Décision du Conseil d'État n° 498073 (lecture du 2026-04-28 00:00:00)

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2026-05-06

CE
Section du Contentieux
498073
2026-04-28
ECLI:FR:CECHR:2026:498073.20260428
SCP PIWNICA & MOLINIE
Décision
Excès de pouvoir
B
Rejet

2026-03-23
26-174
6ème et 5ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

La société Action Logement Services a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 31 août 2022 par laquelle l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) l’a qualifiée d’organisme divers d’administration centrale (ODAC) au sens du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne ainsi que le rejet implicite opposé à son recours gracieux contre cette décision et, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle suivante : « L’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne, le principe général du droit à une protection juridictionnelle effective, consacré par la Cour de justice, et le principe d’effectivité du droit de l’Union Européenne doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’une règle procédurale de droit interne entache d’irrecevabilité pour défaut de grief, de portée juridique de l’acte attaqué ou d’intérêt à agir les recours formés à l’encontre des classifications opérées par les instituts nationaux de statistiques sur le fondement du règlement n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne, lorsque cette classification porte directement sur le classement au sein des administrations publiques de l’entité requérante, étant précisé que si ladite classification devait être confirmée par l’administration centrale de l’Etat membre, elle pourrait produire d’importantes conséquences pour l’entité requérante, telle que l’interdiction d’emprunter au-delà de douze mois ? ».

Par un jugement n° 2301981 du 7 mai 2024, ce tribunal a rejeté sa demande.

Par une ordonnance n° 24VE01868 du 25 juillet 2024, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a, sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, rejeté l’appel formé par la société Action Logement Services contre ce jugement.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 septembre et 20 décembre 2024 et le 30 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Action Logement Services demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle précitée ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le règlement (CE) n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ;

- le règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 ;

- la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 ;

- la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 ;

- la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 ;

- la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 ;

- le décret n° 46-1432 du 14 juin 1946 ;

- l’arrêté du ministre de l’action et des comptes publics du 4 septembre 2018 fixant la liste des organismes divers d’administration centrale ayant interdiction de contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d’émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée ;

- l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 13 juillet 2023, Ferrovienord SpA contre Istituto Nazionale di Statistica (affaires jointes C-363/21 et C-364/21) ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la société Action Logement Services ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 mars 2026, présentée par la société Action Logement Services ;

Considérant ce qui suit :

1. Dans une publication du 31 août 2022 intitulée « Dette et déficit publics au sens de Maastricht en 2021 », l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a pris en compte la dette de la société Action Logement Services pour le calcul de la dette publique, au motif que cette société relevait de la catégorie des organismes divers d’administration centrale (ODAC) au sens du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. La société a demandé à l’INSEE de retirer sa décision de la classer en tant qu’ODAC, ce que cet institut a refusé par un courrier du 11 décembre 2022. La société Action Logement Services se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 25 juillet 2024, prise sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, par laquelle le président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel qu’elle avait formé contre le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 7 mai 2024 rejetant sa demande d’annulation de la décision de l’INSEE révélée par sa publication du 31 août 2022, ainsi que du rejet opposé à son recours gracieux contre cette décision.

Sur le cadre juridique :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 1er de la directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, les règles énoncées par cette directive « sont nécessaires pour garantir le respect, par les États membres, des obligations qui leur incombent en vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour ce qui est d’éviter des déficits publics excessifs ». L’expression « cadre budgétaire » est définie à l’article 2 de la directive comme désignant l’ensemble de mesures, de procédures, de règles et d’institutions qui sous-tendent la conduite de la politique budgétaire des administrations publiques. Il résulte de ce même article que la définition de l’expression « sous-secteurs des administrations publiques » figurant dans le règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne, dit règlement SEC 2010, est applicable aux fins de la même directive. Selon l’article 5 de la directive, chaque État membre doit disposer de règles budgétaires chiffrées qui lui sont propres et qui favorisent effectivement le respect de ses obligations découlant du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans le domaine de la politique budgétaire à un horizon pluriannuel, pour les administrations publiques dans leur ensemble. L’article 6, paragraphe 1, sous b, de cette directive prévoit que les règles budgétaires chiffrées spécifiques à chaque pays doivent notamment préciser les modalités d’un suivi efficace et en temps utile du respect de ces règles, effectué sur la base d’analyses fiables et indépendantes réalisées par des organismes indépendants ou jouissant d’une autonomie fonctionnelle à l’égard des autorités budgétaires des États membres.

