EUの糖業事情(1)〜砂糖制度改革とその影響について〜｜農畜産業振興機構

# EUの糖業事情(1)～砂糖制度改革とその影響について～

調査情報部　調査課

1．改革前のEUの砂糖制度
2．改革前の制度の問題点
3．新制度の概要
4．輸入における見直し

近年の砂糖制度改革に伴い、欧州委員会が2006年2月、砂糖価格を36％引き下げるとの決定を下したことを受けて、一部の生産効率の低い製糖業者が撤退するなか、EU域内における砂糖の生産量は2006／07年度（10月～9月）から減少の一途をたどっている。輸出の制限につながった世界貿易機関（WTO）の裁定も重なり、2005／06年度まで世界最大の砂糖輸出量を誇っていたEUが一転、2008／09年度には世界最大の砂糖輸入国（地域）になることが予想される。

このようにEUの糖業事情に大きな影響を与えた砂糖制度改革の内容とその影響について、英国の調査会社LMCからの報告を基に取りまとめたので紹介する。

なお、5月号ではEUの砂糖制度改革の内容を、6月号ではEUにおける需給状況、てん菜および製糖の生産状況、異性化糖の政策、砂糖産業をめぐる課題について報告する。

（注：この報告の中では、断らない限り、生産量の数値などはすべて白糖ベースである。）

#### 1．改革前のEUの砂糖制度

EUでは、1968年に設けられた、栽培農家と製糖業者の価格を保証する砂糖制度による管理が続き、最近までほとんど変更が加えられなかった。

（1）価格支持

～介入価格制度～

介入価格とは、欧州委員会が割当の対象となっている数量の砂糖を製糖業者から買い上げる際に支払う工場渡し価格で、最低価格の役割を果たしていた。市場価格が介入価格を割り込んだ際には、加盟各国の介入機関による直接買い上げが認められていた。2006／07年度までの白糖の介入価格は、1トン当たり631.9ユーロに設定されていた。

また、てん菜の最低価格は1トン当たり32.9ユーロと決められていた。この価格は、てん菜を原料とする砂糖の歩留まり、加工マージン、てん菜の輸送費およびてん菜糖の製糖業者が糖みつの販売で得る収入を加味した上で、白糖の介入価格に基づき定められていた。

（2）生産割当

～生産割当制度と輸出払戻金制度～

欧州委員会は、支持価格で販売できる砂糖の数量を割当数量として、各加盟国に割り当てていた。割当数量は、さらに、各加盟国内でてん菜糖製糖業者に割り当てられた後、てん菜糖製糖業者が自らの割当枠をてん菜栽培農家に配分していた。

改革前は、生産割当の範囲内で、域内消費向けに仕向けられるA糖および輸出補助金を受けて世界市場に輸出されるB糖、生産割当の超過分で、EU域外への輸出を義務付けられる上、輸出補助金の対象とならないC糖とに区分されていた。（ただし、C糖は輸出せずに翌年度に持ち越して、その年の生産量に加えることも可能であった。）

B糖は、輸出払戻金制度と呼ばれる制度によって、輸出される体制が整えられていた。この制度は、域内市場と国際市場の価格の差が補てんされ、割当枠内で生産された全ての砂糖（A糖およびB糖）に対して製糖業者に課せられる生産者賦課金を財源としていた。

C糖に関しては、WTOの裁定（後述）が下されるまで、恒常的にC糖を生産していた国として、フランス、ベルギー、ドイツ、オランダ、イギリスなどが挙げられる。これらの国の製糖業者は生産効率が比較的高く、B糖の販売で高い利益を得ていたため、その利益でC糖を生産することができた。

（3）ACP諸国などからの砂糖輸入と再輸出

ACP（EUの旧植民地であるアフリカ、カリブ、太平洋）諸国からEU域内価格を基本とした高価格で砂糖を輸入し、輸出補助金を付けて域外へ再輸出してきた。

また、精製用粗糖の伝統的供給必要量（Traditional Supply Need―TSN）と呼ばれる精製数量割当制度が、EU内の精製糖業者に認められ、ACP諸国およびインドから輸入する粗糖はすべてフィンランド、フランス、ポルトガルおよびイギリスの4加盟国で精製されてきた。その粗糖の輸入量と輸入価格は、EUの砂糖制度に則って定められていた。

