Haklar: Toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı

Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucuların kanuna aykırı olduğu değerlendirilen yürüyüşe katılmaları nedeniyle haklarında disiplin cezasına hükmedilmesinin toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkını ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.  Başvurular çeşitli tarihlerde yapılmıştır. Başvurular, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  2017/34580, 2018/11655, 2018/17040, 2018/8025 ve 2018/8027 numaralı başvurular ile 2017/32534 numaralı başvuru arasında konu bakımından hukuki irtibat bulunması nedeniyle başvurular 2017/32534 numaralı başvuru üzerinde birleştirilmiş ve incelemenin bu dosya üzerinden yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Birleştirilen başvuruların bir kısmı yönünden başvuru belgelerinin örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık söz konusu dosyalara ilişkin görüşünü bildirmiştir. Konu yönünden irtibatlı bulunan diğer başvurular yönünden Bakanlıktan tekrar görüş istenmesi gerekli görülmemiştir.  Başvuruculardan Yasin Agin Bakanlık görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur. Diğer başvurucular Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.  İkinci Bölüm tarafından 30/9/2020 tarihinde yapılan toplantıda, niteliği itibarıyla Genel Kurul tarafından karara bağlanması gerekli görüldüğünden başvurunun Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün  maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca Genel Kurula sevkine karar verilmiştir.   Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir: Başvurucu Engin Balcı Tekirdağ'da bir lisede, başvurucu Nesrin Müyezzinoğlu Kocaeli'de bir ilkokulda, diğer başvurucular Yasin Agin, Mustafa Özkan ve Hüseyin Demirhan ise İstanbul'da çeşitli ilkokullarda öğretmen olarak görev yapmaktadır.  Başvurucuların tümü Eğitim ve Bilim İşgörenleri Sendikası (Eğitim İş) üyesidir. Eğitim İş Sendikası 7/11/2014 tarihli ve 79 sayılı kararıyla 17/12/2014 tarihinde Yatağan'da başlayarak 20/12/2014 tarihinde Ankara'da sona erecek bir gösteri yürüyüşü planlamıştır. "Lâik Eğitim ve Emeğe Saygı Yürüyüşü" başlıklı söz konusu yürüyüş eyleminin laik ve çağdaş eğitimi savunmak, ayrıca özelleştirmelere, taşeronlaştırmaya, iş kazalarına dikkat çekmek ve Yatağan'da o esnada devam etmekte olan özelleştirme karşıtı eylemlere destek vermek amacıyla yapıldığı ifade edilmiştir. Bu kapsamda anılan eylemin son aşaması olarak Ankara Güvenpark'ta bir basın açıklaması yapılması öngörülmüştür.  Eğitim İş Sendikası 11/12/2014 tarihli yazısıyla 20/12/2014 tarihinde saat 00'de Ankara Güvenpark'ta kitlesel basın açıklaması yapılacağını Ankara Valiliğine bildirmiştir. Ankara Valiliği söz konusu toplantının yapılacağı yerin yasal toplantı ve yürüyüş yer ve güzergâhlarından olmadığı gerekçesiyle 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun  maddesinin (C) bendi uyarınca yasaklandığına dair kararı anılan Sendikaya tebliğ etmiştir.  Başvurucuların da aralarında olduğu yaklaşık 200 kişilik grup 20/12/2014 Cumartesi günü Güvenpark'a doğru yürümek üzere Ankara Tandoğan Meydanı'nda toplanmıştır. Söz konusu grup Kızılay'a doğru Gazi Mustafa Kemal Bulvarı üzerinden yürümeye başladığı esnada hem anılan yürüyüşe izin verilmediği hem de araç ve yaya trafiğinin engellendiği gerekçesiyle polis müdahalesiyle karşılaşmıştır. Gruba tazyikli su ve gaz ile müdahale edilmesi sonucu grubun çoğu dağılmış, yaklaşık 400 kişinin ise yürüyüşe devam etmeye çalıştığı ve bunlar arasından başvurucuların da içinde bulunduğu 90 kişinin gözaltına alındığı belirtilerek haklarında ihtara rağmen dağılmama suçunu işledikleri iddiasıyla soruşturma başlatılmıştır. Valilik tarafından yasaklanmış olması ve trafiğin engellenmesi nedeniyle kanuna aykırı hâle geldiği kabul edilen yürüyüşe başvurucuların katılmaları nedeniyle 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun  maddesinin (B) bendinin (d) alt bendi uyarınca (125/B/d) hizmet dışında devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışta bulunduklarından bahisle kınama cezasıyla tecziyeleri teklif edilmiştir. Başvurucular Engin Balcı ve Nesrin Müyezzinoğlu, geçmiş hizmetlerinin olumlu olduğu gerekçesiyle bir alt ceza olan uyarma cezasıyla cezalandırılırken diğer başvurucular hakkında kınama cezasına hükmedilmiştir.  Başvurucuların söz konusu cezaların iptali istemiyle açtığı davalar reddedilmiştir. Derece mahkemeleri; başvurucuların yasal izin verilmediği hâlde söz konusu yürüyüşe katıldıklarını, trafiğin en yoğun olduğu noktalardan birinde trafik akışını engellediklerini ve uyarılara rağmen dağılmadıklarını belirtmiştir. İlgili Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kararlarına da atıfla dava konusu yürüyüşün başvurucuların ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatleri ile ilgili olmadığı açık olduğundan söz konusu yürüyüşün sendikal hak kapsamında değerlendirilemeyeceğini belirten derece mahkemeleri bu nedenle dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır.  İhtara rağmen dağılmama suçunu işledikleri iddiasıyla başvurucular hakkında başlatılan soruşturma sonucu açılan kamu davasında ise başvurucuların beraatlerine hükmedilmiş ve karar kesinleşmiştir. Beraat kararında; herkesin önceden izin almaksızın toplantı ve gösteri yürüyüşü yapma hakkına sahip olduğu, dava konusu yürüyüş için önceden bildirim yükümlülüğünün yerine getirildiği ve katılımcıların şiddet içeren hareketlerde bulunmadığı, yürüyüşün barışçıl olduğu hususlarına yer verilmiştir. Mahkeme ayrıca dava konusu yürüyüşün anılan bulvardaki trafik akışını olağanüstü bir duruma sebebiyet verecek biçimde aksatmadığını da ifade etmiştir. Son olarak polisin müdahalesi üzerine yürüyüşe devam ettiği ileri sürülen 400 kişiden gözaltına alınan yalnızca 90 kişinin ihtara rağmen dağılmadığının ispat edilemediğini, bu kişilerin gözaltına alınmalarının da olgusal olarak ihtara rağmen dağılmadıklarını kabul etmek yönünden yeterli olmadığını ifade eden Mahkeme, başvurucuların ihtara rağmen dağılmama suçundan beraatlerine karar vermiştir. Başvurucular disiplin cezalarının iptaline ilişkin nihai kararların kendilerine tebliğinden itibaren süresinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk 5442 sayılı Kanun'un  maddesinin (C) bendi şöyledir:"İl sınırları içinde huzur ve güvenliğin, kişi dokunulmazlığının, tasarrufa müteaallik emniyetin, kamu esenliğinin sağlanması ve önleyici kolluk yetkisi valinin ödev ve görevlerindendir. Bunları sağlamak için vali gereken karar ve tedbirleri alır. Vali, kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu ya da bozulacağına ilişkin ciddi belirtilerin bulunduğu hâllerde on beş günü geçmemek üzere ildeki belirli yerlere girişi ve çıkışı kamu düzeni ya da kamu güvenliğini bozabileceği şüphesi bulunan kişiler için sınırlayabilir; belli yerlerde veya saatlerde kişilerin dolaşmalarını, toplanmalarını, araçların seyirlerini düzenleyebilir veya kısıtlayabilir ve ruhsatlı da olsa her çeşit silah ve merminin taşınması ve naklini yasaklayabilir." 