3. En deuxième lieu, il résulte de l’article 1er du règlement SEC 2010 qu’il prévoit une méthodologie, qui figure à son annexe A, relative, en particulier, aux définitions et règles comptables communes, destinée à permettre l’élaboration de comptes nationaux et régionaux ainsi que de tableaux sur des bases comparables pour les besoins de l’Union, conformément à l’objectif fixé à ses considérants 3 et 14. En application de l’article 3 du règlement, ces comptes doivent être transmis par les États membres à la Commission (Eurostat). À cet égard, le chapitre 1, point 1.57, de l’annexe A prévoit le rattachement de toute unité institutionnelle, définie comme une entité économique qui dispose de la capacité de détenir des biens et des actifs, de souscrire des engagements, d’exercer des activités économiques et de réaliser, en son nom propre, des opérations avec d’autres unités, à l’un des six secteurs principaux qu’il identifie, à savoir les sociétés non financières, les sociétés financières, les administrations publiques, les ménages, les institutions sans but lucratif au service des ménages et le reste du monde. Le secteur des administrations publiques comprend, conformément à l’annexe A, chapitre 2, point 2.111, « toutes les unités institutionnelles qui sont des producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont les ressources proviennent de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs, ainsi que les unités institutionnelles dont l'activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale ». Il est subdivisé en quatre sous-secteurs : administration centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale. Il résulte du règlement SEC 2010 et du règlement (CE) n° 223/2009 du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes que les instituts nationaux de statistiques sont chargés de transmettre à Eurostat les comptes nationaux établis conformément à la nomenclature définie par le règlement SEC 2010. Pour la France, cette transmission est à la charge de l’INSEE qui, en vertu de la loi 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques et du décret du 14 juin 1946 portant règlement d’administration publique pour l’application des articles 32 et 33 de la loi de finances du 27 avril 1946 relatifs à l’institut national de la statistique et des études économiques pour la métropole et la France d’outre-mer, est l’autorité compétente pour tenir la comptabilité publique nationale et élaborer et publier les comptes annuels de l’Etat.

4. Par son arrêt du 13 juillet 2023, Ferrovienord SpA contre Istituto Nazionale di Statistica (affaires jointes C-363/21 et C-364/21), la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit qu’afin d’assurer que l’autorité nationale compétente respecte, aux fins de la qualification d’une entité d’« administration publique » au sens du règlement SEC 2010, la définition du droit de l’Union qui s’y rapporte et s’impose à elle, sa décision doit pouvoir être contestée et faire l’objet d’un contrôle juridictionnel et qu’en l’absence d’une possibilité de contester cette qualification, l’effet utile du droit de l’Union ne serait pas garanti. Par ce même arrêt, la Cour a par ailleurs rappelé qu’en l’absence de règles de l’Union en la matière, il appartenait, en vertu du principe de l’autonomie procédurale, à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des voies de recours, à condition, toutefois, que ces modalités ne soient pas, dans les situations relevant du droit de l’Union, moins favorables que dans des situations similaires soumises au droit interne et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article 12 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, alors applicable et dont les dispositions ont été reprises à l’article 23 de la loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 : « I. - Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d’un établissement de crédit ou d’une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur, autres que l’Etat, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique, le fonds de garantie des dépôts et de résolution et la Société de prises de participation de l’Etat. Un arrêté du ministre chargé du budget établit la liste des organismes auxquels s’applique cette interdiction (…) ».

Sur le pourvoi :

6. Il ressort des énonciations de l’ordonnance attaquée que, pour rejeter l’appel de la société Action Logement Services, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles s’est fondé sur ce que le classement par l’INSEE d’une unité institutionnelle dans un sous-secteur en application du règlement SEC 2010 n’emportait par lui-même aucun effet juridique, ce dont il a déduit qu’il ne constituait pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. En statuant ainsi, alors notamment qu’il découle des dispositions du droit de l’Union européenne rappelées aux points 2 et 3, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne dans sa décision mentionnée au point 4, qu’une telle décision doit pouvoir être contestée et faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a commis une erreur de droit.

7. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, la société Action Logement Services est fondée à demander l’annulation de l’ordonnance qu’elle attaque.

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur le règlement au fond :

9. Si la société Action Logement Services soutient qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision de l’INSEE de procéder à son classement dans la catégorie des ODAC, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette décision aurait eu, par elle-même, des effets juridiques sur sa situation. En particulier, si l’article 12 de la loi du 28 décembre 2010 cité au point 5 interdit aux organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement SEC 2010, de contracter certains emprunts ou d’émettre certains titres de créance, l’application de cette interdiction à un organisme est subordonnée à son inscription sur une liste arrêtée par le ministre chargé du budget, lequel, étant conduit à porter une appréciation, notamment sur l’organisation, l’objet et l’origine des ressources des organismes concernés et en particulier sur le caractère non marchand de leur activité et sur le contrôle qu’exerce à leur égard l’administration publique, ne se trouve pas en situation de compétence liée par rapport à la liste des ODAC établie par l’INSEE. Au demeurant, ni l’arrêté du ministre de l’action et des comptes publics du 4 septembre 2018 fixant la liste des ODAC ayant interdiction de contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d’émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée, ni celui du 23 août 2023 ayant le même objet qui lui a succédé, ne font mention de la société Action Logement Services. Par suite, la société requérante ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision attaquée devant le tribunal administratif.

10. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il y ait lieu, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation des dispositions en cause, de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que la société requérante n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande comme irrecevable.

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : L’ordonnance du président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles du 25 juillet 2024 est annulée.

Article 2 : La requête de la société Action Logement Services devant la cour administrative d’appel de Versailles est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la société Action Logement Services est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Action Logement Services, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique (Institut national de la statistique et des études économiques).

Délibéré à l'issue de la séance du 23 mars 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat et M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 28 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Gaspard Montbeyre

La secrétaire :

Signé : Mme Marie-Adeline Allain