Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru, naklen atama işleminin iptali istemiyle açılan davada verilen yürütmenin durdurulması kararının gereği gibi uygulanmaması nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 12/6/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesine doğrudan yapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bir eksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir. İkinci Bölüm Üçüncü Komisyonunca 30/9/2014 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından 10/11/2014 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 19/12/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesine sunmuştur. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş 9/1/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır. İkinci Bölümün 29/6/2016 tarihinde yaptığı toplantıda niteliği itibarıyla Genel Kurul tarafından karara bağlanması gerekli görülen başvurunun Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün  maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca Genel Kurula sevkine karar verilmiştir. A. Olaylar  Başvuru formu ve ekleri ile Ulusal Yargı Bilişim Sistemi (UYAP) üzerinden başvuruya konu yargılama dosyasına ilişkin tespit edilen olaylar özetle şöyledir: Başvurucu, Ankara Emniyet Müdürlüğü Asayiş Şube Müdürlüğünde şube müdür yardımcısı olarak görev yapmakta iken 6/1/2014 tarihli işlemle aynı il Yabancılar Şube Müdürlüğüne şube müdür yardımcısı olarak atanmıştır.  Başvurucunun anılan işlemin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemi ile açtığı davada Ankara  İdare Mahkemesinin 15/4/2014 tarihli ve 2014/316 sayılı kararıyladava konusu işlemin açıkça hukuka aykırı olduğu ve uygulanması hâlinde telafisi güç zararlar doğacağı gerekçesiyle 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun  maddesi gereğince işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir. Karar gerekçesi şöyledir:“... dava dosyasında bulunan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, görev yerinin değiştirilmesini gerektirecek herhangi bir olumsuz tutum ve davranışı bulunmayan, herhangi bir soruşturma geçirmeyen ve disiplin cezası da almayan davacının, genel atama dönemi dışında, yukarıda yer verilen mevzuatta öngörülen zorunlu olarak atamasını gerektiren hususlar da ortaya konulmaksızın, Asayiş Şube Müdürlüğü'ndeki görevinden alınarak, Ankara Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü emrine atamasının yapılmasına ilişkin dava konusu işlemde, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.Açıklanan nedenlerle; hukuka aykırılığı açık olan dava konusu işlemin; uygulanması halinde telafisi güç zararlar doğabileceğinden 2577 Sayılı Kanu'nun maddesi uyarınca teminat alınmaksızın yürütülmesinin durdurulmasına...” Karara katılmayan Mahkeme başkanı ise yürütmenin durdurulması için gerekli şartların bulunmadığını belirterek yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiğini savunmuştur. Ankara Valiliği, bu karar üzerine 12/5/2014 tarihli Valilik olurlu işlem ile 21/2/2014 tarihli ve 6526 sayılı Kanun'un  maddesi ile 2577 sayılı Kanun’a eklenen ve 6/3/20014 tarihli ve 28933 Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren  madde gereği dava konusu edilen kadronun boş olmadığı gerekçesiyle başvurucuyu tekrar Yabancılar Şube Müdürlüğündeki görevine atamış; bu işlem 26/5/2014 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu bunun üzerine 12/6/2014 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. Bu arada İdare, yürütmenin durdurulması kararına süresi içinde itiraz etmiş ve Ankara Bölge İdare Mahkemesi Birinci Kurulu,22/5/2014 tarihli ve Y. İtiraz 2014/3075 sayılı kararıyla itirazı kabul ederek, bireysel başvuru yapılmadan önce, yürütmenin durdurulması kararını kaldırmıştır. Kararın gerekçesi şöyledir:"Dosyanın incelenmesinden; ... işlemin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada; davacının, aynı il içinde ve unvanı korunarak hakkında atama işlemi tesis edildiği göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız bir zararın doğmasının söz konusu olmadığı, Mahkeme kararında bu hususta gösterilen gerekçenin de belirtilen türden bir zararın doğmasına neden olmayacağı anlaşıldığından; olayda, idari işlemin uygulanması halinde 2577 sayılı Kanunun  maddesinde öngörülen "telafisi güç veya imkansız zararların doğması" şartının varlığından bahsetmeye olanak bulunmamaktadır." Bireysel başvuru yapıldıktan sonra, Ankara  İdare Mahkemesi 30/12/2014 tarihli ve E.2014/316, K.2014/1687 sayılı kararıyla davayı esastan reddetmiştir. Kararın ilgili kısmı şöyledir: “Bu durumda, Emniyet Teşkilatı bünyesinde görev yapan personelin, görev yaptıkları yerde hizmetinden yararlanılamaması, başka birimlerde ihtiyaç duyulması halleriyle, gelişen şartlara göre emniyet hizmetlerinin daha etkin ve verimli ifasını temine yönelik personel istihdamının gerekli olduğu durumlarda, başka birimlere naklen atanması konusunda idarenin takdir yetkisi bulunduğu, idarenin mevzuat uyarınca sahip olduğu takdir yetkisini kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı kullandığına dair herhangi bir bilgi belge bulunmadığı, yargı kararı ile idarenin takdir yetkisini kaldıracak şekilde hüküm verilemeyeceği yönündeki Anayasal kural da dikkate alındığında Ankara Emniyet Müdürlüğü Asayiş Şube Müdürlüğü'nde şube müdür yardımcısı olarak görev yapan davacının Ankara Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü'ne şube müdür yardımcısı olarak atanmasına ilişkin 2014 tarih ve 2014-1 sayılı işlemde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.” Bu karara başvurucu tarafından yapılan itiraz, Ankara Bölge İdare Mahkemesinin 10/6/2015 tarihli ve E.2015/1412, K.2015/1489 sayılı kararı ile reddedilmiştir. Karar düzeltme başvurusunun da 11/11/2015 tarihli ve E.2015/2674, K.2015/3096 sayılı kararı ile reddedilmesiyle davanın reddine ilişkin İlk Derece Mahkemesi kararı kesinleşmiştir. B. İlgili Hukuk 2577 sayılı Kanun'un "Yürütmenin durdurulması" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:" Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.  (Değişik: 2/7/2012 - 6352/57 md.) Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. (Ek cümle: 21/2/2014-6526/17 md.) Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz.Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur. ...... Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar;... idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine, ... kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir." 2577 sayılı Kanun'un "Kararların sonuçları" kenar başlıklı  maddesinin (1) sayılı fıkrası, yürütmenin durdurulması kararı üzerine İdarece uygulama yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan şekliyle şöyledir: "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. (İptal cümle: Anayasa Mahkemesi’nin 10/7/2013 tarihli ve E.: 2012/107 K.: 2013/90 sayılı Kararı ile.)(…) (Ek cümleler: 21/2/2014-6526/18 md.) Kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, görevden alma, göreve son verme, naklen veya vekâleten atama, yer değiştirme, görev ve unvan değişikliği işlemleriyle ilgili olarak verilen iptal ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin mahkeme kararlarının gereği; dava konusu edilen kadronun boş olması hâlinde bu kadroya, boş olmaması hâlinde ise aynı kurumda kazanılmış hak aylık derecesine uygun başka bir kadroya atanmak suretiyle yerine getirilir. Eski kadro ile atandığı yeni kadro arasında mali haklar bakımından bir fark bulunması durumunda, bu fark 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 91 inci maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.” Anayasa Mahkemesi, 2577 sayılı Kanun’un  maddesinde yapılan değişiklik ile kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, görevden alma, göreve son verme, naklen veya vekâleten atama, yer değiştirme, görev ve unvan değişikliği işlemleriyle ilgili olarak verilen iptal ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin mahkeme kararlarının gereğinin dava konusu edilen kadronun boş olması hâlinde bu kadroya, boş olmaması hâlinde ise aynı kurumda kazanılmış hak aylık derecesine uygun başka bir kadroya atanmak suretiyle yerine getirileceğine ilişkin kurala yapılan başvuru üzerine anılan düzenlemenin Anayasa’nın , , ve  maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir (AYM, E.2014/86, K.2015/109, 25/11/2015). Kararın ilgili kısmı ise şöyledir:“ Hukuk devleti ilkesi, vatandaşların hukuki güvenlik içinde bulundukları, devletin hukuk kurallarıyla bağlı olduğu bir sistemi ifade etmekte olup devletin hukuk kurallarına bağlılığını sağlayacak en önemli mekanizma, idarenin yargısal denetimidir. İdare karşısında bireylerin hak arama özgürlüğünü kullanmaları, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine açık olmasına bağlı olmakla birlikte bu husus, tek başına hukuk devleti ilkesi bakımından yeterli değildir. Hukuk devletinin gerçekleşmesi için aynı zamanda idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem ya da eylemde bulunması zorunludur. İdarenin, yargı kararlarını uygulamaması durumunda, hukuk devleti ilkesinin varlığından söz edilemez. Anayasa’nın  maddesine göre yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır. Bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez. Buna göre, idare bağlı yetkiye sahiptir. İdarenin, yargı kararlarını uygulayıp uygulamama konusunda takdir yetkisi bulunmamaktadır. Bunun yanında idare, yargı kararını uygulamayı herhangi bir koşula da bağlayamaz. Aksine bir yaklaşım, iptal kararı ile ortadan kaldırılan işlemin sonuçlarını geçerli kılmak anlamına gelir. İdare iptal kararının gereğine göre yeni bir işlem yapmak ve iptal edilen işlemden doğan sonuçları ortadan kaldırmakla görevlidir. İdarenin başkaca bir tercih ve takdir hakkı yoktur.  Kuşkusuz, ilgililerin atama ve benzeri işlemlere karşı dava açmalarının nedeni, tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğunu ileri sürmek ve yargı kararı ile dava konusu işlemin hukuka aykırılığının tespiti halinde önceki görevlerine dönebilmektir. Oysa itiraz konusu kurallarla yargı kararlarının uygulanması “kadronun boş olması” koşuluna bağlanmıştır. Uygulamada ise söz konusu kadroların boş bırakılmama, bu kadroların söz konusu işlemler sonrası diğer kamu görevlileriyle doldurulma ihtimali çok yüksektir. Bu durumda yargı kararıyla dava konusu işlemin hukuka aykırılığı tespit edilmiş olsa bile kadro boş olmadığından bu karar uygulanamayacaktır. Dolayısıyla yargı kararlarının uygulanmasının bu şekilde kadronun boş olması koşuluna bağlanmış olması hak arama özgürlüğünü etkisiz hale getiren ölçüsüz bir sınırlamadır. Kural idarenin yargısal denetimini ve hak arama özgürlüğünü etkisiz bırakacağından, hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturduğu gibi idarenin bütün işlemlerinin yargı yoluyla denetlenmesi ve yargı kararlarının bağlayıcılığı ilkelerini de ihlal etmektedir.”.  2577 sayılı Kanun'un  maddesinin (4) numaralı fıkrası şöyledir: "Kararın bozulması, kararın yürütülmesini kendiliğinden durdurur."