BGE 80 I 178 (1954) — constitutional law and administrative law and public international law

Sachverhalt ab Seite 179

A.- Fräulein M. A., geb. 1925, von Altdorf, liess sich im Jahre 1948 in der Stadt St. Gallen nieder. Sie arbeitete dort wenig und unregelmässig als Serviertochter und begann, einen liederlichen Lebenswandel zu führen. Im März 1952 gab sie das zuletzt gemietete Zimmer auf, und in der Folge zog sie unstet umher. Am 28. August 1952 löschte die Einwohnerkontrolle der Stadt St. Gallen die Aufenthaltsbewilligung für M. A. und stellte deren Heimatschein der Heimatgemeinde zu mit der Mitteilung, dass die Genannte ohne Abmeldung von St. Gallen abgereist und dass ihr Aufenthalt seit dem April 1952 unbekannt sei. Am 14. November 1952 wurde M. A. von der Stadtpolizei St. Gallen aufgegriffen. Es ergab sich, dass sie schwanger, mittel- und obdachlos war. Sie wurde am gleichen Tage dem kantonalen Polizeikommando zur Heimschaffung zugeführt, die tags darauf vollzogen wurde. Die Urner Behörden nahmen M. A. in Obhut und liessen ihr die nötige Fürsorge angedeihen. Der Gemeinderat von Altdorf bestellte ihr einen Vormund. Sie wurde in einer Anstalt untergebracht, wo sie am 17. März 1953 ein zweites aussereheliches Kind gebar.

Der Regierungsrat von Uri erhob beim Regierungsrat von St. Gallen Rekurs mit dem Antrag, die Verfügung des Polizeikommandos St. Gallen vom 14. November 1952 sei aufzuheben und die Vormundschaftsbehörde der Stadt St. Gallen zu veranlassen, die Betreuung der M. A. zu übernehmen, d.h. den Fall gemäss Verfassung und Konkordat über die wohnörtliche Unterstützung zu behandeln. Der Regierungsrat von St. Gallen wies das erste Begehren ab; auf das zweite trat er nicht ein mit der Begründung, es sei infolge der in Altdorf angeordneten Bevormundung gegenstandslos geworden, und ausserdem sei in St. Gallen ein Entmündigungsverfahren nicht eingeleitet worden (Entscheid vom 26. September 1953).

B.- Mit staatsrechtlicher Klage beantragt der Regierungsrat von Uri, 1) es sei festzustellen, dass M. A. zu Unrecht heimgeschafft worden sei; 2) daher seien die Heimschaffungsverfügung der Stadtpolizei St. Gallen vom 14. November 1952 und der Entscheid des Regierungsrates von St. Gallen vom 26. September 1953 aufzuheben; 3) der Kanton St. Gallen sei zu verhalten, seinen Kostenanteil gemäss Konkordat über die wohnörtliche Unterstützung vom November 1952 an für M. A. und ihr im Jahre 1953 geborenes Kind zu übernehmen.

Zur Begründung wird ausgeführt, die beanstandete Heimschaffung sei verfassungswidrig, da - unbestrittenermassen - keiner der in Art. 45 BV genannten Gründe für den Entzug der Niederlassung vorliege. Tatsächlich habe M. A. die Niederlassung in St. Gallen nicht aufgegeben, auch wenn sie die Wohnung ständig gewechselt habe. Wohl seien ihre Schriften im Zeitpunkt der Ausweisung nicht mehr in St. Gallen hinterlegt gewesen; dafür sei aber nicht sie verantwortlich, sondern die St. Galler Behörde, die den Heimatschein - zu Unrecht - nach Altdorf zurückgesandt habe. Davon, dass die Urner Behörden die Rechtmässigkeit des Niederlassungsentzuges anerkannt hätten, könne keine Rede sein. Die Heimschaffung laufe auf eine Verweigerung der konkordatlichen Armenunterstützung hinaus.

C.- Der Regierungsrat von St. Gallen beantragt, die Klage sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Er macht geltend, M. A. habe zur Zeit, da die St. Galler Behörden ihre Aufenthaltsbewilligung gelöscht, ihren Heimatschein nach Altdorf zurückgesandt und sie selbst heimgeschafft haben, keine näheren Beziehungen zu St.Gallen mehr gehabt. Müsse somit angenommen werden, dass sie die Niederlassung daselbst schon vorher aufgegeben habe, so habe ihr diese auch nicht mehr entzogen werden können. Das Vorgehen der Einwohnerkontrolle der Stadt St. Gallen entspreche langjähriger Praxis der Verwaltungsbehörden, und auch die polizeiliche Heimschaffung sei zu Recht erfolgt. Übrigens habe das Polizeikommando Uri sich auf Anfrage hin bereit erklärt, M. A. zu übernehmen, und der Gemeinderat von Altdorf habe durch sofortige Anordnung der Vormundschaft zu erkennen gegeben, dass er diesen Ort als neuen Wohnsitz derselben betrachte.

