Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 10 et 17 juin 2007
Décision n° 2008-24 du 2008-05-29 (ELEC)

L’article 59 de la Constitution donne compétence au Conseil constitutionnel pour statuer, en cas de contestation, sur la régularité de l’élection des députés et des sénateurs. Sur ce fondement, le Conseil a été saisi, à la suite des élections législatives de juin 2007, de 592 réclamations formées par des candidats ou des électeurs, ainsi que de 507 saisines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP). Si le nombre de saisines de la CCFP a légèrement diminué (601 en 2002), celui des réclamations a fortement augmenté (162 en 2002).
Le Conseil constitutionnel s’est efforcé de réduire au maximum les délais de jugement afin de ne pas maintenir les élus concernés dans une période d’incertitude trop longue. Pour ce faire, il a procédé en quatre étapes. Il a ainsi jugé :
- dès les mois de juin et juillet 2007, les 538 réclamations[1] qui ne nécessitaient pas d’instruction contradictoire dès lors qu’elles étaient irrecevables ou ne contenaient que des griefs qui manifestement ne pouvaient avoir une influence sur les résultats de l’élection ;
- en octobre et en novembre 2007, celles soumises à instruction contradictoire mais ne comportant pas de griefs financiers ;
- en décembre 2007 et en février 2008, celles pour lesquelles il était nécessaire d’attendre la décision de la CCFP ;
- de février à avril 2008, les saisines de la CCFP.
Le traitement de ce contentieux a donné lieu à plusieurs innovations procédurales afin de renforcer les garanties octroyées aux parties :
-des auditions sollicitées par des requérants et des défendeurs ont été organisées devant le Conseil constitutionnel dans sa formation plénière lorsqu’il s’avérait utile de préciser les arguments des parties. Ceux-ci et leurs avocats ont ainsi été entendus dans six affaires[2] ;
-des mesures d’instruction particulières ont été mises en œuvre quand le Conseil s’estimait insuffisamment informé. Ainsi des auditions de témoins (responsable des élections en préfecture, président de tribunal de grande instance) ont été organisées[3] : 
- le rôle des séances du Conseil a systématiquement été rendu public sur le site Internet de celui-ci 48 heures avant les séances ;
-les notifications des décisions à toutes les parties intéressées ont été généralisées. 
Le Conseil a annulé deux élections, dans la 1ère circonscription d’Eure-et-Loir[4] et la 12ème des Hauts-de-Seine[5]. Dans ce dernier cas, le candidat élu a, en outre, été déclaré inéligible. Par ailleurs, saisi par la CCFP, le Conseil a déclaré inéligibles 495 candidats, dont deux avaient été élus députés, l’un dans la 5ème circonscription de la Vendée[6] et l’autre dans la 11ème du Rhône[7]. Le nombre d’annulations correspond à la moyenne constatée depuis 1959[8]. 
A l’issue de ce contentieux, le Conseil estime nécessaire, comme par le passé, de formuler des observations. En particulier, il considère que, s’agissant de la législation sur les comptes de campagne et les financements politiques, il est désormais possible, plus de vingt ans après le vote de la loi du 11 mars 1988, de retenir de l’expérience acquise plusieurs enseignements. Il apparaît en effet que le dispositif législatif a pleinement atteint les objectifs que le législateur s’était fixé. Mais il a eu aussi des conséquences, notamment en termes d’inéligibilités, qui apparaissent aujourd’hui disproportionnées. De même, il apparaît nécessaire de revoir certains des aspects de la législation en vigueur. 
I) En ce qui concerne les conditions générales du scrutin : 
Le Conseil constitutionnel a été saisi de nombreuses requêtes faisant valoir que la répartition actuelle des sièges de députés entre circonscriptions ne reposait plus sur des « bases essentiellement démographiques », en violation du principe d’égalité devant le suffrage. Il lui était demandé de condamner des écarts de population allant, par circonscription, de 75 131 à 125 393 habitants dans les 3ème et 21ème circonscriptions de Paris, de 82 974 à 151 565 dans les 3ème et 12ème circonscription des Bouches-du-Rhône, de 86 690 à 158 193 dans les 6ème et 1ère circonscriptions des Yvelines. 
