Décision du Conseil d'État n° 498801 (lecture du 2025-11-21 00:00:00)

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2025-12-04

CE
Section du Contentieux
498801
2025-11-21
ECLI:FR:CECHR:2025:498801.20251121
LANG
Décision
Excès de pouvoir
B
Satisfaction totale

2025-11-05
25-648
8ème et 3ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par un jugement n° 2106724 du 5 novembre 2024, enregistré le 8 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le tribunal administratif de Strasbourg a transmis au Conseil d’Etat la requête, enregistrée le 17 septembre 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par M. Q... A..., M. C... P..., M. I... X..., Mme K... U..., Mme M... U..., M. W... T..., M. J... S..., M. O... V..., M. E... S..., M. G... N..., M. C... F..., M. B... R..., M. H... R... et M. L... D....

Par cette requête et par un nouveau mémoire, enregistré le 28 mai 2025, présenté uniquement par M. A..., M. P..., M. X..., Mmes K... et M... U... et M. T..., les intéressés demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus née du silence gardé par l’Office national des forêts (ONF) sur leur demande du 2 juillet 2021 tendant à l’abrogation ou au retrait du « recueil des règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et Engenthal » du 21 août 1948 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat et de l’ONF la somme de 3 000 euros, chacun, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 47-1883 du 19 septembre 1947 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur,

- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Strasbourg et transmise au Conseil d’Etat par un jugement du 5 novembre 2024 de ce tribunal, M. Q... A..., M. C... P..., M. I... X..., Mme K... U..., Mme M... U..., M. W... T..., M. J... S..., M. O... V..., M. E... S..., M. G... N..., M. C... F..., M. B... R..., M. H... R... et M. L... D... doivent être regardés comme demandant au Conseil d’Etat d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général de l’Office national des forêts (ONF) sur leur demande du 2 juillet 2021 tendant à l’abrogation du « recueil des règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et Engenthal » du 21 août 1948.

2. Aux termes de l’article L. 221-1 du code forestier : « L'Office national des forêts est un établissement public national à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle de l'Etat. » L’article L. 221-2 du même code dispose que : « L'Office national des forêts est chargé de la mise en œuvre du régime forestier et exerce cette mission dans le cadre des arrêtés d'aménagement prévus à l'article L. 212-1. / Il est également chargé de la gestion et de l'équipement des bois et forêts mentionnés au 1° du I de l'article L. 211-1 », c’est-à-dire des bois et forêts qui appartiennent à l'Etat, ou sur lesquels l'Etat a des droits de propriété indivis. Aux termes de l’article L. 241-1 du code forestier : « Il ne peut être fait dans les bois et forêts de l'Etat aucune concession de droit d'usage de quelque nature et sous quelque prétexte que ce soit ». Aux termes de l’article L. 241-2 du même code : « Ne sont admis à exercer un droit d'usage quelconque, dans les bois et forêts de l'Etat, que ceux dont les droits étaient le 31 juillet 1827 reconnus fondés soit par des actes du gouvernement, soit par des jugements ou arrêts définitifs ou reconnus tels par suite d'instances administratives ou judiciaires engagées devant les tribunaux dans le délai de deux ans à dater du 31 juillet 1827 par des usagers en jouissance à ce moment. » Aux termes de l’article L. 241-7 de ce code : « Lorsqu'il n'a pas été procédé à l'affranchissement ou au rachat des droits d'usage conformément aux articles L. 241-5 et L. 241-6, leur exercice peut être réduit, conformément aux dispositions du présent chapitre, par l'Office national des forêts lorsque l'état et la possibilité des forêts le rendent nécessaire. La juridiction administrative statue en cas de contestation. » L’article L. 244-1 du même code dispose que : « Les modalités d'application du présent titre sont, sauf dispositions particulières, fixées par décret en Conseil d'Etat. ». Aux termes de l’article R. 241-20 du code forestier : « Chaque année, l'Office national des forêts constate par procès-verbal, d'après la nature, l'âge et la situation des bois et forêts, l'état des cantons où peuvent s'exercer le pâturage, la glandée ou le panage dans les forêts soumises à ces droits ; il indique le nombre d'animaux qui peuvent y être admis et les époques où l'exercice de ces droits d'usage pourra commencer et devra finir conformément aux dispositions des articles L. 241-9 et R. 241-18 pour le panage et la glandée. » Aux termes du premier alinéa de l’article R. 241-28 du code forestier : « La délivrance des bois aux titulaires du droit d'usage, prévue par l'article L. 241-15, est faite par l'Office national des forêts. » Le premier alinéa de l’article R. 241-29 du même code dispose : « Après inscription de la coupe à l'état d'assiette, les bois de chauffage destinés à être délivrés sont exploités à l'initiative de l'Office national des forêts et remis aux titulaires du droit d'usage. » Aux termes de l’article R. 241-30 du même code : « La délivrance de bois pour constructions ou réparations est faite aux titulaires du droit d'usage en fonction des devis dressés par les gens de l'art et constatant les besoins. / Les demandes, obligatoirement accompagnées de ces devis, sont remises avant le 1er février de chaque année au représentant de l'Office national des forêts. / Elles sont transmises à l'Office national des forêts qui statue après avoir fait procéder aux vérifications qu'il juge nécessaires. En dehors de la décision générale annuelle concernant chaque forêt, des délivrances exceptionnelles peuvent être autorisées par l'Office national des forêts, en cas d'urgence dûment constatée par le maire de la commune. L'abattage et le façonnage des arbres ont lieu aux frais du titulaire du droit d'usage et les branchages et rémanents sont vendus dans les conditions prévues à l'article R. 213-38. »

3. Il ressort des pièces du dossier que les forêts domaniales de Dabo (Moselle) et d’Engenthal (Bas-Rhin), situées sur le territoire de l’ancien comté de Dabo, sont grevées de droits d’usage, reconnus avant le 31 juillet 1827, notamment par une décision du conseil de préfecture de Nancy de septembre 1809. Les conditions d’exercice de ce droit ont notamment été précisées par un arrêt du 7 février 1905 de la cour d’appel de Colmar, confirmé par un arrêt de la cour suprême de Leipzig du 26 février 1906, et par un jugement du 4 mars 1905 du tribunal régional de Saverne.

4. Un « recueil de règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et d’Engenthal » a été approuvé par le conservateur de l’administration des eaux et des forêts de Metz le 21 août 1948. Par cet acte, rédigé en des termes impératifs, le conservateur de l’administration des eaux et des forêts a entendu, d’une part, présenter le droit positif existant en réitérant et explicitant les principes fixés par l’arrêt du 7 février 1905 de la cour d’appel de Colmar et le jugement du 4 mars 1905 du tribunal régional de Saverne, mais aussi, d’autre part, préciser les modalités de mise en œuvre de ces droits et de délivrance des bois concernés.

5. En premier lieu, le silence gardé par l’ONF sur la demande des requérants, qui ne tend pas à l’adoption d’une décision individuelle, ne saurait, contrairement à ce qu’ils soutiennent, avoir fait naître une décision implicite d’acceptation en application des dispositions de l’article L. 231-1 du même code, de sorte que ce recueil devrait être regardé comme abrogé.

6. En deuxième lieu, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, pour contester la légalité de ce recueil, de ce que faute d’avoir fait l’objet d’une publication adéquate, il ne saurait pas opposable.

7. En troisième lieu, l’autorité administrative compétente pour modifier, abroger ou retirer un acte administratif est, en principe, celle qui, à la date de la modification, de l’abrogation ou du retrait, est compétente pour prendre cet acte.

8. Il résulte des dispositions citées au point 2, qui confient à l’ONF la mise en œuvre des droits d’usage visés par l’article L. 241-2 du code forestier, que le directeur général de l’ONF, qui est compétent pour interpréter, par des énonciations à caractère général, le droit qu’il a pour mission de mettre en œuvre, est également compétent, au titre de son pouvoir réglementaire d’organisation des services placés sous son autorité, pour édicter des règles encadrant l’organisation pratique de la délivrance des bois par ses services au titre de la mise en œuvre de ces droits d’usage. Il en résulte que l’ONF n’est pas fondé à soutenir que son directeur général n’était pas compétent pour abroger le recueil litigieux, de sorte qu’il aurait été tenu de rejeter la demande dont M. A... et autres l’ont saisi.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article 63 du code forestier dans sa version applicable à la date d’édiction du recueil en cause : « Le Gouvernement pourra affranchir les forêts de l’Etat de tout droit d’usage en bois, moyennant un cantonnement qui sera réglé de gré à gré, et, en cas de contestation, par les tribunaux. / L’action en affranchissement d’usage par voie de cantonnement n’appartiendra qu’au Gouvernement, et non aux usagers. » Aux termes de l’article 65 du même code, dans sa version alors applicable : « Dans toutes les forêts de l’Etat qui ne seront pas affranchies au moyen du cantonnement ou de l’indemnité, conformément aux articles 63 et 64 ci-dessus, l’exercice des droits d’usage pourra toujours être réduit par l’administration, suivant l’état et la possibilité des forêts (…) ». L’article 3 du décret du 19 septembre 1947 portant modification de la division territoriale de la France métropolitaine en conservations et services extérieurs des eaux et forêts dispose que : « Le service de gestion du domaine soumis au régime forestier est organisé en quarante conservations des eaux et des forêts / A la tête de chaque conservation est placé un conservateur des eaux et forêts responsable des questions relatives au domaine soumis au régime forestier. » Il résulte de ces dispositions que le conservateur de l’administration des eaux et des forêts de Metz était compétent pour réitérer et expliciter, en leur donnant leur exacte portée sans en modifier le contenu, les principes fixés par l’arrêt du 7 février 1905 de la cour d’appel de Colmar et le jugement du 4 mars 1905 du tribunal régional de Saverne, et pour définir, au titre de son pouvoir réglementaire d’organisation des services de la conservation placés sous son autorité, des règles encadrant l’organisation pratique de la délivrance par ses services des bois concernés par ces droits d’usage, notamment par tirage au sort des lots.

