Haklar: İfade özgürlüğü

Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucuların üyesi oldukları sendikaların aldığı kararlar üzerine serbest kılık ve kıyafetle göreve gelmeleri nedeniyle uyarma cezası ile cezalandırılmalarının ifade özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.  Başvurular çeşitli tarihlerde yapılmıştır. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir. Birleştirilen başvuruların bir kısmı yönünden başvuru belgelerinin örneği görüş için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Konu yönünden irtibatlı bulunan diğer başvurular yönünden Bakanlıktan tekrar görüş istenmesi gerekli görülmemiştir. Başvurucular, Bakanlığın görüşüne karşı beyanda bulunmuştur.  Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir: Başvurucular hakkında yasal düzenlemelere aykırı olarak serbest kılık ve kıyafetle muhtelif tarihlerde göreve geldiklerinden bahisle uyarma disiplin cezasına hükmedilmiştir. Başvurucular, kamu kurum ve kuruluşlarında çeşitli pozisyonlarda görev yapmaktadır. Başvurucuların Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikasına (EĞİTİM SEN) veya Enerji Sanayi Maden Hizmetleri Çalışanlar Birliğine (ENERJİ BİR-SEN) veya Büro Emekçileri Sendikasına (BES) üyeliği bulunmaktadır. Bahse konu Sendikalar, 2013 yılından 2018 yılına kadar uzanan sürede hükûmetin öğrencilerin ve kamu görevlilerinin kılık ve kıyafetlerine yönelik politikalarını protesto etmek amacıyla serbest kılık ve kıyafetle göreve gidilmesine yönelik eylem kararları almıştır. İlk olarak EĞİTİM SEN, hükûmetin eğitim kurumlarında kişilerin Sendikanın dinsel simge olarak gördüğü başörtüsüne müsaade edilmesini kabul edilemez bulmuş ve 3/10/2013 tarihinde aldığı bir kararla üyelerine özgür giyimle işyerlerine gidilmesine yönelik çağrıda bulunmuştur. Bahsi geçen karar şu şekildedir: "Kılık kıyafet üzerinden eğitimde kullanılan her türlü dinsel simge ile dinin siyasallaştırılması, ötekileştirici ve ayrımcıdır. Eğitim Sen eğitimde ayrımcılığın, eşitsizliğin, ötekileştirmenin karşısında olmaya her türlü gericiliğe, toplumsal yaşamın ve eğitim alanının muhafazakarlaştırılmasına ve tek tipleştirmeye, karşı mücadele etmeye devam edecektir. Kurulduğumuz günden bugüne her türlü statükoya karşı çıktıysak bugün de AKP'nin getirdiği dayatma, tek tip ve statükoya karşı 7 Ekim Pazartesi gününden itibaren bütün üyelerimizin ve eğitim emekçilerinin özgür giyimle işyerlerine gitmelerine, karar verilmiştir." EĞİTİM SEN 27/6/2016 tarihinde önceki kararına benzer bir karar daha almış ve özgür kılık kıyafetle işyerlerine gidilmesine yönelik çağrısını yenilemiştir. Karar şu şekildedir:"Eğitim ve toplumun kılık kıyafet uygulamaları üzerinden tek tipleştirilmesine karşı Merkez Yönetim Kurulumuzun tarafından başlatılan Özgür Kılık Kıyafetle işyerlerine gidilmesi eylemimizin 1/7/2016 tarihinden 1/7/2017 tarihine kadar uzatılmasına, karar verilmiştir."  BES ise ilk kez 17/10/2014 tarihinde bir karar alarak EĞİTİM SEN ile benzer gerekçelerle üyelerine işyerlerine serbest kılık kıyafetle gitmesi yönünde çağrıda bulunmuştur. BES'in kararı şu şekildedir:"Kılık kıyafet üzerinden kamuda kullanılan her türlü dinsel simge ile dinin siyasallaştırılması, ötekileştirici ve ayrımcıdır. Büro Emekçileri Sendikası (BES), kamuda ayrımcılığın, eşitsizliğin, ötekileştirmenin karşısında olmaya her türlü gericiliğin, toplumsal yaşamın muhafazakarlaştırılmasına ve tek tipleştirmeye karşı mücadele etmeye devam edecektir. Kurulduğumuz günden bugüne her türlü statükoya karşı çıktıysak bugün de AKP'nin getirdiği dayatma, tek tip ve statükoya karşı 2014 gününden itibaren bütün üyelerimizin ve büro emekçilerinin serbest kılık kıyafetle işyerlerine gitmelerine, karar verilmiştir." BES, 2014 yılındaki çağrısını bir sonraki yıl yenilemiştir. Sendikanın üyelerinin görevlerine serbest kılık kıyafetle gitmeleri yönündeki 17/10/2015 tarihli çağrısı ise şu şekildedir:"Merkez Yönetim Kurulumuzun 17/10/2014 tarihinde 39 sayı numarası ile almış olduğu, bütün üyelerimizin ve büro