Décision du Conseil d'État n° 493334 (lecture du 2025-06-13 00:00:00)

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2025-07-05

CE
Section du Contentieux
493334
2025-06-13
ECLI:FR:CECHR:2025:493334.20250613
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ
Décision
Excès de pouvoir
B
Renvoi après cassation

2025-05-19
25-319
4ème et 1ère chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 10 avril, 8 juillet et 18 septembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société d'exercice libéral par actions simplifiées (SELAS) Cabinet de la Grand Place demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 15 février 2024 par laquelle le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte, a confirmé le " retrait " de son inscription au tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes des Hauts-de-Seine ;

2°) d'enjoindre au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes d'enregistrer la nouvelle répartition de son capital social, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes la somme de 12 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision qu'elle attaque est entachée :

- d'irrégularité, en ce qu'elle se fonde sur des motifs pour lesquels elle n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations et sur des pièces qui ne figuraient pas au dossier de la procédure, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- d'erreur de droit, en ce que, sauf à méconnaître les dispositions de l'article R. 4113-4 du code de la santé publique, l'instance ordinale ne pouvait, d'une part, à l'occasion du contrôle de la conformité des statuts d'une société d'exercice libéral aux dispositions législatives et règlementaires en vigueur, rechercher si ces statuts étaient réellement respectés dans le fonctionnement quotidien de la société, ni, d'autre part, à supposer même que des décisions prises par la société ne respecteraient pas ses statuts ou la règlementation en vigueur, auquel cas la charge d'en apporter la preuve n'incomberait qu'au conseil départemental de l'ordre , y voir un grief faisant obstacle à l'enregistrement de ses modifications statutaires et, dans ce cas, entraînant sa radiation du tableau de l'ordre, dès lors qu'un tel grief n'est susceptible d'être sanctionné que dans le cadre d'une procédure disciplinaire ;

- d'erreur d'appréciation et d'erreurs de fait, en ce qu'elle retient qu'il n'est pas démontré que l'entrée de la société de participations financières de profession libérale Eurodonti France dans le capital de la SELAS Cabinet de la Grand Place aurait donné lieu à un agrément par la collectivité des associés, ni que ces derniers peuvent, dans le cadre d'une consultation écrite sur l'agrément d'un nouvel associé, se prononcer par un vote.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 août 2024, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SELAS Cabinet de la Grand Place au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Julien Fradel, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Cyrille Beaufils, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boucard, Capron, Maman, avocat de la SELAS Cabinet de la Grand Place et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que plusieurs décisions du président de la société d'exercice libéral par actions simplifiée (SELAS) Cabinet de la Grand Place, inscrite au tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes des Hauts-de-Seine depuis 2017, ont mis à jour l'article 8.2 des statuts de cette société relatif à la répartition de son capital social, pour tenir compte de ce que la société de participations financières de profession libérale (SPFPL) Eurodonti France, également inscrite au même tableau de l'ordre, était devenue actionnaire majoritaire de cette société, détenant 500 983 de ses 501 000 actions. Saisi de cette nouvelle répartition du capital social de la SELAS Cabinet de la Grand Place, le conseil départemental des Hauts-de-Seine de l'ordre des chirurgiens-dentistes, par une décision du 30 mars 2022, l'a estimée contraire aux règles applicables aux sociétés d'exercice libéral de chirurgiens-dentistes, au motif que l'article R. 4113-11 du code de la santé publique faisait obstacle à ce que des sociétés de participations financières puissent détenir des participations dans plus de deux sociétés d'exercice libéral, et a enjoint à la société de mettre ses statuts en conformité avec la règlementation applicable. Sur recours de la société, le conseil régional d'Ile-de-France de l'ordre des chirurgiens-dentistes a, par une décision du 10 mai 2022, estimé, pour sa part, que la nouvelle répartition du capital social de la SELAS Cabinet de la Grand Place portait atteinte à l'indépendance des chirurgiens-dentistes consacrée à l'article R. 4127-209 du code de la santé publique et en a déduit que cette société ne pouvait plus être inscrite au tableau de l'ordre. Le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, par une décision du 21 juillet 2022 qui s'est substituée aux précédentes décisions, a également retenu que ces modifications statutaires ne pouvaient être acceptées, en se fondant sur un autre motif, tiré de ce que la SPFPL Eurodonti France ne répondait pas à la condition d'être détenue majoritairement par une personne physique ou morale exerçant la profession de chirurgien-dentiste, les éléments recueillis ne lui permettant pas de déterminer si son associé unique, la société de droit grec " Orthodontiko Odontiatreio toy Hamagelou Monoprosopi Ike ", exerçait la profession de chirurgien-dentiste. Il a, par cette même décision, confirmé le " retrait " de l'inscription de la SELAS Cabinet de la Grand Place au tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes des Hauts-de-Seine. Par des courriers du 5 octobre 2022, le conseil départemental des Hauts-de-Seine a notifié aux praticiens de la SELAS Cabinet de la Grand Place l'exécution du " retrait " de son inscription au tableau de l'ordre à compter du 26 octobre 2022. Par une décision n° 468239 du 4 octobre 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a annulé la décision du 21 juillet 2022 du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes et enjoint à ce dernier de se prononcer à nouveau, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision, sur le recours formé par la SELAS. Par une décision du 15 février 2024, dont la SELAS Cabinet de la Grand Place demande l'annulation pour excès de pouvoir, le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte, a de nouveau refusé d'agréer les modifications apportées aux statuts de la SELAS, au motif que les conditions réelles de fonctionnement de la société ne permettaient pas de s'assurer que ses associés praticiens en assuraient le contrôle effectif, et confirmé le " retrait " de son inscription au tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes des Hauts-de-Seine.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 15 février 2024 :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 4112-1 du code de la santé publique : " Les () chirurgiens-dentistes () qui exercent dans un département sont inscrits sur un tableau établi et tenu à jour par le conseil départemental de l'ordre dont ils relèvent. / () / Nul ne peut être inscrit sur ce tableau s'il ne remplit pas les conditions requises par le présent titre et notamment les conditions nécessaires de moralité, d'indépendance et de compétence. / La décision d'inscription ne peut être retirée que si elle est illégale et dans un délai de quatre mois. Passé ce délai, la décision ne peut être retirée que sur demande explicite de son bénéficiaire. / Il incombe au conseil départemental de tenir à jour le tableau et, le cas échéant, de radier de celui-ci les praticiens qui, par suite de l'intervention de circonstances avérées postérieures à leur inscription, ont cessé de remplir ces conditions. / () ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 4123-1 du même code : " Le conseil départemental de l'ordre exerce, dans le cadre départemental et sous le contrôle du conseil national, les attributions générales de l'ordre, énumérées à l'article L. 4121-2. / Il statue sur les inscriptions au tableau. "

3. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 4113-9 du code de la santé publique : " Les () chirurgiens-dentistes () en exercice, ainsi que les personnes qui demandent leur inscription au tableau de l'ordre () des chirurgiens-dentistes () doivent communiquer au conseil départemental de l'ordre dont ils relèvent les contrats et avenants ayant pour objet l'exercice de leur profession ainsi que, s'ils ne sont pas propriétaires de leur matériel et du local dans lequel ils exercent ou exerceront leur profession, les contrats ou avenants leur assurant l'usage de ce matériel et de ce local ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 4113-11 du même code : " Le conseil de l'ordre peut refuser d'inscrire au tableau des candidats qui ont contracté des engagements incompatibles avec les règles de la profession ou susceptibles de priver le praticien de l'indépendance professionnelle nécessaire. " Aux termes de l'article R. 4113-4 de ce code, relatif aux sociétés d'exercice libéral dont l'objet social est l'exercice en commun de la profession de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme : " La société est constituée sous la condition suspensive de son inscription au tableau de l'ordre. / La demande d'inscription de la société d'exercice libéral est présentée collectivement par les associés et adressée au conseil départemental de l'ordre du siège de la société par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, accompagnée, sous peine d'irrecevabilité, des pièces suivantes : / 1° Un exemplaire des statuts et, s'il en a été établi, du règlement intérieur de la société ainsi que, le cas échéant, une expédition ou une copie de l'acte constitutif ; / 2° Un certificat d'inscription au tableau de l'ordre de chaque associé exerçant au sein de la société ou, pour les associés non encore inscrits à ce tableau, la justification de la demande d'inscription ; / 3° Une attestation du greffier du tribunal de commerce du lieu du siège social ou du tribunal judiciaire statuant commercialement constatant le dépôt au greffe de la demande et des pièces nécessaires à l'immatriculation ultérieure de la société au registre du commerce et des sociétés ; / 4° Une attestation des associés indiquant : / a) La nature et l'évaluation distincte de chacun des apports effectués par les associés ; / b) Le montant du capital social, le nombre, le montant nominal et la répartition des parts sociales ou actions représentatives de ce capital ; / c) L'affirmation de la libération totale ou partielle, suivant le cas, des apports concourant à la formation du capital social. / L'inscription ne peut être refusée que si les statuts ne sont pas conformes aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Elle peut également être refusée dans le cas prévu à l'article L. 4113-11. / Toute modification des statuts et des éléments figurant au 4° ci-dessus est transmise au conseil départemental de l'ordre dans les formes mentionnées au présent article. " Il résulte de ces dispositions que l'instance ordinale ne peut inscrire une société d'exercice libéral de chirurgiens-dentistes au tableau de l'ordre que si ses statuts sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'exercice de la profession, au nombre desquelles figurent les conditions auxquelles la loi subordonne l'exercice de cette profession dans le cadre d'une société. A ce titre, il appartient à l'instance ordinale de s'assurer que les statuts d'une société d'exercice libéral de chirurgiens-dentistes et, le cas échéant, des accords passés entre les associés ou des engagements contractés par la société avec des tiers ne sont pas de nature à compromettre le respect des règles de la profession par les chirurgiens-dentistes qui exercent au sein de cette société, notamment en portant atteinte à leur indépendance professionnelle. De même, lorsque lui est transmise, en application des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 4113-4 du code de la santé publique, une modification des statuts d'une telle société inscrite au tableau de l'ordre, il appartient à l'instance ordinale, si elle estime que cette modification n'est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires de la profession, de mettre en demeure la société de se conformer à ces dispositions et, si elle ne le fait pas, de la radier du tableau.

