BGE 118 Ib 17 (1992) — administrative law and public international law

118 Ib 17

Sachverhalt ab Seite 17

    
    Die Käsereigenossenschaft Mosnang beabsichtigt, einen neuen Schweinestall für 480 Mastschweine (inkl. Abräumstall und Futter- und Installationsraum) zu errichten. Die Baute soll auf der rund 300 m südlich des Dorfkerns von Mosnang liegenden Parzelle Nr. 1866 in der Landwirtschaftszone erstellt werden. Beim nächstgelegenen eingezonten Land handelt es sich um eine zweigeschossige Wohnzone. Der Neubau soll den im Dorf befindlichen, seit einem Jahr stillgelegten und baufälligen Schweinestall ersetzen. Das projektierte Gebäude ist ca. 31 m lang und 20 m breit und liegt in einem kleinen Tälchen unmittelbar an der Strasse Mosnang-Libingen. Den 480
    
    Mastschweinen soll vor allem die aus der Käserei anfallende Schotte zweimal pro Tag verfüttert werden. Die Schotte wird gegenwärtig täglich in einem Tankwagen in die rund 50 km entfernte Milchpulverfabrik Sulgen/TG abgeführt.
   

Gegen das Bauvorhaben erhoben August Brändle, Beat Gmür und die Erbengemeinschaft Josef Brändle Einsprache beim Gemeinderat Mosnang. Dieser wies die Einsprache am 16. Februar 1989 sowohl in öffentlich- als auch privatrechtlicher Hinsicht (Art. 684 ZGB) ab. Gleichzeitig erteilte der Gemeinderat Mosnang der Käsereigenossenschaft die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen.

August Brändle, Beat Gmür und die Erbengemeinschaft Josef Brändle gelangten hierauf erfolglos an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen. Das in der Folge von den Einsprechern angerufene Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wies die Beschwerde am 26. März 1991 ebenfalls ab. Zur Begründung führte das Gericht im wesentlich aus, es sei unbestritten, dass der geplante Schweinestall in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform sei. Er könne daher nur bewilligt werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) erfüllt seien. Die positive Standortgebundenheit falle nicht in Betracht. Jedoch könne dem Betrieb die negative Standortgebundenheit zugebilligt werden, da sich die spezifischen Immissionen des geplanten Schweinemaststalles auch in einer Industriezone störend auswirken würden. Auch sonst stünden der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG keine Hindernisse entgegen.

August Brändle, Beat Gmür und die Erbengemeinschaft Josef Brändle führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 26. März 1991 sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

2. 
    a) Unbestritten ist, dass das Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist, da es sich um einen bodenunabhängigen Betrieb handelt (vgl. dazu
    BGE 115 Ia 297
    mit Hinweisen). Es ist daher eine Bewilligung gestützt auf Art. 24 RPG für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen notwendig. Gemäss dieser Bestimmung können solche Bauten errichtet werden,
    
    wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1  lit. a) und wenn keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1  lit. b). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib  230 E. 3 mit Hinweis). Da es sich um einen Neubau handelt, kommt Art. 24 Abs. 2  RPG nicht zur Anwendung.
   

    b) Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, das Bauvorhaben sei nicht standortgebunden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf die Standortgebundenheit nur dann bejaht werden, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (sog. positive Standortgebundenheit;
    BGE 116 Ib 230
    ;
    BGE 115 Ib 299
    E. a, je mit Hinweisen) oder wenn ein Werk wegen seiner Immissionen in Bauzonen ausgeschlossen ist (sog. negative Standortgebundenheit;
    BGE 115 Ib 300
    ;
    BGE 114 Ib 187
    ,
    BGE 111 Ib 218
    ). Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen (
    BGE 116 Ib 230
    ; 115  Ib 300). Dass der hier zur Diskussion stehende Schweinemaststall, der bodenunabhängig betrieben wird, aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen wäre, wird von keiner Seite geltend gemacht und ist auch nicht einzusehen. Zu prüfen ist daher, ob der Schweinemaststall in einer Bauzone überhaupt sinnvoll betrieben werden könnte.
   

    c) Das Bundesgericht hat im nicht veröffentlichten Entscheid vom 21. März  1984 i.S. Hui die Meinung vertreten, für Tierheime sei die Standortgebundenheit in der Regel zu bejahen, soweit sie immissionsträchtig seien. Dieselbe Ansicht vertrat es auch in bezug auf die Behausungen von 60 Schlittenhunden (Huskies)  (Urteil vom 16. Juni 1989 i.S. Schmid, in ZBl 91/1990, S. 188, E. 5b); dabei erwog es, Voraussetzung für die Standortgebundenheit sei, dass die geplante Nutzung sich in einer Bauzone nicht verwirklichen lasse. Das Bundesgericht hielt sodann fest, die Standortgebundenheit sei zu bejahen, wenn eine so intensive Beeinträchtigung der allgemeinen Siedlungsnutzung durch das Bauvorhaben erfolge, dass die betreffende Nutzung nicht oder nur unter  übermässig erschwerten Bedingungen ausgeübt werden könne. Diese Voraussetzungen wurden für eine Papageienzucht sowie in zwei Fällen auch für Pferdestallungen verneint (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. April
    
    1989 i.S. Messer, E. 3, vom 22. Juni 1988 i.S. Gilardoni, E. 4 und vom 27. Februar 1989 i.S. Theiler, E. 3). Das Bundesgericht hielt weiter fest, das Vorliegen einer Standortgebundenheit dürfe nicht von den konkreten planerischen Gegebenheiten abhängig gemacht werden. Es sei deshalb grundsätzlich auch ohne Belang, dass in einer bestimmten Gemeinde offensichtlich kein Bedürfnis nach einer neuen, reinen Gewerbe- oder Industriezone bestehe. Entscheidend sei lediglich, ob sich ein Bauvorhaben in keiner entsprechenden Zone verwirklichen lasse (unveröffentlichtes Urteil vom 10. Dezember 1987 i.S. Bundesamt für Raumplanung c. Beyeler, E. 2). In
    BGE 115 Ib 301
    führt das Bundesgericht schliesslich aus, die - dort behandelte - Haltung von 80 Mutterschweinen zur jährlichen Produktion von 1400 bis 1700 Jagern in einem vollklimatisierten, gegen aussen praktisch abgeschlossenen hochmodernen Schweinestall könne nicht mit einem Tierheim verglichen werden. Ein Schweinezuchtbetrieb müsse ganz allgemein den Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung genügen. Die in diesem Gesetz und den Verordnungen umschriebenen Vorschriften bezweckten, eine  übermässige Beeinträchtigung der Umgebung zu verhindern (Art. 1 Abs. 1 USG). Lästige Gerüche, beispielsweise aus Schweine- oder Geflügelhaltungen oder aus der Silagelagerung, seien aufgrund von Art. 11 Abs. 2 USG so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei. Eine erhebliche Störung der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden sei zu vermeiden (Art.  15 lit. b USG). Emissionsbegrenzungen baulicher und betrieblicher Art, insbesondere für geruchsintensive Massentierhaltungen, könnten aufgrund von Verordnungen oder nötigenfalls direkt gestützt auf Art. 12 USG angeordnet werden. Es bestünden somit, vor allem bei UVP-pflichtigen Anlagen, genügend rechtliche Möglichkeiten, um zu verhindern, dass von einem Schweinezuchtbetrieb in einer Industrie- oder Gewerbezone eine übermässige Belästigung der Umgebung bewirkt werde. Die Entsorgung der bei der Tierproduktion entstehenden Abfälle wie z.B. der Jauche könne für sich allein betrachtet die Standortgebundenheit nicht begründen. Etwas offener wurde die Standortgebundenheit für einen Schweinemastbetrieb in einem früheren Entscheid des Bundesgerichts beurteilt. Ausgehend vom Umstand, dass bei der Gestaltung der Zonenpläne die Industriezonen nach den Bedürfnissen der herkömmlichen Gewerbe- und Industriebetriebe ausgeschieden würden, folgerte das Bundesgericht, die Besonderheiten der industriellen Tierhaltung wie Geruchsimmissionen und landwirtschaftliche Abfallverwertung liessen es zu, die
    
    Standortgebundenheit anzuerkennen (unveröffentlichtes Urteil vom 4. Dezember  1985 i.S. Galli, E. 4a). Allerdings waren im damaligen Zeitpunkt die Luftreinhalte-Verordnung und die Lärmschutz-Verordnung noch nicht in Kraft.
   

    d) Ob ein Bauvorhaben in einer Bauzone verwirklicht werden kann, entscheidet sich, wie auch das Bundesamt für Raumplanung in seiner Vernehmlassung zu Recht ausführt, der bundesgerichtlichen Praxis entsprechend nach regionalen Gesichtspunkten. Die Frage der Standortgebundenheit kann sich erst stellen, wenn für ein Bauvorhaben in der Region keine geeignete Nutzungszone zur Verfügung steht (vgl. unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 27. Juni  1990 i.S. Cotting, E. 4 und vom 27. Februar 1989 i.S. Theiler, E. 3c). Anlässlich des bundesgerichtlichen Augenscheins ergab sich, dass der Schweinemaststall, so wie er geplant ist, aus zonenrechtlichen Gründen  (Kernzone) am Ort der alten, baufälligen Stallgebäulichkeiten nicht in Frage kommt. Für die Installation der in dieser Zone nötigen Umweltschutzeinrichtungen ist zudem kein genügender Platz vorhanden. Denkbar wäre indessen die Errichtung des Schweinemaststalles in einer Industriezone. Wie erwähnt, hat das Bundesgericht in
    BGE 115 Ib 300
    festgehalten, dass gestützt auf die Umweltschutzgesetzgebung genügend rechtliche Möglichkeiten bestünden, um zu verhindern, dass von einem Schweinezuchtbetrieb in einer Industrie- oder Gewerbezone eine übermässige Belästigung der Umgebung bewirkt werde. Indessen mangelt es in den bestehenden gemischten Gewerbe-Industriezonen der Gemeinde Mosnang an einem hinreichend grossen Areal für einen Neubau samt den dazu nötigen Umweltschutzeinrichtungen. Unter diesen Umständen stellt sich die Frage, ob die Gemeinde zu verpflichten sei, die bestehende Gewerbe-Industriezone zu erweitern oder eine Industriezone auszuscheiden (vgl. dazu
    BGE 115 Ib 150
    ff., in welchem das Bundesgericht ausgeführt hat, dass Bauvorhaben, die ihrer Zweckbestimmung gemäss in eine Nutzungszone gehören, nicht einfach gestützt auf Art. 24 RPG bewilligt werden können, ohne dass die bundesrechtlich vorgesehene Nutzungsordnung unterlaufen wird). In der Gemeinde Mosnang wird zur Zeit der Zonenplan revidiert. Der Entwurf sieht keine Vergrösserung der bestehenden Gewerbe-Industriezonen oder die Schaffung einer Industriezone vor. Dies ist aus planerischen Gründen durchaus verständlich. Vor allem die topographischen Gegebenheiten, aber auch fehlende Arbeitskräfte in der abgelegenen Gemeinde zuhinterst im Tal, das fehlende Einzugsgebiet und nur ungenügende Anschlüsse an den öffentlichen Verkehr
    
    rechtfertigen den Verzicht auf die Erweiterung oder auf die Schaffung der erwähnten Zonen, wie der Gemeinderat anlässlich der bundesgerichtlichen Instruktionsverhandlung überzeugend dargelegt hat. Aus diesen in den speziellen Verhältnissen der Gemeinde Mosnang liegenden Gründen wäre es vorliegend wenig sinnvoll, die Gemeinde zur Anpassung ihres Zonenplans zu verhalten. Es ergibt sich somit, dass der Schweinemaststall in der Gemeinde Mosnang selber in einer Bauzone nicht verwirklicht werden kann.
   

Das Verwaltungsgericht hat nicht geprüft, ob in der Region eine geeignete Bauzone vorhanden wäre. Das Bundesgericht hat dies anlässlich der Instruktionsverhandlung nachgeholt. Dabei hat sich gezeigt, dass die Industriezone im ca. 3 bis 4 km entfernten Bütschwil überbaut ist, soweit sie erschlossen ist. Das nächste, für das Bauvorhaben in Frage kommende eingezonte Areal befindet sich in der rund 10 km entfernten Bauzone der Gemeinde Bazenheid. Diese Distanz erweist sich indessen wegen der Besonderheit des vorliegenden Falles (Genossenschaftsstall, Fütterung der Tiere mit der aus der Käserei von Mosnang anfallenden Schotte sowie Betreuung der Tiere durch den Käser und nicht durch einen in unmittelbarer Nähe wohnenden Landwirt) als zu gross.

e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das Bauvorhaben in der Gemeinde Mosnang und in der nähern Region nicht innerhalb des Baugebietes realisieren lässt. Die entsprechende Nutzung könnte hier nicht oder nur unter  übermässig erschwerten Bedingungen verwirklicht werden. Angesichts der besonderen Situation in Mosnang wäre zudem eine Lösung über eine Zonenplanrevision, mit welcher eine Industriezone zu schaffen wäre, wenig sinnvoll. Aus diesen Gründen ist die (negative) Standortgebundenheit des Schweinemaststalles im vorliegenden Fall zu bejahen.

    Für die Frage der (negativen) Standortgebundenheit nicht entscheidend, aber immerhin erwähnenswert ist die Tatsache, dass der Schweinemastbetrieb für die Erhaltung der Landwirtschaft in der Gemeinde Mosnang von erheblicher Bedeutung ist. In die Käserei Mosnang werden von den örtlichen Landwirten pro Jahr 1,5  Mio. l Milch eingeliefert. Es handelt sich dabei zum grossen Teil um kleinere Landwirtschaftsbetriebe in der Hügel- bzw. Bergzone. Die Milch wird zur Hauptsache zu Käse verarbeitet, da eine Vermarktung als Frischmilch nicht möglich ist. Dabei entstehen grosse Mengen an Schotte. Diese lässt sich  ökologisch am einwandfreisten durch Verfütterung an die Schweine verarbeiten bzw. beseitigen. Aus Gründen des Umweltschutzes ist es wichtig, dass diese Verwertung
    
    der Schotte in der Gemeinde Mosnang selbst oder in der unmittelbaren Umgebung erfolgen kann. Jedenfalls ist der heutige Transport der Schotte in die rund 50  km entfernte Milchpulverfabrik Sulgen/TG unter ökologischen Gesichtspunkten negativ zu werten.
   

3. 
    Zu prüfen bleibt, ob dem Bauvorhaben überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. Dabei ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, in die sowohl öffentliche als auch private Interessen einzubeziehen sind (
    BGE 116 Ib 231
    mit Hinweisen). Bei einem konkreten Bauvorhaben ist zu prüfen, ob dem gewählten geographischen Standort überwiegende Interessen entgegenstehen, wobei auch mögliche Alternativstandorte zu berücksichtigen sind (
    BGE 115 Ib 514
    E. b,
    BGE 114 Ib 272
    E. a, je mit Hinweisen; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 27. Juni 1990 i.S. Cotting, E. 4).
   

a) Der Schweinemaststall soll ca. 200-250 m südlich der Bauzone von Mosnang an der Libingerstrasse gebaut werden. Die Entfernung zur Käserei beträgt ca. 350 m, und die Zufahrt kann über die Libingerstrasse ohne weiteres gelöst werden. Unter diesen Gesichtspunkten ist gegen den gewählten Standort nichts einzuwenden. Insbesondere liegen die anlässlich der Instruktionsverhandlung geprüften Alternativstandorte wesentlich ungünstiger (schwierige topographische Verhältnisse, grössere Entfernung zur Käserei, ungünstige Zufahrt bzw. Erschliessung usw.).

    b) Der Gemeinderat hat den Einbau einer Bypass- oder Injektorlüftung verfügt. Gemäss Gutachten der Ökoplan AG, Flawil, muss mit diesem Lüftungssystem zur Bauzone eine Distanz von 137 m eingehalten werden, weshalb der Stall, so wie er von den kantonalen Behörden bewilligt wurde, unter dem Gesichtspunkt der LRV Anhang 2 Ziffer 512 keine grösseren Probleme aufwirft. Es entspricht jedoch dem Grundsatz einer umfassenden Interessenabwägung, dass nicht die erstbeste Lösung gewählt, sondern dass nach Alternativen gesucht wird, mit welchen die Auswirkungen auf die Umwelt so weit begrenzt werden können, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. In diesem Sinne wäre mit einem Biofilter für die Stallabluft eine Reduktion der Geruchsstoffe um 90-95% erzielbar. Die Befragung des Experten der Ökoplan AG am bundesgerichtlichen Augenschein ergab indessen, dass im vorliegenden Fall der Einbau einer Bio-/Erdfilteranlage nicht möglich ist, da die dazu benötigte ebene Fläche von 250 m2 den topographischen Verhältnissen zufolge nicht vorhanden ist. Für die Herabsetzung der Luftschadstoffe kommt dagegen der Einbau eines sogenannten Luftwaschfilters
    
    in Betracht. Dadurch würde sich die gemäss LRV erforderliche Distanz gegenüber bewohnten Zonen um ca. 30% verringern (d.h. im vorliegenden Fall müsste eine Distanz von 110-120 m eingehalten werden), und die Geruchsstoffe könnten um  75-85% reduziert werden. Unter diesen Umständen ist die Ausnahmebewilligung mit der Auflage zu verbinden, dass ein Luftwaschfilter einzubauen ist.
   

c) Zur Vermeidung übermässiger Lärmimmissionen hat schon der Gemeinderat Mosnang mit seinen Auflagen, die Tierumschläge zusammenzufassen, auf das Notwendigste zu beschränken und in zeitlicher Hinsicht rücksichtsvoll anzusetzen, Massnahmen zum Schutz der Beschwerdeführer getroffen. Praktisch vernachlässigt werden können die Fahrten für das Ausbringen der Jauche, da pro Werktag durchschnittlich nur 1,6 Fuhren notwendig sind. Zudem führt ein Teil der Fahrten talaufwärts, d.h. nicht an den Häusern der Beschwerdeführer vorbei. Pro Richtung ergibt sich deshalb pro Werktag durchschnittlich nicht einmal eine ganze Jauchetransportfahrt.

    d) Im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG sind nicht nur raumplanerische und umweltschutzrechtliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen, sondern auch solche des Tierschutzes. Dabei geht es darum, das Wohlergehen der Tiere auch in baulicher Hinsicht zu gewährleisten. Sowohl den Anforderungen des Tierschutzes als auch denjenigen des Umweltschutzes (Lärm usw.) dient ein möglichst tiergerechtes Aufstallungssystem. Insbesondere entsteht wenig Lärm, wenn eine hinreichende Beschäftigungsmöglichkeit der Tiere mit Stroh usw. besteht (vgl. HANS HEUSSER, Zehn Jahre Tierschutz, NZZ Nr.  146/1991, S. 23; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar  1988 i.S. Bau- und Immobilien AG, E. 5). Obschon nach der geltenden Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (SR 455.1) Vollspaltenböden für Mastschweine zulässig sind, ist zu beachten, dass im Zusammenhang mit der bevorstehenden Revision dieser Verordnung offenbar ein Verbot für solche Böden erwogen wird. Das Bundesamt für Veterinärwesen schreibt dazu in einer vom Bundesgericht eingeholten Stellungnahme, es gebe eine Reihe von Gründen, die für ein solches Verbot aus der Sicht des Tierschutzes sprächen (bessere Möglichkeit für die Schweine, Kot- und Liegeplatz zu trennen; weniger Schadgasprobleme; bessere Möglichkeit, den Schweinen Beschäftigungsmaterial zu verabreichen). Zudem bereite die Klimatisierung bei Vollspaltenböden bisweilen Schwierigkeiten, was das Wohlbefinden der Tiere
    
    beeinträchtige. Unter diesen Umständen ist es angezeigt, die Ausnahmebewilligung mit der Auflage zu verbinden, dass ein anderes Aufstallungssystem als Vollspaltenböden einzubauen ist. Aus der erwähnten Stellungnahme ergibt sich nämlich, dass zahlreiche tiergerechtere und umweltschutzfreundlichere Systeme zur Verfügung stehen (z.B. verbesserte Formen von Teilspaltenböden, Buchten mit Auslauf im Kaltstall, Kistenstall sowie den zwar erst in der Entwicklungsphase befindlichen sogenannten Kompoststall).
   

4. 
    a) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in ihrem Hauptpunkt (Standortgebundenheit) unbegründet ist. Die Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG ist jedoch zusätzlich mit den Auflagen zu verbinden, dass ein Luftwaschfilter und ein anderes Aufstallungssystem als Vollspaltenböden eingebaut werden.
   

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten zu 1/2 den Beschwerdeführern und zu 1/2 der Käsereigenossenschaft Mosnang aufzuerlegen. Da die Parteien nicht durch Rechtsanwälte vertreten waren, steht ihnen keine Parteientschädigung zu.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen, und die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG wird durch folgende zusätzliche Auflagen ergänzt:

a) es ist ein Luftwaschfilter einzubauen;

b) es ist ein anderes Aufstallungssystem als Vollspaltenböden einzurichten.

Im übrigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Regeste:
Art. 24 RPG; Bewilligung für einen Schweinemaststall.  1. Standortgebundenheit für den Schweinemaststall bejaht, da er in einer Bauzone in der näheren Region nicht verwirklicht werden kann und eine Lösung  über eine Zonenplanrevision im vorliegenden Fall wenig sinnvoll wäre (E. 2). 
2. Im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG sind nicht nur raumplanerische und umweltschutzrechtliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen, sondern auch solche des Tierschutzes (E. 3).