Décision du Conseil d'État n° 509045 (lecture du 2026-05-07 00:00:00)

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2026-05-27

CE
Section du Contentieux
509045
2026-05-07
ECLI:FR:CECHR:2026:509045.20260507
DURRLEMAN
Décision
Excès de pouvoir
B
Rejet

2026-03-25
26-192
1ère et 4ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat Jeunes Médecins demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les décisions par lesquelles le ministre auprès de la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles, chargé de la santé et de l’accès aux soins, et la directrice générale de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ont rejeté ses demandes tendant à ce que soient prises toutes mesures utiles pour remédier à la pénurie de médicaments psychotropes ;

2°) d’enjoindre à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé de faire procéder à la reconstitution et l’augmentation des stocks de médicaments psychotropes en pénurie, en modifiant si nécessaire la réglementation relative à la constitution des stocks, d’indiquer les dates auxquelles les remises à disposition de ces médicaments seront disponibles, d’élargir les autorisations données aux pharmaciens de produire des préparations magistrales à l’ensemble des médicaments psychotropes dont la disponibilité est insuffisante et de veiller à ce que ces autorisations soient effectivement utilisées par les pharmaciens par tout moyen utile, de prendre les textes d’application nécessaires afin d’autoriser les hôpitaux à commercialiser des préparations hospitalières pour les mêmes médicaments ou de préciser dans quel délai ces textes seront pris, de faire usage de leurs pouvoirs de police sanitaire envers les personnes titulaires des autorisations de mise sur le marché et les entreprises pharmaceutiques qui ne respecteraient pas leurs obligations au titre du code de la santé publique et de prendre toutes autres mesures utiles au rétablissement de la disponibilité des médicaments psychotropes dans les plus brefs délais ;

3°) de mettre à la charge de l’État et de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 ;

- la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 ;

- la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat,

- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que, par des courriers du 19 juin 2025, le syndicat Jeunes Médecins a demandé au ministre auprès de la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles, chargé de la santé et de l’accès aux soins, et à la directrice générale de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé de prendre diverses mesures pour remédier à la pénurie de médicaments psychotropes. Il demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir les décisions rejetant sa demande et d’enjoindre à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé de faire procéder à la reconstitution et l’augmentation des stocks de médicaments psychotropes en pénurie, en modifiant si nécessaire la réglementation relative à la constitution des stocks, d’indiquer les dates auxquelles les remises à disposition de ces médicaments seront disponibles, d’élargir les autorisations données aux pharmaciens de produire des préparations magistrales à l’ensemble des médicaments psychotropes dont la disponibilité est insuffisante et de veiller à ce que ces autorisations soient effectivement utilisées par les pharmaciens par tout moyen utile, de prendre les textes d’application nécessaires afin d’autoriser les hôpitaux à commercialiser des préparations hospitalières pour les mêmes médicaments ou de préciser dans quel délai ces textes seront pris, de faire usage de leurs pouvoirs de police sanitaire envers les personnes titulaires des autorisations de mise sur le marché et les entreprises pharmaceutiques qui ne respecteraient pas leurs obligations au titre du code de la santé publique et de prendre toutes autres mesures utiles au rétablissement de la disponibilité des médicaments psychotropes dans les plus brefs délais.

Sur l’intervention de M. B... :

2. M. B..., qui se prévaut de sa qualité de médecin psychiatre, justifie, à ce titre, d’un intérêt suffisant à intervenir au soutien des conclusions du syndicat Jeunes médecins. Ainsi, son intervention est recevable.

Sur l’office du juge :

3. Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire.

4. Il incombe à l’administration d’accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point 3, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.

5. Lorsque l’illégalité du refus de l’administration de prendre des mesures est établie, le juge, saisi de conclusions en ce sens, lui enjoint d’y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée, il appartient au juge d’ordonner à l’administration de prendre la mesure considérée.

Sur la légalité des décision contestées :

6. Il ressort des pièces du dossier qu’à compter du début des années 2010, le législateur et le pouvoir réglementaire sont intervenus à plusieurs reprises pour adopter des dispositions ayant pour objet de prévenir les pénuries de médicaments et, lorsqu’elles surviennent, de pallier leurs conséquences.

7. En particulier, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a inséré dans la cinquième partie du code de la santé publique un chapitre spécifique intitulé : « Lutte contre les ruptures d’approvisionnement de médicaments », comportant les articles L. 5121-29 et suivants. Les dispositions de ce chapitre, telles que modifiées notamment par la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 et de nouveau par la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, prescrivent aux titulaires d’autorisation de mise sur le marché et aux entreprises pharmaceutiques exploitant des médicaments d’assurer « un approvisionnement approprié et continu du marché national de manière à couvrir les besoins des patients en France » et leur imposent à cet effet, sous peine de sanctions financières dans les cas prévus par l’article L. 5423-9 de ce code, diverses obligations, dont celle de constituer un stock de sécurité destiné au marché national, de renseigner un système d’information sur la disponibilité des médicaments d’intérêt thérapeutique majeur et, pour ces médicaments, d’élaborer et mettre en œuvre des plans de gestion des pénuries dont l’objet est de prévenir et de pallier toute rupture de stock. En outre, les articles L. 5121-33 et L. 5121-33-3 du même code investissent le directeur général de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé du pouvoir de contraindre l’entreprise pharmaceutique défaillante, en cas de rupture de stock d’un médicament d’intérêt thérapeutique majeur, à procéder à l’importation de toute alternative médicamenteuse et, plus largement, en cas de rupture ou de risque de rupture d’approvisionnement d’un tel médicament, de prendre les mesures de police sanitaire nécessaires pour garantir un approvisionnement approprié et continu par les titulaires et les exploitants d’autorisations de mise sur le marché. L’article L. 5121-33-1 du même code permet, quant à lui, au ministre chargé de la santé de rendre obligatoire, en cas de rupture ou de risque de rupture d’approvisionnement, le recours à l’ordonnance de dispensation conditionnelle ou, en cas de rupture d’approvisionnement, la délivrance de médicaments à l’unité.

8. Par ailleurs, les articles L. 5124-17-2 et L. 5124-17-3 du code de la santé publique imposent aux grossistes-répartiteurs, au titre des obligations de service public qui leur incombent, d’assurer l’approvisionnement continu du marché national de manière à couvrir les besoins des patients sur leur territoire de répartition et de participer à la prévention et à la gestion des ruptures de médicaments et leur interdisent de vendre en dehors du territoire national ou à des distributeurs en gros à l’exportation les médicaments d’intérêt thérapeutique majeur pour lesquels une rupture ou un risque de rupture de stock est mis en évidence ou a été déclaré à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé figurant sur une liste fixée par décision du directeur général de l’agence. L’article L. 5121-1 du même code détaille quant à lui les conditions dans lesquelles, en cas notamment de rupture de stock, peuvent être autorisées la réalisation et la dispensation de préparations hospitalières ou de préparations officinales, et le V de l’article L. 5125-23 de ce code permet aux pharmaciens d’officine, en cas de rupture de stock d’un médicament d’intérêt thérapeutique majeur, de le remplacer par un autre médicament s’il existe une recommandation de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé en ce sens.

9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 8 que, poursuivant notamment l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé et mettant en œuvre les obligations qui peuvent résulter en la matière des engagements internationaux de la France, les pouvoirs publics ont adopté un ensemble cohérent de dispositions destinées à prévenir les pénuries de médicaments et à y remédier, en mettant à la charge des industriels et des distributeurs du secteur des obligations visant à garantir la continuité d’approvisionnement du marché national et en investissant l’administration du pouvoir de prendre des mesures en vue de faire respecter ces obligations ainsi que, le cas échéant, de pallier les conséquences des difficultés d’approvisionnement. Les mesures que le syndicat requérant demande au Conseil d’Etat d’enjoindre à l’administration de prendre s’inscrivent dans le cadre législatif et réglementaire ainsi défini, lequel a vocation à s’appliquer notamment aux médicaments psychotropes et plus spécialement à ceux d’entre eux qui ont le caractère de médicaments d’intérêt thérapeutique majeur au sens de l’article L. 5111-4 du code de la santé publique. Dès lors, les conclusions de la requête ne peuvent, contrairement à ce que soutient en défense la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, être regardées comme tendant à ce que le juge administratif se substitue aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique.

10. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le ministre chargé de la santé et l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, qui justifient assurer un suivi régulier de la situation en lien avec l’ensemble des parties prenantes, sur la base notamment de la liste des médicaments d’intérêt thérapeutique majeur pour lesquels existe une rupture ou un risque de rupture de stock, prévue par l’article L. 5121-30 du code de la santé publique, ont déjà mis en œuvre à plusieurs reprises les pouvoirs qu’ils tiennent des dispositions mentionnées aux points 6 à 8 pour remédier aux difficultés d’approvisionnement en médicaments psychotropes constatées à partir de 2024, en particulier, s’agissant des spécialités à base de quétiapine, à la suite de l’arrêt partiel de la production dans une usine située en Grèce, et continuent à le faire à la date de la présente décision. Ainsi, au titre de la vérification du respect de l’obligation de constitution d’un stock de sécurité pesant sur les titulaires d’autorisation de mise sur le marché et les entreprises pharmaceutiques exploitant des médicaments, l’agence a, en 2024, infligé des sanctions financières à deux sociétés pour méconnaissance de ces obligations en ce qui concerne certaines spécialités à base de sertraline. En outre, la mise en évidence de situations de rupture de stock pour certaines spécialités, notamment à base de quétiapine, a conduit l’agence, à partir de la fin de l’année 2024, à en interdire l’exportation et à autoriser l’importation de spécialités alternatives. Par ailleurs, au premier semestre de l’année 2025, l’agence a recommandé le remplacement de certaines spécialités à base de quétiapine et de sertraline par des préparations magistrales, ce qui a permis aux pharmaciens d’officine de procéder légalement, à titre exceptionnel et temporaire, à ces substitutions. De même, un arrêté du 12 février 2025 de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles a rendu obligatoire la délivrance à l’unité de certains médicaments à base de quétiapine. Enfin, des mesures complémentaires ont été prises en vue de remédier aux difficultés d’approvisionnement constatées, en particulier la délivrance d’autorisations d’importation dans le cadre d’un mécanisme volontaire de solidarité européenne, qui a notamment permis l’importation de spécialités à base de venlafaxine.

11. Compte tenu de l’ensemble des mesures ainsi mises en œuvre et même s’il subsiste des difficultés d’approvisionnement, en particulier en quétiapine, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard à la portée des obligations qui incombent à l’administration en vue de prévenir les pénuries de médicaments et d’en pallier les conséquences, que soit établie, à la date de la présente décision, une méconnaissance caractérisée de ces obligations en ce qui concerne les médicaments psychotropes.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat requérant n’est pas fondé à demander l’annulation des décisions qu’il attaque. Sa requête doit, par suite, être rejetée, y compris ses conclusions à fin d’injonction et ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L’intervention de M. B... est admise.

Article 2 : La requête du syndicat Jeunes Médecins est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat Jeunes Médecins, à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et à M. A... B....

Délibéré à l’issue de la séance du 25 mars 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M. Pierre Boussaroque, M. Jean de L’Hermite, conseillers d’Etat et Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat-rapporteure.

Rendu le 7 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

La rapporteure :

Signé : Mme Isabelle Tison

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber