Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru; rüzgâr enerji santrali lisansı başvurusunun yeniden değerlendirilmesi isteminin reddedilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının, bu işleme karşı açılan davada yerleşik içtihada aykırı ve emsallere göre farklı karar verilmesi, hukuk kuralarının hakkaniyete aykırı ve öngörülemez bir şekilde yorumlanması nedenleriyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.   Başvuru 24/1/2019 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilemez olduğu hususunda oybirliği sağlanamaması nedeniyle kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüşünü bildirmiştir.  Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmuştur.    Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Başvurucu Şirketin As Makinsan Elektrik Üretim Limited Şirketi unvanıyla almış olduğu EÜ/250-3/388 ve EÜ/317-5/438 numaralı rüzgâr enerjisi üretim lisansları dosyadan anlaşılamayan bir tarihte iptal edilmiştir.  Başvurucu 4/9/2002 tarihinde Mersin ili Sertavul Geçidi-Dikilikaş- Halkalıtepe-Höyük-Akküflen mevkiinde 36 MW kurulu gücünde rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla o zamanki unvanı olan As Makinsan Elektrik Üretim Limited Şirketi adıyla başvurmuştur. Başvuru Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (EPDK/Kurul) 14/12/2006 tarihli kararıyla reddedilmiştir. Ret kararının gerekçesinde 4/8/2002 tarihli ve 24836 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (mülga) Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (4/8/2002 tarihli Yönetmelik)  maddesine 26/4/2006 tarihli ve 26150 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'in  maddesiyle eklenen son fıkrasına dayanılmıştır. Anılan fıkrada, lisansı iptal edilen bir tüzel kişilikte doğrudan veya dolaylı olarak yüzde on veya daha fazla pay sahibi olan kişilerin lisans başvurusunda bulunan tüzel kişilikte inceleme ve değerlendirme sonuçlarının Kurula sunulduğu tarih itibarıyla yüzde on ve üzerinde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacakları düzenlenmiştir.  Başvurucu bu işleme karşı dava açmamış ve işlem bu şekilde idari kesinlik kazanmıştır.  Başka iki şirketin (B. Limited Şirketi ve İ. Limited Şirketi) yaptığı başvuruların da aynı Yönetmelik hükmüne dayalı olarak reddedilmesi üzerine anılan Şirketler ret işlemiyle birlikte 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in  maddesinin son fıkrasının hükmünün iptali için dava açmıştır. Danıştay Onüçüncü Dairesi 11/2/2015 tarihli kararıyla söz konusu hükmü iptal etmiştir. Kararın gerekçesinde kanunda yer almayan bir kısıtlamanın yönetmelik hükmüyle getirilemeyeceği vurgulanmıştır. EPDK iptal kararlarının uygulanması amacıyla anılan Şirketlerin başvurusunun kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan 2/11/2013 tarihli ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (2/11/2013 tarihli Yönetmelik) geçici  maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca ön lisans başvuru olarak değerlendirilmesine ve işlemlerin buna göre sonuçlandırılmasına karar vermiştir.  Başvurucu 11/8/2016 tarihinde EPDK'ya başvurarak 14/12/2006 tarihli kararın yok hükmünde sayılmasını talep etmiştir. Başvuruda, düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik hükmünün iptal edilmiş olması sebebiyle söz konusu düzenleyici işleme dayalı olarak tesis edilen işlemin de dayanaksız hâle geldiği belirtilmiştir. Başvuruda, düzenleyici işlemin iptali hâlinde sadece davanın taraflarının değil herkesin bundan yararlanacağı ifade edilmiştir. EPDK tarafından başvuruya cevap verilmemiştir.  Başvurucu, EPDK'nın cevap vermemesini zımni ret olarak kabul ederek zımni ret işleminin iptali için 11/10/2016 tarihinde Ankara  İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmıştır. Dava dilekçesinde, Danıştayın yerleşik içtihadına göre düzenleyici işlemin iptali hâlinde bu işleme dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemlerin de hukuka aykırı hâle geleceği belirtilmiştir.  EPDK'nın Mahkemeye sunduğu savunmasında, başvurucunun 14/12/2006 tarihli işleme karşı dava açmadığına dikkat çekilerek durumunun B. Limited Şirketi ve İ. Limited Şirketinden farklı olduğu belirtilmiştir. EPDK anılan Şirketlerin haklarında tesis edilen bireysel işlemlere karşı dava açtığına ve bu davalar sonucunda bireysel işlemlerin iptal edildiğine işaret etmiştir. EPDK 14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun  maddesinin (8) numaralı fıkrasında da iptal edilen yönetmelik hükmüne benzer bir hükmün bulunduğunu ifade etmiştir. Düzenleyici işlemin iptali hâlinde ona dayalı olarak tesis edilen işlemlerin bundan etkilenmeyeceğini öne süren EPDK, bunu destekleyen bazı Danıştay kararlarına yer vermiş; ayrıca 2006 tarihli işlemin geri alınmasının idari istikrar ilkesini zedeleyeceğini ifade etmiştir. EPDK ayrıca 2006 tarihli işlemin geri alınmasının fiilen de mümkün olmadığını, zira Karaman/Mersin bölgesinde on iki rüzgâr enerji santralinin fiilen hizmet verdiğini, işlemin iptali hâlinde lisans sahiplerinin haklarının zedeleneceğini belirtmiştir. Mahkeme 22/12/2016 tarihinde işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar vermiştir. Kararın gerekçesinde özetle şunlar ifade edilmiştir:i. 6446 sayılı Kanun'un geçici  maddesi ile buna dayalı olarak çıkarılan 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici  maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde, 6446 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla EPDK tarafından henüz sonuçlandırılmamış olan üretim ve otoprodüktör lisansı başvurularının ön lisans başvurusu olarak değerlendirileceği ve bu Yönetmelik'te düzenlenen ön lisans başvurularına ilişkin düzenlemeler çerçevesinde sonuçlandırılacağı kuralına yer verilmiştir.ii. Başvurucunun 4/9/2002 tarihinde yaptığı başvuru 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in  maddesinin (4) numaralı fıkrası hükmüne dayalı olarak 14/12/2006 tarihli işlem ile reddedilmiş ise de anılan hüküm Danıştay Onüçüncü Dairesinin 11/2/2015 tarihli kararıyla iptal edilmiştir. Yargı kararlarının gereğinin yerine getirilmesi anayasal ve yasal bir zorunluluk olmakla beraber pratikte uygulamanın nasıl olacağına yönelik tereddütler her zaman söz konusu olabilmekte ve somut olaya göre farklı uygulamalar ortaya çıkabilmektedir. Yargısal içtihatlarda ve doktrinde kabul edildiği üzere yargı mercilerince verilen esasa ilişkin iptal kararları dava konusu işlemi hiç tesis edilmemiş gibi hukuk âleminden kaldıran ve sonuçları itibarıyla genel etkili ve objektif nitelikte kararlardır. Bu nevi kararların sadece dava açanlar bakımından sonuç doğurmayacağı, bu işlemden doğrudan ya da dolaylı olarak etkilenen herkese tesir edeceği tartışmasız olup düzenlemenin yürürlükte bulunduğu dönemde bu düzenlemeye istinaden usulünce tesis edilen ve kişiler lehine sonuç doğuran bireysel işlemlerin ve iyi niyetli üçüncü kişilerce elde edilen kazanılmış hakların da idari istikrarın bir gereği olarak korunması gerekir. iii. Başvurucunun lisans başvurusunun reddine ilişkin işlemin sebebini oluşturan mevzuat hükmünün yargı kararı ile iptal edilmiş olmasının hukuka aykırılığı yargı kararı ile tespit edilen düzenlemeye istinaden tesis edilen işlemin de hukuka aykırı olduğuna karine teşkil edeceği fakat bu iptal kararının davalı idarece