BGE 150 I 88 (2024) — constitutional law

150 I 88

Sachverhalt ab Seite 89

A. A. ist die Mutter der schulpflichtigen B. (geb. 2013). Die Tochter B. besuchte im Schuljahr 2021/22 die Klasse 2C der Primarstufe U. in Basel. In den Innenräumen der Schulen der Primarstufe galt mit Wirkung ab 3. Januar 2022 bis zum 16. Februar 2022 eine Maskentragpflicht. Da die Tochter in der Schule keine Maske trug und kein ärztliches Attest zur Dispensierung von der Maskentragpflicht einreichte, wurde A. von den Schulbehörden mehrfach auf die Maskentragpflicht, die Notwendigkeit zur Einreichung eines ärztlichen Attests und die möglichen Rechtsfolgen bei Nichteinhaltung hingewiesen.

B. Mit Entscheid des Vorstehers des Erziehungsdepartements des Kantons Basel-Stadt vom 10. Februar 2022 wurde A. als Erziehungsberechtigte von B. infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten mit einer Ordnungsbusse in der Höhe von Fr. 250.- belegt. Der Entscheid wurde damit begründet, dass A. ihre Tochter seit dem 3. Januar 2022 wissentlich und willentlich nicht zum Tragen einer Maske angehalten hätte und sie ohne Maske die Schule hätte besuchen lassen. Den behaupteten Maskendispens hätte A. nicht eingereicht. Den dagegen erhobenen Rekurs überwies der Regierungspräsident des Kantons Basel-Stadt mit Schreiben vom 23. März 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Urteil vom 30. November 2022 wies das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, das Rechtsmittel ab. 

C. A. (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. Januar 2023 an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und der ihr auferlegten Ordnungsbusse, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz.

(...)

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.

(Auszug)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz habe die Ordnungsbusse zu Unrecht dem Verwaltungsrecht zugeordnet. Ihrer Ansicht nach handle es sich dabei vielmehr um eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK. Da die dort verbrieften Verfahrensgarantien, namentlich die Unschuldsvermutung gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK, nicht eingehalten worden seien, sei die Busse aufzuheben.

5.1 Die Vorinstanz hat in Bezug auf die bei ihr gerügte Verletzung von Art. 7 EMRK zusammengefasst festgehalten, dass eine strafrechtliche Verurteilung im Sinne von Art. 6 EMRK nur vorliege, wenn die vom EGMR entwickelten "Engel-Kriterien" erfüllt seien. Ordnungsbussen im Schulrecht stellten gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung Disziplinarmassnahmen dar. Als solche fielen sie nicht in den Geltungsbereich von Art. 6 EMRK. Das sei auch vorliegend der Fall.

5.2 Gemäss ständiger Rechtsprechung liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK vor, wenn alternativ entweder (1) das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder (2) die Natur des Vergehens bzw. dessen Art und Schwere oder (3) die Sanktion für einen strafrechtlichen Charakter der Massnahme sprechen (vgl. zu den sog. "Engel"-Kriterien: BGE 147 I 57 E. 4.3 und E. 5.2; BGE 142 II 243 E. 3.4; BGE 140 II 384 E. 3.2.1; Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22).

5.3 Das Bundesgericht hat die "Engel"-Kriterien bereits zweimal im Hinblick auf deren Anwendung für Ordnungsbussen im Schulrecht geprüft. In beiden Fällen verneinte es den strafrechtlichen Charakter der Ordnungsbusse, da sie die "Engel"-Kriterien nicht erfüllten: Das nationale Recht ordnete sie nicht dem Strafrecht zu; der Tatbestand, der mit der Ordnungsbusse sanktioniert wurde, war - ohnequalifizierende Elemente - disziplinar- und nicht strafrechtlicher Natur und der Bussenrahmen von bis zu maximal Fr. 1'000.-sprach für den disziplinarischen Charakter der Massnahme (Urteile 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.2; 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1b-d, in: ZBl 102/2001 S. 203; in den Urteilen 2C_57/2021 vom 3. Februar 2021, 2C_712/2018 vom 21. März 2019, 2C_666/2011 vom 7. März 2012 und 2C_418/2011 vom 12. Juli 2011 war der disziplinarische Charakter der Busse nicht umstritten). Beide Male kam das Bundesgericht zum Schluss, dass es sich dabei um disziplinarische Massnahmen und nicht um eine Strafe handelt. Es sind mithin Sanktionen, die sich gegen Personen in einem besonderenRechtsverhältnis zum Staat - wie vorliegend die Mutter einer Schülerin - richten und in erster Linie der Aufrechterhaltung der Ordnung bzw. der Sicherstellung des Anstaltsbetriebs, der Wahrung des Ansehens und der Integrität der Institution dienen. Sie sollennamentlich bewirken, dass die ihnen unterstellten Personen ihre Pflichten erfüllen (BGE 150 I 39 E. 5.3 mit Hinweisen).

