Décision du Conseil d'État n° 506603 (lecture du 2026-01-26 00:00:00)

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2026-01-30

CE
Section du Contentieux
506603
2026-01-26
ECLI:FR:CECHR:2026:506603.20260126
SCP POUPET & KACENELENBOGEN;SARL MATUCHANSKY, POUPOT, VALDELIEVRE, RAMEIX
Décision
Excès de pouvoir
C
QPC M-Transmission avec sursis (ADD)

2026-01-16
26028
5ème et 6ème chambres réunies

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 506603, par deux mémoires, enregistrés les 27 octobre et 22 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Gourdon demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de son pourvoi tendant à l’annulation de l’arrêt n° 24MA01281, 24MA01282 de la cour administrative d’appel de Marseille du 28 mai 2025 rejetant son appel formé contre le jugement n° 2002385, 2100204 du 24 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Nice a refusé de faire droit à sa demande tendant à l’annulation d’un titre exécutoire et d’un état exécutoire émis à son encontre par l’Office national des forêts les 2 mars et 16 novembre 2020, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979, dans sa rédaction résultant de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

2° Sous le n° 506605, par deux mémoires, enregistrés les 27 octobre et 22 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Gourdon demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de son pourvoi tendant à l’annulation de l’arrêt n° 24MA01291 de la cour administrative d’appel de Marseille du 28 mai 2025 rejetant son appel formé contre le jugement n° 2104665 du 24 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Nice a refusé de faire droit à sa demande tendant à l’annulation d’un titre de recettes émis à son encontre par l’Office national des forêts le 12 juillet 2021, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979, dans sa rédaction résultant de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 34 et 61-1 ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code forestier :

- la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 ;

- la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Coralie Albumazard, maîtresse des requêtes,

- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de la commune de Gourdon et à la SCP Poupet & Kacenelenbogen, avocat de l’Office national des forêts.

Considérant ce qui suit :

1. Les mémoires présentés à l’appui des pourvois n° 506603 et n° 506605 soulèvent la même question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les mêmes dispositions législatives. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

Sur la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité posée :

2. Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. (…) ». L’article 23-2 de la même ordonnance dispose que : « (…) Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige ». Aux termes de l’article R.* 771-12 du code de justice administrative : « Lorsque, en application du dernier alinéa de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, l’une des parties entend contester, à l’appui d’un appel formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge, il lui appartient, à peine d’irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l’expiration du délai d’appel dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d’une copie de la décision de refus de transmission. (…) ». L’article R.* 771-16 du même code institue des règles analogues pour la contestation, à l’occasion d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat, d’un refus de transmission opposé par une cour administrative d’appel.

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un tribunal administratif a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité qui lui a été soumise, il appartient à l’auteur de cette question de contester ce refus, à l’occasion de l’appel formé contre le jugement qui statue sur le litige, dans le délai de recours contentieux et par un mémoire distinct et motivé, que le refus de transmission précédemment opposé l’ait été par une décision distincte du jugement, dont il joint alors une copie, ou directement par ce jugement. Les dispositions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre à celui qui a déjà présenté une question prioritaire de constitutionnalité devant une juridiction statuant en première instance de s’affranchir des conditions, définies par les dispositions citées plus haut de la loi organique et du code de justice administrative, selon lesquelles le refus de transmission peut être contesté devant le juge d’appel puis, le cas échéant, devant le juge de cassation. Toutefois, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’un requérant soumette au Conseil d’Etat, à l’occasion du pourvoi en cassation, une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité fondée sur des moyens nouveaux. Le Conseil d’Etat examine seulement le bien-fondé de ces moyens nouveaux.

4. La règle énoncée au point précédent ne saurait toutefois s’appliquer lorsque le tribunal administratif rejette comme irrecevable la question prioritaire de constitutionnalité qui lui est soumise au motif que celle-ci n’est pas présentée par un mémoire distinct. Dans ce cas, le requérant peut de nouveau soumettre à la cour administrative d’appel ou au Conseil d’Etat cette question prioritaire de constitutionnalité, en invoquant des moyens identiques, ou, le cas échéant, des moyens nouveaux.

5. S’agissant du litige enregistré sous le n° 506603, par une ordonnance du 13 avril 2021, le vice-président du tribunal administratif de Nice a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle la commune de Gourdon soutenait que les dispositions de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques. Dans son pourvoi en cassation, la commune de Gourdon, qui n’a pas contesté en appel le refus de transmission opposé par l’ordonnance du vice-président du tribunal administratif de Nice, soutient pour la première fois que les dispositions contestées méconnaissent les dispositions de l’article 34 de la Constitution et de l’article 16 de la Déclaration de 1789.

6. S’agissant du litige enregistré sous le n° 506605, le tribunal administratif de Nice a, par son jugement du 24 avril 2024, rejeté comme irrecevable la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Gourdon contre les mêmes dispositions de l’article 92 de la loi de finances pour 1979, au motif que celle-ci n’avait pas été présentée par un mémoire distinct.

7. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir soulevée par la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire doit être rejetée.

Sur le renvoi au Conseil constitutionnel :

8. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

9. D’une part, l’article 34 de la Constitution dispose : « La loi fixe les règles concernant : / (…) – l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures (…) ». Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’il définit une imposition, le législateur doit déterminer ses modalités de recouvrement, lesquelles comprennent les règles régissant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions applicables à cette imposition. Si la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit, l’absence de détermination des modalités de recouvrement d'une imposition affecte le droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789.

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 223-1 du code forestier : « Les ressources de l'Office national des forêts (…) comprennent, en particulier : (…) 2° Les frais de garderie et d'administration fixés dans les conditions prévues par l'article L. 224-1 et versés par les collectivités et autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1 ; (…) ». Aux termes dudit article L. 224-1 : « Moyennant les perceptions ordonnées par la loi pour indemniser l’Office national des forêts des frais de garderie et d’administration des bois et forêts relevant du régime forestier, toutes les opérations de conservation et de régie dans les bois et forêts des collectivités et autres personnes morales définies au 2° du I de l’article L. 211-1 sont faites, sans aucun frais, par l’établissement public ». Aux termes de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 : « A compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités territoriales, sections de communes, établissements publics, établissements d’utilité publique, sociétés mutualistes et caisses d’épargne aux frais de garderie et d’administration de leurs forêts relevant du régime forestier, prévues à l’article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant hors taxe des produits de ces forêts ; toutefois, dans les communes classées en zone de montagne, ce taux est fixé à 10 p. 100. / Les produits des forêts mentionnés au premier alinéa sont tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l’utilisation ou à l’occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l’exploitation du sous-sol. Pour les produits de ventes de bois, le montant est diminué des ristournes consenties aux acheteurs dans le cas de paiement comptant et, lorsqu’il s'agit de bois vendus façonnés, des frais d’abattage et de façonnage hors taxe. (…) ». Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de l’article 113 de la loi du 28 décembre 2011 duquel elles sont issues, qu’en mentionnant les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l’exploitation parmi les éléments de l’assiette de la contribution pour « frais de garderie », le législateur a entendu y inclure l’ensemble des produits tirés de forêts relevant du régime forestier, y compris ceux qui résultent d’activités sans autre lien avec les bois et forêts que leur localisation géographique à l’intérieur d’une zone soumise à ce régime. Par suite, cette contribution, dont l’assiette est sans rapport direct avec les prestations effectivement réalisées par l’Office national des forêts sur les bois et forêts soumis au régime forestier, revêt le caractère d’une imposition de toute nature au sens de l’article 34 de la Constitution.

11. Les dispositions de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 citées ci-dessus sont applicables aux présents litiges. Elles n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment au droit à un recours juridictionnel effectif faute, pour le législateur, d’avoir défini les modalités de recouvrement de la contribution qu’elles instituent, soulève une question présentant un caractère sérieux. Il y a ainsi lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.

D E C I D E :

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Article 1er : La question de la conformité à la Constitution du deuxième alinéa de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 est renvoyée au Conseil constitutionnel.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur les pourvois de la commune de Gourdon jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la commune de Gourdon et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée à l’Office national des forêts, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et au Premier ministre.

Délibéré à l'issue de la séance du 16 janvier 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d’Etat et Mme Coralie Albumazard, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 26 janvier 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

La rapporteure :

Signé : Mme Coralie Albumazard

Le secrétaire :

Signé : M. Bernard Longieras