Délibération n° 2025-083 du 25 septembre 2025 portant avis sur un projet de loi relatif à l’extension des compétences des polices municipales et des gardes champêtres 
Nature: Avis

N° de la saisine : n°25014013
Thématiques : Compétences des polices municipales et des gardes champêtres, caméras aéroportées, caméras individuelles, dispositifs LAPI.
Organisme(s) à l’origine de la saisine : ministère de l’intérieur
Fondement de la saisine : article 8, I, 4°, a) de la loi "informatique et libertés"
L’essentiel :
1. Le projet de loi relatif à l’extension des compétences des polices municipales et des gardes champêtres vise notamment à accorder de nouveaux moyens d’actions à ces acteurs, par l’utilisation de caméras aéroportées, de caméras individuelles et de dispositifs de lecture automatisée des plaques d’immatriculation (LAPI). 
2. Concernant l’expérimentation des caméras aéroportées par les services de police municipale, la CNIL relève que des garanties procédurales ont été prévues dans le projet de loi, avec l’ajout de l’obligation de tenir un registre des interventions permettant ainsi un renforcement du contrôle par le préfet. Elle relève néanmoins que certaines des finalités pourraient être précisées afin de mieux faire apparaître les circonstances nécessitant l’utilisation de drones plus intrusifs par rapport à l’utilisation des dispositifs de vidéoprotection classiques.
3. S’agissant de la pérennisation des caméras individuelles des gardes champêtres, la CNIL regrette que le rapport d’expérimentation ne lui ait pas été transmis. Elle prend acte néanmoins que ces évolutions s’inscrivent plus largement dans le cadre d’une harmonisation des dispositions relatives aux caméras individuelles des gardes champêtres avec celles de la police municipale et des sapeurs-pompiers autorisant la transmission des images au poste de commandement. 
4. Concernant les dispositifs LAPI, compte tenu des impacts potentiels sur la vie privée du fait du nombre important de véhicules pouvant être concernés par leur déploiement au sein des collectivités, la CNIL considère qu’une vigilance particulière doit leur être accordée et que leur mise en œuvre doit être strictement encadrée par des garanties appropriées. Elle prend acte de ce que la détection de manière automatisée de situations ou comportements infractionnels prédéterminés liés à la vitesse ou au franchissement d’une ligne ne concernera qu’un nombre limité d’infractions. 
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) ; 
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Après avoir entendu le rapport de Mme Sophie Lambremon, commissaire, et les observations de Mme Céline Boyer, adjointe au commissaire du Gouvernement,
ADOPTE LA DELIBERATION SUIVANTE :
I. La saisine
A. Le contexte de la saisine
Le projet de loi vise à étendre les compétences des polices municipales et des gardes champêtres, notamment en accordant de nouveaux moyens d’actions à ces acteurs. Ces moyens d’action consistent en une expérimentation des caméras aéroportées (notamment des drones) par les agents de police municipale, une pérennisation des caméras individuelles des gardes champêtres, et la mise en œuvre de dispositifs LAPI par les services de police municipale et les gardes champêtres. 
Depuis 2021, plusieurs initiatives législatives ont visé à autoriser le recours aux drones par les services de police municipale ; elles ont été soumises pour avis à la CNIL (CNIL, SP, 26 janvier 2021, délibération, proposition de loi sécurité globale, n° 2021-011, publié ; CNIL, SP, 8 juillet 2021, délibération, projet de loi responsabilité pénale et sécurité intérieure, n° 2021-078, publié). Ces dispositifs ont été censurés par le Conseil constitutionnel, au motif d’un encadrement juridique insuffisant au regard des exigences constitutionnelles (Cons. Const., 20 mai 2021, loi sécurité globale, DC, n° 2021-817 ; Cons. Const., 20 janvier 2022, loi responsabilité pénale et sécurité intérieure, DC, n° 2021-834). 
Le Gouvernement souhaite réintroduire la possibilité pour les services de police municipale d’employer des dispositifs aéroportés à des fins d’exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l’ordre public et de protection de la sécurité des biens et des personnes. Jusqu’à ce projet de loi visant à permettre à la police municipale d’expérimenter l’utilisation des drones, seuls les services de l’État (police et gendarmerie nationales, militaires, et douanes), les services de secours (sapeurs-pompiers) et les agents environnementaux (agents chargés des contrôles et des enquêtes pour la police administrative des risques technologiques et services de l’Etat, collectivités territoriales et établissements publics chargés de la prévention des risques naturels) étaient autorisés à employer des drones, dans un cadre strictement défini par la loi (articles L. 242-1 et suivants du code de la sécurité intérieure (CSI) et articles L. 171-5-2 et L. 125-2-2 du code de l’environnement).
Par ailleurs, une expérimentation des caméras individuelles ou caméras piétons pour les gardes champêtres était prévue par l’article 46 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés. Un décret n° 2022-1235 du 16 septembre 2022 (RU-069) précisant les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation a été pris, sur lequel la CNIL s’est prononcée (CNIL, SP, 21 avril 2022, délibération, projet de décret expérimentation caméras-piétons gardes champêtres, n° 2022-047, publié). Le projet de loi vise à pérenniser l’emploi de ces dispositifs par les gardes champêtres. 
B. L’objet de la saisine 
La CNIL a été saisie par le ministère de l’intérieur, sur le fondement de l’article 8, I, 4°, a) de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée, d’une demande d’avis sur le titre III d’un projet de loi relatif à l’extension des compétences des polices municipales et des gardes champêtres. 
II. L’avis de la CNIL
A. Sur les caméras aéroportées (notamment les drones) des services de police municipale
Le projet d’article L. 242-7 du code de la sécurité intérieure (CSI) prévoit une expérimentation d’une durée de cinq ans permettant aux services de police municipale d’expérimenter l’utilisation de caméras aéroportées. La CNIL accueille favorablement ce caractère expérimental qu’elle avait appelé de ses vœux (CNIL, SP, 26 janvier 2021, délibération, proposition de loi sécurité globale, n° 2021-011, publié) mais s’interroge sur le choix d’une telle durée dans la mesure où les expérimentations habituellement prévues pour l’utilisation de caméras individuelles ou embarquées sont plus brèves (par exemple, deux ans pour les caméras individuelles de la police municipale et trois ans pour les caméras individuelles des gardes champêtres et des sapeurs-pompiers). Une durée plus réduite, par exemple de trois ans, pourrait être retenue, cette durée pouvant faire l’objet d’une prolongation si les conditions le justifient à l’issue d’un premier bilan d’expérimentation. En tout état de cause, la CNIL considère que le bilan d’expérimentation devrait lui être transmis et que le projet de décret d’application pourrait utilement mentionner les éléments à faire figurer dans celui-ci. 
En premier lieu, la Commission observe que les finalités qui justifieraient le recours à des caméras aéroportées par ces services apparaissent à la fois très larges, diverses et d’importance inégale. Ainsi, il est prévu la possibilité de recourir à ce type de dispositifs pour assurer la sécurité des manifestations sportives, récréatives ou culturelles ainsi que des grands rassemblements de personnes particulièrement exposées à des risques de troubles graves à l’ordre public, la régulation des flux de transport, le secours aux personnes ou encore la protection des bâtiments et installations publics communaux ou intercommunaux et de leurs abords immédiats, lorsqu'ils sont particulièrement exposés à des risques d'intrusion ou de dégradation.
A titre général, la CNIL rappelle que le recours à ces dispositifs ne peut être admis que sous deux réserves cumulatives : la stricte nécessité de leur usage au regard des objectifs légitimes poursuivis et la proportionnalité des conditions de mise en œuvre de ces dispositifs.
A cet égard, elle relève que les dispositions de l’article L. 242-4 du CSI sont applicables aux dispositifs envisagés. Celles-ci prévoient que leur la mise en œuvre doit être strictement nécessaire à l'exercice des missions concernées et adaptée au regard des circonstances de chaque intervention, et qu’elle ne peut être permanente. 
Il convient donc de s’assurer que chaque finalité constitue un usage proportionné des caméras aéroportées, eu égard à l’atteinte causée à la vie privée des personnes. 
Concernant la sécurité des manifestations sportives, récréatives ou culturelles ainsi que des grands rassemblements de personnes, la Commission rappelle qu’elle a déjà souligné qu’il est particulièrement impérieux de s’assurer que l’atteinte portée à l’exercice d’autres libertés publiques fondamentales soit limitée au strict nécessaire. Elle relève, à cet égard, qu’une condition de risque de troubles graves à l’ordre public est prévue pour permettre de mettre en œuvre ces dispositifs.
Concernant la finalité relative à la régulation des flux de transport aux fins d’assurer la sécurité publique, la CNIL relève que les agents de police municipale pourront être autorisés à faire voler des drones à des fins de prévention et de lutte contre certaines infractions, notamment les "rodéos urbains" mais ne pourront en revanche pas les constater, n’ayant pas compétence pour ce faire. L’objectif recherché est de leur permettre d’intervenir et d’alerter les services de police et de gendarmerie nationales à des fins d’intervention et d’enquête par ces derniers.
Concernant la finalité relative à "la protection des bâtiments et installations publics implantés sur leur territoire et de leurs abords immédiats, lorsqu'ils sont particulièrement exposés à des risques d'intrusion ou de dégradation", la CNIL relève que la formulation de cette finalité est très proche de celle prévue au 1° de l’article L. 251-2 du CSI portant sur les dispositifs de vidéoprotection. A cet égard, elle estime que la rédaction de cette finalité pourrait être précisée afin de mieux faire apparaitre les critères objectifs qui justifient l’utilisation de drones plus intrusifs que de caméras de vidéoprotection.
Par ailleurs, la CNIL relève que des garanties procédurales ont été prévues au II du projet d’article L. 242-7 du CSI, à l’instar de celles déjà prévues pour les caméras aéroportées utilisées par la police et la gendarmerie nationales. La CNIL observe que l’autorisation d’utiliser une caméra aéroportée est subordonnée à l’existence d’une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l’État prévue à l’article L. 512-4. En outre, le projet d’article L. 242-7 du CSI prévoit qu’un registre fait apparaître le détail de chaque intervention réalisée dans le cadre de l’autorisation d’utiliser des caméras aéroportées. Ce registre est transmis chaque semaine au représentant de l’État dans le département ou, à Paris, au préfet de police, qui s’assure de la conformité des interventions réalisées à l’autorisation délivrée. Le représentant de l’Etat dans le département peut en exiger la transmission à tout moment. La CNIL accueille favorablement ce nouveau moyen de contrôle de la conformité des interventions réalisées à l’autorisation délivrée par le représentant de l’Etat. 
Conformément à ce qui est prévu à l’article L. 242-8 du CSI, la CNIL rappelle que les modalités de mise en œuvre du projet d’article L. 242-7 du CSI, notamment l’encadrement des traitements de données à caractère personnel, devront être précisées par un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la CNIL.
B. Sur les caméras individuelles des gardes champêtres
Le projet d’article L. 241-4 du CSI vise à pérenniser l’utilisation des caméras individuelles par les gardes champêtres. Cette pérennisation fait suite à l’expérimentation de ces dispositifs pour une durée de trois ans à compter du 25 novembre 2021, autorisée par l’article 46 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés. Dans sa délibération n° 2022-047 du 21 avril 2022 portant sur le décret d’application relatif à cette expérimentation, la CNIL avait demandé que le rapport d’expérimentation sur l’emploi des caméras individuelles des gardes champêtres lui soit transmis. Elle regrette que ce rapport ne lui ait pas été transmis, le ministère ayant précisé qu’il était en cours de finalisation. En effet, en l’absence d’un examen attentif des éléments de ce rapport, il apparaît difficile pour la CNIL de se prononcer en connaissance de cause sur le point de savoir si une pérennisation de ce type de dispositif est justifiée. 
Le projet d’article L. 241-4 du CSI reprend l’ensemble des garanties législatives prévues pour l’utilisation de dispositifs de caméras individuelles par d’autres acteurs. La CNIL accueille favorablement la réduction de la durée de conservation des enregistrements à un mois, sauf procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, conformément aux durées applicables pour les autres acteurs. 
Par ailleurs, lors de l’expérimentation des caméras individuelles prévue pour les gardes champêtres, la transmission des enregistrements en temps réel au poste de commandement et la consultation en direct des enregistrements par les agents n’étaient pas autorisées par l’article 46 de la loi du 25 mai 2021 ni par l’article 5 du décret n° 2022-1235 du 16 septembre 2022. Ces garanties sont supprimées par le présent projet de loi. En l’absence de la transmission du rapport d’expérimentation, la CNIL s’interroge sur les raisons justifiant une telle évolution. Elle prend acte néanmoins que ces évolutions s’inscrivent dans le cadre d’une harmonisation des dispositions relatives aux caméras individuelles des gardes champêtres avec celles de la police municipale et des sapeurs-pompiers, qui autorisent déjà ces transmissions et accès en temps réel. 
C. Sur les dispositifs LAPI mis en œuvre par les services de police municipale et les gardes champêtres
Les policiers municipaux peuvent déjà utiliser des dispositifs LAPI notamment pour faciliter la constatation de la violation des règles de circulation relatives à l’usage des voies réservées à certains véhicules (article L. 130-9-1 de code de la route). Les dispositifs LAPI sont composés : 
- d’un capteur vidéo, mobile (véhicules, terminaux portatifs) ou fixe (installé sur des emprises) permettant l’acquisition des images (le dispositif prend une photo des données signalétiques du véhicule ainsi que la photographie de leurs occupants ; 
- d’un logiciel de traitement de l’image qui permet de numériser la plaque (dans tous les cas) et dans certains cas seulement de détecter des comportements prédéfinis. 
Le projet d’article L. 130-9-3 du code de la route prévoit que des dispositifs LAPI pourront être mis en œuvre par les services de police municipale et les gardes champêtres "afin de faciliter la constatation des contraventions prévues par la partie réglementaire du présent code pour lesquelles le titulaire du certificat d’immatriculation est responsable pécuniairement, conformément au chapitre 1er du titre 2 du livre 1er du même code, ainsi que de permettre le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs". 
Compte tenu de l’ampleur des dispositifs LAPI ainsi que ses impacts potentiels sur la vie privée du fait du nombre important de véhicules pouvant être concernés et du territoire couvert par l’ensemble de ces dispositifs, la CNIL estime que ces dispositifs devront faire l’objet d’une vigilance particulière et que des garanties devront encadrer leur mise en œuvre en particulier au niveau réglementaire.
Les infractions visées sont notamment les infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules ou sur l’acquittement des péages, les infractions relatives au franchissement ou au chevauchement des lignes continues. La CNIL constate que le projet d’article L. 130-9-3 du code de la route ne couvre pas celles relatives à l’abandon d’ordures, de déchets, de matériaux ou d'autres objets. 
Parmi les infractions visées au chapitre 1er du titre 2 du livre 1er du code de la route, la CNIL prend acte de ce que :
- pour certaines infractions, la détection de l’infraction résulte d’un constat effectué par l’agent avec le cas échéant l’appui du dispositif LAPI (il s’agit par exemple des infractions liées au du non port de la ceinture (1°) ou l’usage du téléphone tenu en main (2°)) ; Dans cette hypothèse aucun traitement automatisé ne sera réalisé à partir de la photographie des occupants. 
- pour d’autres infractions, les dispositifs LAPI permettront également de détecter de manière automatisée des situations ou comportements infractionnels prédéterminés liés à la vitesse ou au franchissement d’une ligne (l'arrêt, le stationnement ou la circulation sur les bandes d'arrêt d'urgence (4°) ; le franchissement et le chevauchement des lignes continues (6°) ; les vitesses maximales autorisées (8°), le franchissement des passages à niveau (10° ter) ; la circulation d'un véhicule en marche normale sur la partie gauche d'une chaussée à double sens de circulation (16°)). Dans cette hypothèse, seules les données pertinentes devront faire l’objet d’une collecte. 
Par ailleurs, le second paragraphe du projet d’article L. 130-9-3 du code de la route indique que "les données à caractère personnel collectées au moyen de ces dispositifs peuvent faire l’objet de traitements automatisés dans les conditions prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés". La CNIL considère que le projet de loi devrait indiquer que cette disposition s’applique strictement aux fins précisées au premier paragraphe de cet article. 
Enfin, le projet d’article L. 130-9-3 du code de la route précise qu’un arrêté du représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, du préfet de police précisera "les modalités d'information associées à la mise en œuvre des dispositifs de contrôle autorisés". La CNIL rappelle néanmoins qu’elle devra être saisie, s’agissant de traitements mis en œuvre pour le compte de l’Etat, sur le fondement de l’article 31 ou 89 selon le cas de la loi "informatique et libertés".
La présidente,
M.-L. Denis