東京・神戸間の高速道路計画

東京・神戸間の高速道路計画（とうきょう・こうべかんのこうそくどうろけいかく）は、1940年代に旧・内務省が提唱して以降、1960年代に路線決定を見た東海道ルートと中央道ルートによる東京 – 神戸間の高速道路の計画である。1980年代に新たに計画された新東名高速道路・伊勢湾岸自動車道・新名神高速道路における東京 – 神戸間の計画はそれぞれの項目を参照。 日本初の高速道路である名神高速道路に続いて中央自動車道、東名高速道路が1960年代に相次いで開通したが、この3路線はともに東京 - 神戸間の路線として計画された。 東京と神戸をつなぐ高速道路の計画は第二次世界大戦中に当時の内務省によって立案された。戦後は南アルプスを貫く中央道ルートと海岸に沿って走る東海道ルートが相次いで立案され、これがのちに名神高速道路・中央自動車道・東名高速道路として結実した。よってこの3つの高速道路は立案の過程において密接に関わっている。その過程において、東海道と中央道を推す国会議員や自治体、民間団体、専門家らが高速道路の必要をめぐって論争を巻き起こし、新聞でも度々取り上げられるなど世間の注目を集めた。 論争は当時の日本が貧乏国家であったことから、高速道路を計画するにおいて、複数路線を同時に建設する余裕資金がなかったことに起因する。その中にあって、本来は一般道路であるべき中央道が高速道路の規格を要求したことから、真に高速道路を必要とする東海道との間に確執が起こり、これが政治家や専門家を巻き込む大論争へと発展した。論争は関係者の間の問題にとどまらず、道路問題が国民の間でも論ぜられて国民に道路の蒙を開き、なおかつ日本の道路政策を大きく高速道路へと踏み切らせる契機になった。 東京 - 神戸間における高速道路の計画は、以下3路線が各々提案された。 東京 - 神戸間を南アルプスを貫く路線案で、静岡県出身の有力実業家であった田中清一が1947年（昭和22年）頃に提唱した「平和国家建設国土計画大綱」に示す路線網をその起源とする。 中央道計画が意図することは、未利用となっている地方山岳部の資源を開発すること、およびその地域に人口を再分布することである。このため路線は、東京を起点に南アルプスを貫くルートを指向することから、八王子、大月を経て、富士山麓の樹海を縦断してのち赤石山脈に入り、大井川上流、天竜峡を抜け、さらに木曽山脈を長大トンネルで貫通する。以西は標高を暫時下げて中津川、小牧、関ヶ原、京都、大阪を経て神戸に至る。 東海道に沿った東京 - 神戸間の高速道路計画で、建設省によって提案された。これは六大都市に加えて、幾多の中小都市を抱える東海道は貨物自動車の増加がめざましく、将来的に国道1号では需要を賄いきれないと判断されたことから計画された。 路線は東京都目黒区に端を発し、東海道筋に散在する主要都市付近を通って途中、関ヶ原付近を迂回して神戸市灘区岩屋に至るもので、これがその後の東名・名神高速道路の原型となった。 シンクタンクの「産業計画会議」により提案されたもので、建設省案と似るが用地買収面積が少ない海岸利用を提唱した。起点を東京都大田区として、藤沢を経て相模湾、駿河湾、遠州灘と海岸に沿い、蒲郡から安城、刈谷を経て名古屋市に南方から入って一宮で名神に接続する。 当案は最終的に却下されるが、東海道（建設省）案が法制化される過程で一定の役割を与えた。 高速道路が構想されても道路建設を裏付ける法律が整備されなければ高速道路ネットワークの実現は不可能である。そこで制定されたのが国土開発縦貫自動車道建設法と東海道幹線自動車国道建設法である。東京 - 神戸間の高速道路はこの二法によって建設された。国土開発縦貫自動車道建設法（以下、縦貫道法と記述）は中央自動車道（名神高速道路を含む）建設のための根拠法で、これ以外に北海道・東北・中国・四国・九州の各自動車道を含む。一方の東海道幹線自動車国道建設法は東名高速道路建設の根拠法である。 本節では国土開発縦貫自動車道建設法のうち、主として第三条の制定と改訂の経緯について取り上げる。後述する東海道と中央道の着工をめぐる論争において、第三条が全体の流れに大きく作用するためである。 以下の解説において、国土開発縦貫自動車道建設法および中央道の計画を推進する立場の者、あるいは団体を便宜的に「中央道派」として記述する。 縦貫道法の起源は、民間人の田中清一による敗戦後の国土再建と自立のための復興計画である（詳細は後述）。趣旨は増える人口と不足する食料のアンバランスを解消すること、および山岳部に眠る天然資源の開発を行って富を築き、庶民の生活を楽にすることである。 そして農地に適した平野は都市として蚕食されていることから、田中はこれを山岳部に移動させ、そのうえで空いた平野を農耕地に転用することを画策した。このため、大都市から山岳地帯への人口移動の足として幹線道路を計画したが、これが縦貫道構想の発端である。よって路線は、北海道から九州までの大都市を経由し、途中で山岳区間を貫通することが大きな特徴である。また、縦貫道路と沿岸部を連絡する支線道路を配置のうえ、列島の隅々まで開発効果が行き渡るようにした。 田中案では縦貫道路はただの山岳開発道路であった。しかし大都市圏の需要を山岳開発に引き入れてこそ開発が波に乗ると主張した国会議員や民間団体の手によって田中案は大きく改変された。 大都市圏の需要を地方山岳部に引き入れるにおいて中央道派が重視したのは高速性である。それによる到達時間短縮と輸送コスト低減の相乗効果で、遠隔地の不利を緩和して有利な条件で商品を販売できる。併せて山岳地帯の開発を図って産業を立地振興させ、人口・産業の大都市偏重の弊害を打破する。さらに大都市間を最短距離で高速連絡のうえ、国道1号による貨物輸送を中央道に転換させることによる東海道の混雑解消と在庫金利軽減等の効果を期待できるとした。この時間短縮効果による高速連絡の目的のために、縦貫道路は高速道路を採用しなければならないと中央道派はいう。 こうして一本の道路が二つの使命「交通の効率向上」（高速道路の使命）と「未開発地の開発」（開発道路の使命）を担うことになった。一石二鳥の効果を狙う趣旨であるが、本来、別の命題に属するものが一体となったことは、後になって大きな問題を引き起こす要因となった。 この構想はまず中央道単独での実現が期され、1954年（昭和29年）5月に国土開発中央道事業法案として第19回国会に提出された。 三大重要経済圏間の最短距離における連絡、未開発地帯の富士山麓、赤石山系、長野県南部、恵那山系の開発を促進すること、この二つを同時に達成するべく、中央道の予定経過地を以下の通りとした。 しかしながら審議の過程で詳細な地図がないことが問題となった。これでは建設費概算を得ることは不可能であるため、縮尺の小さい地図ができ上るまでは審議は休会と決まった。そして法案自体も12月に審議未了で廃案となった。 やがて地図が完成するも、地図を基にした具体的検討が行われないまま翌1955年（昭和30年）6月、中央道法案は第22回国会に再上程された。検討なしにコスト計算は不可能で、建設の可否を判断することはできない。しかも中央道以外に5路線を付けて全国規模の高速道路網に拡大し、名前も「国土開発縦貫自動車道建設法案」と改めて、超党派の衆議院議員430名によって共同提案された。 中央道が山岳開発を開発道路（一般道路）で実行するのであれば問題はなかった。ところがそれを高速道路で実行するのであれば事情は異なる。 高速道路の建設費は高額であり、投資に見合う効果を必要とする。そのために長期にわたる経済調査や科学技術的調査を行って、可能と思われる比較路線を設定のうえ、その中から優劣を比較して経過地の法定に至るのが通常である。 ところが中央道派のプロセスはこれとは逆で、先に経過地を法定して必要な調査を後回しにする。この場合、経過地に採算面や地形等に重大な欠陥があったとしても法定されている以上は変更が効かない。経過地さえ法定してしまえば、政治力の介入によって後から路線を曲げられずに済むこともまた、中央道派が経過地指定を前倒しした理由の一つであった。 経過地について専門家が特に問題視したのは赤石山脈に位置する安倍郡井川村（現・静岡市葵区）である。経済的に重要性が低いがために誰が聞いても知らない地名、高速道路を通すにおいて適格とは考えられない場所と地形、それを法律で経過地として確定する意味はなく、むしろ高速道路全体の性能を下げるにおいて、そして建設資金の高額を誘発のうえ費用対効果が少ないにおいて有害ですらあるという。しかし中央道派にしてみれば、井川村は中央道の南アルプス通過を保証するものであり、山岳開発の目的を達成するためには外すことのできない場所である。路線を曲げられて南アルプスを除外されないためにも、ここは予定経過地として死守しなければならない場所であった。 衆議院の審議では430名のうち数人は中央道の非現実性に気づき、共同提案した者同士で質問し合うという奇妙な現象が見られた。しかし結局は何の具体的検証もなく、430名は専門家の制止を振り切って意図も簡単に予定経過地をそのまま承認した。 続いて送られた参議院の委員会では、専門家のみならず、有力会派の緑風会も反対に加わったことから、衆議院のような強行突破は不可能となった。 