundstücke kann langfristig der Wald in seinem ursprünglichen Umfang am gleichen Ort wieder hergestellt werden. Es braucht allerdings sehr lange Zeit, bis die Beeinträchtigung des Waldbestandes und der Landschaft wieder in einigermassen befriedigender Weise behoben ist. Auch eine solche vorübergehende, aber doch viele Jahre, ja Jahrzehnte, bestehende Verminderung des Waldes ist nach dem Sinn und Zweck des Forstpolizeirechts nur zu bewilligen, wenn ein gewichtiges Bedürfnis den Verzicht auf die dauernde integrale Walderhaltung zu rechtfertigen vermag.

b) Bei den heutigen Baumethoden braucht es, vor allem auch im Tiefbau, grosse Mengen Kies. Die Deckung des Kiesbedarfs ohne übermässige Kosten und lange immissionsreiche Transporte liegt im öffentlichen Interesse. Abbauwürdige Kiesvorkommen sind zwar nicht ausgesprochen selten, aber auch im Mittelland doch nur in beschränktem Umfange verfügbar. Der Kiesausbeutung stehen zudem in weiten Gebieten die Erfordernisse des Grundwasserschutzes entgegen. Nutzbare Grundwasserströme befinden sich im und unter dem Kies; der Kiesabbau über Grundwasser vermindert die für die Grundwasserbildung wichtigen Schichten und bringt zudem das Risiko einer Verschmutzung des Grundwassers mit sich. Das Interesse an der Kiesausbeutung muss also in weiten Bereichen dem bedeutsameren öffentlichen Interesse an der Sicherung der notwendigen Trinkwasserreserven weichen.

c) Der Kiesabbau kann nach der Natur der Sache nicht an irgendeinem Ort erfolgen, sondern nur dort, wo genügend Kies vorhanden ist und ohne Beeinträchtigung nutzbaren Grundwassers ausgebeutet werden kann. Dazu kommt, dass wegen der Lärm- und Staubimmissionen die unmittelbare Nähe von Wohngebieten für Kieswerke ausser Betracht fallen muss und dass anderseits die Nähe zu den Verbraucherzentren zur Vermeidung langer Transportwege erwünscht ist. In diesem Sinne sind Kiesgruben standortgebunden, d.h. sie sind auf die nach diesen Kriterien noch verbleibenden Gegenden mit Kiesvorkommen angewiesen.

d) Ist ein nach den bisher erwähnten Gesichtspunkten für die Kiesausbeutung in Frage kommendes Gebiet teilweise bewaldet, so lässt sich nicht eine allgemein gültige Regel darüber aufstellen, ob eine Rodung zu bewilligen ist oder nicht. Ein absoluter Vorrang der Walderhaltung, solange noch zumutbare Kiesausbeutungsmöglichkeiten auf landwirtschaftlich genutzten Grundstücken bestehen, lässt sich aus dem Forstpolizeirecht nicht ableiten. Zwischen dem Interesse an der integralen Walderhaltung und dem ebenfalls schützenswerten Interesse an der Erhaltung einer angemessenen Fläche landwirtschaftlich nutzbaren Landes in der Umgebung bestehender Bauernbetriebe ist unter Berücksichtigung landschaftlicher, ökologischer und verkehrstechnischer Aspekte im Einzelfall sorgfältig abzuwägen. Dabei darf auch dem wirtschaftlichen Interesse an der Weiterführung eines bestehenden Betriebes Beachtung geschenkt werden.

Im Fall der Société Gravière de Châtillon S.A. hat das für die Rodungsbewilligung zuständige Eidgenössische Departement des Innern ein das Walderhaltungsgebot überwiegendes Interesse an der vorgesehenen Kiesausbeutung verneint angesichts des landschaftlichen Wertes des betroffenen Waldes und der Möglichkeiten, ausserhalb des Waldes Kies zu beschaffen. Das Bundesgericht schützte diesen Entscheid; die vorgenommene Interessenabwägung verletzte das Bundesrecht nicht (nicht veröffentlichtes Urteil vom 2. März 1973).- Im vorliegenden Fall hat der erstinstanzlich zuständige Regierungsrat des Kantons Solothurn die Rodung bewilligt und es ist zu prüfen, ob seine Interessenabwägung den forstpolizeilichen Vorschriften entspricht oder ob er den ihm bei der Gewichtung der Interessen im Einzelfall zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten hat.

