Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru; idari para cezası verilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının, idari para cezasının iptali isteminin idari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlanıyor olmasına dayalı olarak reddedilmesi nedeniyle masumiyet karinesinin, yargılamanın uzun sürmesi nedeniyle de makul sürede yargılanma hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.   Başvuru 28/7/2017 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmemiştir.   Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:A. İdari Para Cezası Verilmesi Süreci Başvurucu, akaryakıt ticareti yapmaktadır. Başvurucunun Erzincan-Sivas kara yolu Yalnızbağ beldesinde bulunan tesisine Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (EPDK) tarafından 11/3/2005 tarihinde bayilik lisansı verilmiştir. Başvurucu, anılan tesiste Petrol Ofisi A.Ş.nin bayiliğini yapmaktadır. Erzincan İl Jandarma Komutanlığı 26/2/2008 tarihinde yapmış olduğu denetimde başvurucuya ait tankerden E.K. isimli kişiye ait akaryakıt istasyonuna motorin ikmal edildiğini tespit etmiştir. Olaya ilişkin olarak aynı tarihte Tespit Tutanağı düzenlenmiştir. Erzincan İl Jandarma Komutanlığınca gerçekleştirilen 11/7/2008 tarihli denetimde ise başvurucuya ait akaryakıt istasyonuna bayisi olduğu dağıtıcı firma dışında akaryakıt ikmal edildiği belirlenerek bu durum tutanağa bağlanmıştır. Olayda, Petrol Ofisi A.Ş. tarafından Ş. Petrol Ürünleri Madeni Yağlar Nak. İnş. Tah. Gıd. Paz. Ltd. Şti.ne gönderilen akaryakıtın başvurucuya ait akaryakıt istasyonuna boşaltıldığı tespit edilmiştir.  EPDK 8/6/2009 tarihinde 6/1/2005 tarihli ve 25692 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Ön Araştırma ve Soruşturma Prosedürüne Gerek Olmayan Haller" başlıklı  maddesi uyarınca ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmaksızın başvurucunun yazılı savunmasının alınması için Denetim Dairesi Başkanlığının yetkilendirilmesine karar vermiştir. Denetim Dairesi Başkanlığının 19/6/2009 tarihli yazısı ile başvurucunun savunması istenmiştir. Yazının içeriğinde başvurucuya ait tankerden E.K. isimli kişiye ait akaryakıt istasyonuna motorin ikmal edilmesinin 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun  maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 17/6/2004 tarihli ve 25495 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) "Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı  maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine aykırı olduğu vurgulanmıştır. Başvurucuya ait akaryakıt istasyonuna bayisi olduğu dağıtıcı firma dışında akaryakıt ikmali yapılmasının ise 5015 sayılı Kanun'un  maddesinin birinci fıkrası ile Yönetmelik'in  maddesinin birinci fıkrasının (c) ve (d) bentlerine aykırı olduğu hususuna dikkat çekilmiştir.  Başvurucu 13/7/2009 tarihinde Kurum kayıtlarına giren savunma dilekçesinde; tankerinin E.K. tarafından A.Y. adlı kişiye satılan akaryakıtın götürülmesi için kiralandığını, teslimatın ardından arta kalan akaryakıtın tekrar E.K.ya ait istasyona getirilerek boşaltılması sırasında tutanakla tespitin yapıldığını belirtmiştir. Dilekçede ayrıca başvurucu kısıtlı imkânlarla faaliyet yürüttüğünü, kendi tankeriyle çok miktarda akaryakıt getirme olanağı bulunmadığını belirterek istasyonuna akaryakıt ikmali yapıldığını kabul etmiştir. Dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiği ve yeniden satış amaçlı satış yaptığı gerekçeleriyle 3/9/2009 tarihli işlem uyarınca başvurucuya EPDK tarafından 000 TL tutarında idari para cezası verilmiştir. Kararda, başvurucunun gerçekleştirmiş olduğu faaliyetlerin 5015 sayılı Kanun'un  maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (b) bendinin (2) numaralı alt bendine aykırı olduğuna değinilmiştir. Son olarak başvurucunun yazılı savunmasında ileri sürdüğü hususların kendisini haklı gösterecek gerekçeler içermediğine dikkat çekilmiştir.B. İdari Para Cezasına İtiraz Süreci Başvurucu, idari para cezası verilmesine ilişkin olarak EPDK tarafından tesis edilen idari işlemin iptali istemiyle 5/11/2009 tarihinde Danıştay Onüçüncü Dairesi (Mahkeme) nezdinde iptal davası açmıştır. Dava dilekçesinde özetle dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal edilmediğini ve yeniden satış amaçlı satış yapılmadığı öne sürülerek EPDK tarafından tesis edilen idari para cezası verilmesine ilişkin işlemin iptalini istemiştir. Mahkeme 4/10/2011 tarihli kararıyla davayı reddetmiştir.  Ret gerekçesinde öncelikle 5015 sayılı Kanun'un  maddesi ile lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakkını verdiğinin ve lisansta verilen hakların mevzuatın yerine getirilmesi koşulu ile kullanılacağının kurala bağlandığı vurgulanmıştır. Ayrıca 5015 sayılı Kanun'un  maddesi uyarınca bayilerin lisanslarının devamı süresince bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduklarına dikkat çekilmiştir. Gerekçede, anılan Kanun'un  maddesi ile düzenlenen idari para cezasını gerektiren durumlar hatırlatılmıştır. Başvurucuya ait tanker ile E.K.ya ait akaryakıt istasyonuna boşaltım yapıldığının ve başvurucunun bayisi olduğu dağıtıcı firma dışında Ş. Petrol Ürünleri Madeni Yağlar Nak. İnş. Tah. Gıd. Paz. Ltd. Şti.nden temin ettiği akaryakıtın istasyonda bulunan tanklara boşaltıldığının idarece tespit edildiğinin altı çizilmiştir. Sonuç olarak idarenin bu tespitleri uyarınca mevzuata uygun olarak işlem tesis ettiği belirtilerek ret gerekçesi oluşturulmuştur.  Hüküm başvurucu tarafından temyiz edilmiştir. Temyiz dilekçesinde 5015 sayılı Kanun'un  maddesinde yakın zamanda köklü ve önemli değişiklikler yapıldığı ve lehe olan bu değişikliklerin dikkate alınması gerektiği ifade edilmiştir. Dilekçede ayrıca Kanun'da öngörülen usulün uygulanmaması nedeniyle idari işlemin iptal edilmesi gerektiği açıklanmıştır. Ayrıca Yönetmelik hükmü ile ceza ihdas edilmesinin kanunilik ilkesine aykırı olduğu vurgulanmıştır. Aynı dağıtım şirketine bağlı bayiler arasında akaryakıt alımı ve satımının yasaklanmadığını belirten başvurucu, derece mahkemesince iddialarının değerlendirilmediğini öne sürmüştür. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (Kurul) 16/4/2015 tarihinde mahkeme kararını onamıştır. Karar düzeltme istemi de aynı Kurulun 13/3/2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir.  Başvurucu, nihai kararı 30/6/2017 tarihinde tebellüğ etmesinin ardından 28/7/2017 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk 5015 sayılı Kanun'un "Tanımlar ve kısaltmalar" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:"Bu Kanunun uygulanmasında; ...10) Bayilik: Karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemini, ...25) Kullanıcı: Petrol kullanımı yapan gerçek ve tüzel kişileri, 26) Kullanım: Petrolün sadece kişisel ve işletme ihtiyaçları için tüketimini, ...İfade eder. " 5015 sayılı Kanun'un "Lisanların tabi olacağı usul ve esaslar" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:"Petrol ile ilgili; ...b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,İçin lisans alınması zorunludur....Bu Kanuna göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçici olarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurumca yapılır.  ...Lisansta yer alan hususlarda değişiklik yapılmasını gerektirecek faaliyetler, Kurumca onaylanıp lisansa işlenmedikçe yapılamaz. Lisanslar ile ilgili olarak;a) ... ı) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimive benzeri konulara, Ait usul ve esaslar Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir. ... " 5015 sayılı Kanun'un "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri " kenar başlıklı  maddesinin birinci ve ikinci fıkraları şöyledir:"Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır." 5015 sayılı Kanun'un "Bayiler" kenarbaşlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:"Bayi lisanslarına ilişkin düzenlemeler (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılır. Bayiler, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetlerini yürütürler. Bayiler lisanslarının devamı süresince; a) Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması, b) Tağşiş ve/veya hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerin akaryakıta katılmaması ve istasyonunda bulundurmaması, İle yükümlüdür. ..." 5015 sayılı Kanun'un "Bilgilerin toplanması, kayıt düzeni, denetim ve tebligat" kenar başlıklı  maddesinin dördüncü fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Kurum, piyasa faaliyetlerini kendi personeli eliyle veya gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli eliyle denetime tabi tutar." 5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" kenar başlıklı  maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâlinin ilgili kısmı şöyledir: "Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.Bu Kanuna göre;a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:1)... 4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18 inci maddelerin ihlali. b) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:1) ... 3) 4 üncü madde hükümlerinin ihlali. ...Bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte biri uygulanır. "  5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" kenar başlıklı  maddesinin 28/3/2013 tarihli ve 28615 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun'un  maddesi ile değişik hâlinin ilgili kısmı şöyledir: "...e) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:1) ... 2) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi....f) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlaller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte biri uygulanır...."  5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" kenar başlıklı  maddesinin son hâlinin ilgili kısmı şöyledir: "...f) Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında idari para cezası uygulanır:1) ......4) Bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi...."  Yönetmelik'in "Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:  “Madde 38- Bayilik lisansı sahipleri;...c) Faaliyetlerin, dağıtıcılar ile yapılacak tek elden satış sözleşmesine göre yürütülmesi,d) Bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapılmaması,...g) Kullanıcılar haricinde yeniden satış amaçlı satış yapılmaması,...” Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Ön Araştırma ve Soruşturma Prosedürüne Gerek Olmayan Haller" başlıklı  maddesi şöyledir:  “Petrol piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmayacak derecede açık olduğu Kurul tarafından belirlenenler için, Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye onbeş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunması alınır. Daire Başkanı, ilgili gerçek veya tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunar. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır.Kurul, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını verir. İlgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, ilgili kanunlarda öngörülen ceza ve yaptırımların uygulanmasını kararlaştırır.”B. Uluslararası Hukuk Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" kenar başlıklı  maddesi şöyledir:"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) ister suç gelirlerinin elde edilmesinin önüne geçilmesi için müsadere olarak uygulansın isterse de doğrudan uygulansın para cezalarının veya kazanç müsaderesinin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini kabul etmektedir. AİHM, bu suretle yapılan müdahalenin Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün  maddesinin ikinci paragrafı kapsamında mülkiyetin kullanılmasının kontrolüne ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesi gerektiği görüşündedir (Butler/Birleşik Krallık (k.k.), B. No: 41661/98, 27/6/2002; Phillips/Birleşik Krallık, B. No: 41087/98, 5/7/2001, §§ 50, 51; Konstantin Stefanov/Bulgaristan, B. No: 35399/05, 27/6/2015, §§ 57, 58). Konstantin Stefanov/Bulgaristan kararına konu olayda başvurucu avukatın ücreti yetersiz bulması nedeniyle zorunlu müdafi olmayı reddederek duruşmadan ayrılması üzerine ceza mahkemesince başvurucu avukata yaklaşık 260 avro tutarında para cezası verilmiştir. AİHM, şikâyet edilen cezaya konu paranın mülk teşkil ettiğini ve bu para cezasının uygulanmasının da mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini belirtmiştir (Konstantin Stefanov/Bulgaristan, § 57). AİHM'e göre uygulanan para cezası Sözleşme'nin anlamında bir yaptırım teşkil etmektedir. Bu sebeple müdahale, taraf devletlere yaptırımların ödenmesini sağlamak için mülkiyetin kullanımını kontrol yetkisi tanıyan Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün  maddesinin ikinci paragrafı çerçevesinde değerlendirilmiştir (Konstantin Stefanov/Bulgaristan, § 58).  AİHM; para cezasının açık, öngörülebilir ve ulaşılabilir mahiyette bir kanuna dayandığını, yargılamanın etkin ve gecikmeden sürdürülmesi yönünde kamu yararına dayalı meşru bir amacının da bulunduğunu tespit etmiştir (Konstantin Stefanov/Bulgaristan, §§ 63, 64). AİHM, ölçülülük yönünden yaptığı değerlendirmede ise farklı unsurları ele almıştır. Öncelikle duruşmanın ertelenmesini önlemek amacını vurgulamıştır. AİHM, caydırıcı bir etkinin sağlanması için parasal bir cezanın uygulanabileceğini belirtmiş ve bu alanda devletlerin geniş bir takdir yetkisi olduğuna dikkat çekmiştir. AİHM bu bağlamda en önemli güvencenin ise başvurucuya uygulanan cezaya karşı itiraz edebilme hakkının tanınması olduğunu ve somut başvuruda ise başvurucuya uygulanan cezaya ilişkin karar verme usulünün keyfî olduğunun ortaya konulamadığını belirtmiştir. AİHM son olarak başvurucuya verilen para cezasının üst sınırdan uygulanmakla beraber aşırı veya orantısız olmadığını değerlendirmiş, başvurucunun mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında olması gereken adil dengenin bozulmadığı sonucuna varmıştır (Konstantin Stefanov/Bulgaristan, §§ 65-70).