Délibération n° 2013-394 du 12 décembre 2013 portant avis sur un projet de décret relatif aux modalités d’établissement, de conservation et de publication des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts adressées à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (Demande d’avis n° 13035961)
Nature: Avis

La Commission nationale de l’informatique et des libertés,
Saisie par le Premier ministre d’une demande d’avis sur un projet de décret relatif aux modalités d’établissement, de conservation et de publication des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts adressées à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique ;
Vu la Convention n° 108 du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;
Vu les décisions du Conseil Constitutionnel n° 2013-675 DC et n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013 ;
Vu la loi organique n° 2013-906 du 13 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ;
Vu la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la publique, notamment ses articles 4-IV, 5-V, 11-IV et 12-I ;
Vu le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 modifié pris pour l’application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Après avoir entendu M. Jean-François CARREZ, commissaire, en son rapport, et M. Jean-Alexandre SILVY, commissaire du Gouvernement, en ses observations ;
Émet l'avis suivant :
La Commission a été saisie par le Premier ministre d’une demande d’avis sur un projet de décret en Conseil d’État relatif aux modalités d’établissement, de conservation et de publication des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts adressées à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.
Ce projet de décret a pour objet de fixer les modalités d’application de certaines dispositions de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ainsi que de la loi ordinaire n° 2013-907 du même nom (ci-après "lois sur la transparence de la vie publique"). 
Plus précisément, il s’agit du projet de décret en Conseil d’État prévu au IV de l’article L.O 135-1 (nouveau) et au V de l’article L.O 135-2 (nouveau) du code électoral, dans leur rédaction issue de la loi n° 2013-906 du 11 octobre 2013. Il s’agit également du décret prévu aux articles 4-IV, 5-V, 11-IV et 12-I de la loi n° 2013-907 précitée. Conformément à ces dispositions, ce projet de décret en Conseil d’État doit être pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. 
Il vise notamment à fixer les modèles et le contenu des déclarations de situation patrimoniale, d’intérêts, d’intérêts et d’activités prévues par les lois sur la transparence de la vie publique, ainsi que les modèles de déclaration de modification substantielle de ces dernières. Il prévoit également les modalités de conservation et de publication de ces déclarations. 
Rappel sur le dispositif général 
Le 11 octobre 2013, à la suite des décisions du Conseil constitutionnel (CC) n° 2013-675 DC et n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013, la loi organique n° 2013-906 relative à la transparence de la vie publique ainsi que la loi ordinaire n° 2013-907 du même nom ont été promulguées.
Ces lois instaurent de nouvelles obligations de transparence auxquelles sont soumis les responsables politiques et administratifs, le contrôle de ces obligations par une Haute autorité de la transparence de la vie publique et le renforcement des sanctions encourues en cas de méconnaissance des règles en vigueur en la matière.
Cette autorité administrative indépendante, qui remplacera l'actuelle commission pour la transparence financière de la vie politique, a notamment pour mission de recevoir et de contrôler les déclarations de situation patrimoniale, d’intérêts et d’intérêts et d’activités des personnes assujetties aux nouvelles obligations issues des lois sur la transparence de la vie publique.
En effet, les lois précitées prévoient l’obligation, pour toutes les personnes assujetties au dispositif, d’établir des déclarations de situation patrimoniale, des déclarations d’intérêts ainsi que, pour les seuls membres du Parlement, des déclarations d’intérêts et d’activités. Les éléments devant figurer dans ces déclarations et la possibilité pour les personnes concernées d’y joindre des observations sont expressément prévus dans lesdites dispositions législatives.
En outre, le dispositif prévoit que certaines de ces déclarations peuvent être rendues publiques, selon des modalités variables en fonction des personnes concernées (publication en ligne ou consultation sur site physique). Les éléments de ces déclarations qui ne peuvent en aucun cas être rendus publics sont expressément mentionnés au code électoral et dans les dispositions de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013. La Haute Autorité peut en outre assortir cette publication de toute appréciation qu'elle estime utile quant à l'exhaustivité, à l'exactitude et à la sincérité de l'une ou l'autre déclaration, après avoir mis l'intéressé à même de présenter ses observations. Il est enfin prévu que les électeurs peuvent adresser à la Haute Autorité des observations sur les déclarations rendues publiques, sans qu’elles puissent néanmoins être publiées. 
