Décision du Conseil d'État n° 492950 (lecture du 2025-11-10 00:00:00)

DCE_492950_20251110.xml
2025-11-13

CE
Section du Contentieux
492950
2025-11-10
ECLI:FR:CECHR:2025:492950.20251110
SCP MARLANGE, DE LA BURGADE
Décision
Excès de pouvoir
C
Rejet

2025-10-10
25573
6ème et 5ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 mars, 19 juillet et 10 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, l’association Prestataires du notariat demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’article 2.2, relatif à la sous-traitance, du règlement professionnel du notariat annexé à l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 29 janvier 2024 portant approbation des règles professionnelles des notaires et du règlement professionnel du notariat ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;

- l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 ;

- la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 ;

- le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2023-1297 du 28 décembre 2023 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Antoine Berger, auditeur,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l’association Prestataires du notariat ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 octobre 2025, présentée par l’association Prestataires du notariat ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article 2 de l’ordonnance du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels : « Un code de déontologie propre à chaque profession est préparé par son instance nationale et édicté par décret en Conseil d’Etat. Ce code énonce les principes et devoirs professionnels permettant le bon exercice des fonctions et s’applique en toutes circonstances à ces professionnels dans leurs relations avec le public, les clients, les services publics, leurs confrères et les membres des autres professions. Les instances nationales mentionnées au premier alinéa sont (…) le Conseil supérieur du notariat. Les instances nationales précisent par voie de règlement les règles professionnelles propres à assurer le respect du code de déontologie. Pour les officiers publics et ministériels, ce règlement est approuvé par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice ». Aux termes de l’article 6 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat : « (…) Le conseil supérieur prépare un code de déontologie édicté par décret en Conseil d’Etat énonçant les principes et devoirs professionnels permettant le bon exercice des fonctions de notaire. Il précise par voie de règlement, approuvé par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, les règles professionnelles propres à assurer le respect de ce code. (…) ».

2. Par un arrêté du 29 janvier 2024, pris sur le fondement des dispositions citées ci-dessus, le garde des sceaux, ministre de la justice a approuvé le règlement professionnel du notariat, proposé par le Conseil supérieur du notariat, qui fixe les règles professionnelles des notaires propres à assurer le respect du code de déontologie et comporte notamment une partie relative aux « principes régissant le bon exercice de la profession de notaire », regroupant les articles 2 à 28. L’association Prestataires du notariat demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 2.2 de ce règlement, relatif au recours du notaire à la sous-traitance.

3. Aux termes de cet article 2.2 du règlement professionnel : « 2.2.1. Définition / Au sens du présent article, le sous-traitant est une personne physique ou morale qui se voit confier, sous sa responsabilité, l’exécution de tâches qui forment l’un des maillons de la chaîne de production de l’office. Il est susceptible de collecter des données, de les intégrer et de les retraiter dans son propre système d’information. / Certains prestataires de services ne sauraient être considérés comme des sous-traitants. Ils couvrent des aspects de la vie de l’entreprise sans aucun rapport avec le cœur de métier de l’entreprise cliente - tel est le cas, par exemple, des prestataires de services de nettoyage, de restauration. / De même, ne peut être qualifiée de sous-traitant une personne physique exerçant dans l’office sous quelque forme sociale que ce soit (intérimaire, indépendant en société ou non). Celle-ci ne fait donc pas partie des collaborateurs de l’office, mais vient exercer in situ, sous l’autorité du notaire, une activité de renfort au moyen des stricts outils de production de l’office. Elle pourrait néanmoins être amenée à manier dans ce cadre des données confidentielles de l’office, lesquelles, à aucun moment, ne devraient être externalisées. / 2.2.2. Le dossier et l’acte / Le notaire, officier public qui établit des actes authentiques ayant date certaine, force probante et force exécutoire, tenu au secret professionnel, effectue les prestations directement liées à l’exercice de son ministère, qui constituent la raison d’être et la spécificité de sa mission. / Il ne peut sous-traiter aucune des prestations nécessitant son identification, ni la rédaction de ses actes, ni leur réception. / Il ne peut davantage sous-traiter : / - la réception des clients ; / - le conseil ; / - la consultation, en vue de la signature d’un acte ou dans le cadre de la gestion de patrimoine ; / - la négociation immobilière ; / - la gestion locative. / Le notaire peut néanmoins, dans le respect de clauses spécifiques de confidentialité et de prérequis assurant le respect du secret professionnel associés à l’opération concernée, sous-traiter certaines tâches administratives liées à l’accomplissement de sa mission, telles que le standard téléphonique, les formalités ne nécessitant pas l’identification du notaire ou de ses collaborateurs, l’archivage physique ou numérique. / 2.2.3. La comptabilité / Le notaire est responsable de la tenue de la comptabilité, au jour le jour. / Le caractère d’authenticité est étendu à la comptabilité notariale. / Le notaire peut : / - soit tenir sa comptabilité dans son office, personnellement ou en ayant recours à un comptable placé sous son autorité ; / - soit faire tenir sa comptabilité par un expert-comptable. Dans ce cas, il signe un contrat de prestation de service, exclusivement avec un expert-comptable inscrit à l’ordre des experts-comptables. A défaut, outre sa responsabilité professionnelle, il engagerait sa responsabilité pénale. »

Sur l’intervention du Conseil supérieur du notariat :

4. Le Conseil supérieur du notariat justifie d’un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée. Dès lors, son intervention est recevable.

Sur la légalité externe :

5. En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 1 qu’il appartient au garde des sceaux, ministre de la justice, d’approuver les règles professionnelles garantissant que les notaires respectent, pour l’ensemble de leur activité, les obligations déontologiques qui sont les leurs, au nombre desquelles peut figurer une interdiction de déléguer l’accomplissement de certains actes à des tiers. Par suite, ce ministre était compétent pour approuver, par l’arrêté attaqué, les dispositions de l’article 2.2 du règlement professionnel du notariat lequel, contrairement à ce que soutient l’association requérante, n’a pas pour objet de réguler l’activité des prestataires susceptibles de rendre des services aux notaires, mais seulement de préciser les règles professionnelles propres à assurer le respect, par les notaires, du code de déontologie fixé par le décret du 28 décembre 2023.

6. En second lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions (...), peuvent signer, au nom du ministre (…) et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (...) les directeurs d’administration centrale (…) ». Il ressort des pièces du dossier que M. A... B..., nommé directeur des affaires civiles et du sceau par un décret du 13 juillet 2022, avait compétence pour signer l’arrêté attaqué au nom du garde des sceaux, ministre de la justice. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait entaché d’incompétence, faute d’avoir été signé par une personne disposant d’une délégation de signature régulière, doit être écarté.

Sur la légalité interne :

7. Aux termes de l’article 2 du décret du 28 décembre 2023 relatif au code de déontologie des notaires : « Le notaire est un officier public ministériel, délégataire de l'autorité publique, chargé d’une mission de service public. A ce titre il reçoit en personne tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d’authenticité attaché aux actes de l’autorité publique. Il recueille le consentement des parties, assure la date, la conservation et le dépôt des actes et en délivre des copies exécutoires et des copies authentiques. / Il est le conseil des personnes physiques ou morales de droit privé et de droit public et le rédacteur impartial de leurs volontés. Il leur fait connaître l’étendue des obligations qu’elles contractent, rédige leurs engagements avec clarté, leur conférant le caractère d’un acte authentique. / Il ne peut déléguer l’accomplissement des actes inhérents à son statut d’officier public et ministériel. » Aux termes de son article 3 : « Le notaire, délégataire de l’autorité publique, exerce sa profession dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, notamment celles du présent code. / Il explique la loi et en assure l’application. / Il assure la moralité et la sécurité de la vie contractuelle. / (…) Il consacre l’essentiel de son temps à l’exercice de son activité professionnelle. » Aux termes de son article 7 : « Le notaire, officier public, ne peut renoncer à son indépendance et à sa neutralité en toute circonstance. / Il veille à demeurer libre de tout lien extérieur, d’ordre personnel, professionnel ou financier, qui pourrait être interprété comme constituant une entrave à son intégrité ou à son objectivité. / L’indépendance du notaire contribue à garantir la qualité du service rendu au client. / Dans l’exercice de ses fonctions, le notaire s’attache à ne jamais se placer dans une situation de dépendance susceptible de porter atteinte à son libre arbitre ou à faire obstacle à l’accomplissement de ses devoirs. / Il veille à éviter tout conflit d’intérêts et à ce que toute personne placée sous son autorité adopte le même comportement. » Aux termes de son article 8 : « Le notaire et toute personne placée sous son autorité sont tenus au secret professionnel. / Le secret professionnel est général et absolu. Le notaire, confident de ses clients, y est tenu dans les conditions prévues par le code pénal et toutes autres dispositions législatives ou réglementaires. / En outre, assurant une mission de service public, le notaire et toute personne placée sous son autorité respectent l’obligation de discrétion professionnelle. » Aux termes de son article 10 : « Le notaire veille au respect des obligations en matière de protection des données à caractère personnel. » Aux termes de son article 22 : « Le notaire doit en toutes circonstances à sa clientèle sa conscience professionnelle, ses égards, l’impartialité, la probité, le conseil adapté à sa situation et l’information la plus complète. / L’intérêt du client prime toujours le sien. (…) ». Enfin, en vertu des articles 19, 20 et 24 de ce décret, le notaire tient la comptabilité de son office conformément aux textes en vigueur et aux prescriptions de l’instance nationale du notariat, apure, dès l’accomplissement des formalités postérieures à la réception des actes, le compte du client et lui adresse la copie authentique intégrale, le relevé de compte et l’état détaillé des frais, et assure la conservation de ses minutes, du répertoire des actes qu’il a reçus, de sa comptabilité et de ses archives, conformément à la loi et aux textes réglementaires régissant l’exercice de la profession.

8. En premier lieu, il résulte des termes mêmes de l’article 2 du décret du 28 décembre 2023 relatif au code de déontologie des notaires, cité ci-dessus, que celui-ci ne peut déléguer l’accomplissement des actes inhérents à son statut d’officier public et ministériel. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en interdisant la sous-traitance des activités relatives à la réception des actes en vue de leur conférer un caractère authentique, ainsi que celle des activités qui précèdent ou prolongent cette mission d’authentification, telles que la rédaction de ces actes, le devoir de conseil qui s’y attache, la réalisation des formalités préalables et postérieures, le suivi comptable et l’archivage, les dispositions litigieuses, qui ont fait une exacte application des dispositions du décret du 28 décembre 2023, seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

9. En deuxième lieu, il résulte de l’ensemble des dispositions du code de déontologie des notaires citées au point 7 que ces derniers sont, dans l’exercice de leurs activités dites « accessoires », c’est-à-dire qui ne relèvent pas de leur monopole d’exercice, comme dans l’accomplissement des actes inhérents à leur statut d’officier public et ministériel, soumis à des obligations particulières, notamment de loyauté, de neutralité, d’indépendance et d’impartialité, ainsi qu’à l’obligation de justifier, à cet égard, de la confiance que place en eux, compte tenu de ces obligations déontologiques et de leur qualité d’officier public et ministériel, la clientèle qui les sollicite. Par suite, en imposant aux notaires, y compris dans le cadre des activités dites « accessoires », un exercice personnel excluant le recours à la sous-traitance pour la réception de leurs clients, le conseil et les consultations qu’ils leur dispensent, ou la négociation immobilière et la gestion locative qu’ils effectuent à leur demande, les dispositions attaquées, qui ont fait une exacte application des dispositions du décret du 28 décembre 2023, ne sont pas entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

10. En troisième lieu et pour les mêmes motifs, les dispositions attaquées, qui visent à assurer l’objectif d’intérêt général de respect des principes déontologiques de la profession, ne portent pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ou à la liberté du commerce et de l’industrie, tant en ce qui concerne les notaires qu’en ce qui concerne les prestataires susceptibles d’exercer tout ou partie de leurs activités dites « accessoires ». Elles sont par ailleurs sans incidence sur la liberté d’aller et venir de ces derniers.

11. En quatrième lieu, la seule circonstance que les dispositions attaquées imposeraient des contraintes aux notaires qui souhaitent s’installer n’est pas de nature à les faire regarder comme méconnaissant, par elles-mêmes, les dispositions de l’article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, qui traitent de la création et de l’installation de nouveaux offices notariaux.

12. En cinquième lieu, les prestataires exerçant hors de l’étude, sous leur propre responsabilité et avec leurs propres moyens, ne sont pas dans la même situation que les salariés de l’office ou les travailleurs intérimaires ou indépendants exerçant au sein de l’office sous l’autorité et le contrôle du notaire. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées porteraient atteinte au principe d’égalité en instaurant une différence de traitement injustifiée entre, d’une part, les salariés des études notariales ou les travailleurs intérimaires ou indépendants exerçant au sein de l’office et, d’autre part, les prestataires extérieurs ne peut qu’être écarté. Par ailleurs, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué instaurerait une inégalité entre prestataires suivant leur diplôme ou formation n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

13. En sixième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des articles 15 et 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne relatifs à la liberté professionnelle et au droit de travailler et à la liberté d’entreprise ne saurait être invoqué à l’encontre des dispositions attaquées, qui ne mettent pas en œuvre le droit de l’Union.

14. En septième lieu, aux termes de l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation. (...) ». Une restriction à la liberté de prestation des services à l’intérieur de l’Union européenne peut être admise au titre des mesures dérogatoires prévues par le traité si elle est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général et si les mesures restrictives ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs assignés. En l’espèce, les dispositions litigieuses, qui visent à assurer le respect des exigences impératives qui découlent des obligations déontologiques mentionnées au point 7 et qui se bornent à interdire aux notaires de confier à des prestataires exerçant sous leur propre responsabilité les tâches mentionnées aux deuxième et troisième alinéas de l’article 2.2.2, sans opérer de distinctions entre ces prestataires ni leur interdire d’effectuer ces mêmes tâches auprès de tout autre donneur d’ordre, ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs assignés. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées méconnaissent l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne peut qu’être écarté.

15. Enfin, en huitième lieu, les dispositions attaquées, qui retiennent une acception spécifique de la sous-traitance pour l’établissement des règles professionnelles propres à assurer le respect du code de déontologie des notaires, n’ont, contrairement à ce qui est soutenu par l’association requérante, pas pour effet d’assimiler ces prestations à celles qui sont régies par la loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, ni de les soumettre aux dispositions de cette même loi.

16. Il résulte de tout qui précède que l’association Prestataires du notariat n’est pas fondée à demander l’annulation de l’article 2.2 du règlement professionnel du notariat qu’elle attaque.

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

--------------

Article 1er : L’intervention du Conseil supérieur du notariat est admise.

Article 2 : La requête de l’association Prestataires du notariat est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l’association Prestataires du notariat, au garde des sceaux, ministre de la justice et au Conseil supérieur du notariat.

Délibéré à l'issue de la séance du 10 octobre 2025 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, M. David Gaudillère conseillers d'Etat et M. Antoine Berger, auditeur-rapporteur.

Rendu le 10 novembre 2025.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Antoine Berger

La secrétaire :

Signé : Mme Marie-Adeline Allain