Décision du Conseil d'État n° 505730 (lecture du 2025-12-17 00:00:00)

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2026-01-13

CE
Section du Contentieux
505730
2025-12-17
ECLI:FR:CECHR:2025:505730.20251217
SCP GOUZ-FITOUSSI
Décision
Excès de pouvoir
B
Satisfaction totale

2025-11-24
25-692
5ème et 6ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux d’ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 20 mars 2025 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a autorisé Mme A... B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute. Par une ordonnance n° 2504034 du 25 juin 2025, la juge des référés du tribunal administratif a rejeté leur demande, en application des dispositions de l’article R. 522-8-1 du code de justice administrative.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er et 15 juillet et le 7 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les mêmes requérants demandent au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ;

3°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de Mme B... la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Carole Hentzgen, auditrice,

- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône et à la SCP Gouz-Fitoussi, avocat de Mme B....

Vu les notes en délibéré, enregistrées les 24 et 26 novembre 2025, présentées respectivement par Mme B... et par le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ».

2. Il ressort des pièces du dossier soumis à la juge des référés du tribunal administratif que, par une décision du 20 mars 2025, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a délivré, en application des dispositions de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, une autorisation d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute à Mme B..., diplômée en 2020 d’un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône se pourvoient en cassation contre l’ordonnance du 25 juin 2025 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux, statuant sur le fondement de l’article R. 522-8-1 du code de justice administrative, a rejeté leur demande tendant à la suspension de l’exécution de la décision préfectorale du 20 mars 2025 au motif qu’elle ne ressortissait pas à la compétence de ce tribunal.

3. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 312-1 du code de justice administrative : « Lorsqu'il n'en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée. Lorsque l'acte a été signé par plusieurs autorités, le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel a son siège la première des autorités dénommées dans cet acte. » Aux termes du premier alinéa de l’article R. 312-10 de ce code : « Les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les professions libérales, les activités agricoles, commerciales et industrielles, la réglementation des prix, la réglementation du travail, ainsi que la protection ou la représentation des salariés, ceux concernant les sanctions administratives intervenues en application de ces législations relèvent, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession. » Ces dernières dispositions ne sont pas applicables lorsque le litige porte sur l’autorisation d’exercer une activité professionnelle concernant une personne qui, à la date à laquelle la décision litigieuse a été prise, ne pouvait encore justifier, faute d’une telle autorisation, d’un lieu d’exercice effectif de cette profession.

4. Il résulte des articles R. 4321-27 et suivants du code de la santé publique que la délivrance par le préfet de région à un ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen d’une autorisation d’exercice en France de la profession de masseur-kinésithérapeute est, dans les cas prévus à l’article L. 4321-4 du même code, subordonnée à l’avis d’une commission présidée par le directeur des services déconcentrés de l’Etat compétent, qui apprécie les connaissances, aptitudes et compétences de l’intéressé.

5. D’une part, la décision en litige du 20 mars 2025 qui avait pour objet d’autoriser Mme B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France a été signée au nom du directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités dont la direction a son siège à Bordeaux, agissant lui-même par délégation du préfet de région, la circonstance qu’elle porte mention d’une signature à Limoges, où s’est réunie la commission mentionnée au point précédent, restant sans incidence sur l’appréciation du siège légal de l’autorité qui l’a prise.

6. D’autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que la circonstance que Mme B... ait sollicité son inscription auprès du Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône et qu’elle ait signé dans l’attente de cette inscription un contrat d’assistanat libéral avec un masseur-kinésithérapeute exerçant son activité dans le même département, n’est pas de nature à rendre applicables les dispositions de l’article R. 312-10 du code de justice administrative.

7. Il résulte de ce qui précède qu’en déclinant sa compétence, la juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a commis une d’erreur de droit. Son ordonnance doit être, pour ce motif, annulée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi.

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée, par application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

9. D’une part, aux termes de l’article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. » L'article L. 4321-4 du même code, pris pour la transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dispose que : « L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; / 2° Ou, lorsque les intéressés ont exercé dans un ou plusieurs Etats, membres ou parties, qui ne réglementent ni la formation, ni l'accès à cette profession ou son exercice, de titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, attestant de la préparation à l'exercice de la profession, accompagnés d'une attestation justifiant, dans ces Etats, de son exercice à temps plein pendant un an ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix dernières années ; / 3° Ou d'un titre de formation délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement la profession. L'intéressé justifie avoir exercé la profession pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. »

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 4321-14 du code de la santé publique : « L'ordre des masseurs-kinésithérapeutes veille au maintien des principes de moralité, de probité et de compétence indispensables à l'exercice de la masso-kinésithérapie et à l'observation, par tous ses membres, des droits, devoirs et obligations professionnels, ainsi que des règles édictées par le code de déontologie prévu à l'article L. 4321-21. Il contribue à promouvoir la santé publique et la qualité des soins. » Aux termes de l’article L. 4321-16 du même code : « Le conseil national de l'ordre remplit, sur le plan national, les attributions générales de l'ordre définies à l'article L. 4321-14. » Et aux termes de l’article L. 4321-18 : « Dans chaque département, le conseil départemental (…) de l'ordre exerce, sous le contrôle du conseil national, les attributions générales de l'ordre, énumérées à l'article L. 4321-14 ».

11. Enfin, aux termes de l’article L. 4321-10 du code de la santé publique : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession (…) / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. (…) un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre ». L’article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l’article L. 4321-10, dispose que le conseil de l’ordre compétent « refuse l’inscription au tableau de l’ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d’indépendance exigées pour l’exercice de la profession ». Il résulte des dispositions de l’article L. 4112-3 du même code que le conseil départemental de l'ordre statue sur la demande d'inscription au tableau dans un délai maximum de trois mois à compter de la réception de la demande.

12. En premier lieu, il résulte de l’ensemble des dispositions citées ci-dessus qu’il n’appartient pas au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, saisi d’une demande d’inscription au tableau de l’ordre, de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Toutefois, eu égard aux intérêts que l’article L. 4321-14 du code de la santé publique leur donne vocation à défendre, qui tiennent tant au niveau de compétence exigé des masseurs-kinésithérapeutes qu’à la sécurité de leurs patients, le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental intéressé justifient d’intérêt leur donnant qualité pour former un recours tendant à l’annulation d’une telle décision et à demander, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, qu’il soit sursis à son exécution. La fin de non-recevoir opposée à cet égard par Mme B... doit, en conséquence, être écartée.

13. En deuxième lieu, la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire.

14. Les autorités ordinales qui contestent la légalité de l’autorisation administrative délivrée par le préfet au regard de la validité du diplôme étranger dont le demandeur est titulaire pour se soustraire à l’obligation qui est, en principe, la leur de l’inscrire, dans le délai de trois mois fixé par les dispositions de l’article L. 4112-3 du code de la santé publique, au tableau de l’ordre sur la foi de cette décision doivent être regardées comme justifiant que la décision litigieuse est susceptible de préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts publics qu’elles défendent et que la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative cité au point 1 est, en conséquence, satisfaite.

15. En troisième lieu, en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt du 22 janvier 2002 Dreesen (C-31/00), confirmé par son arrêt du 8 juillet 2021 BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20), il découle des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que, lorsque les autorités d’un Etat membre sont saisies par un ressortissant de l’Union d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme, d’une qualification professionnelle ou encore à des périodes d’expérience pratique, et que, faute pour le demandeur de disposer de l’expérience pratique exigée dans l’Etat membre d’origine pour y exercer une profession réglementée, sa situation n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2005/36 modifiée, elles sont tenues de prendre en considération l’ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l’expérience pertinente de l’intéressé, en rapport avec cette profession, acquis tant dans l’Etat membre d’origine que dans l’Etat membre d’accueil, en procédant à une comparaison entre, d’une part, les compétences attestées par ces titres et cette expérience et, d’autre part, les connaissances et qualifications exigées par la législation nationale.

16. Il résulte des termes de la décision attaquée que l’autorisation délivrée à Mme B... l’a été sur le seul fondement du diplôme qui lui a été délivré par l’établissement de formation UCM, d’un autre diplôme délivré en Suisse et de l’autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute qui lui a été accordée par l’Etat luxembourgeois. Or, d’une part, il résulte de l’instruction que le diplôme maltais délivré à Mme B... ne lui permet pas d'exercer légalement les fonctions de masseur-kinésithérapeute dans l’Etat membre dont relève l’établissement qui le lui a délivré et ne justifie dès lors pas que son exercice professionnel soit autorisé en application du 1° de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, sans qu’il résulte de l’instruction que l’intéressée ait obtenu en Suisse un diplôme sanctionnant une formation professionnelle adéquate. D’autre part, il ne ressort pas des termes de la décision attaquée que le préfet ait entendu se fonder, pour accorder l’autorisation en litige, sur l’exercice par l’intéressée des fonctions de masseur-kinésithérapeute pendant une durée suffisante, que cet exercice soit apprécié au regard des dispositions du 2° du même article, ou, à plus forte raison, des règles issues des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne telles qu’éclairées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne exposées au point précédent. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’ensemble de ces règles est donc, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’autorisation d’exercice en litige.

17. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de leur requête, que le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône sont fondés à demander la suspension de l’exécution de la décision préfectorale du 20 mars 2025.

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser respectivement au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge du Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes.

D E C I D E :

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Article 1er : L’ordonnance du 25 juin 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux est annulée.

Article 2 : L’exécution de la décision du 20 mars 2025 du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine est suspendue.

Article 3 : L’Etat versera au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône la somme de 1 500 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de Mme B... présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée au Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, premier dénommé, à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées et à Mme A... B....

Délibéré à l'issue de la séance du 24 novembre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat ; Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes et Mme Carole Hentzgen, auditrice-rapporteure.

Rendu le 17 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

La rapporteure :

Signé : Mme Carole Hentzgen

Le secrétaire :

Signé : M. Bernard Longieras