BGE 117 Ib 162 (1991) — administrative law and public international law

117 Ib 162

Sachverhalt ab Seite 163

    Benno Hasler führte unmittelbar gegenüber dem Bahnhof in Altstätten einen landwirtschaftlichen Betrieb. Da dieser am bisherigen Standort für eine rationelle Bewirtschaftung längerfristig ungeeignet schien, entschloss sich Benno Hasler, in der Talebene zwischen Altstätten und Kriessern eine Neusiedlung zu errichten. Zu diesem Zweck vereinbarte er im Jahre 1988 mit der Bürgergemeinde Altstätten einen Landabtausch; dabei wurde ihm im sogenannten "Lehmloch" eine Parzelle von 21 948 m2 überlassen. Anfangs April 1988 reichte Benno Hasler bei der politischen Gemeinde Altstätten ein Baugesuch für die geplante Neusiedlung ein. Die Projektpläne waren auf der Basis von Grünfuttersilos erarbeitet worden.

Gegen den geplanten Silobetrieb erhob Paul Zehnder, Inhaber der Milchsammelstelle Käserei Kriessern, Baueinsprache. In der Folge verzichtete Benno Hasler unpräjudiziell auf den Bau der geplanten Silos bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Sammelstellenzuweisung, worauf er am 20. Juni 1988 die Baubewilligung vom Gemeinderat Altstätten erhielt.

Mit Verfügung vom 14. Februar 1989 teilte das Bundesamt für Landwirtschaft die inzwischen errichtete Neusiedlung von Benno Hasler dem Einzugsgebiet der Sammelstelle Molkerei Koch AG in Altstätten zu. Diese war schon die angestammte Sammelstelle des früheren Betriebes Hasler gewesen.

Gegen diese Verfügung erhob Paul Zehnder Verwaltungsbeschwerde beim Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement, das mit Entscheid vom 19. Februar  1990 die Beschwerde abwies.

Paul Zehnder hat den Beschwerdeentscheid des Departementes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten. Er verlangt, der Entscheid sei aufzuheben, die Neusiedlung von Benno Hasler sei der Milchsammelstelle Kriessern zuzuteilen, eventualiter sei die Sache zur ergänzenden Beweisabnahme und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Benno Hasler und das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement beantragen Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

1. a) Der angefochtene Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes stützt sich auf Art. 5 des Beschlusses der Bundesversammlung vom 29. September 1953 über Milch, Milchprodukte und Speisefette (Milchbeschluss, MB; SR 916.350). Er ist somit eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 98 lit. b OG in Verbindung mit Art. 37 des Milchbeschlusses zulässig ist.

b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein; verlangt wird, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sei und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (BGE 115 Ib 49 E. 1b, mit Hinweis, 389 E. 2a, mit Hinweisen).

Paul Zehnder ist als Inhaber der Milchsammelstelle Käserei Kriessern durch die angefochtene Verfügung berührt und zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der dargelegten Grundsätze legitimiert:  Erweist sich die verfügte Zuteilung der Verkehrsmilch aus dem Siedlungsbetrieb von Benno Hasler an die Sammelstelle Altstätten als unrechtmässig, kommt als Milchsammelstelle die Käserei Kriessern des Beschwerdeführers in Betracht. Davon hätte dieser einen praktischen Nutzen, was für die Annahme eines schutzwürdigen Interesses im Sinne von Art. 103 lit. a OG genügt.

c) Gemäss Art. 104 OG kann der Beschwerdeführer mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde rügen: Verletzung von Bundesrecht einschliesslich  Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b). Als Vorinstanz hat das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement entschieden; nach Art. 105 OG kann deshalb das Bundesgericht auch die Feststellung des Sachverhaltes von Amtes wegen überprüfen (Abs. 1).

Das Bundesgericht wendet das massgebliche öffentliche Bundesrecht von Amtes wegen an. Dabei ist es an die Begründung der Begehren nicht gebunden (Art. 114  Abs. 1 in fine OG); hingegen kann es den angefochtenen Entscheid nicht auf seine Angemessenheit (Zweckmässigkeit) hin überprüfen, da das hier anwendbare Bundesrecht (Milchbeschluss) diesen Beschwerdegrund nicht vorsieht (Art. 104  lit. c Ziff. 3 OG e contrario). In konstanter Praxis übt das Bundesgericht selbst bei der Rechtskontrolle dort Zurückhaltung, wo es den Verwaltungsbehörden einen gewissen Beurteilungsspielraum zubilligt (vgl. BGE  107 Ib 121 E. 4a, mit Hinweis; vgl. auch ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 370).

2. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Milchbeschlusses lautet:

"Die Milchproduzenten haben in der Regel die Milch, die sie für den

Konsum oder zur Verarbeitung in Verkehr bringen (Verkehrsmilch), in die für

das betreffende Heimwesen angestammte oder, bei Neuaufnahme der Lieferung,

in die nächstgelegene Milchsammel- oder Milchverwertungsstelle

(Sammelstelle) abzuliefern."

a) Ein Sammelstelleninhaber hat keinen Anspruch darauf, dass die Milch eines bestimmten Betriebes, bei dem es sich nicht um eine Neusiedlung handelt, nicht der angestammten, sondern seiner eigenen Sammelstelle zugeteilt werde. Liegt keine Neuaufnahme der Milchlieferung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 des Milchbeschlusses vor, müsste das Begehren des Beschwerdeführers deshalb zum vornherein abgewiesen werden, zumal der Milchproduzent kein Gesuch um einen Milchsammelstellenwechsel (vgl. Art. 5 Abs. 4 MB) gestellt hat.

b) Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten Urteil vom 21. November  1986 i.S. Kühne entschieden, dass auch bei der Aussiedlung im herkömmlichen Sinn eine "Neuaufnahme der Lieferung" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 des Milchbeschlusses gegeben ist, jedenfalls dann, wenn der Milchproduzent sein bisheriges Heimwesen verlässt und einen neuen Bauernhof bezieht; in diesem Fall wird das Bewirtschaftungszentrum an einen neuen Standort verlegt (E. 4c).

So verhält es sich auch hier: Benno Hasler hat sein bisheriges Heimwesen in Altstätten verlassen und eine neue Siedlung in der Talebene zwischen Altstätten und Kriessern bezogen. Damit liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine  "Neuaufnahme" der Milchlieferung vor.

c) Damit stellt sich die Frage, ob die von Benno Hasler im sogenannten  "Lehmloch" errichtete Neusiedlung der Sammelstelle Altstätten oder derjenigen des Beschwerdeführers zuzuteilen ist.

3. a) Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Milchbeschlusses ist die zuständige Sammelstelle bei Neuaufnahme der Lieferung in der Regel die "nächstgelegene". Im Vordergrund steht somit das Kriterium der räumlichen Nähe zum betreffenden Heimwesen; massgebend ist der kürzeste Hüttenweg (vgl. Urteil Kühne, E. 4b). Damit ist verbindlich festgelegt, dass primär die Wegstrecke und sodann - bei gleichen Distanzen (oder nur unwesentlichen Streckendifferenzen) - auch die übrigen konkreten Wegverhältnisse (Zustand der in Betracht fallenden Wege, Befahrbarkeit bei besonderen Witterungsverhältnissen, Verkehrsverhältnisse etc.) zu berücksichtigen sind.

b) Mit der Formulierung, dass die Produzenten "in der Regel" die Milch bei Neuaufnahme der Lieferung in die nächstgelegene Sammelstelle abzuliefern haben, wird zum Ausdruck gebracht, dass Ausnahmen möglich sind, dass also die Zuteilung an die nächstgelegene Sammelstelle kein starres Prinzip ist. Die Formulierung "in der Regel" bezieht sich sinngemäss nicht nur auf das Ablieferungsobligatorium, sondern auf den Inhalt des ganzen Satzes (BGE 115 Ib 52 E. 4a). Das (gesetzliche) Kriterium der räumlichen Nähe verbietet grundsätzlich nicht, andere Gesichtspunkte mitzuberücksichtigen (BGE 115 Ib 52 E. 4a, unter Hinweis auf das unveröffentlichte Urteil vom 15. Oktober 1976 i.S. Zehnder). Vielmehr ist jeweils anhand der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob es Gründe dafür gibt, einen Betrieb nicht der nächstgelegenen Sammelstelle zuzuteilen.

Im vorliegenden Fall ist bei der Bestimmung der Sammelstelle unter anderem zu berücksichtigen, dass der Beschwerdegegner die Milchlieferung nicht neu aufnimmt, sondern bloss von einem neuen Standort aus fortsetzt. Daneben fallen aber - als weitere relevante Umstände - auch seine Zugehörigkeit zur bisherigen Sammelstelle (Altstätten) und seine Beziehungen zum Dorf Altstätten in Betracht.

c) Darüber hinaus hat die Rechtsprechung erkannt, dass auch das milchwirtschaftliche Interesse an einer kostensparenden Milchverwertung von erheblichem Gewicht ist (BGE 115 Ib 52 E. 4c, mit Hinweisen). Wo die übrigen Voraussetzungen für eine Zuteilung bei zwei (oder mehreren) Sammelstellen in etwa gleichwertig sind, kann das Kriterium der prioritären Milchverwertung den Ausschlag geben.