Depuis plus de vingt ans, le Conseil constitutionnel rappelle que « l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques »[9]. Or, le découpage actuel des circonscriptions, qui résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986, repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l’article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Au demeurant, les termes mêmes de la loi du 24 novembre 1986, codifiés à l’article L. 125 du code électoral, sont devenus obsolètes depuis la suppression des recensements généraux par l’article 156 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage. Dans ses observations du 7 juillet 2005, le Conseil avait fait valoir que si le remodelage n’était pas fait avant les prochaines élections législatives, ce qu’il jugeait regrettable, il devrait être entrepris au lendemain de celles-ci. Ce raisonnement a fondé une réserve d’interprétation au considérant 7 de la décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007. Il est désormais impératif de procéder à ce découpage.
Le Conseil constitutionnel a eu à connaître d’une requête contestant l’élection comme député du chef de cabinet du président d’un conseiller général. 
Cette affaire le conduit à réaffirmer que la liste des fonctions officielles entraînant l’inéligibilité, dressée par l’article L.O. 133 du code électoral, mériterait d’être revue, notamment pour prendre en compte les évolutions ayant affecté, depuis plusieurs décennies, l’organisation administrative, juridictionnelle et politique de la France au niveau local. D’une part, cette liste devrait intégrer les fonctions de responsabilité des collectivités territoriales, telles que le directeur général des services de la collectivité et les directeurs généraux adjoints, les directeurs, les chefs de service de la collectivité ou de l’un de ses établissements publics. D’autre part, elle devrait attacher moins d’importance aux titres qu’à la réalité des fonctions exercées, comme cela a déjà été réalisé pour certaines collectivités d’outre-mer[10], en apportant une attention particulière aux fonctions de cabinet. 
II) En ce qui concerne la propagande électorale : 
Plusieurs requérants ont fait état de l’utilisation de nouvelles technologies de l’information pour la campagne électorale (« phoning » ou marketing électoral, par SMS ou MMS, liens commerciaux sur Internet, etc.[11]). 
Il conviendrait que le code électoral, qui ne traite que de la question du téléphone et du minitel, soit complété afin de prendre en compte ces nouvelles technologies et de faire en sorte que le recours à ces dernières n’altère pas la sincérité d’un scrutin. 
III) En ce qui concerne les opérations de vote : 
Le Conseil a été amené à examiner des bulletins de vote : 
- ne mentionnant pas la nature et la date de l’élection[12] ; 
- comportant, dans leur en-tête, d’autres noms que ceux énumérés par l’article R. 66-2[13] ; 
- faisant apparaître la photographie du candidat[14] ; 
- contenant des mentions telles que : « La France juste, avec la Gauche, les démocrates, les écologistes »[15] ; 
- imprimés en couleur[16] ou comportant des caractères de couleur bleue et orange[17], ou encore bleus, blancs et rouges[18]. 
En l’absence d’interdiction formelle de telles mentions ou de manœuvre susceptible d’altérer la sincérité des opérations électorales, le Conseil n’a pas estimé, dans ces cas d’espèce, que la sincérité du scrutin était en cause. Toutefois, le recours croissant à de tels procédés, qui sont susceptibles, dans certains cas, d’induire en erreur des électeurs, pourrait conduire le Conseil à adopter une solution différente, en particulier si l’écart des voix était faible. 