10. Toutefois, dès lors qu’il n’est pas soutenu que les restrictions ainsi apportées aux droits d’usage en cause seraient rendues nécessaires par l’état et la possibilité des forêts et auraient ainsi trouvé leur fondement dans les dispositions de l’article 65 du code forestier précité, aujourd’hui reprises à l’article L. 241-7 de ce code, ni qu’elles résulteraient des décisions de justice ayant précisé la portée de ces droits, le conservateur n’était pas compétent pour fixer, respectivement par la deuxième phrase du paragraphe 23, par le paragraphe 32, par le paragraphe 43 et par le paragraphe 63 de ce recueil, la quantité maximale de bois de chauffage à huit stères par ayant droit, la quantité maximale de bois de maronage pour une construction neuve à quarante-cinq mètres cubes de grume avec écorce, la composition des lots de bois bourgeois à 8 arbres cubant 12 mètres cubes sur écorce à Dabo et à 8 à 12 arbres cubant 12 mètres cubes à Engenthal, et la quantité maximale de bois de travail à 8 mètres cubes par artisan, ni pour prévoir, au paragraphe 37 de ce recueil, qu’il ne sera délivré que du sapin pour le bois de maronage. Le conservateur a, en outre, également excédé sa compétence en fixant, aux paragraphes 53, 54, 64 et 80 de ce recueil, des délais impératifs de paiement des taxes et redevances, des délais de contestation des lots reçus et des règles de remplacement des arbres faisant l’objet de telles contestations, qui ne résultent pas des décisions de justice des 7 février et 4 mars 1905 et n’étaient pas susceptibles de se rattacher à son pouvoir d’organisation des services de la conservation placés sous son autorité. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que les autres dispositions du recueil critiqué seraient entachées d’une telle incompétence.

11. En dernier lieu, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de la méconnaissance, par le recueil qu’ils contestent, des recommandations de bonnes pratiques du guide de légistique.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants, qui ne sont pas fondés à soutenir que l’incompétence entachant ces paragraphes serait d’une gravité telle qu’elle devrait conduire à regarder le recueil dans son ensemble comme un acte inexistant, sont seulement fondés à demander l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général de l’Office national des forêts (ONF) sur leur demande du 2 juillet 2021 en tant que cette décision refuse d’abroger la deuxième phrase du paragraphe 23 et les paragraphes 32, 37, 43, 53, 54, 63, 64 et 80 du « recueil des règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et Engenthal » du 21 août 1948.

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’ONF la somme globale de 3 000 euros à verser aux requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général de l’Office national des forêts sur la demande du 2 juillet 2021 est annulée en tant qu’elle refuse d’abroger la deuxième phrase du paragraphe 23 et les paragraphes 32, 37, 43, 53, 54, 63, 64 et 80 du recueil des « règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et Engenthal » du 21 août 1948.

Article 2 : L’Office national des forêts versera à M. A..., M. P..., M. X..., Mmes U..., M. T..., MM. S..., M. N..., M. F..., MM. R... et M. D... une somme globale de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. Q... A..., premier requérant dénommé, à l’établissement public Office national des forêts et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Délibéré à l'issue de la séance du 5 novembre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillers d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.

Rendu le 21 novembre 2025.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Emile Blondet

La secrétaire :

Signé : Mme Magali Méaulle