Haklar: Seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkı

Başvuru, şahsa bağlı müşavir kadrosunda görev yapmaktayken milletvekili adayı olmak için istifa eden başvurucunun tekrar aynı kadroya atanmaması nedeniyle seçilme hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.   Başvurucu, nihai kararı 7/11/2020 tarihinde öğrendikten sonra 23/11/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.  Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık 21/6/2021 tarihinde görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur. Birinci Bölüm başvurunun Genel Kurul tarafından incelenmesine karar vermiştir.   Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Elektrik mühendisi olan başvurucu, bakanlık müşaviri ünvanı ile genel idare hizmetleri sınıfında görev yapmaktayken 24/6/2018 tarihinde yapılan  Dönem Milletvekili Genel Seçimi'nde milletvekili adayı olabilmek için istifa etmiştir. Başvurucu, söz konusu seçimde aday olarak gösterilmemesi üzerine Sağlık Bakanlığına başvurarak eski görevine iadesini talep etmiş ancak farklı bir kadro olan mühendis kadrosuna atanmıştır. Başvurucu, anılan işlemin iptali ve bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı özlük haklarının iadesi talebiyle Ankara  İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. İdare; Mahkemeye sunduğu cevap dilekçesinde, şahsa bağlı müşavirlik kadrolarının istifa ile son bulduğunu, başvurucunun göreve geri dönme talebinde bulunduğu tarihte eski kadrosuna atanabilmesinin hukuken mümkün olmadığını ileri sürmüştür. Buna karşın İdare Mahkemesi, davacının mühendis kadrosuna atandığı tarihte müşavirlik kadrolarının henüz kaldırılmadığını, (Başvurucu 5/7/2018 tarihinde mühendis kadrosuna atanmış, 9/7/2018 tarihli ve  mükerrer 30473 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile hâlihazırda şahsa bağlı müşavir kadrolarında bulunanların tamamının görevi sona ermiştir.) bu nedenle müşavir kadrolarından birine ya da eş değer veya kariyer olarak daha yakın bir kadroya atanmasının mümkün olduğunu belirterek dava konusu işlemi iptal etmiş; davacının yoksun kaldığı mali ve özlük haklarının ödenmesi gerektiğine hükmetmiştir. Bu karara karşı idarece yapılan istinaf başvurusu üzerine Ankara Bölge İdare Mahkemesi  İdari Dava Dairesince (Bölge İdare Mahkemesi) İdare Mahkemesi kararı kaldırılmış ve davanın kesin olarak reddine karar verilmiştir. Kararın ilgili kısmı şöyledir:"... Davacının 1997 yılında Erzurum Numune Hastanesinde memur olarak göreve başladığı, 2002 yılında aynı hastanede tekniker kadrosuna atandığı ve tedviren Hastane Müdür Yardımcılığı, 2006 yılında Erzurum İl Sağlık Müdür Yardımcılığı, 2008 yılında geçici görevle Sağlık Bakanlığı İnşaat ve Onarım Dairesi Başkanlığı, 2009 yılında vekaleten Sağlık Bakanlığı İnşaat ve Onarım Dairesi Başkanlığı görevlerini yürüttükten sonra 2010 yılında Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü'ne Daire Başkanı olarak atamasının yapıldığı, 2011 yılında şahsa bağlı bakanlık müşaviri olarak atandığı, Bakanlık müşavirliği görevinde iken vekaleten Genel Müdür Yardımcılığı, geçici görevle de daire başkanlığı görevlerini yürüttüğü, Bakanlık Müşaviri olarak görevli iken  Dönem Milletvekili Seçimlerine katılmak için 26/04/2018 tarihinde istifa ederek görevinden ayrıldığı, milletvekili aday listesinde yer almaması üzerine göreve geri dönme talebinde bulunduğu, 05/07/2018 tarihli işlemle Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü emrine elektronik mühendisi olarak atandığı, mühendis olarak atanmasına itiraz ettiği, itirazının 26/07/2018 tarihli işlemle reddedildiği, bunun üzerine mühendis olarak atanmasına ilişkin 05/07/2018 tarihli işlem iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. 298 sayılı Kanunun 3617 sayılı Kanunla değişik Ek  madde ile; kamu görevlerinde uzun yıllar çalışarak bilgi ve deneyim kazanmış olanların T.B.'de milletvekili olarak hizmet vermelerine ve bunların bilgi, deneyim ve becerilerinden yasama faaliyetlerinde de yararlanılmasına olanak tanımak ve seçmenlerin daha çok sayıdaki adaylar arasından kendilerini parlamentoda temsil edebilecek kişileri seçme haklarını kullanabilmelerini sağlamak için Yüksek mahkeme üyeleri, hakimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar ile subay ve astsubaylar dışında kalan kamu görevlilerinin yürütmekte oldukları görevlerinden ayrılarak seçimlere katılabilmelerine olanak tanınmış ve seçim nedeniyle görevlerinden ayrılanlardan adaylığı veya seçimi kazanamayanların da idareye başvurmaları halinde eski görevlerine veya kazanılmış hak derecelerindeki başka bir göreve dönebilmeleri sağlanmıştır.Yukarıda yer verilen mevzuat hükmü uyarınca idareler, seçimler nedeniyle istifa edip, aday olamayan veya aday olup da milletvekili seçilemeyen memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevlerine geri dönme isteminde bulundukları takdirde bu taleplerini yerine getirme konusunda bağlı yetki içinde bulunmaktadırlar. Ancak, bu kişilerin eski görevlerine bu kadronun boş olması halinde dönebilecekleri, aksi halde eş değer başka bir kadroya atamalarının yapılabileceği de açıktır.Bakılan olayda, seçimler nedeniyle istifa edip aday olmayan davacının, eski görevine geri dönme isteminde bulunması halinde bu talebini yerine getirme konusunda davalı idarenin bağlı yetki içinde bulunduğu, ancak, bu yetkisini kullanırken eski görevine ilişkin kadronun boş olması gerektiği, 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici  maddesinin  fıkrası uyarınca, davacının görev yaptığı şahsa bağlı müşavir kadrosu istifası ile iptal edilmiş olduğundan bu kadroya atanmasında hukuken olanak bulunmadığı görülmektedir.Bu duruma göre, davacının istifası ile iptal edilen şahsa bağlı müşavir kadrosuna tekrar atanamayacağı hususu ve ifa ettiği eski görevleri dikkate alındığında, davacının göreve iade istemiyle yaptığı başvurusu üzerine, kazanılmış hak aylık derecesine uygun olarak 'mühendis' kadrosuna atanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır..." Başvurucu, nihai karardan haberdar olduktan sonra süresi içinde bireysel başvuruda bulunmuştur.  A. Ulusal Hukuk 26/4/1961 tarihli ve 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun'un ek  maddesi şöyledir:  “Yüksek mahkeme üyeleri, hâkimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar ile Subay ve Astsubaylar hariç olmak üzere; milletvekili ve mahalli idareler genel ve ara seçimlerinde aday ve aday adayı olan Devlet memurları ve diğer kamu görevlileri, adaylığı veya seçimi kaybetmeleri halinde, Yüksek Seçim Kurulunca seçim sonuçlarının ilanını takip eden bir ay içinde müracaat etmeleri kaydıyla eski görevlerine veya kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve dönebilirler.” 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin (663 sayılı KHK) geçici  maddesinin (1) ve (4) numaralı fıkraları şöyledir: “Bu maddenin yayımı tarihinde görevde bulunan, Sağlık Bakanlığı, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ve Refik Saydam Hıfzıssıhha Merkezi Başkanlığının merkez, taşra ve döner sermaye kadrolarına atanmış olan ve kadroları iptal edilen personelden; Teftiş Kurulu Başkanı, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Müstakil Daire Başkanı, Bakanlık Müşaviri, Daire Başkanı, Özel Kalem Müdürü, Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, Başkan Yardımcısı, Döner Sermaye Merkez Müdürü, İl Sağlık Müdürü, İl Sağlık Müdür Yardımcısı, Şube Müdürü ile Müdür ve Müdür Yardımcısı unvanlı kadrolarda bulunanların görevleri, bu maddenin yayımı tarihinde sona erer. Bu fıkra uyarınca görevleri sona erenlerden Teftiş Kurulu Başkanı, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Müstakil Daire Başkanı, Bakanlık Müşaviri, Daire Başkanı, Özel Kalem Müdürü, Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, Başkan Yardımcısı ve İl Sağlık Müdürü kadrolarında bulunanlar ekli (2) sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına; diğerlerinden merkez teşkilatında bulunanlar ekli (2) sayılı liste ile ihdas edilen Araştırmacı, taşra teşkilatında bulunanlar ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Araştırmacı kadrolarına halen bulundukları kadro dereceleriyle atanmış sayılır. Bu madde uyarınca ihdas edilen Bakanlık Müşaviri ile Araştırmacı kadroları herhangi bir sebeple boşalması halinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. Bu fıkraya göre Bakanlık Müşaviri ve Araştırmacı kadrolarına atanmış sayılanlar, Bakanın uygun göreceği merkez veya taşra teşkilatına ait birimlerde çalıştırılabilir....Birinci fıkra uyarınca atanan veya atanmış sayılan personelin yeni kadrolarına atandıkları veya atanmış sayıldıkları tarih itibarıyla eski kadrolarına ilişkin olarak en son ayda sözleşme ücreti, aylık, ek gösterge, ikramiye (bir aya isabet eden net tutarı), her türlü zam ve tazminatları, makam tazminatı, temsil tazminatı, görev tazminatı, ek ücret, ek ödeme ve benzeri adlarla yapılan her türlü ödemelerin (ilgili mevzuatı uyarınca fiili çalışmaya bağlı fazla mesai ücreti ve performansa bağlı döner sermaye ek ödemesi hariç) toplam net tutarının (Bu tutar sabit bir değer olarak esas alınır.); yeni atandıkları veya atanmış sayıldıkları kadrolara ait aylık, ek gösterge, ikramiye (bir aya isabet eden net tutarı), her türlü zam ve tazminatları, makam tazminatı, temsil tazminatı, görev tazminatı, ek ücret, ek ödeme ve benzeri adlarla yapılan her türlü ödemelerin (ilgili mevzuatı uyarınca fiili çalışmaya bağlı fazla mesai ücreti ve performansa bağlı döner sermaye ek ödemesi hariç) toplam net tutarından fazla olması halinde aradaki fark tutarı, herhangi bir vergi ve kesintiye tâbi tutulmaksızın fark kapanıncaya kadar ayrıca tazminat olarak ödenir. Atandıkları veya atanmış sayıldıkları kadro unvanlarında isteğe bağlı olarak herhangi bir değişiklik olanlarla, kendi istekleriyle başka kurumlara atananlara fark tazminatı ödenmesine son verilir.” 703 sayılı KHK'nın  maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen geçici  maddesi şöyledir: “Bu maddenin yayımı tarihine kadar, bakanlık müşaviri kadrolarına atanmış veya çeşitli kanun, kanun hükmünde kararname veya diğer mevzuat hükümlerine göre bakanlık müşaviri veya müşavir kadrolarına ya da diğer şahsa bağlı yönetici veya müşavir/danışman kadro veya pozisyonlarına atanmış sayılıp da bu maddenin yayımı tarihinde anılan kadro veya pozisyonlarda bulunmakta olanların görevleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona erer. Bunlardan;a) Daha önce 657 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinin “Ortak Hükümler” bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı bendinde sayılan kadrolar ile mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri ve yeterlilikleri aynı veya benzer nitelik arz eden kadro veya pozisyonlarda bulunanlar daha önceki bu kadro veya pozisyonlarına,b) (a) bendi kapsamına girmeyenler, yönetici kadro ve pozisyonları dışında daha önce bulundukları veya öğrenim durumları itibarıyla ihraz etmiş oldukları unvanlara ilişkin kadro veya pozisyonlara,ilgili kurumlarca bir ay içerisinde atanır.Birinci fıkrada sayılanlardan, anılan fıkranın (a) ve (b) bentleri kapsamına girmeyenler görev yaptıkları kurumların araştırmacı kadrolarına atanmış sayılır. Atama işlemi gerçekleşinceye kadar bunların almakta oldukları her türlü ödemelerin görev yaptıkları kurum tarafından yapılmasına devam olunur. Bu madde kapsamında yapılacak atamalar için uygun boş kadro veya pozisyon bulunmaması halinde söz konusu kadro veya pozisyonlar ihdas edilmiş ve kurumların kadro cetvellerinin ilgili bölümlerine eklenmiş sayılır.Bakanlık müşavirliği kadrolarında bulunmakla birlikte malî haklarını 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin mülga ek 18 inci maddesine göre almaya devam edenler hariç olmak üzere, bu fıkra kapsamında atananlara malî hakları, atandıkları söz konusu kadrolarda bulunmaları kaydıyla atandıkları tarihi takip eden ay başından itibaren (…)(1) fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç, önceki görevlerine ait ödeme unsurları esas alınarak verilmeye devam edilir.”B. Uluslararası Hukuk Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek (1) No.lu Protokol’ün  maddesi şöyledir: “Yüksek Sözleşmeci Taraflar, yasama organının seçilmesinde halkın kanaatlerinin özgürce açıklanmasını sağlayacak şartlar içinde, makul aralıklarla, gizli oyla serbest şeçimler yapmayı taahhüt ederler." Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) serbest seçim hakkını Avrupa kamu düzeninin temel unsuru olan demokrasinin en önemli ilkelerinden biri olarak kabul etmektedir. AİHM, Sözleşme’ye ek (1) No.lu Protokol’ün  maddesinin koruduğu hakların hukukun üstünlüğüne dayanan etkili ve anlamlı bir demokrasinin temellerinin kurulması ve sürdürülmesi için hayati önemde olduğunu belirtmiştir. AİHM, Sözleşme ve demokrasi arasındaki ilişkinin açıkça ortaya konduğu Sözleşme’nin ön sözünde insan haklarının ve temel özgürlüklerin hayata geçirilmesinin ve sürdürülebilmesinin bir yandan etkili bir siyasal demokrasi, diğer yandan insan haklarına ortak bir yaklaşım ve uyum ile sağlanabileceğinin açıkça ifade edildiğine dikkat çekmiştir. AİHM bu bağlamda demokrasinin Sözleşme’nin öngördüğü tek ve Sözleşme’ye uygun, tamamlayıcı bir siyasal sistem olduğunu ifade etmiştir (Türkiye Birleşik Komünist Partisi ve diğerleri/Türkiye [BD], B. No: 19392/92, 30/1/1998, § 45; Mathieu-Mohin ve Clerfayt/Belçika [GK], B. No: 9267/81, 2/3/1987, § 47; Ždanoka/Letonya [BD], B. No: 58278/00, 16/3/2006, §§ 98, 103; Yumak ve Sadak/Türkiye [BD], B. No: 10226/03, 8/7/2008, § 105).  AİHM'e göre çoğulcu demokrasilerin geliştirilmesi ve sürdürülebilmesi için seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkının mevcudiyeti ve bu hakkın çağdaş demokrasilerde sağlanan güvenceler ile seçimlerde hayata geçirilmesi elzemdir. Bu nedenle seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkının sadece teorik olarak ve görünüşte bir varlığı olması yeterli olmayıp etkili bir şekilde uygulanması da gereklidir (Türkiye Birleşik Komünist Partisi ve diğerleri/Türkiye, § 33). AİHM ek (1) No.lu Protokol’ün  maddesi kapsamındaki seçme ve seçilme hakkının ne denli önemli olursa olsun mutlak hak olmadığını ve ek (1) No.lu Protokol’ün  maddesinde bu haklarla ilgili kesin ifadeler kullanılmadığı ve bu haklar tanımlanmadığı için bu haklara yönelik sınırlama öngörülmesinin mümkün olduğunu belirtmektedir. Sözleşme'ye taraf olan devletler,  maddenin ilke olarak engel koymadığı durumlarda kendi iç hukuklarındaki düzenlemeleriyle seçme ve seçilme hakkının sınırlarını belirleme konusunda geniş bir takdir yetkisine sahip olmakla birlikte ek (1) No.lu Protokol'de öngörülen gereklilikleri son olarak değerlendirme yetkisi AİHM’e aittir (Mathieu-Mohin ve Clerfayt/Belçika, § 52; Gitonas ve diğerleri/Yunanistan, B. No: 18747/91, 19376/92; 19379/92, 1/7/1997, § 39, Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 22954/93, 2/9/1998, § 75). AİHM'e göre seçme ve seçilme haklarına yönelik sınırlamaların hakkın özünü zedeleyecek ve etkisini ortadan kaldıracak ölçüde olmaması, meşru bir amaç taşıması ve öngörülen amaçla orantılı olması gerekir (Gitonas ve diğerleri/Yunanistan, § 39, Labita/İtalya [BD], B. No: 26772/95, 6/4/2000, § 201).  AİHM taraf devletlerin kendi anayasal düzenleri çerçevesinde seçilme hakkıyla bağdaşmayan şartları belirleme konusunda kayda değer serbestlik alanlarının bulunduğuna dikkati çekmiştir. Bu kriterler her devlete özel tarihî ve politik faktörlere göre değişir. Bu konuda Avrupa Konseyi üyesi birçok devletin anayasalarında ve seçime ilişkin düzenlemelerinde öngörülen durumların fazlalığı, bu alandaki olası tercihlerin çeşitliliğini göstermektedir (Briķe/Letonya (k.k.), B. No: 47135/99, 29/6/2000, § 1; Gitonas ve diğerleri/Yunanistan, § 39).  AİHM'e göre kamu görevlilerinin ya da kamu kesiminde belli görevleri üstlenmiş kişilerin seçimlerde aday olmadan önce istifa etmelerinin zorunlu tutulması kamu görevlilerinin bağımsızlığı şeklindeki meşru amaç çerçevesinde orantısız bir tedbir olarak görülemez (Gitonas ve diğerleri/Yunanistan, §§ 29, 44; Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık, §§ 73, 75).