Décision du Conseil d'État n° 495104 (lecture du 2025-10-10 00:00:00)

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2025-10-28

CE
Section du Contentieux
495104
2025-10-10
ECLI:FR:CECHS:2025:495104.20251010
REMY
Décision
Excès de pouvoir
C
Satisfaction partielle

2025-09-18
25533
6ème chambre jugeant seule

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 12 juin 2024, 30 juin et 1er juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société de Villarnoux demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus née du silence gardé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire sur sa demande d’abrogation, d’une part, des articles R. 214-18-1 et R. 214-45 du code de l’environnement et, d’autre part, de l’arrêté du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie du 11 septembre 2015 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux installations, ouvrages, épis et remblais soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’environnement et relevant de la rubrique 3.1.1.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l'environnement ;

2°) d’abroger les articles R. 214-18-1 et R. 214-45 du code de l’environnement ainsi que l’arrêté du 11 septembre 2015 précité, notamment ses articles 3, 14, 19 et 20 ou, à tout le moins, d’enjoindre au Premier ministre et au ministre de procéder à cette abrogation ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de l’énergie ;

- le code de l’environnement ;

- la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 18 septembre 2025, présentée par la société de Villarnoux ;

Considérant ce qui suit :

1.

La société de Villarnoux demande l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de refus née du silence gardé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire sur sa demande d’abrogation, d’une part, des articles R. 214-18-1 et R. 214-45 du code de l’environnement et, d’autre part, de l’arrêté du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie du 11 septembre 2015 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux installations, ouvrages, épis et remblais soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’environnement et relevant de la rubrique 3.1.1.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l'environnement.

2.

D’une part, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214 6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants ». Aux termes du I de l’article L. 214-3 du même code, sont soumis à autorisation administrative « les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles ». Cette autorisation est l’autorisation environnementale régie par les dispositions des articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement. Aux termes du II du même article L. 214-3, sont soumis à déclaration « les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n’étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3 ». Aux termes du II de l’article L. 214-4 du même code : « L’autorisation peut être abrogée ou modifiée, sans indemnité de la part de l’Etat exerçant ses pouvoirs de police, dans les cas suivants : / 1° Dans l’intérêt de la salubrité publique, et notamment lorsque cette abrogation ou cette modification est nécessaire à l’alimentation en eau potable des populations ; / 2° Pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour la sécurité publique ; / 3° En cas de menace majeure pour le milieu aquatique, et notamment lorsque les milieux aquatiques sont soumis à des conditions hydrauliques critiques non compatibles avec leur préservation ; / 4° Lorsque les ouvrages ou installations sont abandonnés ou ne font plus l’objet d’un entretien régulier ». Aux termes du II bis du même article, « (…) l’autorisation peut être modifiée, sans indemnité de la part de l’Etat exerçant ses pouvoirs de police, dès lors que le fonctionnement des ouvrages ou des installations ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée ».

3.

D’autre part, aux termes du II de l’article L. 214-6 du même code : « Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d’une législation ou réglementation relative à l’eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre ». Aux termes du VI du même article : « Les installations, ouvrages et activités visés par les II, III et IV sont soumis aux dispositions de la présente section ».

Sur la légalité des dispositions contestées :

4.

L’autorité administrative compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

En ce qui concerne la légalité de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement :

5.

Aux termes de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement : « I. - Le confortement, la remise en eau ou la remise en exploitation d’installations ou d’ouvrages existants fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance hydroélectrique inférieure à 150 kW sont portés, avant leur réalisation, à la connaissance du préfet avec tous les éléments d’appréciation. / II. - Le préfet, au vu de ces éléments d’appréciation, peut prendre une ou plusieurs des dispositions suivantes : / 1° Reconnaître le droit fondé en titre attaché à l’installation ou à l’ouvrage et sa consistance légale ou en reconnaître le caractère autorisé avant 1919 pour une puissance inférieure à 150 kW ; / 2° Constater la perte du droit liée à la ruine ou au changement d’affectation de l’ouvrage ou de l’installation ou constater l’absence d’autorisation avant 1919 et fixer, s’il y a lieu, les prescriptions de remise en état du site ; / 3° Modifier ou abroger le droit fondé en titre ou l’autorisation en application des dispositions du II ou du II bis de l’article L. 214-4 ; / 4° Fixer, s’il y a lieu, des prescriptions complémentaires dans les formes prévues à l’article R. 181-45 ».

6.

En premier lieu, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

7.

Sont regardées comme fondées en titre ou ayant une existence légale les prises d’eau sur des cours d’eaux non domaniaux qui sont établies en vertu d’un acte antérieur à l’abolition des droits féodaux. Sont également dans ce cas les prises d’eau sur des cours d’eau domaniaux fondées sur des droits acquis antérieurement à l’édit de Moulins ainsi que, quel que soit le régime des cours d’eau, les prises d’eau exploitées en vertu de droits acquis dans le cadre de la vente de biens nationaux. Les droits fondés en titre constituent des droits d’usage de l’eau qui ont le caractère de droits réels immobiliers. Il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que les installations et ouvrages fondés en titre sont soumis, en vertu du VI de l’article L. 214-6 du code de l’environnement, aux dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-11 du même code, qui définissent le régime de la police de l’eau, notamment à celles de l’article L. 214-4, qui déterminent les conditions dans lesquelles l’autorisation d’exploiter ces installations et ouvrages peut être abrogée ou modifiée sans indemnisation. Il résulte également du II de l’article L. 214-6 précité que l’exploitation des installations et ouvrages fondés en titre ne nécessite pas une déclaration ou une autorisation accordée sur le fondement de l’article L. 214-3 du code de l’environnement. Ainsi, les propriétaires de ces installations et ouvrages, qui ne sont pas nécessairement connus de l’administration, sont placés dans une situation différente de celle des propriétaires des installations et ouvrages ayant fait l’objet d’une autorisation ou d’une déclaration, ce qui justifie que les premiers aient à porter à la connaissance du préfet, pour lui permettre d’assurer la police de l’eau, les travaux de confortement et de remise en eau ou en exploitation de leurs installations ou ouvrages. Par suite, le moyen tiré de ce que le I de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement méconnaîtrait le principe d’égalité en imposant une obligation d’information du préfet aux seuls propriétaires d’ouvrages fondés en titre doit être écarté.

8.

En deuxième lieu, en conférant au préfet la possibilité de modifier ou d’abroger l’autorisation dont est titulaire le propriétaire d’un ouvrage « en application des dispositions du II ou du II bis de l’article L. 214-4 », le 3° du II de l’article R. 241-18-1 du code de l’environnement n’a pas entendu permettre une abrogation dans les cas où le II bis de l’article L. 214-4 n’autorise qu’à procéder à une modification. Par suite, le moyen tiré de ce que le 3° du II de l’article R. 241-18-1 du code de l’environnement méconnaitrait le II bis de l’article L. 214-4 doit être écarté.

9.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 181-14 du code de l’environnement : « (…) L’autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l’occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s’il apparaît que le respect de ces dispositions n’est pas assuré par l’exécution des prescriptions préalablement édictées ». Aux termes de l’article R. 181-45 du même code : « Les prescriptions complémentaires prévues par le dernier alinéa de l’article L. 181-14 sont fixées par des arrêtés complémentaires du préfet (…). / (…) Ces arrêtés peuvent imposer les mesures additionnelles que le respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 rend nécessaire ou atténuer les prescriptions initiales dont le maintien en l’état n’est plus justifié (…) ».

10.

Si le 4° du II de l’article R. 214-18-1 permet au préfet de fixer des prescriptions complémentaires à un ouvrage fondé en titre « dans les formes prévues à l’article R. 181-45 », ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet d’écarter l’application des autres conditions posées par cet article R. 181-45 ou de celles de l’article L. 181-14, pas plus qu’elles n’interviennent dans le domaine de la loi. Par suite, ces dispositions ne méconnaissent ni l’article 34 de la Constitution aux termes duquel « (…) La loi détermine les principes fondamentaux : / (…) de la préservation de l’environnement », ni l’article L. 181-14 du code de l’environnement.

11.

En quatrième lieu, la force motrice produite par l’écoulement d’eaux courantes ne peut faire l’objet que d’un droit d’usage et en aucun cas d’un droit de propriété. Il en résulte qu’un droit fondé en titre se perd lorsque la force motrice du cours d’eau n’est plus susceptible d’être utilisée par son détenteur, du fait de la ruine ou du changement d’affectation des ouvrages essentiels destinés à utiliser la pente et le volume de ce cours d’eau. En revanche, ni la circonstance que ces ouvrages n’aient pas été utilisés en tant que tels au cours d’une longue période de temps, ni le délabrement du bâtiment auquel le droit d’eau fondé en titre est attaché ne sont, à eux seuls, de nature à remettre en cause la pérennité de ce droit. L’abrogation de l’autorisation d’exploiter susceptible d’être prononcée sur le fondement du II de l’article L. 214-4 du code de l’environnement est ainsi sans incidence sur le maintien du droit d’usage de l’eau attaché à l’installation. Par suite, en prévoyant la possibilité de modifier ou d’abroger le droit fondé en titre « en application des dispositions du II de l’article L. 214-4 », notamment au seul motif que les ouvrages ou installations sont abandonnés ou ne font plus l’objet d’un entretien régulier, le 3° du II de l’article R. 214-28-1 du code de l’environnement méconnaît le principe rappelé ci-dessus ainsi que l’article L. 214-4 du code de l’environnement, qui ne permettent, en pareil cas, de modifier ou d’abroger que la seule autorisation d’exploiter. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à demander l’annulation du refus d’abroger les mots : « le droit fondé en titre ou » figurant au 3° du II de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement.

En ce qui concerne la légalité de l’article R. 214-45 du code de l’environnement :

12.

Aux termes de l’article 17 de la Déclaration des droits et de l’homme et du citoyen de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

13.

En vertu de l’article R. 214-45 du code de l’environnement : « La cessation définitive, ou pour une période supérieure à deux ans, de l’exploitation ou de l’affectation indiquée dans l’autorisation ou la déclaration d’un ouvrage ou d’une installation fait l’objet d’une déclaration par l’exploitant, ou, à défaut, par le propriétaire, auprès du préfet dans le mois qui suit la cessation définitive ou le changement d’affectation et au plus tard un mois avant que l’arrêt de plus de deux ans ne soit effectif. En cas de cessation définitive ou d’arrêt de plus de deux ans, il est fait application des dispositions de l’article R. 214-48. / En cas de cessation définitive, il est fait application des dispositions prévues à l’article L. 181-23 pour les autorisations et à l’article L. 214-3-1. La déclaration d’arrêt d’exploitation de plus de deux ans est accompagnée d’une note expliquant les raisons de cet arrêt et la date prévisionnelle de reprise de cette exploitation. Le préfet peut émettre toutes prescriptions conservatoires afin de protéger les intérêts énoncés à l’article L. 211-1 pendant cette période d’arrêt. Si l’exploitation n’est pas reprise à la date prévisionnelle déclarée, le préfet peut, l’exploitant ou le propriétaire entendu, considérer l’exploitation comme définitivement arrêtée et fixer les prescriptions relatives à l’arrêt définitif de cette exploitation et à la remise en état du site ».

14.

Il résulte des dispositions de cet article R. 214-45 que la cessation d’exploitation ou d’affectation qu’elle régit n’est susceptible de concerner que les autorisations délivrées sur le fondement des articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement ou les déclarations présentées sur le fondement de l’article L. 241-3 du même code. En revanche, elle ne saurait s’appliquer au droit à l’usage de l’eau qui, ainsi qu’il a été dit, est distinct de l’autorisation ou de la déclaration de fonctionnement. Aussi, il ne saurait être utilement soutenu que les dispositions précitées de l’article R. 214-45 organisent, à l’initiative du préfet, une procédure d’expropriation du droit fondé en titre sans juste et préalable indemnité et sans qu’ait été prononcée une déclaration d’utilité publique.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 11 septembre 2015 :

15.

Si la requérante demande l’annulation du refus d’abroger l’arrêté ministériel du 11 septembre 2015 précité, en particulier ses articles 3, 14, 19 et 20, elle n’articule aucun moyen au soutien de ces conclusions.

16.

Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à demander l’annulation du refus d’abroger les mots : « le droit fondé en titre ou » figurant au 3° du II de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement. Le surplus de ses conclusions à fin d’annulation doit, en revanche, être rejeté.

Sur les conclusions à fins d’injonction :

17.

En dehors du cas où, saisi, à titre principal, de conclusions à fin d’annulation d’un acte qui sont recevables, mais auxquelles il ne fait pas droit, le juge l’est également, à titre subsidiaire, de conclusions à fin d’abrogation du même acte, devenu illégal du fait d’un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, il n’appartient pas à la juridiction administrative, de prononcer elle-même l’abrogation d’un acte administratif. En revanche, l’annulation de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d’abroger les mots : « le droit fondé en titre ou » figurant au 3° du II de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement implique nécessairement l’abrogation ou la modification de ces dispositions réglementaires dont l’illégalité a été constatée. Il y a donc lieu d’enjoindre au Premier ministre de procéder à cette abrogation ou à cette modification, dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros à verser à la société de Villarnoux au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La décision implicite par laquelle le Premier ministre et la ministre la transition écologique et de la cohésion du territoire ont rejeté la demande de la société de Villarnoux est annulée en tant qu’elle refuse d’abroger les mots : « le droit fondé en titre ou » figurant au 3° du II de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement.

Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre d’abroger ou de modifier les mots : « le droit fondé en titre ou » figurant au 3° du II de l’article R. 214-18-1 du code de l’environnement, dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : L’Etat versera à la société de Villarnoux une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société de Villarnoux est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société de Villarnoux, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée à la section des études, de la prospective et de la coopération.

Délibéré à l'issue de la séance du 18 septembre 2025 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Stéphane Hoynck, conseiller d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 10 octobre 2025.

La présidente :

Signé : Mme Isabelle de Silva

Le rapporteur :

Signé : M. Cédric Fraisseix

La secrétaire :

Signé : Mme Magalie Café