emekçilerinin serbest kılık kıyafetle işe gitmeleri kararının 17/10/2015 tarihinden itibaren 1(bir) yıl süreyle aynen uygulanmaya devam edilmesine karar verilmiştir." ENERJİ BİR-SEN ise EĞİTİM SEN ve BES'ten farklı olarak kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan personelin başörtüsü yasağının tümüyle kaldırılması ve bu bağlamda mevcut mevzuat hükmünün değiştirilmesi amacıyla üyelerine eylem çağrısında bulunmuştur. Bahsi geçen Sendikanın işyerlerine serbest kılık ve kıyafet ile gidilmesine yönelik olarak üyelerine yaptığı 5/8/2018 tarihli çağrı ise şu şekildedir:"Kılık kıyafet serbestisi hedefiyle hayata geçirdiğimiz sivil itaatsizliğin bütün hedeflerini gerçekleştirmek üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Personellerin Kılık Kıyafetlerine Dair Yönetmelik'in  maddesinde hala hükmünü sürdüren sınırlama ve yasaklamalara son verilmesi yönünde düzenleme yapılması noktasında kamuoyu baskısı oluşturmak maksadıyla 2018 tarihinden itibaren kamu görevlilerinin kamu hizmetlerini, söz konusu yönetmelikteki sınırlama ve yasaklara uymaksızın, milletimizin değerlerine ve genel kabul görmüş kılık ve kıyafet şekillerine uygun olmak kaydıyla belirleyecekleri kılık kıyafetle yerine getirmelerine, karar verilmiştir." Başvurucular, yukarıda belirtilen sendika kararları doğrultusunda muhtelif tarihlerde serbest kılık ve kıyafetle göreve gelme eylemini gerçekleştirmiş; bu nedenle haklarında uyarma disiplin cezaları verilmiştir. Başvurucuların uyarma disiplin cezalarına yaptığı itirazlar idare tarafından reddedilmiştir. Söz konusu işlemler dava konusu edilmiş olup yargılama neticesinde eylemlerin sendikal hak kabul edilebilecek makul süre sınırlarını aştığı veya atılı eylemlerin sübuta erdiği gerekçeleriyle davaların reddedilerek kararların kesinleştiği görülmüştür. Başvurucular disiplin cezalarının iptali istemlerinin reddine ilişkin nihai kararların kendilerine tebliğinden itibaren süresinde bireysel başvuruda bulunmuştur. A. Ulusal Hukuk Kılık Kıyafete İlişkin İlgili Mevzuat 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kıyafet mecburiyeti” kenar başlıklı ek  maddesinin olayların meydana geldiği tarihteki hâli şöyledir:"Devlet memurları, kanun, tüzük ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler." 657 sayılı Kanun’un ek  maddesinin 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin  maddesi ile değiştirilen ve yürürlükte olan hâli şöyledir:"Devlet memurları, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler." 16/7/1982 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile kabul edilen Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Personelin Kılık ve Kıyafetine Dair Yönetmelik'in  maddesi şöyledir:"Bu Yönetmelik, kamu personelinin Atatürk devrim ve ilkelerine uygun, uygar, aşırılığa kaçmayacak şekilde sade bir kılık ve kıyafette olmalarını, kılık ve kıyafette birlik ve bütünlük içinde bulunmalarını sağlamayı amaçlamaktadır." Aynı Yönetmelik'in  maddesi şöyledir:"Kurum ve kuruluşlarda görevli memur, sözleşmeli personel, geçici personel ile hizmetliler ve işçilerin giyimlerinde sadelik, temizlik ve hizmete uygunluk esastır." Aynı Yönetmelik'in  maddesinin ilgili kısmı şöyledir: “2 nci maddede sözü edilen personelin kılık ve kıyafette uyacakları hususlar:a. (Değişik: 10/12/2001-2001/3459 K.) Kadınlar; (Mülga birinci cümle: 4/10/2013-2013/5443 K.) (…)Kolsuz ve çok açık yakalı gömlek, bluz veya elbise ile strech, kot ve benzeri pantolonlar giyilmez. Etek boyu dizden yukarı ve yırtmaçlı olamaz. Terlik tipi (sandalet) ayakkabı giyilmez. b. Erkekler; Elbiseler temiz, düzgün, ütülü ve sade; ayakkabılar kapalı, temiz ve boyalı giyilir. Sandalet veya atkılı ayakkabı giyilmez. Bina içinde ve görev mahallinde baş daima açık bulundurulur. (Danıştay İkinci Dairesinin 18/11/2020 tarihli ve E.:2017/665; K.:2020/3432 sayılı kararı ile iptal ibare: Kulak ortasından aşağıda favori bırakılmaz. Saçlar, kulağı kapatmayacak biçimde ve normal duruşta enseden gömlek yakasını aşmayacak şekilde uzatılabilir), temiz bakımlı ve taranmış olur. Hergün sakal tıraşı olunur ve sakal bırakılmaz. Bıyık tabii olarak bırakılır, uzunluğu üst dudak boyunu geçemez. Üstten alınmaz, yanlar üst dudak hizasında olur, alt uçları dudak hizasından kesilir. Kravat takılır, kravatı örtecek şekilde balıkçı yaka veya benzeri süveterler giyilmez. Hizmet gereğine uygun olarak verilmişse tek tip elbise giyilir.  (Değişik: 7/8/1991 - 91/2048 K.) Bina içinde gömleksiz, kravatsız ve çorapsız dolaşılmaz. c. (Ek: 4/10/2013-2013/5443 K.) Ancak bazı hizmetler için özel iş kıyafetleri varsa görev sırasında kurum amirinin izni ile bu kıyafet kullanılır.”  Disipline İlişkin İlgili Mevzuat 657 sayılı Kanun’un “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı  maddesinin ilgili kısmı şöyledir:  “Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır: … A - Uyarma : Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir. Uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır: …g) Belirlenen kılık ve kıyafet hükümlerine aykırı davranmak, …” B. Uluslararası Hukuk Türkiye bakımından 12/7/1993 tarihinde yürürlüğe giren 17/6/1948 tarihli ve 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin ILO Sözleşmesi’nin  maddesi şöyledir: "Çalışanlar ve işverenlerle bunlara ait örgütler bu sözleşme ile kendilerine tanınmış olan hakları kullanmada, diğer kişiler veya örgütlenmiş topluluklar gibi, yasalara uymak zorundadırlar. Yasalar, bu sözleşme ile öngörülen güvencelere zarar verecek şekilde uygulanamaz." Türkiye bakımından 12/7/1993 tarihinde yürürlüğe giren 7/6/1978 tarihli ve 151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemine İlişkin ILO Sözleşmesi’nin  maddesi şöyledir: " Kamu görevlilerinin tanınan örgütlerinin temsilcilerine, çalışma saatleri içinde veya dışında görevlerini çabuk ve etkin bir biçimde yerine getirmelerine olanak verecek şekilde kolaylıklar sağlanacaktır.  Bu tür kolaylıkların sağlanması idarenin veya hizmetin etkin işleyişini engellemeyecektir.  Bu kolaylıkların niteliği ve kapsamı, bu sözleşmenin 7’nci maddesinde belirtilen yöntemlere göre veya diğer uygun yöntemlerle belirlenecektir." 151 sayılı ILO Sözleşmesi’nin  maddesi şöyledir: "Kamu görevlileri, diğer çalışanlar gibi yalnızca görevlerinin niteliğinden ve statülerinden kaynaklanan yükümlülüklerine bağlı olarak örgütlenme özgürlüğünün normal olarak uygulanması için gerekli kişisel ve siyasi haklardan yararlanacaklardır." Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kamu görevlilerine verilen disiplin cezalarıyla güdülen meşru amacın gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği yönünden yalnızca cezanın bir kuralla öngörülmüş olmasını yeterli bulmamakta, somut bir değerlendirmenin varlığı şartını aramaktadır. Bu bağlamda kamu görevlilerinin cezalandırılan eylemlerinin kamu hizmetlerinin sürekliliğini ya da gereği gibi yerine getirilmesini etkilemek veya görev yapılan devlet kurumunun itibarını zedelemek gibi cezayı gerekli kılan sonuçlara sebep olduğunun açıkça gösterilmesi gerektiğini belirtmektedir (Kula/Türkiye, B. No: 20233/06, 19/6/2018, §§ 48, 49). AİHM; devletin kamu hizmetinde çalışan memurları yönünden sadakat yükümlülüğü öngörmesinin, ayrıca onlara ödev ve sorumluluklar yüklemesinin memurların statüleri gereği meşru bir durum olduğunu belirtmiştir. Fakat kamu görevlilerinin de birey olduğunu, siyasi görüş sahibi olma, ülke sorunlarıyla ilgilenme, tercih yapma gibi sosyal yönlerinin bulunduğunu ve bu doğrultuda Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)  ve  maddelerinden yararlandıklarının şüpheden uzak olduğunu ifade etmiştir. Bununla birlikte memurun konumu ve görev yaptığı alanla ilgili olarak ödev ve sorumluluk derecesinin belirlenmesinde ulusal makamların bir takdir marjı olduğunu da eklemiştir (İsmail Sezer/Türkiye, B. No: 36807/07, 24/3/2015, §§ 52-54; Vogt/Almanya [BD], B. No: 17851/91, 26/9/1995, §§ 51-53; Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 22954/93, 2/9/1998, §§ 53, 54; Otto/Almanya (k.k.), B. No: 27574/02, 24/11/2005).