Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru, fazla ödenen ek ders ücretinin iadesine yönelik idari işlemin iptali talebiyle açılan davada, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararının yanlış ve ilgili mevzuatın hatalı yorumlanması nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 24/6/2013 tarihinde Kahta İcra Hukuk Mahkemesi vasıtasıylayapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bir eksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir. Birinci Bölüm Birinci Komisyonunca 27/2/2015 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm başkanı tarafından 5/6/2015 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 30/7/2015 tarihinde Anayasa Mahkemesine sunmuştur. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş 18/8/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır. OLAYLAR VE OLGULARA. Olaylar  Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Başvurucu, Adıyaman ilinde bir anaokulunda müdür olarak görev yapmakta iken ek ders ücretlerine ilişkin İl Millî Eğitim Müdürlüğü müfettişleri tarafından yapılan denetim sonucu inceleme raporu düzenlenmiş; raporda, başvurucuya 2007 yılından başlayarak 2009 yılı Mart ayına kadar geçen süredetoplam 507 saatlik hatalı ek ders ücreti ödemesi yapıldığı tespitine yer verilmiştir. Anılan tespit üzerine Adıyaman İl Millî Eğitim Müdürlüğü 4/1/2011 tarihli işlemi ile başvurucudan, hatalı ek ders ücreti ödemesinden kaynaklanan 960 TL ana paranın faizi ile birlikte toplam 711,87 TL olarakiade edilmesini istemiştir. Başvurucu söz konusu işlemin iptali istemiyle Şanlıurfa İdare Mahkemesinde iptal davası açmış, idarenin hatalı ödemeyi ancak ödeme tarihinden itibaren dava açma süresi olan altmış gün içinde geri alabileceğini belirterek idarenin iadeye yönelik işleminin iptal edilmesini istemiştir. Yapılan yargılama sonunda Şanlıurfa İdare Mahkemesi 10/1/2012 tarihli ve E.2011/722, K.2012/18 sayılı kararı ile başvurucunun talebinin reddine hükmetmiştir. Kararın ilgili kısımları şöyledir: "... Bu bakımdan, idarenin hatalı olarak tesis ettiği işlemi geri almasına dair kurallar çerçevesinde maddî olayın incelenmesi, bunun için (de) dava konusu olayda, geri almanın koşullarının oluşup oluşmadığının ve hatalı ödemenin bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekmektedir. Yukarda yer verilen mevzuat hükümlerinde ve (2006/11350 sayılı Millî Eğitim Bakanlığı Yönetici ve Öğretmenlerinin Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'na ilişkin haftalık ders ve ek ders saatlerine ilişkin çizelgede) okul öncesi eğitim kurumlarında kurum müdürünün toplam 25 saat, kurum müdür yardımcısının ise toplam 20 saat ek ders karşılığı ücret alabilecekleri belirlenmiştir.  Davacının ise, (inceleme döneminde) söz konusu mevzuat ile öngörülen miktardan daha fazla (507 saat) ek ders ücreti aldığı görülmektedir. Müfettişilik tarafından konuya ilişkin olarak alınan okul müdürünün ve okul müdür yardımcısının ifadelerinde özetle “fazladan ücret tahakkuk ettirildiğinin doğru olduğu, durumun mevzatın yanlış yorumundan kaynaklandığı ve kastın bulunmadığınının” beyan edildiği görülmektedir. Söz konusu beyanlar (da) fazladan ücret alındığının ve alınan fazla ücretin hatalı yorumdan kaynaklandığını açıklamaktadır. Dolayısıyla olayda, davacıya yapılan hatalı ödeme işlemi bulunmakta olup; dava konusu işlemin geri almaya ilişkin kısmının, idarenin hatalı işlemlerini geri alıp alamayacağına dair genel hükümler çerçevesinde incelenmesi gerekmektedir. ... Doktrin ve içtihatlara göre; düzenleyici işlemler, tespit edici işlemler, [Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 1973 tarih ve E: 1968/8, K: 1973/14 sayılı kararı gereğince “hatalı” terfî/intibaka (derece/kademe ilerlemesine) dayalı olanlar hariç] parasal ödeme işlemleri, geçici kolluk izinleri, negatif işlemler, müeyyide işlemleri, yok hükmünde olan işlemler, hile ile elde edilen işlemler (...) hak yaratıcı nitelikte olmayan işlemlerdendir. Bu çerçevede, parasal ödeme işlemlerinin hak yaratıcı nitelikte olup olmadıklarının özel olarak incelenmesi gerekmektedir: Personel hukukunda parasal ödeme işlemleri, mevzuatla öngörülen şartların gerçekleşmesi halinde, mevzuat gereği, ilgililere belli bir miktar paranın ödenmesini içermektedirler ki; bu nitelikteki idarî işlemler, hak yaratıcı olmaktan ziyade, ödemeye ilişkin durumun mevcut olduğunun tespiti niteliğini taşımaktadırlar.  Dolayısıyla bu nitelikteki işlemler, ilgililer lehine müktesep ödeme niteliğinde değillerdir. Bu kuralın tek istisnası, 1973 tarih ve E: 1968/8, K: 1973/14 sayılı Danıştay İBK Kararı gereği hatalı terfî veya intibaka (hatalı derece/kademe ilerlemesine) dayalı parasal ödemelerdir. Diğer bir ifadeyle, (İBK kararı haricinde) bir paranın ödenip ödenmemesi konusunda idareye bir takdir yetkisi tanınmış ve idare bu takdir yetkisine istinaden bir ödeme işlemi gerçekleştirmiş ise, (sadece) bu durumda yapılan parasal ödemeler hak kazandırıcı (hukukî korumadan yararlanmaya matuf) nitelikte olacaktır. Davacının ek ders ücreti alması olayında ise, terfî/intibak (derece/kademe ilerlemesi) yoktur. Davacıya yapılan ödemeler, ek ders verilmesine delâlet eden ödemelerdir. Ancak bu ödemeler ise, mevzuata bağlı ödemelerdir. Mevzuata bağlı ödemelerde idarenin, ödemenin yapılıp yapılmaması konusunda takdir yetkisi bulunmamakta; idare bağlı yetki içerisinde hareket etmektedir. Fakat olaydaki ödeme işlemleri, mevzuata aykırı olarak gerçekleşmiş; mevzuatta öngörülenin üzerinde bir ödeme gerçekleştirilmiştir. Bu itibarla, davacının almış olduğu ödemeler, “açıkça” mevzuata aykırı olarak yapılmış ödemelerdir. Ödemeler hukuka aykırı olduğundan, bu ödemelerin davacı bakımından müktesep ödeme olması hukuken mümkün değildir ve ödemelerin geri alınmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. ..." Başvurucu İlk Derece Mahkemesi kararına itiraz ederek hükmün, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarihli ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı kararına aykırı olarak kurulduğunu, farklı idare mahkemelerince verilen aksi yönde kararlar bulunduğunu ve ilgili mevzuat uyarınca 31 saat ek ders ödemesi alabilmesinin mümkün olduğunu ancak kararda 25 saat ek ders ödemesi alabileceği yönünde kabulde bulunulduğunu ileri sürmüştür. İtiraz incelemesini yapan Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 20/9/2012 tarihli ve E.2012/769, K.2012/867 sayılı ilamıylakararı onamıştır.  Onama ilamı üzerine başvurucu, karar düzeltme talebinde bulunmuş; kendisine hatalı yapıldığı ileri sürülen ödemelerin gerçekleşmesinde bir hilesinin ya da gerçek dışı beyanının bulunmadığını, hatalı ödeme yapıldığının müfettiş tespiti ile ortaya çıkmasının olayda açık hata da olmadığını gösterdiğini, olaya Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarihli kararının doğru uygulanması gerektiğini ve bu doğrultuda idarenin iade talebini ancak en son ek ders ödemesinden itibaren 60 gün içinde yapabileceğini dolayısıyla idari işlemin iptalinin gerektiğini belirtmiş ve kararın düzeltilmesini istemiştir. Başvurucunun karar düzeltme talebi de Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 15/4/2013 tarihli ve E.2013/823, K.2013/808 sayılı ilamıyla reddedilmiştir. Karar düzeltme talebinin reddine ilişkin ilam başvurucuya 28/5/2013tarihinde tebliğ edilmiştir. Başvurucu 24/6/2013 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.B. İlgili Hukuk Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarihli ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı kararı şöyledir: "Yargıtay kararında belirtilen istisnalar ve olayda açık kanunsuzluk hali hariç, kanunsuz işlemlerin geri alınmasının idarî dava açma süresi ile sınırlı olacağı şeklinde bir karar verilmesinin isabetine inanıyoruz. Çünkü usul ve yargılama hukukunun ihmali asla kabul edilemeyecek kurallarından biri de tarafların eşit olanaklardan yararlanmasıdır. Bir idarî karar aleyhine idarî dava süresi içinde ilgililer dava açmazsa işlem kesinleşir ve ilgili bu kanunsuz işlemin sonuçlarına katlanır ve katlanmak zorundadır. Şu halde idare de dava süresi sonunda kanunsuz olduğu ileri sürülen işleminin sonucuna katlanmalıdır. Kaldı ki idare böyle hallerde gene de imtiyazlı durumdadır.  Onun aldığı kanunsuz kararın alınmasında en küçük bir katkısı bulunmayan idare olunan, süresinde dava açmazsa bu kararın sonuçlarına katlanıyor. Halbuki idare kendi ihmali, bilgi azlığı sonucu bu kararı aldığına göre dava süresi geçtikten sonra bunun sonuçlarına öncelikle katlanmalıdır. Bundan başka idare hukukunun diğer önemli bir ilkesi de İdari işlemlerdeki doğruluk karinesidir. Bu ilke İdarenin tek taraflı kararlarına vatandaşın uyma zorunluluğunu doğurur. Bu ilkenin tabi i sonucu olarak idarî işlemlerde devamlılık, istikrar esastır. Bu esas o derece önemli sayılmıştır ki idarede kararsızlıktansa kanunsuz işlemlere bir süre sonra kanuniyet tanımak ehveni şer sayılmış, gene bu ilkenin sonucu istikramı temini için idarî işlemler aleyhineaçılacakdavalariçin hususi hukuktan çok daha kısa dava süresi tanınmış, bazen bu süre 10 günlük gibi çok kısa bir müddete kadar indirilmiştir. Ayrıca yürütmenin durdurulması kararı verilmedikçe dava açılması kararın uygulanmasına engel sayılmamıştır. Bir idarî işlemin her zaman geri alınması ihtimali tehdidi altında bırakılmasından doğacak itimat buhranına Yüce Mahkemenin son vermesinin ülke yararına ve hukukun genel ilkeleri doğrultusunda olacağı kanısındayız. ... Yukarda açıkladığımız ve önerdiğimiz hal tarzı kabul olunmaz, başka bir anlatımla kanunsuz işlemlerin her zaman geri alınması kabul edilecek olursa, bu işlemlere dayalı olarak ödenmiş paraların geri alınmasının mümkün olup olamayacağı sorununu ayrıca incelemek gerekecektir. İdarî işlemlerde doğruluk karinesi bulunduğundan, aksi yetkili merci veya makamlarca saptandığı tarihe kadar doğru kabul edilen bir işlemin doğurduğu sonuçların da doğru olması gerekmektedir. Bu kuralın aksini düşünmek idarede ve toplum yaşantısında kargaşayı ve anarşiyi davet demektir. Durumu bir örnekle açıklamak gerekirse: Bir İle atanan valinin atanma işleminin yanlış olduğunun anlaşılması üzerine bu işlemin geri alındığını kabul edelim. Bu durumda bu valinin yaptığı bütün işlemlerin geçersiz sayılması gerekecektir. İta amiri olarak harcadığı paralar, yaptığı atamalar, verdiği idarî ve yargısal kararlar tüm geçersiz olacak. Bütün bu kararların geçersiz olacağını nasıl kabul edemezsek aynı şekilde valinin aldığı aylığın geri alınmasını da kabul edemeyiz. Çünkü hususî hukukta kullanılan deyimle ortada sebepsiz zenginleşme söz konusu olmadığından bu paranın geri alınması da kanımızca mümkün değildir. Yalnız burada bir idarî işlemin hukuki sonucu olan ödemelerle maddî hataları ayırmak gerekmektedir. Bir aylığın, bir alacağın hesaplanmasında yapılan hatalar genel zaman aşımı içerisinde geri istenir ve alınır. Çünkü bunlar bir idari işlemin sonucu değildir. ... SONUÇ : 1 — İdarenin, hatalı terfi veya intibak işlemine dayanarak ödediği meblâğın istirdadına, bir mahkeme kararma lüzum olmadan karar verebileceğine ve bu karara karşı açılacak davaların çözümünün Danıştay'ın görevi içinde olduğuna 21/12/1973 gününde yapılan müzakerede oyçokluğuyla, 2 — İdarenin, yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde, süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceğine 22/12/1973 günü yapılan müzakerede oybirliğiyle, 3 — Yukarıda belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin istirdadının, hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere 90 gün içinde kabil olduğuna ve 90 günlük süre geçtikten sonra istirdat edilemiyeceğine 22/12/1973 günü yapılan müzakerede esasta ve gerekçede oyçokluğuyla karar verildi . ..." 16/12/2006 tarihli ve 26378 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan K.2006/11350 sayılı Millî Eğitim Bakanlığı Yönetici ve Öğretmenlerinin Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı'nın "Aylık karşılığı ders görevi" kenar başlıklı  maddesi şöyledir: "(1) Kapsama dâhil örgün ve yaygın eğitim kurumlarında görevli; a) Örgün ve yaygın eğitim kurumlarının müdür, müdür başyardımcısı ve müdür yardımcıları haftada 6 saat,...ders okutmakla yükümlüdürler. Bu yükümlülük öncelikle alanlarında, alanlarında ders bulunmayanlara ise ihtiyaç hâlinde ve istekleri üzerine alanları dışında ders görevi verilmek suretiyle yerine getirilir." K.2006/11350 sayılı Bakanlar Kurulu kararının "Ek ders görevi" kenar başlıklı  maddesi ile "Ders saatleri çizelgesi" kenar başlıklı  maddesi şöyledir:"MADDE 6- (1) Kapsama dâhil örgün ve yaygın eğitim kurumlarında görevli olup, aylık karşılığı ders görevini tamamlayan;a) Müdür, müdür başyardımcısı ve müdür yardımcılarına haftada 6 saate,...kadar alanlarında, alanlarında ek ders görevi verilemeyen veya kısmen verilebilenlere, ihtiyaç halinde ve istekleri üzerine alanları dışında da ek ders görevi verilebilir.""MADDE 29- (1) Yönetici ve öğretmenlerin haftalık ders ve ek ders saatleri ekli çizelgede gösterilmiştir." K.2006/11350 sayılı Bakanlar Kurulu kararına ek "Millî Eğitim Bakanlığı Yönetici ve Öğretmenlerin Haftalık Ders ve Ek Ders Saatlerine İlişkin Çizelge"nin ilgili kısmı şöyledir:Okul / kurum yönetici öğretmenleriMadde NoAylık Karşılığı Ders GöreviDers Niteliğinde Yönetim GöreviZorunlu Ek Ders GöreviİsteğeBağlı Ek Ders Görevi Öğrenci   Sosyal ve Kişilik Hizmetleri Hazırlık   ve Planlama Görevi  ÜcretKarşılığıToplam Ek Ders Saati OKUL ÖNCESİ EĞİTİM KURUMLARI1- Müdür5,6,10  6 25 ...6 ......25,31