Décision du Conseil d'État n° 509594 (lecture du 2026-04-29 00:00:00)

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2026-05-05

CE
Section du Contentieux
509594
2026-04-29
ECLI:FR:CECHS:2026:509594.20260429
Décision
Excès de pouvoir
C
Rejet

2026-04-02
26218
3ème chambre jugeant seule

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 novembre et 6 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) demande au Conseil d'Etat d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté ministériel du 28 octobre 2025 portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2025-2026 et la campagne de pêche 2026-2027.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;

- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;

- le code de l’environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l’arrêté du 29 octobre 2025 relatif à la définition, la répartition et les modalités de gestion du quota d'anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres par les pêcheurs professionnels en eau douce pour les campagnes 2025-2026 et 2026-2027 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 octobre 2025, la ministre de de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, a d’une part, fixé le quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pouvant être prélevé pour la campagne de pêche 2025-2026 à un total de 55 tonnes, dont 47,85 tonnes pour les marins pêcheurs, réparti entre un quota destiné à la consommation (soit 22 tonnes au total dont 19,140 pour les marins pêcheurs) et un quota destiné au repeuplement (soit 33 tonnes au total dont 28,71 pour les marins pêcheurs), et, d’autre part, fixé le quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pouvant être prélevé pour la campagne de pêche 2026-2027 à un total de 43 tonnes, dont 37,41 pour les marins pêcheurs, réparti entre un quota destiné à la consommation (soit 17,2 tonnes au total dont 14,964 pour les marins pêcheurs) et un quota destiné au repeuplement (soit 25,8 tonnes au total dont 22,446 pour les marins pêcheurs). L’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) demande l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes l’article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, « garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (…) met en œuvre l’approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum (…) ».

3. Le règlement (CE) du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d’anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l’exploitation durable de cette espèce. Aux termes de l’article 2 de ce règlement : « (…) 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l’anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L’objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d’assurer avec une grande probabilité un taux d’échappement vers la mer d’au moins 40 % de la biomasse d’anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d’échappement qui aurait été observé si le stock n’avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. » Aux termes de l’article 5 du même règlement : « 1. Sur la base d’une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l’anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l’anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / (…) ». Aux termes de l’article 7 du même règlement : « 1. Si un État membre autorise la pêche d’anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm, (…) il réserve au moins 60 % de toutes les anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm pêchées dans ses eaux chaque année destinées à la commercialisation en vue de servir au repeuplement dans les bassins hydrographiques de l’anguille (…) ». Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l’anguille présenté par la France, lequel énonce plusieurs objectifs intermédiaires (dits « de gestion ») dont, en ce qui concerne l'anguille de moins de 12 centimètres (civelle), pour les années 2015 et suivantes, une réduction de 60 % de la mortalité par pêche par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008.

4. Au titre des mesures de mise en œuvre de ce plan de gestion, ont été adoptées des dispositions réglementaires, codifiées aux articles R. 436-65-3 du code de l’environnement et R. 922-48 du code rural et de la pêche maritime, qui interdisent la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, respectivement en amont et en aval de la limite transversale de la mer. Ces dispositions permettent toutefois aux ministres compétents de déroger à cette interdiction en octroyant aux pêcheurs professionnels bénéficiaires d'une autorisation, pour chaque saison de pêche et pour certaines zones, des quotas de capture des anguilles de moins de 12 centimètres.

5. Il résulte de l’ensemble des dispositions qui précèdent qu’il appartient aux ministres compétents, lorsqu’ils usent du pouvoir d’autoriser par dérogation la pêche de la civelle, de retenir chaque année un quota de captures autorisées qui soit de nature, compte tenu de l’ensemble des mesures concourant à la protection de l’espèce et à la reconstitution de son stock et en mettant en œuvre le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises, à permettre l’atteinte à terme des objectifs assignés par le règlement et, par là, à respecter les objectifs généraux de la politique commune de la pêche.

Sur la légalité externe de l’arrêté attaqué :

6. En premier lieu, aux termes du III de l’article R. 436-65-3 du code de l’environnement : « Les quotas de pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres sont fixés et répartis par unité de gestion, pour chaque saison de pêche, par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce et par arrêté du ministre chargé de la pêche maritime ». L’association requérante soutient que l’arrêté attaqué, en fixant à la fois un quota d’anguilles de moins de 12 centimètres pouvant être prélevées par les marins pêcheurs et un quota global d’anguilles de moins de 12 centimètres, a nécessairement fixé le quota applicable aux pêcheurs en eau douce et est par suite entaché d’incompétence, dès lors qu’il a été signé, pour la ministre, par un fonctionnaire n’ayant délégation que pour les attributions de cette dernière en matière de pêche maritime.

7. Toutefois, si les articles 2 et 3 de l’arrêté attaqué indiquent à quels tonnages sont fixés les quotas d'anguilles de moins de 12 centimètres destinées respectivement à la mise à la consommation et au marché du repeuplement, avant de préciser les poids attribués spécifiquement aux marins pêcheurs, il se borne, ce faisant, à tirer les conséquences de l’arrêté du 29 octobre 2025, publié le même jour que l’arrêté attaqué et signé, pour la même ministre, par un fonctionnaire ayant délégation pour ses attributions en matière de pêche en eau douce, fixant les quotas de captures des anguilles de moins de 12 centimètres attribués aux pêcheurs professionnels en eau douce destinés à la consommation et au repeuplement. L’arrêté attaqué opère ainsi une addition pour obtenir les quotas totaux de captures autorisées, sans créer de règle nouvelle entachée d’incompétence au regard des exigences de l’article R. 436-65-3 du code de l’environnement.

8. En second lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / (…) II. - Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation ».

9. D’autre part, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Le délai de quatre jours prévu à l’article L.123-19-1 du code de l’environnement a été institué afin que les personnes ayant participé à la consultation puissent voir leur avis dûment pris en considération à l'égard d'une décision ayant une incidence directe et significative sur l'environnement, et constitue à cet égard une garantie.

10. Il ressort des pièces du dossier que la consultation du public organisée en application de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement sur le projet d'arrêté attaqué étant restée ouverte entre le 3 octobre et le 24 octobre 2025, le délai prévu au même article pour la prise en considération des observations et propositions a commencé à courir le 25 octobre 2025, pour s’achever le 28 octobre 2025 à minuit. Il en résulte qu’en adoptant l’arrêté attaqué le 28 octobre, la ministre l’a signé avant que le délai de quatre jours soit expiré. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que les services compétents ont établi, avant l’adoption de l’arrêté, la synthèse des observations du public prévue au même article, dont il n’est pas soutenu que le contenu ne tiendrait pas compte de l’ensemble de ces observations. Dans ces conditions, le public a été mis à même de faire valoir utilement ses observations, sans que la signature quelques heures avant l’échéance du délai de 4 jours de l’arrêté n’ait eu pour effet de le priver d’une garantie, et le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure doit être écarté.

Sur la légalité interne de l’arrêté attaqué :

11. En premier lieu, la seule circonstance que le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), dans les avis qu’il rend sur les possibilités de pêche, relève, depuis plus de dix ans, que la pêche de l’anguille n’est pas durable et recommande un niveau de captures nul, ne saurait impliquer par elle-même que l’autorisation de captures prévue par l’arrêté attaqué est contraire aux prescriptions du c) de l’article 3 du règlement du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, aux termes duquel les mesures établies dans le cadre de cette politique le sont « conformément aux meilleurs avis scientifiques disponibles », la prise en compte de ces avis n’ayant pas pour effet de priver l’autorité compétente pour prendre les mesures de son pouvoir d’appréciation. Le moyen tiré de la contrariété entre l’arrêté attaqué et l’avis du CIEM doit donc être écarté.

12. En deuxième lieu, l’AFEPP soutient que l’arrêté contesté est entaché d’erreur d’appréciation dans la mesure où il fixe à 55 tonnes le quota de captures des anguilles de moins de 12 centimètres pour la campagne 2025-2026, alors que l’expertise menée préalablement à cet arrêté conclut à un quota total ne pouvant excéder 40,5 tonnes.

13. Il ressort des pièces du dossier que pour déterminer le quota de captures autorisées pour les campagnes de pêche 2025-2026 et 2026-2027, la ministre a recueilli notamment l’avis d’un comité scientifique dont la mise en place est prévue dans le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises. Ce comité a procédé, conformément à la demande dont il était saisi, à une estimation du niveau de prélèvement de civelles dans le milieu naturel permettant de respecter l’objectif « de gestion », mentionné plus haut, pour les années 2015 et suivantes, de réduire de 60 % la mortalité par pêche des civelles par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008, ce niveau étant estimé en prenant indifféremment en compte les civelles pêchées en vue de la consommation ou du repeuplement. Le comité est ainsi parvenu à plusieurs estimations de plafonds totaux de captures, chacune associée à une plus ou moins grande probabilité de respecter l’objectif, qui diffèrent selon l’incidence retenue, sur le niveau effectif des captures, de la diminution du nombre de pêcheurs.

14. Il ressort également des pièces du dossier qu’en fixant les quotas en litige, l’administration a entendu, d’une part, définir une « trajectoire de réduction » des quotas destinée à les rapprocher des évaluations du comité scientifique telles qu’elles résultent de sa méthodologie actuelle et, d’autre part, tenir compte de ce qu’une diminution du nombre de pêcheurs au cours des deux campagnes concernées est très probable en raison de l’engagement d’un plan de sortie de flotte. Elle a ainsi retenu, pour la campagne 2026-2027, un quota total de 43 tonnes correspondant au plus exigeant des plafonds proposés par le comité scientifique dans l’hypothèse d’une baisse du nombre de pêcheurs et, pour la campagne précédente 2025-2026, un quota de 55 tonnes, en diminution par rapport à celui de 65 tonnes fixé pour la campagne 2024-2025, qui, s’il ne correspond pas au plafond le plus exigeant proposé par le comité, reste néanmoins cohérent, selon ses évaluations et dans l’hypothèse d’une baisse du nombre de pêcheurs, avec un scénario où la probabilité de respecter l’objectif atteint 50 %.

15. Dans ces conditions, en l’état des données disponibles à la date d’adoption de l’arrêté attaqué, dont il ne ressort pas non plus qu’une insuffisance des autres mesures de protection bénéficiant aux anguilles rendrait impossible l’atteinte des objectifs prescrits par les règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué serait entaché de l’erreur d’appréciation alléguée.

16. En dernier lieu, ne sont pas davantage de nature à établir une telle erreur d’appréciation les circonstances, invoquées par l’AFEPP, que le quota de captures destinées aux actions de repeuplement n’a été jamais été entièrement utilisé au cours des dernières années et qu’il serait fixé à un niveau excédant tant les capacités de pêche en France que celles d’utiliser les civelles pour le repeuplement en Europe.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l’association requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’Association française d’étude et de protection des poissons est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Association française d’étude et de protection des poissons et à la ministre la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins.

Délibéré à l'issue de la séance du 2 avril 2026 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat et Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 29 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Stéphane Verclytte

La rapporteure :

Signé : Mme Elodie Fourcade

La secrétaire :

Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova