Haklar: Örgütlenme özgürlüğü

Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucunun üyesi olduğu sendikanın çağrısı üzerine iki gün göreve gelmemesi nedeniyle aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasının örgütlenme özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.  Başvuru 16/1/2018 tarihinde yapılmıştır. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.  Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.  A. Arka Plan Bilgisi 2015 yılının Temmuz ayında, Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu (KESK), Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu (DİSK), Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) ve Türk Tabipler Birliğinin (TTB) de aralarında bulunduğu bazı sendika, meslek örgütü, vakıf ve platformların desteği ile Barış Bloku (Blok) adı altında bir topluluk kurulmuştur. Adı geçen Blok tarafından bu tarihten itibaren çeşitli miting, protesto ve yürüyüşler düzenlenmiştir. Ekim ayına gelindiğinde bahsi geçen Blok tarafından gerekli bildirimler yapılarak 10/10/2015 Cumartesi günü 00-00 saatleri arasında Ankara'da "barış, emek ve demokrasi" konulu bir toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenlenmesi kararlaştırılmıştır. Türkiye'nin o dönem Suriye'deki savaşa müdahil olma olasılığına karşı çıkan Halkların Demokratik Partisi (HDP) ve Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) mensubu bazı milletvekilleri de toplantı ve gösteri yürüyüşüne katılmak suretiyle destek olmuştur. Plana göre göstericiler Ankara Tren Garı'nda toplanacak ve Talatpaşa Bulvarı, Opera Meydanı ile Atatürk Bulvarı'nı takiben Sıhhıye Meydanı'na yürüyecektir. Toplantı günü Ankara Tren Garı önünde kalabalığın toplanmaya başladığı sırada saat 04 sıralarında peş peşe bombalı iki patlama meydana gelmiş ve yaşanan bu olay nedeniyle 100 kişi hayatını kaybetmiş, 391 kişi de yaralanmıştır. O dönem basında yer alan haberlere bakıldığında PKK terör örgütünün 2015 Milletvekili Genel Seçimi'nin yapılacağı 1 Kasım’a kadar sürecek bir tek taraflı çatışmasızlık süreci ilanına hazırlandığı ve bunu canlı bomba saldırılarının yapıldığı 10 Ekim mitinginden bir gün sonrasına denk düşen 11 Ekim 2015 Pazar günü duyuracağı belirtilmişti. Bombalı saldırılara ilişkin olarak Ankara Cumhuriyet Başsavcılığı 27/6/2016 tarihli iddianameyle 36 şüpheli hakkında Ankara  Ağır Ceza Mahkemesi (Ceza Mahkemesi) nezdinde kamu davası açmıştır. İddianamede, 14 şüphelinin meydana gelen ölüm ve yaralanmalar nedeniyle anayasal düzeni ortadan kaldırmaya teşebbüs etme, kasten öldürme (nitelikli hâl) ve teşebbüs aşamasında kalmış kasten öldürme (nitelikli hâl) suçlarından cezalandırılması istenmiş; bu 14 dört kişinin içinde yer aldığı bazı şüpheliler ile diğer 22 şüphelinin ise resmî belgede sahtecilik, tehlikeli maddeleri izinsiz olarak bulundurma, 10/7/1953 tarihli ve 6136 sayılı Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Kanun'a muhalefet ve silahlı terör örgütüne üye olma suçlarından biri veya birkaçı ile cezalandırılması talep edilmiştir.  İddianamenin kabulü üzerine yapılan yargılama sonunda Ceza Mahkemesi 3/8/2018 tarihinde; yakalanmayan sanıklar yönünden ayırma, ölen bir sanık yönünden ise düşme kararı vermiştir. Ceza Mahkemesi ayrıca diğer suçlarla ilgili kurduğu hükümler dışında 9 sanığın ölen kişiler yönünden 100 kez ağırlaştırılmış müebbet hapis cezasıyla, olay esnasında yaralananlar yönünden ise 391 kez 27 yıl hapis cezasıyla cezalandırılmasına hükmetmiştir. Ceza davası istinaf aşamasında derdesttir.B. Somut Olaya İlişkin Bilgiler Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Yukarıda zikredilen Türkiye tarihinin en kanlı bombalı saldırısının yaşanmasından sonra ülkede üç gün ulusal yas ilan edilmiştir. Sonraki süreçte patlamalarda Hükûmetin sorumluluğu bulunduğunu ileri süren gruplar birçok kentte saldırıları ve Hükûmeti protesto etmişlerdir.  Terör saldırısı üzerine KESK, DİSK, TMMOB ve TTB yetkili kurulları saldırıyı takip eden üç gün yas ilan edilmesine ve 12-13/10/2015 tarihlerinde grev yapılmasına karar vermiştir. KESK tarafından yapılan açıklamada bombalı saldırılar sonucunda bir katliam gerçekleştirildiği, onlarca üyelerinin yaşamını yitirdiği ifade edilmiş; yaşamını yitiren arkadaşlarını anmak, cenazelerini kaldırmak, faşist katliamı lanetlemek ve sorumluların açığa çıkarılmasını talep etmek için tüm ülke çapında grev yapılmasına karar verildiği belirtilmiştir. Siirt Devlet Hastanesinde veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak çalışan başvurucu, Sağlık ve Sosyal Hizmet Emekçileri Sendikası (SES) Siirt şube üyesidir. Başvurucu, üyesi olduğu Sendikanın bağlı olduğu KESK'in kararı doğrultusunda kararda belirtilen tarihlerde iki gün görevine gelmemiştir. İdare, iki gün mazeretsiz olarak göreve gelmediği gerekçesiyle başvurucuya 1/30 aylıktan kesme cezası vermiştir.  Başvurucu 3/3/2016 tarihinde, disiplin cezasının iptali ve yapılan kesintinin yasal faiziyle iadesi talebiyle Siirt İdare Mahkemesine (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. İdare Mahkemesi 21/12/2016 tarihinde dava konusu işlemin iptaline ve kesinti yapılan tutarın iadesine karar vermiştir. İptal kararının gerekçesinde; Anayasa'nın  ve  maddeleri ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (AİHS/Sözleşme)  maddesine, devlet memurlarının Anayasa'da ve özel kanunda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ile üst kuruluşlar kurabilecekleri ve bunlara üye olabileceklerine ilişkin 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun  maddesine yer verilmiştir. Kararda; Anayasa, uluslararası sözleşme ve kanun hükümleri birlikte değerlendirildiğinde başvurucunun üyesi olduğu Sendikanın bağlı olduğu konfederasyonun aldığı karar uyarınca gerçekleşen göreve gelmeme eyleminin sendikal faaliyet kapsamında bir fiil olarak kabulü gerekeceği belirtilmiştir. İdare, karara karşı istinaf yoluna başvurmuştur. Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi (Bölge İdare Mahkemesi) 8/2/2018 tarihinde istinaf başvurusunun kabulüne ve davanın reddine kesin olarak karar vermiştir. Bölge İdare Mahkemesi ret kararında öncelikle; Anayasa'nın  maddesine, AİHS'in  maddesine, 657 sayılı Kanun'un  ve  maddelerine yer verdikten sonra 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun  maddesinde yer alan kanunun amacının kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal, mesleki hak ve menfaatlerinin korunması, geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonlara ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğuna dikkat çekmiştir. Mahkeme 4688 sayılı Kanun'un  maddesinin  fıkrasının (f) bendinde yer alan sendikanın kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal, mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşları ifade edeceği tanımına vurgu yapmıştır. Bölge İdare Mahkemesi sendikal hakların kullanılmasına ilişkin olarak kamu görevlilerinin ekonomik, sosyal, mesleki hak ve menfaatlerinin, bu kapsamda özlük ve parasal haklarının, çalışma koşullarının korunması, iyileştirilmesi, geliştirilmesi, bu konulara dikkat çekilmesinin ve kamuoyu oluşturulmasının sağlanması amacıyla ve başka seçeneklerinin bulunmaması durumunda üyesi bulundukları sendikaların aldıkları kararlar doğrultusunda iş bırakma eylemlerine katılmaları nedeniyle disiplin cezaları ile cezalandırılmalarının demokratik bir toplumda gerekli olamayacağını belirtmiştir.  