Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru, idari işlemin iptali istemiyle açılan davanın idari davaya konu olabilecek icrai bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 24/7/2015 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.  Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir: Başvurucu, Sakarya Orman Bölge Müdürlüğüne bağlı Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğünde avukat olarak görev yapmaktadır.  Başvurucu 7/2/2012 tarihinde İstanbul Orman Bölge Müdürlüğüne hitaben yazdığı dilekçeyle İstanbul Kanlıca Orman İşletme Müdürlüğü emrine görevlendirilmesi talebinde bulunmuştur. Başvurucunun talep dilekçesi İstanbul Orman Bölge Müdürlüğü tarafından Orman Genel Müdürlüğüne (Genel Müdürlük) gönderilmiştir. Genel Müdürlük, Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğüne hitaben gönderdiği 29/2/2012 tarihli yazı ile başvurucunun görevlendirme talebinin reddedildiğini bildirmiştir. Söz konusu yazıda ayrıca, başvurucunun aynı yöndeki talebine daha önce 12/12/2011 tarihli yazı ile cevap verildiği hatırlatılmış; aradan çok kısa bir süre geçtikten sonra yeniden talep dilekçesi göndermek suretiyle gereksiz yazışmaya sebebiyet vermesi nedeniyle başvurucunun bu konuda uyarılması ve bundan sonraki her türlü taleplerinde kendi bölge müdürlüğü aracılığıyla başvuruda bulunması gerektiğinin başvurucuya tebliğ edilmesi hususlarına da yer verilmiştir. Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğü, başvurucunun 29/2/2012 tarihli yazıda belirtilen hususlarda uyarıldığına ve buna dair talimatın kendisine tebliğ edildiğine ilişkin olarak düzenlediği 15/3/2012 tarihli tebliğ tebellüğ belgesini 20/3/2012 tarihli yazı ekinde ilgili üst makama göndermiştir. Başvurucu, görevlendirme talebiyle yaptığı başvurunun reddedilmesine vebu başvurusu ile gereksiz yazışmaya sebebiyet verdiği gerekçesiyle uyarılmasına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle Sakarya  İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. İdare Mahkemesi 6/9/2013 tarihli kararıyla dava konusu işlemin başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin kısmını iptal etmiş, geçici görevlendirme talebinin reddine ilişkin kısmı yönünden ise davayı reddetmiştir. Kararın ret hükmüne dair gerekçesinde; idarelerin geçici görevlendirme yapıp yapmama konusunda takdir yetkisinin bulunduğu, bu konuda belli bir yönde işlem tesis etmeye yargı kararı ile zorlanamayacağı, dolayısıyla davalı idarenin bu konuda sahip olduğu takdir yetkisi çerçevesinde talebin reddi yönünde tesis ettiği dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir. Kararın iptal hükmüne dair gerekçesinde ise başvurucunun 7/2/2012 tarihli dilekçesinin 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun  maddesi kapsamında devlet memurlarına sağlanan, kurumlarıyla ilgili işlerinden dolayı müracaatta bulunma hakkının kullanılmasından ibaret olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca başvurucunun talep dilekçelerinin konularının farklı olduğuna da dikkat çekilmiş; bu nedenle gereksiz yazışmaya sebebiyet verildiğinin kabulüne olanak bulunmadığı, bu itibarla başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin hukuka uygun olmadığı belirtilmiştir. Davalı idare, anılan kararın iptal hükmüne ilişkin kısmına itiraz etmiştir. Sakarya Bölge İdare Mahkemesi (Bölge İdare Mahkemesi) 11/12/2014 tarihinde verdiği kararla davalı idarenin itirazını kabul ederek kararın itiraza konu kısmını bozmuş ve davanın başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin iptali istemine dair kısmını 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-b bendi uyarınca incelenmeksizin reddetmiştir. Bozma kararının gerekçesinde; başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin disiplin cezası mahiyetinde olmadığı, kişinin mevcut hukuksal durumunu etkileyen, kesin sonuç doğuran ve yürütülmesi zorunlu bir başka ifadeyle icrai işlem niteliği taşımadığı, dolayısıyla iptal davasına konu edilemeyeceği değerlendirmelerine yer verilmiş ve bu sebeple uyuşmazlığın esasının incelenemeyeceği belirtilmiştir.  Başvurucu, anılan karara karşı karar düzeltme yoluna gitmiştir. Başvurucunun istemi Bölge İdare Mahkemesinin 14/5/2015 tarihinde oyçokluğuyla verdiği kararla, kararın düzeltilmesi için gerekli yasal sebeplerin bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Karşıoy görüşünde isebaşvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin mükafat ve cezalar klasörüne konulduğuna dikkat çekilmiştir. Bu itibarla söz konusu yazının başvurucunun hukuksal durumunda bir değişiklik meydana getirmeyeceğinin düşünülemeyeceği, nitekim takdire dayalı atamalarda gözönünde bulundurulmasının mümkün olduğu, dolayısıyla dava konusu edilebileceği belirtilmiştir. Nihai karar 24/6/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu 24/7/2015 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. Mahkememizin 14/1/2018 tarihli müzekkeresine Sakarya Orman Bölge Müdürlüğü tarafından gönderilen cevap yazısında, dava konusu edilen uyarı yazısının kurumun atama işleri klasörü içinde tutulduğu belirtilmiştir. Ayrıca söz konusu yazının müzekkere cevabı ekinde gönderilen başvurucuya ait özlük dosyası içinde de yer aldığı tespit edilmiştir.  A. Ulusal Hukuk İlgili Kanun 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı  maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Dilekçeler, ...:a)..d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,...yönlerinden sırasıyla incelenir." Aynı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek kararlar" kenar başlıklı  maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;a) ...b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine,...Karar verilir." Danıştay İçtihadı Danıştay Beşinci Dairesinin 6/12/2016 tarihli ve E.2016/19739, K.2016/8692 sayılı kararının ilgili kısımları şöyledir:"İcrai işlem, kamu kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler olarak tanımlanmaktadır. İcrailik kavramından farklı bir anlam taşıyan kesinlik ise, işlemin uygulanmaya hazır, tamam bir işlem olduğunu ifade etmektedir. Dolayısıyla bir işlemin idari davaya konu olabilmesi için hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliğinde bulunması, bir diğer ifadeyle hukuk düzeninde değişiklik meydana getirmesi zorunludur. İdari davaya konu olması bakımından idari işlemde aranılan özellikleri taşımayan hazırlıkniteliğindekiçalışmaların,idareniniçyapısıve işleyişiyleilgili işlemlerin, tavsiye,mütalaa,teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin hukukunu henüz etkilemeyen işlemlerin davakonusuolamayacağıaçıktır....Olayda; davacı hakkında soruşturma açılması, bu soruşturmayla ilgili olarak muhakkik atanması işlemleri birer hazırlık işlemi olup, davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem niteliği bulunmamaktadır. Nitekim, soruşturmanın tamamlanmasını müteakip soruşturmacı tarafından ilgiliye disiplin cezası verilmesini gerektirecek bir fiili bulunmadığı yönünde kanaat bildirilebileceği gibi, aksi yönde kanaat bildirilmesi durumunda dahi disiplin cezasının disiplin amiri ya da kurulu tarafından verilebileceği açıktır. Kaldı ki ilgiliye disiplin cezası verilmesi durumunda da bu hususun disiplin cezasına karşı açılacak davada ileri sürülebilmesi mümkündür.Bu durumda; davacının, hakkında başlatılan soruşturmada görevli müfettişlerin değiştirilmesi yönündeki başvurunun reddine ilişkin işlem; davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu idari bir işlem niteliğinde bulunmadığından, dava konusu işlemin iptaline karar veren İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir." Danıştay Onikinci Dairesinin23/3/2016 tarihli ve E.2012/9161, K.2016/1578 sayılı kararının ilgili kısımları şöyledir:"Dava; davalı idare bünyesinde hukuk müşaviri olarak görev yapan davacı tarafından disiplin cezası olmaksızın uyarılması yolundaki ... işlemlerile ... uyarma cezasının ve ... inceleme raporunun iptali istemiyle açılmıştır.İdare Mahkemesince, [davacının]… disiplin cezası olmaksızın yazılı olarak uyarılması ise idarelerin iç işleyişine yönelik ceza niteliği olmayan yazışma niteliğinde olduğundan, tek başına hukuki sebepler doğuran, davacının durumunda değişiklik yapacak kesin ve yürütülebilir işlemler olmadığından esasının incelenme olanağıbulunmadığı[ndan]… davanın reddine karar verilmiştir.(…)Davacının tutum ve davranışlarında gerekli dikkat ve özeni göstermesi gerektiği hususunun bildirilmesine ilişkin işlemler; her ne kadar kamu görevlilerinin disiplin cezaları dışında ve disiplin cezası niteliği taşımayan bir biçimde yazılı olarak ikaz edilmelerine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmaması nedeniyle disiplin cezası niteliği taşımasa da, davacının özlük dosyasında bulunan bu işlemin davalı idarenin davacı hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınabilecek olması karşısında, davacının hukuki durumunu etkileyebileceği ve bu nedenle de idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunluişlemler niteliğinde olduğu açıktır.Bu durumda uyuşmazlığın esasının incelenerek bir karar verilmesi gerekirken, davacının tutum ve davranışlarında gerekli dikkat ve özeni göstermesi gerektiği şeklinde yazılı olarak ikaz edilmesi işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın … incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır." Danıştay Onikinci Dairesinin 25/6/2013 tarihli ve E.2010/3249, K.2013/5666 sayılı kararının ilgili kısımları şöyledir:"Dava, Samsun - Canik Telekom Müdürlüğünde kapsamdışı personel statüsündetekniker olarak görev yapan davacının, … tarihinde saat 13:30-15:00 arasında izinsiz ve mazeretsiz olarak işe gelmediği isnadına ilişkin savunmasını alan Canik Telekom Müdürü'nce daha dikkatli ve özenli olması hususunda davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin… işlemin iptali istemiyle açılmıştır.Samsun  İdare Mahkemesi'nin 2009 günlü…sayılı kararıyla; dava konusu yazılı uyarı işleminin bir disiplin cezası olmadığı ve davacının hukuki durumunu etkilemediğinden icrai bir işlem olmadığı, muhakkik tayini talebinin reddi işleminin de idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle 2577 sayılı Yasa'nın 15/1-b maddesi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.(…)Uyuşmazlıkta; davacının "yazılı olarak uyarılmasına" ilişkin işlemin disiplin cezası niteliğini taşımadığı açık olmakla birlikte, söz konusu işlemin davacının özlük dosyasına konulması vedavalı idarenin davacı hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınması olasılığı karşısında, davacının hukuki durumuna ciddi etkileri olabileceği görülen dava konusu işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken birişlem niteliğinde olduğuanlaşılmıştır.Bu durumda, davanın esasının incelenerek bir karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem olmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."B. Uluslararası Hukuk Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)  maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:"Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir..." Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AİHM) göre Sözleşme'nin  maddesinin medeni hukuk alanına giren konularda uygulanabilirliği, ilk olarak bir uyuşmazlığın varlığına bağlıdır. İkinci olarak uyuşmazlık en azından savunulabilir bir şekilde iç hukukta tanınmış olduğu söylenebilecek hak ve yükümlülükler ile ilgili olmalıdır. Son olarak ise bu hak ve yükümlülükler -her ne kadar bizzat  madde bu hak ve yükümlülüklere sözleşmeci devletlerin hukuk sistemi içinde belirli bir anlam atfetmese de- Sözleşme anlamında medeni nitelikte olmalıdır (James ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 8793/79, 21/2/1986, § 81). AİHM, uyuşmazlık tespit edilirken görünüşün ve kullanılan dilin ötesine geçilerek her davanın koşullarına göre durumun gerçeklerine yoğunlaşılması gerektiğinibelirtmiştir (Gorou/Yunanistan (No. 2) [BD], B. No: 12686/03, 20/3/2009, § 29). AİHM; Sözleşme'nin  maddesinin sözleşmeci devletlerin iç hukukunda geçen bir hak için belirli bir anlam öngörmediğini, bir hakkın var olup olmadığını karara bağlamada ilke olarak iç hukuka başvurulacağını, ulusal mahkemelerin bu konudaki değerlendirmelerinden farklı bir sonuca ulaşılması için de güçlü gerekçelere sahip olunması gerektiğini, yetkililerin belli bir başvuran tarafından talep edilen tedbirin kabul edilip edilmemesine karar vermede takdir hakkının kullanıp kullanmadığının dikkate alınabileceğini hatta bu durumun belirleyici olabileceğini, bununla birlikte salt bir kanun hükmünün lafzında bir takdir unsurunun bulunmasının bir hakkın varlığını tek başına hükümsüz kılmayacağını, benzer durumlarda iddia edilen hakkın yerel mahkemelerce tanınması veya yerel mahkemelerin başvuranın talebinin esasını incelemesi hususunun da gözönüne alınması gerektiğini belirtmiştir (Boulois/Lüksemburg [BD], B. No: 37575/04, 3/4/2012, §§ 91-94).  İlgili diğer AİHM içtihadı için bkz. Yusuf Bilin, B. No: 2014/14498,26/12/2017, §§ 28-