davacıya doğrudan lisans ya da ön lisans verilmesi sonucunu doğurmayacağı, sadece iptal edilen düzenleme sonrası yeni duruma göre davacının talebinin davalı idarece -projenin ilgili olduğu alanda kurulmuş ve faal olarak üretim yapan şirketlerin kazanılmış hakları da gözetilmek suretiyle- yeniden değerlendirilmesinin hukukun ve hakkaniyetin bir gereği olduğu sonucuna ulaşılmıştır. iv. 6446 sayılı Kanun'un geçici  maddesi ile buna dayalı olarak çıkarılan 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici  maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendine göre mezkûr Kanun'un yayımlanarak yürürlüğe girdiği 30/3/2013 tarihi itibarıyla davalı idarece henüz sonuçlandırılmamış üretim lisans başvuruları ön lisans başvurusu olarak değerlendirileceğinden davacının 2002 tarihli lisans başvurusunun da bu kapsamda -sonuçlandırılmamış lisans başvurusu olarak kabul edilerek- ön lisans başvurusu olarak değerlendirilmesi ve sonuçlandırılması gerekir. Bu durumda davacının başvurusunun ön lisans başvurusu olarak yeniden değerlendirilerek bir sonuca varılması gerekirken değerlendirme yapılmaksızın zımnen reddine ilişkin davalı idare işleminde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.  EPDK bu kararın uygulanması amacıyla başvurucunun 4/9/2002 tarihli başvurusunun 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici  maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca ön lisans başvuru olarak değerlendirilmesine ve işlemlerin buna göre sonuçlandırılmasına 20/3/2017 tarihinde karar vermiştir.  Davalı idare yürütmenin durdurulmasına ilişkin karara karşı Ankara Bölge İdare Mahkemesi  İdari Dava Dairesinde (Bölge İdare Mahkemesi) itiraz yoluna başvurmuştur. Bölge İdare Mahkemesi 22/2/2017 tarihinde itirazı kabul ederek yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin kararı kaldırmış ve yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar vermiştir. Kararın gerekçesi özetle şöyledir:i. 6446 sayılı Kanun'un  maddesinin (8) numaralı fıkrasında lisansı iptal edilen tüzel kişinin -bu tüzel kişilikte yüzde on veya daha fazla paya sahip ortaklar ile lisans iptal tarihinden önceki bir yıl içinde görevden ayrılmış olanlar dâhil- yönetim kurulu başkan ve üyelerinin lisans iptalini takip eden üç yıl süreyle lisans alamayacakları, lisans başvurusunda bulunamayacakları, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacakları, yönetim kurullarında görev alamayacakları hükmüne yer verilmiştir. ii. Mahkemece, dayanak 4/8/2002 tarihli Yönetmelik hükmünün Danıştay tarafından iptal edilmiş olması nedeniyle EPDK işleminin de hukuka aykırı hâle geldiği gerekçesiyle hüküm kurulmuş ise de ilk işleme dayanak tutulan ve Danıştayca iptal edilen yönetmelik maddesi artık bir kanun hükmü olarak yürürlükte bulunmaktadır. iii. Diğer taraftan başvurucu 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in  maddesinin son fıkrasının iptali istemiyle Danıştay Onüçüncü Dairesince 11/02/2015 tarihli kararın verilmesinden yaklaşık bir buçuk yıl sonra başvuruda bulunmuştur. 6446 sayılı Kanun'un geçici  maddesinden yararlanmak için Kanun'da bir aylık başvuru şartının yanında ek bazı belgelerin de idareye ibrazının istenmesi karşısında başvurucu hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.  Mahkeme 26/4/2017 tarihli kararıyla bu sefer işlemi esastan iptal etmiştir. Kararın gerekçesinde büyük ölçüde yürütmenin durdurulmasına ilişkin karardaki gerekçelere dayanılmıştır. Bununla birlikte Mahkemenin gerekçesini biraz daha güçlendirmeye çalıştığı görülmektedir. Mahkemenin ek gerekçeleri özetle şöyledir:i. 6446 sayılı Kanun'un geçici  maddesi, Kanun'un yürürlüğe girdiği 30/3/2013 tarihine kadar EPDK tarafından sonuçlandırılmamış tüm durumlarda bu başvuruların ön lisans başvurusu olarak değerlendirilmesini ve sonuçlandırılmasını öngörmektedir. Maddede herhangi bir sınırlayıcı, kısıtlayıcı veya istisnai bir kayıt ve şarta yer verilmemiş, başvurular arasında bir ayrım yapılmamıştır. Bu sebeple başvurucunun 2002 tarihli lisans başvurusunun da bu madde kapsamında sonuçlandırılmamış lisans başvurusu olarak kabul edilerek ön lisans başvurusu şeklinde değerlendirilmesi ve sonuçlandırılması gerekmektedir. ii. 6446 sayılı Kanun'un geçici  maddesinde rüzgâr enerjisine dayalı üretim faaliyeti için yapılmış lisans başvurularından EPDK kararı ile lisans verilmesi uygun bulunmuş ancak uygun bulma kararında belirtilen yükümlülüklerini yerine getiremediğinden dolayı bu maddenin yürürlük tarihinden önce lisans başvurusu reddedilmiş tüzel kişilerin bu maddenin yürürlük tarihinden itibaren bir ay içinde EPDK'ya başvurması ve diğer bazı şartların yerine getirilmesi hâlinde bu kapsama giren tüzel kişilerin başvurularının ön lisans başvurusu olarak kabul edileceği hükme bağlanmış ise de başvurucunun lisans başvurusu, yükümlülüklerinin yerine getirilmemesinden dolayı reddedilen ve sonrasında bu madde kapsamında yapılan bir başvuru değildir. Yargı kararının bahşettiği bir hakkın kullanılması suretiyle yapılan bu başvurunun bu madde kapsamında değerlendirilmesine de olanak bulunmamaktadır.iii. Her ne kadar 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in iptal edilen  maddesinin son fıkrası hükmü 6446 sayılı Kanun'un  maddesinin (8) numaralı fıkrasıyla -bir kanun hükmü olarak- aynı şekilde yeniden tanzim edilmiş ise de davacının lisans başvurusunun reddedildiği 2006 yılında bu konuda kanuni düzenlemenin bulunmadığı ve ret işleminin dayanağının bir yönetmelik hükmü olduğu açıktır. Anılan Yönetmelik hükmünün de yargı kararı ile ortadan kaldırıldığı nazara alındığında daha sonraki tarihte yürürlüğe giren bu Kanun hükmünün başvurucunun durumuna müessir olması mümkün değildir. iv. Bu durumda başvurucunun 2006 yılında reddedilen başvurusunun 6446 sayılı Kanun'un geçici  maddesi ile 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici  maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi kapsamında "sonuçlandırılmamış lisans başvuru" olarak kabul edilip yeniden değerlendirilerek bir sonuca varılması gerekirken aksi yönde tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.  EPDK bu kararın uygulanması amacıyla başvurucunun 4/9/2002 tarihli başvurusunun 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici  maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca ön lisans başvuru olarak değerlendirilmesine ve işlemlerin buna göre sonuçlandırılmasına 8/6/2017 tarihinde karar vermiştir. EPDK'nın 1/2/2018 tarihli kararıyla başvurucuya otuz ay süreyle ön lisans verilmiştir.  EPDK aynı zamanda iptal kararına karşı istinaf yoluna başvurmuştur. Bölge İdare Mahkemesi 9/5/2018 tarihli kararıyla Mahkeme kararını kaldırmış ve davayı esastan reddetmiştir. Bölge İdare Mahkemesi yürütmenin durdurulması kararının kaldırılmasına ilişkin kararındaki gerekçelere dayanmıştır.  Başvurucu bu karara karşı temyiz yoluna başvurmuştur. Temyiz dilekçesinde esas itibarıyla önceki aşamalarda ileri sürülen iddialar yinelenmiştir. Bunlara ek olarak 6446 sayılı Kanun'un  maddesinin (8) numaralı fıkrasının 2006 yılındaki uyuşmazlığa uygulanamayacağı ve aynı Kanun'un geçici  maddesinde herhangi bir süre şartının öngörülmediği, aksine idarenin resen işlem yapması gerektiği savunulmuştur. Başvurucu ayrıca B. Limited Şirketi ve İ. Limited Şirketinin başvurularına ilişkin belgeleri de dilekçeye eklemiştir. Danıştay Onçüncü Dairesi 30/11/2018 tarihli kararıyla Bölge İdare Mahkemesi kararını oyçokluğuyla onamıştır. Karara muhalif kalan iki üye ilk derece mahkemesi kararındaki gerekçelerle Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiğini belirtmiştir. Nihai karar 26/12/2018 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir.  Başvurucu 24/1/2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.  6446 sayılı Kanun'un "Tanımlar ve kısaltmalar" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir: " (1) Bu Kanunun uygulanmasında;...t) Lisans: Tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için bu Kanun uyarınca verilen izni, ...z) Önlisans: Üretim faaliyetinde bulunmak isteyen tüzel kişilere, üretim tesisi yatırımlarına başlamaları için gerekli onay, izin, ruhsat ve benzerlerinin alınabilmesi için belirli süreli verilen izni, ..." 6446 sayılı Kanun’un "Lisans esasları" kenar başlıklı  maddesinin (8) numaralı fıkrası şöyledir: " Lisansı iptal edilen tüzel kişi, bu tüzel kişilikte yüzde on veya daha fazla paya sahip ortaklar ile lisans iptal tarihinden önceki bir yıl içerisinde görevden ayrılmış olanlar dâhil, yönetim kurulu başkan ve üyeleri, lisans iptalini takip eden üç yıl süreyle lisans alamaz, lisans başvurusunda bulunamaz, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamaz, yönetim kurullarında görev alamaz." 6446 sayılı Kanun’un "Mevcut lisans başvurularının önlisansa dönüştürülmesi" kenar başlıklı geçici  maddesi şöyledir: "(1) Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış üretim lisansı başvuruları, önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve sonuçlandırılır." 6446 sayılı Kanunu’na 12/7/2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanun'un  maddesiyle eklenen "Mevcut lisans başvurularının önlisansa dönüştürülmesi" kenar başlıklı geçici  maddesi şöyledir: "Rüzgar enerjisine dayalı üretim faaliyeti için yapılmış lisans başvurularından Kurul kararı ile lisans verilmesi uygun bulunmuş, ancak uygun bulma kararında belirtilen yükümlülüklerini yerine getiremediğinden dolayı, bu maddenin yürürlük tarihinden önce lisans başvurusu reddedilmiş tüzel kişilerin bu maddenin yürürlük tarihinden itibaren bir ay içinde Kuruma başvurması ve TEİAŞ veya elektrik dağıtım şirketleri tarafından uygun bağlantı görüşlerinin devam ettiğinin tevsik edilmesi hâlinde bu kapsama giren tüzel kişilerin başvuruları önlisans başvurusu olarak kabul edilir ve bu Kanunda belirtilen yükümlülükleri tamamlamaları koşuluyla ilgili tüzel kişilere önlisans verilir. Bu madde kapsamında başvuran tüzel kişilerin daha önce irat kaydedilmiş olan teminatları iade edilmez." 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in  maddesinin Danıştay Onüçüncü Dairesinin 11/2/2015 tarihli kararıyla iptal edilen son fıkrası şöyledir: "Lisansı iptal edilen bir tüzel kişilikte doğrudan veya dolaylı olarak yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) veya daha fazla pay sahibi olan kişiler, lisans başvurusunda bulunan tüzel kişilikte inceleme ve değerlendirme sonuçlarının Kurula sunulduğu tarih itibarıyla yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) ve üzerinde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamaz."  2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici  maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir: "(1) Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan;a) Üretim ve otoprodüktör lisansı başvuruları, önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve bu Yönetmelikte düzenlenen önlisans başvurularına ilişkin düzenlemeler çerçevesinde,...sonuçlandırılır."