Décision du Conseil d'État n° 498681 (lecture du 2026-04-29 00:00:00)

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2026-05-05

CE
Section du Contentieux
498681
2026-04-29
ECLI:FR:CECHS:2026:498681.20260429
Décision
Excès de pouvoir
C
Rejet

2026-04-02
26218
3ème chambre jugeant seule

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 498681, par une requête et trois mémoires, enregistrés les 31 octobre, 24 novembre et 1er décembre 2024 et le 24 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) demande au Conseil d'Etat :

1°) de faire usage de ses pouvoirs d’instruction en demandant à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature de produire les éléments suivants : quantité de civelles destinées au repeuplement exportées depuis la France au cours des trois dernières campagnes de pêche et répartition de cette quantité par pays de destination ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 25 octobre 2024 portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2024-2025.

2° Sous le n° 500099, par une requête, deux mémoires en réplique et un mémoire non communiqué, enregistrés le 24 décembre 2024, le 20 juin et les 1er et 8 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’association Défense des milieux aquatique (DMA) demande au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler l'arrêté de la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques du 23 octobre 2024 relatif à la définition, la répartition et les modalités de gestion du quota d'anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres par les pêcheurs professionnels en eau douce pour la campagne 2024- 2025 ;

2°) d’annuler l'arrêté de la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation du 25 octobre 2024 portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d'anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2024-2025 ;

3°) d’enjoindre aux ministres compétents de prendre toute mesure utile pour mettre en conformité avec la décision à intervenir tous arrêtés portant sur le même objet que ceux contestés ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;

- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;

- le code de l’environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Par des arrêtés des 23 et 25 octobre 2024, pris respectivement par la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques et la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, ces autorités ont fixé le quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pouvant être prélevé pour la campagne de pêche 2024-2025 à 8,45 tonnes pour les pêcheurs professionnels en eau douce et à 56,55 tonnes pour les marins pêcheurs, soit un total de 65 tonnes, qu’elles ont également réparti entre un quota destiné à la consommation (pour 26 tonnes au total) et un quota destiné au repeuplement (pour 39 tonnes au total), et ont défini les modalités de gestion de l’ensemble de ces quotas. Par des requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) et l’association Défense des milieux aquatiques (DMA) demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ces arrêtés.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes l’article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, « garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (…) met en œuvre l’approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum (…) ».

3. Le règlement (CE) du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d’anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l’exploitation durable de cette espèce. Aux termes de l’article 2 de ce règlement : « (…) 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l’anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L’objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d’assurer avec une grande probabilité un taux d’échappement vers la mer d’au moins 40 % de la biomasse d’anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d’échappement qui aurait été observé si le stock n’avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. » Aux termes de l’article 5 du même règlement : « 1. Sur la base d’une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l’anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l’anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / (…) ». Aux termes de l’article 7 du même règlement : « 1. Si un État membre autorise la pêche d’anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm, (…) il réserve au moins 60 % de toutes les anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm pêchées dans ses eaux chaque année destinées à la commercialisation en vue de servir au repeuplement dans les bassins hydrographiques de l’anguille (…) ». Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l’anguille présenté par la France, lequel énonce plusieurs objectifs intermédiaires (dits « de gestion ») dont, en ce qui concerne l'anguille de moins de 12 centimètres (civelle), pour les années 2015 et suivantes, une réduction de 60 % de la mortalité par pêche par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008.

4. Au titre des mesures de mise en œuvre de ce plan de gestion, ont été adoptées des dispositions réglementaires, codifiées aux articles R. 436-65-3 du code de l’environnement et R. 922-48 du code rural et de la pêche maritime, qui interdisent la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, respectivement en amont et en aval de la limite transversale de la mer. Ces dispositions permettent toutefois aux ministres compétents de déroger à cette interdiction en octroyant aux pêcheurs professionnels bénéficiaires d'une autorisation, pour chaque saison de pêche et pour certaines zones, des quotas de capture des anguilles de moins de 12 centimètres.

5. Il résulte de l’ensemble des dispositions qui précèdent qu’il appartient aux ministres compétents, lorsqu’ils usent du pouvoir d’autoriser par dérogation la pêche de la civelle, de retenir chaque année un quota de captures autorisées qui soit de nature, compte tenu de l’ensemble des mesures concourant à la protection de l’espèce et à la reconstitution de son stock et en mettant en œuvre le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises, à permettre l’atteinte à terme des objectifs assignés par le règlement et, par-là, à respecter les objectifs généraux de la politique commune de la pêche.