Da beide beteiligten Kantone dem Konkordat über die wohnörtliche Unterstützung beigetreten seien, sei zur Beurteilung der im Klagebegehren 3 aufgeworfenen Frage im Falle eines Streites das eidg. Justiz- und Polizeidepartement zuständig.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Art. 45 BV enthält neben der Gewährleistung eines individuellen Rechts zugunsten des einzelnen Schweizerbürgers zugleich eine Ordnung der rechtlichen Beziehungen zwischen dem Niederlassungs- und dem Heimatkanton. Ist zwischen den beiden Kantonen streitig, ob eine beabsichtigte oder bereits vorgenommene Ausweisung oder Heimschaffung nach dieser Verfassungsbestimmung gerechtfertigt sei, so kann der Heimatkanton beim Bundesgericht gestützt auf Art. 83 lit. b OG staatsrechtliche Klage erheben mit dem Begehren um Feststellung, dass die Frage zu verneinen sei, dies jedenfalls dann, wenn er (noch) ein praktisches Interesse an solcher Feststellung hat (BGE 71 I 236, 244). Ein Antrag dieses Inhalts wird mit dem Rechtsbegehren 1 der vorliegenden Klage gestellt. Der Kanton Uri ist an der Abklärung der damit aufgeworfenen Frage interessiert; denn er will aus der Feststellung, die er verlangt, den Schluss ziehen, dass der Kanton St. Gallen an die Kosten der Unterstützung der M. A. und ihres zweiten Kindes beizutragen habe. Er hat das Recht zur Feststellungsklage auch nicht verwirkt. Wenn das Polizeikommando Uri, wie der Kanton St. Gallen behauptet, sich auf Anfrage hin bereit erklärt hat, M. A. zu übernehmen, so hat es dadurch den Kanton Uri, der in der Streitigkeit Partei ist, und den Regierungsrat, der ihn darin zu vertreten hat (Art. 83 lit. b OG), nicht binden können. Ebensowenig kann der Feststellungsklage des Kantons Uri entgegengehalten werden, dass die Behörde der Heimatgemeinde M. A. sogleich nach der Heimschaffung unter Vormundschaft gestellt hat.

Das Klagebegehren 2 ist insoweit gegenstandslos, als damit die Aufhebung der Heimschaffungsverfügung der "Stadtpolizei" (richtig: des kantonalen Polizeikommandos) St. Gallen verlangt wird; denn diese Verfügung ist nun ersetzt durch den sie bestätigenden Entscheid der St. Galler Regierung. Der weitere Antrag des klagenden Kantons auf Aufhebung dieses Entscheides ist unzulässig; er hätte nur von der heimgeschafften Bürgerin selbst, durch staatsrechtliche Beschwerde, gestellt werden können (BGE 71 I 237, Abs. 1 am Ende). Soweit der Entscheid der St. Galler Regierung vom 26. September 1953 das Begehren der Urner Regierung betrifft, die Betreuung der M. A. sei von der Vormundschaftsbehörde der Stadt St. Gallen zu übernehmen, ist er nicht angefochten.

Auch mit dem Klagebegehren 3 kann das Bundesgericht sich nicht befassen. Nach Art. 17 und 18 des Konkordates über die wohnörtliche Unterstützung von 1937, dem beide Parteien angehören, ist es Sache des eidg. Justiz- und Polizeidepartements, über Streitigkeiten zwischen Konkordatskantonen betreffend die Verteilung der Fürsorgekosten endgültig, als Schiedsinstanz, zu entscheiden. Indessen besteht kein Grund, die Akten dieser Behörde zu übergeben, da ein Beschluss, der dem Rekurs an sie unterliegen würde, derzeit nicht vorliegt.

Der Umstand, dass Uri und St. Gallen Konkordatskantone sind, ändert aber nichts daran, dass die Feststellung, ob die vollzogene Heimschaffung vor Art. 45 BV standhalte, in die Zuständigkeit des Bundesgerichts fällt. Das eidg. Justiz- und Polizeidepartement teilt diese Auffassung, wie es im durchgeführten Meinungsaustausch, unter Hinweis auf seine Praxis (Entscheidsammlung in der Beilage zur Zeitschrift "Der Armenpfleger", 1944 S. 57 ff., 1951 S. 17 ff., 25 ff.), erklärt hat. Auf das Klagebegehren 1 ist daher einzutreten.

2. Art. 45 BV gewährleistet jedem Schweizer unter gewissen Voraussetzungen das Recht der freien Niederlassung an jedem Orte des schweizerischen Gebietes. Die Garantie schliesst das Recht zum Aufenthalt, als minus, in sich, so dass auch das bloss vorübergehende oder wenigstens nicht auf längere Zeit berechnete Verweilen an einem Orte einem Schweizer nicht untersagt werden darf, wenn er die Voraussetzungen erfüllt, unter denen nach Art. 45 BV die Niederlassung gewährt werden muss (BGE 42 I 303f.,BGE 46 I 405,BGE 60 I 86oben).

Es ist unbestritten, dass M. A. zur Zeit, als sie aus St. Gallen durch die Polizei heimgeschafft wurde, keinen der Tatbestände gegen sich hatte, die nach Art. 45 BV zur Verweigerung oder zum Entzug der Niederlassung berechtigen. Es kann auch nicht gesagt werden, dass damals die Voraussetzung des "Besitzes" ("production") eines Heimatscheins oder einer gleichbedeutenden Ausweisschrift gefehlt habe. M. A. hatte in der Stadt St. Gallen seinerzeit einen Heimatschein hinterlegt. Die dortige Behörde hatte ihn dann allerdings der Heimatgemeinde zurückgesandt, aber von sich aus, nicht auf Begehren der M. A. Es wäre ohne weiteres möglich gewesen, binnen kurzer Frist ihn wieder beizubringen oder an seiner Stelle eine gleichbedeutende Ausweisschrift zu hinterlegen. Daraus folgt, dass M. A. im Zeitpunkt der Heimschaffung gegenüber dem Kanton St. Gallen alle Voraussetzungen erfüllte, an die Art. 45 BV die Berechtigung des Bürgers zur freien Niederlassung und damit auch zum freien Aufenthalt am Orte seiner Wahl knüpft. Die vorgenommene Heimschaffung hinderte sie aber an der Ausübung ihres Rechts, frei zu bestimmen, ob sie sich weiterhin, sei es auch nur vorübergehend, im Kanton St. Gallen aufhalten wolle. Die Massnahme verstösst daher gegen Art. 45 BV.

Welcher Art die örtliche Beziehungen waren, in denen M. A. zur Zeit der Heimschaffung zum Kanton St. Gallen stand, ist für die Beurteilung des Klagebegehrens 1 unerheblich. In Frage steht das in Art. 45 BV gewährleistete Recht der freien Niederlassung. In diesem Recht, das auch Anspruch auf freien Aufenthalt gibt, wurde M. A. durch die Heimschaffung beeinträchtigt, auch wenn sie Wohnsitz und Niederlassung in St. Gallen aufgegeben hatte und dort nur vorübergehend weilte, als diese Massnahme angeordnet wurde. Wenn sie die ursprüngliche feste örtliche Beziehung zu St. Gallen gelöst hatte, so mag das die Löschung der seinerzeit erteilten "Aufenthaltsbewilligung" - die in ihrer Wirkung offenbar auf eine Niederlassungsbewilligung hinauslief - gerechtfertigt haben; es wird auch, im Hinblick auf die Frage des "Konkordatswohnsitzes", von Bedeutung sein für die Verteilung der Fürsorgekosten. Wie es sich damit verhält, hat das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren nicht zu untersuchen. Zu prüfen ist nur, ob der Kanton St. Gallen M. A. ohne Verletzung des Art. 45 BV habe heimschaffen dürfen. Das ist nach dem Ausgeführten zu verneinen.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Klage wird teilweise gutgeheissen, indem festgestellt wird, dass der Kanton St. Gallen M. A., von Altdorf, zu Unrecht heimgeschafft hat. Auf die weitergehenden Klagebegehren wird nicht eingetreten.

Regeste:
Niederlassungsfreiheit.  1. Recht des Heimatkantons, mit staatsrechtlicher Klage die Feststellung zu beantragen, dass eine Heimschaffung verfassungswidrig sei. 
2. Art. 45 BV gewährleistet dem Schweizer, der die Voraussetzungen erfüllt, unter denen nach dieser Bestimmung die Niederlassung gewährt werden muss, auch die Freiheit des Aufenthalts.