Décision du Conseil d'État n° 487829 (lecture du 2025-11-19 00:00:00)

DCE_487829_20251119.xml
2025-12-04

CE
Section du Contentieux
487829
2025-11-19
ECLI:FR:CECHR:2025:487829.20251119
SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET
Décision
Excès de pouvoir
B
Satisfaction totale

2025-10-24
25-622
3ème et 8ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la délibération n° CT 2019-04-01-8 du 1er avril 2019 par laquelle l’établissement public territorial (EPT) Est Ensemble a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour l’année 2019.

Par un jugement n° 1907182 du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 20VE02516 du 30 juin 2023, la cour administrative d’appel de Versailles, sur l’appel de M. A..., a annulé ce jugement ainsi que la délibération du 1er avril 2019.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 août et 24 novembre 2023 et le 11 février 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’EPT Est Ensemble demande au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel formé par M. A... contre le jugement du tribunal administratif de Montreuil ;

3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas - Feschotte-Desbois - Sebagh, avocat de l'établissement public territorial Est Ensemble et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de B... A... ;

Après en avoir délibéré hors la présence du rapporteur public ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 29 octobre 2025, présentée par M. A... ;

Considérant ce qui suit :

1. M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la délibération n° CT 2019-04-01-8 du 1er avril 2019 par laquelle l’établissement public territorial (EPT) Est-Ensemble a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l’année 2019. Par un jugement du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. L’EPT Est Ensemble se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 30 juin 2023 par lequel la cour administrative d’appel de Versailles a annulé ce jugement ainsi que cette délibération.

Sur le pourvoi :

2. Aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». Aux termes de l’article L. 2313-1 du même code : « (…) / Les communes et leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institué la taxe d'enlèvement des ordures ménagères conformément aux articles 1520, 1609 quater, 1609 quinquies C et 1379-0 bis du code général des impôts et qui assurent au moins la collecte des déchets ménagers retracent dans un état spécial annexé aux documents budgétaires, d'une part, le produit perçu de la taxe précitée et les dotations et participations reçues pour le financement du service, liées notamment aux ventes d'énergie ou de matériaux, aux soutiens reçus des éco-organismes ou aux aides publiques, et d'autre part, les dépenses, directes et indirectes, afférentes à l'exercice de la compétence susmentionnée ».

3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le budget primitif 2019 de l’EPT Est Ensemble comportait deux annexes A7.2.1 et A7.2.2, qui portaient référence à l’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, cité au point précédent, et comprenaient, d’une part, un détail des dépenses prévisionnelles de la section de fonctionnement du service de collecte et d’enlèvement des ordures ménagères ainsi qu’un détail des recettes prévisionnelles de cette section mentionnant, notamment, le produit de la TEOM et, d’autre part, un détail des dépenses et des recettes de la section d’investissement de ce service. Par suite, en jugeant que, faute pour l’EPT Est Ensemble d’avoir annexé au budget prévisionnel 2019 un état spécial retraçant les dépenses et les sources de financement prévisionnels du service de collecte et d’enlèvement des ordures ménagères, les membres du conseil de territoire n’avaient pas disposé d’une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause sur la délibération attaquée, la cour administrative d’appel a dénaturé les pièces du dossier.

4. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, que l’EPT Est Ensemble est fondé à demander l’annulation de l’arrêt qu’il attaque.

5. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur le règlement du litige :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance de M. A... :

6. Il ressort des pièces du dossier que M. A... est redevable, pour l’année 2019, de la TEOM perçue par l’EPT Est Ensemble et a ainsi intérêt à demander l’annulation de la délibération qui en fixe le taux. L’existence d’un recours ouvert à M. A... devant le juge de l’impôt pour contester son imposition individuelle à la taxe établie par la délibération litigieuse ne fait pas obstacle à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir qu’il a formé contre cette délibération.

En ce qui concerne la régularité du jugement de première instance :

7. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient M. A..., la minute du jugement attaqué est revêtue des signatures requises par les dispositions de l’article R. 741-1 du code de justice administrative et, en tout état de cause, que le courrier par lequel il a été notifié à M. A... est signé conformément aux dispositions de l’article R. 751-2 de ce code.

En ce qui concerne la légalité de la délibération attaquée :

8. En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au point 3, le budget primitif 2019 de l’EPT Est Ensemble comportait en annexe les éléments retraçant, d'une part, le produit attendu de la TEOM et des recettes ordinaires non fiscales affectées au service d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères et, d'autre part, les dépenses prévisionnelles afférentes à ce service. Il ressort en outre des pièces du dossier que le projet de budget, avec ses annexes, a été communiqué aux membres de l’organe délibérant de l’EPT Est Ensemble en temps utile avant les délibérations du 1er avril 2019 ayant pour objet, outre l’approbation de ce budget, celle du taux de la TEOM, et que ces membres ont également été destinataires d’une note de synthèse présentant une explication détaillée de l’évolution du taux de cette taxe. Dans ces conditions, le moyen de M. A... tiré de ce que la délibération attaquée aurait été prise en méconnaissance des obligations d’information des membres de l’organe délibérant et de présentation du budget découlant des articles L. 2121-12, L 2121-13, L. 2312-1 et L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

9. En second lieu, aux termes du I de l’article 1520 du code général des impôts, applicable à l’EPT Est Ensemble : « Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu'aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l'article L. 541-15-1 du code de l'environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d'ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d'investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses d'ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure. / (…) ». Aux termes de l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales : « Les collectivités visées à l’article L. 2224-13 assurent la collecte et le traitement des autres déchets définis par décret, qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières ».

10. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères susceptible d’être instituée sur le fondement de ces dispositions n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations.

11. Les dépenses susceptibles d’être prises en compte sont constituées de la somme, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dépenses réelles d’investissement correspondantes ou des dépenses réelles d’investissement lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dotations aux amortissements.

12. Pour justifier que le taux de la TEOM fixé pour 2019 ne méconnaissait pas les exigences énoncées au point 10, l’EPT Est Ensemble fait état de prévisions, figurant en annexe du budget primitif pour cet exercice, de 52 030 000 euros pour le produit de la TEOM, de 42 525 568,67 euros pour les dépenses de fonctionnement du service de collecte et de traitement des ordures ménagères, de 4 751 454,92 pour ses dépenses d’investissement et de 931 707 euros pour les recettes non fiscales à déduire, soit un produit attendu de la TEOM excédant de 5 684 683,41 euros, ou 12,26 %, le montant des charges qu'elle a vocation à couvrir, ne conduisant pas à regarder le taux de la taxe comme manifestement disproportionné.

13. D’une part, en vertu de l’article R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales, les « déchets ménagers » sont ceux définis à l’article R. 541-8 du code de l’environnement, lequel regarde comme tel « tout déchet, dangereux ou non, dont le producteur est un ménage ». Par ailleurs, l’article L. 541-1-1 du même code définit le déchet comme « toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou a l’obligation de se défaire ». Il résulte de ces dispositions qu’a le caractère d’un déchet ménager, au sens et pour l’application des règles fiscales rappelées aux points 9 à 11, tout bien ayant la nature d’un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer.

14. M. A... soutient que les dépenses de fonctionnement ainsi prises en compte par l’EPT Est Ensemble doivent être réduites de celles qui y sont comptabilisées au titre des charges de personnel, dès lors que si l’EPT Est Ensemble affirme qu’elles ne consistent qu’en la part des charges de sa direction de la prévention et de la valorisation des déchets rattachée au service de la collecte et du traitement des ordures ménagères, qu’il a distinguée de la part rattachée au service de la propreté urbaine, il ne justifie pas de l’exactitude du partage ainsi opéré. Au soutien de ce grief, M. A... se prévaut d’éléments relatifs à l’organisation et au fonctionnement de cette direction, dont il ressort qu’une partie importante de ses personnels est affectée à des tâches de collecte et de traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique, et de ce que l’EPT Est Ensemble admet lui-même avoir comptabilisé l’intégralité du coût des agents effectuant de telles tâches pour peu que le temps qu’ils consacrent par ailleurs aux ordures ménagères dépasse 80 % de leur temps de travail total. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point précédent que ni la circonstance qu’une partie des personnels de la direction serait affectée à de telles tâches, ni celle que les personnels dont le coût a été comptabilisé consacrent une partie de leur temps à ces tâches, ne sont de nature à établir que l’EPT Est Ensemble aurait pris en compte des dépenses que la TEOM n’a pas vocation à couvrir. Dès lors qu’il n’est pas même allégué que les dépenses comptabilisées incluraient le coût d’autres activités relevant de la propreté urbaine et sans rapport avec les déchets ménagers, telles que le nettoyage des rues, l’enlèvement des graffitis ou le désherbage, M. A... n’est pas fondé à contester la prise en compte des charges de personnel en litige.

15. D’autre part, aux termes de l’article L. 541-15-1 du code de l’environnement : « Les collectivités territoriales responsables de la collecte ou du traitement des déchets ménagers et assimilés doivent définir, au plus tard le 1er janvier 2012, un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés indiquant les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les atteindre ». Si le I de l’article 1520 du code général des impôts, cité au point 9, prévoit le financement, par la TEOM, des dépenses directement liées à la définition et aux évaluations de ce programme, les dépenses résultant de la mise en œuvre de ses actions n’ont en revanche vocation à être financées par cette taxe que si elles sont exposées pour la collecte ou le traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales.

16. En l’espèce, M. A... soutient qu’il y a lieu de soustraire, des dépenses de fonctionnement du service à prendre en compte, le montant de 570 000 euros comptabilisé par l’EPT Est Ensemble dans l’annexe du budget primitif 2019 pour des subventions à divers organismes mettant en œuvre des actions du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés. S’il ressort des pièces du dossier que certaines des actions subventionnées sont susceptibles de se rattacher à la collecte et au traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, comme l’augmentation du nombre de sites de compostage et le redéploiement de l’implantation de bornes textiles, il en va différemment d’autres actions dont le seul objet est de réduire la production de déchets ménagers et assimilés, comme les actions de sensibilisation du public, de limitation du gaspillage alimentaire et d’augmentation de la durée de vie des produits, et dont le financement ne saurait être assuré par la TEOM. Toutefois, même en retenant un montant des dépenses de fonctionnement à prendre en compte réduit de la totalité du montant de 570 000 euros mentionné ci-dessus, le produit attendu de la TEOM pour 2019 n’excède que de 6 254 683,41 euros, ou 13,66 %, le montant des charges qu'elle a vocation à couvrir, ce qui ne conduit pas à regarder le taux de la taxe comme manifestement disproportionné.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 1er avril 2019 par laquelle l’EPT Est Ensemble a fixé le taux de la TEOM pour l’année 2019.

Sur les frais de l’instance :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPT Est Ensemble, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A.... Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A... une somme de 3 000 euros à verser, au titre des mêmes dispositions, à l’EPT Est Ensemble.

D E C I D E :

--------------

Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 30 juin 2023 est annulé.

Article 2 : La requête présentée par M. A... devant la cour administrative d’appel de Versailles est rejetée.

Article 3 : M. A... versera une somme de 3 000 euros à l’EPT Est Ensemble au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de M. A... présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à l’établissement public territorial Est Ensemble et à M. B... A....

Délibéré à l'issue de la séance du 24 octobre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, Mme Cécile Isidoro, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, conseillers d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur.

Rendu le 19 novembre 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Géraud Sajust de Bergues

La secrétaire :

Signé : Mme Elsa Sarrazin