6. Il appartient également aux ministres, dans la mise en œuvre de cette compétence, qui n'implique pas des prescriptions inconditionnelles résultant du droit de l’Union européenne mais suppose l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, de veiller au respect du principe de précaution garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement.

Sur la légalité des arrêtés contestés :

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet correspondant à l’arrêté du 25 octobre 2024 a été soumis à une consultation du public ouverte du 24 septembre au 14 octobre 2024 inclus, soit pendant une durée de vingt et un jours. Le moyen soulevé par l’AFEPP à l’encontre de cet arrêté, tiré de ce que le délai de vingt et un jours prescrit par les dispositions du II de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement n’aurait pas été respecté, manque donc en fait.

8. En deuxième lieu, si l’association DMA soutient que les conditions dans lesquelles a été recueilli l’avis du comité scientifique dont la mise en place est prévue dans le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises entachent d’irrégularité les arrêtés attaqués, elle ne fait état d’aucune disposition législative ou réglementaire qui aurait soumis l’adoption de ces derniers à une procédure consultative préalable et qui aurait été méconnue. Son moyen ne peut par suite qu’être écarté.

9. En troisième lieu, l’association DMA excipe, à l’encontre des deux arrêtés attaqués, de ce que le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises serait devenu illégal. Cependant, les arrêtés attaqués, qui sont pris sur le fondement des dispositions du code de l’environnement et du code rural et de la pêche maritime relatives à l’établissement de quotas en matière de pêche des civelles, ne sont pas pris pour l’application du plan de gestion, qui n’en constitue pas non plus la base légale. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté comme inopérant.

10. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que pour déterminer le quota de captures autorisées pour la campagne de pêche 2024-2025, les ministres ont recueilli notamment l’avis du comité scientifique mentionné au point 8. Ce comité a procédé, conformément à la demande dont il était saisi, à une estimation du niveau de prélèvement de civelles dans le milieu naturel permettant de respecter l’objectif « de gestion », mentionné plus haut, pour les années 2015 et suivantes, de réduire de 60 % la mortalité par pêche des civelles par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008, sans tenir compte de la destination, consommation ou repeuplement, des civelles pêchées, donc sans tenir compte de la contribution à la reconstitution du stock des captures destinées au repeuplement, dont il indique qu’elle doit encore faire l’objet d’une évaluation précise. Le comité est ainsi parvenu à plusieurs estimations de plafonds totaux de captures, chacune associée à une plus ou moins grande probabilité de respecter l’objectif, qui diffèrent selon l’incidence retenue, sur le niveau effectif des captures, de la diminution du nombre de pêcheurs.

11. L’administration fait valoir que, pour tenir compte à la fois de l’existence d’une contribution des actions de repeuplement à la survie de l’espèce et des mortalités pouvant néanmoins survenir dans le cadre de ces actions, les ministres, par les arrêtés contestés, ont retenu un quota total de captures autorisées (65 tonnes) tel que sa part affectée à la consommation, égale à 40 % de ce total, corresponde au plus exigeant des plafonds proposés par le comité scientifique sans l’hypothèse d’une incidence de la baisse du nombre de pêcheurs (soit 26 tonnes).

12. Il ressort des pièces du dossier qu’alors que la finalité poursuivie par le règlement du 18 septembre 2007 est, en assurant la reconstitution du stock d’anguille européenne, tant de prévenir l’extinction de l’espèce que de permettre le retour à une exploitation durable, les évaluations réalisées par le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) constatent, à la date d’adoption de l’arrêté attaqué, que les données disponibles sont insuffisantes pour établir que l’objectif fixé au 4 de son article 2, relatif à la biomasse d’anguilles argentées s’échappant vers la mer, serait atteint ou même en voie de l’être.

13. Toutefois, l’objectif énoncé dans le règlement constitue un objectif de long terme, dont l’atteinte dépend d’un ensemble de mesures qui ne se limite pas à la réglementation de la pêche des civelles, et inclut également la limitation des zones et périodes de pêche pour la pêche des anguilles aux autres stades de leur développement et diverses mesures destinées à réduire les autres facteurs de mortalité anthropique de l’anguille.

14. En ce qui concerne spécifiquement la contribution de la réglementation de la pêche des civelles à l’atteinte de l’objectif énoncé dans le règlement, le plan de gestion de l’anguille en France fixe, ainsi qu’il a été dit plus haut, un objectif intermédiaire (dit « de gestion ») pour la mortalité par pêche des civelles, à savoir à compter de 2015 une réduction de 60 % de leur taux d’exploitation, correspondant au rapport entre volume des captures et indice de recrutement, par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008. Certes, l’avis du comité scientifique mentionné au point 8 relève que les quotas de captures autorisés à partir de 2015, de l’ordre de 60 tonnes, ne permettent pas d’atteindre cet objectif de gestion, mais en retenant comme hypothèse, ainsi qu’il a été dit à au point 10, que le volume des captures est égal à la mortalité par pêche, sans par suite tenir compte de la contribution des captures destinées au repeuplement à la reconstitution du stock, dont les associations requérantes n’établissent pas qu’elle serait nulle ou même insuffisante. Ne sont, en particulier, pas de nature à le démontrer les circonstances, invoquées par l’AFEPP, que le quota de captures destinées aux actions de repeuplement n’a été jamais été entièrement utilisé au cours des dernières années et qu’il serait fixé à un niveau excédant tant les capacités de pêche en France que celles d’utiliser les civelles pour le repeuplement en Europe.

15. Dans ces conditions, en l’état des données disponibles à la date d’adoption des arrêtés attaqués, dont il ne ressort pas non plus qu’une insuffisance des autres mesures de protection mentionnées au point 13 rendrait impossible l’atteinte des objectifs prescrits par les règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007, il n’est pas établi que le ministre aurait, en suivant la méthode exposée au point 11 pour tenir compte à la fois de la contribution du repeuplement à la survie de l’espèce et de l’incertitude sur l’ampleur de cette contribution, fixé un quota de captures qui ne serait pas de nature à permettre l’atteinte de ces objectifs. Les associations requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que les arrêtés attaqués seraient entachés de l’erreur d’appréciation alléguée.

16. En cinquième lieu, si l’anguille européenne est classée comme espèce en danger critique d’extinction, le recrutement au stade de la civelle reste faible mais stable. Par suite et compte tenu des éléments qui viennent d’être mentionnés, l’association DMA n’est pas fondée à soutenir que les quotas de captures fixés par les arrêtés attaqués, combinés aux autres mesures de protection mises en œuvre, assureraient une prévention insuffisante des atteintes à l’environnement, en méconnaissance des exigences résultant de l’article 3 de la Charte de l’environnement. D’autre part, en l’absence d’éléments circonstanciés accréditant l’hypothèse d’un risque autre que celui, identifié et évalué, que la réglementation ici en cause vise à prévenir, elle n’est pas davantage fondée à soutenir que, pour parer à la réalisation d’un dommage grave et irréversible à l’environnement, les exigences résultant de l’article 5 de la Charte imposeraient l’adoption de mesures supplémentaires. La seule circonstance que le CIEM, dans les avis qu’il rend sur les possibilités de pêche, relève depuis plus de dix ans que la pêche de l’anguille n’est pas durable et recommande un niveau de captures nul, ne saurait enfin impliquer par elle-même que l’autorisation de captures prévue par les arrêtés attaqués serait contraire à l’approche de précaution mentionnée à l’article 2 précité du règlement du 11 décembre 2013.

17. En dernier lieu, si le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises préconise de prélever les civelles destinées au repeuplement dans les parties aval des estuaires afin de limiter leur contamination par le parasite Anguillicola crassus, cette simple préconisation n’interdit pas par elle-même aux ministres compétents d’autoriser également des captures en eau douce aux fins de repeuplement. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que les opérations de repeuplement incluent une phase de stockage sanitaire des anguilles dans des viviers de mareyage, au cours de laquelle sont recherchés différents virus et parasites, dont le parasite Anguillicola crassus, de sorte que seules des civelles saines sont susceptibles d’être relâchées, quelle que soit leur provenance initiale, et que le cahier des charges de l’appel à projet pour ces opérations prévoit que les captures sont réalisées seulement dans des estuaires.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner la mesure d’instruction demandée, que les requêtes de l’AFEPP et de l’association DMA doivent être rejetées, y compris les conclusions présentées par cette dernière aux fins d’injonction et au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de l’Association française d’étude et de protection des poissons et de l’association Défense des milieux aquatiques sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Association française d’étude et de protection des poissons, à l’association Défense des milieux aquatiques, à la ministre la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins.

Délibéré à l'issue de la séance du 2 avril 2026 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat et Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 29 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Stéphane Verclytte

La rapporteure :

Signé : Mme Elodie Fourcade

La secrétaire :

Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova