Haklar: Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı

Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucular hakkında kanuna aykırı olduğu değerlendirilen toplantılara katılmaları nedeniyle disiplin cezasına hükmedilmesinin toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkını ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.  Başvurular çeşitli tarihlerde yapılmıştır. Başvurular, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvuruların kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Konu yönünden hukuki irtibat bulunması nedeniyle 2017/24439, 2017/24494, 2017/24837, 2017/28227, 2017/28855, 2017/29857 ve 2017/29912 sayılı dosyaların 2017/15845 sayılı bireysel başvuru dosyası üzerinde birleştirilmesine karar verilmiştir. Bölüm Başkanı tarafından başvuruların kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Birleştirilen başvuruların bir kısmı yönünden başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık söz konusu dosyalara ilişkin görüşlerini bildirmiştir. Konu yönünden irtibatlı bulunan diğer başvurular yönünden Bakanlıktan tekrar görüş istenmesi gerekli görülmemiştir.  Başvurucu Güven Boğa, Bakanlık görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur. Diğer başvurucular Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.  İkinci Bölüm tarafından 30/9/2020 tarihinde yapılan toplantıda, niteliği itibarıyla Genel Kurul tarafından karara bağlanması gerekli görüldüğünden başvurunun Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün  maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca Genel Kurula sevkine karar verilmiştir.   Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir: Başvurucular hakkında Gezi Parkı olayları şeklinde anılan süreçte yaşanan gelişmelerin protesto edildiği toplantılara katıldıklarından ve bu toplantıların kanuna aykırı olduğundan bahisle uyarma disiplin cezasına hükmedilmiştir. A. Gezi Parkı Olaylarına İlişkin Arka Plan Bilgisi Gezi Parkı olayları, İstanbul Taksim Meydanı’nda bulunan Gezi Parkı’nda yapılmak istenen çevre düzenlemelerine engel olmak için 27/5/2013 tarihinde iş makinelerinin Gezi Parkı'na girmesiyle başlamış ve haziran-temmuz aylarında yoğunlaşarak Türkiye’nin birçok iline yayılmış toplantı ve gösteri yürüyüşleridir. Anılan süreçte ağır şiddet olayları yaşanmış, hem eylemlere katılan sivil vatandaşlardan hem de müdahale eden güvenlik görevlilerinden ölenler ve yaralananlar olmuştur. İçişleri Bakanlığı verilerine göre 28/5/2013 ile 6/9/2013 tarihleri arasında 80 ilde Gezi Parkı olayları çerçevesinde 532 eylem/etkinlik gerçekleştirilmiş, bu eylem ve etkinliklere 208 kişi katılmış, olaylara ilişkin olarak 519 emniyet personeli görevlendirilmiş, söz konusu gösterilerden 164’üne müdahalede bulunulmuş, bir komiser yüksekten düşme nedeniyle şehit olmuş, üçü silahla ve ikisi bıçakla olmak üzere 697 güvenlik görevlisi yaralanmış, olaylar sırasında yaşamını yitiren dört sivil vatandaşın ölümüyle ilgili adli ve idari soruşturma yürütülmüş, olaylara ilişkin olarak gözaltına alınan 513 kişiden 148'i tutuklanmış ve görevlendirilen polislerden 127'si hakkında uygulamaları nedeniyle araştırma/soruşturma işlemleri yapılmıştır. Türkiye Tabipler Birliği verilerine göre ise kamu hastaneleri, özel hastane ve tıp merkezleri ile olayların yaşandığı alanlarda kurulan revirlere toplam 163 kişi yaralı olarak başvurmuştur. Bunlardan 106'sı kafa travmasına uğramış, 63'ü ağır yaralanmış, 11'i gözünü kaybetmiştir. Gezi Parkı olaylarının niteliği ve başlatılma amacına ilişkin olarak kamuoyunda yoğun tartışmalar yaşanmıştır. Olayların çevreci bir saikle başladığını, bireylerin yaşadıkları çevreye ilişkin kararların kendilerine sorulması talebini ortaya koyduklarını ifade edenler olduğu gibi yerleri değiştirilen ağaçların bahane olarak kullanıldığını, hareketin iktidara karşı yurt dışı destekli bir kalkışma olduğunu belirtenler ve polisin sert müdahalesini Başbakanlık binasının ele geçirilmeye çalışılması, kamu ve özel kişilerin mallarına zarar verilmesi nedeniyle meşru görenler de mevcuttur (Oğulcan Büyükkalkan ve diğerleri, B. No: 2014/17226, 10/1/2018, § 8).B. Başvuru Konusu Olaya İlişkin Süreç Başvurucu Gülistan Atasoy Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesinde ebe olarak, başvurucu Güven Boğa Adana'nın Seyhan ilçesinde bir lisede biyoloji öğretmeni olarak diğer başvurucular Mehmet Akarsubaşı, Münir Korkmaz, Orhan Alıcı, Mehmet Rüştü Şatır, Halil Kara ve Yalçın Alçiçek ise Çukurova ve Seyhan ilçelerinde çeşitli ilköğretim okullarında sınıf öğretmeni olarak çalışmaktadır. Başvurucu Gülistan Atasoy Sağlık ve Sosyal Hizmet Emekçileri Sendikası üyesi, diğer başvurucular ise Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası üyesidir. Başvurucuların üyesi oldukları söz konusu iki Sendikanın bağlı olduğu Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu (KESK) 11/5/2013 tarihinde, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda yapılacak değişikliklere ilişkin bir dizi eylem ve etkinlik kararı almıştır. Anılan eylemler içinde yer alan ve 12/6/2013 tarihinde yapılması kararlaştırılan işe gitmeme eylemi, KESK'in 17/5/2013 tarihli acil kararıyla 5/6/2013 tarihine çekilmiştir. KESK 3/6/2013 tarihinde ise kısa bir süre önce İstanbul'da başlayan Gezi Parkı olaylarında gerçekleştirilen eylemlere karşı devletin orantısız olduğunu belirttikleri güç kullanımını da protesto etmek amacıyla iş bırakma eyleminin 4/6/2013 tarihinden itibaren başlatılmasına ve 5/6/2013 tarihinde de devam edecek olan eylem kapsamında kitlesel biçimde meydanlara çıkılmasına karar vermiştir.  Başvurucular KESK'in anılan çağrısı üzerine Gezi Parkı olaylarında yaşananları protesto etmek amacıyla 4/6/2013 ve 23/6/2013 tarihleri arasında belli gün veya günlerde Adana il merkezinde yapılan toplantılara katılmıştır. Güven Boğa dışında başvurucuların tamamının söz konusu toplantılara mesai saatleri dışında katıldığı belirtilmiştir. Başvurucular hakkında anılan toplantılara katıldıkları gerekçesiyle 657 sayılı Kanun'un  maddesinin (A) bendinin (e) alt bendi uyarınca devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmaktan uyarma cezası verilmiştir. Başvurucuların söz konusu cezaların iptali istemiyle açtıkları davalar reddedilmiştir. Derece mahkemeleri, başvurucuların katıldığı toplantıların 6/10/1983 tarihli ve 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu'nun  ve  maddesi hükümlerine uygun biçimde bildirim verilmeden ve usulüne uygun olarak izin alınmadan yapılmasına, ayrıca şiddet içermesi nedeniyle barışçıl niteliğini kaybetmesine dayanmıştır. Ret kararlarında öncelikle davaların sendika hakkı değil toplantı hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği kabul edilmiştir. Nitekim derece mahkemeleri başvuru konusu toplantıların kamu görevlisi olan başvurucuların ortak sosyal, kültürel ve ekonomik çıkarları ile ilgili olmadığını belirtmiş ve bu konuda Adana Valiliği İl Emniyet Müdürlüğünün 26/6/2013 tarihli "Gezi Parkı Eylemleri" konulu yazısına atıf yapmıştır. Adana Emniyet Müdürlüğü başvuru konusu toplantıların Türkiye'nin birçok yerinde Taksim Gezi Parkı'nda gerçekleşen olayları protesto etmek amacıyla aynı anda başlayan ve Taksim direnişini konu alarak Türkiye Cumhuriyeti Hükûmetini istifa etmeye zorlamaya yönelik eylemler olduğunu ileri sürmüştür. Emniyet Müdürlüğü yapılan eylemlerin masum bir hak arama ya da görüş bildirme amacıyla düzenlenmiş etkinlikler olmadığını, şiddete başvuran eylemcilerin bir anarşi ortamı oluşturmaya çalıştığını ve bu sebeple eylemlere katılan kamu görevlilerinin isimlerinin yer aldığı listenin gerekli yerlere bildirildiğini ifade etmiştir. Bu bağlamda başvurucu Güven Boğa hakkında karar veren derece mahkemesi dışındaki mahkemeler, başvurucuların toplantılara mesai saatleri dışında katılmış oldukları da dikkate alındığında ortada Anayasa'nın  maddesinde yer alan toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı kapsamında gerçekleştirilmiş toplantılar olduğu ve davaların çözümünün de bu değerlendirme ışığında yapılması gerektiği sonucuna ulaşmıştır. Başvurucu Güven Boğa hakkında karar veren derece mahkemesi ise başvurucunun anılan toplantılara mesai saatleri içinde katılmış olmasına rağmen yine de ortada bir sendikal faaliyet olduğundan bahsedilemeyeceğini, bu nedenle davanın toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı çerçevesinde incelenmesi gerektiğini belirtmiştir.  Toplantı hakkının kullanımı için bildirim usulü öngörülmesinin başlı başına söz konusu hakkın ihlali anlamına gelmediğini belirten derece mahkemeleri bu şartın Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (Sözleşme) hukukuyla da uyumlu olduğunu, nitekim Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) bir kararında önceden izin alma şartı yerine getirilmeden düzenlenen bir gösteri yürüyüşüne katılması dolayısıyla başvurucunun idari para cezasına çarptırılmasını -cezanın düşük miktarını da gözönünde bulundurarak- Sözleşme'ye uygun kabul ettiğini belirtmiştir. Derece mahkemeleri, başvurucuların söz konusu toplantılar için bildirim yükümlülüğü altında bulunan düzenleyiciler olup olmadığı konusunda herhangi bir açıklama yapmamıştır. Derece mahkemeleri; başvuru konusu toplantılarda bazı grupların yüzlerini kapattıklarını, gaz maskeleri taktıklarını, eylem sırasında sokaklarda taşlardan, demir korkuluklardan bariyer oluşturduklarını, sokaklarda ateş yaktıklarını ve olaylara müdahale eden güvenlik görevlilerine taşlı, sopalı saldırılarda bulunduklarını, bu sebeplerle de toplantıların şiddet içerikli hâle geldiğini kabul etmiştir. Bu durumda gösterinin geneline şamil olacak biçimde barışçıl niteliğini kaybettiği anlaşılan toplantılara katılan kamu görevlisi başvurucular hakkında belli bir müeyyide uygulanmasının anlaşılabilir olduğu ifade edilmiştir.  Sonuç olarak derece mahkemeleri, kamu görevlisi olan başvurucuların eylemlerine uygun disiplin cezası ile tecziyelerine ilişkin dava konusu işlemlerde -cezanın niteliği de dikkate alındığında- ölçülük ilkesine, mevzuata ve hukuka aykırılık görülmediğine karar vermiştir.  Başvurucular nihai kararın kendilerine tebliğinden itibaren süresinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk 657 sayılı Kanun'un  maddesinin ilgili kısmı şöyledir: "A - Uyarma : Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.Uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:...e) Devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak,... " Danıştayın memurlara verilecek disiplin cezalarının amacı ve bu doğrultuda disiplin soruşturmalarının yapılma usulü konusundaki kararı şu şekildedir:"Disiplin cezaları, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülebilmesi bakımından kamu görevlilerinin mevzuat uyarınca yerine getirmek zorunda oldukları ödev ve sorumlulukları ifa etmemeleri veya mevzuatta yasaklanan fiillerde bulunmaları durumunda uygulanan yaptırımlar olup, memurların özlük hakları üzerinde doğrudan ve önemli sonuçlar doğurmaları sebebiyle subjektif ve bireysel etkileri bulunduğu gibi kamu görevinin gereği gibi sürdürülmesi ve kamu düzeninin sağlanması bakımından objektif ve kamusal öneme sahiptirler.Bu bakımdan disiplin soruşturmalarının yapılmasında izlenecek yöntem, ceza verilecek fiiller ve ceza vermeye yetkili makam ve kurullar pozitif olarak mevzuatla belirlenmekte, doktrin ve yargısal içtihatlarla da konu ile ilgili disiplin hukuku ilkeleri oluşturulmaktadır. Buna göre, disiplin cezası verilebilmesi için kusurlu halin tespitinden sonra belli süreler içinde ilgili memur hakkında tarafsız bir soruşturmacı görevlendirilerek disiplin soruşturması açılması, söz konusu soruşturmada memurun lehine ve aleyhine olan tüm delillerin toplanarak ekleriyle birlikte bir soruşturma raporunun oluşturulması ve bu şekilde memurun hangi fiili, nerede, ne zaman, nasıl, ne şekilde işlediğinin somut, hukuken kabul edilebilir ve delillerle şüpheye yer vermeyecek açıklıkta ortaya konularak yetkili disiplin amiri veya disiplin kurulu tarafından bir disiplin cezası verilmesi gerekmektedir." (Danıştay  Dairesi, 18/5/2016, E.2016/10866, K.2016/3109)." Danıştayın disiplin cezalarının ceza hukukunun genel ilkelerine tabi olduğuna ilişkin kararı şu şekildedir:"Disiplin cezaları, kamu görevlilerinin mevzuata, çalışma düzenine, hizmetin gereklerine aykırı fiillerine karşı düzenlenen idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerinden sürekli uzaklaştırılabilmek gibi ağır sonuçlara neden olabilen disiplin cezaları, ağırlığı ve önemi sebebiyle Anayasa'nın  maddesindeki suç ve cezalara ilişkin kurallara tabi tutulmuşlardır.'Kanunsuz suç ve ceza olmaz' ilkesi uyarınca, ceza yaptırımına bağlanan her bir fiilin tanımının yapılması ve kanunun ne tür fiilleri suç sayarak yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek şekilde belirtilmesi gerekmektedir. Sözü edilen suç tanımlaması yapıldıktan sonra, suçun karşılığı olan cezanın ve suç sayılan fiili gerçekleştiren kamu görevlisinin hangi disiplin kuralını ihlal ettiğinin açık bir şekilde ortaya konulması da zorunludur. Sözkonusu fiil, mevzuatta öngörülen tanıma uymuyorsa verilen disiplin cezasının hukuka aykırı olacağı açıktır." (Danıştay  Dairesi, 17/12/2015, E.2012/2922, K.2015/6975). Bu kapsamda Danıştay, il millî eğitim müdürünün atamasının eleştirildiği bazı köşe yazılarını aracının camına asarak okula gelen, ayrıca bunları kantinde ve öğretmenler odasında da teşhir ettiği belirtilen öğretmen ile aynı okulda çalışan başka bir öğretmeni rahatsız edici davranışlarda bulunan ve bir öğretmene yakışmayacak içerikte mesajlar attığı değerlendirilen öğretmenin, ayrıca telefonda başka bir görevli ile konuşurken idareye matufiyet olmadan genel olarak hakaret eden sağlık memurunun eylemlerinin devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak hükmü kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini kabul etmiştir (sırasıyla Danıştay Onikinci Dairesi, 17/12/2015, E.2012/2922, K.2015/6975; Danıştay Onikinci Dairesi, 9/9/2019, E.2016/2432, K.2019/5694; Danıştay Onikinci Dairesi, 20/6/2019, E.2018/1442, K.2019/3898). Danıştay, hakkında devam eden disiplin soruşturması kapsamında kendisi tarafından hazırlanan ve içeriğinde kendisiyle ilgili övücü sözler bulunan bir metni başka bir kişi aracılığıyla görev yaptığı ilçedeki insanlara imzalatarak soruşturma makamına sunan kamu görevlisi hakkında bu eylemi nedeniyle 657 sayılı Kanun'un  maddesinin B bendinin (d) alt bendi uyarınca kınama cezası verilmesinin eylemin anılan hükümdeki tanıma uymaması, bu doğrultuda tipiklik şartının gerçekleşmemesi ve eylemin aynı Kanun'un  maddesinin A bendinin (e) alt bendi kapsamında değerlendirilebilecek olması nedeniyle hukuka aykırı olduğunu kabul etmiştir (Danıştay Onikinci Dairesi, 16/9/2019, E.2016/2377, K.2019/5880).B. Uluslararası Hukuk AİHM devletin kamu hizmetinde çalışan memurları yönünden sadakat yükümlülüğü öngörmesinin, ayrıca onlara ödev ve sorumluluklar yüklemesinin memurların statüleri gereği meşru bir durum olduğunu belirtmiştir. Fakat kamu görevlilerinin de birey olduğunu, siyasi görüş sahibi olma, ülke sorunlarıyla ilgilenme, tercih yapma gibi sosyal yönlerinin bulunduğunu ve bu doğrultuda Sözleşme'nin  ve  maddelerinden yararlandıklarının şüpheden uzak olduğunu da ifade etmiştir. Bununla birlikte memurun bulunduğu konum ve görev yaptığı alanla ilgili olarak ödev ve sorumluluk derecesinin belirlenmesinde ulusal makamların bir takdir marjı olduğunu da eklemiştir (İsmail Sezer/Türkiye, B. No: 36807/07, 24/3/2015, §§ 52-54; Vogt/Almanya [BD], B. No: 17851/91, 26/9/1995, §§ 51-53; Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 22954/93, 2/9/1998, §§ 53, 54; Otto/Almanya (k.k.), B. No: 27574/02, 24/11/2005).  AİHM, kamu görevlilerine verilen disiplin cezalarıyla güdülen meşru amacın gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği yönünden yalnızca cezanın bir kuralla öngörülmüş olmasını yeterli bulmamakta; somut bir değerlendirmenin varlığını aramaktadır. Bu bağlamda kamu görevlilerinin cezalandırılan eylemlerinin kamu hizmetlerinin sürekliliğini ya da gereği gibi yerine getirilmesini etkilemek veya görev yapılan devlet kurumunun itibarını zedelemek gibi cezayı gerekli kılan sonuçlara sebep olduğunun açıkça gösterilmesi gerektiğini belirtmektedir (Kula/Türkiye, B. No: 20233/06, 19/6/2018, §§ 48, 49). Bununla birlikte AİHM, kamu görevlilerinin devlete sadakat yükümlülüğü hususunda söz konusu devlete özgü durumların dikkate alınabileceğini kabul ettiği gibi memurun görevinin niteliğinin de gözönünde bulundurulması gerektiğini ifade etmiştir. Komünist Partinin eylemlerine aktif olarak katılan bir öğretmenin aldığı disiplin cezasına ilişkin olarak yapılan başvuruda verdiği Vogt/Almanya kararında, memurların devlete sadakat yükümlülüğü konusunda Almanya'nın nasyonel sosyalizm geçmişinin ve bu doğrultuda Alman Anayasası'nın üzerine kurulduğu ilkelerin dikkate alınması gerektiğini belirtmiş; ayrıca öğretmenlerin öğrencileri yönünden bir otoriteyi temsil ettikleri gerçeği karşısında iş yaşamları dışında da belli bir dereceye kadar ödev ve sorumluluklarının devam edeceğini kabul etmiştir (Vogt/Almanya, §§ 59, 60).