Société Orange SA [Cumul de poursuites et de sanctions en cas de manquement aux règles encadrant la prospection directe par voie automatisée]
Décision n° 2026-1210 du 2026-06-25 (QPC)
Solution : Non conformité totale - effet différé - réserve transitoire

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI le 17 avril 2026 par le Conseil d'État (décision n° 501268 du même jour), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question a été posée pour la société Orange SA par la SCP Célice, Texidor, Périer, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation. Elle a été enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le n° 2026-1210 QPC. Elle est relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2020-901 du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux.
Au vu des textes suivants :– la Constitution ;– l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;– le code des postes et des communications électroniques ;– la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;– la loi n° 2020-901 du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux ;– le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;Au vu des pièces suivantes :– les observations présentées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés, partie au litige à l'occasion duquel la question prioritaire de constitutionnalité a été posée, enregistrées le 7 mai 2026 ;– les observations présentées par le Premier ministre, enregistrées le 12 mai 2026 ;– les observations en intervention présentées pour la société Groupe Canal Plus par la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, enregistrées le même jour ;– les secondes observations présentées pour la société requérante par la SCP Célice, Texidor, Périer, enregistrées le 27 mai 2026 ; – les secondes observations en intervention présentées pour la société Groupe Canal Plus par la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, enregistrées le même jour ;– les autres pièces produites et jointes au dossier ;Après avoir entendu Me Olivier Texidor, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour la société requérante, Me Cédric Uzan-Sarano, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour la société intervenante, et M. Thibault Cayssials, désigné par le Premier ministre, à l'audience publique du 16 juin 2026 ;Et après avoir entendu le rapporteur ; LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S'EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
1. L'article L.&nbsp;34-5 du code des postes et des communications électroniques, dans sa rédaction résultant de la loi du 24 juillet 2020 mentionnée ci-dessus, prévoit&nbsp;:« Est interdite la prospection directe au moyen de système automatisé de communications électroniques au sens du 6° de l'article L. 32, d'un télécopieur ou de courriers électroniques utilisant les coordonnées d'une personne physique, abonné ou utilisateur, qui n'a pas exprimé préalablement son consentement à recevoir des prospections directes par ce moyen.« Pour l'application du présent article, on entend par consentement toute manifestation de volonté libre, spécifique et informée par laquelle une personne accepte que des données à caractère personnel la concernant soient utilisées à fin de prospection directe.« Constitue une prospection directe l'envoi de tout message destiné à promouvoir, directement ou indirectement, des biens, des services ou l'image d'une personne vendant des biens ou fournissant des services. Pour l'application du présent article, les appels et messages ayant pour objet d'inciter l'utilisateur ou l'abonné à appeler un numéro surtaxé ou à envoyer un message textuel surtaxé relèvent également de la prospection directe.« Toutefois, la prospection directe par courrier électronique est autorisée si les coordonnées du destinataire ont été recueillies auprès de lui, dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'occasion d'une vente ou d'une prestation de services, si la prospection directe concerne des produits ou services analogues fournis par la même personne physique ou morale, et si le destinataire se voit offrir, de manière expresse et dénuée d'ambiguïté, la possibilité de s'opposer, sans frais, hormis ceux liés à la transmission du refus, et de manière simple, à l'utilisation de ses coordonnées au moment où elles sont recueillies et chaque fois qu'un courrier électronique de prospection lui est adressé au cas où il n'aurait pas refusé d'emblée une telle exploitation.« Dans tous les cas, il est interdit d'émettre, à des fins de prospection directe, des messages au moyen de système automatisé de communications électroniques au sens du 6° de l'article L. 32, télécopieurs et courriers électroniques, sans indiquer de coordonnées valables auxquelles le destinataire puisse utilement transmettre une demande tendant à obtenir que ces communications cessent sans frais autres que ceux liés à la transmission de celle-ci. Il est également interdit de dissimuler l'identité de la personne pour le compte de laquelle la communication est émise et de mentionner un objet sans rapport avec la prestation ou le service proposé.« La Commission nationale de l'informatique et des libertés veille, pour ce qui concerne la prospection directe utilisant les coordonnées d'un abonné ou d'une personne physique, au respect des dispositions du présent article en utilisant les compétences qui lui sont reconnues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 précitée. À cette fin, elle peut notamment recevoir, par tous moyens, les plaintes relatives aux manquements aux dispositions du présent article.« Les manquements aux dispositions du présent article sont recherchés et constatés par les agents mentionnés aux articles L. 511-3 et L. 511-21 du code de la consommation, dans les conditions prévues à l'article L. 511-5 du même code.« Sous réserve qu'il n'ait pas été fait application de l'article L. 36-11 et en vue d'assurer la protection du consommateur, les manquements au présent article sont sanctionnés par une amende administrative, prononcée par l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre V du code de la consommation, dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale.« Lorsque l'autorité mentionnée au huitième alinéa du présent article a prononcé une amende administrative en application du même présent article, l'autorité mentionnée à l'article L. 36-11 veille, si elle prononce à son tour une sanction, à ce que le montant global des sanctions prononcées contre la même personne à raison des mêmes faits n'excède pas le maximum légal le plus élevé.« Un décret en Conseil d'État précise en tant que de besoin les conditions d'application du présent article, notamment eu égard aux différentes technologies utilisées ».2. La société requérante, rejointe par la société intervenante, reproche à ces dispositions d'autoriser un cumul de sanctions méconnaissant le principe de nécessité des délits et des peines. En effet, en permettant à trois autorités administratives distinctes de réprimer les manquements à l'interdiction de prospection directe sans recueil préalable du consentement des abonnés et utilisateurs de services de communications électroniques, ces dispositions viseraient, selon elles, à réprimer de mêmes faits qualifiés de façon similaire, pour la protection d'un même intérêt social, et par des amendes administratives de même nature. 3. La société requérante soutient en outre qu'en instituant trois régimes de sanctions prévoyant le prononcé d'amendes pécuniaires de montants très différents pour réprimer de mêmes faits, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi.4. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les sixième, huitième et avant-dernier alinéas de l'article L.&nbsp;34-5 du code des postes et des communications électroniques. – Sur le fond&nbsp;:5. Selon l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789&nbsp;:&nbsp;«&nbsp;La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée&nbsp;». Les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition. Il découle du principe de nécessité des délits et des peines qu'une même personne ne peut faire l'objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.6. L'article L.&nbsp;34-5 du code des postes et des communications électroniques interdit en principe la prospection directe réalisée au moyen d'un système automatisé de communications électroniques, d'un télécopieur ou de courriers électroniques utilisant les coordonnées d'une personne physique, d'un abonné ou d'un utilisateur, lorsque ces derniers n'ont pas exprimé préalablement leur consentement à recevoir de telles prospections directes par ce moyen.7. Selon les dispositions contestées du sixième alinéa de cet article&nbsp;L.&nbsp;34-5, la Commission nationale de l'informatique et des libertés veille,&nbsp;pour ce qui concerne la prospection directe utilisant les coordonnées d'un abonné ou d'une personne physique, au respect des dispositions de cet article en utilisant les compétences qui lui sont reconnues par la loi du 6&nbsp;janvier 1978 mentionnée ci-dessus. Elle peut recevoir à cette fin, par tous moyens, les plaintes relatives aux manquements à ces dispositions. Il résulte du renvoi opéré par ces dispositions à l'article 20 de la loi du 6 janvier 1978 que la formation restreinte de cette autorité peut notamment prononcer une amende administrative pour sanctionner de tels manquements.8. Aux termes des dispositions contestées du huitième alinéa du même article L.&nbsp;34-5, en vue d'assurer la protection du consommateur, l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation peut également sanctionner les manquements à l'interdiction de prospection directe sans consentement préalable prévue par cet article d'une amende administrative, dont le montant est plafonné, sous réserve que de tels manquements n'aient pas déjà été sanctionnés par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse en application de l'article&nbsp;L.&nbsp;36-11 du code des postes et des communications électroniques. 9. Selon les dispositions contestées de l'avant-dernier alinéa de l'article L.&nbsp;34-5, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse peut prononcer à son tour une sanction pécuniaire en cas de manquements à l'article L.&nbsp;34-5. À cet égard, elle doit veiller, lorsque l'autorité chargée de la concurrence et de la consommation a déjà prononcé une amende administrative sur le même fondement, à ce que le montant global des sanctions prononcées contre la même personne à raison des mêmes faits n'excède pas le maximum légal le plus élevé. 10. En premier lieu, les dispositions contestées permettent à la Commission nationale de l'informatique et des libertés, à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ainsi qu'à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation de sanctionner tout manquement aux dispositions de l'article&nbsp;L.&nbsp;34-5 du code des postes et des communications électroniques. Elles tendent ainsi à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique.11. En deuxième lieu, les différents régimes répressifs ainsi institués visent à assurer la protection de la vie privée des utilisateurs de services de communications électroniques contre les prospections commerciales non sollicitées. Ces trois répressions protègent donc les mêmes intérêts sociaux.12. En dernier lieu, d'une part, selon le paragraphe&nbsp;IV de l'article&nbsp;20 de la loi du 6 janvier 1978, les amendes administratives pouvant être prononcées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés en cas de manquements à l'article L.&nbsp;34-5 du code des postes et des communications électroniques ne peuvent excéder 10&nbsp;millions d'euros ou, s'agissant d'une entreprise, 2&nbsp;% du chiffre d'affaires annuel mondial total de l'exercice précédent, ces montants pouvant être portés à 20 millions d'euros ou 4&nbsp;% de ce chiffre d'affaires dans certains cas. 13. D'autre part, selon l'article&nbsp;L.&nbsp;36-11 du code des postes et des communications électroniques, les sanctions pouvant être prononcées par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse pour les mêmes manquements ne peuvent excéder 3&nbsp;% du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, ou 150&nbsp;000&nbsp;euros à défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond,  voire 5&nbsp;% de ce chiffre d'affaires ou 375&nbsp;000&nbsp;euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. 14. La nature de ces sanctions administratives n'est pas différente de celle de l'amende administrative pouvant être prononcée par l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, dont le montant ne peut excéder 75&nbsp;000 euros pour une personne physique et 375&nbsp;000&nbsp;euros pour une personne morale. 15. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées tendent à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux. Elles méconnaissent donc le principe de nécessité des peines.16. Par conséquent, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre grief, ces dispositions doivent être déclarées contraires à la Constitution.– Sur les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité&nbsp;:17. Selon le deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution&nbsp;: «&nbsp;Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article&nbsp;61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le&nbsp;Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause&nbsp;». En principe, la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel. Cependant, les dispositions de l'article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l'abrogation et de reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l'intervention de cette déclaration. Ces mêmes dispositions réservent également au Conseil constitutionnel le pouvoir de s'opposer à l'engagement de la responsabilité de l'État du fait des dispositions déclarées inconstitutionnelles ou d'en déterminer les conditions ou limites particulières.18. Le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation de même nature que celui du Parlement. Il ne lui appartient pas d'indiquer les modifications qui doivent être retenues pour qu'il soit remédié à l'inconstitutionnalité constatée. En l'espèce, l'abrogation immédiate des dispositions déclarées inconstitutionnelles aurait pour effet d'empêcher toute poursuite et de mettre fin à celles engagées sur le fondement de ces dispositions, que celles-ci aient ou non déjà fait l'objet de poursuites devant la formation restreinte de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la formation restreinte de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ou l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Elle entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives. 19. Par suite, d'une part, il y a lieu de reporter au 31&nbsp;octobre 2027 la date de l'abrogation de ces dispositions.20. En revanche, afin de faire cesser l'inconstitutionnalité constatée à compter de  la publication de la présente décision, il y a lieu de juger que, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou jusqu'à la date de l'abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, des poursuites ne pourront être engagées ou continuées sur le fondement de l'article&nbsp;L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques par l'une des autorités compétentes mentionnées au paragraphe&nbsp;18 dès lors que des premières poursuites auront déjà été engagées pour les mêmes faits et à l'encontre de la même personne devant une autre de ces autorités, ou que la même personne a déjà été sanctionnée de manière définitive à l'issue de poursuites engagées devant l'une de ces autorités pour les mêmes faits.21. D'autre part, les décisions prises avant la publication de la présente décision ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE :Article 1er. – Les sixième, huitième et avant-dernier alinéas de l'article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2020-901 du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux, sont contraires à la Constitution.Article 2. – La déclaration d'inconstitutionnalité de l'article 1er prend effet dans les conditions fixées aux paragraphes 18 à 21 de cette décision.Article 3. – Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 24 juin 2026, où siégeaient : M. Richard FERRAND, Président, M. Philippe BAS, Mme Jacqueline GOURAULT, Mme Véronique MALBEC, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET, François SÉNERS et Mme Laurence VICHNIEVSKY.Rendu public le 25 juin 2026.