Déjà, en 2003, il avait constaté que « les bulletins de vote comportaient trop souvent toutes sortes de mentions (slogans, messages publicitaires etc.) tournant l’interdiction de propagande le jour de l’élection et non nécessaires à l’identification du candidat, de son suppléant ou de la formation politique dont il a pu recevoir l’investiture ». Il avait fait valoir qu’« afin de mettre un terme à ces excès, il conviendrait de donner un caractère limitatif aux indications prévues à l’article R. 103 du code électoral ». 
L’objectif de sécurité juridique requiert par conséquent que le code électoral réglemente précisément les bulletins de vote en énumérant les mentions obligatoires ou facultatives et en interdisant expressément toute autre mention non prévue, à charge pour les commissions de propagande de faire respecter cette réglementation sous le contrôle du juge des référés administratifs. 
S’agissant du déroulement matériel du vote, le Conseil a constaté, de nouveau, que l’usage des machines à voter a posé des problèmes. Plusieurs requérants soutenaient que :
- les machines à voter étaient insuffisantes ou que le nombre d’isoloirs fixé par l’article L. 62 du code électoral n’était pas respecté ;
- les tests permettant de vérifier le bon fonctionnement de la machine n’étaient pas possibles ;
- l’impression des procès-verbaux d’initialisation de la machine, des incidents et des résultats était défectueuse ;
- les machines n’étaient pas accessibles aux personnes handicapées et, en particulier, aux déficients visuels. 
Le Conseil constitutionnel n’a pas, en l’espèce, accueilli favorablement ces griefs, en raison notamment des écarts des voix entre les candidats. Toutefois, il tient à rappeler, même s’il ne lui appartient pas de remettre en cause le choix fait par le législateur d’autoriser l’utilisation de telles machines, que ces incidents peuvent accroître la réticence psychologique à laquelle se heurte l’utilisation d’un procédé qui rompt le lien symbolique entre le citoyen et l’acte électoral. Il appartient donc aux pouvoirs publics de faire en sorte, à l’avenir, que ces défaillances, même minimes, ne contribuent pas à altérer la confiance des citoyens envers la sincérité du vote. 
IV) En ce qui concerne les règles relatives au financement de la campagne électorale : 
L’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 a modifié l’article L. 52-4 du code électoral en imposant que tout candidat désigne un mandataire financier au plus tard le jour de sa déclaration de candidature. Le Conseil constitutionnel avait appelé cette mesure de ses vœux. Toutefois, 34 comptes de campagne ont été rejetés par la CCFP pour défaut de désignation d’un mandataire financier.
 
Afin d’éviter que des candidats ne se présentent encore devant le suffrage sans avoir désigné de mandataire financier (présentation vaine puisque cette carence conduira nécessairement à leur inéligibilité), cette désignation devrait constituer une condition de recevabilité de la candidature et devrait être faite à la préfecture de la circonscription électorale, comme la déclaration de candidature, et non, comme le prévoit actuellement l’article L. 52-6 du code électoral, à la préfecture du domicile du candidat. 
Le troisième alinéa de l’article L. 52-4 du code électoral prévoit que seul le mandataire financier règle les dépenses du candidat. Néanmoins, un nombre encore élevé de comptes de campagne a été rejeté au motif que les candidats avaient exposé directement des dépenses de campagne. 
Le Conseil constitutionnel ne sanctionne pas les dépenses directement exposées par le candidat lorsque leur montant global est, d’une part, faible par rapport au total des dépenses du compte de campagne (5 % environ) et, d’autre part, négligeable au regard du plafond de dépenses autorisées fixé par l’article L. 52-11 du code électoral (1,5 % environ). 
Le Conseil constitutionnel ne peut sans remettre en cause l’autorité de la loi assouplir davantage cette règle qui, néanmoins, aboutit encore à des situations difficilement compréhensibles pour les intéressés. Ainsi, il a été jugé qu’avaient été rejetés à bon droit des comptes de campagne présentant des dépenses réglées directement par le candidat pour des montants de 550 EUR et 1 263 EUR, au motif que ces montants représentaient, dans le premier cas, 35 % du total des dépenses du compte de campagne[19] et, dans le second, 2,1 % du plafond autorisé[20]. 
On peut douter de l’utilité d’un tel contrôle et de la nécessité des sanctions attachées aux irrégularités lorsque les dépenses sont aussi faibles. Il pourrait être envisagé que le contrôle n’intervienne qu’au-delà d’un seuil de dépenses de campagne, nécessairement bas, fixé par la loi. 
En outre, une réflexion plus générale pourrait utilement être conduite pour que soit précisée la mission du mandataire financier dans l’engagement des dépenses. 
La lettre de l’article L. 52-4 du code électoral impose que toute dépense soit réglée par le mandataire financier qui, par conséquent, peut seul disposer des moyens de paiement sur le compte bancaire unique ouvert en application de l’article L. 52-6 du code électoral. La rigueur de cette règle soulève des interrogations dans certains cas. Le Conseil a eu ainsi à connaître de difficultés rencontrées par des candidats qui, ayant déclaré tardivement leur candidature au lendemain de l’élection présidentielle, ont été handicapés par les délais d’ouverture du compte bancaire et, en particulier, de mise à disposition des moyens de paiement, ou encore qui ont été confrontés à l’indisponibilité temporaire de leur mandataire pour le règlement d’une dépense urgente, notamment à l’occasion de déplacements. Ce sont ces difficultés qui ont notamment conduit le Conseil à déclarer inéligibles deux candidats qui avaient été élus.
Cette rigueur peut, enfin, conduire à des pratiques de contournement contraires à l’objectif de transparence de financement de la campagne, telles que l’utilisation de caisses d’espèces ou la non intégration de certaines dépenses dans le compte. 
La définition des attributions réciproques du candidat et du mandataire financier a, certes, été pensée comme une garantie de transparence financière, sur le modèle de la séparation de l’ordonnateur et du comptable publics. Toutefois, les règles de la comptabilité publique connaissent des dispositifs qui atténuent la rigueur de ce principe (régie d’avance, carte d’achat) sans mettre en péril cette transparence. Il pourrait être envisagé de s’en inspirer en matière électorale. 
Le Conseil renouvelle ses observations de 2003 concernant l’obligation de recourir à un expert-comptable : « Les exigences que fait peser la législation sur le financement des campagnes électorales peuvent gêner beaucoup de candidats indépendants. S’agissant de la nécessité de recourir à un expert comptable, qui constitue un sérieux obstacle financier et quelquefois matériel (outre-mer par exemple) pour certaines candidatures, le législateur pourrait prévoir une formule moins pénalisante afin d’assurer la sincérité du compte de campagne, notamment quand le montant des dépenses est très inférieur au plafond légal. En tout état de cause, l’obligation de recourir à un expert-comptable devrait avoir pour contrepartie, ce qui n’est pas toujours le cas, la fourniture d’une véritable assistance technique au candidat ».
Confronté à un cas dans lequel le compte de campagne avait été présenté par le fils du candidat en sa qualité d’expert comptable, le Conseil constitutionnel a dû estimer qu’en l’absence de toute exigence fixée par les règles électorales en cette matière, la méconnaissance de l’obligation d’indépendance prévue par les textes statutaires faisait notamment encourir à l’expert-comptable des sanctions disciplinaires, mais n’affectait pas par elle-même la légalité du compte de campagne[21]. 
Le Conseil souhaiterait, en outre, que soit précisée dans le code électoral la nécessité d’indépendance de l’expert comptable à l’égard du candidat. 
V) En ce qui concerne la méconnaissance des règles relatives au financement de la campagne électorale : 
Le législateur a institué diverses sanctions. 
L’article L. 113-1 du code électoral punit ainsi d’une amende de 3 750 euros et d’un emprisonnement d’un an, ou de l’une de ces deux peines, non seulement le candidat qui n’a pas respecté certaines règles de financement électoral mais également celui qui a méconnu les formalités d’établissement du compte de campagne. 
Les autres sanctions, qui ne revêtent pas un caractère punitif, sont au nombre de quatre : 
- l’absence de remboursement forfaitaire des dépenses électorales[22]  ; 
- la non prise en compte des suffrages obtenus pour la première fraction de l’aide destinée aux partis et groupements politiques en fonction de leurs résultats aux élections à l’Assemblée nationale[23] ; 
- le versement au Trésor public, par le candidat ayant dépassé le montant du plafond des dépenses électorales, d’une somme égale au montant du dépassement ; 
- l’inéligibilité d’un an au mandat de député et, dans les conditions fixées par les articles L.O. 128 et L.O. 296, au mandat de sénateur. 
L’absence de remboursement forfaitaire des dépenses électorales est sans portée pour les candidats qui n’ont pas recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés, seuil fixé par l’article L. 52-11-1. Or, on constate que, sur les 507 saisines de la CCFP, 88 % concernaient des candidats n’ayant pas atteint ce seuil. Par ailleurs, le défaut de remboursement ne concerne pas, pour les autres candidats, les frais de la campagne officielle (coût du papier, impression des bulletins de vote, des affiches et des circulaires ainsi que frais d’affichage). 
La non prise en compte des suffrages obtenus pour la première fraction de l’aide destinée aux partis et groupements politiques en fonction de leurs résultats aux élections à l’Assemblée nationale n’a aucune conséquence lorsque le candidat a obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés - ce qui concernerait 62 % des saisines - et n’a en tout état de cause pas de conséquence directe pour les candidats eux-mêmes, puisque c’est leur parti ou groupement politique qui en pâtit. 
Quant à l’inéligibilité pour un an, elle peut induire des conséquences souvent disproportionnées pour les candidats élus. En effet, lorsque la législation en vigueur oblige le Conseil constitutionnel à déclarer l’inéligibilité d’un candidat, cela entraîne, pour celui qui est élu, la déchéance de son mandat et l’impossibilité de se représenter à l’élection partielle consécutive. Cette sanction est beaucoup plus sévère que celle qui s’applique à un candidat dont l’élection a été annulée à la suite d’une fraude ou d’une manœuvre condamnable, mais ne portant pas sur les aspects financiers de la campagne. 
Elle a touché en 2008 deux députés. Le premier, élu dans la 5ème circonscription de la Vendée, avait réglé directement, postérieurement à la désignation de son mandataire financier et sans l’intervention de celui-ci, des dépenses représentant plus du tiers du total des dépenses de son compte de campagne et plus de 8 % du plafond des dépenses. Le second, élu dans la 11ème circonscription du Rhône, avait réglé, après désignation de son mandataire financier, plus de 8 % du total de ses dépenses correspondant à 7,6 % du plafond. Le Conseil constitutionnel, qui n’a remis en cause ni la bonne foi de ces candidats, ni la sincérité de leur compte, n’a pu que confirmer le rejet de leurs comptes par la CCFP pour violation de l’article L. 52-4 du code électoral, constater, en application de l’article L.O. 136-1, leur inéligibilité pour une durée d’un an à compter de la date des décisions et les déclarer démissionnaires d’office[24]. 
Le 15 mai 2003, le Conseil avait déjà fait valoir que cette inéligibilité pouvait revêtir un caractère disproportionné, surtout lorsqu’elle touche des candidats élus dont la bonne foi ne paraît pas en cause : 
« Le législateur devrait mettre fin au déséquilibre entre la sanction frappant l’irrégularité du compte (fin des fonctions et inéligibilité) et la seule annulation de l’élection qui, dans le contentieux électoral non financier, sanctionne des fautes du candidat qui peuvent être autrement plus graves. Dans la généralité des cas, la privation du remboursement forfaitaire des frais de campagne et l’exclusion du candidat du rattachement prévu pour l’aide financière aux partis politiques semblent suffisantes. »  
Il apparaît donc aujourd’hui nécessaire d’étendre, par une disposition organique, aux élections législatives les dispositions de l’article L. 118-3 du code électoral qui permettent au juge, pour les élections locales, de ne pas prononcer l’inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie. 
Une telle disposition aurait en effet permis d’éviter au Conseil de prononcer l’inéligibilité d’un grand nombre de candidats ayant commis des erreurs banales dans la tenue de leur compte et dont la bonne foi était patente. 
Outre cette observation, plusieurs solutions pourraient être envisagées pour instituer des sanctions adaptées, nécessaires et proportionnées. 
Le législateur pourrait fixer un seuil, en pourcentage de suffrages exprimés, en-dessous duquel les candidats seraient dispensés de déposer leur compte de campagne. 
Si ce seuil était de 1 % des suffrages exprimés, il dispenserait de cette obligation les candidats qui ne sont ni directement ni indirectement à l’origine de charges pour les finances publiques, puisqu’ils n’ont pas droit au remboursement de leurs frais de campagne et que, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 11 avril 2003, ils ne sont pas pris en compte pour le calcul du financement public des partis politiques. L’application de cette solution aurait entraîné, en 2007, une réduction de 2421 dossiers soumis à la CCFP et de 315 saisines du Conseil constitutionnel. 
Si ce seuil était de 5 % des suffrages exprimés, il exonérerait de cette obligation les candidats qui n’ont pas droit au remboursement de leurs frais de campagne. L’application de cette solution aurait réduit, en 2007, de 5493 le nombre des dossiers soumis à la CCFP et de 448 le nombre des saisines du Conseil constitutionnel.
Cette dispense permettrait à la CCFP et au Conseil constitutionnel de concentrer leur attention sur les cas plus importants. Elle aurait, au surplus, des avantages pour les finances publiques.  
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 mai 2008, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
[1] soit plus de 90 % des réclamations enregistrées ; 461 d’entre elles étaient relatives au découpage électoral.
[2] 10ème circ. Des Hauts-de- Seine, 2ème circ. Du Tarn-et-Garonne, 1ère circ. De l’Eure-et-Loir, 12ème circ. Des Hauts-de-Seine, 5ème circ.de Vendée et 11ème circ.du Rhône.
[3] Décision n° 2007-4002 du 25 octobre 2007, Election sénatoriale de l’Hérault.
[4] Décision n° 2007-3888/3967 du 29 novembre 2007.
[5] Décision n° 2007-3965 du 29 novembre 2007.
[6] Décision n° 2007-4232 du 7 février 2008.
[7] Décision n° 2007-4359 du 27 mars 2008.
[8] 59 annulations depuis 1959, dont 4 en 1997 et 7 en 2002.
[9] Décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986, cons. 21.
[10] Cf. par exemple l’article L.O. 489 du code électoral.
[11] Cf. par exemple décision n° 2007-3976 du 29 novembre 2007.
[12] Décision n° 2007-3422 du 28 juin 2007.
[13] Décision n° 2007-3448, 12 juillet 2007.
[14] Décision n° 2007-3818/3948 du 12 juillet 2007.
[15] Décision n° 2007-3891 du 22 novembre 2007.
[16] Décision n° 2007-3422 du 28 juin 2007.
[17] Décision n° 2007-3975 du 29 novembre 2007.
[18] Décision n° 2007-3844 du 13 décembre 2007.
[19] Décision n° 2007-4041 du 17 avril 2008.
[20] Décision n° 2007-4470 du 17 avril 2008.
[21] Décision n° 2007-4516 du 17 avril 2008.
[22] Article L. 52-11-1 du code électoral.
[23] 4ème alinéa de l’article 9 de la loi n° 88?-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
[24] Décisions n° 2007-4232 du 7 février 2008 et n° 2007-4359 du 27 mars 2008.