Décision du Conseil d'État n° 505079 (lecture du 2026-02-24 00:00:00)

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2026-02-26

CE
Section du Contentieux
505079
2026-02-24
ECLI:FR:CECHR:2026:505079.20260224
SAS BOUCARD, CAPRON, MAMAN
Décision
Excès de pouvoir
C
Satisfaction partielle

2026-02-02
26075
9ème et 10ème chambres réunies

Vu les procédures suivantes :

I. - la société CDA Investment, la société VH Antibes, la société Florella Property, la société Lexa Property, Mme E... C... et la société Sunset Properties ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, en premier lieu, de suspendre l’exécution de la décision d’ajouter quatre des sociétés requérantes, le 12 novembre 2024, à la liste, prévue par le décret n° 2022-815 du 16 mai 2022, des personnes morales propriétaires de biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu du règlement (UE) n° 269/2014 du 17 mars 2014, publiée sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr, en deuxième lieu, de suspendre l’exécution de la décision d’ajouter des biens immobiliers appartenant aux sociétés requérantes, à la même date, à la liste, prévue par le décret n° 2022-515 du 8 avril 2022, des biens immobiliers faisant l’objet de ces mesures de gel, publiée sur le même site internet, et, en dernier lieu, d’ordonner, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, la publication, sur le site internet du ministère de l’intérieur et du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, de l’ordonnance à intervenir. Par une ordonnance n° 2512286 du 27 mai 2025, la juge des référés de ce tribunal a rejeté leur demande.

Sous le n° 505079, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et quatre nouveaux mémoires, enregistrés les 10 et 24 juin, 15 juillet et 10 octobre 2025 et les 9 et 26 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société CDA Investment et autres demandent au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. - La société CDA Investment, la société VH Antibes, la société Florella Property, la société Lexa Property, Mme E... C... et la société Sunset Properties ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris d’ordonner, d’une part, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 11 mars 2025 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique refusant de faire droit à la demande de déblocage de ressources économiques gelées qu’elles ont présentée à ce ministre et au ministre de l’intérieur, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision, et d’autre part, la publication, sur le site internet du ministère de l’intérieur et du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, de l’ordonnance à intervenir. Par une ordonnance n° 2512515 du 27 mai 2025, la juge des référés de ce tribunal a rejeté leur demande.

Sous le n° 505084, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 10 et 24 juin, 15 juillet et 10 octobre 2025 et le 9 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société CDA Investment et autres demandent au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

-

le traité sur l’Union européenne ;

-

le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

-

le règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 ;

-

le décret n° 2022-515 du 8 avril 2022 ;

- le décret n° 2022-815 du 16 mai 2022 ;

-

le code des relations entre le public et l’administration ;

-

le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Olivier Saby, maître des requêtes,

- les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boucard, Capron, Maman, avocat de la société CDA Investment et autres ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de Paris que Mme E... C..., de nationalité russe, détient à 100 % la société Sunset Properties, laquelle détient l’intégralité du capital des quatre sociétés CDA Investment, VH Antibes, Florella Property et Lexa Property, dont chacune est propriétaire d’un bien immobilier situé sur la commune d’Antibes (Alpes-Maritimes). Le 12 novembre 2024, ces quatre sociétés ont été inscrites sur la liste, prévue par le décret du 16 mai 2022 et publiée sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr, des personnes morales propriétaires de biens immobiliers faisant l'objet des mesures de gel prises en application du règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine. Les biens immobiliers concernés ont été inscrits, à la même date, sur la liste, prévue par le décret du 8 avril 2022 et publiée sur le même site internet, des biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel.

2. Les quatre sociétés propriétaires des biens en cause ont demandé au ministre de l’intérieur et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de retirer les décisions les ajoutant, ainsi que leurs biens, à la liste des personnes morales propriétaires de biens immobiliers faisant l’objet d’une mesure de gel et à la liste de ces biens, respectivement, ou, à défaut, de mettre fin, sur le fondement de l’article 6 du règlement (UE) n° 269/2014, au gel des biens immobiliers concernés afin que leur location permette à Mme C... de s’acquitter de l’impôt sur la fortune immobilière pour l’année 2024 et aux sociétés propriétaires de régler les charges courantes afférentes à ces biens. Elles ont adressé copie de cette demande au bureau des sanctions de la direction générale du Trésor, qui leur a répondu, le 11 mars 2025, qu’une demande de déblocage de fonds pouvait être déposée sur une plateforme numérique ad hoc. Mme C... et les sociétés requérantes demandent l’annulation des ordonnances du 27 mai 2025 par lesquelles la juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes tendant à la suspension de l’exécution des décisions du 12 novembre 2024 d’inscription des sociétés propriétaires et de leurs biens sur les listes publiées, ainsi que de la réponse du 11 mars 2025 à leur demande de déblocage, respectivement.

3. Les deux pourvois visés ci-dessus présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision.

Sous le numéro 505079 :

4. Par décision 2014/145/PESC du 17 mars 2014, prise sur le fondement de l’article 29 du traité sur l’Union européenne, le Conseil de l’Union européenne a décidé de prendre des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Pour la mise en œuvre de ces mesures restrictives, cette même autorité a, sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, pris le règlement (UE) n° 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine. Aux termes de l’article 2 de ce règlement : « 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou à des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés énumérés à l'annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques ou que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés possèdent, détiennent ou contrôlent. / 2. Aucuns fonds ni aucune ressource économique ne sont mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés, énumérés à l'annexe I, ni dégagés à leur profit ». L’article 1er de ce même règlement définit les « ressources économiques » comme « les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds mais qui peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens ou des services » et les « fonds » comme « les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, et notamment, mais pas exclusivement : (…) iii) les titres de propriété et d’emprunt, tels que les actions (…) vii) tout document attestant la détention de parts d’un fonds ou de ressources financières ». Selon ce même article, aux fins de ce règlement, on entend par « gel des ressources économiques », « toute action visant à empêcher l'utilisation de ressources économiques afin d'obtenir des fonds, des biens ou des services de quelque manière que ce soit, et notamment, mais pas exclusivement, leur vente, leur location ou leur mise sous hypothèque » et par « gel des fonds », « toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation, manipulation de fonds ou accès à ceux-ci qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l'utilisation, y compris la gestion de portefeuilles ». Aux termes de son article 17 : « Le présent règlement s'applique: / a) sur le territoire de l’Union, y compris dans son espace aérien ; / b) à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre ; / c) à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est ressortissante d’un État membre ; / d) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, à l’intérieur ou à l’extérieur de l’Union, établi ou constitué selon le droit d’un État membre ; / e) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme pour toute activité économique exercée en totalité ou en partie dans l’Union ». Par les règlements d’exécution (UE) 2022/427 du 15 mars 2022 et 2023/1765 du 13 septembre 2023, le Conseil de l’Union européenne a ajouté le nom de M. D... B..., père de Mme C..., et celui de son frère, M. A... B..., respectivement, à la liste des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives figurant en annexe du règlement (UE) n° 269/2014.

5. Aux termes de l’article 1er du décret du 8 avril 2022 relatif à la publication des mesures de gel de biens immobiliers prises en application du règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 : « Le ministre chargé de l’économie rend public sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr la liste des biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu du règlement UE n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 susvisé et publiés au fichier immobilier ou au livre foncier en application de l’article L. 562-8 du code monétaire et financier, en précisant pour chaque bien l’adresse et les références cadastrales (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 16 mai 2022 relatif à la publication de la liste des personnes morales propriétaires des biens immobiliers faisant l'objet des mesures de gel prises en application du règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 : « Le ministre chargé de l’économie rend publique sur le site internet www.tresor.economie.gouv.fr la liste des personnes morales possédées, détenues ou contrôlées par des personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe I du règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 et qui sont propriétaires des biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu du règlement UE n° 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 susvisé et publiés au fichier immobilier ou au livre foncier en application de l’article L. 562-8 du code monétaire et financier (…) ».

6. Il résulte de ces dispositions, prises pour assurer une information complète du public et, ainsi, contribuer à l’effectivité des mesures de gel prévues par le règlement (UE) n° 269/2014, que le ministre chargé de l’économie est tenu de publier sur le site internet accessible à l’adresse www.tresor.economie.gouv.fr la liste des biens immobiliers faisant l’objet des mesures de gel mises en œuvre en vertu de ce règlement et publiées au fichier immobilier ou au livre foncier en application de l’article L. 562-8 du code monétaire et financier, en précisant pour chaque bien l’adresse et les références cadastrales, ainsi que la liste des personnes morales possédées, détenues ou contrôlées par des personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe I du même règlement et qui sont propriétaires de ces biens immobiliers.

7. En jugeant, pour écarter comme inopérants certains des moyens dirigés contre les décisions attaquées, que le ministre chargé de l’économie se trouvait en situation de compétence liée pour procéder aux mesures de publication contestées, alors que ni Mme C... ni aucune des sociétés requérantes ne figure sur la liste de l’annexe I au règlement UE n° 269/20214 et qu’il appartenait ainsi au ministre, à tout le moins, d’apprécier si les biens dont quatre d’entre elles sont propriétaires, de même que ces quatre sociétés, sont contrôlés, au sens des dispositions de l'article 2 de ce règlement, par une personne physique ou morale mentionnée à cette annexe, la juge des référés du tribunal administratif de Paris a commis une erreur de droit.

8. Il résulte de ce qui précède que les requérantes sont fondées à demander l’annulation de l’ordonnance du 27 mai 2025 qu’elles attaquent.

9. Il y a lieu de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

10. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) ».

11. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier et de motiver l’urgence compte tenu de l’incidence immédiate de la décision en litige sur la situation concrète de l’intéressé. Il appartient au requérant de justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier, à très bref délai, d’une mesure provisoire dans l’attente d’une décision juridictionnelle statuant sur la légalité de la décision litigieuse.

12. En premier lieu, si les sociétés requérantes font valoir que la mesure de gel des biens immobiliers figurant sur la liste publiée le 12 novembre 2024 interdit à leurs propriétaires de les louer, alors même que celles-ci doivent faire face à des frais d’entretien, elles n’apportent aucun élément circonstancié sur le montant de ces frais ni sur l’urgence des paiements dont elles devraient s’acquitter. En deuxième lieu, si Mme C... soutient qu’elle doit acquitter l’impôt sur la fortune immobilière pour 2024 dû à raison de la détention indirecte de ces biens, elle n’apporte aucun élément tendant à établir que les ressources économiques qu’elle peut détenir en dehors de celles faisant l’objet d’une mesure de gel ne lui permettraient pas de s’acquitter de cette imposition. En troisième lieu, si la société Lexa Property soutient que le gel de sa propriété l’expose au risque de méconnaître l’engagement, qu’elle a souscrit par l’acte d’achat de ce bien, en date du 30 novembre 2021, de le revendre dans un délai de cinq ans, cette seule circonstance n’est pas de nature, eu égard à l’intérêt public qui s’attache à l’effectivité des mesures restrictives décidées sur le fondement de l’article 29 du traité sur l’Union européenne, à caractériser l’urgence qu’elle invoque à suspendre l’exécution des décisions qu’elle conteste.

13. Il résulte de ce qui précède qu’en l’état de l’instruction, les requérantes ne font état d’aucune circonstance particulière caractérisant la nécessité pour elles d’obtenir à très bref délai une mesure provisoire dans l’attente qu’il soit statué sur leur requête au fond. Dès lors, la condition d’urgence requise par les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut être regardée comme remplie. Par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner s’il est fait état de moyens propres à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées, leur demande doit être rejetée, y compris les conclusions présentées, à l’appui de cette demande et du pourvoi, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sous le numéro 505084 :

14. Aux termes de l’article 4 du règlement (UE) n° 269/2014 du 17 mars 2014 : « Par dérogation à l'article 2, les autorités compétentes des États membres peuvent autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés ou la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques, aux conditions qu'elles jugent appropriées, après avoir établi que ces fonds ou ressources économiques sont : / a) nécessaires pour répondre aux besoins essentiels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes énumérés à l'annexe I et des membres de la famille des personnes physiques qui sont à leur charge, notamment pour le paiement des vivres, des loyers ou des mensualités de prêts hypothécaires, des médicaments et des traitements médicaux, des impôts, des primes d'assurance et des factures de services d'utilité publique ; / b) destinés exclusivement au règlement d'honoraires d'un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses engagées pour s'assurer le service de juristes ; / c) destinés exclusivement au règlement de frais ou de commissions liés à la garde ou à la gestion courante des fonds ou des ressources économiques gelés; (…) ». Aux termes de l’article 6 du même règlement : « Par dérogation à l’article 2 et pour autant qu’un paiement soit dû par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I au titre d’un contrat ou d’un accord conclu ou d’une obligation contractée par la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné avant la date de son inscription à l’annexe I, les autorités compétentes des Etats membres peuvent autoriser, aux conditions qu’elles jugent appropriées, le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que l’autorité compétente concernée ait établi que : / a) les fonds ou les ressources économiques seront utilisés par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I ; et / b) le paiement n’enfreint pas l’article 2, paragraphe 2 (…)».

15. Il ressort des pièces du dossier soumis à la juge des référés du tribunal administratif de Paris que la demande de déblocage adressée par les requérantes au ministre de l’intérieur et au ministre chargé de l’économie tendait exclusivement, dans les termes où elle était formulée, à la mise en œuvre des dispositions de l’article 6 du règlement (UE) n° 269/2014. En jugeant que ces dispositions ne permettaient pas de déroger à l’article 2, cité au point 4, de ce règlement pour permettre le paiement de dépenses répondant à des besoins essentiels et de dettes fiscales, lesquelles relèvent des dérogations prévues à l’article 4 du même règlement, la juge des référés du tribunal administratif de Paris n’a pas commis d’erreur de droit. Par ailleurs, en se fondant sur ce motif, elle ne s’est pas fondée sur des éléments nouveaux qu’aurait apportés la note en délibéré produite par le ministre, mais s’est bornée à apprécier, ainsi qu’il lui appartenait, la portée de la demande des requérantes et le caractère opérant des moyens qu’elles soulevaient. Enfin, les autres moyens du pourvoi, étant dirigés contre des motifs surabondants de l’ordonnance attaquée, ne peuvent qu’être écartés comme inopérants.

16. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi n° 505084 doit être rejeté, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L’ordonnance n° 2512286 de la juge des référés du tribunal administratif de Paris du 27 mai 2025 est annulée.

Article 2 : La demande présentée par la société CDA Investment et autres au tribunal administratif de Paris sous le n° 2512286 est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à l’appui du pourvoi n° 505079 sont rejetées.

Article 4 : Le pourvoi n° 505084 est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société CDA Investment, première requérante dénommée, et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré à l'issue de la séance du 2 février 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, Mme Rozen Noguellou, M. Didier Ribes, conseillers d'Etat ; M. Olivier Guiard, maître des requêtes et M. Olivier Saby, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 24 février 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Olivier Saby

La secrétaire :

Signé : Mme Fehmida Ghulam

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :