Décision du Conseil d'État n° 493681 (lecture du 2025-07-18 00:00:00)

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2025-09-11

CE
Section du Contentieux
493681
2025-07-18
ECLI:FR:CECHR:2025:493681.20250718
SCP GATINEAU, FATTACCINI, REBEYROL
Décision
Excès de pouvoir
B
Satisfaction partielle

2025-07-09
25-456
1ère et 4ème chambres réunies

Vu les procédures suivantes :

1° La société anonyme monégasque Compagnie de gestion de matériel (CO.GE.MAT) a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler la décision du 27 avril 2022 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a infligé une amende d'un montant de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 1264-3 du code du travail après un contrôle réalisé sur le chantier de construction " Le Monde des Neiges " à Auron, commune de Saint-Etienne-de-Tinée (Alpes-Maritimes), et, d'autre part, d'enjoindre à l'administration de suspendre ses contrôles ou, à défaut, de surseoir à l'adoption de sanctions administratives jusqu'à ce que les discussions en cours entre les autorités françaises et monégasques sur le droit applicable aux salariés détachés aient abouti. Par un jugement n° 2203178 du 8 novembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 23MA00072 du 29 février 2024, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la société CO.GE.MAT contre ce jugement.

Sous le n° 493681, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 avril et 16 juillet 2024 et le 24 janvier 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société CO.GE.MAT demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° La société anonyme monégasque CO.GE.MAT a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler la décision du 27 avril 2022 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a infligé une amende d'un montant de 8 000 euros sur le fondement de l'article L. 1264-3 du code du travail après un contrôle réalisé sur les chantiers de construction " Nouvel'R " et " Airport promenade " à Nice (Alpes-Maritimes) et, d'autre part, d'enjoindre à l'administration de suspendre ses contrôles ou, à défaut, de surseoir à l'adoption de sanctions administratives jusqu'à ce que les discussions en cours entre les autorités françaises et monégasques sur le droit applicable aux salariés détachés aient abouti. Par un jugement n° 2203180 du 8 novembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 23MA00070 du 29 février 2024, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur l'appel de la société CO.GE.MAT, annulé ce jugement et la décision du 27 avril 2022 et déchargé cette société du paiement de la somme de 8 000 euros.

Sous le n° 493792, par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 avril 2024 et 16 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre du travail, de la santé et des solidarités demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la société CO.GE.MAT.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- l'accord entre la France et la Principauté de Monaco relatif aux transports routiers, signé à Paris le 9 juillet 1968 ;

- le code de procédure pénale ;

- le code du travail ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la société société CO.GE.MAT ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par deux jugements du 8 novembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté les demandes de la société CO.GE.MAT tendant, respectivement, à l'annulation de deux décisions du 27 avril 2022 par lesquelles le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a infligé, sur le fondement de l'article L. 1264-3 du code du travail, d'une part, une amende d'un montant de 4 000 euros après un contrôle réalisé le 4 février 2020 sur le chantier de construction " Le Monde des Neiges " à Auron sur le territoire de la commune de Saint Etienne-de-Tinée (Alpes-Maritimes), et, d'autre part, une amende d'un montant de 8 000 euros après un contrôle réalisé le 28 janvier 2020 sur les chantiers de construction " Nouvel'R " et " Airport promenade " à Nice, et à ce qu'il soit enjoint à l'administration de suspendre ses contrôles ou, à défaut, de surseoir à l'adoption de sanctions administratives jusqu'à ce que les discussions en cours entre les autorités françaises et monégasques sur le droit applicable aux salariés détachés aient abouti. La société CO.GE.MAT a relevé appel de ces deux jugements devant la cour administrative d'appel de Marseille qui a, par deux arrêts du 29 février 2024, d'une part, rejeté son appel formé contre le jugement du 8 novembre 2022 relatif au chantier " Le Monde des Neiges " et, d'autre part, annulé le jugement du 8 novembre 2022 ainsi que la décision du 27 avril 2022 relatifs aux chantiers " Nouvel'R " et " Airport promenade ", en déchargeant la société du paiement de la somme correspondante. Par deux pourvois, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une même décision, la société CO.GE.MAT et la ministre du travail, de la santé et des solidarités demandent respectivement l'annulation de l'un et de l'autre de ces arrêts.

Sur le cadre juridique :

2. D'une part, les articles L. 1262-1 et L. 1262-2 du code du travail permettent dans certaines conditions à un employeur établi hors de France de détacher temporairement des salariés sur le territoire national. Aux termes du I de l'article L. 1262-2-1 du même code : " L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l'article L. 1262-1 et à l'article L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. "

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 1264-1 du même code : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1 () est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3 ". Aux termes de l'article L. 1264-3 de ce code : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 4 000 € par salarié détaché et d'au plus 8 000 € en cas de réitération dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. / Le délai de prescription de l'action de l'administration pour la sanction du manquement par une amende administrative est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis. / () ".

Sur le pourvoi de la société CO.GE.MAT :

4. En premier lieu, l'article 1er de l'accord du 9 juillet 1968 entre la France et la Principauté de Monaco relatif aux transports routiers stipule que : " 1. Le présent accord est applicable aux transports de voyageurs ou de marchandises par route effectués : / par les entreprises établies en France, lorsque ces transports ont comme lieu d'origine ou de destination le territoire de la Principauté, ou sont effectués en transit à travers ce territoire ; / par les entreprises établies dans la Principauté lorsque ces transports intéressent le territoire français. / 2. Les transports ainsi définis sont dénommés, dans le présent accord, transports franco-monégasques ". Son article 2 stipule que : " 1. Les transports franco-monégasques sont soumis à une réglementation unique, qu'ils soient assurés par des entreprises ayant leur siège dans la Principauté ou en France. / A cette fin, la législation et la réglementation monégasques concernant les transports routiers seront identiques à la législation et à la réglementation française en la matière. / Le ministère français des transports communique à l'administration monégasque tous les textes édictés en matière de coordination des transports. / 2. Les transports pour compte propre, au sens donné à ce terme par la réglementation française, sont libres sur l'ensemble du territoire de la Principauté et de la France. / 3. Les autres transports ou transports pour compte d'autrui, sont soumis aux dispositions : / du chapitre II pour les transports de voyageurs. / du chapitre III pour les transports de marchandises ".

5. Il résulte de ces stipulations que l'accord du 9 juillet 1968, qui définit les conditions d'établissement d'une réglementation commune entre la France et la Principauté de Monaco s'agissant des activités de transport routier de voyageurs et de marchandises, n'a ni pour objet ni pour effet de déroger aux règles prévues par le code du travail en matière de détachement temporaire de salariés par des employeurs étrangers sur le territoire national. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de droit que la cour administrative d'appel de Marseille, qui était compétente pour interpréter les stipulations de cette convention internationale, peu important que leur portée fasse l'objet d'un différend diplomatique pendant entre les parties signataires, a jugé que les entreprises monégasques détachant temporairement des salariés sur le territoire français étaient soumises à l'obligation de déclaration préalable prévue par l'article L. 1262-2-1 du code du travail.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'amende litigieuse, d'un montant de 4 000 euros, prononcée à l'encontre de la société CO.GE.MAT pour sanctionner le défaut de déclaration préalable d'un des salariés présents sur le chantier de construction " Le Monde des Neiges " à Auron, fait suite à plusieurs amendes administratives infligées à cette société au cours des deux années précédentes pour des manquements de même nature constatés sur d'autres chantiers. Au regard du caractère réitéré des faits qui lui sont reprochés et de la minoration appliquée par l'autorité administrative au montant de l'amende encourue pour tenir compte des difficultés économiques auxquelles faisait face le secteur du bâtiment du fait de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, la cour s'est, sans dénaturer les pièces du dossier qui lui était soumis, livrée à une appréciation des faits de l'espèce qui ne conduit pas au maintien d'une sanction hors de proportion avec le manquement constaté.

7. En troisième lieu, en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 1264-3 du code du travail, cité au point 3, le délai de " prescription de l'action de l'administration " pour la sanction d'un manquement par l'amende administrative prévue à l'article L. 1264-1 est de " deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis ". L'article R. 8115-2 du code du travail dispose, pour sa part, s'agissant notamment des amendes prononcées du fait d'un manquement aux obligations fixées par l'article L. 1262-2-1 du même code, que : " Lorsque le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé par l'intermédiaire du représentant de l'employeur mentionné au II de l'article L. 1262-2-1 ou, à défaut, directement à l'employeur, le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. / A l'expiration du délai fixé et au vu des observations éventuelles de l'intéressé, il notifie sa décision et émet le titre de perception correspondant. / L'indication de l'amende envisagée et la notification de la décision infligeant l'amende sont effectuées par tout moyen permettant de leur conférer date certaine. "

8. Il résulte de ces dispositions que le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités dispose d'un délai de deux ans à compter du jour où le manquement a été commis pour engager l'action conduisant au prononcé de l'amende administrative, c'est-à-dire pour indiquer à l'employeur, en application de l'article R. 8115-2 du code du travail, son intention de prononcer à son encontre une amende du fait d'un manquement à ses obligations et l'inviter à présenter ses observations.

9. Il s'ensuit qu'en relevant, pour écarter le moyen tiré de ce que la prescription était acquise à la date à laquelle la décision du 27 avril 2022 prononçant l'amende litigieuse a été prise, que l'autorité administrative avait adressé le 22 juin 2020 à la société requérante, avant l'expiration du délai de deux ans prévu à l'article L. 1264-3 du code du travail, un courrier l'informant de son intention de prononcer une amende administrative à son encontre, qui comportait des indications précises quant aux faits constatés, à la nature des manquements relevés et aux sanctions encourues, la cour n'a pas commis d'erreur de droit.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la société CO.GE.MAT n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.

Sur le pourvoi de la ministre du travail, de la santé et des solidarités :

11. Aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Le présent titre s'applique aux administrations de l'Etat, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics administratifs ainsi qu'aux organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale. " Aux termes du premier alinéa de son article 7 : " Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er ", c'est-à-dire jusqu'au 23 juin 2020 inclus.

12. Ces dispositions sont applicables au délai de prescription de l'action de l'administration prévu à l'article L. 1264-3 du code du travail pour la sanction, par une amende administrative, du manquement à l'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1 du même code.

13. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'autorité administrative a adressé le 16 mars 2022 à la société CO.GE.MAT un courrier l'informant de son intention de prononcer une amende administrative à son encontre pour sanctionner les manquements constatés le 28 janvier 2020 sur les chantiers de construction " Nouvel'R " et " Airport promenade " à Nice. En jugeant que l'envoi de ce courrier était intervenu après l'expiration du délai de prescription prévu par l'article L. 1264-3 du code du travail sans faire application des dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que la ministre du travail, de la santé et des solidarités est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.

Sur le règlement au fond du litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

16. En premier lieu, en relevant, pour écarter le moyen tiré de ce que la décision prononçant l'amende litigieuse était intervenue après l'expiration du délai de prescription prévu par l'article L. 1264-3 du code du travail, que l'autorité administrative avait adressé le 16 mars 2022 à la société CO.GE.MAT un courrier l'informant de l'ouverture d'une procédure administrative à son encontre en application de l'article R. 8115-2 du code du travail, le tribunal administratif n'a pas soulevé d'office un moyen d'ordre public qui aurait dû être communiqué aux parties en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative.

17. En second lieu, il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par la requête, a expressément répondu aux moyens tirés, d'une part, de ce que l'accord du 9 juillet 1968 entre la France et la Principauté de Monaco faisait obstacle à ce que l'obligation de déclaration préalable prévue par l'article L. 1262-2-1 du code du travail s'applique aux entreprises monégasques et, d'autre part, de ce que l'autorité administrative n'avait pas pris en compte, pour fixer le montant de l'amende, le comportement de la société CO.GE.MAT et les obstacles techniques qu'elle avait rencontrés. Par suite, la société CO.GE.MAT n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait insuffisamment motivé.

En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction administrative en litige :

18. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le courrier du 16 mars 2022 mentionné au point 13 par lequel l'autorité administrative a informé la société CO.GE.MAT de son intention de prononcer une amende administrative à son encontre a été adressé avant l'expiration du délai de deux ans dont disposait le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur pour engager l'action tendant à la sanction des manquements commis le 28 janvier 2020, ce délai ayant été suspendu du 12 mars au 23 juin 2020 en application des dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020. Par suite, la société CO.GE.MAT n'est pas fondée à soutenir que l'amende litigieuse ne pouvait plus être prononcée le 27 avril 2022 sans méconnaître les dispositions de l'article L. 1264-3 du code du travail relatives à la prescription de l'action de l'administration.

19. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 5, la société CO.GE.MAT n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait dépourvue de base légale au motif qu'elle ne serait pas soumise à l'obligation de déclaration préalable prévue par l'article L. 1262-2-1 du code du travail en vertu de l'accord franco-monégasque du 9 juillet 1968.

20. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que l'amende litigieuse, d'un montant de 8 000 euros, prononcée à l'encontre de la société CO.GE.MAT pour sanctionner le défaut de déclaration préalable de deux salariés présents sur les chantiers de construction " Nouvel'R " et " Airport promenade " à Nice, fait suite à plusieurs amendes administratives infligées à cette société au cours des deux années précédentes pour des manquements de même nature constatés sur d'autres chantiers. Au regard du caractère réitéré des faits qui lui sont reprochés et de la minoration appliquée par l'autorité administrative au montant de l'amende encourue pour tenir compte des difficultés économiques auxquelles faisait face le secteur du bâtiment du fait de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, la société CO.GE.MAT, qui n'établit pas avoir été confrontée à des difficultés d'ordre technique l'ayant empêché de remplir ses obligations déclaratives, n'est pas fondée à soutenir que la sanction prononcée serait disproportionnée.

21. Il résulte de tout ce qui précède que la société CO.GE.MAT n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande dirigée contre la décision du 27 avril 2022 du directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur lui ayant infligé une amende de 8 000 euros.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de la société CO.GE.MAT contre l'arrêt n° 23MA00072 du 29 février 2024 de la cour administrative d'appel de Marseille est rejeté.

Article 2 : L'arrêt n° 23MA00070 du 29 février 2024 de la cour administrative d'appel de Marseille est annulé.

Article 3 : La requête d'appel de la société CO.GE.MAT contre le jugement n° 2203180 du 8 novembre 2022 du tribunal administratif de Nice est rejetée.

Article 4 : Les conclusions présentées par la société CO.GE.MAT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société anonyme monégasque Compagnie de gestion de matériel et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré à l'issue de la séance du 9 juillet 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Édouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d'Etat et Mme Nejma Benmalek, auditrice-rapporteure.

Rendu le 18 juillet 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : Mme Nejma Benmalek

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

Nos 493681, 493792