Haklar: Sendika hakkı

Başvuru, Tabip Odası Genel Sekreterliği görevinde bulunan devlet memurunun mesai saatlerine riayet etmemesi gerekçe gösterilerek disiplin cezası verilmesi, soruşturma sürecinde savunmasının usulüne uygun alınmaması, savunmaya konu soruşturma raporu kendisine verilmeden savunma alınması, Oda Genel Sekreterliğindeki kamu görevinin gözardı edilerek karar verilmesi ve kararların yeterli gerekçeden yoksun olması nedenleriyle hukuk devleti ilkesi, ifade ve örgütlenme özgürlüğü ve gerekçeli karar hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.  Başvuru 4/7/2014 tarihinde İstanbul Bölge İdare Mahkemesi vasıtasıyla yapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bir eksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir. İkinci Bölüm Birinci Komisyonunca 19/1/2015 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir. Bölüm Başkanı tarafından 11/4/2016 tarihinde, başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 3/6/2016 tarihinde Anayasa Mahkemesine sunmuştur. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş, 16/6/2016 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı beyanlarını 1/7/2016 tarihinde ibraz etmiştir. A. Olaylar Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Başvurucu, şikâyete konu olan olay tarihinde İstanbul ili Haydarpaşa Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesinde pratisyen doktor olarak görev yapmakta ve aynı zamanda İstanbul Tabip Odası Genel Sekreterliği görevini yürütmektedir. Başvurucu hakkında 30/4/2008 ve 1/5/2008 tarihlerinde, Başhekim Yardımcısı G.A. ve Hastane personelinden üç kişinin imzası ile iki ayrı tutanak düzenlenmiştir. Tutanak içerikleri şöyledir:“İl sağlık müdürlüğünün emirleri doğrultusunda 2008 tarih, saat 16:00 da onkoloji polikliniğinde yapılan kontrolde Dr. Hüseyin Demirdizen’in görev yerinde olmadığı tespit edilmiştir. İş bu tutanak görevlilerce imza altına alınmıştır.”“İl sağlık müdürlüğünün emirleri doğrultusunda 2008 tarih, saat 10:45 de onkoloji polikliniğinde yapılan kontrolde Dr. Hüseyin Demirdizen’in görev yerinde olmadığı tespit edilmiştir. İş bu tutanak görevlilerce imza altına alınmıştır.” Başvurucunun bağlı olarak görev yaptığı İstanbul İl Sağlık Müdürlüğü, yürüttüğü idari soruşturma sonucunda 22/10/2008 tarihli ve 19353 sayılı kararı ile başvurucunun "uyarma" cezası ile cezalandırılmasına karar vermiştir. Başvurucu hakkındaki disiplin soruşturma sürecinde “inceleme raporu”na karşı istenen ve 15/10/2008 tarihinde başvurucu tarafından ibraz edilen savunmada inceleme raporunun tarafına verilmediği, suçlama nedeni ve suçlama konusu tarih ve saatler hakkında ayrıntılı bilgisi olmadığı vurgulandıktan sonra 30/4/2008, 1/5/2008, 4/1/2008 ve 27/12/2007 tarihleri ile ilgili mazeretler açıklanmıştır. Başvurucu hakkındaki muhakkik raporunda yer alan tespitlerin bir kısmı şöyledir:“… İnceleme esnasında onkoloji servisinin imza föylerinden örnekler, tutanak tutulan 2008 tarih ve 2008 tarihli imza föylerinin fotokopileri alınmıştır. Onkoloji servisinde görevli Dr. Hüseyin Demirdizen’in mesaisine riayet etmediği, sabah geç gelip, öğlenden sonra erkenden ayrılarak görev mahallini terk ettiği, ayrıca Dr. Hüseyin Demirdizen, görev mahalline geç geldiğini, erken ayrılmak suretiyle görev mahallini terk ettiğini kendi el yazısı ile beyan etmiştir.İnceleme esnasında alınan ifadeler ve elde edilen deliller doğrultusunda Dr. Hüseyin Demirdizen’in 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun  maddesinin A bendinin b fıkrası gereğince (özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terk etmek) uyarma cezası ile tecziye edilmesi kanaati oluşmuştur.” Başvurucunun anılan disiplin cezasına karşı İl İdare Kuruluna yaptığı itiraz, 4/12/2008 tarihli ve E.2008/781, K.2008/44 sayılı kararla reddedilmiştir. Kararın gerekçe kısmı şöyledir:"...Adı geçenin savunmasında ileri sürdüğü İstanbul Tabip Odası Genel Sekreteri olarak görev yaptığı için zaman zaman göreve geç gelip, erken ayrıldığını ifade etmekteyse de bu konuda memur sendikalarında olduğu gibi yasal bir düzenleme olmadığı anlaşıldığından savunması yeterli görülmemiştir." Başvurucu, hakkında verilen disiplin cezasının iptali istemiyle İdare Mahkemesinde iptal davası açmış; İstanbul  İdare Mahkemesinin 5/2/2009 tarihli ve E.2009/147, K.2009/247 sayılı kararı ile dava reddedilmiştir. Kararın gerekçesi şöyledir:"... yasa hükümleri uyarınca, uyarma ve kınama cezalarına karşı yalnızca itiraz edilebileceği, bunların dışındaki disiplin cezalarına karşı yargı yoluna başvurulabileceği, uyarma ve kınama cezalarına karşı ise yargı yolunun kapatıldığı anlaşılmakla işbu davanın esasının incelenme olanağı bulunmamaktadır." Temyiz üzerine Danıştay Onikinci Dairesinin 22/11/2011 tarihli ve E.2009/4985, K.2011/6114 sayılı kararıyla yerel Mahkeme kararı bozulmuştur. Bozma gerekçesi şöyledir:"...Davanın açıldığı ve temyize konu kararın verildiği tarihte uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolu kapalı olmakla birlikte, yukarıda yer verilen Anayasa ve yasa değişiklikleri uyarınca uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolu açılmış olup, İdare Mahkemesince yeni oluşan hukuki durum gereği dava konusu uyarma cezası hakkında işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekmektedir..." Bozma sonrasında İstanbul  İdare Mahkemesinin 18/4/2013 tarihli ve E.2012/961, K.2013/676 sayılı kararı ile dava reddedilmiştir. Kararın gerekçesi şöyledir:“… Haydarpaşa Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesi'nde doktor olan davacı hakkında, görevine geç geldiği ve erken ayrıldığı, görev mahallini terk ettiği iddialarıyla ilgili açılan soruşturma sonucu düzenlenen 2008 tarihli, 5312 sayılı raporda, 2008 tarihi saat 16:00 ve 2008 tarihi saat:10:45 sıralarında davacının görev yerinde olmadığının aynı tarihli tutanaklarla tespit edildiği, davacının ifadesinde, 'İstanbul Tabip Odası genel sekreteri olduğunu, mevzuatın kendisine yüklediği görevleri yerine getirmek zorunda olduğunu, bu görevleri nedeniyle zaman zaman hastanedeki görev yerini terk etmek zorunda kaldığını, hastalarının mağduriyetinin söz konusu olmadığını, imza föylerini imzalamayı bazen unuttuğunu, İstanbul Tabip Odasına bağlı 000 üye olduğunu, belirttiği; alınan diğer ifadeler ve imza föylerinde de, davacının mesaisine riayet etmediği[nin], sabah geç gelip öğleden sonra erken ayrılarak görev mahallini terk ettiğinin anlaşıldığı belirtilerek, özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terketmek fiilini işlediğinden bahisle 657 sayılı Kanun'un 125/A-b maddesi uyarınca uyarma cezası verilmesinin teklif edildiği; teklif doğrultusunda tesis edilen dava konusu işlemlerin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır. Dosyadaki tüm bilgi ve belgeler ile disiplin soruşturması kapsamında alınan ifadelerin incelenmesiyle yapılan değerlendirmede; doktor olan davacının mesai saatlerine riayet etmediği hususu Mahkememizce de sabit görüldüğünden; davacıya 657 sayılı Kanunun eylemine uyan maddesi uyarınca verilen cezada hukuka aykırılık bulunmadığı kanaatine varılmıştır." İtiraz üzerine İstanbul Bölge İdare Mahkemesinin 28/11/2013 tarihli ve E.2013/2644, K.2013/18639 sayılı kararıyla yerel Mahkeme kararı usul ve hukuka uygun olup dilekçede ileri sürülen itiraz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek mahiyette görülmediğinden itirazın reddi ile hükmün onanmasına karar verilmiştir. Karar düzeltme istemi, aynı Mahkemenin 31/3/2014 tarihli ve E.2014/2198, K.2014/5916 sayılı kararıyla dilekçede ileri sürülen hususların 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun  maddesinde yazılı nedenlerden hiçbirine uymadığı gerekçesiyle ve oyçokluğuyla reddedilmiştir. Nihai karar 5/6/2014 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu 4/7/2014 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.B. İlgili Hukuk 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun  maddesinin birinci ve ikinci fıkraları şöyledir:"Memurların haftalık çalışma süresi genel olarak 40 saattir.Bu süre Cumartesi ve Pazar günleri tatil olmak üzere düzenlenir. Ancak özel kanunlarla yahut bu kanuna veya özel kanunlara dayanılarak çıkarılacak tüzük ve yönetmeliklerle, kurumların ve hizmetlerin özellikleri dikkate alınmak suretiyle farklı çalışma süreleri tespit olunabilir.” 657 sayılı Kanun'un  maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları şöyledir:“Günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile öğle dinlenme süresi, bölgelerin ve hizmetin özelliklerine göre merkezde Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca, illerde valiler tarafından tesbit olunur.…Memurların yürüttükleri hizmetin özelliklerine göre, bu madde uyarınca tespit edilen çalışma saat ve süreleri ile görev yerlerine bağlı olmaksızın çalışabilmeleri mümkündür. Bu hususa ilişkin usûl ve esaslar, Devlet Personel Başkanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir.” 657 sayılı Kanun'un  maddesinin ilgili bölümü şöyledir:“Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:A- Uyarma: Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.Uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:b) Özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terketmek,…” 657 sayılı Kanun'un  maddesi şöyledir:“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir.İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir.İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorundadır.İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler.Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir.” Türkiye Cumhuriyeti Devlet Personel Başkanlığının 24/1/2014 tarihli ve 23615 sayılı “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında yönetim ve denetim kurulu üyesi olarak görev yapan devlet memurlarının mesaiye devam zorunluluğunun bulunup bulunmadığı hakkında” görüşünün ilgili kısmı şöyledir:“Genel Müdürlüğünüzde Devlet memuru statüsünde Şube Müdürü, Mühendis, Başmühendis olarak görev yapan personelin, aynı zamanda Orman Mühendisi Odası yönetiminde bulunduğunu, söz konusu personelin bu görevinden dolayı memurlar için belirlenen mesaiye devam zorunluluğunun bulunup bulunmadığı ile ilgililerin söz konusu Odaları temsil etmek amacıyla yurt içi ve yurt dışındaki toplantılara katılabilmeleri için amirlerinden izin almalarının gerekip gerekmediği hususunda görüş talep eden ilgi yazı incelenmiştir.… mezkur Kanunda Devlet memurlarının kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yönetim ve denetim kurullarında görev almaları halinde söz konusu personelin kısmen veya tamamen mesaiye devam zorunluluğundan muaf olduklarına dair düzenleme olmadığı gibi, 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Kanununda da bu yönde bir hüküm yer almamaktadır.6235 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesinde ise, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılma, Çevre ve Şehircilik Bakanlığından izin alınması koşuluna bağlanmış olup, uluslararası toplantı ve kongrelerde Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil edecek kişilerin Devlet memuru olması halinde ilgililerin toplantı süresince Kurumlarından izinli olacağına dair herhangi bir hükme mezkur maddede yer verilmemiştir.Yukarıda yer verilen hüküm ve açıklamalar çerçevesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında yönetim ve denetim kurulu üyesi olarak görev yapan Devlet memurlarının mesai saatleri dahilinde izin almaksızın bu görevlerini ifa edemeyecekleri, mütalaa edilmektedir.” 23/1/1953 tarihli ve 6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanunu'nun  maddesi şöyledir:"Türkiye sınırları içerisinde meslek ve sanatlarını icraya yetkili olup da sanatını serbest olarak yapan veya meslek diplomasından istifade etmek suretiyle resmi veya özel görev yapan tabiplerin katıldığı Türk Tabipleri Birliği; tabipler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, (…) ve meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluştur.” 6023 sayılı Kanun'un ek  maddesi şöyledir:"(Ek: 24/5/1983 - KHK 65/12 md.; Aynen kabul: 8/1/1985 - 3144/13 md.) Türk Tabipleri Birliği ve onun yerel organlarını temsil etmek üzere uluslararası kongre, konferans gibi toplantılara katılma, birliğin teklifi üzerine Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının iznine bağlıdır.” 25/12/1992 tarihli ve 3848 sayılı Kanun ile onaylanan 7/6/1978 tarihli Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 No.lu İLO Sözleşmesi’nin “Kamu görevlileri örgütlerine sağlanacak kolaylıklar” başlıklı  maddesi şöyledir:"Kamu görevlilerinin tanınan örgütlerinin temsilcilerine, çalışma saatleri içinde veya dışında görevlerini çabuk ve etkin bir biçimde yerine getirmelerine olanak verecek şekilde kolaylıklar sağlanacaktır.Bu tür kolaylıkların sağlanması idarenin veya hizmetin etkin işleyişini engellemeyecektir.Bu kolaylıkların niteliği ve kapsamı, bu sözleşmenin 7’nci maddesinde belirtilen yöntemlere göre veya diğer uygun yöntemlerle belirlenecektir." 3848 sayılı Kanun ile onaylanan 151 No.lu İLO Sözleşmesi’nin “Çalışma koşullarının belirlenmesi yöntemleri” başlıklı  maddesi şöyledir:“Kamu görevlileri ve kamu makamları arasında çalışma koşullarının görüşülmesine olanak veren yöntemlerin ve kamu görevlileri temsilcilerinin anılan koşulların belirlenmesine katılmalarını sağlayan başka her türlü yöntemin en geniş biçimde geliştirilmesi ve kullanılmasını teşvik için gerektiğinde ulusal koşullara uygun önlemler alınacaktır.”