Dans ce contexte, le projet de décret soumis pour avis à la Commission prévoit les modalités d’établissement, de conservation et de publication des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts adressées à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Il fixe ainsi, en annexes, les modèles de déclarations de situation patrimoniale, de déclarations d’intérêts et de modification substantielle de celles-ci, ainsi que les modèles de déclarations d’intérêts et d’activités réservées aux parlementaires. Il fixe également les montants à partir desquels les déclarations de certains biens doivent être établies.
Il précise, en outre, les modalités de conservation et d’éventuelle publication de ces déclarations par la Haute autorité. En particulier, il prévoit la publication de certaines déclarations de patrimoine et des déclarations d’intérêts par voie de diffusion sur un site internet public unique, d’accès gratuit, qui devra être créé par arrêté pris après avis de la Commission. 
Le projet de décret prévoit enfin les modalités de mise à disposition des électeurs des déclarations de situation patrimoniale ouvertes à consultation, ainsi que le modèle d’observation que l’électeur peut adresser à la suite de la consultation d’une déclaration de situation patrimoniale d’un membre du Parlement.
A titre liminaire, la Commission rappelle que la collecte et la publication des informations figurant sur les différentes déclarations précitées constituent des traitements de données à caractère personnel, au sens de l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, soumis aux dispositions de ladite loi. En outre, elle relève qu’il est expressément prévu par le projet de décret la mise en œuvre, par la Haute Autorité, d’un traitement automatisé de données permettant la publication des éléments précités, via l’alimentation du futur site internet unique, ainsi que la conservation de l’ensemble des éléments qui lui sont transmis.
Sur les données collectées dans le cadre des obligations de déclaration 
Le champ d’application exact du dispositif de transparence de la vie publique a été expressément déterminé par le Législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, et le projet de décret ne fait donc que rappeler la liste des personnes assujetties à ces nouvelles obligations.
En ce qui concerne les données à caractère personnel collectées dans le cadre de ces déclarations, la Commission relève que les dispositions du code électoral, s’agissant des parlementaires, et de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, s’agissant des autres personnes assujetties, prévoient précisément les catégories d’informations qui doivent figurer dans les trois types de déclarations, qu’il est dès lors inutile de rappeler ici.
Elle relève que les modèles de déclaration annexés au projet de décret reprennent très exactement ces catégories d’informations, en précisant les éléments qui doivent figurer au titre de chacune d’elles.
Les modèles de déclarations de situation patrimoniale contiennent en outre des précisions sur les revenus perçus depuis le début du mandat ou des fonctions au titre desquels la déclaration est déposée. Les modèles de déclaration d’intérêts et d’activités comportent les mêmes éléments que les déclarations "simples" d’intérêts, auxquels sont ajoutés les noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les autres activités professionnelles déclarées par eux ainsi que les activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, que le député envisage de conserver durant l'exercice de son mandat. La Commission estime qu’une définition exacte de la notion de "collaborateurs parlementaires" devrait être prévue afin de s’assurer du caractère non excessif des données collectées dans le cadre de ces déclarations des membres du Parlement.
Les trois types de déclaration contiennent en outre des éléments d’identification des personnes concernées et en particulier les nom, prénom, date de début et de fin de mandat ou de nomination, année de naissance, profession, régime matrimonial, coordonnées et autres mandats ou fonctions.
La Commission observe ainsi que seules des précisions pertinentes, par rapport aux catégories d’informations mentionnées dans les dispositions adoptées par le Législateur, sont collectées dans le cadre de ces déclarations. Dans ces conditions, elle estime que ces données sont adéquates, pertinentes et non excessives par rapport aux finalités de la collecte telles que déterminées par les dispositions législatives précitées.
En ce qui concerne les observations des électeurs, l’annexe 7 au projet de décret prévoit tout d’abord la collecte d’informations sur l’identité de l’électeur : nom et prénom, date de naissance, adresse de contact et liste électorale d’inscription. Des photocopies de pièces d’identité, sans que ces pièces soient précisées, et de la carte électorale doivent en outre être jointes à l’envoi. Sur ce point, la Commission estime que la nature exacte des données collectées doit être précisée et qu’une seule pièce d’identité devrait être requise dans la mesure où la carte électorale est également collectée. 
Si le caractère pertinent de cette dernière ne saurait être remis en cause dans la mesure où l’inscription constitue une condition prévue par la loi pour consulter les déclarations patrimoniales des parlementaires, la Commission estime néanmoins que la possession d’une carte électorale n’étant pas obligatoire pour voter ou être inscrit sur une liste électorale, des conditions alternatives de preuve devraient être envisagées.
Sur les informations rendues publiques et leurs modalités de publicité 
A titre général, la Commission rappelle la nécessité de concilier l’objectif de transparence poursuivi par le Législateur et la protection des données personnelles prévues par la loi du 6 janvier 1978 modifiée.
Elle rappelle également que toutes les déclarations ne font pas l’objet d’une publicité et que leur mise à disposition au public est réalisée selon des modalités variables, conformément aux dispositions du code électoral et de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, dans leur rédaction modifiée par les décisions susvisées du Conseil constitutionnel. Les déclarations de situation patrimoniale concernées par la publication en ligne sont uniquement celles des membres du Gouvernement. Pour la publication des déclarations d’intérêts, sont concernés les membres du Gouvernement, les représentants français au Parlement européen, les titulaires de mandats électifs locaux, ainsi que les membres du Parlement dans le cadre de leurs déclarations d’intérêts et d’activités. Les modifications substantielles de ces déclarations font également l’objet d’une publication en ligne.
La Commission observe que le Conseil constitutionnel a jugé, sous certaines réserves et après une censure partielle, que les atteintes au respect de la vie privée constituées par la publication de ces déclarations ne revêtent pas un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi. 
Toutefois, elle estime qu’il convient de s’assurer que les modalités précises de publication soit également respectueuses de la protection des données personnelles des intéressés.
A cet égard, l’article 7 du projet de décret prévoit que la publication de ces déclarations de patrimoine et d’intérêts est assurée par voie de diffusion sur un site internet public unique, d’accès gratuit, dont la Haute autorité pour la transparence de la vie publique est l’autorité responsable. Ce site sera crée par arrêté du Premier ministre, sur proposition de la Haute autorité et après avis de la Commission, ce dont elle prend acte. 
La Commission estime dès lors qu’il convient que la Haute autorité, en tant que responsable de traitement qui procède à la mise en ligne des données à caractère personnel, mette en place des mesures visant à empêcher les moteurs de recherche externes de procéder à une indexation des données directement identifiantes. Ces mesures peuvent consister, par exemple, en l’utilisation de règles d’indexation à destination des moteurs de recherche correctement définies (robots.txt) ou de mécanismes visant à s’assurer que l’émetteur d’une requête concernant un document est bien un internaute et non un programme informatique (captcha visuels et auditifs). 
La Commission rappelle qu’il ne s’agit en aucun cas d’empêcher l’indexation sur le site unique des données publiées, ce qui serait contraire à l’objectif poursuivi de transparence. Ces mesures visent uniquement à s’assurer du respect des dispositions prévues des articles 6-4° et 6-5° de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, concernant le respect des durées de conservation prévues des informations rendues publiques ainsi que de leur mise à jour.
Le projet de décret prévoit que la Haute Autorité "prend les mesures techniques nécessaires pour assurer l’intégrité du site", ce dont la Commission prend acte. Elle souhaiterait néanmoins que cette disposition soit complétée, notamment afin de prévoir que ces informations ne puissent pas être copiées et diffusées.
La durée pendant laquelle les informations sont mises à la disposition du public, soit la durée des fonctions ou du mandat de personnes concernées, n’appelle pas d’observation particulière de la part de la Commission. Celle-ci estime néanmoins que la nécessité de mettre à jour, sans délai, l’ensemble de ces informations devrait également être prévue dans ces dispositions réglementaires.
La Commission relève que la publicité des appréciations que la Haute autorité peut porter sur ces déclarations, quant à l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité de celles-ci et après avoir mis l’intéressé à même de présenter ses observations, n’est pas mentionnée dans le projet de décret qui lui est soumis. Il en est de même des observations que les personnes concernées peuvent apporter sur leurs propres déclarations, pourtant expressément prévues par les dispositions législatives précitées. Elle rappelle, a contrario, que les observations que les électeurs peuvent adresser au président de la Haute autorité concernant les déclarations de patrimoine consultées ne peuvent en aucun cas être rendues publiques et qu’il est expressément prévu par la loi que, pour préserver la confidentialité des données des personnes assujetties au dispositif " transparence de la vie publique", le fait de publier ou de divulguer les informations contenues dans les déclarations de patrimoine consultées est pénalement sanctionné.
Enfin, la Commission relève que les dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée, dite "loi CADA", et ses modalités d’application aux cas d’espèce ne sont pas rappelées dans le projet de décret. Les déclarations d’intérêts et les déclarations d'intérêts et d'activités rendues publiques sont pourtant, conformément et dans les conditions prévues par les lois sur la transparence de la vie publique, réutilisables au sens de la "loi CADA". La Commission rappelle à cet égard qu’en l’absence de disposition législative ou réglementaire le permettant expressément, la réutilisation des données personnelles contenues dans ces informations est subordonnée, d’une part, à leur anonymisation ou au recueil préalable du consentement des personnes concernées et, d’autre part, au respect des dispositions de la loi "Informatique et Libertés".
Sur le traitement mis en œuvre par la Haute Autorité
L’article 6 du projet de décret soumis à la Commission prévoit que la Haute autorité "conserve les déclarations, ainsi que les observations des électeurs qui s’y rapportent, jusqu’à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de la fin des fonctions ou du mandat au titre desquels elles ont été déposées". La mise en œuvre d’un traitement automatisé par cette autorité de données à caractère personnel est par ailleurs rendue nécessaire par les dispositions de l’article 7 du même projet, dans la mesure où ce sont ces déclarations qui vont faire l’objet d’une publication en ligne sur le site internet unique.
Ce traitement de données doit dès lors faire l’objet, au-delà du site internet qu’il a vocation à alimenter, de mesures de sécurité élevées et conformes à l’article 34 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. En effet, il enregistre notamment les observations des électeurs sur les déclarations de situation patrimoniale qui, eu égard à leur sensibilité, tant pour les électeurs eux-mêmes que pour les personnes concernées par ces observations, ne doivent en aucun cas être rendues accessibles à des personnes non autorisées. De même, l’accès aux diverses déclarations adressées à cette autorité doit faire l’objet d’un contrôle étroit.
C’est pourquoi la Commission estime qu’il convient de s’assurer, par des moyens techniques, qu’aucun tiers non autorisé n’ait accès à ces informations et que la Haute Autorité mette donc en œuvre des mesures de nature à prévenir de tels accès. Elle rappelle que la répression pénale prévue concernant la divulgation illégale d’informations ne prive pas la Haute Autorité de sa responsabilité en la matière.
En particulier, il convient que les personnes accédant directement à ce traitement au sein de l’organe responsable fassent l’objet d’habilitations spécifiques, de même que les "destinataires" de ce traitement au sens large, y compris les personnels des organismes habilités par la loi à y accéder (parquet, fisc, etc.). Des mesures strictes de traçabilité des actions effectuées dans le traitement, y compris les transmissions d’informations vers des organismes extérieurs, devront en outre être prévues. 
De même, la Commission rappelle l’impérieuse nécessité de se conformer aux dispositions de l’article 6-4° de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, la mise à jour des données au sein du traitement mis en œuvre par la Haute Autorité conditionnant en effet celle des informations publiées via le site unique.
En ce qui concerne la durée de conservation des informations enregistrées dans ce traitement, de cinq ans supérieure à la durée pendant laquelle ces informations font l’objet d’une publication, la Commission s’interroge sur sa pertinence, au regard de la prescription de l’action publique applicable en la matière.
L’article 6 du projet de décret prévoit enfin que les seules déclarations, et non les observations des électeurs, sont destinées, à l’expiration du délai précité, à être conservées conformément aux dispositions du code du patrimoine relatives aux archives publiques. Ce point n’appelle pas d’observation particulière de la part de la Commission.
Sur les droits des personnes concernées 
L’article 7 du projet de décret prévoit expressément que la Haute Autorité "assure l’information des personnes sur le recueil et la publicité des données les concernant". La Commission relève néanmoins qu’à l’exception du modèle de déclaration d’intérêts et d’activités, aucun autre modèle ne contient de mention d’information relative à la loi du 6 janvier 1978 modifiée. Elle demande dès lors que ces modèles soient complétés des mentions prévues à l’article 32 de ladite loi et que les modalités de publication des déclarations reçues soient en outre expressément mentionnées.
Le droit d’accès des personnes assujetties au dispositif aux informations qui les concernent est sans objet au vu du caractère public des informations appelées à figurer dans le site internet unique. L’exercice du droit de rectification est quant à lui rendu nécessaire, pour les personnes concernées, par les dispositions législatives susmentionnées et a déjà été largement abordé dans le présent avis.
Enfin, concernant le droit d’opposition des personnes assujetties au dispositif de transparence, la Commission rappelle que le traitement de leurs données répond à une obligation légale et que, par conséquent, leur droit d’opposition tel que prévu à l’article 38 n’a pas vocation à s’appliquer.
Toutefois, les droits d’accès, de rectification et d’opposition des électeurs, lorsqu’ils adressent des observations à la Haute Autorité, pourraient faire l’objet de précisions dans les dispositions réglementaires projetées. 
La Présidente
Isabelle FALQUE-PIERROTIN