Décision du Conseil d'État n° 475950 (lecture du 2025-04-30 00:00:00)

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2025-05-08

CE
Section du Contentieux
475950
2025-04-30
ECLI:FR:CECHR:2025:475950.20250430
SCP LE GUERER, BOUNIOL-BROCHIER, LASSALLE-BYHET;SCP POUPET & KACENELENBOGEN
Décision
Excès de pouvoir
B
Renvoi après cassation

2025-04-11
25-255 bis
1ère et 4ème chambres réunies

Vu les procédures suivantes :

Mme B E née C a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 novembre 2019 par lequel le maire de Paisy-Cosdon (Aube) a délivré à M. D A un permis de construire une maison d'habitation. Par un jugement n° 2000365 du 15 avril 2021, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 21NC01685 du 27 juin 2023, la cour administrative d'appel de Nancy a, sur l'appel formé par Mme E, annulé ce jugement ainsi que l'arrêté du 21 novembre 2019 du maire de Paisy-Cosdon.

1° Sous le n° 475950, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 juillet et 4 octobre 2023 et le 12 juillet 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de Mme E ;

3°) de mettre à la charge de Mme E la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le numéro 487134, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 août et 27 novembre 2023 et le 21 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Paisy-Cosdon demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler le même arrêt du 27 juin 2023 de la cour administrative d'appel de Nancy ;

2°) de mettre à la charge de Mme E la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Thomas Godmez, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat de M. A, à la SCP Buk Lament, Robillot, avocat de Mme E et à la SCP Poupet, Kacenelenbogen, avocat de la commune de Paisy-Cosdon ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 21 novembre 2019, le maire de Paisy-Cosdon a accordé à M. A un permis de construire une maison d'habitation sur la partie de la parcelle cadastrée section ZL n° 21, située en bordure du hameau de Vaujurennes, dont la carte communale, telle qu'issue de sa révision adoptée le 4 février 2019, prévoit que les constructions y sont autorisées. Mme E, voisine du projet, a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté. Par un jugement du 15 avril 2021, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté cette demande. Par un arrêt du 27 juin 2023, la cour administrative d'appel de Nancy a, sur l'appel de Mme E, annulé ce jugement et l'arrêté du 21 novembre 2019. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une même décision, M. A, d'une part, et la commune de Paisy-Cosdon, d'autre part, demandent au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt.

2. L'article L. 160-1 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu et de carte communale qui ne sont pas dotés d'un plan local d'urbanisme, peuvent élaborer une carte communale. " Aux termes du premier alinéa de l'article L. 161-1 du même code : " La carte communale comprend un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques " et aux termes de l'article L. 161-4 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises () ". L'article R. 161-2 du même code prévoit que : " Le rapport de présentation : / 1° Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; / 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 101-1 et L. 101-2, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées et justifie, en cas de révision, les changements apportés, le cas échéant, à ces délimitations ; / 3° Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 161-4 de ce code : " Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées () ".

3. Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier la cohérence, au sein de la carte communale, entre le rapport de présentation et le ou les documents graphiques, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le ou les documents graphiques ne contrarient pas les objectifs que les auteurs du document ont définis dans le rapport de présentation, compte tenu de leur degré de précision. L'inadéquation d'un document graphique à un objectif du rapport de présentation ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres objectifs énoncés au sein de ce rapport, à caractériser une incohérence entre le document et ce rapport.

4. Pour juger que la carte communale de Paisy-Cosdon, telle qu'issue de la révision adoptée par la délibération du 4 février 2019, était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, la cour administrative d'appel a relevé que le classement du terrain d'assiette du projet en zone constructible avait été opéré afin de permettre la construction par M. A d'un gîte rural, projet de locations touristiques de courtes durées connu de la commune, alors que, suivant son rapport de présentation, cette révision avait pour objectif de soutenir la croissance démographique de la commune et permettre le desserrement des ménages en augmentant le nombre d'habitations disponibles. En statuant ainsi, sans rechercher si, pris dans son ensemble, le zonage résultant de la carte communale révisée était susceptible de contrarier les objectifs définis dans le rapport de présentation, lesquels, au demeurant, ne se limitent pas au soutien de la croissance démographique de la commune mais comprennent aussi, notamment, le développement des activités économiques réalisées sur le territoire communal, la cour a commis une erreur de droit.

5. La cour a, en outre, commis une autre erreur de droit en prenant en considération, pour apprécier la légalité de l'ouverture à l'urbanisation de la parcelle en litige, la destination de la construction projetée, une telle circonstance étant inopérante dès lors qu'il résulte des dispositions citées au point 3 qu'une carte communale se borne à délimiter les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où elles ne sont pas admises.

6. Enfin, et en tout état de cause, si le permis de construire ne peut être délivré que pour un projet qui respecte la réglementation d'urbanisme en vigueur, il ne constitue pas un acte d'application de cette réglementation. Par suite, un requérant demandant l'annulation d'un permis de construire ne saurait utilement se borner à soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut. Cependant, il résulte de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme que la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur. Dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'un permis de construire a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur.

7. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'aucun moyen de cette sorte n'a été invoqué par Mme E. Par suite, en se fondant, pour annuler le permis de construire en litige, sur l'illégalité de la carte communale révisée de la commune, la cour a également commis une erreur de droit.

8. Il en résulte que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de leurs pourvois, se rapportant aux mêmes motifs de l'arrêt ou à un autre motif retenu par la cour à titre surabondant, M. A et la commune de Paisy-Cosdon sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent.

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. A et de la commune de Paisy-Cosdon, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E une somme au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

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Article 1er : L'arrêt du 27 juin 2023 de la cour administrative d'appel de Nancy est annulé.

Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Nancy.

Article 3 : Les conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. D A, à la commune de Paisy-Cosdon et à Mme B E.

Délibéré à l'issue de la séance du 11 avril 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Édouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d'Etat ; M. Thomas Godmez, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 30 avril 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Thomas Godmez

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

Nos 475950, 487134