Décision du Conseil d'État n° 507799 (lecture du 2025-09-24 00:00:00)

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2025-10-01

CE
Section du Contentieux
507799
2025-09-24
ECLI:FR:CEORD:2025:507799.20250924
SCP WAQUET, FARGE, HAZAN, FELIERS;SCP SPINOSI
Décision
Excès de pouvoir
C
Satisfaction totale

2025-09-22
25524
Juge des référés

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le numéro 507799, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 et 19 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association One Voice demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté du 28 août 2025 relatif au nombre maximum d’alouettes des champs capturées au moyen de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques durant la saison cynégétique 2025-2026 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que l’arrêté litigieux porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu’elle défend en ce que, en premier lieu, il autorise la mise à mort de 98 702 oiseaux, en deuxième lieu, la capture d’alouettes des champs à l’aide de pantes est autorisée du 1er octobre au 30 novembre, en troisième lieu, l’espèce est classée « quasi-menacée » par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), en quatrième lieu, aucune donnée nouvelle faisant état d’une amélioration de l’état de conservation des alouettes des champs n’est intervenue depuis une décision du Conseil d’Etat retenant que l’espèce était en déclin, en cinquième lieu, il reprend, pour la campagne 2025-2026, les mêmes dispositions que celles applicables aux précédentes campagnes, annulées par le Conseil d’Etat et, en dernier lieu, aucun intérêt public ne s’oppose à la suspension de l’exécution de l’acte ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté ;

- l’arrêté contesté méconnaît l’autorité de la chose jugée dès lors qu’il reprend les mêmes dispositions que les précédentes campagnes annulées par le Conseil d’Etat ;

- il est illégal au titre de l’exception d’illégalité en ce qu’il a été pris en application de l’arrêté du 28 août 2025 relatif à la capture de l’alouette des champs à l’aide de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques, identique à l’arrêté annulé du 4 octobre 2022 ;

- il méconnaît les dispositions de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages et les dispositions du code de l’environnement ;

- il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors qu’il ne prévoit pas d’alternative satisfaisante au sens de la directive précité ;

- il est entaché d’erreur de fait dès lors que, d’une part, il n’est pas établi que la capture d’alouettes des champs par des pantes respecterait l’obligation de sélectivité prévue par la directive précitée et, d’autre part, la condition liée aux « petites quantités » de la directive précitée ne peut être considérée comme remplie en ce qu’aucune donnée ne permet d’estimer le taux de mortalité annuelle totale de la population d’alouettes des champs.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 15 septembre 2025, la Fédération nationale des chasseurs (FNC), la Fédération départementale des chasseurs (FDC) des Landes et la Fédération départementale des Pyrénées-Atlantiques concluent au rejet de la requête. Elles soutiennent que leur intervention est recevable et s’associent aux moyens et conclusions développés par la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 18 septembre 2025, la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde et la Fédération départementale des chasseurs du Lot-et-Garonne concluent au rejet de la requête. Elles soutiennent que leur intervention est recevable et s’associent aux moyens et conclusions développés par la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

II. Sous le numéro 507986, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 et 22 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté du 28 août 2025 relatif au nombre maximum d’alouettes des champs capturées au moyen de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques durant la saison cynégétique 2025-2026 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que, d’une part, l’arrêté litigieux porte une atteinte grave à un intérêt public en ce qu’il méconnaît l’autorité de la chose jugée et le droit de l’Union européenne et, d’autre part, il porte une atteinte grave aux intérêts qu’elle défend ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;

- l’arrêté contesté méconnaît l’article 9 de la directive 2009/147/CE dès lors que, d’une part, il ne prévoit pas d’alternative satisfaisante et, d’autre part, il ne respecte pas l’obligation de sélectivité prévue par la directive ;

- il méconnaît les articles 2 et 7 de la directive précitée en ce que, d’une part, il autorise la chasse d’une espèce d’oiseau vivant à l’état sauvage en mauvais état de conservation et, d’autre part, les données scientifiques disponibles sur l'espèce et sa conservation ne permettent pas de s'assurer que la chasse est compatible avec le maintien de la population et respecte une régulation équilibrée de l'espèce du point de vue écologique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 15 septembre 2025, la Fédération nationale des chasseurs (FNC), la Fédération départementale des chasseurs (FDC) des Landes et la Fédération départementale des Pyrénées-Atlantiques concluent au rejet de la requête. Elles soutiennent que leur intervention est recevable et s’associent aux moyens et conclusions développés par la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 18 septembre 2025, la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde et la Fédération départementale des chasseurs du Lot-et-Garonne concluent au rejet de la requête. Elles soutiennent que leur intervention est recevable et s’associent aux moyens et conclusions développés par la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 ;

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, l’association One Voice et la Ligue pour la protection des oiseaux et, d’autre part, la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, la Fédération nationale des chasseurs et la Fédération départementale des chasseurs des Pyrénées-Atlantiques, la Fédération départementale des chasseurs du Lot-et-Garonne, la Fédération départementale des chasseurs des Landes et la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde;

Ont été entendus lors de l’audience publique du 22 septembre 2025, à 11 heures :

- le représentant de l’association One Voice ;

- les représentants de la Ligue pour la protection des oiseaux ;

- les représentants de la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche ;

- Me Spinosi, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Fédération nationale des chasseurs et des Fédérations nationales des Landes et des Pyrénées-Atlantiques ;

- le représentant de la Fédération nationale des chasseurs ;

- Me Farge, avocate au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocate des Fédérations départementales des chasseurs de la Gironde et du Lot-et-Garonne ;

- le représentant de la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde ;

à l’issue de laquelle le juge des référés a clos l’instruction ;

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes visées ci-dessus tendent à la suspension de l’exécution du même arrêté du 28 août 2025 de la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche relatif au nombre maximum d’alouettes des champs pouvant être capturées à l’aide de pantes pour la campagne 2025-2026 dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.

2. La Fédération nationale des chasseurs et autres ont intérêt au maintien des arrêtés du 28 août 2025. Par suite, leur intervention en défense est recevable.

3. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

Sur la condition d’urgence :

4. Il résulte des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative que le prononcé de la suspension d’un acte administratif est subordonné notamment à une condition d’urgence. L’urgence justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire.

5. L’arrêté litigieux, pris dans le cadre de l’arrêté du même jour relatif à la capture de l’alouette des champs dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques qui fixe les conditions de l’exercice de cette méthode de capture, les autorisations dont elles doivent faire l’objet et les contrôles auxquels elles peuvent donner lieu, a pour objet et pour effet de permettre la capture, entre le 1er octobre et le 20 novembre, au moyen de pantes, dans les départements précités, d’un nombre maximum total de 98 702 alouettes des champs, espèce dont il est constant qu’elle est en déclin et a subi une forte diminution au cours des vingt dernières années. Il ressort des pièces du dossier que si, malgré cette diminution et en raison d’une population qui reste importante sur le continent européen, son état de conservation au niveau européen est classé sur la liste rouge de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), « préoccupation mineure », la population d’alouettes des champs nichant et hivernant en France est classée « quasi-menacée ». Il n’est pas établi, en l’état de l’instruction et contrairement à ce que soutiennent la ministre et les fédérations intervenantes, que les captures autorisées par l’arrêté litigieux ne concerneraient que les alouettes migrant en provenance de régions où l’état de leurs effectifs est classé en « préoccupation mineure », à l’exclusion des alouettes nichant et hivernant en France. L’exécution de l’arrêté litigieux est ainsi de nature, dans les circonstances de l’espèce, à porter une atteinte grave et immédiate aux intérêts que les requérantes entendent défendre. Le ministre de la transition écologique n’invoquant aucun motif de nature à faire obstacle au prononcé de la suspension de l’exécution de ces arrêtés, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie.

Sur l’existence d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des arrêtés :

6. Aux termes du paragraphe 1 de l’article 8 de la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive oiseaux : « 1. En ce qui concerne la chasse, la capture ou la mise à mort d’oiseaux dans le cadre de la présente directive, les États membres interdisent le recours à tous moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort massive ou non sélective ou pouvant entraîner localement la disparition d’une espèce, et en particulier à ceux énumérés à l’annexe IV, point a). / (…) » Parmi les moyens, installations ou méthode de capture ou de mise à mort prohibés par le a) de l’annexe IV de la directive figure notamment les « collet (…), gluaux, hameçons, oiseaux vivants utilisés comme appelants aveuglés ou mutilés, enregistreurs, appareils électrocutants » ou encore les « filets, pièges-trappes, appâts empoisonnés ou tranquillisants (…) » Toutefois, l’article 9 de la directive prévoit en son paragraphe 1 que « Les États membres peuvent déroger aux articles 5 à 8 s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pour les motifs ci- après : / (…) c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités. » Par ailleurs, son paragraphe 2 prévoit que les dérogations doivent mentionner les espèces concernées, les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés, les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises, l’autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en œuvre, dans quelles limites et par quelles personnes, enfin les contrôles qui seront opérés.

7. Selon l’article L. 424-2 du code de l’environnement, pris pour la transposition des dispositions précitées de la directive du 30 novembre 2009 : « (…) Les oiseaux ne peuvent être chassés ni pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance. Les oiseaux migrateurs ne peuvent en outre être chassés pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification. / Des dérogations peuvent être accordées, s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et à la condition de maintenir dans un bon état de conservation les populations migratrices concernées : / (…) 2° Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités ; / (…) ». En vertu de l’article L. 424-4 du même code : « Dans le temps où la chasse est ouverte, le permis donne à celui qui l'a obtenu le droit de chasser de jour, soit à tir, soit à courre, à cor et à cri, soit au vol, suivant les distinctions établies par des arrêtés du ministre chargé de la chasse. (…) / (…) / Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la chasse de certains oiseaux de passage en petites quantités, le ministre chargé de la chasse autorise, dans les conditions qu'il détermine, l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels, dérogatoires à ceux autorisés par le premier alinéa. / Tous les moyens d'assistance électronique à l'exercice de la chasse, autres que ceux autorisés par arrêté ministériel, sont prohibés. / Les gluaux sont posés une heure avant le lever du soleil et enlevés avant onze heures. / Tous les autres moyens de chasse, y compris l'avion et l'automobile, même comme moyens de rabat, sont prohibés. / (…) ». L’article R. 424-15-1 du code de l’environnement, créé par le décret du 19 mai 2020 précisant les modalités de mise en œuvre des dérogations prévues aux articles L. 424-2 et L. 424-4 du code de l’environnement pour la chasse de certains oiseaux de passage, dispose que : « Pour l’application des dispositions du troisième alinéa des articles L. 424-2 et L. 424-4, l’utilisation de modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels est autorisée dès lors qu’elle correspond à une exploitation judicieuse de certains oiseaux. / (…) ».

8. Il résulte des dispositions de la directive, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans son arrêt C-900/19 du 17 mars 2021, que les motifs de dérogation prévus à son article 9 sont d’interprétation stricte et, à cet égard, que si les méthodes traditionnelles de chasse sont susceptibles de constituer une exploitation judicieuse de certains oiseaux au sens de la directive, l’objectif de préserver ces méthodes ne constitue pas un motif autonome de dérogation au sens de cet article. Par suite, le caractère traditionnel d’une méthode de chasse ne suffit pas, par lui-même, à établir qu’une autre solution satisfaisante, au sens des dispositions du paragraphe 1 de cet article 9 et de l’article L. 424-2 du code de l’environnement, ne peut être substituée à cette méthode, de même que le simple fait qu’une autre méthode requerrait une adaptation et, par conséquent, exigerait de s’écarter de certaines caractéristiques d’une tradition, ne saurait suffire pour considérer qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante.

9. L’arrêté litigieux a été pris sur le fondement de l’arrêté du même jour relatif à la capture de l’alouette des champs à l’aide de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, de Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques, dont l’article 1er dispose que la capture de l’alouette des champs (Alauda arvensis) à l'aide de paires de filets horizontaux (« pantes ») « constitue une exploitation judicieuse de petites quantités d'oiseaux qui, en l'absence d'autre solution satisfaisante, a pour objectif la capture sélective d'alouettes des champs destinées à la consommation locale, à l'exception de quelques spécimens capturés en vue de servir d'appelants ». Il ressort également des motifs de cet arrêté que ces méthodes de capture « intègrent un ensemble de cultures et de traditions locales qui dépassent la simple conservation d’un usage cynégétique » et que « l'intérêt de cette pratique réside, pour les chasseurs, non pas dans la détention, l'élevage et/ou la reproduction d'oiseaux en captivité, ni même dans leur simple prélèvement, mais dans l'art qui entoure leur capture et la préparation de leur consommation (…) ». Au-delà de l’objectif de capture en vue de la consommation humaine, à laquelle il peut notamment être pourvu par la chasse au tir, pratiquée dans les conditions prévues par les textes qui ont notamment pour objet d’assurer la sécurité des pratiquants comme des riverains et qui constitue un mode de chasse autorisé par l’article 7 de la directive et l’article L. 424-4 du code de l’environnement pris pour sa transposition, et en l’absence, en l’état de l’instruction, d’autre objectif susceptible de justifier sérieusement le recours à cette méthode de capture, le motif de la dérogation prévue par le dispositif réglementaire réside principalement dans l’objectif de préserver l'utilisation d’un mode de chasse constituant une pratique traditionnelle, lequel ne saurait à lui seul, ainsi qu’il a été dit, justifier de l’absence d’autre solution satisfaisante au sens des dispositions précitées. Le moyen tiré de ce que les arrêtés litigieux auraient été pris sur le fondement de dispositions réglementaires qui méconnaîtraient les objectifs de l’article 9 de la directive du 30 novembre 2009 ainsi que les dispositions de l’article L. 424-4 du code de l’environnement paraît donc de nature à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur leur légalité.

10. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que les requérantes sont fondées à demander la suspension de l’exécution de l’arrêté du 28 août 2025 relatif au nombre maximum d’alouettes des champs capturées à l’aide de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques, pour la campagne 2025-2026.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros à verser à chacune des requérantes, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

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Article 1er : L’intervention de la Fédération nationale des chasseurs et autres est admise.

Article 2 : L’exécution de l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche du 28 août 2025 relatif au nombre maximum d’alouettes des champs capturées au moyen de pantes dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques durant la saison cynégétique 2025-2026 est suspendue.

Article 3 : L’Etat versera une somme de 3 000 euros à l’association One Voice et une somme de 3 000 euros à la Ligue pour la protection des oiseaux.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association One Voice, à la Ligue pour la protection des oiseaux et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée à la Fédération nationale des chasseurs, la Fédération départementale des chasseurs des Pyrénées-Atlantiques, la Fédération départementale des chasseurs du Lot-et-Garonne, la Fédération départementale des chasseurs des Landes et la Fédération départementale des chasseurs de la Gironde.

Fait à Paris, le 24 septembre 2025

Signé : Gilles Pellissier