3. Die Anwendung der hier über die Interessenabwägung zwischen Kiesausbeutung und Walderhaltung entwickelten Richtlinien auf das Rodungsbegehren der Gemeinde Gunzgen führt zu folgenden Ergebnissen: 

a) Aus den Akten und aus den Darlegungen der Fachbeamten am Augenschein lässt sich entnehmen, dass die Grundwasserverhältnisse im Kanton Solothurn recht gut untersucht sind; die kantonalen Behörden lehnen es gestützt auf die festgestellten hydrogeologischen Verhältnisse ab, Kiesgruben im Bereich der grossen nutzbaren Grundwasserströme zu bewilligen. Diese sachlich gerechtfertigte Praxis führt allmählich zu einer gewissen Konzentration der Kiesausbeutung in jenen verhältnismässig kleinen Regionen, in denen der vorhandene Kies ohne untere Begrenzung ausgebeutet werden kann, weil kein nutzbares Grundwasser gefährdet wird. Zu diesen Gebieten mit Kiesvorkommen, die nicht über einem als Trinkwasser verwendbaren Grundwasserstrom oder -see liegen, gehört die hier in Frage stehende Region von Gunzgen. Unter dem Aspekt des Grundwasserschutzes ist daher gegen eine intensive Kiesausbeutung auf dem vorgesehenen Areal nichts einzuwenden.

In der Beschwerde wird die Richtigkeit der vom Kanton für die Kiesausbeutung in dieser Zone vorgebrachten hydrogeologischen Argumente nicht in Zweifel gezogen. Der Vorwurf, der Kanton besitze keine Kiesnutzungsplanung ist zwar bei rein formeller Betrachtung begründet; durch verbindliche Pläne festgelegte Kiesausbeutungszonen bestehen nicht. Faktisch befolgen aber die zuständigen kantonalen Behörden eine auf sachlichen, planerischen Überlegungen beruhende Bewilligungspraxis. Materiell ist ein überzeugendes planerisches Grundkonzept vorhanden und nach diesem Konzept, gegen welches vom Beschwerdeführer nichts Stichhaltiges vorgebracht wird, befindet sich die in Frage stehende Kiesgrube in einer für den Kiesabbau in besonderem Masse geeigneten Zone. In dieser Hinsicht unterscheidet sich der vorliegende Fall massgeblich von demjenigen, der dem erwähnten Urteil Société Gravière de Châtillon S.A. zu Grunde lag, wo in dieser Beziehung kein Konzept vorlag; der dort in Frage stehende Kanton Freiburg hatte auch noch keine Bestandesaufnahme der im Kantonsgebiet vorhandenen Kiesvorräte vorgenommen (E. 3). Bei dem im Kanton Solothurn erreichten Stand der Planung wäre es nicht gerechtfertigt, das Rodungsbegehren zurückzustellen. Es fehlen irgendwelche Anhaltspunkte dafür, dass die heute unbestrittene, weitgehend durch die hydrogeologischen Verhältnisse bedingte Bestimmung dieser Gegend als Kiesregion in absehbarer Zeit irgendeiner anderen Nutzungsart weichen müsste. Vor allem dürfte das Gebiet als Erholungsraum kaum je grössere Bedeutung erlangen, worin erneut ein wesentlicher Unterschied zum erwähnten Fall der Société Gravière de Châtillon S.A. liegt; dort kam der Funktion des von der Rodung betroffenen Waldes als Erholungsraum für die nahe Stadt Freiburg erhebliches Gewicht zu (E. 4a). Im vorliegenden Fall sprechen die Autobahn N  1/2 und bereits vorhandene Kieswerke gegen eine solche Funktion. Überdies befinden sich in der Nähe der vom Beschwerdeführer erwähnten Agglomerationen Olten-Aarburg-Zofingen bewaldete Anhöhen, die als Erholungszonen wesentlich besser geeignet sind. Wenn der Regierungsrat nicht auf eine weitere Kiesausbeutung verzichten will, um den Erholungswert der Landschaft besser zu wahren, so überschreitet er damit in Anbetracht der konkreten Verhältnisse auf jeden Fall seinen Beurteilungsspielraum nicht.

Die Vorinstanz ging somit aus überzeugenden sachlichen Gründen davon aus, dass das für die Kiesausbeutung vorgesehene Grundstück in einer für den Kiesabbau besonders geeigneten Gegend liege.

b) Auch der Beschwerdeführer anerkennt, dass an der Weiterführung des Kieswerkes und an der Erhaltung der Arbeitsplätze ein erhebliches volkswirtschaftliches Interesse besteht.