657 sayılı Kanun'un  maddesinin ilgili kısmı şöyledir: "A - Uyarma : Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.Uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:...e) Devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak,...B - Kınama : Memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir.Kınama cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:...d) Hizmet dışında Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak,... " Danıştayın memurlara verilecek disiplin cezalarının amacı ve bu doğrultuda disiplin soruşturmalarının yapılma usulü konusundaki kararı şu şekildedir:"Disiplin cezaları, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülebilmesi bakımından kamu görevlilerinin mevzuat uyarınca yerine getirmek zorunda oldukları ödev ve sorumlulukları ifa etmemeleri veya mevzuatta yasaklanan fiillerde bulunmaları durumunda uygulanan yaptırımlar olup, memurların özlük hakları üzerinde doğrudan ve önemli sonuçlar doğurmaları sebebiyle subjektif ve bireysel etkileri bulunduğu gibi kamu görevinin gereği gibi sürdürülmesi ve kamu düzeninin sağlanması bakımından objektif ve kamusal öneme sahiptirler.Bu bakımdan disiplin soruşturmalarının yapılmasında izlenecek yöntem, ceza verilecek fiiller ve ceza vermeye yetkili makam ve kurullar pozitif olarak mevzuatla belirlenmekte, doktrin ve yargısal içtihatlarla da konu ile ilgili disiplin hukuku ilkeleri oluşturulmaktadır. Buna göre, disiplin cezası verilebilmesi için kusurlu halin tespitinden sonra belli süreler içinde ilgili memur hakkında tarafsız bir soruşturmacı görevlendirilerek disiplin soruşturması açılması, söz konusu soruşturmada memurun lehine ve aleyhine olan tüm delillerin toplanarak ekleriyle birlikte bir soruşturma raporunun oluşturulması ve bu şekilde memurun hangi fiili, nerede, ne zaman, nasıl, ne şekilde işlediğinin somut, hukuken kabul edilebilir ve delillerle şüpheye yer vermeyecek açıklıkta ortaya konularak yetkili disiplin amiri veya disiplin kurulu tarafından bir disiplin cezası verilmesi gerekmektedir." (Danıştay Onikinci Dairesi, 18/5/2016, E.2016/10866, K.2016/3109) Danıştayın disiplin cezalarının ceza hukukunun genel ilkelerine tabi olduğuna ilişkin kararı şu şekildedir:"Disiplin cezaları, kamu görevlilerinin mevzuata, çalışma düzenine, hizmetin gereklerine aykırı fiillerine karşı düzenlenen idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerinden sürekli uzaklaştırılabilmek gibi ağır sonuçlara neden olabilen disiplin cezaları, ağırlığı ve önemi sebebiyle Anayasa'nın  maddesindeki suç ve cezalara ilişkin kurallara tabi tutulmuşlardır.'Kanunsuz suç ve ceza olmaz' ilkesi uyarınca, ceza yaptırımına bağlanan her bir fiilin tanımının yapılması ve kanunun ne tür fiilleri suç sayarak yasakladığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek şekilde belirtilmesi gerekmektedir. Sözü edilen suç tanımlaması yapıldıktan sonra, suçun karşılığı olan cezanın ve suç sayılan fiili gerçekleştiren kamu görevlisinin hangi disiplin kuralını ihlal ettiğinin açık bir şekilde ortaya konulması da zorunludur. Sözkonusu fiil, mevzuatta öngörülen tanıma uymuyorsa verilen disiplin cezasının hukuka aykırı olacağı açıktır." (Danıştay Onikinci Dairesi, 17/12/2015, E.2012/2922, K.2015/6975) Bu kapsamda Danıştay, il millî eğitim müdürünün atamasının eleştirildiği bazı köşe yazılarını aracının camına asarak okula gelen, ayrıca bunları kantinde ve öğretmenler odasında da teşhir ettiği belirtilen öğretmen ile aynı okulda çalışan başka bir öğretmeni rahatsız edici davranışlarda bulunan ve bir öğretmene yakışmayacak içerikte mesajlar attığı değerlendirilen öğretmenin, ayrıca telefonda başka bir görevli ile konuşurken idareye matufiyet olmadan genel olarak hakaret eden sağlık memurunun eylemlerinin devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak hükmü kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini kabul etmiştir (sırasıyla Danıştay Onikinci Dairesi, 17/12/2015, E.2012/2922, K.2015/6975; Danıştay Onikinci Dairesi, 9/9/2019, E.2016/2432, K.2019/5694; Danıştay Onikinci Dairesi, 20/6/2019, E.2018/1442, K.2019/3898). Danıştay, hakkında devam eden disiplin soruşturması kapsamında kendisi tarafından hazırlanan ve içeriğinde kendisiyle ilgili övücü sözler bulunan bir metni başka bir kişi aracılığıyla görev yaptığı ilçedeki insanlara imzalatarak soruşturma makamına sunan kamu görevlisi hakkında bu eylemi nedeniyle 657 sayılı Kanun'un  maddesinin B bendinin (d) alt bendi uyarınca kınama cezası verilmesinin ise eylemin anılan hükümdeki tanıma uymadığı, bu doğrultuda tipiklik şartının gerçekleşmediği ve eylemin aynı Kanun'un  maddesinin A bendinin (e) alt bendi kapsamında değerlendirilebilecek olması nedeniyle hukuka aykırı olduğunu kabul etmiştir (Danıştay Onikinci Dairesi, 16/9/2019, E.2016/2377, K.2019/5880)  Boşanma davası devam eden bir kişiyle nişanlanan ve bu kişiyi nişanlısı olarak iş çevresiyle de tanıştırdığı belirtilen öğretmenin bu eylemi nedeniyle hakkında 657 sayılı Kanun'un  maddesinin (B) bendinin (d) alt bendi uyarınca verilen kınama cezası da Danıştay tarafından hukuka aykırı bulunmuştur. Danıştay kamu görevlisinin söz konusu eyleminin hizmet dışında devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte bir davranış değil özel yaşamını ilgilendiren bir konu olduğunu, bu nedenle disiplin cezalarının kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla da bir ilgisi bulunmadığını belirtmiştir (Danıştay Beşinci Dairesi, 15/1/2020, E.2018/43, K.2020/85).B. Uluslararası Hukuk AİHM devletin kamu hizmetinde çalışan memurları yönünden sadakat yükümlülüğü öngörmesinin, ayrıca onlara ödev ve sorumluluklar yüklemesinin memurların statüleri gereği meşru bir durum olduğunu belirtmiştir. Fakat kamu görevlilerinin de birey olduğunu, siyasi görüş sahibi olma, ülke sorunlarıyla ilgilenme, tercih yapma gibi sosyal yönlerinin bulunduğunu ve bu doğrultuda Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)  ve  maddelerinden yararlandıklarının şüpheden uzak olduğunu da ifade etmiştir. Bununla birlikte memurun bulunduğu konum ve görev yaptığı alanla ilgili olarak ödev ve sorumluluk derecesinin belirlenmesinde ulusal makamların bir takdir marjı olduğunu da eklemiştir (İsmail Sezer/Türkiye, B. No: 36807/07, 24/3/2015, §§ 52-54; Vogt/Almanya [BD], B. No: 17851/91, 26/9/1995, §§ 51-53; Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 22954/93, 2/9/1998, §§ 53, 54; Otto/Almanya (k.k.), B. No: 27574/02, 24/11/2005).  AİHM kamu görevlilerine verilen disiplin cezalarıyla güdülen meşru amacın gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği yönünden yalnızca cezanın bir kuralla öngörülmüş olmasını yeterli bulmamakta, somut bir değerlendirmenin varlığını aramaktadır. Bu bağlamda kamu görevlilerinin cezalandırılan eylemlerinin kamu hizmetlerinin sürekliliğini ya da gereği gibi yerine getirilmesini etkilemek veya görev yapılan devlet kurumunun itibarını zedelemek gibi cezayı gerekli kılan sonuçlara sebep olduğunun açıkça gösterilmesi gerektiğini belirtmektedir (Kula/Türkiye, B. No: 20233/06, 19/6/2018, §§ 48, 49).