Haklar: Adil yargılanma hakkı (Medeni Hak ve Yükümlülükler)

Başvuru, naklen atama işleminin iptali istemiyle açılan davada verilen yürütmenin durdurulması kararının gereği gibi uygulanmaması nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 23/5/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesine doğrudan yapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bir eksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir. Birinci Bölüm Üçüncü Komisyonunca 30/9/2014 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından 10/11/2014 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 19/12/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesine sunmuştur. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş 29/12/2014 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı beyanlarını 7/1/2015 tarihinde ibraz etmiştir. Birinci Bölümün 30/6/2016 tarihinde yaptığı toplantıda niteliği itibarıyla Genel Kurul tarafından karara bağlanması gerekli görülen başvurunun Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün  maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca Genel Kurula sevkine karar verilmiştir. A. Olaylar  Başvuru formu ve ekleri ile Ulusal Yargı Bilişim Sistemi (UYAP) üzerinden başvuruya konu yargılama dosyasına ilişkin tespit edilen ilgili olaylar özetle şöyledir: Başvurucu, Ankara İl Emniyet Müdürlüğünde asayişten sorumlu emniyet müdür yardımcısı olarak görev yapmakta iken 23/12/2013 tarihli işlemle trafikten sorumlu emniyet müdür yardımcısı olarak görevlendirilmiştir.  Başvurucunun anılan işlemin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemi ile 27/12/2013 tarihinde açtığı davada, Ankara  İdare Mahkemesinin 19/2/2014 tarihli ve E.2013/1791 sayılı kararıyla başvurucunun görev değişikliği işleminin uygulanması hâlinde telafisi güç zararlar doğacağı gerekçesiyle 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun  maddesi gereğince işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir. Ankara Valiliğinin karara karşı yapmış olduğu itiraz, Ankara Bölge İdare Mahkemesi Birinci Kurulunun 25/3/2014 tarihli ve Y. İtiraz 2014/1531 sayılı kararıyla reddedilmiştir. Daha sonra Ankara  İdare Mahkemesi 24/11/2014 tarihli ve E.2013/1791, K.2014/1589 sayılı kararıyla davayı esastan reddetmiştir. Karar, kanun yoluna başvurulmayarak kesinleşmiştir. Kararın gerekçesi şöyledir: "Emniyet teşkilatında görev yapan personelin görev ve görev yerinin değiştirilmesi hususunda idarenin takdir yetkisi bulunduğu, davacının kadro derecesi ve il emniyet müdür yardımcılığı görev ünvanı değişmeden sorumlu olduğu birimin değiştirildiği, idarelerin hizmetlerin yerine getirilmesi ve herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi açısından değişen şartlara ve ihtiyaçlaragöre aynı birim içerisinde veya birimler arasında sorumluluk açısından değişiklikler yapabileceği, dava konusu işlemin de bu kapsamda tesis edildiği, bu nedenle dava konusu işlemde hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır." Anılan dava devam ederken başvurucu, Emniyet Genel Müdürlüğünün 14/1/2014 tarihli işlemi ile Elmadağ Polis Meslek Yüksek Okuluna öğretim görevlisi olarak atanmıştır.  Başvurucunun bu işlemin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemi ile 20/1/2014 tarihinde açtığı davada, Ankara  İdare Mahkemesinin 27/3/2014 tarihli ve E.2014/98 sayılı kararıyladavacının görevinden alınması sonucunu doğuran işlemin uygulanması hâlinde telafisi güç zararlar doğacağı gerekçesiyle 2577 sayılı Kanun’un  maddesi gereğince işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir. Karar gerekçesi şöyledir:“Olayda, dava dosyasında mevcut olan bilgi ve belgelerin incelenmesinden; herhangi bir inceleme ve soruşturma geçirmeyen davacının, görev yerinin değiştirilmesini gerektirecek herhangi bir eylemi, tutum ve davranışı ile hizmete etkisi olan olumsuzluğunun ortaya konulamadığının görüldüğü, davalı idarece kamu görevlilerinin görev yerlerinin değiştirilebilmesi için herhangi bir idari veya adli soruşturma geçirmesi gibi bir zorunluluk bulunmadığı, idarenin takdir yetkisi kapsamında dava konusu işlemin tesis edildiği ileri sürülmekte ise de; takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmetin gerekleri doğrultusunda kullanıldığına ilişkin herhangi somut bir sebebin ortaya konulamadığı anlaşıldığından, görevi ile ilgili olarak herhangi bir yetersizliği ortaya konulamayan, herhangi bir inceleme ve soruşturma geçirmeyen ve disiplin cezası da almayan davacı hakkında görev yerinin değiştirilmesini gerektirecek nitelikte bir hususun bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.Bu durumda; görev yerinin değiştirilmesi için gerekli koşullar bulunmayan davacının, görevden alınmasını gerektirecek herhangi bir olumsuz tutum ve davranışının ortaya konulmadığı, herhangi bir inceleme ve/veya soruşturma geçirmediği, disiplin cezası da almadığı dikkate alındığında, idarenin takdir yetkisinden bahisle Ankara İl EmniyetMüdürlüğü'nde Bölge Trafikten sorumlu Emniyet Müdür Yardımcısıolarak görev yapan davacının, Elmadağ Polis Meslek Yüksek Okulu'na öğretim görevlisi olarakatanmasına ilişkin Mahkeme kararlarını etkisizleştirme niteliği detaşıyandava konusu işlemde kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” Bunun üzerine 25/4/2014 tarihli Bakan olurlu işlem ile 6/3/2014 tarihli ve 28933 Mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 21/2/2014 tarihli ve 6256 sayılı Kanun'un  maddesi ile değiştirilen 2577 sayılı Kanun’un  maddesi gereği başvurucu, kadro boş olmadığı gerekçesiyle tekrar Elmadağ Polis Meslek Yüksek Okuluna atanmış, atama işlemi 28/4/2014 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu 23/5/2014 tarihinde bireysel başvuru yapmıştır. Emniyet Genel Müdürlüğünün Ankara  İdare Mahkemesinin 27/3/2014 tarihli ve E.2014/98 sayılı kararına karşı yapmış olduğu itiraz, Ankara Bölge İdare Mahkemesi Birinci Kurulunun 5/5/2014 tarihli ve Y. İtiraz 2014/2771 sayılı kararıyla reddedilmiştir. Daha sonra Ankara  İdare Mahkemesi 1/7/2014 tarihli ve E.2014/98, K.2014/776 sayılı kararıyla dava konusu atama işlemini esastan iptal etmiş ancak Danıştay Beşinci Dairesi 13/5/2016 tarihli ve E.2015/10778, K.2016/3255 sayılı ilamı ile dava konusu atama işleminde kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmediği gerekçesiyle kararı bozmuştur. Kararın gerekçesi şöyledir:"İç güvenliği sağlayan emniyet hizmeti, sıkı bir hiyerarşik disiplin gerektiren ve icabında güç kullanma yetkisi olan, kamu düzeninin tesisi bakımından hayati öneme sahip bir kamu hizmetidir. Bu hizmetin aksaması, kamu düzeni yönünden telafisi güç ve imkansız zararların doğmasına yol açabilir. Toplumun huzur ve güvenliğini sağlamakla yükümlü olan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları, ülke içinde emniyet hizmetlerini öngörülen seviyede ve aksama olmadan yürütmekle görevlidirler. Emniyet hizmetlerinin bu niteliği gereği, memurlarının da görev ve görev yerlerinin değiştirilmesi hususunda idareye mevzuat hükümleri çerçevesinde geniş bir takdir yetkisi tanınması zorunluluğunu beraberinde getirmiştir. Aksinin kabulü, iç güvenlik hizmetinin aksamasına neden olabilecektir. Anayasa Mahkemesinin 2014 tarih ve E:2013/130, K:2014/18 sayılı kararında da benzer ifadelere yer verilerek emniyet hizmeti sınıfının önemine vurgu yapılmıştır. Öte yandan, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin  maddesine yönelik adil yargılanma hakkına ilişkin başvurularda Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından, devletin egemenlik yetkilerini doğrudan veya dolaylı kullanan veya kamu otoritelerinin genel menfaatini korumaktan sorumlu, devlete özel bir sadakat ilişkisiyle bağlı olan asker, polis gibi görevliler yönünden özlük ve parasal haklar dışında sözleşmenintarafı olan devletin daha geniş yetkilere sahip olduğu hususu vurgulanmıştır. (Vilho Eskelinen ve Diğerleri / Finlandiya davası, 2007, No. 63235/00)Emniyet hizmetlerinin önemi gereği ülke içinde bu hizmetin öngörülen seviyede ve aksama olmadan yürütülmesininmutlak koşullarından birisi de istenilen yer ve/veya görev için planlanan seviyede personel bulundurulmasıdır.Bu durumda, idarenin kamu hizmetinin gerekleri doğrultusunda personelin görev yerini değiştirme konusunda kanunen sahip olduğu takdir yetkisini emniyet hizmetlerinin önem ve özelliğine uygun olarak kullandığı, bu takdir yetkisini kamuyararı ve hizmet gerekleri dışında subjektif (öznel) nedenlerle kullandığına dair herhangi bir bilgi belge de bulunmadığıanlaşıldığından; davacının kadro derecesi değişmeden aynı ilde eşdeğer bir göreve atandığıdikkate alındığında, dava konusu işlemde kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir."B. İlgili Hukuk2577 sayılı Kanun'un "Yürütmenin durdurulması" kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:" Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.  (Değişik: 2/7/2012 - 6352/57 md.) Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. (Ek cümle: 21/2/2014-6526/17 md.) Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz.Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur. ...... Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar;... idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine, ... kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir." 2577 sayılı Kanun'un "Kararların sonuçları" kenar başlıklı  maddesinin (1) sayılı fıkrası, yürütmenin durdurulması kararı üzerine idarece uygulama yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan şekliyle şöyledir: "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. (İptal cümle: Anayasa Mahkemesi’nin 10/7/2013 tarihli ve E.: 2012/107 K.: 2013/90 sayılı Kararı ile.)(…) (Ek cümleler: 21/2/2014-6526/18 md.) Kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, görevden alma, göreve son verme, naklen veya vekâleten atama, yer değiştirme, görev ve unvan değişikliği işlemleriyle ilgili olarak verilen iptal ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin mahkeme kararlarının gereği; dava konusu edilen kadronun boş olması hâlinde bu kadroya, boş olmaması hâlinde ise aynı kurumda kazanılmış hak aylık derecesine uygun başka bir kadroya atanmak suretiyle yerine getirilir. Eski kadro ile atandığı yeni kadro arasında mali haklar bakımından bir fark bulunması durumunda, bu fark 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 91 inci maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.” Anayasa Mahkemesi, 2577 sayılı Kanun’un  maddesinde yapılan değişiklik ile kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, görevden alma, göreve son verme, naklen veya vekâleten atama, yer değiştirme, görev ve unvan değişikliği işlemleriyle ilgili olarak verilen iptal ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin mahkeme kararlarının gereğinin dava konusu edilen kadronun boş olması hâlinde bu kadroya, boş olmaması hâlinde ise aynı kurumda kazanılmış hak aylık derecesine uygun başka bir kadroya atanmak suretiyle yerine getirileceğine ilişkin kurala yapılan başvuru üzerine anılan düzenlemenin Anayasa’nın , , ve  maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir (AYM, E.2014/86, K.2015/109, 25/11/2015). Kararın ilgili kısmı ise şöyledir:“ Hukuk devleti ilkesi, vatandaşların hukuki güvenlik içinde bulundukları, devletin hukuk kurallarıyla bağlı olduğu bir sistemi ifade etmekte olup devletin hukuk kurallarına bağlılığını sağlayacak en önemli mekanizma, idarenin yargısal denetimidir. İdare karşısında bireylerin hak arama özgürlüğünü kullanmaları, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine açık olmasına bağlı olmakla birlikte bu husus, tek başına hukuk devleti ilkesi bakımından yeterli değildir. Hukuk devletinin gerçekleşmesi için aynı zamanda idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem ya da eylemde bulunması zorunludur. İdarenin, yargı kararlarını uygulamaması durumunda, hukuk devleti ilkesinin varlığından söz edilemez. Anayasa’nın  maddesine göre yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır. Bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez. Buna göre, idare bağlı yetkiye sahiptir. İdarenin, yargı kararlarını uygulayıp uygulamama konusunda takdir yetkisi bulunmamaktadır. Bunun yanında idare, yargı kararını uygulamayı herhangi bir koşula da bağlayamaz. Aksine bir yaklaşım, iptal kararı ile ortadan kaldırılan işlemin sonuçlarını geçerli kılmak anlamına gelir. İdare iptal kararının gereğine göre yeni bir işlem yapmak ve iptal edilen işlemden doğan sonuçları ortadan kaldırmakla görevlidir. İdarenin başkaca bir tercih ve takdir hakkı yoktur.  Kuşkusuz, ilgililerin atama ve benzeri işlemlere karşı dava açmalarının nedeni, tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğunu ileri sürmek ve yargı kararı ile dava konusu işlemin hukuka aykırılığının tespiti halinde önceki görevlerine dönebilmektir. Oysa itiraz konusu kurallarla yargı kararlarının uygulanması “kadronun boş olması” koşuluna bağlanmıştır. Uygulamada ise söz konusu kadroların boş bırakılmama, bu kadroların söz konusu işlemler sonrası diğer kamu görevlileriyle doldurulma ihtimali çok yüksektir. Bu durumda yargı kararıyla dava konusu işlemin hukuka aykırılığı tespit edilmiş olsa bile kadro boş olmadığından bu karar uygulanamayacaktır. Dolayısıyla yargı kararlarının uygulanmasının bu şekilde kadronun boş olması koşuluna bağlanmış olması hak arama özgürlüğünü etkisiz hale getiren ölçüsüz bir sınırlamadır. Kural idarenin yargısal denetimini ve hak arama özgürlüğünü etkisiz bırakacağından, hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturduğu gibi idarenin bütün işlemlerinin yargı yoluyla denetlenmesi ve yargı kararlarının bağlayıcılığı ilkelerini de ihlal etmektedir.”.  2577 sayılı Kanun'un  maddesinin (4) numaralı fıkrası şöyledir: "Kararın bozulması, kararın yürütülmesini kendiliğinden durdurur."