c) Streitig ist vor allem, ob nicht genügend Kiesvorkommen ausserhalb des Waldareals vorhanden wären, sodass das Kieswerk betrieben werden könnte, ohne dass Wald gerodet werden müsste. Am Augenschein wurde glaubhaft dargetan, dass die Kiesschicht ausserhalb des Waldes abnehme und kaum mehr abbauwürdig sei, während "unter" dem Wald bis in eine Tiefe von ca. 20 m ausgebeutet werden könne. Ob ausserhalb des Waldes innert vernünftiger Frist ein grösseres abbauwürdiges Kiesvorkommen zu finden wäre, erscheint zumindest als sehr fraglich. Vom Standpunkt des Landschaftsschutzes aus ist zudem die Kiesausbeutung auf dem freien Feld einer begrenzten Rodung mit Wiederaufforstung nicht unbedingt vorzuziehen. Berücksichtigt man noch, dass in der Gegend von Gunzgen bis jetzt nicht Wald, sondern vorwiegend landwirtschaftliches Land für die Kiesausbeutung zur Verfügung gestellt wurde und dass die Gegend einen verhältnismässig grossen Waldanteil aufweist, dann erscheint das Interesse an der ungeschmälerten Walderhaltung nicht von vorneherein als gewichtiger als das Interesse an der Vermeidung weiterer Kiesgruben in landwirtschaftlichem Kulturland. In einer für die Kiesausbeutung prädestinierten, teilweise bewaldeten Zone dürfte es in der Regel angezeigt sein, die grossen Kiesabbaustellen nach Möglichkeit auf landwirtschaftlichen Boden einerseits und Waldareal anderseits zu verteilen unter Anpassung an die landschaftlichen Gegebenheiten. Dass in einem solchen Kiesabbaugebiet eine Rodung zum Zwecke der Kiesausbeutung bewilligt wird, sofern unter Berücksichtigung aller Gesichtspunkte diese Lösung als angemessen erscheint, verstösst nicht gegen die forstpolizeilichen Vorschriften des Bundes und steht auch nicht im Gegensatz zu den bisher vom Bundesgericht inbezug auf Rodungen zum Zwecke der Kiesausbeutung entschiedenen Fällen, in welchen sich die Interessenlage nicht in dieser Weise dargeboten hat.

Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates wurde aufgrund einer umfassenden Prüfung getroffen. Der Vorwurf unvollständiger Feststellung des Sachverhalts ist unbegründet. Auch die Würdigung der verschiedenen Gesichtspunkte hält einer Überprüfung unter dem Aspekt des Bundesrechtes stand. Die Auffassung des Regierungsrates, das öffentliche Interesse an der Weiterführung der intensiven Kiesausbeutung am vorgesehenen Ort überwiege das Interesse an der dauernden integralen Erhaltung des betroffenen Waldes, beruht auf einer sachlich überzeugenden Abwägung und steht mit Art. 26 FPolV im Einklang. Nicht finanzielle Interessen der Waldeigentümerin oder des Kieswerkes waren letztlich massgebend, sondern die Erkenntnis, dass die aus Gründen des Gewässerschutzes und des Landschaftsschutzes zu fördernde Konzentration der Kiesausbeutung in dieser Gegend unter den gegebenen Umständen eine klar begrenzte Rodung zu rechtfertigen vermag. Diese Gewichtung der konkreten Interessen überschreitet den dem Regierungsrat im Rahmen von Art. 26 FPolV zustehenden Beurteilungsspielraum nicht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit als unbegründet.

4. Gemäss Ziff. 1 lit. a des angefochtenen Beschlusses nimmt der Regierungsrat vom Gesamtkonzept, welches weitere 2 Abbauetappen vorsieht, zustimmend Kenntnis. Zur Klarstellung sei hier festgehalten, dass dieser zustimmenden Kenntnisnahme keinesfalls die Bedeutung einer verbindlichen Zusicherung weiterer Rodungsbewilligungen zukommen kann. Die jetzt bewilligte Ausbeutung soll für rund 10 Jahre ausreichen. Ob in jenem Zeitpunkt das Interesse an der Kiesausbeutung einerseits und das Interesse an der Walderhaltung anderseits gleich zu werten sind wie heute, lässt sich nicht voraussagen. Änderungen der Baumethoden, Änderungen der Besiedlung, jetzt noch nicht bekannte Abbaumöglichkeiten ausserhalb des Waldes oder andere neue Gesichtspunkte könnten bei der Beurteilung eines nächsten Gesuches entscheidend ins Gewicht fallen. Kommt die Beanspruchung einer weiteren Abbauetappe in Frage, so ist die Zulässigkeit der Rodung rechtzeitig abzuklären. Erste Voraussetzung einer neuen Bewilligung wird sein, dass die Bedingungen und Auflagen der jetzigen Bewilligung - vor allem auch bezüglich Auffüllung Aufforstung - strikte eingehalten werden.

Regeste:
Art. 31 FPolG, Art. 26 FPolV; gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis für die Rodung; Rodung zum Zwecke der Kiesausbeutung.  1. Grundsätzliche Gesichtspunkte für die Interessenabwägung zwischen Kiesausbeutung und Walderhaltung (E. 2). Insbesondere: Vorrang des öffentlichen Interesses an der Sicherung der notwendigen Trinkwasserreserven gegenüber dem  öffentlichen Interesse an der Kiesausbeutung (E. 2b); kein absoluter Vorrang der Walderhaltung, auch wenn ausserhalb des Waldareals auf landwirtschaftlich genutzten Grundstücken zumutbare Möglichkeiten für die Kiesausbeutung bestehen  (E. 2d). 
2. Anwendung dieser Grundsätze im konkreten Fall (E. 3).