4. Il ressort des pièces du dossier que le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte en exécution de l'injonction, prononcée par le Conseil d'Etat, statuant au contentieux dans sa décision du 4 octobre 2023 mentionnée au point 1, de réexamen du recours dont la SELAS Cabinet de la Grand Place l'avait saisi, a confirmé le " retrait " de son inscription du tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes des Hauts-de-Seine, en retenant cette fois-ci à son encontre la circonstance que les conditions réelles de fonctionnement de cette société ne permettaient pas de s'assurer que les chirurgiens-dentistes associés exerçant en son sein et qui détiennent, ensemble, moins de la moitié de son capital social, assuraient un contrôle effectif de la société dans des conditions conformes à ses statuts, ce qui portait atteinte à leur indépendance professionnelle. Il résulte ainsi des termes mêmes de la décision attaquée que le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte, ne s'est pas fondé, pour refuser d'agréer la nouvelle répartition du capital social de la société qui lui était soumise, sur son absence de conformité aux dispositions législatives et règlementaires applicables à la profession, ni sur l'existence d'accords passés entre les associés ou d'engagements contractés par la société avec des tiers susceptibles de compromettre le respect par les praticiens y exerçant des règles de la profession, mais essentiellement sur l'absence d'éléments permettant d'établir que les décisions d'agrément de nouveaux associés, d'augmentation du capital social de la société et de modification de sa répartition avaient été prises par la collectivité des associés dans le respect des formes et procédures prescrites par les statuts. Il n'appartenait toutefois pas au conseil départemental de l'ordre, ou à son Conseil national saisi en application de l'article R. 4112-5-1 du code de la santé publique, de s'assurer, dans le cadre du contrôle qu'il est tenu d'exercer en application des dispositions de l'article R. 4113-4 du code de la santé publique citées au point précédent, de la régularité de telles décisions au regard des règles statutaires applicables. Il s'ensuit que la décision du 15 février 2024 du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte, est entachée d'illégalité.

5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, que la SELAS Cabinet de la Grand Place est fondée à demander l'annulation de la décision du 15 février 2024 du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte, qu'elle attaque.

En ce qui concerne les autres conclusions :

6. L'exécution de la présente décision implique, non qu'il soit fait droit au recours formé par la société requérante auprès du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, mais qu'il soit réexaminé, en fonction des circonstances de fait et de droit applicables à la date de sa décision. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à ce conseil de procéder à ce réexamen dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction, à défaut pour le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes de justifier de l'exécution de la présente décision dans ce délai, d'une astreinte de 500 euros par jour jusqu'à la date à laquelle cette décision aura reçu exécution.

7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes la somme de 3 000 euros à verser à la SELAS Cabinet de la Grand Place au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de cette société, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : La décision du 15 février 2024 du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes, statuant en formation restreinte, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes de se prononcer, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, sur le recours formé par la SELAS Cabinet de la Grand Place.

Article 3 : Une astreinte de 500 euros par jour est prononcée à l'encontre du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes s'il n'est pas justifié de l'exécution de la présente décision dans le délai mentionné à l'article 2 ci-dessus. Le président du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes communiquera à la section des études, de la prospective et de la coopération du Conseil d'Etat copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la présente décision.

Article 4 : Le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes versera à la SELAS Cabinet de la Grand Place une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la SELAS Cabinet de la Grand Place et les conclusions présentées par le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à la SELAS Cabinet de la Grand Place et au Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes.

Copie en sera adressée à la section des études, de la prospective et de la coopération du Conseil d'Etat.