4. Im vorliegenden Fall sind nach den Messungen des Ingenieurbüros Graf die Distanzen, über die der Hüttenweg von der Neusiedlung "Lehmloch" zur Käserei in Kriessern und zur Molkerei Koch in Altstätten führt, praktisch gleich lang. Die Parteien sind sich aber uneinig in der Frage des Zustandes der in Betracht fallenden Wege.

a) Das Bundesamt für Landwirtschaft hat die örtlichen Verhältnisse durch einen Augenschein abgeklärt. Dabei hat es festgestellt, dass der Flurweg nach Kriessern wegen des stellenweise sehr schlechten Zustandes als Hüttenweg nicht in Frage komme, und dass Benno Hasler jedenfalls die Verbindungsstrasse Altstätten- Kriessern benützen müsste, um seine Milch in die Käserei des Beschwerdeführers zu transportieren. In diesem Fall würde aber ein um 300 m längerer Hüttenweg resultieren als bei der Ablieferung nach Altstätten. Im übrigen erhellt aus den Akten, dass Benno Hasler im Zusammenhang mit der Errichtung seiner Neusiedlung die Hofzufahrt zur Strasse Altstätten-Kriessern mit einem Kieskoffer versehen liess, damit sie mit Lastwagen befahren werden konnte; demgegenüber wurde beim Flurweg nach Kriessern kein derartiger Ausbau vorgenommen. Der Beschwerdeführer bestreitet diese Tatsachen nicht.

b) Bei den Fragen des Zustandes und der Zweckmässigkeit der zur Diskussion stehenden Wege geht es um die Würdigung örtlicher Verhältnisse, welche die sachkundigen Behörden besser beurteilen können als das Bundesgericht. Die diesbezügliche Beurteilung des Bundesamtes für Landwirtschaft stützt sich auf sachlich vertretbare Gründe und ist nicht zu beanstanden. Der Entscheid der Vorinstanz verletzt auch insofern kein Bundesrecht, als das Departement seinerseits dem Bundesamt als Fachinstanz einen Beurteilungsspielraum in dieser Frage zuerkannt hat. Im  übrigen würden bei mehr oder weniger gleich langem Hüttenweg die gemäss E. 3b hievor mitzuberücksichtigenden Kriterien den Entscheid ebenfalls zu Gunsten der Sammelstelle Altstätten ausgehen lassen.

Mit der Vorinstanz ist somit festzustellen, dass die "nächstgelegene"  Sammelstelle im Sinne des Art. 5 Abs. 1 des Milchbeschlusses für die Neusiedlung im "Lehmloch" die Molkerei Koch AG in Altstätten ist. Nach der gleichen Bestimmung hat Benno Hasler folglich seine Verkehrsmilch "in der Regel" an diese Sammelstelle abzuliefern.

5. Der Beschwerdeführer macht nun aber geltend, im vorliegenden Fall sei ein Abweichen von der "gesetzlichen" Regel gerechtfertigt, da sein Betrieb im Vergleich zur Sammelstelle Altstätten eine kostensparendere Milchverwertung biete. Er beruft sich dafür auf BGE 115 Ib 47 ff.

a) Ein Überblick über die bundesgerichtliche Praxis zeigt, dass das Bundesgericht bei Neuzuteilungen stets massgebend auf die Kürze des Hüttenweges bzw. die Wegverhältnisse abstellt und Abweichungen von diesem Zuteilungskriterium nur in Ausnahmefällen zulässt, wo spezielle Betriebsbedürfnisse oder besondere Umstände (vgl. etwa das Urteil vom 15. Oktober 1976 i.S. Zehnder, wo der betroffene Milchproduzent W. Vertrauensschutz genoss) dies rechtfertigen. Diese Praxis trägt unmittelbar dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterium Rechnung und verhindert gleichzeitig, dass durch zu starke Berücksichtigung anderer Gesichtspunkte das Schwergewicht gegenüber dem gesetzlichen Kriterium unzulässig verschoben wird.