専門家は中央道派に対して、基礎からの再調査を求めて予定経過地を白紙化することを求めたが、それでは南アルプス山岳地帯を開発するという中央道の目的が達成できないとして、中央道派は削除には応じない方針を貫いた。これにより緑風会の賛同が得られず、そのうえ必要十分な審議を尽くすには会期が足りないことから、7月30日の参議院建設委員会で継続審査となった。 衆議院では全会一致で通過した法案が、参議院で通過しなかったことに中央道派は衝撃を受けた。このため中央道派は、南アルプスの予定経過地を死守しながら法案を通すための落としどころとして、第24回国会の参議院にて第三条の改定を提案し、条文を以下のように書き換えて反対者に提示した（太字が相違箇所、第二項と第三項は新設）。 原案 第三条　国土を縦貫する高速幹線自動車道として国において建設すべき自動車道（以下「国土開発縦貫自動車道」という。）の予定路線は、別表に掲げるところによる。 改定後（第24回国会時点） 第三条第一項　国土を縦貫する高速幹線自動車道として国において建設すべき自動車道（以下「国土開発縦貫自動車道」という。）の予定路線は、別に法律で定める。 第二項　政府は、すみやかに、前項に規定する国土開発縦貫自動車道の予定路線に関する法律案を別表に定める路線を基準として作成し、これを国会に提出しなければならない。 第三項　内閣総理大臣は、前項の規定により国会に提出すべき法律案の内容となるべき国土開発縦貫自動車道の予定路線を、国土開発縦貫自動車道建設審議会の議を経て、決定しなければならない。 原案では「予定路線は別表に掲げるところによる」として、縦貫道法でただちに予定経過地を確定するが、改定では第一項に「予定路線は別に法律で定める」との条文を入れて、ただちに確定することを避けた。この譲歩と引き換えに、別表に示された経過地は第二項においてそのまま生かした。予定経過地は政府で再調査のうえ、別表に定める予定経過地を基準にして改めてルートを決めることにして、緑風会はこの修正案に同意した。こうして縦貫道法は建設に至るまで再度の路線法の国会提出、可決を要することになった。このため第三条は、あとになって中央道派の活動を縛って大いに苦しめることになった。再度の法案提出における時間的浪費が中央道派の足を引っ張り、あとになって追い上げてきた東海道法案の追随を許したからである。 なお、法案成立直前に第三条は再修正された。小牧市附近から吹田市までの区間については例外規定を設け、縦貫道法の施行後、ただちに予定路線として法定のうえ着工可能とした。理由は、小牧市 - 吹田市間の弾丸道路および後述するワトキンス調査団招聘にあたっての調査、実地設計が完了したことで、1957年度予算で予算措置が取られ、その予算が成立をみて4月以降ただちに予算執行できる体制が整っていたからである。調査終了であれば第三条における再調査は不要であるばかりか、むしろそのような手続きを踏めば4月以降の予算執行が困難になるため、この区間だけはこの縦貫道法で直接予定路線に定めることにした。なお、吹田市から神戸市までの区間については、縦貫道法施行後、新たに高速自動車国道法によって予定路線として定められ、7月に告示された。 縦貫道法は1957年（昭和32年）3月に成立、翌月から施行された。 中央道計画は科学技術の裏付けによったものではなく、計画者の主観が優先されて現実離れしていたことから、専門家によって計画の無理が多々指摘されている。以下、主な指摘内容を列挙する。 中央道の目的は、平野に一極集中した人口・都市を地方山岳部に分散して、それらの平準化を図ることである。しかし産業は利潤を追うため、それに適応した場所を必要とする。それが国土の2割しかない平野であり、8割の山岳地帯が未利用となっている理由である。これを無視して、中央道を一本通せば赤石山脈の渓谷に人口・都市が定着することは考えにくいと交通専門家はいう。 田中清一はかつて海抜100メートル以下の所はできる限り農耕地とする法律を定め、製鉄、造船、海運などの産業以外はそこから追い出すことを提唱した。しかし、平地で日夜生産に励む経営者、従業員を、中央道沿いの南アルプス山岳地帯へ強制移住させようと図る田中の計画の実行には強力な社会主義、計画経済を必要とする。自由主義経済禁止法案、人口再配置法案等の法整備を要して強制力を働かせ、経済的革命を引き起こすレベルの内容であって、中央道一本だけの問題ではない。それにもかかわらず縦貫道法はそれを徹底せず、自由主義経済機構を温存したままの法律施行となった。この無理は中央道の効果を中途半端にしかねない。上述通り、資本主義経済の下では不便な山岳地帯に工業や都市は寄ってこないからである。 中央道派は過大都市の弊害を強調する。そのために山岳地帯に高速道路を通して、その沿道に人口を再配置することを計画するが、他方、大都市と山岳地帯を高速道路で直結することで、大都市需要を山岳地帯の開発促進に利用しようとする。大都市の弊害を主張しながら、大都市の需要を利用することは矛盾である。山岳地帯や地方過疎地が東京の需要に頼るとき、過大都市分散ではなくて逆に東京の利便性が増して、ますます過大都市化が進行しかねない。本来的に過大都市化を防止するのであれば、高速道路は大都市に近づけてはならないはずである。 中央道派は「山岳開発」と「交通需要対策」という二つの目的を一本の道路で達成できるかのように謳う。この提言は、開発道路と高速道路を組み合わせることに外ならない。この組み合わせは相反する要素が多く、二兎を追う者は一兎をも得ずの格言通りで、両方のメリットを引き出すよりは中途半端に終わる危険性が高い。 以下、組み合わせた場合の主な問題点を列挙する。 利用交通 いかに高速道路の効率が高かろうとも自動車だけで地域開発を達成することは不可能である。そこには自転車、諸車、歩行者もまた通らねばならないからである。よって開発道路とは混合交通である。混合交通は速度低下と交通事故の直接原因となるため、高速・時間短縮の目的は達成できない。よって高速道路と開発道路は相容れない関係にある。 出入制限 山岳部における地域開発をくまなく達成するためには道路と直接アクセスすることが望ましく、アクセスをインターチェンジに限定する高速道路は扱いづらく不適当である。 需要 償還方式を採用する高速道路の場合、償還財源となるべき料金収入はそれに足るだけの交通量が見込める地域を貫通させることが望ましい。反対に人口が最も過疎な地帯の開発を担う開発道路の場合、一定程度の需要を見込むのは無理である。 道路性能 資源開発を行なう場合、道路に要求される設計速度は低速で十分であって、高速道路の規格で造ってもポテンシャルを生かし切れず過剰設備、無駄な投資である。 建設省は南アルプスに高速道路を建設することは技術的に不可能ではないとの調査結果を公表している。つまり金に糸目をつけなければ中央道の建設は可能であるが、敗戦直後の貧乏な日本には金がない。そうした多難な時に、開発道路と高速道路の組み合わせによる非能率な資金の使い方は極力避けなければならない。性格や目的の異なる道路を一つにまとめるのは無理が生じ、両方の道路は別個に建設しなければその機能を十分に発揮することはできない。 よって専門家らは、開発道路と高速道路の組み合わせをやめてどちらか一方に徹することを中央道派に申し入れた。資源開発を目指すのであれば、高速道路であることを放棄すること。高速道路を放棄したくないのであれば、高速道路を通すにふさわしい経過地を選び取ること。そのときは予定経過地を記した別表を取り消し、赤石山脈通過は諦めなければならない。つまり高速道路を採用することと引き換えに山岳開発を放棄することである。 同様のことはワトキンス調査団（後述）も指摘している。調査団は中央道が高速道路として計画されていることに対して、中央道は基本的に開発道路（一般道路）であって2車線程度の中級道路が適していること、高速道路はあくまで大量の交通を処理するための道路であって、需要の薄い未開発地の開発に付けてよい道路ではないと指摘した。 三大都市圏を結ぶ高速道路計画が東海道と中央道の2本計画されるに至るも、戦後の財政難から1本に絞る必要があった。こうしたことから中央道派が東海道経由の東京 - 神戸間計画を批判のうえ、東海道と比べた場合の優位性を強調するのも自然の成り行きであった。 以下は中央道派が掲げる、東海道計画と比較した場合の優位点である（批判内容は後述）。 中央道派は中央道の建設費、所要時間、通行台数を、平野が大部分を占める東海道計画よりも有利に捉える。しかし平面図上の最短距離が山岳地帯の最短距離であるかどうかは別問題である。坂の上り下り、急カーブ、悪天候を考慮すれば、最短距離と最短時間の優位性は大きく揺らぐからである。 このような山岳地帯の特性を考えた場合、建設費が東海道よりも低いということは想定しづらい。アメリカの高速道路計画でも、平地に比べて山岳地帯の建設費は2.5倍を要する。下の表は中央道に関する問題を審議するために設けた中央道調査審議会の中で、建設省が1955年（昭和30年）頃に得た中央道調査の結果と田中清一案との比較である。両者でこれほどの開きがあるのは、田中が使用した資料の精度が粗いからである。実際、建設省が用いたのは縮尺5万分の1（一部1万分の1）の地形図、田中が用いたのは縮尺20万分の1、5万分の1、2万5千分の1の地形図であった。仮に建設省の算定結果が正しいとすれば、中央道の建設費は東海道の1,500億円を遥かに凌ぐことになる。