（4）輸入関税

輸入については、砂糖の輸入量の管理を目的とした輸入関税が、粗糖1トン当たり339ユーロ、白糖同419ユーロに、それぞれ設定されていた。このほかにも、EUでは、セーフガード条項に従い、追加関税が適用されているが、その関税率は砂糖の国際価格の水準によって変動していた。

以上のような政策手段により、砂糖の域内価格は国際価格よりもはるかに高い水準で推移していた。

#### 2．改革前の制度の問題点

このような制度を続けて行くことは、さまざまな課題が発生して、極めて難しい状況になってきた。そのなかでも重要な課題は、下記のとおりである。

（1）WTOの裁定

ブラジル、オーストラリア、タイの3カ国（申立国）は2004年2月、EUの砂糖制度がWTOの規則に違反するとして、WTOに提訴した。申し立ての内容は、C糖の域外輸出がA糖およびB糖による間接的な補助金によって補助された輸出に当たり、また、ACP諸国からの砂糖の再輸出についても、WTO協定のウェイバー（義務免除）で認められた、補助金付き輸出の枠内に含めるべきというものであった。3カ国の訴えに対して、WTOは2005年5月、申立国に有利な裁定を下した。裁定の内容は、C糖の輸出や、さまざまな特恵関税取決めに基づきACP諸国から輸入した160万トンの砂糖の再輸出を禁じ、EUからの砂糖輸出量をWTOで定められた上限の127万3000トンに制限するというものであった。このため、域内の砂糖生産量に、特恵関税での砂糖の輸入量を加えた数量を、消費量とほぼ同じ水準に抑える必要が出てきた。

（2）「EBA（Everything But Arms）の原則」の影響

「EBAの原則」とは、LDC（後発開発途上国）諸国からの武器・弾薬以外の全輸入品を数量制限なしに無税輸入を認める制度で、砂糖については2009年7月以降に完全に自由化されることが決定している。自由化後、域内価格が引き続き高水準を維持した場合、EU市場においてLDC諸国から大量の砂糖が流入すると予測される。その上、EU域内の生産割当数量が従来通り高い水準にあることから、そこに輸入量の増加が重なれば、深刻な供給過剰に陥るおそれがあった。

（3）域内価格の是正

EU内部においても、世界市場の3倍といわれる域内価格を是正するため、介入価格による価格支持ではなく、ほかの農産物と同様に、共通農業政策（CAP）改革による、直接支払いへ移行すべきであるという意見が強まってきた。

#### 3．新制度の概要

このような課題に対応するため、EU加盟国の農業担当大臣は2005年11月、抜本的な改革プログラム案で合意し、2006年2月に正式に文書化された。

この改革では、国際約束を遵守する一方、EUの砂糖部門の競争力を強化し、需給バランスのとれた市場を実現し、かつこれを維持することが目標として掲げられている。欧州委員会は、この目標を達成するために、生産割当削減数量の目標を約600万トン（生産割当数量の目標値にすると約1300万トン）に設定した。

（1）従来制度の見直し

①介入価格から参考価格への変更

欧州委員会は、価格支持水準を引き下げるため、白糖の介入価格を廃止し、2007／08年度から新たな市場価格の基準となる参考価格を導入した。参考価格は、2007／08年度の1トン当たり631.9ユーロから2段階に分けて引き下げられ、2009／10年度には同404.4ユーロとなる（表1）。

表1 EUの白糖参考価格の推移

資料：LMC

改革前におけるA糖とB糖が統一され、割当数量内で生産した砂糖を割当糖とし、C糖は廃止され、新たに割当数量を超えて生産された余剰分を割当外糖として区別される。

割当糖の市場価格は、参考価格を基準にして形成されている。改革前の直接的な介入措置に代わり、生産過剰時の市場隔離措置や民間在庫措置が導入された。市場隔離措置は供給量の過剰が見込まれる際、てん菜収穫終了時に製糖工場の負担により、市場から一定期間砂糖を隔離するものである。さらに、それにもかかわらず市場価格が参考価格を割り込むような場合には、欧州委員会の判断により、委員会が費用を負担する形で民間在庫措置が発動される。

割当外糖の市場価格は現在、割当糖よりも著しく低い水準にあるが、参考価格が2008／09年度から2009／10年度の2年間で引き下げられることから、この価格差は縮まることとなる（図1）。

資料：LMC

図1 EUにおける割当糖市場価格、割当外糖市場価格および参考価格の推移

②生産割当の600万トン削減

生産割当削減目標（600万トン）の達成は、原則として加盟国の裁量に委ねられており、割当数量の強制削減は行われない。しかし、実際の削減状況によっては、欧州委員会は遅くとも2010年2月末までに、総割当数量の削減目標600万トンを確実に達成するため、あらゆる生産者を対象に生産割当の一律削減を行うか否かを決定する権利を有している。

このほか、制度改革前にC糖を生産していた加盟国の生産水準の維持を後押しするため、これら加盟国が110万トンを限度として生産割当枠を1トン当たり730ユーロで買い増しできる措置も講じられた。

③輸出払戻金制度の廃止

割当糖の輸出払戻金の対象数量は、WTOが定める輸出上限枠（127万3000トン）内であり、2006／07年度と2007／08年度の制度改革後も支払われていた。しかし、欧州委員会は、EU域内の生産体制が縮小し、域内市場が供給過剰から供給不足に移行することを視野に、2008／09年度から輸出払戻金の給付を廃止することを決定した。この決定が下されたことで、割当糖の輸出は実質的にゼロになる。また、欧州委員会は、2008／09年度分について、補助金なしでしか輸出できない割当外糖の輸出を、約70万トン（砂糖65万トン、異性化糖5万トン）を限度に認めた。

④生産賦課金の導入

従来の生産者賦課金を廃止し、2007／08年度から、生産者（てん菜糖製糖業者またはてん菜栽培農家）への直接支払いに充当することを目的とした、白糖1トン当たり12ユーロの生産賦課金が導入された。生産者が受け取る金額は、実際に販売した砂糖（またはてん菜）の販売価格から、生産賦課金を差し引いた額になる。製糖業者とてん菜栽培農家が、すべての生産賦課金を平等に負担するため、栽培農家は製糖業者が負担した生産賦課金の最高50％を製糖業者に支払うこととした。

（2）新たな措置

①てん菜生産者への補償

てん菜の最低価格は、1トン当たり32.9ユーロから、26.3ユーロに引き下げられる。これに対する補償として、てん菜栽培農家には、価格引き下げによる所得損失分（推定値）の60％相当額が直接支払いで給付される。この支払いは、砂糖制度に割り当てられた予算とは別に、CAPの予算が財源となる（表2）。

表2 てん菜の最低価格の推移

単位：ユーロ／トン

資料：LMC

てん菜の輸送費に関しては、EU規則で製糖業者が負担すると規定されているが、実際にはてん菜の売買条件を定めた業者間協定（IPA）によって栽培農家と製糖業者の間の交渉で決められる。

②再構築スキームの創設

廃業を希望するてん菜糖製糖業者を対象に、自らの割当数量を欧州委員会に返還し、代わりに補償金（再構築助成金）を受け取ることができる再構築スキームが導入された。その目的は、生産効率の低い製糖業者の早期廃業を促すことであり、その助成金の単価は、2006／07年度の割当白糖1トン当たり730ユーロから2009／10年度には同520ユーロと漸減される。また、助成金の財源として、てん菜糖製糖業者が2006／07年度から4年間支払う、再構築賦課金が充てられ、その額は2007／08年度をピークに1年ごとに下がり、2009／10年度にゼロとなる（表3）。

表3 再構築賦課金と助成金の推移

注： ポンド当たりの価格（セント）は、2008年の米ドル対ユーロ為替レートの平均で算出。

資料： LMC

2009年2月現在までにてん菜糖製糖業者から返還された生産割当数量は、割当糖がおよそ530万トン、異性化糖が20万トン、イヌリンシロップが30万トンに上り、生産割当の削減数量は欧州委員会の目標値600万トンに近づいた。表4は、各国の砂糖割当数量の推移の予測を整理したものである。

表4 砂糖生産割当数量の推移（予測）

注1： 2009／10年度の数字は、割当数量の一律削減後に予想される各加盟国の割当数量（調整後）に基づいた予測値。EU 委員会の計算式（その国の割当数量と削減実績の比率を基に、削減数量を加盟国に割り当てる仕組み）に従って算出した。
2： 2006／07年度から2009／10年度の割当の削減数量の合計は、砂糖生産割当の買い増しを差し引いて、440万トン程度になる。
3： ブルガリアとルーマニアは2007年にEU に加盟した。

資料： LMC

③てん菜糖工場の精製活動の容認

精製糖業者は2009年2月現在、伝統的供給必要量（TSN）と呼ばれる精製数量制限と、EUの規則で定められた価格設定に従わなければならないが、2009／10年度からは、ACP諸国とLDC諸国の粗糖生産業者からの輸入量の増加を受けて、TSNが廃止され、増産を図ることが可能になる。その一方で、てん菜糖製糖業者も粗糖を仕入れて、てん菜糖製糖工場で精製することが可能となるため、粗糖を巡って、両者間の競争が過熱する可能性が高い。