b) In BGE 115 Ib 47 ff. hat das Bundesgericht aus verschiedenen Gründen einer Sammelstelle, die Käse aus silofreier Milch herstellt, den Vorzug gegenüber der "nächstgelegenen" Sammelstelle gegeben; mitentscheidend dafür war das öffentliche Interesse an einer kostensparenden Milchverwertung. Ausgehend von diesem Kriterium und von der geltenden Prioritätsstufen-Ordnung hat das Bundesgericht auf die Art der Milchverwertung in den beiden zur Diskussion stehenden Betrieben abgestellt und in E. 4d jenes Urteils die prioritäre Verwertung unter anderem anhand der Milchstatistik (von 1986) ermittelt. Der vorliegende Fall bietet erneut Anlass, zum Verhältnis zwischen der Zuteilungsregel des Art. 5 MB und dem Kriterium der prioritären Milchverwertung Stellung zu nehmen. Bei dieser Gelegenheit muss die in BGE 115 Ib 53 ff. E. 4 publizierte Rechtsprechung präzisiert und ergänzt werden.

c) Grundsätzlich trifft es zu, dass dem milchwirtschaftlichen Interesse an einer kostensparenden Milchverwertung bei der Ermittlung der zuständigen Sammelstelle - neben dem Hüttenweg (und allenfalls neben anderen Umständen) -  erhebliches Gewicht zukommen kann, das mitunter sogar ein Abweichen von der Regel der Lieferung in die geographisch nächstgelegene Sammelstelle rechtfertigt. Dazu müssen aber in jedem Fall besondere, in den konkreten Betriebsbedürfnissen begründete Umstände vorliegen, deren Nichtbeachtung eine prioritätsgerechte Milchverwertung geradezu verunmöglichen würde. Als derart gewichtig ist z.B. der Umstand zu werten, dass eine Sammelstelle genau auf die Milch aus dem Betrieb der betreffenden Neusiedlung dringend angewiesen ist, weil ohne diese Milch die bisherige prioritäre Verwertung beziehungsweise die Existenz der diese gewährleistenden Sammelstelle unmittelbar gefährdet wäre. Die prioritätsgerechte Milchverwertung als solche ist dagegen für sich allein kein Entscheidkriterium für die Zuweisung an eine Sammelstelle. Schon deshalb nicht, weil andernfalls das Kriterium des Hüttenweges praktisch nur noch in Fällen prioritätsgleicher Verwertung zum Zuge käme; damit würde aber der Wille des Gesetzgebers, wonach primär immer der Hüttenweg massgebend ist, missachtet.

d) Für die bundesgerichtliche Überprüfung einer Sammelstellen-Neuzuteilung im Rahmen eines Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens ergibt sich in diesem Zusammenhang nach dem Gesagten folgendes: Da ein Abweichen von der Zuteilung an die nächstgelegene Sammelstelle einzig aus Gründen prioritärer Milchverwertung nicht zulässig ist, prüft das Bundesgericht auch nicht generell die Verwertungsverhältnisse in den in Betracht fallenden Betrieben. Abgesehen davon wäre eine derart weiträumige, abstrakte Untersuchung darüber, was mit der Milch einer Sammelstelle insgesamt geschieht, insbesondere ob und in welcher Weise diese Milch prioritätsgerecht verwertet wird, weder dem Bundesgericht noch der Verwaltung möglich. Hingegen prüft das Bundesgericht, ob im Einzelfall konkrete, zwingende Betriebsbedürfnisse bestehen, und ob aufgrund derselben die unmittelbaren Interessen prioritätsgerechter Verwertung ein Abweichen vom gesetzlichen Kriterium der räumlichen Nähe rechtfertigen oder gebieten.

Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen handelt es sich um eine Rechtsfrage, die der Rechtskontrolle durch das Bundesgericht unterliegt. Denn es geht dabei  - genau gleich wie bei der Bestimmung der "nächstgelegenen" Sammelstelle oder wie bei der Frage der "Neuaufnahme der Lieferung" - um die richtige Anwendung von Bundesrecht, nämlich von Art. 5 Abs. 1 des Milchbeschlusses. Die Beantwortung dieser Frage hängt indessen regelmässig und entscheidend von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse und oftmals von der Beurteilung spezifischer Fachfragen ab, zu denen die zuständigen Behörden näher stehen und mit denen sie auch besser vertraut sind als das Bundesgericht. Das Bundesgericht billigt ihnen deshalb - wie in der Zuteilungsfrage überhaupt (BGE  115 Ib 52 E. 4a, unter Hinweis auf das unveröffentlichte Urteil vom 15. Oktober  1976 i.S. Zehnder) - einen gewissen Beurteilungsspielraum zu und übt, wenn es in diesem Bereich eine Rechtskontrolle vornimmt, entsprechend Zurückhaltung  (vgl. die in E. 1c Abs. 2 hievor angeführte Rechtsprechung und Literatur).

e) Nachdem feststeht, dass die Sammelstelle Altstätten für die Neusiedlung des Benno Hasler bei strikter Anwendung des Art. 5 MB die nächstgelegene ist  (E. 4), muss nun im Lichte der vorstehenden Grundsätze geprüft werden, ob die Voraussetzungen für ein Abweichen von der Regel und eine Zuteilung an die Sammelstelle des Beschwerdeführers (Kriessern) unter dem Titel der prioritären Milchverwertung erfüllt sind.

6. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, entgegen dem angefochtenen Entscheid ergebe die Prioritätsordnung der Verwertungsverhältnisse eindeutig, dass sein Betrieb eine kostensparendere Milchverwertung biete als die Sammelstelle Altstätten. Er begründet seine Auffassung einerseits mit dem Hinweis auf die Verwertungskosten seiner derzeitigen Pasttilsiter-Herstellung, anderseits mit Ausführungen über die angeblich verlustreichere Milchverwertung durch die Sammelstelle Koch in Altstätten bzw. durch den Milchverband St. Gallen - Appenzell. Im übrigen bestreitet er die Darstellung im angefochtenen Entscheid, wonach die in die Sammelstelle Altstätten gelieferte Milch "zu grossen Teilen" der Konsummilchversorgung diene - was nach der Prioritätsstufen-Ordnung eine optimale Verwertung wäre - und beantragt in diesem Zusammenhang eine ergänzende Beweisabnahme.

b) Mit der vorgetragenen Argumentation zielt der Beschwerdeführer darauf, die behauptete kostensparendere Milchverwertung seines eigenen Betriebes im Vergleich zu derjenigen der nächstgelegenen Sammelstelle (Altstätten) nachzuweisen. Ob ihm dieser Nachweis gelingen könnte, kann offen bleiben, da die prioritätsgerechte Verwertung für sich allein nach der vorliegend präzisierten Rechtsprechung des Bundesgerichts ein Abweichen vom Kriterium des Hüttenweges noch nicht rechtfertigt (E. 5c hievor). Aus diesem Grund ist die Frage der prioritären Milchverwertung in der Sammelstelle Altstätten oder über den betreffenden Milchverband von den zuständigen Behörden (und vom Bundesgericht) insgesamt nicht zu untersuchen; eine ergänzende Beweisabnahme erübrigt sich. Eine Zuteilung an die Sammelstelle des Beschwerdeführers käme nämlich - die Priorität seiner Milchverwertung vorausgesetzt - nur dann in Betracht, wenn besondere Betriebsbedürfnisse vorlägen, etwa, wenn der Beschwerdeführer geltend machen könnte, seine Sammelstelle sei dringend auf die Verkehrsmilch des Heimwesens von Hasler angewiesen. Das bringt er in der Beschwerde nicht vor, sondern führt dort lediglich aus, die Zuweisung der zur Diskussion stehenden Betriebe bedeute für ihn "die letzte Gelegenheit, seinen Lieferantenbestand aufzustocken". Das ist aber ein subjektives Motiv, das für die Zuteilungsfrage unbeachtlich ist (vgl. unveröffentlichtes Urteil i.S. Kühne, E. 6, mit weiteren Hinweisen). Da die Sammelstelle des Beschwerdeführers, wie sich aus den Akten ergibt, bereits über eine Jahresmilchmenge von knapp 1,3 Mio. kg verfügt, ist sie offensichtlich auch nicht in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht, wenn die Milch des Beschwerdegegners der (nächstgelegenen) Sammelstelle Altstätten zugeteilt wird.

Regeste:
Bezeichnung der Milchsammelstelle (Art. 5 Abs. 1  Milchbeschluss, MB; SR 916.350).  1. Legitimation (E. 1b). 
2. Begriff der "Neuaufnahme" der Milchlieferung (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 2b). 
3. Das gesetzliche Kriterium der "nächstgelegenen" Sammelstelle verbietet grundsätzlich nicht, bei der Zuteilung andere Gesichtspunkte mitzuberücksichtigen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 3b). 
4. Beurteilungsspielraum der Behörden bei den Fragen des Zustandes und der Zweckmässigkeit des Hüttenweges (E. 4b). 
5. Bundesgerichtliche Praxis betreffend Neuzuteilungen (E. 5a, 5b). Verhältnis zwischen der Zuteilungsregel des Art. 5 MB und dem Kriterium der prioritären Milchverwertung (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 5c). Bundesgerichtliche Überprüfung einer Sammelstellen-Neuzuteilung im Rahmen eines Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens (E. 5d). 
6. Im vorliegenden Fall liegen keine besonderen Betriebsbedürfnisse vor, die ein Abweichen von der Zuteilungsregel des Art. 5 MB rechtfertigen würden (E.  6).