Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru, yöneticilik görevinden kanunla alınma nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 6/5/2015 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Konu yönünden tespit edilen hukuki irtibat nedeniyle 2015/7948 numaralı bireysel başvurunun 2015/7942 numaralı bireysel başvuru ile birleştirilerek incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmemiştir.   Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Başvurucular, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı kadrolu öğretmen olup olay tarihinde başvuruculardan Mehmet Güçlü aynı zamanda eğitim merkezi müdürlüğü, Ramazan Erdem de okul müdürlüğü görevini yürütmektedir. Olay tarihinde yürürlükte bulunan mevzuata göre yöneticilik görevlerinin yürütülebilmesi yönünden herhangi bir üst sınır öngörülmemekte, disiplin veya yetersizlik gibi haklı sebeplerle görevden alınma durumu hariç yöneticilik görevinin emeklilik tarihine kadar sürdürülmesi mümkün olmaktadır.  Ancak 14/3/2014 tarihinde yürürlüğe giren kanuni değişiklikle Millî Eğitim Bakanlığına bağlı okul ve kurum müdürlüklerine atama yapılmasına ilişkin usul esaslar değiştirilmiştir. 14/9/2011 tarihli ve 28054 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri hakkında 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin (KHK)  maddesinin sekizinci fıkrasında okul ve kurum yöneticiliği görev süresi dört yıl olarak öngörülmüştür. Öte yandan 1/3/2014 tarihli ve 6528 sayılı Kanun'un  maddesiyle 652 sayılı KHK'ya eklenen geçici  maddenin (8) numaralı fıkrasıyla da bu ana kuralın mevcut yöneticilere uygulanması sağlanmış ve dört yıldan fazla süredir yöneticilik yapanların bu görevlerine son verilmiştir.  Başvurucuların müdürlük görevi, Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihte dört yıllık süreyi doldurmuş olmaları sebebiyle Kanun gereğince kendiliğinden sona ermiştir. Başvurucuların müdürlük görevinin sona ermesi sebebiyle ek ders ücreti ve maaş farkı gibi mali haklarında azalma meydana gelmiştir. Başvurucular müdürlük görevlerinden alınmalarına neden olan işlemin iptali istemiyle Malatya İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmışlardır. Başvurucular dava dilekçelerinde kanun koyucunun yetki gaspı yaparak idarenin görev alanında olan atama işlemini kanun hükmüyle yaptığını ve kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırı davrandığını ileri sürmüşlerdir. Başvurucular ayrıca kanun ile yöneticilik görevine son verilmesi suretiyle hak arama hürriyetinin ihlal edildiğini belirtmiş, son olarak özlük ve mali haklarının da kısıtlandığını ifade etmişlerdir. Başvurucular bu gerekçelerle söz konusu yasal düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olduğunu iddia etmiş ve Anayasa Mahkemesine başvurulmasını derece mahkemesinden talep etmişlerdir. Mahkeme, esasını incelemeksizin davayı reddetmiştir. Mahkeme, davacıların görevine son verilmesinin doğrudan kanun ile gerçekleştirildiğini vurgulamış ve ortada idari davaya konu olabilecek bir işlemin bulunmadığını ifade etmiştir. Başvurucular bu karara karşı Malatya Bölge İdare Mahkemesinde (Bölge İdare Mahkemesi) itiraz yoluna başvurmuşlardır. Bölge İdare Mahkemesi, mahkeme kararını onamıştır. Başvurucuların karar düzeltme istemi Bölge İdare Mahkemesinin 4/3/2015 tarihli kararlarıyla reddedilmiştir. Nihai karar 6/4/2015 tarihinde başvurucular vekiline tebliğ edilmiştir. Başvurucular 6/5/2015 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk 652 sayılı KHK'nın  maddesinin (8) numaralı fıkrasının olay tarihinde yürürlükte bulunan hâli şöyledir: "...(8) Okul ve kurum müdürleri; yazılı ve/veya sözlü olarak yapılacak okul veya kurum müdürlüğü sınavında başarılı olmak kaydıyla, hizmet süreleri, performans ve yeterlikleri dikkate alınarak il millî eğitim müdürünün teklifi üzerine vali tarafından atanır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar yönetmelikle düzenlenir...." 6528 sayılı Kanun'un  maddesiyle değiştirilen 652 sayılı KHK'nın  maddesinin (8) numaralı fıkrası şöyledir:"...(8) Okul ve Kurum Müdürleri, İl Millî Eğitim Müdürünün teklifi üzerine, Müdür Başyardımcısı ve Yardımcıları ise Okul veya Kurum Müdürünün inhası ve İl Millî Eğitim Müdürünün teklifi üzerine Vali tarafından dört yıllığına görevlendirilir. Bu görevlendirmelerin süre tamamlanmadan sonlandırılması, süresi dolanların yeniden görevlendirilmesi ile bu fıkranın uygulanmasına ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Bu fıkra kapsamındaki görevlendirmeler özlük hakları, atama ve terfi yönünden kazanılmış hak doğurmaz.”..." 6528 sayılı Kanun'un  maddesiyle eklenen 652 sayılı KHK'nın geçici  maddesinin (8) numaralı fıkrası şöyledir: "(8) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla halen Okul ve Kurum Müdürü, Müdür Başyardımcısı ve Yardımcısı olarak görev yapanlardan görev süresi dört yıl ve daha fazla olanların görevi, 2013-2014 ders yılının bitimi itibarıyla başka bir işleme gerek kalmaksızın sona erer. Görev süreleri dört yıldan daha az olanların görevi ise bu sürenin tamamlanmasını takip eden ilk ders yılının bitimi itibarıyla başka bir işleme gerek kalmaksızın sona erer."B. Uluslararası Hukuk Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM)Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)  maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni hak ve uyuşmazlıklar kolunun uygulanabilirliğine ilişkin içtihadını Regner/Çek Cumhuriyeti ([BD], B. No: 35289/11, 19/9/2017, § 99-112) kararında toparlamıştır. Kararın ilgili kısımları şöyledir:" AİHM 'medeni' kol bağlamında  maddenin uygulanabilir olması için Sözleşme'de korunup korunmadığından bağımsız olarak ulusal hukukta tanınan -en azından savunulabilir bir temeli bulunan- bir 'hak' ile ilgili bir 'uyuşmazlık' olması gerektiğini tekrarlar. Uyuşmazlık samimi ve ciddi olmalıdır. Uyuşmazlık sadece bir hakkın gerçek varlığıyla değil, hakkın kapsamı ve uygulanma şekliyle de ilgili olabilir. Son olarak yargılamanın sonucu söz konusu hak için doğrudan belirleyici olmalıdır. Ancak hafif bağlantılar ya da uzak sonuçlar  maddenin devreye girebilmesi için yeterli olmaz . AİHM hakkın varlığıyla ilgili olarak, ulusal hukukun ilgili hükümlerinin ve ulusal mahkemelerin bunlara ilişkin yorumlarının başlangıç noktası olması gerektiğini tekrarlar.  maddenin (1) numaralı fıkrası 'hak ve yükümlülükler' için taraf devletin maddi hukukunda herhangi bir somut içerik garanti etmez. AİHM taraf devletin ulusal hukukunda yasal bir temeli bulunmayan maddi bir hakkı  maddenin (1) numaralı fıkrasının yorumu yoluyla türetmeyebilir.  Bu çerçevede AİHM ulusal kanun koyucu tarafından ihdas edilen hakların maddi veya usule ilişkin ya da alternatifli olarak bu ikisinin bir kombinasyonu da olabileceğini gözlemler.  Ulusal hukukta tanınan ve mahkemeler kanalıyla icra ettirilebilme usul güvencesiyle desteklenmiş bir maddi hakkın bulunduğu hallerde  maddenin (1) numaralı fıkrası bağlamında hakkın var olduğu hususunda şüphe yoktur. Kanun hükmünün lafzının [otoritelere] takdir yetkisi bahşetmesi tek başına hakkın varlığını dışlayan bir unsur olarak görülemez. Gerçekte  madde başvurucunun hakkına müdahale sonucunu doğuran takdir yetkisine dayalı kararlara ilişkin davalara da uygulanır.  Ancak  madde ulusal kanun koyucu tarafından -herhangi bir hak bahşetmeksizin- mahkemelerde ileri sürülmesi mümkün olmayan belli avantajlar sağladığı hallerde uygulanmaz. Aynı durum bir kimsenin ulusal mevzuattaki haklarının, bunların tanınacağına dair basit bir umut ile sınırlı olduğu ve hakkın tanınmasının bütünüyle otoritelerin takdirine ve keyfiyetine bağlı bulunduğu haller yönünden de geçerlidir.  Ulusal mevzuatın bir kişinin maddi bir hakkını tanıdığı fakat şu veya bu sebeple bu hakkın mahkemeler aracılığıyla tespitini veya icra edilmesini temin edecek yasal araçlar öngörmediği haller de olabilmektedir. Bu durum -örneğin- ulusal hukukta yargısal muafiyet öngörüldüğü hallerde söz konusu olur. Buradaki muafiyet maddi hakkı güçlendirmekten ziyade ulusal mahkemelerin hakkın tespiti yetkisine yönelik getirilen prosedürel bir kısıtlama olarak görülmektedir. Bazı durumlarda ulusal hukuk bireyin öznel bir hakkını tanımamasına karşın işlemin keyfi olduğu veya yetki aşımı içerdiği ya da usul hataları bulunduğu yolundaki iddialarını inceletmek için dava açma hakkı bahşetmektedir. Bu durum, kamu otoritelerinin bir avantajı veya ayrıcalığı tanımak veya buna ilişkin isteği reddetmek hususunda mutlak takdir yetkisini haiz olduğu ve kanunun