また、白糖の価格と同様に、精製糖業者の粗糖の仕入価格も、制度改革によって引き下げられる。改革が実施されるまで、粗糖の介入価格は1トン当たり523.7ユーロであったが、これには、精製助成金（1トン当たり26.9ユーロ）が含まれていた。この助成金は、精製マージンとてん菜糖の製糖業者が得るマージンの格差解消を目的に、共通農業政策（CAP）予算から精製糖業者に支払われていた。

制度改革で導入された粗糖の参考価格は白糖と同様に引き下げられて、2009／10年度には1トン当たり335.2ユーロになる（表5）。

表5 粗糖および白糖参考価格、精製マージンの推移

注1： 2006／07年度は介入価格
2： 白糖1につき、甘しゃ粗糖1．087という標準的な換算率を用いて算出。

資料：LMC

白糖の価格を基に算出した表5を見ると、2009／10年度の精製マージンが2006／07年度から急激に下がり、1トン当たり40ユーロになることが分かる。しかしながら、EU市場が供給過剰から供給不足に移行するのが確実ななか、白糖の価格は参考価格を上回る水準を維持するものと予想され、精製糖業者の精製マージンは上昇すると見込まれる。

一方、てん菜糖製糖業者との争奪戦で、粗糖の価格が上昇すると、精製糖業者のマージンは強い下げ圧力を受けることになる。

④産業用砂糖の対象範囲拡大

改革前までは、C糖が全量輸出されていたため、化学・薬品用途部門の事業者（年間消費量が70万トン前後）はA糖しか購入できず、介入価格を支払っていた。化学・薬品用途部門の収益性が、域内産砂糖の高コスト体質によって損なわれることを防ぐために、リベート（払戻金）が給付された。このリベートの財源は、生産割当を持つ全生産者から徴収された資金に基づくEUの砂糖予算が当てられていた。

しかし、2006／07年度からは、割当糖の仕入時のリベートが廃止されるとともに、割当外糖の域内での流通について、産業用に限って認められるようになったことから、化学・薬品用途部門の事業者は、割当外糖を購入できるようになった。割当外糖の市場価格は、その供給量や在庫水準などによって変動するが、今後はてん菜糖製糖業者にも輸入砂糖の仕入れが認められるため、この価格に域外産砂糖の輸入コストが反映されるようになる可能性が高くなる。

EUで生産されるてん菜糖のほとんどを占める割当糖の生産量が厳しく制限されているのに対して、割当外糖の生産量に制限は設けられていない。しかし、生産余剰分の翌年度への持ち越しを選択することが製糖業者に引き続き認められる一方で、前述のとおり、輸出量にWTOで定められた上限を超えて砂糖を輸出することができなくなった。同時に、EU域内の化学・薬品用途部門などの事業者がより安い原材料の供給元を域外に求めるようになり、てん菜糖製糖業者の選択肢はますます狭まっている。

一方で、てん菜栽培農家が自らの割当数量を確実に達成するために、通常、多めに作付けを行うことから余剰分（割当外糖）が必然的に発生することも事実であり、製糖業者もエタノールの原料として使うなど、余剰てん菜の新たな活用法を模索せざるを得なくなっている。

#### 4．輸入における見直し

2009／10年度からEUが輸入する砂糖に適用される関税を表6に示した。この税率は特恵関税協定の対象となる生産国および最恵国（MFN）待遇を受けている生産国からの粗糖には、適用されない。

表6 輸入関税

注： 適用される関税率を最終税率に引き上げてもWTO 義務の違反にはならない。

資料： LMC、WTO

上記の関税のほかに、EUでは、セーフガード条項に基づいた追加関税も適用される。この税率は、砂糖の国際価格に反比例し、国際価格が高くなるほど、低くなる。表7に、白糖の国際価格が特定の水準にある場合の追加関税を示した。

表7 輸入白糖に適用される追加関税の例

注： 2008年のユーロ対米ドル為替レートの平均（1ユーロ1．46米ドル）で算出。

資料： LMC

輸入先のほとんどはLDCおよびACP諸国産で、「EBAの原則」（LDC諸国に適用）と経済連携協定（ACP諸国に適用）に基づき、新たな砂糖制度の下、市場アクセスが拡大されることとなっている。

2006／07年度より前に結ばれていた、LDCおよびACP諸国の生産者との貿易の取決めは、2014／15年度まで引き続き適用される。

LDC諸国に関しては、「EBAの原則」に基づき、年15％ずつ関税割当枠が拡大される。また、割当枠を超える輸入分に課せられる関税も毎年引き下げられ、引き下げ率は2006／07年度が20％、2007／08年度が50％、2008／09年度が80％で、2009／10年度には最終的に関税がゼロとなる。

また、2009年7月から完全自由化されるLDC諸国からの年間輸入量が、前年よりも25％以上増加した場合には、セーフガード措置が発動される。

ACP諸国産は、2009／10年度から2014／15年度まで、セーフガード措置の対象となる。セーフガード規則で、下記の2つの条件のいずれかが満たされた場合、砂糖の特恵輸入取決めを一時凍結できると定められている。

A．ACP諸国ではあるが、LDC諸国ではない地域または国を原産地とする輸入量が、下記の数量を超えた場合：

a）2009／2010年度に138万トン。
b）2010／2011年度に145万トン。
c）2011／2012年度から2014／2015年度までに160万トン。

B．ACP諸国とLDC諸国との合算で、その輸入量が350万トンを超えた場合。

2015／16年度以降は、完全自由化となるが、輸入量が350万トンを超えた場合は、特別セーフガードが適用される。表8と表9に、これら取決めに伴う2008／09年度と2009／10年度のおおまかな輸入数量と関税を示した。

表8 2008／09年度のEU の特恵関税取決め

注： 2008年のユーロ対米ドル為替レートの平均（1ユーロ1．46米ドル）で算出。

資料： LMC、砂糖管理委員会

表9 2009／10年度のEU の特恵関税取決め

注1： 2008年のユーロ対米ドル為替レートの平均（1ユーロ1．46米ドル）で算出。
2 ： EU 市場における十分な供給の確保を目的に砂糖部門に適用される規則で、EU 委員会が定めた指標値であるが、実際の輸入は、各国家グループから供給される輸入の絶対量によって、この数字と異なる場合もある。
資料： LMC

前述のとおり、EUの粗糖の輸入量は、TSNで制限されていた。そのTSNの供給源を、次のとおり供給量の多い順にまとめた。

①特恵糖

ロメ協定の砂糖覚書に基づき輸入される、ACP諸国産の粗糖129万5,000トン（白糖換算）と、1983年協定に基づき輸入されるインド産の白糖1万トンのこと。欧州委員会は2007年9月、この砂糖覚書を、2009年10月1日をもって解除すると通告した。2009／10年度からは、ACP諸国産の砂糖はEPAによって規制される。EPAの枠組みで、ACP諸国産砂糖には2008／09年度に23万トンの追加枠が認められた。

②最恵国待遇糖（MFN糖）

フィンランドの粗糖輸入割当に基づきブラジルとキューバから輸入される粗糖のこと。フィンランドがEU加盟前にWTO協定によって課せられており、1トン当たりの関税は98ユーロに減額される（表8）。また、2007年にブルガリアとルーマニアがEUに加盟したため、関税割当制度（TRQ）によって、EUに無税で輸入されるブラジル産粗糖がさらに50万トン増加した。

③EBA糖

前述のとおり、武器・弾薬以外の全産品の無税・無枠の輸入を原則的にLDC諸国に認める「EBAの原則」に基づいて輸入される粗糖のこと。2009年7月以降に完全に自由化される。

④CQ糖（補足割当糖）

上記①～③による供給でもEU域内で不足が見込まれた場合にのみ発動される、ACP諸国やインドに割り当てられる砂糖。ただし、EBA糖が増加するにつれてCQ糖は減少すると見込まれる。

これらとは別に、2001／02年度に発効された西部バルカン自由貿易協定により、少量の白糖が輸入されている。アルバニア、ボスニア、コソボ、クロアチア、マケドニア、セルビア・モンテネグロ産てん菜糖を無税・無枠でEUへ自由に輸出できる。2008／09年度からは、モルドバにも1万5000トンを限度に無税での輸入が認められ、この上限枠は2013／14年度まで、毎年5,000トンずつ引き上げられる。

一方、欧州委員会は2008／09年度分の産業用砂糖に対する関税の適用を一時停止した。この対象となるのは40万トンであるが、実際の輸入量は20万トン程度にとどまるものと予想される。