Bölge İdare Mahkemesi kararında; Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) Karaçay/Türkiye (B. No: 6615/03, 27/3/2007), Urcan ve diğerleri/Türkiye (B. No: 23018/04,..., 17/7/2008), Dilek ve diğerleri/Türkiye (Türkçe çevirisinde Satılmış ve diğerleri/Türkiye şeklinde isimlendirilmiştir.) (B. No: 74611/01,..., 17/7/2007) kararları ile AİHS ve 87 No.lu Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmesi'nin  maddesine atıfta bulunarak bir değerlendirme yapmıştır. Bölge İdare Mahkemesi atıf yaptığı Anayasa ve AİHS maddelerindeki hakkın sınırlandırılma nedenlerinden olan başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacı ile AİHM kararlarında iş bırakma eylemlerinin amaçlarının başvurucuların mesleki hak ve menfaatleriyle ilgili olduğunun altını çizmiştir. Bölge İdare Mahkemesi; mevzuat hükümleri ile atıf yaptığı AİHM kararlarının ve uluslararası düzenlemelerin incelenmesinden devlet memurlarının sendika ve üst kuruluşları kurma, bunlara üye olma hakkının bulunduğunu, sendika tarafından sendikanın kuruluş amaçları doğrultusunda yapılan eylemlere katılmanın da bu hakkın doğal bir uzantısı olduğunu belirtmiştir. Bununla birlikte Bölge İdare Mahkemesi, kamu görevlilerinin ekonomik, sosyal, mesleki hak ve menfaatlerinin iyileştirilmesi amacını taşımayan eylemlerin sendikal hak kapsamında değerlendirilmesinin olanaklı olmadığını belirtmiş; sendikal hakların kullanımının da sınırsız olmadığını, başkalarının hak ve özgürlüklerinin kullanımı amacıyla sınırlandırılabileceğini ifade etmiştir. Bölge İdare Mahkemesi ayrıca kamu görevlisi olan bir kişinin hangi eylemlerin sendikal faaliyet kapsamında olduğunu değerlendirecek yeterlilik ve kapasitede olduğunun da kabulü gerektiğini vurgulamıştır. Bölge İdare Mahkemesi, başvuru konusu olayda başvurucunun görevine gelmeme nedeninin terör saldırısında aralarında Sendika üyelerinin de bulunduğu hayatını kaybedenleri anmak ve saldırıyı lanetlemek olduğunu tespit etmiştir. Bölge İdare Mahkemesi, söz konusu iş bırakma eyleminin kamu görevlilerinin ekonomik, sosyal, mesleki hak ve menfaatlerinin, bu kapsamda özlük ve parasal haklarının, çalışma koşullarının korunması, iyileştirilmesi, geliştirilmesi amacını taşımadığını, dolayısıyla görevleri ve meslekleri ile herhangi bir şekilde ilgisi olmadığını ifade etmiştir. Bölge İdare Mahkemesine göre başvurucu sade vatandaş olarak mesai saatleri dışında katılabileceği bir eyleme mesai içinde katılarak ve görevine iki gün boyunca gelmeyerek vatandaşların kamu hizmetinden faydalanmalarını engellemiştir.  Davanın reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararı, başvurucunun üyesi olduğu Sendikanın vekiline 27/12/2017 tarihinde tebliğ edilmiştir. Başvurucu 16/1/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk 657 sayılı Kanun’un “Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı” kenar başlıklı  maddesi, “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı  Maddesi, 4688 sayılı Kanun'un "Amaç" kenar başlıklı  maddesi, "Sendika ve konfederasyonların yetki ve faaliyetleri" kenar başlıklı  maddesi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 22/5/2013 tarihli ve E.2009/63 ve K.2013/1998 sayılı kararı (Ahmet Parmaksız, B. No: 2017/29263, 22/5/2019, §§ 25-29).B. Uluslararası Hukuk 17/6/1948 tarihli ve 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin ILO Sözleşmesi’nin ,  ve  maddeleri; 7/6/1978 tarihli ve 151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemine İlişkin ILO Sözleşmesi’nin ,  ve  maddeleri; 16/12/1966 tarihli Birleşmiş Milletler (BM) Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin  maddesi, 16/12/1966 tarihli BM Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşmesi'nin  maddesi, Avrupa Konseyi'nin 18/10/1961 tarihli ve ETS No. 35 sayılı Avrupa Sosyal Şartı’nın (ASŞ)  ve  maddeleri, ILO'nun Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi Yönetim Kurulunun Karar ve İlkeleri (bkz. Ahmet Parmaksız, §§ 30-39; Türkiye, Avrupa Sosyal Şartı ile 3/5/1996 tarihli Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartını onaylamış ancak her iki Şart’ın da örgütlenme ve toplu pazarlık haklarına ilişkin  ve  maddelerine çekince koymuştur). AİHM'in kamu görevlilerinin iş bırakma eylemlerine yaklaşımı şu şekildedir:i. AİHM, Karaçay/Türkiye kararında; AİHS'in  maddesinin birinci paragrafının herkesin bir sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını güvence altına aldığını ve devlet memurlarının doğrudan bu haktan mahrum bırakılmaması gerektiğini belirtmiştir. AİHM, ayrıca ordu, emniyet ve bazı sektörlerde görev yapan devlet memurlarının, sendikal haklarına kısıtlamalar getirilmesinin mümkün olduğunu, ancak bu kısıtlamaların resmi görevlerinin yerine getirilmesinde gerekli olmasının şart olduğunu ifade etmiştir (Karaçay/Türkiye, § 22) . Bu karara konu olayda devlet memurlarının maaşlarına yapılan düşük zammı protesto etmek amacıyla üyesi olduğu KESK’in düzenlediği iş yavaşlatma ve bırakma eylemine katılması nedeniyle başvurana uyarma disiplin cezası verilmiştir (Karaçay/Türkiye, § 37).ii. AİHM'in Urcan/Türkiye kararında; EĞİTİM-SEN kamuda çalışan eğitimcilerin koşullarının iyileştirilmesi amacıyla 1 Aralık 2000 tarihinde düzenlenecek bir günlük ulusal grevden yetkilileri haberdar etmiş ve başvuranlar gösteriye katılıp iş yerlerine gitmemişlerdir. AİHM, başvuranların EĞİTİM-SEN sendikasının, çalışma koşullarının iyileştirilmesine dikkat çekmek amacıyla düzenlediği bir günlük greve katıldıkları için sonradan para cezasına çevrilen mahkumiyet cezasına çarptırıldıklarını ve geçici olarak kamu hizmetinden uzaklaştırıldıklarına dikkat çekerek şikayet konusu yaptırımların yasal yoldan bu tür bir greve katılmak isteyen sendika üyelerini ve diğer kişileri caydırmak amacını güttüğünü tespit etmiş ve başvuranlara uygulanan yaptırımların demokratik bir toplumda gerekli olmadığı sonucuna varmıştır (Urcan/Türkiye, §§ 30-36)iii. AİHM Kaya ve Seyhan/Türkiye kararında; EĞİTİM-SEN üyesi öğretmenlere KESK'in çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmaları nedeniyle bir gün göreve gelmedikleri için uyarma cezası verilmesinin, her ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı ve müdahalenin acil bir sosyal ihtiyaca karşılık gelmediği ve bu nedenle demokratik bir toplumda gerekli olmadığı sonucuna varmıştır (Kaya ve Seyhan/Türkiye, B. No: 30946/04,15/09/2009, §§ 30-31).iv. AİHM Dilek ve diğerleri/Türkiye kararında, KESK, kamu sektöründe çalışan personele ilişkin kanunun Meclis gündemine taşınması nedeniyle 2 Mart 1998 tarihinde ulusal düzeyde bir eylem yapma kararı almıştır. 7:00-15:00 saatleri arası ile 15:00-23:00 saatleri arası çalışan başvuranlardan iki grup, çalışma koşullarını protesto etmek amacıyla iş yavaşlatma eylemi çerçevesinde üç saat süreyle görev yerlerini terk etmişlerdir. Bu eylem sırasında araçlar gişelerden para ödemeden geçmiştir. İdare eylem nedeniyle uğradığı zararı tazmin için başvuranlara dava açmış ve aleyhlerine hukuk mahkemesinde tazminata hükmedilmiştir. Bu durumda AİHS’nin  maddesinin hangi koşullarda grev hakkı tanıdığı ve bu madde çerçevesinde bu hakkın tanımının ne olacağı hususlarına değinmeden AİHM, başvuranların işlerini üç saat süreyle yavaşlatmalarının, sendikal hakların kullanımı bağlamında toplu eylem olarak değerlendirilebileceğine kanaat getirmiş ve alınan tedbirin örgütlenme özgürlüğüne müdahale oluşturduğunu tespit etmiştir (Dilek ve diğerleri/Türkiye, § 57).Anılan karara göre, AİHS’nin  maddesinin  paragrafı; sendika üyelerine çıkarlarını koruyabilmek amacıyla seslerini duyurmalarına imkan tanımaktadır. AİHS’in  maddesinde yer alan “çıkarlarını korumak için” ifadeleri önemlidir ve AİHS, sendikanın yapacağı toplu eylem yoluyla, sendika üyelerinin mesleki çıkarlarını savunma özgürlüğünü güvence altına almaktadır. Sendika üyeleri tarafından gerçekleştirilecek olan bu eyleme Sözleşmeci Devletler tarafından izin verilmeli, eylemin gelişimi ve devamı sağlanmalıdır. O halde sendikanın, üyelerinin mesleki çıkarlarının korumak amacıyla müdahil olma imkanı bulunmalı ve üyeler, çıkarlarının korunması yolunda sendikalarının seslerini duyurması hakkına sahip olabilmelidir (Dilek ve diğerleri/Türkiye, §§ 65,67).