5.4 Dass Disziplinarmassnahmen grundsätzlich keine Strafen im Sinne von Art. 6 EMRK darstellen, wurde auch anderweitig durch das Bundesgericht entschieden (BGE 135 I 313 E. 2.3; BGE 128 I 346 E. 2.3 und 2.4; Urteile 2C_507/2019 vom 14. November 2019 E. 4; 2C_933/2018 vom 25. März 2019 E. 4.1; 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3; 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 1.3). Daran ändert nichts, dass im früheren BGE 128 I 346 E. 2.3 noch offengelassen wurde, ob die Disziplinarmassnahme - in jenem Fall eine Busse von Fr. 5'000.- - aufgrund ihrer Höhe eine Strafe im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellen könnte. Auch dass das Bundesgericht im zur Publikation vorgesehen Entscheid 2C_694/2021 offengelassen hat, ob es sich bei der in Frage stehenden Disziplinarmassnahme in Form einer Geldleistung bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.- um eine Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK handelt (BGE 150 I 39 E. 5.5), ändert nichts an der stehenden Rechtsprechung betreffend Ordnungsbussen bis Fr. 1'000.- im Schulrecht.

Es entspricht zudem der herrschenden Lehre, dass Disziplinarmassnahmen in der Regel keinen strafrechtlichen Charakter haben und Art. 6 EMRK auf sie nicht anwendbar ist (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, S. 347 Rz. 930; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, S. 345 Rz. 1506; PETER KARLEN, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2018, S. 476; a.M. TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, Häner/Waldmann [Hrsg.], 2010, S. 10 ff., gemäss dem Disziplinarbussen einen pönalen Charakter haben).

5.5 Nichts anderes gilt in Bezug auf die vorliegend ausgesprochene Ordnungsbusse:

5.5.1 Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 4. April 1929 (Schulgesetz/BS; SG 410.100) trifft die Erziehungsberechtigten die Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer Ordnungsbusse von bis zu Fr. 1'000.- belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz/BS). Das nationale (bzw. das kantonale) Recht ordnet die Ordnungsbusse folglich dem Schulrecht und damit dem Verwaltungsrecht und nicht dem Strafrecht zu. Zudem fusst § 91 Abs. 9 Schulgesetz/BS weder im Epidemiengesetz vom 28. September 2012 (EpG; SR 818.101) noch wurde er gestützt darauf, namentlich Art. 83 Abs. 1 lit. j und Abs. 2 EpG, erlassen (anders in BGE 147 I 478 E. 3.8.3). Geahndet wird kein Verstoss gegen Massnahmen gegen die Bevölkerung im Sinne von Art. 83 Abs. 1 lit. j EpG, sondern eine Verletzung der elterlichen Pflichten im Bildungsbereich (vgl. zit. Urteil 2C_666/2011 E. 2.1 f.). Trotz des Zusammenhangs mit der Corona-Pandemie stellt die Bestimmung im kantonalen Schulrecht keine Strafbestimmung des Epidemiengesetzes dar.

5.5.2 Der von § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz/BS erfasste Tatbestand, der mit der Ordnungsbusse gemäss § 91 Abs. 9 Schulgesetz/BS sanktioniert wird, ist disziplinar- und nicht strafrechtlicher Natur. Die Busse wird als Verwaltungsmassnahme verhängt, um den Elternteil zur Einhaltung seiner verwaltungsrechtlichen Pflichten anzuhalten. Sie wird damit letztlich zur Wahrung des Kindesinteresses des gebüssten Elternteils angeordnet. Sie hat primär präventiven und erzieherischen Charakter, um sicherzustellen, dass der fehlbare Elternteil inskünftig seiner Pflicht nachkommt und für die ordnungsgemässe Beschulung seines Kindes besorgt ist.

5.5.3 Schliesslich spricht auch hier der Bussenrahmen von bis zu maximal Fr. 1'000.- für den disziplinarischen Charakter der Massnahme. Qualifizierende Elemente, die einen anderen Schluss zulassen würden, namentlich die Höhe der Busse, liegen nicht vor und werden auch von der Beschwerdeführerin nicht behauptet.

5.6 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den strafrechtlichen Charakter der Ordnungsbusse nach § 91 Abs. 9 Schulgesetz/BS zu Recht verneint. Dass die Busse im Übrigen unverhältnismässig oder zu hoch sei, rügt die Beschwerdeführerin (zu Recht) nicht.

Regeste:
Art. 6 EMRK; Ordnungsbusse im Schulrecht ist keine Strafe; Bestätigung der Rechtsprechung.  Eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt vor, wenn die "Engel"-Kriterien gegeben sind (E. 5.2). Übersicht über die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Ordnungsbussen im Schulrecht und anderen Disziplinarmassnahmen (E. 5.3 und 5.4). Anwendung der "Engel"-Kriterien auf den vorliegenden Fall: Das nationale bzw. kantonale Recht ordnet die Ordnungsbusse dem Verwaltungsrecht zu; sie bezweckt die Einhaltung verwaltungsrechtlicher Pflichten (Sicherstellung der ordnungsgemässen Beschulung des Kindes); der maximale Bussenrahmen ist Fr. 1'000.-; es gibt keine qualifizierenden Elemente. Die ausgesprochene Ordnungsbusse stellt eine Disziplinarmassnahme und keine Strafe dar (E. 5.5).