Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru, disiplin cezasına yönelik itirazın idarece zımnen reddi üzerine açılan davanın idari davaya konu olabilecek icrai bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 27/7/2018 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.    Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:A. Başvuruya Konu Dava Süreci Başvurucu, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı (İdare) Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü Kadın Hizmetleri daire başkanı olarak görevini sürdürmekteyken hakkında yürütülen disiplin soruşturması sonucunda 17/6/2016 tarihinde uyarma disiplin cezası ile cezalandırılmıştır. Başvurucu 21/6/2016 tarihinde İdare bünyesindeki Merkez Disiplin Kuruluna uyarma cezasının kaldırılması talebiyle itiraz etmiştir. Başvurucu, itiraz başvurusuna cevap verilmemesi sebebiyle başvurunun 20/8/2016 tarihinde zımnen reddedilmiş sayıldığı gerekçesiyle 13/10/2016 tarihinde uyarma cezasının iptali talebiyle Ankara  İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmıştır. Mahkeme 31/5/2017 tarihli kararı ile davanın süresinde açılmadığı gerekçesiyle reddine karar vermiştir. Başvurucu, mahkeme kararına karşı Ankara Bölge İdare Mahkemesi  İdari Dava Dairesinde (Bölge İdare Mahkemesi) istinaf başvurusunda bulunmuştur. Bölge İdare Mahkemesi 7/11/2017 tarihli kararıyla dava konusu işlemin kesin ve yürütülebilir nitelikte bulunmaması sebebiyle reddedilmesi gerektiğini belirterek istinaf talebinin kabulü ile dosyanın mahkemesine iadesine karar vermiştir. İstinaf gerekçesinde, başvurucunun uyarma cezasına yönelik 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun  maddesi gereğince yaptığı itirazın dava konusu işlemin kesin ve yürütülebilir olma özelliğini ortadan kaldırdığı, idare tarafından başvurucunun itirazının reddine karar verilmesi durumunda işlemin kesinleşeceği belirtilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi itirazın reddine ilişkin kararının başvurucuya tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceğini vurgulamıştır. Mahkeme 15/2/2018 tarihli kararıyla Bölge İdare Mahkemesi kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin kesin ve yürütülebilir bir işlem niteliğinde bulunmaması sebebiyle davanın reddine karar vermiştir. Başvurucunun Mahkemenin ret kararına karşı yaptığı istinaf başvurusu Bölge İdare Mahkemesinin 31/5/2018 tarihli kararıyla reddedilmiştir. Nihai karar başvurucuya 28/6/2018 tarihinde tebliğ edilmiştir. Başvurucu 27/7/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.B. Üçüncü Kişi A. Hakkındaki Yargılama Süreci Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü bünyesinde sosyal çalışmacı olarak görev yapan A., hakkında yapılan disiplin soruşturması neticesinde kınama cezası ile cezalandırılmıştır. A. işlemin iptali talebiyle Ankara  İdare Mahkemesinde ( İdare Mahkemesi) dava açmıştır.  İdare Mahkemesi 7/11/2017 tarihli kararıyla dava konusu disiplin işleminin iptaline karar vermiştir. Anılan karara karşı davalı İdare tarafından dava konusu disiplin cezasına itiraz edildiği ancak itirazın sonucu beklenmeden davanın açıldığı, ortada kesinleşmiş bir disiplin cezasının bulunmadığı gerekçesiyle Bölge İdare Mahkemesine istinaf başvurusunda bulunmuştur. Bölge İdare Mahkemesi gerekçesinde A. tarafından disiplin cezasına karşı yapılan itirazın davanın  İdare Mahkemesi tarafından karar verilmesinden önce neticelendiğinden dava konusu işlemin kesinleştiğini belirtmiştir. A. Ulusal Hukuk İlgili Mevzuat 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı:"... Dilekçeler, ...:d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,...Yönlerinden sırasıyla incelenir." 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek karar" kenar başlıklı  maddesi (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:" Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;...b) ... 3/d ve ... bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine,...Karar verilir." 657 sayılı Kanun'un  maddesi şöyledir:"Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir.İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir.İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorundadır.İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler.Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir." Danıştay İçtihadı Danıştay Onikinci Dairesinin 23/12/2013 tarihli ve E.2013/10983, K.2013/12389 sayılı kararı şöyledir:"...657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun  maddesi ile disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarına karşı yapılacak itiraz ve tabi olacağı süre yönlerinden özel bir düzenleme yapılmıştır. Bu düzenlemelerin özel niteliğinden dolayı, davacının disiplin cezasına karşı yaptığı itiraza kadar geçen sürenin 2577 sayılı Kanun'un  maddesi kapsamında düşünülerek değerlendirilmesine olanak bulunmamaktadır. Çünkü itiraz edilen disiplin cezası, Kanun'un özel hükmü gereği kesinleşmeyecektir. Ancak disiplin cezasına anılan  madde kapsamında itiraz edilmesi durumunda idare tarafından verilen cevap üzerine; veya 60 gün içerisinde cevap verilmemesi durumunda zımni ret işlemi üzerine dava açma süresi bakımından, 657 sayılı Kanun'da hüküm bulunmaması nedeniyle, 2577 sayılı Kanun'un  maddesi uygulanarak, (idarece cevap verilmesi üzerine veya cevap verilmemesi durumunda, 60 günlük zımni ret işleminden sonra) 60 günlük dava açma süresi işlemeye başlayacaktır.Öte yandan, 657 sayılı Kanun'un  maddesinde idareye tanınan 30 günlük cevap verme süresi, idarenin iç işleyişine ilişkin olup, zımni reddin 60 gün içerisinde idarece cevap verilmemesi üzerine oluşacağı da açıktır...." Danıştay Onikinci Dairesinin 31/1/2019 tarihli ve E.2016/9998, K.2019/549 sayılı kararı şöyledir:"...Davacının aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinin, davacının süresi içinde 657 sayılı Kanun'un  maddesi uyarınca yaptığı itiraz nedeniyle ortadan kalktığı, davacının cezalandırılmasına ilişkin işlemin, ancak davalı idarenin yetkili Disiplin Kurulu'nun "ret" niteliğinde "olumsuz" kararının davacıya tebliği ile kesinleşeceği ve olumsuz işlem niteliğinde ret kararının davacıya tebliği üzerine 60 gün içinde dava açabileceği hususları dikkate alındığında; dava konusu işlemin davacının itirazı nedeniyle kesin ve yürütülebilir nitelikte, tek başına hukuksal etkileri olan bir işlem olarak kabulüne olanak bulunmadığından, davanın incelenmeksizin reddi gerekirken Mahkemece uyuşmazlığın esasına girilerek verilen davanın reddine dair kararda hukuki isabet görülmemiştir...." Danıştay Onikinci Dairesinin 10/4/2019 tarihli ve E.2016/2600, K.2019/2650 sayılı kararı şöyledir:"...Dosyanın incelenmesinden, davacının Araklı Halk Eğitim Merkezi'nde müdür yardımcısı olarak görev yaptığı dönemde İlçe Milli Eğitim Müdürüne hakaret ettiği iddiasıyla hakkında başlatılan soruşturma sonucunda getirilen öneri doğrultusunda, Milli Eğitim Bakanlığı Yüksek Disiplin Kurulu'nun 19/3/2015 tarih ve 2015/5 sayılı kararı ile, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/D-(l) maddesi uyarınca “bir yıl kademe ilerlemesinin durdurulması cezası'' ile cezalandırılmasına karar verildiği, davacı tarafından söz konusu kararın kaldırılması talebiyle süresi içinde itiraz dilekçesi verildiği, ancak itirazı hakkında henüz karar verilmemişken 5/6/2015 tarihinde itiraza konu işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı, dava devam ederken, Milli Eğitim Bakanlığı Yüksek Disiplin Kurulu'nun 21/7/2015 tarih ve 7395391 sayılı kararı ile davacının itirazının kabulüne karar verildiği görülmüştür....657 sayılı Kanun'un  maddesinde yer alan disiplin cezalarına itiraz, itiraz merci ve itirazın tâbi olacağı süre yönlerinden ''özel'' bir düzenleme yapılmış ve söz konusu disiplin cezalarının usule ve yasaya aykırı olduğu iddiasıyla, yasal süresi içerisinde doğrudan doğruya dava açmak veya yetkili merciye itirazda bulunmak seçenekleri tanınmıştır.657 sayılı Kanun'un  maddesinde yer alan ''özel'' düzenleme gereği, maddede belirtilen cezalara karşı idari aşamada tanınan itiraz hakkının kullanılmasının tercih edilmesi halinde, itiraz mercileri tarafından değerlendirme yapılarak tesis edilen işlemin cezalar hakkında nihai işlem niteliğinde olduğu, söz konusu maddede itiraz mercilerinin, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorunda oldukları yolundaki düzenleme uyarınca, itiraz mercileri tarafından itiraz dilekçesi incelenmek suretiyle bir değerlendirme yapılmaması halinde ise ceza kesinleşmeyecek, uygulanabilirlik özelliği taşımayacaktır.Bakılan olayda, davacı tarafından, dava konusu kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile cezalandırılmasına ilişkin disiplin kurulu kararına süresi içinde itiraz edildiği, bu nedenle itiraza konu disiplin cezasının kesinleşmediği, bu cezanın yetkili Yüksek Disiplin Kurulu'nun 'ret' niteliğinde 'olumsuz' kararının davacıya tebliği ile kesinleşeceği ve olumsuz işlem niteliğinde ret kararının davacıya tebliği üzerine 60 gün içinde dava açılabileceği hususları dikkate alındığında; dava konusu işlemin davacının itirazı nedeniyle kesin ve yürütülebilir nitelikte, tek başına hukuksal etkileri olan bir işlem olarak kabulüne olanak bulunmadığından, davanın incelenmeksizin reddi gerekirken mahkemece uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle verilen davanın reddine ilişkin kararda hukuki isabet görülmemiştir...." Danıştay Beşinci Dairesinin 26/12/2017 tarihli ve E.2016/24958, K.2017/24936 sayılı kararı şöyledir:"...657 sayılı Kanunu'nun  maddesinde yer alan ''özel'' düzenleme gereği, maddede belirtilen cezalara karşı idari aşamada tanınan itiraz hakkının kullanılmasının tercih edilmesi halinde, itiraz mercileri tarafından değerlendirme yapılarak tesis edilen işlemin, cezalar hakkında nihai işlem niteliğinde olduğu ve bu nihai işlemin, tebliğ tarihini izleyen 60 günlük süre içinde dava konusu edilebileceği açık olup; söz konusu maddede itiraz mercilerinin, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorunda oldukları yolundaki düzenleme uyarınca itiraz mercileri tarafından itiraz dilekçesi incelenmek suretiyle bir değerlendirme yapılmaması halinde ise ceza kesinleşmeyecek, uygulanabilirlik özelliği taşımayacaktır." Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/5/2019 tarihli E.2018/2451, K.2019/2669 sayılı kararı şöyledir:"...Daire kararında da belirtildiği üzere, TCDD Personel Yönetmeliği'nin  maddesiyle, disiplin cezalarına karşı itirazın tabi olacağı süre yönünden özel bir düzenleme getirilmiş, davacı da kendisine verilen cezaya karşı bu özel düzenlemenin öngördüğü 7 günlük süre içerisinde itirazda bulunmuş olup, cezanın, itiraz başvurusunun sonuçlandırılması ile kesinleşeceğinin kabulü gerekir.Bu durumda; uyuşmazlıkta, idarece itirazın sonuçlandırılmasıyla disiplin cezası kesinleşmiş olup, dava açma süresi de, cezanın kesinleşmesine yol açacak olan itirazın reddine dair kararın tebliği tarihinden itibaren başlatılacağından, bu tarihten itibaren altmış gün içinde açılan davada süre aşımı bulunmamaktadır...."B. Uluslararası Hukuk Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)  maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir..." Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı İlgili Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadı için bkz. Ali Diren, B. No: 2015/13108, 18/4/2018, §§ 26-