Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru; sehven fazladan yapılan ödemelere ilişkin borç tahakkuk ettirilmesine ve bir aylık süre içinde geri ödenmesinin istenmesine ilişkin işleme karşı açılan davada idari merci tarafından tesis edilmiş icrai bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının, istinaf dilekçesinde ileri sürülmeyen bir hususla ilgili resen bozma gerekçesi oluşturulması nedeniyle de silahların eşitliği ilkesinin ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.   Başvuru 26/3/2019 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir.  Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:A. Başvuru Konusu Olayın Arka Planı  Başvurucu, ziraat mühendisi olup çalıştığı Mersin Üniversitesi Rektörlüğünde (İdare) mühendis kadrosu bulunmadığından teknisyen kadrosuyla 3600 ek gösterge ile göreve başlatılmıştır.  Devam eden süreçte İdare, başvurucunun maaşına esas ek göstergesinin sehven 3600 olarak belirlendiği gerekçesiyle ek göstergenin 3600'den 2200'e düşürülmesine ilişkin 16/3/2015 tarihli işlemi tesis etmiştir. Başvurucu tarafından ek göstergesinin 2200'e düşürülmesine ilişkin 16/3/2015 tarihli işleme karşı açılan davada Mersin  İdare Mahkemesi 8/3/2018 tarihli kararla davanın reddine hükmetmiştir. Kararın gerekçesinde; başvurucunun ziraat mühendisi olduğu ancak göreve başladığı tarihten bu yana teknik hizmetler kadrosunda teknisyen unvanıyla görev yaptığına işaret edilerek bugüne kadarki hizmet süresi boyunca mühendis unvanıyla fiilî bir hizmetinin bulunmadığı vurgulanmıştır. Buna göre ek göstergeden yararlanabilmek için salt mühendis unvanına sahip olmanın yeterli olmayacağı ve dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir. Karara karşı yapılan istinaf talebi Konya Bölge İdare Mahkemesi  İdari Dava Dairesinin 6/12/2018 tarihli kararıyla kesin olarak reddedilmiş ve hüküm kesinleşmiştir. İdare ayrıca bireysel başvuruya konu olan 8/4/2015 tarihli yazıyla (işlem) sehven belirlenen ek gösterge nedeniyle geçmişe yönelik olarak fazladan ödenen 762,51 TL'nin borç çıkarıldığını başvurucuya bildirmiştir. İşlemde borcun 19/10/2006 tarihli ve 26324 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in (Yönetmelik)  maddesi gereğince bir ay içinde ödenmesi gerektiği, borca karşı yedi günlük itiraz süresinin olduğu, ödenmediği takdirde yasal işlem başlatılacağı belirtilmiştir.B. Başvuruya Konu Yargılama Süreci  Başvurucu, memurluğa Ziraat Bankası bünyesinde ziraat mühendisi kadrosunda başladığını ancak daha sonra naklen Mersin Üniversitesine geçtiğinde mühendis kadrosu olmadığından teknisyen kadrosu ile görevine başladığını belirterek 762,51 TL borç çıkarılmasına ilişkin işlemin iptalini ve eksik maaş ödemelerinin yasal faiziyle birlikte tazminini istemiştir. Dava dilekçesinde, sicil başarısı ve mühendislik unvanı nedeniyle ek göstergesinin 3600'e çıkarıldığını, bu konuda kendisinin herhangi bir talebinin olmadığını ileri sürmüştür. Ayrıca tesis edilen idari işlemlerin açık bir hata veya muhatabın hilesinin bulunması durumu hariç ancak dava açma süresi içinde geri alınabileceğini, olayın üzerinden uzun yıllar geçtikten sonra tesis edilen idari işlemde bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmadığını belirtmiştir. Mersin  İdare Mahkemesi (Mahkeme) 8/3/2018 tarihinde dava konusu işlemin iptaline, tazminat talebinin ise reddine karar vermiştir. Kararın gerekçesinde, Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulunun (İBK) 22/12/1973 tarihli kararına da atıfta bulunarak söz konusu ödemelerin yapılmasında açık bir hata olmadığını ve başvurucunun da herhangi bir gerçek dışı beyanı veya hilesinin de saptanmadığını vurgulamıştır. Buna göre Mahkeme, ödemelerin ancak yapılan hatalı ödeme tarihinden itibaren Altmış gün içinde geri istenebileceğini belirterek en son ödemenin yapıldığı tarihten itibaren Altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığına hükmetmiştir. Mahkeme uyuşmazlığın tazminata ilişkin kısmında ise başvurucu tarafından ek göstergesinin düşürülmesi işleminin iptali için açılan davada davanın reddine karar verildiğini belirtmiştir. Mahkeme bu tespitten hareketle ek göstergenin 3600'den 2200'e düşürülmesi işleminin hukuka uygun olduğunun yargı kararıyla da sabit olduğunu ve başvurucunun 2014 yılı Temmuz ayından itibaren yoksun kaldığı eksik maaş ödemelerinin işletilecek yasal faiziyle birlikte tazmini isteminin yerinde olmadığı sonucuna ulaşmıştır. Karara karşı başvurucu ve İdare tarafından istinaf talebinde bulunulmuştur. Konya Bölge İdare Mahkemesi  İdari Dava Dairesi (Daire) 6/12/2018 tarihinde İdarenin istinaf talebini kabul etmiştir. Daire, işlemin iptaline yönelik mahkeme kararını kaldırmış ve bu yönüyle davanın incelenmeksizin reddine kesin olarak karar vermiştir. Daire kararının gerekçesinde, İdarece başvurucu adına kişi borcu çıkarılarak fazladan ödenen 762,51 TL'nin ödenmesinin istendiği, kişi borcu çıkarılmasının kendi başına icrai bir işlem olmayıp ödemeye davet niteliğinde bir ön işlem olduğu vurgulanmıştır. Ayrıca İdarenin uygulanan usul dışında kişi borcunu resen ve cebren tahsil etme olanağının bulunmadığının altı çizilerek anılan işlem yönünden incelenmeksizin ret kararı verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. Daire, başvurucunun istinaf talebini ise mahkeme kararında belirtilen gerekçeye atıfla reddetmiştir. Nihai karar 25/2/2019 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu 26/3/2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk İlgili Mevzuat  6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir: " (Değişik: 10/6/1994 - 4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:a) (İptal: Anayasa Mahkemesinin 21/9/1995 tarihli ve E.1995/27, K.1995/47 sayılı kararı ile; Yeniden Düzenleme: 8/6/2000 - 4577/5 md.) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları,… İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır…" 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı  maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Dilekçeler, ...d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,...yönlerinden sırasıyla incelenir." 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek karar" kenar başlıklı  maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;...b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine,...Karar verilir." 2577 sayılı Kanun'un "Dosyaların incelenmesi" kenar başlıklı  maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Danıştay ile idare ve vergi mahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemeleri kendiliklerinden yaparlar. Mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilirler. Bu husustaki kararların, ilgililerce, süresi içinde yerine getirilmesi mecburidir...'' 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Kamu zararı" kenar başlıklı  maddesi şöyledir:"Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.Kamu zararının belirlenmesinde; a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun birşekilde yapılmaması,f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,esas alınır. (Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır.Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir. (Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. Yönetmelik'in "Kamu zararının tespiti ve bildirilmesi " kenar başlıklı  maddesi şöyledir:  (1) Kamu zararı 6 ncı maddede belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle;a) Kontrol, denetim veya inceleme,b) Sayıştayca kesin hükme bağlama,c) Yargılama,sonucunda tespit edilir. (2) Tespit edilen kamu zararına ilişkin yazı, tutanak, rapor, ilâm ve benzeri belgeler ilgili kamu idaresine gönderilir. Yönetmelik'in "Kamu zararından doğan alacağın tebliği ve takibi" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:  (6) Kamu zararı alacaklarının yapılan tebligata rağmen sorumlular ve/veya ilgililerce süresinde rızaen ödenmemesi, sulh teklifinde ya da itirazda bulunulmaması halinde sürenin bitiminden itibaren beş iş günü içerisinde, sulh teklifinin ya da itirazın idare tarafından reddedilmesi halinde ise bu ret tarihinden itibaren beş iş günü içerisinde ve her hâlükârda 30 günlük ödeme süresinden sonra ilgili alacak takip dosyası, alacağın tahsili için takibe yetkili birimce kamu idaresini temsile yetkili hukuk birimine gönderilir. Yönetmelik'in "Kamu zararından doğan alacakların tahsil şekilleri" kenar başlıklı  maddesi şöyledir: 1) Kamu zararından doğan alacaklar, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edilir.2) Tespit edilen kamu zararları;a) Rızaen ve sulh yolu ile ödenmek,b) (Değişik:RG-15/6/2019-30802-K.-1147/7 md.) 11/1/2011 tarihli ve 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak,c) 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak, suretiyle tahsil edilir. Yönetmelik'in "Rızaen ve sulh yolu ile tahsilat" kenar başlıklı  maddesi şöyledir: 1) Kamu zararından doğan alacaklar, sorumluları ve/veya ilgilileri tarafından rızaen veya ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde sulh yoluyla ödenebilir.2) (Mülga:RG-15/6/2019-30802-K.-1147/8 md.)3) (Değişik:RG-15/6/2019-30802-K.-1147/8 md.) Kamu zararından doğan alacağın ödenmesinin ilgili mevzuat çerçevesinde sulh yolu ile sağlanması halinde, sulh işleminin kesinleştiği tarihi izleyen ay başından itibaren sorumlunun ve/veya ilgilinin yazılı muvafakati ile aylığından kesilerek tahsil edilebilir. Rızaen ve defaten ödemede, sorumlunun ve/veya ilgilinin yazılı isteğiyle aylığından kesilerek tahsil edilebilir.4) Aylıklardan yapılacak kesinti tutarı, sorumlulara ve/veya ilgililere yapılan her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil bir aylık net ödemelerinin dörtte birinden az, üçte birinden çok olamaz.  Yönetmelik'in "Diğer hükümler" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir: 1-  Kamu zararından doğan alacakların takip ve tahsilinde aşağıda belirtilen hükümlere uyulur. a) Kamu zararından doğan alacakların sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmemesi halinde alacak takip dosyası, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince o yerdeki muhakemat müdürlüğü veya hazine avukatlığına gönderilir. Hazine avukatı bulunmayan yerlerde dava ve icra işleri kamu idaresi yöneticileri tarafından takip edilir. Genel bütçe dışındaki diğer kamu idarelerinde söz konusu dosya hukuk birimine gönderilir. b) Alacağın takibinden sorumlu birim yöneticileri, mahkemeye veya icraya intikal ettirilen alacakların takibinin hangi aşamada olduğunu ilgili hukuk birimleri nezdinde izlemek, icra dairelerince tahsil edildiği bildirilen paraların muhasebe biriminin veznesine veya banka hesabına yatırılmasını ve sorumluların ve/veya ilgililerin borçlarına mahsubunu sağlamak zorundadırlar...."Kamu zararından doğan alacakların takip ve tahsilinde aşağıda belirtilen hükümlere uyulur.a) Kamu zararından doğan alacakların sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmemesi halinde alacak takip dosyası, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince o yerdeki muhakemat müdürlüğü veya hazine avukatlığına gönderilir. Hazine avukatı bulunmayan yerlerde dava ve icra işleri kamu idaresi yöneticileri tarafından takip edilir. Genel bütçe dışındaki diğer kamu idarelerinde söz konusu dosya hukuk birimine gönderilir.b) Alacağın takibinden sorumlu birim yöneticileri, mahkemeye veya icraya intikal ettirilen alacakların takibinin hangi aşamada olduğunu ilgili hukuk birimleri nezdinde izlemek, icra dairelerince tahsil edildiği bildirilen paraların muhasebe biriminin veznesine veya banka hesabına yatırılmasını ve sorumluların ve/veya ilgililerin borçlarına mahsubunu sağlamak zorundadırlar...." Danıştay İçtihadı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 4/10/2021 tarihli ve E.2020/3084, K.2021/1660 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:"...fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesini; aksi takdirde tahsilat işlemi yapılacağı bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olup, borç çıkarılmasına ilişkin Gaziantep Vergi Dairesi Başkanlığının 02/05/2012 tarih ve 771 sayılı işlemi ile bu işleme dayanılarak kişi borcu kaydı yapılmasına ilişkin işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek söz konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Daire kararında hukuka uyarlık görülmemiştir..." İDDK'nın 3/6/2021 tarihli ve E.2021/30, K.2021/1173 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:"...veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosunda görev yapmak olan davacının, 05/12/2006 tarihinden itibaren Hamur Kaymakamlığı Yazı İşleri Müdürlüğü kadrosuna vekaleten atandığı, Ağrı Valiliği Defterdarlık Muhasebe Denetmenliğince davalı idare hakkında 2011 dönemini kapsayan 08/07/2011 tarih ve 2011/İ.R-02 sayılı Denetim Raporu düzenlendiği, denetim raporunda, veri hazırlama ve kontrol işletmenliği kadrosunda görev yapmakta iken 05/12/2006 tarihinden itibaren Hamur Kaymakamlığı Yazı İşleri Müdürlüğü kadrosuna vekaleten atanan davacıya mevzuatta öngörülen esasa ve usule ilişkin şartları bir arada taşımaması nedeniyle vekalet görevinden dolayı müdürlük için öngörülen zam ve tazminatların ödenmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle fazladan yapılan ödemelerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun  maddesi ile Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca davacıdan geri alınması gerektiğinin belirtildiği, bunun üzerine davalı idarece ilgili yıllara ait almış olduğu tazminat farklarının geri ödenmesi gerektiği yolunda dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesi bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı, bu nedenle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği anlaşıldığından, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık görülmemiştir..." İDDK'nın 20/5/2021 tarihli ve E.2020/3086, K.2021/1015 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:"Temyize konu dosyanın incelenmesinden; Yenimahalle Kaymakamlığının 18/06/2013 tarih ve 15909 sayılı yazısı ile ilgili Bakanlar Kurulu Kararı'nda yiyecek içecek hizmetleri branşına yer verilmemesine rağmen davacı adına 15/06/2008 tarihinden 15/05/2013 tarihine kadar 9 puan ilave eğitim tazminatı tahakkuk ettirildiği, adına tahakkuk eden 119,56-TL'nin (faiz hariç) tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içerisinde Yenimahalle Malmüdürlüğüne yatırılması gerektiği, aksi halde dosyanın tahsilat için Defterdarlık Muhakemat Müdürlüğüne gönderileceği bilgisinin verildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesini; aksi takdirde tahsilat işlemi yapılacağı bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olup, borç çıkarılmasına ilişkin Yenimahalle Kaymakamlığının 18/06/2013 tarih ve 15909 sayılı işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, söz konusu işlemin kısmen iptali yolundaki Daire kararında hukuka uyarlık görülmemiştir..."B. Uluslararası Hukuk Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)  maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir: "Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir..." Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadı için bkz. Ali Diren, B. No: 2015/13108, 18/4/2018, §§ 26-