Décision du Conseil d'État n° 495017 (lecture du 2025-12-30 00:00:00)

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2026-01-13

CE
Section du Contentieux
495017
2025-12-30
ECLI:FR:CECHR:2025:495017.20251230
SCP BAUER-VIOLAS - FESCHOTTE-DESBOIS - SEBAGH
Décision
Excès de pouvoir
B
Satisfaction partielle

2025-12-17
25-761
3ème et 8ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

L’Union des producteurs de vins de Mâcon (UPVM) a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 5 janvier 2020, notifiée le 3 août 2020, par laquelle la commission permanente du comité national des appellations d’origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des boissons spiritueuses de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) a rejeté sa demande de modification du cahier des charges de l’appellation d’origine contrôlée (AOC) « Mâcon ». Par un jugement n° 2101272 du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Dijon, auquel le dossier a été transmis en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 22LY02626 du 10 avril 2024, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel formé par l’Union des producteurs de vins de Mâcon contre ce jugement.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 juin et 10 septembre 2024 et le 30 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’Union des producteurs de vins de Mâcon demande au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de l’INAO la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement délégué (UE) n° 2019/33 de la Commission du 17 octobre 2018 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2012-655 du 4 mai 2012 ;

- l’arrêté du 8 juillet 2019 homologuant le cahier des charges de l’appellation d’origine contrôlée « Mâcon » ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat,

- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas - Feschotte-Desbois - Sebagh, avocat de l'Union des producteurs de vins de Mâcon et au Cabinet François Pinet, avocat de l'Institut national de l'origine et de la qualité ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un courrier du 26 juillet 2016, le syndicat professionnel Union des producteurs de vins « Mâcon » (UPVM), organisme de défense et de gestion de l’appellation d’origine contrôlée (AOC) « Mâcon », a demandé à l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) la modification du cahier des charges de cette appellation d’origine contrôlée homologué par le décret du 6 décembre 2011 relatif à cette appellation. Par un arrêté du 8 juillet 2019, les ministres en charge de l’agriculture et de l’alimentation, de l’économie et des finances, et de l’action et des comptes publics ont homologué le cahier des charges modifié de cette appellation sur proposition de la commission permanente du comité national des appellations d’origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des boissons spiritueuses de l’INAO, réunie le 13 septembre 2017, qui a approuvé toutes les demandes de modification du cahier des charges, à l’exception de la demande de l’UPVM relative à l’utilisation de la mention « vin de Bourgogne » pour tous les vins de l’AOC « Mâcon », sur laquelle elle s’est prononcée ultérieurement, le 5 février 2020, et qu’elle a refusé d’approuver. Par un jugement du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande de l’UPVM tendant à l’annulation de cette décision du 5 février 2020 de la commission permanente, portée à sa connaissance par un courrier du 3 août 2020 du président du comité national. L’UPVM se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 10 avril 2024 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté son appel contre ce jugement.

Sur le pourvoi :

2. D’une part, aux termes de l’article R. 311-1 du code de justice administrative : « Le Conseil d’Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (…) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale ; (…) ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 641-6 du code rural et de la pêche maritime : « La reconnaissance d'une appellation d'origine contrôlée est proposée par l'Institut national de l'origine et de la qualité (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 641-7 du même code : « La reconnaissance d'une appellation d'origine contrôlée est prononcée par un arrêté du ou des ministres intéressés qui homologue un cahier des charges où figurent notamment la délimitation de l'aire géographique de production de cette appellation ainsi que ses conditions de production ». Aux termes de l’article R. 641-20-1 du même code : « I.- La demande de modification d'un cahier des charges d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'une spécialité traditionnelle garantie est soumise pour approbation au comité national compétent de l'Institut national de l'origine et de la qualité. Lorsque ce dernier estime qu'elle comporte des modifications majeures, la demande est soumise à une procédure nationale d'opposition dans les conditions prévues à l'article R. 641-13. (…) III.- Le cahier des charges modifié de l'appellation d'origine, de l'indication géographique ou de la spécialité traditionnelle garantie fait l'objet d'une nouvelle homologation. (…) IV.- Lorsque l'INAO estime que la modification demandée du cahier des charges n'est pas justifiée, il notifie au demandeur et, le cas échéant, aux opposants son refus de l'approuver ».

4. Il résulte de ces dispositions que la modification d’un cahier des charges d’une appellation d’origine contrôlée est proposée par l’INAO aux ministres compétents qui homologuent par arrêté conjoint le cahier des charges ainsi modifié. Tant la décision des ministres d’homologuer un cahier des charges que celle par laquelle l’INAO rejette une demande de modification d’un cahier des charges, et ainsi refuse de proposer cette modification aux ministres, présentent un caractère réglementaire. La décision de l’INAO rejetant la demande de modification constitue dès lors un acte réglementaire se rattachant à la compétence confiée en la matière à des ministres, de sorte qu’il appartient au Conseil d’État de connaître en premier et dernier ressort des recours contre une telle décision, en vertu de l’article R. 311-1 du code de justice administrative.

5. Par suite, en ne relevant pas d’office l’incompétence du tribunal administratif pour statuer en premier ressort sur les conclusions de l’UPVM tendant à l’annulation du rejet de sa demande de modification du cahier des charges, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit. Son arrêt doit donc, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les moyens du pourvoi, être annulé.

6. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèces, de régler l’affaire au fond, en application des dispositions de l’article L. 821-1 du code de justice administrative.

7. Ainsi qu’il a été dit précédemment, le tribunal administratif de Dijon n’était pas compétent pour connaître de la demande de l’UPVM. En conséquence, il y a lieu d’annuler son jugement du 30 juin 2022 et de statuer directement sur les demandes dont il était saisi.

Sur le recours pour excès de pouvoir :

En ce qui concerne la conformité au droit de l’Union européenne des dispositions de l’article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime :

8. En premier lieu, en vertu des dispositions de l’article 2 du règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux denrées agricoles et aux aliments relatives à son champ d’application, ce règlement ne s’applique pas « aux boissons spiritueuses, aux vins aromatisés et aux produits de la vigne définis à l’annexe XI ter du règlement (CE) n° 1234/2007 », lequel règlement a été abrogé et remplacé par le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles. Par suite, l’UPVM ne peut utilement soutenir que les dispositions de l’article R. 640-20-1 du code rural et de la pêche maritime, cité au point 3, méconnaîtraient l’article 53 du règlement (UE) n° 1151/2012 du 21 novembre 2012.

9. En deuxième lieu, en vertu des articles 93 à 96 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013, relatifs aux appellations d’origine dans le secteur viticole, dans leur version en vigueur à la date de la décision en litige, les demandes de protection de dénomination en tant qu’appellation d’origine sont accompagnées d’un dossier technique et d’un cahier des charges, sont présentées par un groupement de producteurs ou, exceptionnellement, par un producteur isolé, et font l’objet « d’une procédure préliminaire au niveau national » qui est définie à l’article 96 de ce règlement. Aux termes de cet article 96 : « 3. L'État membre dans lequel est introduite la demande de protection procède à l'examen de la demande de protection en vue de vérifier si elle remplit les conditions établies dans la présente sous-section. / 4. Si l'État membre qui apprécie la demande estime que l'appellation d'origine ou l'indication géographique n'est pas conforme aux conditions prévues dans la présente sous-section ou qu'elle est incompatible avec la législation de l'Union, il rejette la demande. / 5. Si l'État membre qui apprécie la demande estime que les exigences sont satisfaites, l'État membre mène une procédure nationale garantissant une publicité adéquate du cahier des charges au minimum sur internet et transmet la demande à la Commission ». Aux termes de l’article 105 du même règlement : « Tout demandeur satisfaisant aux conditions établies à l'article 95 peut demander l'approbation d'une modification du cahier des charges relatif à une appellation d'origine protégée ou à une indication géographique protégée, notamment pour tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques ou pour revoir la délimitation de la zone géographique visée à l'article 94, paragraphe 2, deuxième alinéa, point d). La demande décrit les modifications sollicitées et en expose les motifs ».

10. Aucune des dispositions de ce règlement ne fait obstacle à ce que les Etats membres, responsables de la conduite de la procédure de reconnaissance d’une appellation d’origine ainsi que de celle de modification d’un cahier des charges, attribuent le pouvoir de prendre des décisions dans le cadre de ces procédures à des autorités administratives autres que leurs autorités ministérielles. L’UPVM n’est par suite pas fondée à soutenir qu’en donnant compétence à l’INAO pour rejeter une demande de modification d’un cahier des charges, l’article R. 640-20-1 du code rural et de la pêche maritime méconnaîtrait le droit de l’Union.

11. En troisième lieu, en prévoyant au IV du même article R. 640-20-1 que l’INAO rejette la modification demandée du cahier des charges lorsqu’il « estime » qu’elle « n'est pas justifiée », le pouvoir réglementaire a entendu soumettre cette décision à la condition que la demande ne soit pas justifiée au regard de l’ensemble des règles du droit de l’Union et du droit national relatives aux appellations d'origine, aux indications géographiques ou aux spécialités traditionnelles garanties. Le moyen tiré de ce que le pouvoir ainsi confié à l’INAO, faute d’être suffisamment encadré, s’exercerait sans prendre en compte les prescriptions du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013, en particulier celles de ses articles 93 à 96, ne peut donc qu’être écarté.

En ce qui concerne l’absence de procédure nationale d’opposition :

12. L’objet de la procédure nationale d’opposition prévue par l’article 96 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013, par l’article R. 641-13 du code rural et de la pêche maritime en cas de demande de reconnaissance d’une appellation et par le I de l’article R. 641-20-1 du même code en cas de demande de modification majeure d’un cahier des charges est d’éclairer l’autorité compétente sur les motifs qui pourraient s’opposer à ce que la demande soit accueillie. Dès lors, si la reconnaissance d’une appellation ou une modification majeure d’un cahier des charges ne peut être adoptée sans qu’une procédure nationale d’opposition portant sur cette reconnaissance ou cette modification n’ait été mise en œuvre, l’INAO n’est pas tenue, contrairement à ce que soutient l’UPVM, de mettre en œuvre une telle procédure lorsqu’il rejette une demande de modification, quand bien même il serait allégué qu’elle présenterait un caractère majeur.

En ce qui concerne le rejet de la demande de modification du cahier des charges :

13. D’une part, aux termes du paragraphe 2 de l’article 103 du règlement (UE) n° 1308/2013, relatif à la « Protection » des appellations d’origine protégée et des indications géographiques protégées, dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige : « 2. Une appellation d'origine protégée et une indication géographique protégée, ainsi que le vin qui fait usage de cette dénomination protégée en respectant le cahier des charges correspondant, sont protégés contre : / a) toute utilisation commerciale directe ou indirecte de cette dénomination protégée : / i) pour des produits comparables ne respectant pas le cahier des charges lié à la dénomination protégée; ou / ii) dans la mesure où ladite utilisation exploite la réputation d'une appellation d'origine ou indication géographique ; / b) toute usurpation, imitation ou évocation, même si l'origine véritable du produit ou du service est indiquée (…) / c) toute autre indication fausse ou fallacieuse quant à la provenance, à l'origine, à la nature ou aux qualités substantielles du produit figurant sur le conditionnement ou l'emballage, sur la publicité ou sur des documents afférents au produit vitivinicole concerné, (…) / d) toute autre pratique susceptible d'induire le consommateur en erreur quant à la véritable origine du produit ». Aux termes du paragraphe 1 de l’article 120 du même règlement : « L'étiquetage et la présentation des produits visés à l'annexe VII, partie II, points 1 à 11, 13, 15 et 16, peuvent, en particulier, comporter les indications facultatives suivantes: / (…) g) pour les vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, le nom d'une autre unité géographique plus petite ou plus grande que la zone qui est à la base de l'appellation d'origine ou de l'indication géographique ». Aux termes de l’article 55 du règlement délégué (UE) n° 2019/33 de la Commission du 17 octobre 2018 complétant le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les demandes de protection des appellations d’origine, des indications géographiques et des mentions traditionnelles dans le secteur vitivinicole, la procédure d’opposition, les restrictions d’utilisation, les modifications du cahier des charges, l’annulation de la protection, l’étiquetage et la présentation : « 1. Conformément à l'article 120, paragraphe 1, point g), du règlement (UE) no 1308/2013, et sans préjudice des articles 45 et 46, seul un produit de la vigne bénéficiant d'une appellation d'origine protégée, d'une indication géographique protégée ou d'une indication géographique d'un pays tiers peut comporter sur son étiquette une référence au nom d'une unité géographique qui est plus petite ou plus grande que la zone de cette appellation d'origine ou de cette indication géographique. (…) ». Aux termes de l’article 58 de ce même règlement délégué : « 1. Les États membres peuvent rendre l’utilisation des indications visées aux articles 49, 50, 52, 53 et 55 du présent règlement et à l’article 14 du règlement d’exécution (UE) 2019/34 obligatoire, interdite ou limitée pour les produits de la vigne bénéficiant d’une appellation d’origine protégée ou d’une indication géographique protégée élaborés sur leur territoire, par l’introduction de conditions plus strictes que celles fixées dans le présent chapitre au moyen des cahiers des charges correspondant à ces produits de la vigne (…) ».

14. D’autre part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 643-2 du code rural et de la pêche maritime : « L'utilisation d'indication d'origine ou de provenance ne doit pas être susceptible d'induire le consommateur en erreur sur les caractéristiques du produit, de détourner ou d'affaiblir la notoriété d'une dénomination reconnue comme appellation d'origine ou enregistrée comme indication géographique ou comme spécialité traditionnelle garantie, ou, de façon plus générale, de porter atteinte, notamment par l'utilisation abusive d'une mention géographique dans une dénomination de vente, au caractère spécifique de la protection réservée aux appellations d'origine, aux indications géographiques et aux spécialités traditionnelles garanties ». Aux termes du dernier alinéa de l’article 5 du décret du 4 mai 2012 relatif à l’étiquetage et à la traçabilité des produits vitivinicoles et à certaines pratiques œnologiques : « L'étiquetage des vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée peut mentionner le nom d'une unité géographique plus grande que la zone qui est à la base de l'appellation d'origine protégée ou de l'indication géographique protégée si le cahier des charges de l'appellation d'origine protégée ou de l'indication géographique protégée le prévoit ».

15. En premier lieu, contrairement à ce que soutient l’UPVM, si la lettre notifiée le 3 août 2020 par laquelle l’INAO a rejeté sa demande cite l’arrêt n° 17LY02227 du 25 juin 2019 de la cour administrative d’appel de Lyon, il ne ressort pas des termes de cette lettre que l’INAO aurait entendu opposer à sa demande l’autorité de la chose jugée par la cour administrative d’appel à l’occasion de cet arrêt, mais seulement tenir compte de cet élément pour conforter l’analyse qu’il faisait de sa demande. Par suite, le moyen tiré de ce que l’INAO aurait invoqué à tort l’autorité de la chose jugée par cet arrêt ne peut qu’être écarté.

16. En deuxième lieu, l’UPVM ne peut utilement soutenir que la décision de rejet qu’elle conteste serait illégale faute d’être « motivée au regard de l’article 93 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 », alors que la demande de modification du cahier des charges faite par l’UPVM concerne la possibilité d’apposer la mention « vin de Bourgogne » sur les étiquettes de tous les vins de l’AOC « Mâcon », qui correspond à une référence à une unité géographique plus grande au sens de l’article 55 du même règlement (UE) n° 1308/2013, tandis que les dispositions de l’article 93 de ce règlement définissent uniquement les exigences applicables aux appellations d’origine relatives aux caractéristiques et qualité du vin tirées du milieu géographique, à la provenance des raisins utilisés pour la production et au lieu de production, aux variétés de vigne et aux conditions d’élaboration du vin.

17. En troisième lieu, les dispositions de l’article 5 du décret du 12 mai 2012, pris en application de l’article 67 du règlement (CE) n° 607/2009 de la Commission, n’ont ni pour objet ni pour effet d’édicter une interdiction d’usage, sur l’étiquetage des vins, de noms d’unités géographiques plus grandes que les aires des appellations d’origine protégées (AOP) ou des indications géographiques protégées (IGP) mais déterminent les règles d’utilisation de ces noms en énonçant notamment que, comme le prévoit l’article 70, paragraphe 1, du même règlement, leur usage n’est possible que dans le respect des clauses des cahiers des charges des appellations et indications géographiques concernées qui énumèrent les dénominations géographiques complémentaires autorisées. Cette réglementation poursuit un but d’intérêt général tenant à la sauvegarde des intérêts des producteurs contre la concurrence déloyale d’opérateurs usant de noms géographiques attractifs qui ne sont pas autorisés par le cahier des charges de l’AOP ou l’IGP et à la protection des consommateurs contre l’usage trompeur de noms laissant penser que le vin présente des caractéristiques propres à une dénomination géographique complémentaire protégée au sein de l’AOP ou de l’IGP, gage de qualité aux yeux des consommateurs.

18. Pour refuser la demande de modification du cahier des charges de l’AOC « Mâcon », qui tendait à étendre à tous les vins de l’appellation la possibilité d’utiliser la mention « vin de Bourgogne », que le cahier des charges réserve, en l’état, aux seuls vins blancs bénéficiant de la mention « Villages » issus des cépages « Chardonnay B », l’INAO s’est fondée sur la circonstance que seuls ces derniers vins sont soumis, par le cahier des charges de leur appellation, à des conditions d’élaboration aussi restrictives que celles résultant du cahier des charges de l’appellation d’origine contrôlée « Bourgogne ». Eu égard à cette circonstance, qui n’est pas contestée, dont il résulte que les caractéristiques des autres vins bénéficiant de l’AOC « Mâcon » sont objectivement différentes de celles auxquelles doivent répondre les vins bénéficiant de l’AOC « Bourgogne », l’INAO n’a ni méconnu les dispositions citées aux points 13 et 14, ni commis d’erreur d’appréciation en refusant l’extension sollicitée.

19. Il résulte de tout ce qui précède que l’UPVM n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 5 février 2020, notifiée le 3 août 2020, par laquelle la commission permanente du comité national des appellations d’origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des boissons spiritueuses de l’INAO a rejeté sa demande de modification du cahier des charges de l’appellation d’origine contrôlée « Mâcon ».

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’INAO qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par ce dernier et de mettre à la charge de l’UPVM la somme de 4 000 euros à verser à l’INAO pour l’ensemble de la procédure.

D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 10 avril 2024 est annulé.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Dijon du 30 juin 2022 est annulé.

Article 3 : La requête de l’Union des producteurs de vins de Mâcon et le surplus des conclusions de son pourvoi sont rejetés.

Article 4 : L’Union des producteurs de vins de Mâcon versera une somme de 4 000 euros à l’INAO au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à l’Union des producteurs de vins de Mâcon, à l’Institut national de l’origine et de la qualité et à la ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré à l'issue de la séance du 17 décembre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Pierre Boussaroque, M. Jonathan Bosredon, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, conseillers d'Etat et Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat-rapporteure.

Rendu le 30 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : Mme Nicole da Costa

La secrétaire :

Signé : Mme Elsa Sarrazin