kişiye bu hakla ilgili olarak tanıdığı, mahkemelere başvuru hakkının kullanımı üzerine mahkemelerin bu işlemi hukuka aykırı bularak iptal edebildiği hallerde önem taşır. Böyle bir durumda  maddenin (1) numaralı fıkrası avantaj ya da ayrıcalığın bir kere tanınmakla medeni bir hakka vücut vermesi koşuluyla uygulanabilir. İlgili hakkın 'medeni' karakteri ile ilgili olarak AİHM öncelikle işçi ve işveren arasında akdedilen iş sözleşmesine dayalı alelade [özel] hukuk kapsamındaki istihdam ilişkilerinin her iki taraf -sırasıyla, sözleşmede kararlaştırılan hizmeti sunan ve bu hizmet alımı karşılığında sözleşmede kararlaştırılan ücreti ödeyen taraflar-açısından 'medeni' hak doğurduğunu gözlemler.Devlet dahil kamu tüzel kişisi ile kamuda çalışanı arasındaki istihdam ilişkisi de yürürlükteki ulusal mevzuata göre özel kişiler ile kamu hizmeti yürüten bir kamu kurumu arasındaki ilişkiyi düzenleyen iş hukuku hükümlerine dayalı olabilir. Öte yandan özel sektöre uygulanabilir iş hukuku hükümleri ile kamu hizmetine uygulanabilir belli hükümlerin bileşiminden oluşan karma sistemler de bulunabilir.  Vilho Eskelinen ve diğerleri içtihadında üretilen kriterlere göre, kamu hizmetlerinde istihdam edilen kamu çalışanlarıyla ilgili olarak iki koşul gerçekleşmedikçe taraf devlet AİHM önünde başvurucuyu  maddede yer alan korumanın kapsamı dışına çıkarmak bakımından başvurucunun kamu görevlisi statüsüne dayanamaz. Birincisi, devlet kendi ulusal hukukunda söz konusu görev veya kamu çalışanı kategorisi için dava yolunu kapalı tuttuğunu açık bir biçimde düzenlemelidir. İkincisi, dava yolunun kapalı hale getirilmesi objektif temele dayalı bir devlet yararı ile haklılaştırılmalıdır. Dava yolunun kapalı tutulmasının haklılaştırılabilmesi için bir işveren olarak devletin, ilgili kamu görevlisinin kamu gücünün kullanımına katıldıklarını veya kamu görevlisi ile devlet arasında özel bir güven veya sadakat bağının var olduğunu ileri sürmesi yetmez. Devletin aynı zamanda söz konusu somut uyuşmazlığın konusunun kamu gücünün kullanımına ilişkin olduğunu veya özel bağı tartışmaya açtığını gösterme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu yüzden devlet ile kamu görevlisi arasındaki ilişkinin özelliği, olağan iş uyuşmazlıklarının -aylık, ikramiye ve diğer özlük haklarına ilişkin ihtilaflar gibi-  maddenin garantilerinin dışında bırakılması bakımından kural olarak haklı bir temel olarak görülemez. Esasında  maddenin uygulanacağı yönünde bir karinenin varlığı kabul edilmelidir. Ulusal hukuka göre kamu görevlisinin dava açma hakkının bulunmadığını ve kamu görevlisinin  maddenin kapsamının dışında tutulmasının haklı bir temelinin bulunduğunu göstermek taraf devletin yükümlülüğündedir.  AİHM Vilho Eskelinen ve diğerleri kararında ortaya konulan kriterler kamu görevlileriyle ilgili olarak kamu hizmetine alınma ya da atama, derece veya terfi, naklen atanma, göreve son verme dahil olmak üzere oldukça farklı türde uyuşmazlığa uygulanageldiğini vurgulamaktadır. AİHM kamu çalışanı icra memurunun disiplin soruşturması sonucu kamu görevinden ihraç edilmesine ilişkin başvuruyu incelediği Bayer/Almanya kararında (B. No: 8453/04, 16/7/2009, § 38) daha açık bir şekilde, 'aylık, ikramiye ve diğer özlük hakları' ile ilgili uyuşmazlıkların, 'olağan iş uyuşmazlıklarının' Eskelinen testi kapsamında  maddenin uygulanması gereken tadadi örneklerinden ibaret olduğuna karar vermiştir. AİHM Olujić kararında (Olujić/Hırvatistan, B. No: 22330/05, 5/2/2009, § 34) Eskelinin kararındaki  maddenin uygulanabilirliği karinesinin kamu görevinden çıkarılmaya ilişkin davalarda da uygulanacağına karar vermiştir.... AİHM bir mahkeme başkanının atama işleminin yargısal denetimi ile ilgili bir davada da  maddenin uygulanabilir olduğuna karar vermiştir (Tsanova-Gecheva/Bulgaristan, B. No: 43800/12, 15/9/2015, §§ 84-85). AİHM  maddenin yükselmeyi veya bir kadroda bulunmayı garanti etmediğini kabul etmekle birlikte atama ve yükselme süreçlerinde adalet ve hakaniyetin gözetilmesi ve kamu hizmetine girmede eşit muamele görme hakkının, ulusal mahkemeler bunların varlığını tanıdığı ve başvurucu tarafından bu bağlamda ileri sürülen hususları incelediği sürece ulusal hukukta tanınan bir hak olarak görülebileceğini belirtmektedir. ..."