Décision du Conseil d'État n° 491824 (lecture du 2025-12-23 00:00:00)

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2026-06-02

CE
Section du Contentieux
491824
2025-12-23
ECLI:FR:CECHR:2025:491824.20251223
SCP BAUER-VIOLAS - FESCHOTTE-DESBOIS - SEBAGH
Décision
Plein contentieux
B
Rejet

2025-12-03
25-702
3ème et 8ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

La commune de Saint-Germain-en-Laye a, par trois instances distinctes, demandé au tribunal administratif de Versailles, en premier lieu, d’annuler la décision implicite par laquelle le préfet des Yvelines a refusé de faire droit à sa demande tendant à l’indemnisation des sommes selon elle indûment prélevées sur ses recettes fiscales au titre du prélèvement au fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) des années 2011 à 2018, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 11 128 688 euros en réparation du préjudice subi à raison de la surévaluation fautive du montant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), assortie des intérêts de retard au taux légal avec capitalisation des intérêts et revalorisation annuelle pour tenir compte du taux d’inflation, et d’enjoindre à l’Etat de procéder au réajustement du montant de prélèvement FNGIR pour les années à venir, en deuxième lieu, d’annuler la décision fixant le montant définitif de prélèvement opéré au titre du FNGIR de l’année 2019 à la somme de 7 390 245 euros, d’enjoindre à l’Etat de procéder au reversement de la somme de 1 391 086 euros au titre de ce FNGIR et d’enjoindre à l’Etat de procéder au recalcul du montant de prélèvement opéré au titre du FNGIR pour les années à venir en tenant compte d’un montant de CVAE diminué de la somme de 1 391 086 euros, diminuant d’autant le montant de FNGIR légalement dû et, en troisième lieu, d’annuler la décision du 16 janvier 2020 par laquelle le préfet des Yvelines a fixé le montant provisoire de prélèvement opéré au titre du FNGIR pour l’année 2020 à la somme de 7 390 245 euros, selon elle indûment majorée de la somme de 1 391 086 euros, et la décision du 17 avril 2020 fixant le montant du prélèvement définitif du FNGIR pour l’exercice 2020 à la somme de 7 390 245 euros, d’enjoindre à l’Etat de procéder au versement de la somme de 1 391 086 euros au titre du FNGIR de l’année 2020 et d’enjoindre à l’Etat de procéder au recalcul du montant de prélèvement opéré au titre du FNGIR pour les années à venir en tenant compte d’un montant de CVAE diminué de la somme de 1 391 086 euros, diminuant d’autant le montant du prélèvement de FNGIR légalement dû.

Par un jugement nos 1807611, 2002228, 2002362 du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté ses demandes.

Par un arrêt n° 21VE02712 du 15 décembre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par la commune de Saint-Germain-en-Laye contre ce jugement.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 15 février et 7 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Saint-Germain-en-Laye demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le livre des procédures fiscales ;

- la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009, notamment son article 78 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas - Feschotte-Desbois - Sebagh, avocat de la commune de Saint-Germain-en-Laye ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par trois demandes, la commune de Saint-Germain-en-Laye a demandé au tribunal administratif de Versailles, d’une part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 11 128 688 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de sommes indûment prélevées sur ses recettes fiscales au titre du prélèvement au fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) des années 2011 à 2018, d’autre part, d’annuler les décisions fixant le montant définitif de prélèvement opéré au titre du FNGIR de l’année 2019 et le montant provisoire pour l’année 2020, enfin, d’enjoindre à l’Etat de procéder au reversement de la somme de 1 391 086 euros pour chacun de ces deux exercices et de procéder au recalcul du montant de prélèvement opéré au titre du FNGIR pour les années à venir en tenant compte d’un montant annuel de CVAE diminué de la même somme de 1 391 086 euros. Par un jugement du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté ses demandes. La commune de Saint-Germain-en-Laye demande l’annulation de l’arrêt du 15 décembre 2023 par lequel la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel qu’elle a formé contre ce jugement.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D’une part, à l’occasion de la suppression, par la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriales, le législateur a entendu instituer un dispositif ponctuel de « compensation relais » destiné à compenser les éventuelles pertes de recettes résultant, pour les collectivités territoriales et leurs groupements, de la mise en œuvre de cette réforme. Aux termes de l’article 1640 B du code général des impôts, dans sa rédaction issue du 4.1 de l’article 2 de cette loi : « (…) / II. – 1. a) (…) les collectivités territoriales, à l'exception de la région Ile-de-France, et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre reçoivent au titre de l'année 2010, en lieu et place du produit de la taxe professionnelle, une compensation relais. / Le montant de cette compensation relais est, pour chaque collectivité ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, égal au plus élevé des deux montants suivants : / – le produit de la taxe professionnelle qui résulterait pour cette collectivité territoriale ou cet établissement public de l'application, au titre de l'année 2010, des dispositions relatives à cette taxe dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009. (…) / – le produit de la taxe professionnelle de la collectivité territoriale ou de l'établissement public au titre de l'année 2009. / (…). III. Les services fiscaux opèrent sur les bases de taxe professionnelle de 2010 les contrôles qu’ils auraient opérés si la taxe professionnelle avait été acquittée en 2010. La compensation relais versée en 2010 en application du II fait l’objet d’une actualisation correspondant à ces contrôles, pendant le délai de reprise mentionné à l'article L. 174 du livre des procédures fiscales », ces derniers mots ayant été remplacés à compter du 1er janvier 2013 par « aux contrôles effectués jusqu'au 30 juin 2012. »

3. L’article 78 de la même loi de finances a également mis en place, à compter de 2011, un dispositif de compensation pérenne, pour chaque catégorie de collectivités, prenant notamment la forme d’un fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Aux termes du II du 2.1 de cet article : « A compter de l'année 2011, les ressources fiscales des communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont, chaque année, diminuées d'un prélèvement au profit du fonds ou augmentées d'un reversement des ressources de ce même fonds. » Selon le III du même 2.1, chaque commune contribue au fonds ou en bénéficie selon l’impact de la réforme sur ses ressources, lui-même déterminé par comparaison entre les deux termes définis aux 1° et 2° du 1 du II du 1 du même article. Lorsque le terme défini au 2°, qui comprend notamment le montant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu en 2010, est supérieur au terme défini au 1°, qui comprend notamment le montant de la compensation relais, la commune ou l'établissement public fait l’objet d'un prélèvement d'un montant égal à l’excédent. Dans le cas contraire, la commune ou l’établissement public bénéficie d’un reversement d’un montant égal au déficit multiplié par un coefficient d’équilibrage.

4. Aux termes du I du 1.4 de ce même article 78 : « I. - Une estimation (…) du prélèvement ou reversement du Fonds national de garantie individuelle des ressources est notifiée à chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour le 15 mars 2011. / En tant que de besoin, le montant de la compensation relais prévue au II de l'article 1640 B du code général des impôts est corrigé sur la base des impositions à la taxe professionnelle et à la cotisation foncière des entreprises émises jusqu'au 30 juin 2011 et des dégrèvements de taxe professionnelle et de cotisation foncière des entreprises ordonnancés jusqu'à la même date. Le montant de la correction est, le cas échéant, notifié à la collectivité territoriale concernée pour le 31 juillet 2011. / (…) Le montant définitif des dotations, prélèvements et reversements mentionnés au premier alinéa du présent I est calculé à partir des impositions établies, des dégrèvements ordonnancés et des produits perçus jusqu'au 30 juin 2011 et actualisé en fonction des redressements opérés par les services fiscaux sur les bases de la taxe professionnelle de 2010, pendant le délai de reprise visé à l'article L. 174 du livre des procédures fiscales », ces derniers mots ayant été remplacés, à compter du 1er janvier 2013, par « jusqu'au 30 juin 2012. » Aux termes du 2 bis inséré dans le même article par l’article 44 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 : « Suite à la notification (…) du prélèvement ou reversement du Fonds national de garantie individuelle des ressources défini au 2 au titre de l’exercice 2011, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ont jusqu’au 30 juin 2012 pour faire connaître à l’administration fiscale toute erreur qui entacherait le calcul détaillé au I des 1.1 à 1.3 / A l'issue des opérations de rectification d'erreurs dans les calculs individuels mentionnés aux mêmes 1.1 à 1.3 relevées par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale et par l'administration des finances publiques, il est procédé à l'automne 2012, au titre de 2012 et des années suivantes, aux calculs mentionnés (…) au III des 2.1 à 2.3. / (…) le montant de prélèvement ou reversement défini aux 2.1 à 2.3 rectifié sont notifiés aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à l'issue des opérations de calcul global mentionnées au deuxième alinéa du présent 2 bis. (…) ».

5. Il résulte des dispositions du III de l’article 1640 B du code général des impôts citées au point 2, ainsi que de celles du 1.4 de l’article 78 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 citées au point 4, qu’au-delà de la date du 30 juin 2011, il n’était plus possible de corriger le montant de la compensation relais, ni celui du montant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu au titre de l’année 2010 à prendre en compte pour la détermination du prélèvement subi ou du reversement attribué au titre du FNGIR, les composantes de cette détermination étant arrêtées à cette date, à la seule exception des bases de la taxe professionnelle de 2010 pouvant être actualisées en fonction des rectifications opérées par les services fiscaux jusqu’au 30 juin 2012. Par ailleurs, si, en application du 2 bis de l’article 78, les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre, en réponse à la notification qui leur est faite du montant du prélèvement ou du reversement du FNGIR, pouvaient faire connaître à l’administration fiscale, avant le 30 juin 2012, toute erreur qui entacherait le calcul de ce montant, seules sont concernées par ces dispositions les erreurs entachant le calcul opéré à partir des termes tels que définitivement arrêtés au 30 juin précédent.

6. D’autre part, une faute commise par l’administration lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard d’une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l’administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité ou à cette personne des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. L’administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s’il n’est pas le contribuable, du demandeur d’indemnité comme cause d’atténuation ou d’exonération de sa responsabilité.

Sur le pourvoi :

7. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Cerestar, assujettie à la CVAE dans les rôles de la commune de Saint-Germain-en-Laye, a souscrit au titre de l’année 2010 une déclaration incluant à tort des plus-values de cession d’immobilisations corporelles et incorporelles, aboutissant à une surévaluation du montant de CVAE dû par cette société, lui-même pris en compte pour la détermination du prélèvement acquitté chaque année à partir de 2011 par la commune au titre de FNGIR. Si l’administration a, par la suite, accepté la rectification au bénéfice du contribuable des éléments déclarés au titre de la CVAE, cette rectification n’est toutefois intervenue qu’après le 30 juin 2011 et n’a pas donné lieu à modification du montant du prélèvement annuel acquitté par la commune au titre du FNGIR. La commune de Saint-Germain-en-Laye soutenait, devant la cour administrative d’appel, que dans ces conditions, l’Etat avait commis une faute à l’origine d’une surévaluation pérenne du prélèvement qu’elle acquitte.

8. En premier lieu, compte tenu de ce qui a été dit au point 5, c’est sans erreur de droit que la cour administrative d’appel de Versailles, ayant relevé que la commune de Saint-Germain-en-Laye, qui avait alerté oralement au mois de décembre 2011, puis par courrier du 2 février 2012, les services de l’Etat sur l’erreur affectant le montant de la CVAE à laquelle avait été assujettie la société Cerestar, ne s’était manifestée qu’après l’échéance du 30 juin 2011 prévue au 1.4 de l’article 78 précité, en a déduit qu’une correction de ce montant ne pouvait plus alors être prise en compte pour la détermination du prélèvement au titre du FNGIR, et que, par suite, les décisions du préfet des Yvelines fixant le montant de ce prélèvement sans avoir procédé à une telle correction n’étaient pas entachées d’illégalité, et l’Etat n’avait pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité en ne donnant pas suite à la demande de la commune tendant à rectifier le montant ainsi retenu. Est sans incidence, à cet égard, la circonstance que la commune n’aurait été mise à même de connaître le montant de la CVAE à laquelle la société Cerestar a été assujettie au titre de l’année 2010 que le 13 décembre 2011 lorsque les services de la direction départementale des finances publiques des Yvelines lui ont transmis le « Fichier des établissements soumis à la CVAE versée en 2011 ».

9. En second lieu, si le législateur, par les dispositions citées au point 4, a fixé au 30 juin 2011 la date au-delà de laquelle la réparation de telles omissions ou erreurs ne peut plus être prise en compte pour la détermination du prélèvement subi ou du reversement attribué au titre du FNGIR, il n’appartenait pas, pour autant, aux services fiscaux de diligenter des procédures de contrôle pour s’assurer, avant le 30 juin 2011, d’une absence de sur-déclaration des contribuables dans leurs déclarations déposées en septembre 2010 pour l’établissement de la CVAE due au titre de cette année. Dans ces conditions, quand bien même des éléments déclarés à tort par la société Cerestar en septembre 2010 l’ont conduite à acquitter en 2011, au titre de l’année 2010, un montant de CVAE plus de six cents fois supérieur à celui mis à sa charge au titre de la taxe professionnelle de 2009, et nettement supérieur à celui mis à la charge de l’ensemble du groupe Cargill, en 2012, au titre de l’année 2011, l’abstention de l’administration à engager spontanément une vérification des bases déclarées au titre de l’année 2010 par cette société et à la mener à bien avant le 30 juin 2011 ne saurait révéler une faute de sa part. Par suite, la cour n’a pas inexactement qualifié les faits de l’espèce en rejetant, pour ce motif, les conclusions indemnitaires présentées par l’intéressée.

10. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi de la commune de Saint-Germain-en-Laye doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de la commune de Saint-Germain-en-Laye est rejeté.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Saint-Germain-en-Laye et à la ministre de l’action et des comptes publics.

Copie en sera adressée au ministre de l’intérieur.

Délibéré à l'issue de la séance du 3 décembre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, conseillers d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 23 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

La rapporteure :

Signé : Mme Muriel Deroc

La secrétaire :

Signé : Mme Elsa Sarrazin