Délibération concernant un projet de décret en Conseil d'Etat pris pour l'application de l'article 98-3 de la loi de finances pour 1990 relatif aux modalités de conservation par les établissements bancaires des informations portant sur les opérations de transfert de fonds à l'étranger et à leur communication aux administrations fiscale et douanière
Nature: Avis

   La Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés,   Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;   Vu la directive du Conseil des Communautés Européennes du 24 juin 1988 relative à la libération des mouvements de capitaux, notamment son article 4 ;   Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ainsi que son décret d'application n° 78-774 du 17 juillet 1978 ;   Vu la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives ;   Vu la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, notamment son article 8 ;   Vu l'article 98 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 portant loi de finances pour 1990 ;   Vu le livre des procédures fiscales, notamment ses articles L. 81 et suivants et L. 102 B ;   Vu le code des douanes, notamment ses articles 64 A et suivants ;   Vu le projet de décret pris pour l'application de l'article 98-3 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 relatif à l'exercice du droit de communication sur les opérations de transfert de fonds à l'étranger ;   Après avoir entendu Monsieur Marcel PINET en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations ;
   Considérant que l'article 98-3 de la loi de finances pour 1990 institue, au bénéfice des administrations fiscale et douanière, un droit de communication vis à vis des établissements autorisés par la loi du 24 janvier 1984 à effectuer, à titre habituel, des opérations de banques ; que cette disposition les habilite à avoir communication d'informations relatives aux opérations de transfert de fonds vers l'étranger qui ont été réalisées par des personnes physiques, associations ou sociétés n'ayant pas la forme commerciale, domiciliées ou établies en France ;   Qu'en outre, la loi vise les opérations, qui sont réalisées par des résidents sur des comptes de non-résidents ;   Considérant qu'en vertu de cette disposition, les établissements susmentionnés doivent communiquer à la Direction Générale des Impôts ou à la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects, lorsqu'ils sont saisis d'une demande expresse, la date et le montant des sommes transférées, l'identification de l'auteur du transfert et de son bénéficiaire, ainsi que les références des comptes concernés, tant en France qu'à l'étranger ;   Considérant que l'objet des différentes mesures instaurées par l'article 98 de la loi susvisée, dans son ensemble, est, pour répondre à la libération, intervenue dans le même temps, dans la circulation internationale des capitaux, de permettre l'information des administrations fiscale et douanière sur les transferts de fonds avec l'étranger et, le cas échéant, l'application de la législation relative à la lutte contre le "blanchiment" de sommes provenant d'activités illicites ;   Considérant que l'alinéa 3 de l'article 98-3 dispose qu'un décret en Conseil d'Etat pourra fixer des règles particulières relatives à la conservation des informations détenues dans ce cadre par les établissements bancaires et à leur communication à l'administration ; que ce décret doit faire l'objet d'un avis de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés, indépendamment de la mise en oeuvre de tout traitement automatisé ;   Considérant que le ministre du budget a saisi la Commission d'un projet de décret en ce sens ;
   Considérant que, par l'alinéa 1er de l'article 98-3 précité, le législateur a voulu doter les administrations fiscale et douanière d'un droit de communication spécifique aux opérations de transfert de sommes à l'étranger, dont il a fixé l'étendue et la portée ; que si, en vertu de l'alinéa 3 dudit article, le gouvernement a la faculté, par décret en Conseil d'Etat, de définir des règles particulières relatives à la conservation et à la communication des informations détenues par les établissements soumis à l'obligation de communication, ces règles ne peuvent être édictées que dans le respect des limites découlant de la disposition législative sus-mentionnée ;   Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 98-3, que l'objet de l'exercice, par les administrations habilitées, de ce droit de communication doit être seulement, d'une part, l'identification du ou des auteurs d'une opération de transfert déterminée, qu'il s'agisse de personnes physiques, d'associations ou de sociétés n'ayant pas la forme commerciale, et d'autre part, la prise de connaissance des éléments caractérisant cette opération, tels qu'ils sont limitativement énumérés au premier alinéa de cet article ;   Considérant qu'il suit de ce qui précède que les administrations fiscale et douanière sont en droit de requérir des établissements soumis à l'obligation de communication, les informations afférentes à un transfert déterminé réalisé par une personne physique, association ou société identifiée ; que l'article 98-3 doit être regardé comme autorisant également les administrations habilitées à obtenir des informations portant sur plusieurs transferts réalisés par une même personne physique, association ou société et couvrant une période déterminée, en formulant à cet effet une seule demande auprès des établissements soumis à l'obligation de communication ;
   Considérant que le premier alinéa de l'article 98-3 précité doit être en outre regardé comme autorisant les administrations habilitées à exercer le droit de communication qu'il institue pour recueillir, auprès des établissements soumis à l'obligation de communication, des informations se rapportant à plusieurs personnes physiques, associations ou sociétés non encore identifiées, en vue de parvenir, parmi celles-ci, à l'identification exacte de l'auteur d'un ou plusieurs transferts ; que l'exercice, dans ces conditions, du droit de communication fondé sur une telle motivation doit être subordonné à l'indication, aux établissements saisis d'une demande de communication d'informations par les administrations habilitées, d'éléments suffisamment précis pour les mettre en mesure de limiter le plus possible le nombre des personnes physiques, associations ou sociétés appelées de la sorte à être saisies par la demande de communication ;   Que l'exercice du droit de communication selon de telles modalités ne saurait en effet aboutir, ni à la transmission aux administrations habilitées d'informations se rapportant à des catégories entières d'auteurs de transferts de sommes répondant seulement à quelques critères généraux, ni à l'établissement, en fait, d'un dispositif de déclaration systématique des transferts de fonds par les établissements bancaires, le dénaturant et le détournant ainsi des objectifs voulus par le législateur ;   Considérant qu'il résulte de l'examen des dispositions du projet de décret soumis à l'avis de la Commission que celles-ci ne sont pas par elles-mêmes contraires aux principes ci-dessus développés ; mais qu'il appartient aux administrations concernées de ne pas leur donner, dans leur mise en oeuvre, une portée ou des effets qui porteraient atteinte à ces principes ;
   Considérant que le projet de décret dispose par ailleurs que seuls les transferts d'un montant égal ou supérieur à 100.000 francs pourront être concernés lorsque la demande d'informations visera des personnes physiques, associations ou sociétés encore non identifiées ; que l'article 98-3 de la loi précitée ne prévoit aucun montant en deçà duquel les administrations habilitées seraient privées de l'exercice du droit de communication ; qu'il appartient néanmoins au gouvernement d'apprécier, s'il lui est possible, sans altérer l'efficacité de l'action de ces administrations, de leur imposer, en sus des prescriptions fixées par la loi, une condition portant sur le niveau quantitatif des transferts de fonds à l'étranger ;   Considérant, d'autre part, que le projet de décret prévoit que les informations relatives aux mouvements de capitaux vers l'étranger ou vers un compte-étranger en France réalisées par des personnes physiques, associations ou sociétés n'ayant pas la forme commerciale, devront être conservées "de manière distincte" par les établissements soumis à l'obligation de communication, et ceci quelqu'en soit le montant, le moyen de paiement utilisé (chèque, virement, carte bancaire ...) pour réaliser le transfert et l'utilisation finale des sommes concernées ; que les modalités de conservation, dont le choix est laissé à la discrétion des banques, peuvent aussi bien prendre la forme d'un archivage papier distinct, que celle d'un traitement informatique spécial des opérations susvisées, dans le respect des prescriptions de la loi du 6 janvier 1978, dans cette dernière hypothèse ;
   PREND ACTE, à partir des indications qui lui ont été fournies,   Que les demandes de communication de l'administration seront définies sous l'autorité des directeurs des services fiscaux ou douaniers ;   Que si - conformément à l'article L. 102 B du livre des procédures fiscales qui fixe le délai de conservation des livres, registres et documents sur lesquels peut s'exercer le droit de communication - les renseignements afférents aux transferts de fonds vers l'étranger ou aux opérations qui leur sont assimilées doivent être conservés pendant six ans, la période visée par chaque demande devra s'inscrire dans le cadre des délais de reprise prévus par les législations fiscale et douanière ; qu'enfin, le plus souvent, les demandes visant des auteurs de transferts de fonds non identifiés porteront sur des durées, éventuellement fractionnées, dont le total ne sera pas supérieur à douze mois ;   Que les demandes de l'administration seront exclusivement présentées par écrit ; que les résultats seront obtenus sous la même forme et qu'il n'est pas prévu de transmission par voie automatisée de données à l'administration ;   DEMANDE à avoir communication des projets de circulaires d'application du ministère du budget se rapportant à l'application de l'article 98-3 ;   EMET, sous réserve de l'ensemble des observations qui précèdent, un avis favorable au projet de décret.   LE PRESIDENT Jacques FAUVET